FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE

EMPRESAS - EBAPE

NBIA FERNANDA GOMES PEREIRA

A GESTO DE MUDANAS NA PERCIA CRIMINAL FEDERAL:

A IMPLEMENTAO DOS INDICADORES DE COMPLEXIDADE.

Rio de Janeiro
2013

NBIA FERNANDA GOMES PEREIRA

A GESTO DE MUDANAS NA PERCIA CRIMINAL FEDERAL:

A IMPLEMENTAO DOS INDICADORES DE COMPLEXIDADE.

Dissertao apresentada Escola Brasileira de

Administrao Pblica e de Empresas da Fundao
Getlio Vargas (EBAPE/FGV), como requisito
para obteno do ttulo de Mestre em
Administrao.
rea de concentrao: Administrao Pblica.
Orientador: Prof. Dr. Mario Couto Soares Pinto

Rio de Janeiro
2013

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV

Pereira, Nbia Fernanda Gomes

A gesto de mudanas na percia criminal federal : a implementao dos indicadores de
complexidade / Nbia Fernanda Gomes Pereira. 2013.
121 f.

Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas,

Centro de Formao Acadmica e Pesquisa.
Orientador: Mario Couto Soares Pinto.
Inclui bibliografia.
1. Desenvolvimento organizacional. 2. Criminalstica. 3. Padres de desempenho. 4. Desempenho
Indicadores. I. Pinto, Mario Couto Soares. II. Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. Centro
de Formao Acadmica e Pesquisa. III. Ttulo.
CDD 352.367

DEDICATRIA

Dedico esta Dissertao a todos os Peritos Criminais que se

esforam para o desenvolvimento e o avano da
Criminalstica no Brasil, atividade essencial ao
esclarecimento da verdade e ao auxlio justia.

AGRADECIMENTOS

minha amada famlia, pai, me e irmos que representam o meu porto seguro e recanto de
alegria.
minha me, que para mim o maior exemplo de amor, dedicao e superao.
Ao meu amado companheiro, Ivan, que ao meu lado torna o caminho da vida mais alegre,
simples e feliz, e por sempre me incentivar e apoiar a superar novos desafios.
Ao meu filho Henrique que traz minha vida a sensao de plenitude e amor incondicional.
Aos meus amigos, pelas palavras de apoio e incentivo nos momentos de desnimo.
Aos colegas de turma do mestrado, por terem permitido transformar momentos difceis em
momentos de aprendizado e trocas.
Cristina pelas produtivas discusses nos momentos dos cafezinhos.
Ao Dennys, Flvio, Eduardo e Fabrizio pelo apoio no levantamento documental.
Ao Joo Ambrsio pela ajuda na elaborao do abstract.
A todos os entrevistados pela dedicao de seu tempo para que esta dissertao tivesse um
bom embasamento.
Cludia por ter sido sempre to prestativa e nos apoiado em todos os momentos.
Ao colega Peixoto, por ter sonhado e acreditado na realizao deste curso.

"As nicas pessoas que nunca fracassam

so as que nunca tentam".
Ilka Chase

RESUMO

Este pesquisa, inserida no campo de estudo sobre mudanas organizacionais, buscou

investigar como realizada a gesto de mudanas na Criminalstica da Polcia Federal. Para
isso, partiu-se de um referencial terico para a estruturao de categorias de anlise essenciais
para o estudo do tema, agrupadas em trs dimenses: contedo da mudana, processo de
implementao da mudana e contexto em que ocorreu a mudana. Dessa forma, essa
pesquisa de carter qualitativo avaliou o processo de gesto de mudana ocorrido por meio da
implementao de indicadores de complexidade na Criminalstica da Polcia Federal, luz do
modelo proposto por John P. Kotter para a implementao eficaz de mudanas nas
organizaes, considerando sua interao com as circunstncias contextais prevalecentes. Para
a coleta de dados foram utilizadas entrevistas semiestruturadas com os componentes do corpo
gerencial e diretor da Criminalstica, responsveis pela conduo do processo de
implementao da mudana. A anlise de documentos institucionais e a observao direta
complementaram a coleta dos dados. Os resultados apontaram para uma significante
concorrncia dos fatores relacionados s trs dimenses estudadas que impediu o alcance dos
objetivos esperados com a mudana, destacando-se: a) aspecto negativo relacionado prpria
natureza da mudana, que se enquadra no campo de avaliao de desempenho, questo
polmica que levanta muitas discusses; b) contexto organizacional desfavorvel, por estar
inserida em uma organizao policial, com forte cultura disciplinar e punitiva; c) processo de
gesto de mudana mal conduzido, de acordo com modelo terico para a implementao
eficaz de mudanas nas organizaes proposto por Kotter (1995, 1997).

Palavras-chave: Mudana organizacional. Criminalstica. Processo de gesto de mudanas.

Modelo de Kotter.

ABSTRACT

The purpose of this research was to investigate how change management have been applied in
the Forensic Branch of the Brazilian Federal Police, as part of a broader field of study related
to organizational changes. To determine which analytical categories were crucial to better
understand this change process, a comprehensive review of published articles in this field was
undertaken, leading to an investigation of three different themes. The first goal of this
research was content of change, to determine the exact nature of the transformation proposed.
Next, it was evaluated the change implementation process utilized and, finally, in what type of
context was this change implemented. More specifically, this qualitative project attempted to
assess the change management process occurred during the implementation of complexity
indicators in the Forensic Branch of the Brazilian Federal Police, in light of the model
proposed by John P. Kotter for the effective implementation of change in organizations,
considering their interaction with the organizational context. Data was obtained through semistructured interviews with those responsible for spearheading the process, including
management leaders and Directors of the Forensics Branch. Additional data was gathered
through the study of organizational documents and direct observation. The results indicated
significant competitive factors related to the three fields studied that prevented the
achievement of

the expected goals, including: a) the proposed change is a kind of

performance evaluation, which is a contentious issue that raises many discussions, and,
therefore, had very low acceptance; b) unfavorable organizational context, as the Forensics
Branch is currently a part of a police organization with a strong punitive and discipline
culture; c) process change management was mishandled, according to the theoretical model
for the effective implementation of changes in the organizations proposed by Kotter (1995,
1997).

Keywords: Organizational change. Forensic Science. Change management. Kotter`s change

model.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AGE

rea de Gesto Estratgica

CGU

Controladoria Geral da Unio

COGER

Corregedoria-Geral de Polcia Federal

DPCRIM

Diviso de Pesquisa, Padres e Dados Criminalsticos

DITEC

Diretoria Tcnico-Cientfica da Polcia Federal

DPF

Departamento de Polcia Federal

INC

Instituto Nacional de Criminalstica

IPL

Inqurito Policial

IS

Instruo de Servio

NUTEC

Ncleo Tcnico-Cientfico

PAD

Processo Administrativo Disciplinar

PF

Polcia Federal

PPEAM

Planejamento, Preparo e Experincias Anteriores com Mudanas

SETEC

Setor Tcnico-Cientfico

SISCRIM Sistema Nacional de Gesto de Atividades de Criminalstica

TCU

Tribunal de Contas da Unio

UTEC

Unidade Tcnico-Cientfica

SUMRIO

PROBLEMA .............................................................................................................. 11

1.1

INTRODUO .......................................................................................................... 11

1.2

DECLARAO DE OBJETIVO ............................................................................... 14

1.3

PREMISSAS E SUPOSIES ................................................................................... 14

1.4

DELIMITAO ......................................................................................................... 15

1.5

RELEVNCIA ........................................................................................................... 16

1.6

ESTRUTURA DO TRABALHO ................................................................................ 17

REFERENCIAL TERICO .................................................................................... 18

2.1

CONCEITO DE MUDANA ORGANIZACIONAL ................................................ 19

2.2

PRINCIPAIS TEORIAS SOBRE MUDANA ORGANIZACIONAL ..................... 25

2.2.1

Teoria institucional a teoria neoinstitucional .............................................................. 26

2.2.2

Teoria do Equilbrio Pontuado .................................................................................... 30

2.2.3

Teoria do Arqutipo .................................................................................................... 32

2.3

DIMENSES DA MUDANA ORGANIZACIONAL............................................. 35

2.3.1

Contedo ..................................................................................................................... 36

2.3.2

Contexto ...................................................................................................................... 38

2.3.3

Processo ....................................................................................................................... 42

2.4

MODELOS.................................................................................................................. 42

2.4.1

Modelo de Kotter ........................................................................................................ 44

2.5

MUDANA

ORGANIZACIONAL

NA

ADMINISTRAO

PBLICA

BRASILEIRA ........................................................................................................................... 56
2.5.1

Indicadores de desempenho ........................................................................................ 59

METODOLOGIA ..................................................................................................... 63

3.1

TIPO DE PESQUISA .................................................................................................. 63

3.2

COLETA DE DADOS ................................................................................................ 64

3.2.1

Categorias de Anlises ................................................................................................ 65

3.2.2

Pesquisa documental ................................................................................................... 66

3.2.3

Pesquisa de campo Entrevistas Semiestruturadas .................................................... 67

3.2.4

Seleo dos Sujeitos .................................................................................................... 68

3.2.5

Observao Direta ....................................................................................................... 69

3.3

TRATAMENTO E ANLISE DOS DADOS ............................................................ 69

3.4

LIMITAES DO MTODO .................................................................................... 69

RESULTADOS, ANLISE E DISCUSSO .......................................................... 71

4.1

CRIMINALSTICA DA POLCIA FEDERAL .......................................................... 71

4.1.1

Atividade Correcional na Polcia Federal ................................................................... 78

4.2

NATUREZA DA MUDANA ................................................................................... 80

4.3

CONTEXTO DA MUDANA ................................................................................... 86

4.4

PROCESSO DE MUDANA ..................................................................................... 91

4.4.1

Estabelecimento de um senso de urgncia .................................................................. 91

4.4.2

Criao da coalizo administrativa forte para conduzir a mudana ............................ 93

4.4.3

Desenvolvimento de uma Viso .................................................................................. 96

4.4.4

Comunicao da viso da mudana............................................................................. 97

4.4.5

Como investir de Empowerment os funcionrios ........................................................ 98

4.4.6

Conquistas de curto prazo ......................................................................................... 100

4.4.7

Consolidao de ganhos e produo de mais mudanas ........................................... 102

4.4.8

Institucionalizao ..................................................................................................... 104

CONCLUSES E RECOMENDAES ............................................................. 108

5.1

CONCLUSES ......................................................................................................... 108

5.2

RECOMENDAES ............................................................................................... 113

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 114

APNDICE A - ROTEIRO DAS ENTREVISTAS REALIZADAS ................................ 119
APNDICE B RESUMO DA PESQUISA DOCUMENTAL ........................................ 120

11

1 PROBLEMA

1.1

INTRODUO

De acordo com alguns autores, estamos vivendo uma mudana de poca, e no uma poca de
mudana, dada a profundidade das alteraes na estrutura social que esto ocorrendo, desde o
final do sculo passado (CASTELLS, 1999; SILVA, 2003).
Na atualidade, a mudana constante se tornou um imperativo enfrentado pelas organizaes,
sejam elas de natureza pblica ou privada, no entanto, diversas pesquisas revelam que a
maioria dessas iniciativas de mudana fracassa.
Huber (1984) fez uma descrio da natureza e do modelo das organizaes da Sociedade Ps
Industrial (Post-Industrial Society), tambm denominada de Era Tecnotrnica (Technetronic
Era), ou Sociedade da Informao (Information Society) ou Terceira Onda (Third Wave). O
autor destaca a premissa de que o ambiente da sociedade ps-industrial ser radicalmente
diferente daquele vivido pelas organizaes da sociedade industrial, e nesse contexto a
sobrevivncia um dos principais objetivos. Ele descreve trs caractersticas principais que
estas organizaes devem possuir para lidar com as demandas aumentadas impostas pelo
ambiente em que esto inseridas: processo de tomada de deciso; inovao; e processos de
aquisio e distribuio da informao (HUBER, 1984).
De acordo com Huber (1984), durante a transio da era industrial para a ps-industrial,
muitas organizaes falharo por no conhecerem as tecnologias, estruturas e processos que
poderiam torn-las organizaes viveis, capazes de se engajarem com sucesso no ambiente
ps-industrial.
As organizaes pblicas do Estado brasileiro, desde meados da dcada de 1990, tm
direcionado esforos para sua modernizao, com reestruturao de rgos de controle,
introduo de ferramentas de gesto e capacitao de servidores.
Nesse mesmo sentido, o Governo Federal instituiu o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao GesPblica, visando a contribuir para a qualidade dos servios pblicos
prestados ao cidado e para o aumento da competitividade do Pas (BRASIL, 2005).

12

A Percia Criminal Federal vinculada Polcia Federal e parte integrante do sistema de

persecuo penal do Estado Brasileiro e, como rgo da administrao pblica brasileira, tem
buscado se adequar essa nova realidade.
A percia criminal examina os vestgios de um crime por meio dos mtodos cientficos, na
busca de esclarecimentos acerca da autoria e da materialidade de prticas ilcitas e emite suas
concluses por meio de Laudo Pericial Criminal, importante componente para nortear a
deciso judicial.
Na Percia Criminal Federal existem diversas iniciativas de mudanas com o foco na
modernizao e melhoria do servio pblico.

Atualmente, o que tem se destacado a

tentativa de melhorar a gesto das atividades periciais, de modo a facilitar a tomada de

deciso e melhorar o atendimento s expectativas dos usurios dos Laudos de Percia
Criminal.
Nessa linha, uma das grandes preocupaes se assenta na necessidade de ferramenta gerencial
para a medio e a avaliao do desempenho da Percia Criminal Federal, levando busca de
uma metodologia apropriada s peculiaridades e realidade da rea pericial.
Embora mecanismos de medio e avaliao de desempenho possam ser importantes, a
medio inadequada do desempenho pode se tornar um fator de desestmulo para os
servidores.
Por isso, tem-se discutido muito a necessidade de criao de indicadores de produtividade
aplicados criminalstica, mas que leve em considerao os principais fatores que
influenciam o desempenho das unidades periciais e dos peritos criminais.
Nesse contexto, foram adotadas algumas iniciativas na Percia Criminal Federal na tentativa
de desenvolver formas melhores de mensurar e avaliar o desempenho das unidades periciais e
dos peritos criminais federais.
Em novembro de 2011 foi publicada a Instruo de Servio (IS) no. 008/2011 pela Diretoria
Tcnico-Cientfica da Polcia Federal (DITEC/DPF), que determinou o uso de indicadores de
complexidade no mbito do Sistema Nacional de Criminalstica (DIRETORIA TCNICOCIENTFICA/DPF, 2011).

13

Conforme esta Instruo, o indicador de complexidade a estimativa de tempo para a

realizao dos exames periciais e para a elaborao do Laudo Pericial Criminal. Essa
estimativa deve ser feita pelo prprio perito criminal federal, aps anlise das requisies
periciais, devendo classific-las em um dos 7 nveis definidos na Tabela 1 abaixo.
Tabela 1 - Classificao quanto aos nveis de complexidade das
requisies periciais.
Nveis de complexidade

Tempo (dias)

1
< 0,5
2
0,5 - 3
3
3-7
4
7-14
5
14-28
6
28-60
7
> 60
Fonte: DIRETORIA TCNICO-CIENTFICA/DPF, 2011.

Em janeiro de 2012 iniciou a vigncia da obrigatoriedade para que todas as requisies

periciais fossem classificadas quanto ao indicador de complexidade. No entanto, em junho de
2013, do total de 8.665 requisies periciais pendentes nas unidades de criminalstica, apenas
38% delas encontravam-se devidamente classificadas, conforme representado na figura 4
abaixo.

Grfico 1 - Porcentagem mdia de classificao das 8.665 requisies periciais pendentes, conforme
os indicadores de complexidade, de todas as unidades de Criminalstica da Polcia Federal.
Fonte - Elaborao prpria, com base nos dados do SISCRIM, da data de 03/06/2013.

Os dados indicam que apesar de as etapas de concepo, planejamento e execuo da

mudana adotada terem sido realizadas, gerando custos com tempo, esforo e recursos,
principalmente pelo tempo dispendido dos servidores envolvidos, o processo de
implementao dos indicadores de complexidade na Criminalstica da Polcia Federal no foi

14

bem sucedido, tendo-se alcanado somente 38% de requisies classificadas, quando o

planejado era de 100%.

1.2

DECLARAO DE OBJETIVO

O propsito deste estudo de caso identificar as dificuldades no processo de gesto de

mudana organizacional ocorrido por meio da implementao dos indicadores de
complexidade nas unidades de criminalstica da Polcia Federal, luz do modelo proposto por
Kotter (1995) para a implementao eficaz de mudanas nas organizaes, considerando sua
interao com as circunstncias contextais prevalecentes.
Assim, os objetivos intermedirios do presente trabalho so:
a) Identificar no que consistiu e qual foi a motivao para a adoo da mudana.
b) Verificar se o processo de implementao da mudana seguiu o recomendado no
modelo de Kotter (1995).
c) Identificar os elementos crticos que moldaram a mudana organizacional.
d) Examinar por que no foram alcanados os objetivos propostos.

1.3

PREMISSAS E SUPOSIES

O pressuposto principal deste trabalho que a implementao do processo de mudana

estudado no alcanou os objetivos esperados, por no terem sido atingidos os 100% das
requisies periciais classificadas quanto aos indicadores de complexidade, conforme
determinado pela norma vigente.
A segunda premissa utilizada neste estudo a de que possvel gerenciar um processo de
gesto de mudana. Embora a relao entre mudana, gesto de mudana e xito da mudana
no esteja totalmente estabelecida, existindo autores que afirmam categoricamente que a
mudana no pode ser gerenciada, como Clemmer (1995 apud LIMA; BRESSAN, 2003), na
maioria dos textos essa relao tida como verdadeira (KOTTER, 1995).

15

1.4

DELIMITAO

O presente estudo abordou um processo de mudana organizacional ocorrido na

Criminalstica da Polcia Federal, no perodo de 2009 a 2013, por meio da implementao dos
indicadores de complexidade. No sero objetos deste estudo demais mudanas ocorridas
paralelamente a esta, como a implementao dos indicadores de criticidade ou outras aes
relacionadas como estabelecimento de metas.
A mudana estudada foi adotada pela Criminalstica Federal, que se encontra vinculada ao
Departamento de Polcia Federal, e gerida pela Diretoria Tcnico-Cientfica (DITEC) que
tem como rgo central o Instituto Nacional de Criminalstica (INC), sediados em Braslia,
com atribuies tcnico-normativas sobre a atividade pericial realizada em todas as 54
unidades de Criminalstica espalhadas em todos os estados do Brasil, e abrangendo 1.078
peritos cirminais em atividade.
Os entrevistados na presente pesquisa so vinculados direo do Instituto Nacional de
Criminalstica (INC/DITEC/DPF) ou da Diretoria Tcnico-Cientfica da Polcia Federal
(DITEC/DPF), em Braslia DF, que tiveram alguma relao com a concepo, planejamento
e implementao da mudana.
Em relao ao perodo escolhido, a delimitao se deve a dois motivos:
a) 2009 foi o ano em que as discusses sobre necessidade de indicadores iniciaram de
forma mais concreta na Criminalstica apesar de essa discusso ser anterior a isso;
b) 2013, para a obteno de dados mais atuais, e considerando que a mudana ainda
encontra-se em curso na Criminalstica.
O principal foco est no processo de implementao da referida mudana, por isso, a pesquisa
foi realizada entre os componentes do corpo diretor e gerencial, que foram responsveis pela
conduo do processo de mudana.
Tambm foram, de forma complementar, avaliados fatores relativos natureza da mudana e
ao contexto da mudana que esto diretamente relacionados ao alcance dos objetivos
esperados, e que, devidamente articulados, podem trazer uma boa abordagem do problema
pesquisado.

16

Entre as opes de investigao, tomou-se como base o processo de implementao da

mudana organizacional, por ser aquele, talvez, com maior facilidade de ser influenciado e
gerenciado diretamente pelos gestores, de modo a produzir resultados mais eficazes, podendo
assim, trazer benefcios prticos para os gestores da Criminalstica, alm de ser normalmente
reconhecido como deficiente em diversos outros processos de implementao de mudanas.
O presente estudo no teve o objetivo de avaliar o mrito da mudana adotada e se ela
apresenta todos os atributos desejveis de um Sistema de Medio de Desempenho.

1.5

RELEVNCIA

Os gestores, sejam eles de organizaes pblicas ou privadas, enfrentam atualmente o

aparecimento de uma enxurrada de novas ferramentas de gesto organizacional, sendo muitas
vezes conduzidos a adot-las, em muitos casos, sem ao menos compreender o verdadeiro
objetivo, benefcios ou dificuldades para sua implementao.
A introduo de mudanas requer conhecimento, liderana, credibilidade e esforo, sendo
necessria a compreenso de todos os fatores que podem influenciar, tanto positivamente,
quanto negativamente, na adoo de quaisquer mudanas.
A compreenso sobre os fatores relacionados ao processo de gesto de mudanas pode
facilitar aos gestores a implementao de mudanas, minimizando o desperdcio de recursos,
o fracasso no alcance dos objetivos esperados e a frustrao e apreenso por parte dos
servidores envolvidos.
Diante deste cenrio de florescimento de muitas iniciativas de mudanas, espera-se contribuir
com os futuros desafios advindos dos processos de implementao de mudanas necessrias
na Criminalstica da Polcia Federal, e que tenham o objetivo de desenvolver a organizao e
buscar a excelncia, no intuito de atender s expectativas da sociedade brasileira.
Alm da possibilidade de contribuir de forma prtica para a gesto da Criminalstica, este
trabalho tambm pode agregar descobertas aos estudos organizacionais, uma vez que
confronta muitas teorias de mudanas organizacionais com a prtica gerencial.

17

1.6

ESTRUTURA DO TRABALHO

Este trabalho est organizado em cinco partes, iniciando por esta Introduo que apresenta a
problemtica estudada. Na segunda, encontra-se o referencial terico utilizado, abordando o
tema mudanas (conceito, teorias sobre mudanas organizacionais, dimenses das mudanas
organizacionais) e gesto de processos de mudana (com nfase no modelo de Kotter para a
implementao eficaz de mudanas nas organizaes).
Na terceira parte, so desenhados os procedimentos metodolgicos utilizados para esta
pesquisa, contemplando as categorias de anlise, os instrumentos de coleta de dados e os
procedimentos de anlise dos dados.
Uma breve histrico da Criminalstica e o contexto em que ela encontra-se inserida, bem
como os resultados encontrados conforme as categorias de anlise preestabelecidas so
presentados na quarta seo. Finalmente, na quinta seo formulam-se as respostas s
questes levantadas neste estudo e so feitas algumas recomendaes.

18

2 REFERENCIAL TERICO

Desde a poca de Herclito (535 a.C. - 475 a.C.) temos convivido com a ideia de que a nica
coisa constante a mudana.
As pesquisas contemporneas sobre mudana organizacional tm destacado a velocidade das
mudanas tecnolgicas, econmicas, polticas e sociais, com as quais as organizaes
precisam se adaptar de forma a dar respostas rpidas e adequadas nesse ambiente to
dinmico e instvel (TIENARI; TAINIO, 1999; SILVA, 2003; GREENWOOD; HININGS,
1996).
Para Van de Ven e Sun (2011) a mudana um processo contnuo e interminvel na vida
organizacional.
Nesse contexto de muitas presses e necessidade de readaptaes, as organizaes
empreendem diversos programas de mudanas na tentativa de fazer frente a essa nova
realidade, no entanto, diversas pesquisas revelam que a maioria das iniciativas de mudana
fracassa.
De acordo com Silva (2003), nunca tantos lderes e gerentes estiveram to pressionados para
mudar, sem entender "por que" devem mudar, o "que" deve ser mudado e para benefcio de
"quem" a mudana deve ocorrer, tornando-se refns de propostas instrumentais, como
planejamento estratgico, qualidade total e reengenharia.
Beer e Nohria (2000) destacam que apesar dos esforos para colocar em prtica programas de
mudanas, apenas 30 % conduzem a uma mudana organizacional de sucesso.
Nessa mesma linha, Siegal et al. (1996) afirmam que muitas dessas iniciativas de mudana,
mesmo aquelas realizadas por organizaes com as melhores intenes, muitas vezes so
destinadas ao fracasso no momento de sua implementao.
Senge et al. (2000) em dois estudos independentes publicados no incio dos anos 90,
descobriram que dois teros de centenas de programas corporativos de Gesto de Qualidade
Total estudados acabam sendo suspensos porque deixam de produzir os resultados esperados.
No mesmo caminho seguiu a reengenharia, pois inmeros artigos, incluindo alguns dos

19

prprios fundadores da reengenharia, apontam para um ndice de fracasso de

aproximadamente 70 por cento (SENGE et al., 2000).
Em um estudo realizado com cem esforos de transformao empresarial, Kotter (1995)
constatou que mais da metade no sobreviveu s fases iniciais. O autor identificou algumas
empresas muito bem sucedidas e outras que foram verdadeiros fracassos, porm a vasta
maioria ficava entre os dois extremos, com uma distinta tendncia ao fracasso (KOTTER,
1995).
Para Senge et al. (2000) fica claro que as empresas no tm um histrico muito bom no que
diz respeito sustentao de mudanas significativas, e complementam que h poucas
evidncias de que instituies governamentais apresentem melhores resultados. Para os
autores, o fracasso na sustentao de mudanas significativas se repete diversas vezes, muitas
bancadas pela alta administrao, apesar dos substanciais recursos alocados ao esforo de
mudana, de pessoas talentosas e comprometidas estarem conduzindo a mudana e dos altos
interesses em risco (SENGE et al., 2000).
Senge et al. (2000) fazem uma comparao com os ensinamentos da biologia sobre
crescimento, e frisam dois deles que podem ser aplicados ao crescimento e morte prematura
de iniciativas de mudana organizacional. Primeiro, que a maioria das iniciativas de
mudanas est fadada ao fracasso, e segundo que os lderes deveriam focar principalmente
nos processos limitantes que podero retardar ou impedir a mudana (SENGE et al., 2000).
Para este autor, a maior parte das iniciativas de mudana srias acaba se esbarrando em
questes intrnsecas ao sistema gerencial prevalecente.

2.1

CONCEITO DE MUDANA ORGANIZACIONAL

Para iniciar um estudo sobre mudana organizacional primordial atentar-se ao conceito

apresentado na literatura, e por se tratar de tema to amplo, buscar definir suas delimitaes.
Aps a explorao da literatura sobre o tema, isto se torna ainda mais relevante, por ter sido
revelada uma diversidade de compreenses, abordagens e dimenses do fenmeno, alguns at
incongruentes entre si, demonstrando a falta de uma noo clara sobre o conceito de mudana
organizacional.

20

Lima e Bressan (2003) realizaram um levantamento histrico na literatura sobre mudana

organizacional, em um intervalo de aproximadamente 20 anos, e constataram a diversidade de
conceitos para o fenmeno, bem como a ausncia de um eixo norteador comum a todas as
definies. O Quadro 1 sintetiza os principais conceitos encontrados na literatura.
Apesar de no ser observado um eixo norteador especfico para as definies encontradas na
literatura, as autoras identificaram algumas dimenses da mudana congruentes entre essas
definies, que podem ser observadas no Quadro 1:
1)

intencionalidade;

2)

transformao/congruncia sistmica entre componentes;

3)

relevncia do impacto da mudana;

4)

resposta ao ambiente;

5)

temporalidade;

6)

construo social da mudana;

7)

resposta demanda interna.

Quadro 1: Definies Tericas para Mudana Organizacional

Conceito de mudana organizacional

Dimenso da mudana

Referncia

Qualquer alterao significativa, articulada, planejada e 1) intencionalidade;

operacionalizada por pessoal interno ou externo 2) transformao/congruncia Arajo
organizao, que tenha o apoio e superviso da sistmica entre componentes;

(1982)

administrao superior, e atinja integradamente os

componentes de cunho comportamental, estrutural,
tecnolgico e estratgico.
Abstrao de segunda ordem, ou seja, trata-se do 6) construo social.

Woodman

registro de impresses sobre a relao entre variveis

(1989)

dinmicas.

Conjunto de teorias, valores, estratgias e tcnicas 1) intencionalidade.

Porras

cientificamente

Robertson

embasadas

objetivando

mudana

planejada do ambiente de trabalho com o objetivo de

elevar o desenvolvimento individual e o desempenho
organizacional.

(1992)

21

Conceito de mudana organizacional

Dimenso da mudana

Referncia

Resposta da organizao s transformaes que vigoram 2) transformao/congruncia Nadler

no ambiente, com o intuito de manter a congruncia sistmica entre componentes;

al.

entre

(1994)

os

componentes

organizacionais

(trabalho, 4) resposta ao ambiente.

et

pessoas, arranjos/estrutura e cultura).

Atividades intencionais pr-ativas e direcionadas, para

1) intencionalidade.

Robbins

obteno das metas organizacionais.

(1999)

Sequncia de eventos que se desdobram durante a 5) temporalidade.

Van

de

existncia da entidade organizacional e que relatam um

Ven

tipo especfico de mudana.

Poole
(1995)

Qualquer

transformao

de

natureza

estrutural, 3) relevncia do impacto.

estratgica, cultural, tecnolgica, humana ou de outro

Wood Jr.
(2000)

componente, capaz de gerar impacto em partes ou no

conjunto da organizao.
Qualquer

modificao,

planejada

ou

no,

nos 1) intencionalidade;

Bressan

componentes organizacionais formais e informais mais 2) transformao/congruncia (2001)

relevantes (pessoas, estruturas, produtos, processos e sistmica entre componentes;
cultura); modificao que seja significativa, que atinja a 3) relevncia do impacto;
maioria dos membros da organizao e tenha por 4) resposta ao ambiente;
objetivo a melhoria do desempenho organizacional em 7)
resposta s demandas internas e externas.
Toda

alterao, planejada

resposta

demanda

interna.

ou no, ocorrida na 1) intencionalidade;

Bruno-

organizao, decorrente de fatores internos e/ou 2) transformao/congruncia Faria

externos mesma, que traz algum impacto nos sistmica entre componentes;

(2003)

resultados e/ou nas relaes entre as pessoas no 3) relevncia do impacto;

trabalho.

4) resposta ao ambiente;
7)

resposta

demanda

interna.
Mudana organizacional qualquer alterao, planejada 2) transformao/congruncia Bressan
ou no, nos componentes organizacionais pessoas, sistmica entre componentes;
trabalho, estrutura formal, cultura ou nas relaes 3) relevncia do impacto.
entre a organizao e seu ambiente, que possam ter
consequncias relevantes, de natureza positiva ou
negativa,

para

eficincia,

sustentabilidade organizacional.

eficcia

e/ou

(2003)*

22

Fonte: Adaptado de Lima e Bressan (2003).

*: classificao prpria.

A intencionalidade necessariamente se dirige para algo, portanto, no cabe nesta dimenso as

definies de mudana que ressaltam a qualidade da espontaneidade da mudana (sem
planejamento), como as dadas por Bressan (2001, 2003) e Bruno Faria (2003).
Os conceitos dados pelos autores Bressan e Bruno-Faria so consistentes com a linha de
pensamento de alguns estudiosos que entendem o fenmeno como emergente tanto das
interaes entre as pessoas (membros) como dessas com seu trabalho, ocorrendo o tempo
todo, com ou sem planejamento ou inteno. Para Orlikowski (1996, apud LIMA;
BRESSAN, 2003, p. 29), a mudana "um novo padro de organizao na ausncia de
intenes a priori".
De modo a acrescentar novos conceitos aos apresentados no quadro 1, destacamos o dado por
Neiva (2004, p. 23), que sugere o seguinte conceito de mudana organizacional: Qualquer
alterao, planejada ou no, em componentes que caracterizam a organizao como um todo finalidade bsica, pessoas, trabalho, estrutura formal, cultura, relao da organizao com o
ambiente , decorrente de fatores internos e/ou externos organizao, que traz alguma
consequncia, positiva ou negativa, para os resultados organizacionais ou para sua
sobrevivncia.
Alm da importncia da definio do termo, destacam-se tambm na rea, as classificaes
para o fenmeno, surgindo assim, diferentes tipos de mudana organizacional.
J em relao a esse aspecto sobre a teoria da mudana organizacional, h certo consenso,
subdividindo-a em dois tipos principais: mudana episdica e mudana contnua (WEICK;
QUINN, 1999).
Apesar de ser encontrada nomenclatura diversa para essa tipologia, a ideia central mantida,
existindo coerncia nos diversos tipos de classificaes apresentadas por autores diferentes,
conforme pode ser depreendido no quadro 2.

23

Quadro 2: Classificaes para a Mudana Organizacional.

Referncia

Tipos de mudana organizacional

Silva

Incremental / organizacional

(1999)

Aumento da eficincia e do uso dos Questionamento e mudana da misso,

Transformacional / institucional

recursos, mudana na arquitetura da natureza e objetivo da organizao.

empresa.
Weick

e Contnua

Quinn

Mudana

constante,

(1999)

evolutiva.

Podem

Episdica
cumulativa
ser

e Mudana pouco frequente, descontnua e

pequenos intencional, que ocorre durante perodos de

avanos que ocorrem cotidianamente divergncia, quando as empresas saem de sua

em toda a organizao, cujo acmulo condio de equilbrio.
pode

propiciar

uma

mudana

significativa na organizao.
Robbins

1a ordem

2a ordem

(1999)

Mudana linear e contnua. No Mudana

implica mudanas fundamentais nas descontnua

multidimensional,
e

radical,

que

multinvel,
envolve

pressuposies dos funcionrios sobre reenquadramento de pressupostos sobre a

o ambiente e sobre aspectos que empresa e o ambiente em que ela se insere.
podem causar melhorias na empresa.
Nadler

et Incremental / contnua

Descontnua

al.

Continuidade do padro existente. Mudana do padro existente, que ocorre em

(1994)

Pode ter dimenses diferentes, mas perodos de desequilbrio e envolve uma ou

realizada dentro do contexto atual da

vrias reestruturaes de caractersticas da

empresa.

empresa.

2a ordem

Porras e

1 ordem

Robertson

uma mudana linear e contnua, que

(1992)

envolve alteraes nas caractersticas multinvel, radical e descontnua, que envolve

uma

mudana

multidimensional,

dos sistemas, sem causar quebras em quebra de paradigmas organizacionais.

aspectos-chave para a organizao.
Greenwood Convergente
fino

Radical

Ajuste

Hinnings

organizacional existente.

(1996)

Fonte: Lima e Bressan (2003)

na

orientao Ruptura com a orientao existente e

transformao da organizao.

24

Conforme Lima e Bressan (2003) a tipologia de mudana mais amplamente divulgada referese mudana "transformacional" versus "incremental", sendo que:
a) a incremental a mudana que altera apenas alguns aspectos da organizao, faz
pequenos ajustes continuamente e ocorre em situaes em que o ambiente mais
estvel;
b) a transformacional a mudana que envolve uma ruptura de padres anteriores, atinge
a organizao como um todo e envolve um redimensionamento da organizao em
funo de grandes alteraes em seu ambiente.
O primeiro tipo de mudana, a mudana incremental (contnua, 1a ordem ou convergente)
envolve pequenas alteraes que ocorrem durante perodos de equilbrio da organizao e
possui um carter mais operacional, encontrando-se relacionada com os sistemas,
procedimentos, estruturas ou tecnologias que tm efeitos de curto prazo, mas cujo impacto
de grande importncia para o sucesso da organizao. Essas mudanas caracterizam-se por
fazerem parte de um processo de constante adaptao e modificao para que a organizao
resolva problemas e funcione mais efetivamente.
Orlikowski (1996) considera que os ajustes que as organizaes efetuam no dia a dia com o
objetivo de continuidade so a essncia da mudana organizacional.
J a mudana profunda (radical, 2a ordem, descontnua, episdica ou transformacional)
envolve a construo de uma nova configurao organizacional, estratgica, representando
ruptura com os padres existentes e geralmente ocorre em perodos de desequilbrio,
encontrando-se associada a efeitos de longo prazo.
Como as mudanas de segunda ordem tocam a parte central da organizao, elas apresentam
um carter mais ameaador e maiores incertezas e, neste caso, a resistncia dos empregados
pode ser um problema maior do que nas mudanas de primeira ordem (DEVOS; BUELENS e
BOUCKENOOGHE, 2007).
Nadler et al. (1994) apresentam uma tipologia associada dimenso temporal da mudana,
representada pelo tempo de resposta da organizao aos eventos externos que ocorrem no
meio ambiente. Por um lado, a organizao pode antecipar-se s alteraes ambientais,
tornando a mudana pr-ativa, enquanto que, quando a organizao surpreendida pelos
eventos externos, a mudana passa a ser reativa.

Combinando essas caractersticas, as

25

mudanas podem ser do tipo ajuste, adaptao, reorientao ou recriao, conforme mostra a
Figura 1.
Incremental

Descontnua

Pr-ativa

Ajuste

Reorientao

Reativa

Adaptao

Recriao

Figura 1: Tipos de mudana organizacional, segundo Nadler et al, 1994.

Quanto maior a antecipao mudana e menor o grau de transformao, maiores so as

chances de xito de um processo de mudana organizacional (LIMA; BRESSAN, 2003). O
tipo de mudana mais radical seria "recriao", em que as mudanas organizacionais so
verdadeiramente impostas pelo ambiente, sem que a organizao tenha tempo ou mesmo
liberdade para planej-las, representando maior potencial de risco para a sustentabilidade
institucional (LIMA; BRESSAN, 2003).
Beer e Nohria (2000) propem outra importante dicotomia para classificar os tipos de
mudanas, diferenciando entre (a) mudanas com foco econmico e (b) mudanas para apoiar
as capacidades organizacionais. As mudanas com foco econmico so direcionadas a criar
valor econmico por focar em estrutura e sistemas, como objetivo de reduo de custos, e
como exemplos citam-se reestruturaes e downsizing, que frequentemente resultam em
demisses. Em contraste, mudanas direcionadas ao desenvolvimento de capacidades
organizacionais, focam em cultura, comportamento e atitudes, no trazendo riscos de perda de
empregos, e so menos ameaadoras aos empregados.
Nessa mesma linha, Self, Armenakis e Scharinger (2000 apud DEVOS; BUELENS e
BOUCKENOOGHE, 2007) usam uma dicotomia similar, distinguindo mudanas que
impactam severamente a vida dos empregados (por exemplo, perda de emprego) daquelas que
tem um impacto muito menos srio nos empregados.

2.2

PRINCIPAIS TEORIAS SOBRE MUDANA ORGANIZACIONAL

Para Barnett e Carroll (1995), durante os ltimos 20 anos ou mais, a teoria e a pesquisa sobre
organizaes tm sido rotineiramente separadas em dois campos tericos principais,

26

dependendo de como considerada a maleabilidade ou flexibilidade da organizao frente s

mudanas.
Para os autores, o primeiro campo de pesquisa consiste nos esforos que usam o mecanismo
adaptativo de mudana organizacional, que assume que as mudanas no mundo das
organizaes ocorrem, principalmente, por meio de respostas adaptativas das organizaes,
previamente s mudanas em tecnologia, no meio ambiente, ou qualquer outra. As teorias
geralmente colocadas neste campo adaptativo incluem a teoria da contingncia, a teoria da
dependncia de recursos, a teoria institucional e a teoria dos custos de transao (BARNETT;
CARROLL,1995).
Em contraste, o segundo campo consistente com um mecanismo seletivo de mudana
organizacional, na qual se assume que no possvel para as organizaes mudarem com
facilidade e rapidez, mas quando elas mudam, ficam expostas a grandes riscos. Por este ponto
de vista, algumas organizaes fracassam quando h mudanas no ambiente e em tecnologias,
por exemplo, aparecendo algumas organizaes novas e diferentes. A substituio seletiva das
velhas formas de organizao por novas formas constitui a principal forma de mudanas no
mundo organizacional.

As teorias que residem neste campo incluem a ecologia

organizacional e economia evolucionria (BARNETT; CARROLL,1995).

Aqui, vamos analisar mais detalhadamente algumas destas teorias.

2.2.1

Teoria institucional a teoria neoinstitucional

O institucionalismo sociolgico surgiu no quadro da teoria das organizaes no fim dos anos
70, no momento em que certos socilogos puseram-se a contestar a distino tradicional entre
a esfera do mundo social, vista como o reflexo de uma racionalidade abstrata de fins e meios
(de tipo burocrtico) e as esferas influenciadas por um conjunto variado de prticas associadas
cultura. Desde Max Weber, numerosos socilogos consideraram as estruturas burocrticas
que dominam o mundo moderno, sejam elas ministrios, empresas, escolas, grupos de
interesse etc., como produtos de um intenso esforo de elaborao de estruturas cada vez mais
eficazes, destinadas a cumprir tarefas formais ligadas a essas organizaes. Parecia-lhes que a
forma organizacional dessas estruturas era praticamente a mesma, devido racionalidade ou
da eficcia inerentes a elas e necessrias para o cumprimento de suas tarefas e a cultura lhes
parecia algo inteiramente diverso (HALL; TAYLOR, 2003).

27

Contra essa tendncia, o neoinstitucionalismo comeou a sustentar que muitas das formas e
dos procedimentos institucionais utilizados pelas organizaes modernas no eram adotadas
simplesmente porque fossem as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como
implica a noo de uma racionalidade (HALL; TAYLOR, 2003). Segundo eles, essas
formas e procedimentos deveriam ser considerados como prticas culturais, que so
incorporadas s organizaes, no necessariamente porque aumentam sua eficcia abstrata
(em termos de fins e meios), mas em consequncia do mesmo tipo de processo de transmisso
que d origem s prticas culturais em geral. Desse modo, mesmo a prtica aparentemente
mais burocrtica deveria ser explicada nesses termos culturalistas (HALL; TAYLOR, 2003).
O neoinstitucionalismo se distingue pelo seu modo de encarar as relaes entre as instituies
e a ao individual, em consonncia com o enfoque culturalista mencionado acima,
desenvolvendo, contudo, certos matizes particulares. O antigo institucionalismo resolvia o
problema das relaes entre instituies e a ao individual ao associar as instituies a
papis aos quais se vinculavam normas prescritivas. Segundo esse ponto de vista, os
indivduos levados pela sua socializao a desempenhar papis especficos internalizam as
normas associadas a esses papis, sendo esse o modo pelo qual se concebe a influncia das
instituies sobre o comportamento das pessoas, podendo designar essa concepo como
dimenso normativa do impacto das instituies (HALL; TAYLOR, 2003).
Ainda que alguns continuem a utilizar tais concepes, numerosos tericos concentram-se
agora naquilo que poderamos chamar a dimenso cognitiva do impacto das instituies,
que se concentra no modo como as instituies influenciam o comportamento ao fornecer
esquemas, categorias e modelos cognitivos que so indispensveis ao individual, mesmo
porque, sem eles, seria impossvel interpretar o mundo e o comportamento dos outros atores.
Nessa concepo, as instituies exercem influncia sobre o comportamento no
simplesmente ao especificarem o que se deve fazer, mas tambm o que se pode imaginar fazer
num contexto dado (HALL; TAYLOR, 2003).
A teoria da institucionalizao, de acordo com Greenwood e Hinings (1996), apesar de no
ser muito utilizada para os estudos sobre a mudana organizacional, apresenta explicaes
importantes sobre as restries mudana, como a homogeneizao organizacional
(isomorfismo) e a estabilidade de arranjos organizacionais.

28

Para alguns autores, como Buckho (apud GREENWOOD; HININGS; 1996), as presses
institucionais so poderosas foras contra as mudanas organizacionais radicais, e para
Greenwood e Hinings (1996) a principal fonte de resistncia mudana resultado da
imerso normativa de uma organizao em seu contexto institucional.
De acordo com os tericos institucionalistas, os comportamentos organizacionais
so produtos de ideias, valores e crenas que se originam no contexto institucional. Os
comportamentos organizacionais so respostas, no somente s presses de mercado, mas
tambm s presses institucionais (por exemplo, presses de rgos reguladores, do estado e
de profissionais, alm das expectativas gerais da sociedade), e para sobreviver, as
organizaes acomodam as expectativas institucionais, mesmo que estas sejam contrrias s
melhores prticas de desempenho organizacional (GREENWOOD; HININGS, 1996).
Os tericos dessa escola tendem a definir as instituies de maneira global, incluindo no s
as regras, procedimentos ou normas formais, mas tambm os sistemas de smbolos, os
esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem padres de significao que guiam
a ao humana (HALL; TAYLOR, 2003).
Os institucionalistas sustentam que as organizaes adotam com frequncia uma nova prtica
institucional por razes que tm menos a ver com o aumento da sua eficincia do que com
reforo que oferece sua legitimidade social e de seus adeptos (HALL; TAYLOR, 2003).
Dimaggio e Powell (1983) explicam a similaridade observada nas organizaes baseada na
proposio terica do isomorfismo. Trata-se de um fenmeno pelo qual as organizaes
tendem a se espelhar em organizaes similares, percebidas como mais legtimas e bem
sucedidas.
Os autores propem a existncia de trs tipos de processos de isomorfismo institucional:
a) coercitivo: resultante de presses formais e informais de outras organizaes das quais
a organizao dependente;
b) mimtico: originrio das incertezas sobre as relaes entre meios e fins, estimulando
as organizaes a adotarem modelos de outras organizaes em seu setor, tidas como
eficientes e legtimas;
c) normativo: resultante da crescente profissionalizao de numerosas esferas de
atividade, tornando comunidades profissionais dotadas de uma autoridade cultural

29

suficiente para impor a seus membros certas normas ou certas prticas, o que gera
uniformizao tambm nas aes de organizaes de um mesmo setor.
Para DiMaggio e Powell (1983) so prticas isomrficas, por exemplo, as exigncias de
prticas de gesto, que impulsionam as mudanas, especialmente nas estruturas
organizacionais.
As presses institucionais levam as organizaes a adotarem um mesmo modelo
organizacional, ou seja, o contexto institucional fornece "modelos de organizao". Essa ideia
de modelos est ligada ao crescente interesse na pesquisa "configuracional", na qual as
organizaes so conceituadas holisticamente, por meio do reconhecimento de padres
arquetpicos na configurao das estruturas e sistemas organizacionais (GREENWOOD;
HININGS, 1996).
Essa configurao ou padro de estruturas e sistemas de uma organizao fornecido pelas
ideias e valores subjacentes, isto , um esquema interpretativo, consistente com a nfase dada
pela teoria neoinstitucionalista.
Em sua reviso sobre a teoria institucional, Powell e DiMaggio (1991) tratam o velho e o
novo institucionalismo (neoinstitucionalismo) como se um tivesse substitudo o outro. Como
distino, no institucionalismo, as questes de influncia, coalizes e valores concorrentes so
centrais, junto com o poder e as estruturas informais. Isto contrasta com o foco do
neoinstitucionalismo com sua nfase na legitimidade, na imerso de campos organizacionais,
bem como na centralidade dos esquemas interpretativos (POWELL; DIMAGGIO, 1991).
O velho e o novo institucionalismo rejeitam o modelo de organizaes como atores racionais
e ambos descartam a noo do instrumentalismo puro das organizaes racionais, vendo o
Estado como principal fator de modelagem do processo e de limitao das opes que as
organizaes podem perseguir (POWELL; DIMAGGIO, 1991).
Ambas as teorias tambm enfatizam as relaes entre as organizaes e seu ambiente e
salientam o papel da cultura na modelagem da organizao. Entretanto, o velho
institucionalismo atribui um papel chave ao conflito de grupo e estratgia organizacional,
enquanto que o neoinstitucionalismo lida com conflitos de interesse dentro e entre
organizaes e enfatiza o papel dos esquemas interpretativos socialmente compartilhados

30

como constituindo o principal veculo para a gerao e desenvolvimento das organizaes

formais (POWELL; DIMAGGIO, 1991).

2.2.2

Teoria do Equilbrio Pontuado

A teoria do equilbrio pontuado (ROMANELLI; TUSHMAN, 1994) fornece uma importante

explicao terica de como as organizaes mudam e ainda representa uma base de interesse
acadmico.
Essa teoria sugere que as organizaes evoluem em perodos relativamente longos de
estabilidade, intercalados por perodos relativamente curtos de mudana revolucionria. As
mudanas ocorridas durante as fases de mudanas revolucionrias pertubam os padres de
atividades existentes e estabelecem novas bases a serem adotadas nos novos perodos de
estabilidade (ROMANELLI; TUSHMAN, 1994).
De acordo com Gersick (1991), o paradigma do equilbrio pontuado assenta em trs princpios
fundamentais, que entram em ruptura com as concepes tradicionais que o conceito de
mudana postula, designadamente:
a) as grandes mudanas no decorrem da acumulao de pequenas mudanas, ocorrendo,
ao invs, atravs de alteraes radicais;
b) as mudanas no se efetuam para fins pr-definidos, ou seja, no so orientadas para
um telos ou melhor posio em termos idealistas, at porque os prprios sistemas e as
leis que regem o seu funcionamento so dinmicos e, como tal, tambm mudam;
c) a evoluo dos sistemas desenrola-se por longos perodos de equilbrio que alternam
com curtos perodos de transio, onde ocorrem as mudanas significativas.
O paradigma do equilbrio pontuado se assenta, igualmente, em trs componentes principais,
que permitem explicar as mudanas em qualquer sistema, em geral, e nos sistemas
organizacionais, em particular (GERSICK, 1991).
O primeiro desses componentes deriva do conceito de estrutura profunda, o qual representa
um elemento de forte estabilidade do sistema e constitui o conjunto de escolhas fundamentais
que qualquer sistema tem de realizar relativamente aos padres bsicos de atividade das suas
partes constituintes, os quais possibilitaro a continuidade e a manuteno da sua existncia
(GERSICK, 1991).

31

Os defensores da teoria argumentam que o estado comum da atividade organizacional o de

estabilidade ou de equilbrio. As organizaes estabelecem um padro inicial de
atividade baseado nas condies ambientais prevalecentes e nas decises administrativas
tomadas durante a poca de sua fundao. Em seguida, como um resultado de inrcia e
institucionalizao, as organizaes desenvolvem sistemas coerentes de compartilhamento de
entendimentos, que apiam a continuidade dos padres estabelecidos (GERSICK, 1991).
De acordo com o modelo de equilbrio pontuado, as mudanas radicais e descontnuas da
maioria das atividades organizacionais necessria para quebrar o domnio da forte inrcia.
Assim, a primeira e principal premissa do modelo de equilbrio pontuado que o padro
fundamental de mudana organizacional o da mudana radical, breve e penetrante
(GERSICK, 1991).
Os outros dois componentes procuram explicar os processos de mudana que ocorrem por
referncia s alteraes desta estrutura, e incluem os perodos de equilbrio e os perodos
revolucionrios. Os perodos de equilbrio caracterizam temporalmente os momentos em que
os padres de atividade acima mencionados e a organizao bsica do sistema se mantm
inalterveis; e os perodos revolucionrios descrevem os momentos onde ocorrem mudanas
das prprias regras do jogo e que implicam alteraes ao nvel da estrutura profunda
(GERSICK, 1991).
Alguns autores tm-se mostrado crticos relativamente aos pressupostos bsicos do paradigma
do equilbrio pontuado. A ideia de que os sistemas passam por perodos relativamente longos
de equilbrio tem sido talvez aquela que mais resistncia e ceticismo tem levantado entre os
estudiosos da mudana organizacional. Brown e Eisenhart (1997, apud GOMES; LOPES,
2006), por exemplo, analisaram o processo de inovao de seis empresas da indstria de
computadores (um meio altamente dinmico e complexo) e concluram que estas
organizaes experimentam mudanas de forma continuada. Deste modo, afirmam que a
mudana no rara e episdica, como o postulado pelo modelo do equilbrio pontuado, mas
sim, rtmica e encadeada, que prprio da forma como as organizaes operam.

32

2.2.3

Teoria do Arqutipo

A teoria do arqutipo, apresenta uma interpretao concorrente do processo de mudana,

podendo ajudar a responder algumas das limitaes encontradas na teoria do equilbrio
pontuado.
Um arqutipo definido como um conjunto de estruturas e sistemas que reflete um nico
esquema interpretativo, composto de ideias, crenas e valores (GREENWOOD; HININGS,
1993). As estruturas e os sistemas organizacionais podem ser vistos como materializao de
ideias, crenas e valores que constituem um esquema interpretativo abrangente e
predominante.
De acordo com esta abordagem, a mudana acontece de forma diferente em funo dos nveis
envolvidos, isto , dos sistemas e estruturas refletidos nos esquemas interpretativos. A
consistncia da mudana com o arqutipo existente define a distino entre mudana
incremental e radical. A mudana incremental ocorre quando as organizaes modificam suas
estruturas e sistemas de uma forma que seja consistente com o arqutipo existente, enquanto
que a mudana radical, envolve uma mudana em ambas as estruturas e sistemas e os
esquemas interpretativos de um arqutipo existente para um novo (GREENWOOD;
HININGS, 1996).
Estritamente falando, o objeto de um processo de mudana a alterao das estruturas e dos
sistemas organizacionais (Hinings e Greenwood, 2002 apud LIGUORI, 2012). Amis, Slack
e Hinings (2004) caracterizam o processo da mudana por meio de trs dimenses: (i) o ritmo,
relacionado com a velocidade e abrangncia das mudanas, (ii) seqncia, relacionada com a
existncia de alguns elementos estruturais chave e a ordem com que eles mudam, e (iii) a
linearidade ou oscilao no desenrolar do processo de mudana em si. Tais dimenses tm
sido estudadas mostrando resultados frequentemente contraditrios (LIGUORI, 2012).
a) Ritmo:
O ritmo da mudana pode revelar dinmicas importantes do processo de mudana, com base
no ritmo de agitao e de ajuste, a mudana definida como evolutiva quando ocorre lenta e
gradualmente, e revolucionria quando isso acontece rapidamente e afeta praticamente todas
as partes da organizao simultaneamente (GREENWOOD; HININGS, 1996). Algumas
evidncias indicam que a mudana evolucionria que decorre a uma velocidade relativamente

33

lenta mais eficaz, sendo vista como menos prejudicial e mais gerencivel (Braybrooke e
Lindblom, 1963; Pettigrew et al, 1992 apud LIGUORI, 2012).
No entanto, seguindo uma perspectiva de equilbrio pontuado, alguns pesquisadores sugerem
que, para as mudanas radicais serem realizadas, elas devem ser implementadas rapidamente,
estando associadas assim principalmente, com um ritmo revolucionrio como conseqncia
de presses do ambiente externo (Liguori e Steccolini, 2012; Burns e Scapens, 2000 apud
LIGUORI, 2012). Estas presses so particularmente fortes no setor pblico, que
tradicionalmente caracterizado por requisitos regulatrios difusos, muitas vezes definindo o
calendrio de reformas. Reformas administrativas, em particular, tm acontecido, tanto por
incubao (quando as ideias no entram em pleno vigor at muito tempo depois da introduo
original), ou, de forma de picos agudos (Dunleavy e Hood,1994 apud LIGUORI, 2012),
sendo esperado neste ltimo caso que o ritmo revolucionrio esteja associado a mudanas
radicais (LIGUORI, 2012).
b) Sequncia:
Para Amis, Slack e Hinings (2004), alm do ritmo da mudana, de igual importncia a
sequncia na qual diferentes partes de uma organizao so alteradas, no entanto muito pouco
conhecido sobre a sequncia de atividades que se desenvolvem durante um processo de
mudana e como isso impacta o resultado final da mudana.
A maior parte da literatura sobre mudana pressupe que todos os elementos de uma
organizao mudam simultaneamente, no entanto, a mudana tambm pode ser seletiva
(Pettigrew et al., 2001 apud LIGUORI, 2012).
De acordo com Amis, Slack e Hinings (2004), as estruturas e os sistemas organizacionais no
so neutros e livres de valor, de modo que os membros da organizao do a eles significados
que so incorporados nos esquemas interpretativos, nos valores e nos interesses que definem a
base da orientao da organizao. Para Liguori (2012), estes valores e crenas so
provavelmente mais incorporados em alguns elementos-chave do que em outros, sendo que
elementos de "alto impacto" so aqueles com um papel funcional e simblico importante no
bom funcionamento de uma organizao (LIGUORI, 2012).
Alguns autores sugerem que mudanas necessrias precisam serem feitas inicialmente nas
partes mais perifricas, movendo-se, em seguida, para as reas mais contenciosas (Beer,

34

Eisenstat e Spector, 1990 apud LIGUORI, 2012). No entanto, a maioria das evidncias aponta
para a necessidade de alterar os elementos mais centrais antes do que os outros, porque o seu
alto valor simblico ajuda a transmitir a importncia da prpria mudana (Pettigrew, 1985
apud LIGUORI, 2012). Da mesma forma que a perspectiva de equilbrio pontuado, Abbott
(2001 apud LIGUORI, 2012) v o processo de mudana como caracterizado por curtos
perodos aleatrios de descontinuidade e de maior importncia, que devem estar interligados,
formando trajetrias em seqncias razoveis e em perodos regulares, que so
consequentemente menos importantes.
c) Linearidade:
A literatura aponta para a importncia do grau de linearidade, tendncia e periodicidade de
mudana ao longo do tempo (Monge, 1995 apud LIGUORI, 2012). De acordo com a teoria do
arqutipo, a extenso pela qual as organizaes permanecem ao longo do tempo dentro de um
determinado arqutipo ou se movem para outros arqutipos assinalada pelo seu movimento
entre essas faixas, o que pode definir uma trajetria mais ou menos linear. Quatro faixas
principais podem ser identificadas (Hinings e Greenwood, 1988 apud LIGUORI, 2012): (i)
reorientao, envolvendo uma mudana de um arqutipo para o outro, (ii) a inrcia, que
mostra a reteno do arqutipo antigo, (iii) a excurso descontinuada,

que implica em

movimentos temporrios para arqutipos alternativos, mas com retorno final para o inicial, e
(iv) a excurso no resolvida, que ocorre quando uma organizao est ainda em uma
categoria intermediria durante um longo perodo de tempo.
A possvel coexistncia de diferentes arqutipos foi prevista por Cooper et al. (1996 apud
LIGUORI, 2012) que propem uma nova viso, onde o processo de mudana acontece, por
sedimentao, ao invs de substituio de arqutipos e de esquemas interpretativos
subseqentes. A sedimentao reflete um padro dialtico de acumulao lenta de elementos
das novas estruturas, sistemas e crenas emergentes com aquelas pr-existente, apontando a
persistncia de valores, ideias e prticas, mesmo quando as estruturas e processos formais
parecem mudar (Malhotra e Hinings, 2005 apud LIGUORI, 2012). Estudos sobre o setor de
sade observam a convivncia das novas e antigas ideologias e formas de organizao
(Kitchener, 1999; McNulty e Ferlie, 2004 apud LIGUORI, 2012).

35

2.3

DIMENSES DA MUDANA ORGANIZACIONAL

Armenakis e Bedeian (1999) pesquisaram os principais temas de estudo nas mudanas

organizacionais, no perodo entre 1990 e 1998, e destacam quatro temas comumente
relacionados ao esforos de mudanas: a) questes de contedo, que focam principalmente a
substncia da mudana organizacional contempornea - o que muda; b) questes de contexto,
que abordam principalmente as foras ou condies existentes no ambiente interno e externo
da organizao - as circunstncias da mudana; c) questes de processo, que dizem respeito s
aes adotadas durante a implementao da mudana pretendida - como muda; d) questes
dos resultados comumente avaliados nos esforos de mudana.
Embora Armenakis e Bedeian (1999) tenham salientado a relevncia dos fatores da mudana
organizacional relacionados ao contedo, ao contexto e ao processo, eles notaram que poucos
pesquisadores tm estudado empiricamente os efeitos simultneos destas variveis.
Nessa direo, Devos, Buelens e Bouckenooghe (2007) realizaram uma pesquisa utilizando a
estratgia de simulao experimental, que permitiu investigar o impacto concorrente do
contedo, do contexto e do processo da mudana organizacional na abertura dos empregados
mudana. Eles observaram que a abertura mudana foi facilitada por mudanas
organizacionais no ameaadoras (varivel relacionada a contedo), confiana nos gestores
diretos e superiores (varivel relacionada ao contexto), lembrana do histrico positivo da
organizao na implementao de mudanas (varivel relacionada ao contexto) e
oportunidade de participao dos empregados (varivel relacionada ao processo).
Esses resultados encontrados pelos autores indicaram que os fatores relacionados ao contedo
ao contexto e ao processo tm influncia significativa na mudana organizacional, sendo
intercorrelacionados,

mas

independentes

um

do

outro

(DEVOS,

BUELENS

BOUCKENOOGHE, 2007).
As questes sobre "o qu" da mudana esto contidas no item contedo, muito do "por que"
da mudana deriva da anlise do contexto interno e externo, e o "como" da mudana pode ser
compreendido pela anlise do processo da mudana.
Agora vamos abordar cada uma destas questes mais detalhadamente.

36

2.3.1

Contedo

O contedo da mudana organizacional se refere questo "o que" da mudana, e ele

representa o tipo ou natureza da mudana.
As pesquisas nesta categoria tipicamente tentam definir fatores que compem os objetivos dos
esforos de mudanas e como esses fatores se relacionam eficcia da organizao. Fatores
que tm sido investigados incluem orientaes estratgicas alternativas, estruturas
organizacionais e sistemas de incentivo ao desempenho, alm de fatores que sustentam uma
relao de longo prazo entre uma organizao e o seu ambiente, definidos assim pelo carter
geral da organizao, misso e direo (ARMENAKIS; BEDEIAN, 1999).
Segundo Wood Junior. (1995) a mudana quanto natureza pode estar relacionada s
caractersticas estruturais (organograma, funes, tarefas); estratgicas; tecnolgicas
(processos e mtodos de produo) ou comportamentais (relaes interpessoais). Essas
mudanas podem ocorrer como uma reao a alguma transformao ocorrida no ambiente no
qual est inserida ou por identificao de alguma necessidade de mudana organizacional
necessria para atingir os objetivos esperados (WOOD JUNIOR, 1995).
Para Carrol (1995), a mudana organizacional envolve, por definio, a transformao de uma
organizao entre dois pontos no tempo. Para a maioria dos analistas, o aspecto chave da
mudana vem da comparao entre a organizao antes e depois da transformao (CARROL,
1995). A realizao dessa comparao constitui uma pesquisa de teor de mudana
organizacional, avaliando o que realmente difere na organizao no segundo ponto no tempo.
Em relao ao contedo, as mudanas podem consistir
elementos da estrutura,

em transformaes de muitos

ou aquelas que implicam em mudanas radicais em um nico

elemento da estrutura.
Uma das primeiras distines que pesquisadores fazem sobre o tipo de mudana entre
mudanas de "primeira ordem" ou de "segunda ordem", tambm denominadas por outras
nomenclaturas, conforme detalhado no Quadro 2, apresentado anteriormente na seo 2.1.
Um modelo causal de mudana de grande interesse o de Burke e Litwin (1992 apud LIMA;
BRESSAN, 2003), apresentado na Figura 2 abaixo. Este modelo tenta prever o desempenho
individual e organizacional, levando em considerao as condies organizacionais, que
seriam as causas da mudana e os seus efeitos resultantes.

37

Figura 2: Modelo de Mudana e Desempenho (Fonte: Burke e Litwin, 1992 apud NEIVA, 2004,
adaptado).

O modelo identifica dinmicas transformacionais e transacionais inerentes aos esforos de

mudanas bem-sucedidos. Os fatores transformacionais se relacionam s reas que requerem
novos comportamentos dos empregados, como consequncia das presses ambientais,
internas e externas. Tais fatores incluem liderana, cultura, misso e estratgia, e so
apresentados na parte superior da figura 2, na cor vermelha.
No que concerne aos fatores transacionais, eles se referem s variveis organizacionais e
psicolgicas que preveem e controlam a motivao e o desempenho, que so consequncias
do clima no ambiente de trabalho. Estas variveis incluem prticas de gesto, estrutura,
sistemas e polticas, tarefas e habilidades, e so apresentados na parte inferior da figura 2, na
cor azul.
Este modelo inovou, ao apresentar a distino entre os fatores transformacionais e
transacionais, que requerem respectivamente ateno de longo e curto prazo.

38

2.3.2

Contexto

Os estudos com foco no contexto tentam fornecer explicaes sobre o impacto de fatores
internos e externos na capacidade de uma organizao em dar respostas s mudanas
ambientais.
Nos trabalhos na rea de mudana organizacional, o contexto tem sido dicotomizado em
externo e interno. Como fatores relacionados ao contexto externo, podemos destacar
tecnologia, mercado e presso institucional (Meyer e Rowan, 1977; Tushman e Romanelli,
1985; Tushman e Anderson, 1986; Scott, 2001 apud LIGUORI, 2012), alm do ambiente
econmico, social, poltico e setorial, no qual a organizao est inserida (PETTIGREW,
WOODMAN, CAMERON, 2001).
O contexto interno de mudana refere-se liderana, capacidade, cultura organizacional,
poder (Pettigrew, 1985; Oliver, 1991; Greenwood e Hinings, 1996 apud LIGUORI, 2012),
estrutura, ambiente cultural e poltico atravs do qual as ideias e aes para a mudana
acontecem (Pettigrew, 1985, apud PETTIGREW, WOODMAN, CAMERON, 2001), alm de
especializao, profissionalismo e atitudes gerenciais em direo mudana (Damanpour,
1991 apud NEIVA et al., 2012).
Self et al. (2007 apud NEIVA et al., 2012) propem que o contexto interno um moderador
da relao entre contedo e processo e entre crenas dos empregados, atitudes e intenes. Ou
seja, as interpretaes das mudanas realizadas e dos processos usados durante a
implementao sero influenciados pela existncia de circunstncias organizacionais. Para o
autor, o contexto organizacional no um fator esttico, pois as organizaes so dinmicas,
experimentam mudanas fludas e ajustes relacionados a contingncias internas e externas
(Self et al. 2007 apud NEIVA et al., 2012).
Neiva et al. (2012) realizaram um estudo para investigar o fenmeno da mudana
organizacional sob a tica das atitudes dos indivduos frente mudana a partir do contexto
por eles percebido em uma amostra de 1.090 indivduos de quatro organizaes brasileiras. As
atitudes medidas foram as de ceticismo, que englobam crenas e comportamentos negativos
em relao aos processos de mudana, com nfase no descrdito e na no-colaborao aos
programas de mudana; as de temor, que retratam o medo da perda de poder, da perda de
benefcios, bem como as incertezas vividas pelos membros da organizao em situaes de

39

mudana; e as de aceitao, que retratam uma avaliao sobre crenas e comportamentos

positivos dos membros organizacionais em relao aos processos de mudana. A segunda
escala considera a percepo dos indivduos quanto ao contexto de mudanas, sendo os
seguintes fatores medidos: risco e impacto das mudanas nos empregados, que relaciona a
percepo do indivduo a respeito dos riscos interpessoais que podem ser assumidos no
ambiente de trabalho e sobre as percepes individuais relativas intensidade de mudana, e
planejamento, preparo e experincias anteriores com a mudana, que diz respeito s
percepes individuais a respeito das preparaes que ocorreram antes da implementao da
mudana, sobre o histrico de mudana/experincias anteriores e frequncia de mudanas.
Em relao s atitudes de temor, os resultados apontaram para um efeito de maior
intensidade do grau de risco e a intensidade das mudanas, o que para os autores
compreensvel na medida em que o grau de risco pode estar associado a possibilidade de
perdas de cargos, benefcios e vantagens no contexto organizacional (NEIVA et al., 2012).
Em relao s atitudes de ceticismo, os resultados apontaram efeitos combinados de nvel
de escolaridade, grau de risco e a intensidade das mudanas, bem como do planejamento,
preparo e experincia anteriores com a mudana. Conforme os autores, na medida em que os
indivduos possuem maior escolaridade, eles tambm podem perceber maior grau de risco e
possibilidade de impacto e ausncia de planejamento, preparo e experincia anteriores
negativas com a mudana, o que afeta proporcionalmente suas atitudes negativas em relao
mudana. Esse parece ser o quadro de organizaes que passam por infindveis processos de
mudanas, sem planejamento e preparo e com muito grau de risco (NEIVA et al., 2012).
Em relao s atitudes de "aceitao", os resultados apontam para um efeito de maior
intensidade do "planejamento, preparo e experincia anteriores", que para os autores, podem
favorecer a uma maior aceitao das mudanas, mas no afetam tanto as atitudes de temor. A
varivel aceitao foi a que obteve maior explicao pelas variveis de contexto (58%) do
modelo proposto. O "planejamento, o preparo e as experincias anteriores" podem gerar uma
atmosfera de cuidado com o processo, o que interfere no fato de o empregado ver com bons
olhos as intervenes e propostas apresentadas pela organizao. (NEIVA et al., 2012).
Nessa mesma linha de investigao, Nery (2012) realizou um estudo quantitativo com corte
transversal em 9 estados da Federao, com amostra de 981 trabalhadores de duas
organizaes pblicas brasileiras, com objetivo de investigar a influncia do contexto de

40

mudana organizacional nas atitudes frente mudana e nos comportamentos de engajamento

e resistncia.
Os achados de Nery (2012) indicaram que o contexto de mudana organizacional, formado
pelas variveis "planejamento, o preparo e as experincias anteriores com a mudana" e
"risco influenciam as atitudes frente s mudanas que, por sua vez, influenciam as respostas
de engajamento e resistncia (NERY, 2012).
No estudo realizado por Nery (2012), as anlises de regresso demonstraram que a variao
de contexto e atitudes explicam 56% das atitudes de engajamento e 54 % das atitudes de
resistncia, sugerindo que as variaes de contexto de mudana ("planejamento, o preparo e
as experincias anteriores com mudanas" e "risco") predizem as reaes de engajamento e
resistncia, e a magnitude desse efeito mediada pelas atitudes frente mudana - aceitao,
temor e ceticismo.
Os estudos realizados por Nery (2012) encontraram que o "planejamento, o preparo e as
experincias anteriores com mudanas" explica mais o comportamento de engajamento, ou
seja, a probabilidade de aceitao e engajamento maior quando os empregados percebem
que a mudana planejada e preparada pela organizao. De acordo com Fafferty e Griffin
(2006, apud NERY, 2012) quando a organizao planeja as aes com antecedncia, os
empregados recebem informaes sistemticas sobre a iminncia da mudana e sua durao,
assim, tendem a perceb-la como mais previsvel, portanto, menos ameaadora.
Os achados tambm revelam que uma alta percepo de risco e impacto das mudanas
propiciam a ocorrncia de atitudes de temor e ceticismo, diminuindo a probabilidade de
engajamento e aumentando a de resistncia (NERY, 2012).

Algumas dessas relaes

estabelecidas nos achados de Nery (2012) esto representadas nas figuras 3 e 4 abaixo.

41

Figura 3: Representao grfica das variveis investigadas relativas ao contexto interno da mudana e
as atitudes frente mudana com a varivel relativa ao comportamento de "engajamento".
Fonte: NERY (2012).
Nota 1: PPEAM - Planejamento, o Preparo e as Experincias Anteriores com Mudanas.

Figura 4: : Representao grfica das variveis investigadas relativas ao contexto interno da mudana
e as atitudes frente mudana com a varivel relacionada ao comportamento de "resistncia".
Fonte: NERY (2012).
Nota 1: PPEAM - planejamento, o preparo e as experincias anteriores com mudanas.

42

2.3.3

Processo

Outra dimenso da mudana organizacional diz respeito forma como a transformao

ocorre, incluindo a velocidade, a seqncia de atividades, a tomada de deciso, o sistema de
comunicao, a resistncia encontrada, etc. Examinar esses fatores envolve um foco no
processo de mudana em si. Consideraes de processo podem ser independentes do
contedo, ou eles podem ser interativos (CARROLL, 1995)
Armenakis e Bedeian (1999), ao se referirem sobre as recomendaes oferecidas para
implementao de mudanas e compreenso de seus efeitos gerais sobre os membros da
organizao, dizem que bvio que o processo utilizado para planejar e adotar uma mudana
organizacional to importante quanto o contedo existente e os fatores contextuais.
Pouca ateno tem sido dispensada sobre a contribuio do papel desempenhado pelo
processo de mudana em relao ao resultado final da mudana pretendida (Pettigrew,
Woodman e Cameron, 2001; Hinings e Greenwood, 2002; Amis, Slack e Hinings, 2004;
Schreygg e Sydow, 2011 apud LIGUORI, 2012).
Mudanas e reorientaes bem-sucedidas so raras e normalmente acontecem em resposta a
crises. Existe, portanto, a necessidade de maiores tentativas de compreender e diferenciar os
processos de mudana e seus efeitos direto sobre o resultado final da mudana, ou seja,
atravs de quais dimenses do processo se desenrola e como estas afetam a realizao final da
mudana (Pettigrew, Woodman e Cameron, 2001; Hinings e Greenwood, 2002; Amis, Slack e
Hinings, 2004; Schreygg e Sydow, 2011 apud LIGUORI, 2012).

2.4

MODELOS

Vrios modelos explicativos do fenmeno da mudana organizacional tm surgido na

literatura, no apenas para melhor compreender os processos associados mudana, mas
tambm, em muitos casos, no sentido de prescrever formas eficazes de lidar com as mudanas
que ocorrem no meio envolvente e no interior das organizaes.
Nessa linha, por exemplo, Nadler et al. (1994) apontam que para que a implementao de uma
mudana organizacional de natureza abrangente tenha sucesso, deve necessariamente
envolver aes de: motivao para a mudana, alinhamento da dinmica poltica do sistema

43

com a necessidade de mudana e administrao da transio entre o estado atual e o estado

alterado do sistema.
Embora gostaramos de explicar, prever e controlar o processo, a mudana organizacional
muitas vezes no se desdobra da maneira esperada (Burke, 2009 apud VAN DE VEN; SUN,
2011): falhas nos nossos modelos de mudana ocorrem quando as organizaes no mudam
de forma consistente com o nosso modelo mental de como o processo de mudana deveria
acontecer (VAN DE VEN; SUN, 2011).
O modelo clssico do processo de mudana organizacional baseado na proposta de Kurt
Lewin para a mudana social, que apesar de ter sido concebido em 1947, ainda
extremamente popular e se tornou a base para o surgimento de diversos outros modelos de
gesto de processos.
Lewin (1947 apud ARMENAKIS; BEDEIAN, 1999) conceituou o progresso da mudana por
meio de fases sucessivas denominadas de: a) descongelamento do status quo, b) movimento
para uma nova condio, e c) recongelamento da mudana para torn-la permanente.
Baseando-se nesta linha, foram desenvolvidas diversas propostas de modelos de gesto de
mudanas (Judson, 1991; Kotter, 1995; Galpin, 1996; Armenakis, Harris e Feild, 1999 apud
ARMENAKIS; BEDEIAN, 1999) direcionados aos agentes das transformaes.
O descongelamento envolve a produo de um desequilbrio inicial na estabilidade
organizacional, que opera no sentido de reduzir a resistncia mudana, aproveitando alguma
situao de insatisfao existente dentro da organizao. Aps esta etapa, inicia-se a mudana
propriamente dita, na fase de movimento para uma nova condio, conduzida pelos gestores
do processo, at que ocorra um novo equilbrio entre as foras favorveis e contrrias,
atingindo a fase de recongelamento (BRESSAN; LIMA, 2003).
Diversos modelos tratam de metodologia para a gesto da mudana e se preocupam com sua
implementao eficaz, dentre os modelos encontrados na literatura, afinado com essa
orientao est a proposta de Kotter (1995, 1997), citada com frequncia por conta de sua
atualidade, clareza e abrangncia, alm de sua preocupao em compreender as razes dos
fracassos de boa parte dos esforos em transformaes organizacionais.
Na figura 5 abaixo, apresenta-se graficamente o modelo de Kurte Lewin (1947) em
combinao com o modelo de Kotter (1995, 1997).

44

Figura 5: Representao do processo de mudana e suas fases, com a combinao do modelo de Kurt
Lewin de 3 fases (em azul) e do modelo de Kotter de 8 fases.
Fonte: adaptado de Armenakis e Bedeian (1999).

2.4.1

Modelo de Kotter

Kotter (1995, 1997) apresenta oito passos necessrios para a implementao efetiva de um
processo de mudana, de forma a evitar os erros mais comuns nos processos de mudana.
De acordo com Kotter (1995) o processo de mudana se desenrola atravs de uma srie de
fases, que geralmente requerem considervel dedicao de tempo e pular alguma dessas
etapas apenas cria uma iluso de maior rapidez, mas nunca produz resultados satisfatrios.
Uma segunda lio geral dada pelo autor que erros crticos, em qualquer das fases podem ter
grande impacto, retardando o impulso da mudana (momentum) e impedindo as conquistas
das mudanas.
Kotter (1995) afirma que comumente os processos de mudanas so implementados com o
cometimento de muitos erros, sendo oito os mais comuns deles:
1. Permitir complacncia excessiva;
2. Falhar na criao de uma coalizo forte;
3. Subestimar o poder da viso;
4. Comunicar a viso de forma ineficiente;
5. Permitir que obstculos bloqueiem a nova viso;
6. Falhar na criao de vitrias em curto prazo;

45

7. Declarar vitria prematuramente;

8. Negligenciar a incorporao slida de mudanas cultura organizacional.

Para Kotter (1997) esses erros no so inevitveis. Conforme o autor, com conscincia e
habilidade, eles podem ser evitados ou pelo menos atenuados. A chave est em entender por
que as organizaes resistem mudana necessria, o que exatamente o processo de vrios
estgios que pode vencer a inrcia destrutiva e, principalmente, como a liderana necessria
para conduzir esse processo de uma forma socialmente sadia significa mais que um bom
gerenciamento.
A partir dos erros identificados como cruciais para o insucesso da implementao de
mudanas organizacionais, Kotter (1995) prope uma sequncia de oito etapas para a
produo de mudanas bem-sucedidas de qualquer magnitude nas organizaes.
Para o autor, embora ocorram vrias fases ao mesmo tempo, ignorar uma nica etapa, iniciar a
ao em qualquer ordem que no seja a especificada ou adiantar-se demais sem ter uma base
slida geralmente gera problemas, fazendo com que o processo no se desenvolva de forma
natural, no gerando o estmulo necessrio para superar as poderosas fontes de inrcia
(KOTTER, 1997).
Em um estudo para testar o modelo de gesto de processo proposto por Kotter, Appelbaum et
al. (2012) realizaram uma reviso exaustiva da literatura, aps 15 anos da proposio do
modelo de Kotter, e encontraram dados da literatura que apiam a maioria dos passos
elencados pelo autor, embora no tenha sido encontrado nenhum estudo que cobrisse todas as
etapas do modelo ao mesmo tempo. Para esses autores, o modelo de Kotter permanece um
excelente ponto de partida para a implementao de mudanas nas organizaes e a aplicao
do modelo parece aumentar as chances de sucesso, no entanto, o modelo no deve ser
considerado como algo que garante o sucesso (APPELBAUM et al., 2012).
Para Appelbaum et al. (2012), na prtica, deve ser til adicionar as variveis do contexto e
fazer as adaptaes necessrias baseadas nas caractersticas da organizao e no tipo de
mudana que est sendo implementada.
Abaixo, vamos abordar mais detalhadamente as oito etapas do modelo de gesto de processo
proposto por Kotter.

46

1 - Estabelecer um senso de urgncia

De acordo com Kotter (1995), os esforos bem-sucedidos de mudana devem comear com a
avaliao da situao competitiva, da posio de mercado, das tendncias tecnolgicas e do
desempenho da organizao. Para Kotter (1997), independente do tipo de mudana, o trabalho
requer grande cooperao, iniciativa e disposio para o sacrifcio por parte de muitas
pessoas. Para ele cerca de 20 % dos funcionrios devem ir alm de seus encargos normais
para produzir uma mudana significativa, e estabelecer um senso de urgncia crucial para se
obter a cooperao necessria.
Para o autor, aes ousadas ou de risco normalmente associadas com uma boa liderana
geralmente so necessrias para a criao de um forte senso de urgncia. Ele tambm afirma
ainda que os lderes devem encontrar formas de comunicar esta informao de forma ampla e
dramtica. Ele afirma que o primeiro passo essencial para o incio da mudana e exige
cooperao agressiva de muitas pessoas (KOTTER, 1995). Esta necessidade de mudana
deve ser compreendida; caso contrrio, os agentes de mudana no tero poder e credibilidade
suficiente para iniciar o programa de mudana necessrio (KOTTER, 1997).
Kotter (1997) tambm recomenda a utilizao de consultores como uma ttica para criar um
senso de urgncia e desafiar o status quo. Armenakis et al. (1993 apud APPELBAUM et al.,
2012) refora a afirmao de Kotter, sugerindo o recrutamento de fontes externas
organizao, para dar maior valor mensagem da mudana.
Um relatrio de diagnstico elaborado por uma empresa de consultoria, por exemplo, pode ser
utilizado como uma ferramenta para dar credibilidade mensagem da necessidade de
mudana. Gist et al. (1989 apud APPELBAUM et al., 2012) apoia a afirmao de que uma
mensagem gerada por mais de uma fonte, particularmente se externa organizao, oferece
maior credibilidade e confirmao. Fortalecendo essa necessidade, Belasco (1990 apud
APPELBAUM, 2012) menciona que o agente da mudana tem uma inrcia individual para
atingir os objetivos.
Armenakis et al. (1999 apud APPELBAUM et al., 2012, p. 767) propem cinco sentimentos
principais para explicar as reaes dos destinatrios da mudana que foram essenciais para
"incentivar a prontido mudana, sua adoo e institucionalizao". Um deles a
discrepncia, termo usado para descrever "um desvio de desempenho aceitvel" e "a crena

47

que a necessidade da mudana existe de fato". Este sentimento foi considerado importante
para 38% dos estudos. Os autores se referem ele como a "plataforma em chamas" citada por
Kotter (1995) para estabelecer um senso de urgncia para a mudana, e por sua vez motivar a
mudana estratgica (Armenakis et al., 1999, apud

apud APPELBAUM et al., 2012).

Appelbaum et al. (2012) citam diversos estudos (Lewin, 1946; Coch e French, 1948, Bandura,
1986; Pettigrew, 1987; Nadler e Tushman, 1989) que demonstraram a necessidade de os
destinatrios da mudana acreditarem na existncia dessa discrepncia.
Armenakis et al. (1993, apud APPELBAUM et al., 2012) destacam diferentes formas de
comunicao persuasiva como fontes de informaes sobre discrepncia, que enviam
"informaes simblicas" sobre uma srie de aspectos do esforo de mudana: compromisso
com o esforo de mudana, priorizao e urgncia para a mudana. Como forma deste tipo de
comunicao, o autor d o exemplo de um diretor executivo que viaja para vrios locais da
organizao, com o objetivo de discutir a necessidade de mudana, permitindo que a prpria
mensagem seja comunicada, alm de ampliar o seu simbolismo, devido utilizao de tempo,
esforo e recursos para isso.
Kotter (1995) afirma que quanto mais a mudana for o tema de conversa, maior ser a sua
urgncia implcita. Jansen (2004 apud APPELBAUM et al., 2012) deduz que se houver pouca
interao em relao mudana, a apatia transmitida, subentendendo assim que a mudana
no importante. Para Jansen (2004 apud APPELBAUM et al., 2012), as discusses sobre a
mudana, sejam elas negativas ou positivas, indicam que o processo de mudana est
progredindo e que os funcionrios esto sentindo a necessidade de racionalizar os eventos.
Buchanan et al. (2005 apud APPELBAUM et al., 2012) afirmam que o tempo, a seqencia e o
ritmo dos eventos podem tambm serem fatais para a sustentabilidade da mudana,
suportando assim, o primeiro passo do modelo de Kotter. Eles tambm afirmam que a
mudana tardia pode no trazer benefcios, ao passo que a mudana apressada pode no dar
tempo adaptao e criar uma fadiga inicial, incentivando a decadncia. Finalmente, Kobi
(1996 apud APPELBAUM et al., 2012) apresentou alguns aspectos, a fim de apoiar a
necessidade de urgncia da mudana: mostrar a atratividade da mudana, confrontar os
funcionrios com expectativas claras, mostrar que ela pode ser feita e criar uma atitude
positiva para a mudana.

48

Para que estes aspectos sejam adequadamente apoiados, deve ser criada uma coalizo forte
para a liderana e a conduo das mudanas, representando a segunda etapa do modelo.
2 - Criar uma coalizo administrativa forte

De acordo com Kotter (1997), nenhuma pessoa capaz de sozinha, liderar e gerenciar o
processo de mudana em uma organizao, sendo fundamental a formao de uma coalizo
administrativa coesa para liderar a iniciativa de mudana. Esta coalizo deve ser composta por
pessoas com as seguintes caractersticas:
a) Posio de poder - as pessoas chaves da equipe da coalizo devem ter fora suficiente
para impedir que os outros membros da organizao consigam facilmente bloquear as
mudanas;
b) Especializao/Conhecimento - todos os pontos de vista relevantes devem ser
representados, de modo que as decises possam ser tomadas de maneira inteligente;
c) Credibilidade - os integrantes da equipe de mudanas devem ser respeitados e
possurem reputao junto aos demais membros da organizao, para que suas
propostas sejam levadas a srio;
d) Liderana - O grupo deve possuir um nmero suficiente de pessoas com perfil de
liderana e habilidade para dirigir o processo de mudana.
De acordo com Kotter (1997), nas transformaes bem-sucedidas o grupo condutor sempre
forte, em termos de titulos formais, informaes e experincia, reputaes, relaes e
capacidade de liderana. A falha nesta etapa est normalmente associada subestimao das
dificuldades de produo da mudana, e assim, da importncia de uma coalizo forte,
supondo que ela pode ser conduzida por um gerente da linha ttica, ao invs de um da linhachave (ou estratgica). Independente da capacidade ou dedicao do chefe da equipe, as
coalizes administrativas sem uma liderana forte parecem nunca alcanar o poder necessrio
para vencer as fontes de inrcia (KOTTER, 1997).
Kotter (1997) enfatiza que indivduos isolados, independentes de sua competncia ou carisma,
nunca possuem as qualidades necessrias para vencer a tradio e inrcia, exceto em
organizaes bem pequenas, enquanto que grupos fracos so ainda menos eficazes.
De acordo com Kotter (1997), na batalha de bastidores entre um nico lder, ou uma coalizo
fraca, e a tradio, interesses pessoais de curto prazo, ou algo parecido, esses ltimos quase

49

sempre vencem, impedindo a mudana de comportamento necessria devido resistncia

passiva por parte de servidores e gerentes.
Em seu estudo sobre a validade do modelo de Kotter, Appelbaum et al. (2012) diz que cada
uma das caractersticas consideradas essenciais para a coalizo da mudana tem algum apoio
na literatura da mudana organizacional, e cita um estudo feito por Lines (2007) explorando a
relao de duas destas caractersticas (fora da posio de poder e fora do conhecimento) em
uma grande empresa de telecomunicaes e sua influncia na implementao de mudanas
organizacionais, e concluiu que agentes de mudana com maior fora de posio de poder so
mais bem sucedidos na implementao da mudana do que agentes com mais fora de
conhecimento. No entanto, ambos tm relaes positivas para o sucesso da implementao
organizacional (Lines, 2007 apud APPELBAUM et al., 2012).
Outro aspecto apresentado por Kotter (1997) sobre a formao da coalizo administrativa o
de evitar a atitude monrquica na gesto da mudana. No mesmo sentido Paper et al.(2001
apud APPELBAUM et al., 2012) afirma que se a atitude gerencial for do padro "comando e
controle", as transformaes provavelmente iro falhar.
Para Kotter (1997), a coalizo administrativa com bons gestores, mas de liderana fraca no
ter xito, pois bons gerentes mantm o processo de gesto da mudana em controle,
enquanto os bons lderes criam a viso para conduzir a mudana. Esta afirmao apoiada
por Caldwell (2003 apud APPELBAUM et al., 2012) que concluiu que lderes de mudana
so aqueles executivos e gerentes seniores no topo da organizao que imaginam, iniciam ou
patrocinam a mudana estratgica, em contraste, os gestores da mudana so os gerentes do
nvel intemedirio e os especialistas, que levam a frente a mudana e constroem o apoio
necessrio dentro das unidades e nas funes-chave.
3 - Desenvolver uma viso e estratgia

A primeira tarefa da coalizo administrativa da etapa 2 de Kotter de formular uma viso

clara e sensata para o esforo da mudana.
Na opinio de Kotter (1997) a viso essencial porque fornece uma imagem do futuro com
algumas consideraes, implcitas ou explcitas, a respeito dos motivos porque as pessoas
devem se esforar para criar esse futuro. O autor identifica trs razes bsicas para que isso

50

acontea: direcionar a mudana, motivar as pessoas e alinhar os interesses da organizao

com os dos empregados.
Sem tal viso, os objetivos da mudana podem facilmente se dissolver em uma lista de
projetos confusos e incompatveis, que podem levar a organizao na direo errada ou para
lugar nenhum (KOTTER, 1997). Para o autor, uma viso claramente definida torna mais fcil
para os funcionrios compreenderem e agirem, mesmo se os primeiros passos necessrios
sejam dolorosas (KOTTER, 1996). Segundo Kotter (1997), uma viso eficaz essencial para
romper o status quo e olhar alm dos objetivos imediatos da organizao
Para Appelbaum et al. (2012), a importncia de uma viso bem definida para o processo de
mudana bem documentada na literatura acadmica e cita diversos estudos que apiam esta
fase proposta por Kotter (Wright e Thompsen, 1997; Whelan-Berry e Somerville, 2010;
Flamholtz e Kurland, 2006 apud APPELBAUM et al., 2012).
Appelbaum et al. (2012) citam ainda o estudo de Washington e Hacker (2005) que indica que
os gestores que entendem o esforo de mudana so mais propensos a se empolgarem com a
mudana e menos em pensar no seu fracasso. Staniforth (1996 apud APPELBAUM et al.,
2012) refora a necessidade da viso ser "clara, consistente e bem articulada", para que os
gestores possam refletir sobre as questes em jogo de uma forma calma, racional e ponderada.
Kotter (1997) aponta seis caractersticas-chave de uma viso efetiva:
a) Imaginvel - A viso deve apresentar uma imagem do futuro esperado;
b) Desejvel - Deve atender aos interesses de longo prazo dos funcionrios, dirigentes,
acionistas e clientes;
c) Vivel - Precisa compreender objetivos realistas e alcanveis;
d) Focada - necessrio que seja suficientemente clara para guiar os processos
decisrios;
e) Flexvel - Deve possuir flexibilidade suficiente para permitir o surgimento de
iniciativas individuais e respostas alternativas nas condies de mudana;
f) Comunicvel - imprescindvel que a viso seja facilmente explicvel em cinco
minutos.
Para Appelbaum et al. (2012) a literatura acadmica aceita amplamente a importncia de uma
viso clara para a mudana em uma organizao, mas tambm cita Cole et al. (2006) que

51

argumenta que a viso clara por ela prpria muito menos importante do que a
implementao efetiva dessa viso e da convenincia da mudana.
Conforme Kotter (1997), os processos de mudana nunca ocorrem de maneira adequada se
no forem guiados por uma viso que agrade a todos os stakeholders. Uma boa viso exige
sacrifcios de alguns ou de todos os grupos a fim de produzir um futuro melhor, mas nunca
pode ignorar os interesses legtimos de cada um deles no longo prazo. No entatno, ele finaliza
afirmando que uma viso ineficiente pode ser pior do que no ter nenhuma viso.
4 - Comunicar a viso da mudana

Para Kotter (1997) a viso da mudana deve ser comunicada de forma efetiva, e ele apresenta
alguns elementos chaves para isso:
a) Simplicidade - todo jargo e linguagem tcnica devem ser eliminados;
b) Metforas, analogias e exemplos - uma boa imagem verbal equivale a mil palavras;
c) Fruns mltiplos - devem ser utilizados vrios meios de comunicao (reunies
grandes ou pequenas, memorandos, informativos, cartazes, etc.), tanto formais como
informais;
d) Repetio - as ideias so absorvidas apenas quando ouvidas inmeras vezes;
e) Liderana atravs de exemplos - se o comportamento das pessoas importantes na
organizao for inconsistente com a viso, eliminar a possibilidade de uma
comunicao eficaz;
f) Explicao de inconsistncias aparentes - inconsistncias no explicadas podem
destruir a credibilidade;
g) Comunicao de mo dupla - a comunicao de duas vias sempre mais poderosa,
fundamental ouvir e ser ouvido.
Appelbaum et al. (2012) encontraram em sua reviso da literatura diversas pesquisas que
suportam a importncia dessa etapa proposta por Kotter, dentre os autores citados, destaca-se
a afirmao de Bordia et al. (2004), na qual a comunicao um elemento fundamental do
processo de mudana organizacional, pois ela pode reduzir a incerteza, definida por Salem e
Williams (1984 apud APPELBAUM et al. 2012) como uma incapacidade de descrever,
predizer ou explicar. Queixas de informaes inadequadas so comuns em organizaes
(Daniels e Spiker, 1983 apud APPELBAUM et al., 2012).

52

Nelissen e van Selm (2008 apud APPELBAUM et al. 2012) destacam que a diminuio da
ambigidade, pode at afetar o tipo de resposta, positiva ou negativa, para a mudana
organizacional. Esses autores realizaram um estudo para explorar a correlao entre as
respostas dos sobreviventes de um reestruturao organizacional e reduo de efetivos e o
papel da gesto da comunicao. Seus estudos descobriram que as correlaes mais
significativas foram entre a satisfao do empregado e a gesto da comunicao, mostrando
que os funcionrios mais satisfeitos com a gesto da comunicao viam mais oportunidades
pessoais, tinham um estado de esprito positivo sobre a mudana organizacional e sentiam-se
mais confiantes no sucesso dela.
Klein (1996 apud APPELBAUM et al. 2012) sugere algumas estratgias de comunicao
eficaz com base em princpios empricos encontrados na literatura, a fim de aplic-las s
vrias fases de mudana organizacional, conforme listadas abaixo, que do suporte aos
requerimentos de Kotter para uma comunicao efetiva:
a) a memria das pessoas pode ser aumentada por difuso e repetio da mensagem
atravs de vrios meios de comunicao, levando reteno de mensagens.
b) os empregados esperam ouvir informaes oficiais e importantes de seus chefes ou
supervisores imediato e, portanto, esta a fonte mais efetiva e a que eles presumem
estarem mais bem informados. Estes supervisores podem posteriormente manter os
supervisionados cientes das mudanas.
Para Kotter (1997), a comunicao acontece tanto por meio de palavras como de aes, sendo
a ltima geralmente a forma mais poderosa. Para o autor, nada prejudica mais a mudana do
que gestores importantes que se comportam de maneira incoerente com a comunicao verbal,
e isto muito comum, at mesmo em organizaes bem conceituadas.
5 - Dar empowerment aos funcionrios para realizao de aes abrangentes

Para Kotter (1997) envolver as pessoas no esforo de mudana faz com que elas pensem
sobre as mudanas e como alcan-las, ao invs de ficarem pensando sobre por que elas no
gostam das mudanas e como det-las. Nesta fase, os funcionrios devem ser encorajados a
experimentarem novas ideias e abordagens, muitas vezes, simplesmente pela comunicao
bem-sucedida da viso por toda a organizao (KOTTER, 1995).

53

O empowerment uma expresso que passa a ideia de ajudar as pessoas a se tornarem mais
capazes, removendo as barreiras que muitas vezes as impossibilitam de agirem.
Kotter (1997) destaca quatro obstculos mais importantes a serem enfrentados nessa etapa: o
desalinhamento entre as estruturas e a viso; a falta de habilidades adequadas dos
funcionrios; os sistemas de informao ineficientes; e chefes desencorajadores de atitudes
que viabilizam a implementao da nova viso. Portanto, o autor indica que preciso eliminar
essas barreiras, pois quando elas no so removidas no momento adequado surge um grande
risco de que os empregados se tornem to frustrados que impeam a ocorrncia da mudana.
O envolvimento dos funcionrios parte fundamental de um processo de implementao de
mudana bem sucedido.
Obstculos criados pelas chefias e pela estrutura hierrquica das organizaes foram tambm
reconhecidos por consultores organizacionais, que verificaram que aes independentes de
empowerment foram muitas vezes malvistas pelas chefias que se utilizam mais da estrutura
hierrquica existente (Cacioppe, 1998 apud APPELBAUM et al. 2012).
Os supervisores s vezes fingem exaltar os esforos de mudana, mas no alteram seu
comportamento e nem encorajam seus subordinados a mudarem, tornando-se uma das quatro
barreiras citadas por Kotter (1997).
Kotter (1997) salienta o papel fundamental do treinamento no processo de empowerment. Para
Appelbaum et al. (2012) ele tem amplo suporte emprico para esta afirmao e cita um estudo
feito por Denton (1994), que descreveu a criao de um eficaz programa de treinamento que
enfatizou a mudana da cultura corporativa da organizao estudada, sugerindo que o
treinamento foi bem sucedido porque ele ajudou a construir um senso de responsabilidade e
empowerment nos funcionrios.
Appelbaum et al. (2012) citam diversos estudos que apoiam fortemente a importncia do
empowerment (Ellinger et al., 2010; Kappelman e Richards, 1996; Paper et al, 2001; Lines,
2007; Pinheiro, 2010) e finalizam citando Kappelman et al. (1993), que diz que muitas vezes,
dar aos funcionrios mesmo uma pequena oportunidade de empowerment, pode ter um efeito
profundo sobre as atitudes dos empregados, pois isso pode proporcionar-lhes algum sentido
de controle sobre o processo de mudana e ajudar a mover o esforo de mudana.

54

6 - Realizao de conquistas em curto prazo

Ver as mudanas acontecendo, trabalhar e reconhecer o trabalho que vem sendo feito pelas
pessoas para alcanar os objetivos de longo prazo fundamental na viso de Kotter (1995).
Para o autor, as verdadeiras transformaces levam tempo e os esforos podem perder o
impulso se no houver metas a curto prazo para serem atingidas e comemoradas (1997).
Kotter (1997) diz que a maioria das pessoas no acompanhar a longa batalha se dentro de
seis a dezoito meses no encontrarem provas de que a jornada est produzindo os resultados
esperados e sem esses resultados a curto prazo, muitos funcionrios iro desistir ou resistir
ativamente.
Pietersen (2002 apud APPELBAUM et al., 2012) diz que a mudana em larga escala pode
ser uma tarefa descomunal por muito tempo, por isso importante a criao de vitrias de
curto prazo. Para o autor, uma srie de vitrias iniciais, mesmo sendo elas pequenas, criam
autoconfiana e a crena de que os maiores sucessos so possveis, acumulando impulso na
direo s metas de longo prazo.
Entretanto, Boga e Ensari (2009 apud APPELBAUM et al., 2012) dizem que apesar de o foco
nas vitrias de curto prazo facilitar a mudana organizacional, encontrar o equilbrio certo
entre elas e os efeitos a longo prazo da mudana pode se tornar um problema complexo para
os lderes organizacionais.
Kotter (1997) afirma que criar vitrias a curto prazo diferente de esperar por elas. Para ele, a
ltima passiva, ao passo que a primeira ativa. Em uma transformao de sucesso, os
administradores procuram ativamente maneiras de obter ntidas melhorias de desempenho,
estabelecer metas no sistema de planejamento anual, alcanar esses objetivos e premiar as
pessoas envolvidas com reconhecimento e promoes.
7 - Consolidar a vitria e produzir mais mudanas

Para Kotter (1995), os gestores da mudana podem se sentir tentados a declarar vitria
precocemente baseados nos primeiros sinais visveis de melhoria de desempenho, no entanto,
isto pode diminuir o senso de urgncia e assim atrapalhar o ritmo do processo. Ao invs disso,
a coalizo administrativa deve se utilizar da credibilidade proporcionada pelas conquistas de
curto prazo para impulsionar o processo, empreendendo novos projetos, a fim de tentar

55

resolver a falta de conformidade ainda existente entre estruturas e sistemas com as mudanas
adotadas. Porm, segundo Kotter (1997), enquanto as mudanas no atingirem um novo
estado de equilbrio e forem incorporadas cultura da organizao, elas podem ser muito
frgeis, podendo ocorrer uma regresso e vrios anos de trabalho podem ser perdidos.
Pfeifer et al. (2005 apud APPELBAUM et al., 2012) argumentam que a verificao da
credibilidade da viso e da estratgia atravs do uso de resultados mensurveis o principal
objetivo para a colheita dos primeiros resultados de sucessos. Estes primeiros ganhos so
necessrios para o planejamento do futuro do processo da mudana, e para justificar
parcialmente os custos de curto prazo incorridos atravs da mudana.
Esta viso est de acordo com a sustentao feita por Kotter (1995) ao dizer que os lderes
tero que provar que o novo caminho est funcionando.
Kotter (1995) diz que o problema tipicamente inicia-se no princpio do processo de mudana:
o nvel de urgncia no intenso o suficiente; a coalizo de liderana no forte o suficiente;
e a viso no clara o suficiente. Mas, a declarao prematura de vitria que mata o
momentum, que poderia ser traduzido como impulso para a mudana.
O momentum pode ser representado no processo de mudana organizacional pela energia e
pelo entusiasmo cruciais para a realizao da mudana (Coleman e White, 1998; Jick, 1995
apud APPELBAUM et al., 2012).
8 - Incorporar a mudana cultura da organizao

Kotter (1995), acredita que as novas condutas esto sujeitas regresso quando a presso para
a mudana for aliviada, se no forem incorporadas cultura organizacional.
Kotter (1997) se refere cultura como as normas sociais e valores compartilhados, que
determinam o comportamento das pessoas ao longo do tempo. Baseados nisso, os membros
do grupo tendem a ensinar as prticas antigas, ainda incorporadas na cultura, aos novos
membros da organizao, recompensando aqueles que se enquadram no padro e reprimindo
os que agem de maneira diferente.
Kotter (1997) cita dois fatores que so crticos para a institucionalizao da mudana cultura
organizacional:

56

a) mostrar aos funcionrios como as novas abordagens, comportamentos e atitudes

ajudaram a melhorar o desempenho, e;
b) assegurar que a prxima gerao da alta administrao realmente personifiquem a
nova abordagem.
Senge et al. (1999) argumentam que para a sustentao de qualquer mudana profunda,
necessria uma mudana fundamental no pensamento. Para o autor, necessria a
compreenso das foras e dos desafios que impedem o processo de mudana, a fim de saber
lidar com esses desafios.
Jacobs (2002 apud APPELBAUM et al., 2012) define institucionalizao como a mudana
que tem uma persistncia relativa e um poder de permanncia ao longo do tempo ou que tenha
se tornado parte das atividades dirias em curso na organizao.

2.5

MUDANA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAO PBLICA

BRASILEIRA

Desde os anos 1980 uma onda de reformas dos Estados e de suas administraes, resultantes
das transformaes econmicas e sociais, vem provocando efeitos sobre o setor pblico em
todo o mundo, em diferentes naes como Estados Unidos da Amrica, Nova Zelndia,
Inglaterra, Austrlia, Japo, Cingapura, Mxico, Chile e, inclusive, o Brasil.
Na dcada de 90, o Brasil, inspirado nesse movimento internacional, passou por uma reforma
que originou a denominada administrao pblica gerencial, consolidando a hegemonia do
modelo de gesto gerencialista. A estratgia gerencial d nfase sobre as dimenses
econmico-financeira

institucional-administrativa,

focalizando-se

nas

questes

administrativas e se baseando nas recomendaes das correntes de ajuste estrutural e do

gerencialismo para reorganizar o aparelho de Estado e reestruturar a sua gesto (PAULA,
2005).
Um marco deste novo paradigma veio com a publicao, em 1995, pela Presidncia da
Repblica do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta bsica a de
transformar a administrao pblica brasileira, de burocrtica em administrao pblica
gerencial (BRASIL, 1995). A partir daquele momento, a reforma do aparelho do Estado,

57

visando torn-lo menor, mais eficiente e mais voltado para o atendimento das demandas dos
cidados, passou a ser uma questo nacional (BRASIL, 1995).
Uma dcada mais tarde e seguindo essa mesma linha, foi criado o Programa Nacional de
Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica), por meio do Decreto 5.378 de 23 de
fevereiro de 2005 (BRASIL, 2005). O Programa o resultado da evoluo histrica de uma
srie de iniciativas do Governo Federal para promover a gesto pblica de excelncia, visando
a contribuir para a qualidade dos servios pblicos prestados ao cidado e para o aumento da
competitividade do pas.
Em 2012, foi criada a Secretaria de Gesto Pblica (Segep), por meio do Decreto n 7.675,
publicado no Dirio Oficial da Unio do dia 23/01/2012, que promoveu a reviso da estrutura
regimentar do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Compete Segep formular
polticas e diretrizes para a gesto pblica e de pessoal. A Secretaria tem como meta orientar a
ao do Estado para resultados no intuito de prestar bons servios ao cidado, dar ateno
qualidade do gasto pblico, melhorar as prticas de gesto, alm de promover a eficincia dos
servios pblicos federais.
De todas as mudanas oriundas desse contexto e das diversas correntes de reformas adotadas,
o paradigma que pode ser observado constantemente corresponde tentativa de se implantar
no setor pblico dinmicas de trabalho semelhantes s da iniciativa privada. De forma geral, a
Nova Administrao Pblica tem como base a premissa de que a adoo de prticas da gesto
privada, com suas ferramentas de gesto, lgicas, tcnicas e procedimentos, possibilita a
melhoria dos resultados das organizaes do setor pblico.
Dessa forma, esse conjunto de fatores acabou propiciando a disseminao da cultura do
management1 para o setor pblico e a adoo das ditas modernas ferramentas de gesto,
tambm denominados de "modismos gerenciais", como qualidade total, planejamento
estratgico, reengenharia, downsizing, benchmarking, terceirizao, dentre outras.
Para Farnham e Norton (1992 apud PAULA, 2005) o management uma atividade universal,
ou seja, os gestores, no setor pblico ou privado, desempenham tarefas e papis similares. De
acordo com esses autores, apesar das diferenas entre a administrao do setor pblico e do

Management - em geral associado ao setor privado, uma abordagem racional para a tomada de decises. Nela,
os administradores so os agentes que maximizam o uso de recursos para atingir metas organizacionais e
alimentar o crescimento corporativo (PAULA, 2005).

58

setor privado, as vises e as ferramentas gerenciais tambm podem ser aplicadas no setor
pblico.
Para Paula (2005), constatou-se que a nova administrao pblica se tornou hegemnica
devido ao seu status de eficincia, que se funda na absoro do modelo organizacional e das
formas de gesto apregoados pelo gerencialismo. A autora questiona, no entanto, a
adequabilidade desse modelo para o setor pblico, justificando que sua adoo posterga a
elaborao de ideias, modelos e prticas gerenciais que atendam s especificidades do setor
pblico.
Dentre esse conjunto abrangente de mudanas, destaca-se a gesto por resultados, na qual a
mensurao de desempenho uma ferramenta central, que apesar das dificuldades de sua
mensurao no setor pblico, muitos autores a consideram como um avano irreversvel, que
continuar na agenda da modernizao do Estado nos prximos anos (LAPSLEY, 2008, apud
PACHECO, 2009).
A mensurao de desempenho o pilar de sustentao de duas das trs inovaes
responsveis pela melhoria de desempenho das organizaes pblicas, segundo pesquisa
comparada compreendendo sete pases: a contratualizao de resultados e o oramento por
produto aliado contabilidade gerencial (Jann e Reichard, 2002, apud PACHECO, 2009).
O tema polmico e sua implementao nas duas ltimas dcadas tem sido acompanhada de
inmeros artigos e estudos. Para alguns autores, a mensurao de desempenho no setor
pblico tem contribudo para o alcance de mltiplos objetivos, dentre eles a transparncia de
custos e de resultados, a melhoria da qualidade dos servios prestados, a motivao dos
funcionrios, sendo um dos pilares mais importantes da nova governana em torno do Estadorede (Goldsmith e Eggers, 2006; Behn, 1995 apud PACHECO, 2009).
Para seus crticos, no entanto, trata-se de uma transposio indevida de um instrumento
desenvolvido para a gesto empresarial, que gera graves distores quando aplicado ao setor
pblico (Dunleavy e Hood, 1994; Hood, 2007 apud PACHECO, 2009). Apesar da polmica,
as experincias de mensurao de desempenho e contratualizao de resultados tm-se
expandido tanto em outros pases como no Brasil e diferentes governos vm enfrentando as
dificuldades introduzidas por essa nova forma de gesto e procurando aperfeioar metas e
indicadores.

59

Para Pacheco (2009), apesar das dificuldades, o sentido das experincias em curso o de
aprofundar as reformas na direo da gesto voltada para resultados. Isso implica enfrentar as
dificuldades de mensurao de desempenho, ultrapassando as justificativas simplistas para
no medi-lo ou as crticas superficiais que veem nessas iniciativas a privatizao do Estado,
simplesmente porque emprestam tcnicas antes aplicadas pelas empresas privadas
(PACHECO, 2009). Adaptaes so requeridas, assim como esforos continuados de
aperfeioamento das medidas e dos medidores, j que h evidncias suficientes que
comprovam a contribuio da mensurao de desempenho para a efetiva melhoria de
resultados alcanados pelas organizaes pblicas principalmente aquelas que prestam
servios, onde mais fcil mensurar atividades e produtos do que nas secretarias
formuladoras de polticas pblicas (PACHECO, 2009).

2.5.1

Indicadores de desempenho

Pode-se afirmar que o principal objetivo dos indicadores o de assistir aos gestores pblicos,
com informaes confiveis, precisas e tempestivas, diminuindo as decises fundamentadas
exclusivamente na intuio, tradio, tino administrativo ou opinies pessoais. Neste
contexto, os indicadores permitem integrar subjetividade e objetividade a partir de evidncias
empricas, viabilizam comparaes e avaliaes consistentes, e, principalmente, criam
condies para esclarecer e fornecer suporte s decises (BRASIL, 2012).
Em suma, indicadores so informaes que permitem descrever, classificar, ordenar,
comparar ou quantificar de maneira sistemtica aspectos de uma realidade e que atendam s
necessidades dos tomadores de decises (BRASIL, 2012).
Se um indicador no reflete a realidade que se deseja medir ou no considerado nos diversos
estgios da elaborao e implementao de polticas, planos e programas, torna-se ento um
desperdcio de tempo e de recursos pblicos (BRASIL, 2012).
Existem diferentes classificaes para os indicadores de desempenho, dentre as encontradas
na literatura destaca-se as listadas abaixo, conforme Brasil (2012).

60

1 - Indicadores de Gesto do Fluxo de Implementao de Polticas Pblicas.

Essa classificao permite separar os indicadores de acordo com a sua aplicao nas
diferentes fases do ciclo de gesto de uma poltica pblica, quais sejam: antes, durante ou
depois de sua implementao:
a) Insumo (antes): so indicadores que tm relao direta com os recursos a serem
alocados, ou seja, com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, financeiros e outros a serem utilizados pelas aes de governo. So exemplos
mdicos/mil habitantes e gasto per capita com educao;
b) Processo (durante): so medidas que traduzem o esforo empreendido na obteno dos
resultados, ou seja, medem o nvel de utilizao dos insumos alocados como, por
exemplo, o percentual de atendimento de um pblico alvo e o percentual de liberao
dos recursos financeiros;
c) Produto (depois): medem o alcance das metas fsicas. So medidas que expressam as
entregas de produtos ou servios ao pblico-alvo. So exemplos o percentual de
quilmetros de estrada entregues, de armazns construdos e de crianas vacinadas
em relao s metas estabelecidas;
d) Resultado (depois): essas medidas expressam, direta ou indiretamente, os benefcios
no pblico-alvo decorrentes das aes empreendidas no contexto de uma dada poltica
e tm particular importncia no contexto de gesto pblica orientada a resultados. So
exemplos as taxas de morbidade (doenas), taxa de reprovao escolar e de
homicdios;
e) Impacto (depois): possuem natureza abrangente e multidimensional, tm relao com
a sociedade como um todo e medem os efeitos das estratgias governamentais de
mdio e longo prazo. Na maioria dos casos esto associados aos objetivos setoriais e
de governo. So exemplos o ndice Gini de distribuio de renda e o PIB per capita.
2 - Indicadores de Avaliao de Desempenho

Essa classificao possui foco maior na avaliao dos recursos alocados e dos resultados
alcanados. Segundo essa tica, os indicadores podem ser de (TCU, 2000):
a) Economicidade: medem os gastos envolvidos na obteno dos insumos (materiais,
humanos, financeiros etc.) necessrios s aes que produziro os resultados

61

planejados. Visa a minimizar custos sem comprometer os padres de qualidade

estabelecidos e requer um sistema que estabelea referenciais de comparao e
negociao;
b) Eficincia: essa medida possui estreita relao com produtividade, ou seja, o quanto se
consegue produzir com os meios disponibilizados. Assim, a partir de um padro ou
referencial, a eficincia de um processo ser tanto maior quanto mais produtos forem
entregues com a mesma quantidade de insumos, ou os mesmos produtos e/ou servios
sejam obtidos com menor quantidade de recursos;
c) Eficcia: aponta o grau com que um Programa atinge as metas e objetivos planejados,
ou seja, uma vez estabelecido o referencial (linha de base) e as metas a serem
alcanadas, utiliza-se indicadores de resultado para avaliar se estas foram atingidas ou
superadas;
d) Efetividade: mede os efeitos positivos ou negativos na realidade que sofreu a
interveno, ou seja, aponta se houve mudanas socioeconmicas, ambientais ou
institucionais decorrentes dos resultados obtidos pela poltica, plano ou programa. o
que realmente importa para efeitos de transformao social.
Pacheco (2009) sistematizou o debate em torno do que mensurar outputs (produtos) versus
outcomes (impactos). Para a autora, a defesa da mensurao de impactos (outcomes), ou seja,
a contribuio efetiva para a resoluo de um problema, tem levado alguns analistas, tanto no
Brasil como em outros pases, a criticar boa parte das experincias em curso, j que a maioria
delas se inicia pela mensurao da prestao de determinados servios previamente
especificados, os produtos (outputs). Mas h autores que consideram tal debate incuo; para
esses autores, ambas as opes apresentam vantagens e inconvenientes. Na mensurao de
impactos, difcil estabelecer relaes de causalidade entre as aes empreendidas e o
resultado observado difcil isolar, dentre as inmeras variveis que afetam a situao,
aquelas diretamente ligadas aos servios prestados por uma determinada organizao pblica
(PACHECO, 2009). Por vezes, as aes requerem um longo tempo de maturao para que os
impactos possam ser observveis, pois os impactos desejados podem depender de mudanas
substanciais no comportamento dos cidados. Por outro lado, mensurar produtos pode levar a
um foco excessivo no curto prazo (PACHECO, 2009).
Para Trosa (2001, apud PACHECO, 2009), ambas as formas de mensurao so importantes e
respondem a duas perguntas distintas: a mensurao de produtos (outputs) permite conhecer o
que efetivamente produzido com os recursos pblicos; j a preocupao com impacto

62

(outcomes), permite indagar sobre a eficcia e utilidade daquilo que produzido. Segundo a
autora, a resposta a esse debate deve ser pragmtica: governos devem comear pelos servios
prestados, cuja mensurao mais fcil, e ir evoluindo em direo aos impactos, por meio da
construo da cadeia lgica que liga as aes aos objetivos visados, relacionando impactos,
resultados intermedirios e aes (PACHECO, 2009).

63

3 METODOLOGIA

3.1

TIPO DE PESQUISA

Neste captulo apresentada a metodologia da pesquisa, descrita a operacionalizao

utilizada para identificar as categorias e as dimenses do processo de gesto de mudana, e
finalmente apresentado o mtodo escolhido para a coleta e a anlise dos dados.
Para o estudo de mudana organizacional sugere-se que pesquisas qualitativas de carter
descritivo sejam adequadas, uma vez que, segundo Godoy (1995), na perspectiva qualitativa
um fenmeno pode ser melhor compreendido no contexto em que ocorre e do qual parte,
devendo ser analisado de forma integrada. Para tanto o pesquisador vai a campo buscando
captar o fenmeno em estudo a partir da perspectiva das pessoas nele envolvidas,
considerando todos os pontos de vista relevantes. Vrios tipos de dados so coletados e
analisados para que se entenda a dinmica do fenmeno.
Por esses motivos, a abordagem qualitativa foi escolhida neste estudo, por entender que se
trata da melhor forma de buscar a compreenso da influncia do processo de gesto adotado
sobre o alcance dos objetivos pretendidos com a mudana organizacional estudada.
O estudo se caracteriza como descritivo, por ter como objetivo a exposio das caractersticas
da populao e do fenmeno de mudana objetos do estudo (VERGARA, 2010).
Trivios (1987) destaca que os estudos descritivos pressupem o conhecimento prvio do
problema a ser investigado, por isso foi realizada previamente pesquisa de campo extensa
reviso da literatura acadmica.
Tambm se destaca o aspecto aplicado desta pesquisa, por ser motivada pela necessidade de
resolver problemas concretos e tendo, portanto, finalidade prtica (VERGARA, 2010).
A metodologia adotada para a pesquisa foi o estudo de caso nico. Para Yin (2001), o estudo
de caso uma estratgia que contribui de forma inigualvel para a compreenso de
fenmenos sociais complexos, sejam eles individuais, organizacionais ou polticos.
Para o autor, o estudo de caso uma maneira adequada de investigar fenmeno
contemporneo inserido em um contexto real, especialmente quando os limites entre
fenmeno e o contexto no esto claramente definidos; situaes em que comportamentos

64

relevantes no podem ser manipulados; e em situaes em que o pesquisador tem pouco

controle sobre os eventos.

Este o caso desta pesquisa, especialmente por acreditar que

vamos lidar com questes contextuais que podem ser muito pertinentes ao fenmeno
estudado.
Os programas de pesquisas das diferentes reas, dentre elas as de mudanas, tem dado grande
nfase sobre o papel do contexto na anlise da mudana. Como o tema deste estudo o
processo de mudana, o contexto em torno do tema, que molda o campo de eventos, e , por
sua

vez moldado por eles, uma parte necessria da investigao (PETTIGREW;

WOODMAN; CAMERON, 2001).

A metodologia de estudo de caso nico foi escolhida por ser adequada descrio da
interveno da mudana estudada e do contexto da vida real em que ela ocorre (YIN, 2001).

3.2

COLETA DE DADOS

A coleta de dados foi dividida em trs fases, todas com o enfoque qualitativo, em virtude de
este estudo privilegiar o significado das informaes coletadas (BOAVENTURA, 2004).
A escolha do caso a ser estudado - implementao dos indicadores de complexidade na
Criminalstica da Polcia Federal - deu-se de forma intencional por se tratar de mudana
ocorrida no local de trabalho da pesquisadora, permitindo o acesso facilitado s pessoas e s
fontes de informaes relevantes para o desenvolvimento da pesquisa e compreenso do
fenmeno.
A unidade de anlise utilizada neste estudo foi o processo de mudana organizacional
ocorrida por meio da implementao dos indicadores de complexidade, na Criminalstica da
Polcia Federal. O perodo investigado contemplou janeiro de 2009 at julho de 2013, no qual
aconteceram as fases de concepo, planejamento e adoo da mudana estudada.
Inicialmente realizou-se uma reviso da literatura para identificar os conceitos e dimenses de
mudana organizacional, de forma a estabelecer as categorias de anlise a serem estudadas.
A segunda fase foi realizada por meio de anlise documental com o objetivo de identificar nos
documentos da organizao evidncias do processo de mudana, da natureza da mudana e do
contexto organizacional, conforme as categorias de anlise estruturadas.

65

A terceira fase foi realizada por meio da pesquisa de campo, que contemplou a realizao de
entrevistas semiestruturadas com os gestores responsveis pelo processo de implementao da
mudana, complementada pela observao direta.
A utilizao de diferentes fontes de dados pretende aumentar a confiabilidade das
informaes colhidas, uma vez que permite a confrontao de informaes contrastantes.

3.2.1

Categorias de Anlises

O estudo da literatura forneceu o direcionamento a ser seguido durante a realizao da

pesquisa e subsidiou a estruturao da coleta de dados, por meio das categorias de anlise,
com foco no alcance dos objetivos propostos neste estudo.
O Quadro 3 apresenta as categorias de anlise escolhidas, que emergiram do estudo da
literatura.
Quadro 3 - Categorias de anlise do estudo
Categoria de anlise
Justificativa da escolha
Natureza da mudana associada aos indicadores de Conhecer a natureza da mudana adotada, bem
produtividade adotados na Criminalstica da Polcia como suas motivaes, de modo a
Federal.
compreender sua influncia no processo de
implementao.
Contexto externo e interno da Polcia Federal e da Contextualizar o ambiente externo e o
Criminalstica durante o perodo da mudana.
organizacional que molda os eventos da
mudana adotada.
Gesto do processo de mudana.
Identificar evidncias das intervenes
realizadas que possam ter interferido no
processo da gesto de mudana.
Fonte: elaborao prpria.

As categorias de anlise foram divididas em dimenses. As primeiras dimenses sobre a

natureza e o contexto da mudana foram desenvolvidas a partir da reviso da literatura,
enquanto que a estruturao das dimenses relativas ao processo de mudana foi baseada no
modelo de Kotter (1995).
As dimenses, por sua vez, deram origem s subcategorias de anlise, que orientaram a
elaborao do roteiro para as entrevistas. A relao completa das categorias de anlise, das
dimenses e das subcategorias pode ser observado no Quadro 4. O roteiro das entrevistas
encontra-se no Apndice A.

66

Quadro 4: Estruturao da investigao (categorias, dimenses e subcategorias de anlise).

Categorias de
anlise

Dimenses

Subcategorias
Finalidade (objetivo, motivao)

Natureza
mudana

da

Tipo da mudana

Externo
Contexto

Organizacional
Setorial

Adequao
Crater ameaador
Administrao pblica, especificamente na rea de
segurana
Misso, estrutura, cultura, histricos de mudanas
anteriores
Infraestrutura e apoio local
Existncia de motivao para a mudana

Urgncia
Comunicao das motivaes e intenes da mudana

Coalizo

Pessoas participantes tinham posio de poder e

expertise suficiente
Liderana e credibilidade

Processo
mudana

de

Viso

Existncia da viso e clareza da viso de mudana

Comunicao

Canais formais e informais utilizados

Empoderamento
(empowerment)

Incentivo tomada de deciso

Treinamento

Conquistas de curto
Benefcios visveis observados
prazo
Novas adaptaes de possveis incoerncias ainda
Consolidao
existentes em relao mudana
Institucionalizao

3.2.2

Incorporao da mudana cultura

Pesquisa documental

Esta etapa consiste na realizao de pesquisa documental com foco nas intervenes para a
mudana adotada por meio da adoo dos indicadores de complexidade na percia criminal
federal.
Para isso foram realizados exames de materiais de natureza diversa, como documentos
impressos, informaes disponibilizadas nos veculos institucionais, intranet, normas internas,
etc. Para Yin (2005) esses documentos so fontes ricas de dados a respeito de caractersticas

67

organizacionais, desde que considerados os possveis vieses presentes nos registros

produzidos pela organizao (YIN, 2005).
Os documentos pesquisados abrangem os documentos pertencentes organizao estudada,
relativos adoo dos indicadores de produtividade, bem como outros que tivesse alguma
relao com a mudana, ou que pudesse contextualizar a organizao. O perodo da pesquisa
documental abrangeu os anos de 2009 a 2013.

3.2.3

Pesquisa de campo Entrevistas Semiestruturadas

Optou-se pela realizao de entrevistas de forma semiestruturada, utilizando-se como

norteador o roteiro elaborado a partir das categorias de anlise escolhidas, conforme
demonstradas no Quadro 4.
O roteiro foi elaborado com base no resultado da anlise do referencial terico, em
conformidade com o proposto por Vergara (2008), de que os roteiros das entrevistas so
alimentados pelas teorias que embasam o estudo, por informaes que o pesquisador j tenha
registrado sobre o fenmeno de interesse, bem como por dicas de pessoas vinculadas a
determinadas organizaes com vivncias que lhes permitam explicitar concluses relativas
ao tema em pauta.
A opo pela entrevista semiestruturada baseou-se no interesse de existncia de abertura, de
forma a possibilitar o surgimento de novas interrogativas medida que as respostas dos
informantes fossem sendo recebidas (TRIVIOS, 1987). No entanto, no houve o surgimento
de questes importantes relacionadas ao tema que no haviam sido previamente levantadas na
pesquisa bibliogrfica.
A estratgia da entrevista se mostrou adequada por permitir uma amostragem satisfatria dos
sujeitos respondentes, buscando os atores importantes na compreenso do fenmeno
estudado. Outra vantagem est no contato pessoal estabelecido, que garantiu a possibilidade
de esclarecimento de eventuais mal-entendidos no roteiro. Por fim, a entrevista apresentou
grande potencial de esclarecer relaes entre causa e efeito, e articular informaes que so
complexas, as quais, por essa razo, dificilmente seriam entendidas a partir de outro mtodo
de pesquisa (SELLTIZ; WRIGHTSMAN; COOK, 1978).

68

As entrevistas foram realizadas durante os meses de junho e julho de 2013, totalizando sete
entrevistas, quando foi observado que no estavam mais sendo acrescentadas novas
informaes. As entrevistas constituram um total de cinco horas e vinte minutos de gravao,
que foram integralmente transcritas para a posterior anlise dos dados.
A prpria pesquisadora conduziu as entrevistas, e previamente sua realizao, os
entrevistados foram informados quanto ao propsito da pesquisa e ao sigilo no tratamento e
na apresentao dos resultados.

3.2.4

Seleo dos Sujeitos

A seleo dos indivduos foi realizada por meio de tcnicas no probabilsticas, conforme
critrios julgados relevantes para a investigao, sendo utilizada a seleo intencional ou por
julgamento, em que os sujeitos so selecionados por representarem as caractersticas
relevantes da populao em estudo (THIRY-CHERQUES, 2009).
O nmero de entrevistados no foi pr-definido, sendo realizada a quantidade necessria de
entrevistas para se chegar ao ponto de saturao, ou seja, o momento em que o acrscimo de
dados e informaes em uma pesquisa no altera a compreenso do fenmeno estudado
(THIRY-CHERQUES, 2009). Segundo o autor, o pesquisador identifica os tipos de resposta
e anota as repeties, e quando nenhuma nova informao registrada, o ponto de saturao
teria sido atingido.
Os indivduos selecionados compem o quadro das unidades que tiveram alguma relao com
a concepo, planejamento e implementao da mudana, vinculadas direo do Instituto
Nacional de Criminalstica (INC/DITEC/DPF) ou da Diretoria Tcnico-Cientfica da Polcia
Federal (DITEC/DPF), em Braslia - DF. Foram selecionadas pessoas chaves na organizao
que participaram do processo de mudana e cada entrevistado era convidado a indicar pessoas
que considerasse importante para o entendimento do processo.
Baseada nesta tcnica, ao final foram selecionados sete pessoas para a realizao das
entrevistas, de modo a possibilitar a identificao das diferentes participaes em todas as
etapas de implementao do processo de mudana.

69

O nome dos entrevistados e os cargos ocupados por eles na organizao foram omitidos de
modo a preservar a identidade e assegurar a privacidade e garantir uma coleta de dados o mais
imparcial possvel. Neste sentido, os entrevistados foram denominados E1, E2, E3, E4, E5, E6
e E7.

3.2.5

Observao Direta

Alm das entrevistas, a observao tornou-se um importante mtodo de coleta de dados, uma
vez que este estudo foi conduzido por uma pesquisadora inserida na organizao, fazendo
parte do quadro de servidores por mais 6 anos, o que est em conformidade com a
recomendao de Trivios (1987) que aponta que o foco de pesquisa deve estar vinculado ao
mbito cultural do pesquisador e/ou prtica cotidiana que ele realiza como profissional.

3.3

TRATAMENTO E ANLISE DOS DADOS

O tratamento dos dados foi realizado por meio de anlise de contedo tomando-se por base as
categorias de anlise descritas. As entrevistas realizadas foram transcritas e compiladas
conforme os grupos das categorias de anlise. Os documentos pesquisados e demais dados
tambm foram agrupados conforme as categorias pr-estabelecidas de modo a estruturar os
resultados do estudo de caso.
Todos os dados compilados foram ento analisados de modo a compreender as relaes entre
as intervenes adotadas na mudana e os resultados obtidos, tendo sempre como base a
literatura pesquisada para explicar as relaes encontradas.
Trechos das transcries das entrevistas copiados para o corpo da dissertao foram em
alguns momentos alterados, com o nico objetivo de preservar a identidade dos participantes.

3.4

LIMITAES DO MTODO

Como limitao ao mtodo empregado, ressalta-se a impossibilidade de generalizao dos

resultados encontrados, tendo em vista estarem relacionados s caractersticas particulares da
organizao estudada.

70

O fato de a pesquisadora pertencer ao universo estudado traz facilidades para o

desenvolvimento da pesquisa, como acesso s pessoas, aos documentos e outras fontes de
informaes, mas tambm pode representar um problema, por trazer vieses na busca e na
forma de interpretao dos dados durante o estudo.
A partir dessa preocupao, foram tomados cuidados para evitar parcialidade e garantir a
neutralidade na interpretao do fenmeno, sendo um deles na parte metodolgica, por meio
da adoo de procedimentos

para a operacionalizao da posio epistemolgica da

pesquisadora, como o estabelecimento prvio das categorias de anlise conforme reviso da

literatura sobre o tema de mudana organizacional.
Uma fragilidade do mtodo foi a possvel tendenciosidade favorecida pela tentativa de se
buscar atender a todos os aspectos apontados no modelo de Kotter (1995).
Outro cuidado foi a utilizao da estratgia da triangulao, por meio do uso da
complementariedade na busca das informaes, de modo a obter uma anlise mais abrangente
do objeto em estudo, mas tambm validar as informaes obtidas nas entrevistas realizadas.
A preocupao com a proteo da identidade dos pesquisadores tambm se apresenta
relevante, de modo a evitar o comprometimento no relato das informaes obtidas.
Outra limitao desse estudo foi o longo perodo de investigao, conforme a delimitao
temporal (2009 a 2013), que pode fazer com que haja alguma mudana no objeto de estudo
nesse meio tempo, podendo gerar dados de realidades diferentes dentro do mesmo estudo.

71

4 RESULTADOS, ANLISE E DISCUSSO

Em um primeiro momento, o perfil geral da organizao estudada apresentado. No segundo

momento, os resutados encontrados so apresentados conforme as categorias de anlise
previamente definidas neste trabalho.

4.1

CRIMINALSTICA DA POLCIA FEDERAL

A criminalstica, tambm conhecida como percia criminal, compreende o conjunto do

conhecimento cientfico e tecnolgico das diversas reas do conhecimento, com a finalidade
de aplicao na anlise de evidncias materiais de suposto crime apurado no mbito da Justia
Criminal.
De acordo com a definio dada por Rabello (1996), a Criminalstica uma disciplina
tcnico-cientfica por natureza e jurdico-penal por destinao, a qual concorre para a
elucidao das infraes penais e da identidade dos respectivos autores, por meio da pesquisa,
do adequado exame pericial e da interpretao correta dos vestgios materiais encontrados.
Os peritos criminais so os profissionais responsveis pela busca e anlise dos vestgios
deixados em um local de crime, que possam ser teis no estabelecimento da dinmica e da
materialidade e na identificao (ou excluso) de suspeitos ou vtimas (PEIXOTO, 2011).
As concluses dos Peritos Criminais so apresentadas por meio do Laudo Pericial Criminal,
importante componente para nortear a deciso judicial.
De acordo com Fachone (2008), o Laudo Pericial muitas vezes poder ser a pea principal e
fundamental para condenar ou inocentar um ru, assim como uma base decisria que
direciona a investigao policial, o processo criminal e o julgamento.
A Criminalstica est presente nos vinte e seis estados da federao e no Distrito Federal,
tanto na esfera estadual, onde encontramos uma situao bastante diversificada no que tange
estruturao dos rgos, como na esfera federal, onde encontra-se vinculada ao Departamento
de Polcia Federal.

72

Na Polcia Federal, a Criminalstica gerida pela Diretoria Tcnico-Cientfica (DITEC) e tem

como rgo central o Instituto Nacional de Criminalstica (INC), com atribuies tcniconormativas sobre a atividade pericial realizada nas unidades descentralizadas de percias.
No total so 54 unidades, representadas pelo INC, por 27 unidades localizadas nas capitais de
cada estado e no Distrito Federal e por outras 26 unidades distribudas no interior de vrios
estados da federao.
A figura 6 apresenta o mapa do Brasil evidenciando o quantitativo e a distribuio das
unidades de criminalstica da Polcia Federal.

Figura 6: Unidades de Percia Criminal da Polcia Federal

Fonte: Instituto Nacional de Criminalstica.

Nos ltimos anos, a Percia Criminal Federal vem passando por diversas mudanas com o
foco na modernizao e melhoria do servio pblico prestado.
Com o objetivo de consolidar sua cobertura nacional e alinhar-se ao processo de
interiorizao ento em curso no mbito da Justia Federal e do Ministrio Pblico Federal, a
partir de 2007 foi iniciado o programa de interiorizao da Criminalstica, por meio da criao

73

de Unidades Tcnico-Cientficas (UTEC) junto as delegacias do interior do Pas (VERGARA;

VILLELA, 2011).
Nessa linha de ao, o nmero de unidades passou de 24 para 54, representando um aumento
de 125% em uma dcada, conforme demonstrado na tabela 2 abaixo.
Tabela 2: Evoluo do nmero de unidades de Criminalstica, desde 2000.
Ano
Nmero de unidades
2000
24
2003
28
2005
30
2007
33
2008
34
2009
52
2010
54
Fonte: elaborao prpria, a partir dos dados
obtidos
de
DIRETORIA
TCNICOCIENTFICA/DPF (2013).

Outro ponto de destaque o aumento do efetivo de peritos criminais federais, que passou de
uma mdia que variava em torno de 275 nos anos de 1999 a 2001, para 1.078 em 2012
(DIRETORIA TCNICO-CIENTFICA/DPF, 2013).
Ressalta-se tambm o investimento realizado por meio dos Projetos Pr-Amaznia e
Promotec, com aporte de recursos para a modernizao e reaparelhamento da Polcia Federal,
sendo que as unidades de Criminalstica foram beneficiadas recebendo investimentos em
pessoal (treinamento), instalaes e equipamentos modernos.
Atualmente, o que tem se evidenciado a tentativa de melhorar a gesto das atividades
periciais, de modo a facilitar a tomada de deciso e aprimorar o atendimento s expectativas
dos usurios dos Laudos de Percia Criminal.
Dentre os fatores determinantes para essa preocupao pontua-se a ampla extenso territorial,
as diferenas regionais, o grande nmero de unidades, a diversidade e a complexidade dos
exames periciais realizados.
Uma das principais necessidades para o suporte gerencial foi sanada com o desenvolvimento
do sistema informatizado da percia, denominado de SISCRIM, que permite a total integrao
entre as unidades, para um melhor gerenciamento das atividades periciais, sendo utilizado

74

tanto pelo pessoal da rea gerencial, rea administrativa, quanto pelo pessoal da rea tcnicocientfica (DIRETORIA TCNICO-CIENTFICA/DPF, 2012).
Outra fonte de ateno se assenta na necessidade de ferramenta gerencial para a medio e a
avaliao do desempenho da Percia Criminal Federal, pois tem sido empreendidos esforos
no sentido de desenvolver metodologia apropriada s particularidades da rea pericial.
Dentre essas especificidades, aponta-se como principal a multidisciplinariedade da percia
criminal, composta por profissionais oriundos das diversas reas do conhecimento, incluindo
30 formaes diferentes (DIRETORIA TCNICO-CIENTFICA/DPF, 2013):
REA 1: Cincias Contbeis ou Cincias Econmicas;
REA 2: Engenharia Eltrica, Engenharia Eletrnica, Engenharia de
Telecomunicaes ou Engenharia de Redes de Comunicao;
REA 3: Cincias da Computao, Informtica, Anlise de Sistemas,
Engenharia da Computao ou Engenharia de Redes de Comunicao;
REA 4: Engenharia Agronmica;
REA 5: Geologia;
REA 6: Engenharia Qumica, Qumica Industrial ou Qumica;
REA 7: Engenharia Civil;
REA 8: Biomedicina ou Cincias Biolgicas;
REA 9: Engenharia Florestal;
REA 10: Medicina Veterinria;
REA 11: Engenharia Cartogrfica;
REA 12: Medicina;
REA 13: Odontologia;
REA 14: Farmcia;
REA 15: Engenharia Mecnica ou Engenharia Mecatrnica;
REA 16: Fsica;
REA 17: Engenharia de Minas; e
REA 18: Engenharia Eltrica.

Outra caracterstica importante a variabilidade e complexidade dos exames periciais

realizados. Para Brown (2009, apud BELLUCO, 2012) preciso considerar que o processo
das cincias forenses complexo, pois os laboratrios forenses encontram muitas vezes zonas
desordenadas, situaes desconhecidas, com outras variveis no controladas. No h dois
crimes idnticos, pois so diferentes pessoas, cenas, exposies, e uma grande variedade de
vestgios a serem analisados. Os exames periciais diferem neste aspecto de exames de
laboratrios de anlises clnicas, por exemplo, onde h nestes uma situao controlada e
rotinas analticas predeterminadas, com resultados estabelecidos dentro de faixas conhecidas
j testadas e validadas (BELLUCO, 2012).
Outro aspecto est relacionado ao tempo de realizao da percia, que muito varivel a
depender do tipo de exame, alm de outros fatores. Lima (2012) realizou um estudo estatstico

75

das informaes de produo disponveis na base de dados da Criminalstica da Polcia

Federal que demonstrou a relao existente entre o tempo necessrio para concluir um laudo
pericial criminal e o tipo de demanda, o local onde realizado e o servidor designado para tal
trabalho, alm de outros fatores que contribuem para explicar uma parcela da variao do
tempo, que no foram pesquisados.
Nesse estudo estatstico foram propostos modelos matemticos que demonstraram que dentre
os fatores estudados (o laudo, o servidor e o local), o que apresenta maior influncia sobre a
variao do tempo de concluso do laudo o prprio tipo de exame pericial (com 28,4% de
explicao da variabilidade), seguido pelo servidor designado para sua realizao (9,4%) e
pelo local de realizao dos exames (5,9%) (LIMA, 2012).
Para Lima (2012), a elevada influncia da variabilidade do tempo devido s caractersticas do
prprio laudo nos indica a existncia de laudos mais e menos complexos e reafirma a
necessidade de acrscimo e maior detalhamento das informaes sobre o laudo, para permitir
melhor entendimento dessa influncia.
Todas essas fatores influenciam no tempo de resposta da percia criminal, caracterstica
diretamente relacionada efetividade de sua atividade.
Com foco na reduo dos prazos de atendimento das requisies periciais e do nmero de
pendncias, o INC vem realizando um contnuo acompanhamento da produo e da pendncia
nas unidades de criminalstica.
Em junho de 2009, foram estabelecidas metas pela DITEC, para cumprimento no segundo
semestre de 2009, cujo objetivo num primeiro momento foi a reduo das pendncias mais
antigas, com mais de 6 meses de registro nas unidades de criminalstica.
Conforme pode ser observado na figura 7 abaixo, o tempo mdio de atendimento vem sendo
continuamente diminudo e o nmero de pendncias tambm teve uma grande reduo, em
comparao ao ano de 2008.

76

Figura 7: Evoluo do tempo mdio para atendimento das requisies periciais e das pendncias.
Fonte: Diretoria Tcnico-Cientfica/DPF, 2013.
Nota 1: tempo mdio para atendimento = mdia dos tempos transcorridos entre as datas de registro das
solicitaes e as datas de entrega dos laudos.
Nota 2: tempo mdio de pendncias = mdias dos tempos transcorridos entre as datas de registro das
solicitaes em aberto, no ltimo dia de cada ano, e o dia 31/12 de cada ano.

A considerao da diversidade dos tipos de exames, da complexidade deles e do tempo

dispendido para sua realizao gera outro desafio gerencial relacionado equidade na
distribuio da carga de trabalho.
Gualda (2013) realizou um estudo sobre motivao entre Peritos Criminais Federais que
revelou que 40% dos Peritos pesquisados acreditam que existe uma desigualdade em relao
distribuio da carga de trabalho, sendo considerado como um fator desmotivador para esses
profissionais.
Historicamente, a percia criminal federal tem utilizado como indicador de produtividade o
nmero absoluto de laudos produzidos pelas unidades e a quantidade de requisies periciais
aguardando atendimento (pendncias), como pode ser observado nas Figuras 8, 9, 10 abaixo.
Estes indicadores, no entanto, no consideram fatores como a complexidade e o tempo para a
elaborao dos diferentes tipos de laudos, no demonstrando fidedignamente o desempenho
das unidades periciais, gerando muitas discusses e insatisfao por parte das unidades
periciais que se sentem prejudicadas.

77

Figura 8: Evoluo histrica da produo anual de laudos e das pendncias nos ltimos 7 anos.
Fonte: Diretoria Tcnico-Cientfica/DPF, 2013.

Figura 9: Produo e pendncias de todas as unidades de Criminalstica em 2012.

Fonte: Diretoria Tcnico-Cientfica/DPF, 2013.

Figura 10: Continuao da produo e pendncias de todas as unidades de Criminalstica em 2012.

Fonte: Diretoria Tcnico-Cientfica/DPF, 2013.

78

Embora mecanismos de medio e avaliao de desempenho possam ser importantes, a

medio inadequada do desempenho das pessoas pode se tornar um fator de desestmulo para
os servidores.
Por isso, tm-se discutido muito a necessidade de criao de indicadores de produtividade
aplicados criminalstica, tendo como base o Laudo Pericial Criminal, principal produto da
percia, mas que leve em considerao os principais fatores que influenciam o desempenho
das unidades periciais.
Na tentativa de desenvolver formas melhores de mensurar e avaliar o desempenho das
unidades periciais e dos peritos criminais federais e melhorar a equidade da distribuio da
carga de trabalho,

minimizando os efeitos dos dificultadores apontados acima, foram

implementados os indicadores de complexidade no mbito da Criminalstica Federal

(DIRETORIA TCNICO-CIENTFICA/DPF, 2011).
Nesse contexto, foi determinado que o perito criminal federal, aps anlise das requisies
periciais, realizasse a classificao de toda requisio pericial recebida por ele, quanto ao
indicador de complexidade, por meio da estimativa do tempo necessrio, em dias corridos,
para a realizao dos exames periciais e para a elaborao do Laudo Pericial Criminal.

4.1.1

Atividade Correcional na Polcia Federal

Historicamente as instituies oficiais de percia criminal foram criadas dentro das estruturas
das polcias, no entanto, na atualidade muito se discutido sobre a necessidade de autonomia
da percia criminal, de modo a garantir iseno e imparcialidade, caractersticas essenciais da
percia criminal (BRASIL, 2009; MINISTRIO DA JUSTIA, 2010; NATIONAL
ACADEMY OF SCIENCES, 2009).
A maioria dos rgos de percias criminais j independente das organizaes policiais, no
entanto, a Criminalstica Federal est vinculada estrutura da Polcia Federal, sendo portanto
de uma organizao policial.
Uma caracterstica que se destaca com respeito atividade policial, que ela se fundamenta
nos princpios da hierarquia e da disciplina (BRASIL, 1965). As organizaes policiais so o
brao armado do estado, com objetivo primordial de manuteno da ordem pblica,
utilizando-se para isso o seu poder de polcia.

79

Como conseqncia do risco dos desvios de condutas dos policiais, existe uma forte cultura
de correio dentro das organizaes policiais, incluindo a Polcia Federal.
O controle da atividade policial instrumento essencial ao Estado Democrtico de Direito de
modo a evitar o uso arbitrrio da fora pelo Estado. Existe dois tipos de controles da atividade
policial previsto na Constituio de 1988, um deles o controle externo exercido pelo
Ministrio Pblico, e o outro, controle interno realizado pelas Corregedorias de Polcia
vinculadas aos rgos policiais.
Todo esse controle visa a assegurar a efetividade da atividade policial e evitar a continuidade
de situaes violadoras de direitos na prtica policial, controlando o excesso e a omisso, de
modo a garantir a legitimidade do uso da fora pelo Estado, sem desrespeitar direitos e
garantias fundamentais (COSTA, 2011).
O controle da atividade policial na investigao criminal visa a garantir a apurao de todos
os delitos, evitando-se a seletividade discriminatria que privilegia crimes cometidos contra
determinadas vtimas, bem como a qualidade da coleta das provas, de maneira a garantir os
direitos dos acusados e a viabilidade da ao penal futura (COSTA, 2011). Na atividade de
polcia judiciria, o controle se destina a assegurar a regularidade do cumprimento dos atos e
decises judiciais (COSTA, 2011).
Em todos os campos de atuao do controle pela Corregedoria sobressaem dois vetores a
serem especialmente combatidos: a corrupo e a violncia policiais (COSTA, 2011).
A atividade de fiscalizao conduzida pelos corregedores de cunho administrativo e o
Procedimento Administrativo Disciplinar (PAD) um dos instrumentos utilizados para apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que
tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido, podendo resultar na
aplicao de uma sano disciplinar.
Dentre as competncias das Corregedorias de Polcia Federal destaca-se aquela relacionada
apurao de irregularidades e infraes cometidas pelos servidores (MINISTRIO DA
JUSTIA, 2011).
Alm da Corregedoria-Geral (COGER), cada Superintendncia Regional possui vinculada
sua estrutura uma Corregedoria-Regional, que possui competncia para apurar representaes

80

e denncias de irregularidades, efetuar diligncias preliminares e instaurar sindicncias e

PAD, dentro da sua competncia territorial.
As Corregedorias realizam, ainda, correies procedimentos de fiscalizao direta das
atividades policiais , classificadas em ordinrias, parciais e extraordinrias, de acordo com a
abrangncia das diligncias investigatrias. A correio ordinria realizada anualmente
pelas Corregedorias Regionais tendo como objetivo examinar os procedimentos em
tramitao, no tocante parte formal e de qualidade, entre eles os livros cartorrios, os
expedientes pendentes, o depsito, o destino das coisas apreendidas, o cartrio e a custdia.
A correio parcial aquela realizada pelo setor correcional em todos os inquritos policiais,
para verificar cumprimento de formalidades, antes da remessa Justia. A correio
extraordinria, com os mesmos objetivos preconizados nos subitens precedentes ser
determinada pelo Corregedor-Geral e, excepcionalmente, pelo Superintendente Regional para
ao fiscalizadora em apenas um ou mais procedimentos policiais, ou setores da unidade
(DEPARTAMENTO DE POLCIA FEDERAL, 2001).
Entende-se por correio o procedimento de fiscalizao do cumprimento dos princpios e
das normas que regem a Administrao Pblica, especialmente os atinentes legalidade,
impessoalidade e moralidade, zelando, em essncia, pela preservao da probidade
administrativa.

4.2

NATUREZA DA MUDANA

O processo de mudana organizacional estudado ocorreu em funo da adoo de indicadores

de complexidade na Percia Criminal da Polcia Federal, rgo de segurana pblica,
vinculado ao Ministrio da Justia, portanto da Administrao Pblica Federal.
A discusso sobre a necessidade de indicadores de desempenho adequados realidade da
Criminalstica antiga, destacando-se a influncia dos diversos fatores que afetam a
produtividade da percia, e mais especificamente a complexidade dos diferentes tipos de
exames periciais.
Os indicadores adotados so um aperfeioamento do indicador de produtividade
anteriormente utilizado, o de nmero absoluto de laudos, pois ele agrega ao indicador a

81

varivel complexidade na sua medio. Ele pode ser enquadrado como um indicador de
eficincia ou de produto, pois est relacionado quantidade de produto (laudo pericial
criminal) que se consegue produzir, mas permitindo conhecer melhor o que est sendo
efetivamente produzido com os recursos pblicos disponibilizados.
Um aspecto que despontou dos dados foi a falta de afinamento em relao principal
motivao para a mudana.
Foram destacadas trs finalidades diferentes para os indicadores dentre os entrevistados, quais
sejam: necessidade de mensurar melhor a carga de trabalho; a necessidade de controle da
produo dos peritos e das unidades periciais; e a necessidade de controle do tempo de reposta
da percia.
Em relao necessidade de aprimoramento da mensurao da carga de trabalho na percia, o
foco est na distribuio equnime das requisies periciais dentre os peritos e melhoria dos
processos de lotao de pessoal e de provimento de recuros materiais:
E5: Ia nos dar o suporte para negociar vagas para peritos, melhoria de
instalaes, tudo isso. Ento a ideia do sistema era essa, tinha um vis de
controle em algumas pessoas, de controlar se os peritos estavam trabalhando
ou no, mas no era essa a ideia, nem da direo, nem quando a gente criou
esses indicadores. A ideia era de aprimorar mesmo e qualificar nosso servio
e nos dar suporte pra conseguir mais recursos. Uma coisa voc chegar l e
pedir: eu quero x vagas de peritos, mas baseado em qu? Hoje tudo
emprico, nem emprico, no chute total, com um negcio desses voc
criaria o seu arcabouo de sustentao pra voc realmente buscar recursos.
E6: O objetivo era ter uma estimativa de quanto tempo a gente tinha de
execuo de exames periciais. Com o preenchimento da carga que cada
perito tem de servio, voc conseguiria estimar quanto tempo ele est
ocupado. Ento a gente teria uma perspectiva no futuro, por exemplo, em
uma determinada unidade est todo mundo ocupado nos prximos 6 meses,
ou uma determinada rea est mais tranquila ou, por exemplo, a rea de
informtica nos prximos 4 anos estar ocupada. Era uma ferramenta para
facilitar a gesto, usar para solicitao de vagas em concurso, direcionar as
vagas para determinada rea.
E2: O principal motivador foi exatamente a necessidade de se ter um
material que pudesse subsidiar tecnicamente decises para a gesto de
recursos humanos e recursos materiais, porque o tempo de resposta do
atendimento do laudo est envolvido vrios fatores, no s esta questo dos
recursos humanos, mas se tem os equipamentos e materiais de consumo
necessrios, enfim, esse tempo de resposta multifatorial. Ento um dos
objetivos era esse, mapear essas necessidades, ter um diagnstico mais
consistente para fazer mapa de lotao, de distribuio de recursos humanos
e materiais... Com esta radiografia, a partir do preenchimento do sistema, se

82

conseguiria ter noo de como alocar recursos humanos em determinado

local, implementar recursos materiais.
E7: Esses ndices de complexidade foram estabelecidos pra se determinar
exatamente a carga de trabalho que o perito tinha, porque antigamente a
distribuio era quase que, 3 solicitaes pra um, 3 pra outro, 3 pro outro,
etc., cada um tem 3, essa complexidade veio para ajudar o gestor a distribuir
o trabalho de uma forma mais equnime, mais igual entre todos os peritos,
isso a acho que o ganho muito bom.

Para outros gestores, o principal aspecto apontado era o de melhorar as avaliaes de

produtividade dos peritos criminais e das unidades de criminalstica, levando em considerao
no s a quantidade de laudos produzidos, mas tambm, s dificuldades inerentes a cada um
deles:
E4: O principal deles que durante anos, o nico indicador que ns
tnhamos para medir a produtividade dos peritos e das unidades de percias
era o nmero de laudos, quantidade de laudos produzidos. Isso no era
satisfatrio porque a gente estava comparando a quantidade de laudos que
eram diferentes em si. Ento ns tnhamos, s vezes, laudos simples, no sei
se simples, mas rpidos, como um laudo preliminar, um laudo de maconha,
cocana, que so laudos rpidos, com laudos de engenharia, que voc tem um
tempo pra fazer muito superior, alguns laudos de informtica, alguns de
audiovisual que tem um tempo muito superior pra fazer. Ento, comparar o
nmero de laudos produzidos com a rea de laboratrio e para uma rea de
meio ambiente e engenharia, era invivel essa comparao. E isso era o
indicador que era feito at ento na poca. Ento, tinha distores. Nesse
aspecto, o que acontecia, muitos peritos optavam em fazer os laudos mais
rpidos, porque, se o critrio era a quantidade de laudos, eles produziriam
mais laudos, fazendo os mais rpidos, e deixando os laudos de engenharia e
meio ambiente e outros mais complexos, como os de contabilidade, para um
segundo plano, o que causava um tempo de atendimento muito superior de
algumas reas.
E3: Eu acho que a maior preocupao da adoo de indicadores est
relacionada a questes operacionais de gesto de produo da quantidade de
laudos, est muito relacionado a isto. uma evoluo na realidade voc
passar para anlise desses indicadores que j medem alguma coisa a mais do
que a quantidade. Mas ainda so indicadores relativamente simples e eles
tm bastante utilidade na realidade para os peritos, mas a gente no consegue
fazer com que eles sejam os melhores indicadores no momento talvez.
E1:...no sentido de melhor avaliar a produo dos peritos na
proporcionalidade da dificuldade dos exames periciais, pois na PF voc tem
exames que demandam curto tempo para realizao, como exames de
cdulas, como voc tem exames de engenharia e contabilidade que
demandam mais tempo...

E a terceira contribuio apontada como um dos motivadores da adoo dos indicadores foi a
necessidade de um maior conhecimento sobre o tempo de atendimento da percia:

83

E2: Tinham-se muitos comentrios, dentro do contexto policial, em termos

de nmeros de inquritos relatados, nmeros de inquritos instaurados, em
termos de tempos de respostas de outras reas, de outros setores da polcia,
mas dentro da percia federal no existia. Ento a prpria ausncia dessa
ferramenta de controle j se configura um problema, no sentido de que
preciso ter algum tipo de controle do tempo de resposta do nosso trabalho
para o nosso cliente, que seria o delegado, o juiz, o procurador. Ento, a
eficcia do trabalho no se resume apenas em entregar o produto final, tem
que saber se aquele produto est sendo entregue no tempo razovel, se ele
vai realmente ser til ao que se prope. Ento essa parte do tempo em si
estava solta, e a ausncia implicava um problema, de controle interno, de
gesto administrativa.

Dessa forma, a principal motivao para a mudana ocorreu pelo reconhecimento de

problemas gerenciais internos da percia, relativos s dificuldades de distribuio da carga de
trabalho, de alocao de recursos humanos e materiais, de medio de desempenho e de falta
de conhecimento sobre o tempo de resposta da percia.
Alm dessa necessidade gerencial interna, foram tambm identificadas presses institucionais
para melhoria das prticas de gesto, dentre elas a cobrana de indicadores de desempenho,
realizadas por rgos externos como Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Controladoria
Geral da Unio (CGU) que tambm tiveram impacto sobre a deciso de adoo dos
indicadores.
E3: Eu tenho conhecimento de algumas cobranas que tem vindo de rgos
externos, como a CGU, que tem feito auditorias, como faz todo ano, sempre
avaliando a instituio. E eu tenho observado que de uns tempos pra c tem
surgido uma srie de cobranas com relao ao desempenho da Polcia
Federal. Infelizmente ns no estamos ainda num nvel de maturidade que
nos permite trabalhar com indicadores mais adequados ao que se entende
mesmo por desempenho. E por isso, por uma leitura talvez equivocada do
que se entende por desempenho, estejamos muito focados em nmeros, em
quantidade, e a gente deveria estar mais focado talvez em efetividade. Ento
a gente tem fatores relacionados a essa cobrana externa, e at talvez os
prprios organismos externos ainda no estejam nos cobrando nesse nvel de
maturidade. Ento, j que a gente no tem essa maturidade e quem nos cobra
tambm no tem, ns estejamos nesse estgio de olhar para nmeros. Essas
cobranas externas acabam se traduzindo em iniciativas que partem da
prpria corregedoria da polcia no sentido de estabelecer metas, padres a
serem perseguidos, quantidades, e eu vejo isso com certa cautela, porque na
realidade esse papel do gestor e no da atividade correcional.
E6: ...a cobrana de TCU, CGU, de indicadores de produtividade mesmo,
porque voc recebe uma verba pra prestar um servio pblico e voc no
est prestando conta adequadamente, seria a prestao de conta, o retorno.
um servio de qualidade? um custo justo? O investimento em recurso
humano est adequado ou no est? Se gasta muito e produz pouco? Produz
sem qualidade? Os indicadores indicam que direo e o quanto aquela
atividade que voc est desenvolvendo atinge um objetivo. Ento dentro das

84

reformas administrativas do servio pblico, no s dentro da nossa

instituio da PF, e dentro da nossa diretoria que tem esse movimento desde,
sei l, 1995 foi a grande reforma de Fernando Henrique, mas desde 1930 que
j comeou com algum tipo de reforma administrativa, desburocratizao.
um caminho, a gente sabe que o servio pblico taxado de burocrtico,
ento a gente t tentando sair dessa situao...

A anlise mais acurada dos fatores desencadeantes da mudana permitiu perceber, segundo o
modelo de diagnstico de Burke e Litwin (1992) para classificao das mudanas
transformacionais e transacionais, que h demandas de mudana em ambos os campos. Em
relao aos fatores que influenciam a mudana transformacional, na categoria ambiente
externo, h indicao de influncia das reforma da administrao pblica e cobranas por
melhoria da gesto e do desempenho, existindo presses de diversos rgos e da populao
em geral nesse sentido. Apesar de terem sido identificados esses fatores influenciadores de
mudana transformacional relativos a respostas ao ambiente externo, eles se caracterizam por
serem demandas muito esparsas e graduais, no tendo sido os mais preponderantes para a
adoo da mudana estudada.
J sob o ponto de vista da tipologia dada por Nadler e Shaw (1994) a mudana objeto da
pesquisa est associada a uma resposta a eventos externos, enquadrando-se como mudana
reativa e caracterizando um tipo de adaptao ao contexto externo.
Essa reao, vista sob a perspectiva da Teoria Institucional e Neoinstitucional, poderia ser
explicada com base na proposio terica do isomorfismo institucional, no qual as presses
institucionais levam as organizaes a adotarem um mesmo modelo organizacional, como por
exemplo, cobranas externas de adoo de prticas de gesto, de rgos como TCU, CGU,
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
De acordo com o modelo de Burke e Litwin (1992), as principais demandas pela mudana
organizacional identificadas neste estudo se configuram como fatores transacionais, por
representarem aspectos organizacionais que esto no mbito dos processos de trabalho, das
prticas de gesto, indicativos de mudana incremental (ou contnua), por possurem foco na
melhoria de desempenho, no gerando necessariamente impacto sobre a misso
organizacional.
Conforme Beer e Nohria (2000, apuds DEVOS; BUELENS; BOUCKENOOGHE, 2007) a
mudana estudada tem o foco no desenvolvimento de capacidades organizacionais, foca na

85

cultura, comportamento e atitudes, no trazendo riscos de perda de empregos, sendo

considerada menos ameaadora aos empregados, que conforme Self, Armenakis e Scharinger
(2000, apud DEVOS; BUELENS; BOUCKENOOGHE, 2007) tem um impacto muito menos
srio nos empregados.
Os indicadores de complexidade foram considerados melhores do que os indicadores
anteriores de nmero absoluto de laudos, por levarem em considerao as diferenas inerentes
aos diversos tipos de exames periciais.
A adequabilidade desses indicadores em relao realidade da criminalstica foi de modo
geral considerada positiva, existindo a concepo que as sete faixas de tempo estimado para a
realizao das percias representam bem a maioria dos exames periciais. Foi apontado apenas
um contraponto a essa percepo, que questiona a adequao dos sete nveis estabelecidos
para os indicadores em funo da grande diversidade dos exames periciais.
A avaliao sobre a possvel existncia de um carter ameaador revelou a crena de que, de
forma geral, qualquer tipo de ao que promova algum controle sobre as atividades exercidas
pelos servidores pode sim gerar reao de desconfiana, sendo encarado por eles como uma
mudana ameaadora.
E1: Mas como todo indicador promove um controle sobre as aes dos
peritos, ele gera a reatividade a esse controle.
E6: Ningum quer ser avaliado, de uma forma ou de outra, o indicador pode
se converter numa avaliao, numa comparao. Peritos parecidos na forma
de trabalhar numa mesma localidade, com um mesmo tipo de laudo para
elaborar, eles podem ser comparados, ento eu acho que talvez as pessoas
tenham receio de preencher ou no se interessam muito por que no querem
ser avaliados. No era essa a inteno inicial do indicador, o controle, mas
eu acho que esse boicote do no preenchimento, embora seja obrigatrio,
tenha um artigo que obrigue a pessoa a preencher, no se preenche.

Outra perspectiva apresentada para esse possvel carter ameaador da mudana adotada foi a
possibilidade de o indicador representar uma ameaa para aqueles servidores que apresentam
um desempenho abaixo do esperado e que preferem a falta de transparncia nesse aspecto.
Esse sentido corrobora a viso da existncia de carter ameaador em qualquer ferramenta de
controle que proporcione maior transparncia.
E4: Pode ser ameaador para aqueles que trabalham menos, aqueles que de
certa forma fazem um trabalho menor. Voc pega 30 laudos que leva um dia
pra fazer e voc pode comparar com um laudo que leva 30 dias para fazer, e

86

a eles vo ter uma mesma carga, um mesmo trabalho. Ento ele mais justo
neste aspecto. Vai ameaar aqueles que trabalham menos.
E3: A gente tem problemas, eles existem, esses problemas no so da
categoria perito, eles so do ser humano. O ser humano vai encontrar formas
de se esquivar, de se acomodar, de ser mais tranquilo, de tentar buscar uma
regio de conforto naquilo que faz. Voc vai ter a sempre um ou outro que
vai ser um ponto fora da curva e vai precisar de um chicote, no bom sentido,
alguma coisa que voc possa utilizar como ferramenta para fazer que a
pessoa venha a fazer aquilo que ela tem que fazer. Mas a gente sabe que
ento em funo dessa caixa preta que, em alguns momentos, acaba virando
o processo de produo de algum tipo de laudo, muitos colegas acabam
usando de m f e usando realmente mais tempo do que poderiam para fazer
um determinado tipo de laudo.

Apesar das consideraes relativas ao carter ameaador inerente ao prprio indicador, por
este estar vinculado a um instrumento de controle, a perspectiva da existncia de carter
ameaador foi preponderantemente analisada sob a tica da possibilidade de m utilizao dos
dados pela Corregedoria da Polcia Federal, destacando as questes circunstanciais que
impactaram no processo de mudana, conforme detalhado no tpico abaixo, sobre o contexto
da mudana.

4.3

CONTEXTO DA MUDANA

A principal caracterstica das vises dos entrevistados em relao ao contexto da Polcia

Federal a homogeneidade das respostas em relao preponderncia das circunstncias
relativas atuao da Corregedoria da Polcia Federal como fator determinante para a
percepo de ameaa decorrente da adoo dos indicadores de complexidade pelo corpo
pericial.
E2: O grande problema que na poca existia uma corregedoria muito
atuante, e o que era pra servir como uma ferramenta de gesto, acabou sendo
observada por muitos como uma ferramenta que poderia ser utilizada
contra...No era para existir esse carter ameaador, mas lamentavelmente,
no foi assim que foi recebida pela comunidade pericial, porque ns temos
uma corregedoria na PF, que dependendo do gestor que esteja frente dessa
corregedoria, ela pode ter um foco muito voltado para o lado disciplinar,
correcional, e enquanto outros gestores, podem ter um foco mais voltado
para a melhoria, para dentro do sistema, em termos de orientao. Dentro da
Polcia o comum se ter gestores dentro da corregedoria mais voltados para
o foco correcional, ento qualquer instrumento que possa servir de controle
sobre o desempenho de qualquer servidor observado com uma ameaa.
Ento ao invs de servir de gesto administrativa, de cada setor, de cada
unidade, vista como um mecanismo que pode ser utilizado contra, do ponto
de vista correcional. Ento, lamentavelmente, tem essa realidade dentro da

87

polcia, na realidade uma corregedoria que s vezes muito focada na

parte disciplinar, na parte da cobrana, sem estudar o que levou, os diversos
fatores envolvidos em uma falha ou alguma falta de cumprimento de prazo e
de meta. A corregedoria, muitas vezes muito fria nessa anlise. Ela pode
pegar simplesmente aquela tabela de tempo e se ver que est havendo
descumprimento, mesmo que seja a instaurao de um processo disciplinar
para verificar os motivos, isso j um impacto negativo, porque ningum
gosta de responder a um processo disciplinar, psicologicamente j funciona
como uma punio, mesmo que ao concluir o processo disciplinar no se
puna, o simples fato de abrir j tem um fator punitivo embutido. Ento foi
por isso que os indicadores no foram bem recebidos pela comunidade
pericial, quando o objetivo era mais voltado para a gesto.
E4: Essa implementao de complexidade veio num momento em que a
corregedoria tambm estava fazendo outros indicadores e que eram baseados
na punio, se caso no atingisse aqueles indicadores. Ento, nesse aspecto,
ficou um pouco prejudicado, talvez tenha havido um carter ameaador na
utilizao dos indicadores. Eu acho que o contexto do departamento, e no
s da percia em si.
E1: Outro aspecto que quem levantou a bandeira do controle de produo
foi a correio da PF, e esse tipo de bandeira no foi no sentido de otimizar,
naquele lado que visa a melhoria dos processos, foi no sentido de punir
quem no estava contribuindo com o processo. Ento eles foram justos ao
punir todas as categorias. Que tipo de justia tem nisso? Que eles no foram
classistas, eles procuraram imputar o nus pra todo mundo, mas com um
instrumento desproporcional, tanto que a gente teve casos em que a maioria
dos peritos que recebeu processos disciplinares era aqueles que mais
contribuam com a administrao da criminalstica, e por contribuir mais,
eles eram menos produtivos no sentido quantitativo.
E3: Talvez hoje em dia, se voc abrir uma consulta, se fizer uma pergunta,
poucos se atrevero a responder temendo alguma coisa, a se manifestar
temendo algum tipo de represlia, mesmo tendo s vezes uma soluo para
aquele problema, porque se criou uma cultura no rgo que est relacionada
at com aquela questo da cobrana, que volta l na COGER, cria-se aquela
cultura de, talvez perseguio no seja o termo mais adequado, mas cria-se
um clima, um ambiente hostil para o servidor, e quando a gente deveria sim
ter esse clima, com aqueles que se desviam das condutas esperadas, mas
cria-se esse clima no geral, ento voc desestimula totalmente a participao
do servidor.
E3: A minha impresso de que exista sim, de certo modo, um nvel de
ameaa com relao ao que se pode fazer com esses indicadores.
E7: Eu acredito que a falta de uma transparncia correcional faz com a
pessoa tenha medo, at por fatos que aconteceram no passado, de que esses
dados sejam utilizados para punir o servidor que no atingiu aquilo que se
esperava dele, ento essa uma preocupao que existe.
E5: Alguns percebiam com um instrumento de controle de um rgo
repressor, podemos dizer assim. Voc ao se tornar mais transparente, porque
no final de tudo isso, voc tambm d um instrumento de controle para o
controlador, que talvez no fosse interessante, mas isso no um problema
nosso, esse um problema no controlador... Se voc no fizer isso, ento

88

voc no est melhorando, no cria aquele instrumento que pra melhoria

porque est com medo de algum te controlar, isso no faz muito sentido.
Ento, pra mim, uma ameaa se quem est acima de voc tem o vis
controlador, ao invs do vis de promover a melhoria. Depende de como a
alta administrao enxerga a coisa e como a filosofia dela, a pode servir
tanto pro bem quanto pro mal.

O fato de essa viso ser compartilhada com tanta veemncia por praticamente todos os
entrevistados refora a idia de que existe uma apreenso por parte dos peritos criminais em
relao possvel m utilizao das informaes contidas nos indicadores. Isso revela a
existncia de um carter ameaador no tipo de mudana adotada, em funo de sua natureza,
por poder ser utilizado como um instrumento de controle; e de seu contexto, por estar
inserida em condies circunstanciais desfavorveis, relacionadas s caractersticas de rgo
policial, com forte cultura disciplinar.
Essa apreenso foi melhor compreendida aps a anlise documental, que revelou que em 2009
a Corregedoria Geral da Polcia Federal deu continuidade ao projeto de alcanar melhoria na
qualidade das provas, celeridade na conduo dos inquritos policiais e demais
procedimentos, objetividade na investigao e eficincia no uso dos recursos materiais e
humanos estabeleceu um cronograma para realizao de correies extraordinrias para o ano
de 2010.
Dessa forma, em 2010, foram realizadas correies extraordinrias em todas as
Superintendncias Regionais e Delegacias descentralizadas, incluindo as unidades de
criminalstica.
O critrio estabelecido pela COGER para escolha dos procedimentos que passariam pela
correio extraordinria foi o tempo de resposta dos diversos tipos de procedimentos:
a) inquritos policiais (IPL): em andamento a mais de quatro anos;
b) exames periciais: solicitados a mais de seis meses e sem distribuio a mais de um
ms;
c) cartas precatrias2: em andamento a mais de seis meses e sem registro a mais de um
ms.

Carta precatria um instrumento utilizado pela autoridade policial de uma circunscrio para ordenar
diligncias em outra circunscrio policial, como exemplo, podemos citar: execuo de priso, realizao de
depoimetno, interrogatrios, proceder ao indiciamento de investigados, etc.

89

O critrio estabelecido mostrou-se muito discrepante e assimtrico em relao aos diferentes

tipos de procedimentos a serem correicionados, destacando-se a maior exigncia sobre as
requisies periciais, em relao aos inquritos policiais.
Enquanto que para os IPL o prazo estabelecido foi de quatro anos, para as requisies
periciais foi de seis meses.
A amostragem das requisies periciais a serem avaliadas, s no SETEC/SP, por exemplo,
somava na poca 298 expedientes com mais de seis meses.
Acentua-se tambm que o critrio de tempo utilizado para a seleo das requisies periciais
que passariam pela avaliao da corregedoria foi coincidente com o critrio das metas
estabelecidas pela DITEC em 2009 para diminuio dos prazos de atendimento, ou seja,
requisies periciais com mais de seis meses.
Essa utilizao pela Corregedoria da PF de critrios gerenciais como ponto de partida para a
realizao de correies extraordinrias nas unidades de criminalstica desencadeou uma onda
de desconfiana e falta de cooperao por parte dos servidores, o que corrobora a afirmao
de Pettigrew (2001) sobre a influncia do contexto, no apenas como um ambiente de
estmulo, mas tambm como um arranjo de estruturas e processos encaixados, em que as
interpretaes subjetivas de percepo, aprendizagem e lembrana dos atores ajudam a
moldar o processo.
Ou seja, as interpretaes das mudanas realizadas foram influenciadas pela existncia das
circunstncias organizacionais, o que corrobora as afirmaes de Self et al. (2007, apud
NEIVA et al., 2012) que propem que o contexto interno um moderador da relao entre
contedo e processo e entre crenas dos empregados, atitudes e intenes.
A percepo subjacente dos servidores quanto ao vnculo das aes da Corregedoria com um
carter mais punitivo corrobora as afirmaes dos tericos neoinstitucionalistas como Powell
e Dimaggio (1991), em que os esquemas interpretativos socialmente compartilhados pelos
servidores so gerados pelas ideias e valores subjacentes, oriundos do padro das estruturas e
sistemas de uma organizao, sendo este um principal fator de modelagem dos processos e de
limitao das opes que as organizaes podem perseguir.
Esse esquema interpretativo compartilhado pelos atores da organizao segunda a concepo
da dimenso cognitiva da teoria neoinstitucional constitui o impacto das instituies sobre o

90

comportamento individual dos atores, no simplesmente por especificar o que se deve fazer,
como na "dimenso normativa", mas tambm o que se pode imaginar fazer num contexto
dado (HALL; TAYLOR, 2003).
Esse ciclo de desconfiana pode se tornar um obstculo para a melhoria contnua da
Criminalstica por minar a cooperao dos servidores em aes gerenciais dessa natureza, que
demandem mudana de atitude e de comportamento por parte de todos os servidores, pois
como afirmam Schneider, Brief e Guzzo (1996, apud NERY, 2012), se as pessoas no
mudarem, no existe mudana organizacional.
Outros dois aspectos apontados como dificultadores do processo de implementao de
mudanas so inerentes administrao pblica. Um deles o estatuto da estabilidade na
carreira do servio pblico, que gera nos servidores pblicos posturas e perfil de acomodao
e falta de engajamento com o servio. Outro ponto tambm apontado a falta de mecanismos
de reconhecimento e de recompensa que acaba por gerar desmotivao das pessoas na adoo
de mudanas que requeiram novas posturas e comprometimento dos servidores.
E7: O problema tambm o seguinte, no s na PF, mas todo rgo pblico
sofre com isso, de as pessoas saberem que, a no ser que faam uma coisa
muito errada, elas no vo pra rua. Elas se sentem numa situao confortvel
e no so muito de cumprir metas. Querem fazer o trabalho com calma, sem
stress, muitas pessoas pensam assim, ento, quando voc tenta estabelecer
uma metodologia pra facilitar e melhorar o trabalho, atingindo metas, muitos
se sentem pressionados, por nunca ter existido alguma coisa antes, uma coisa
nova, geralmente, nenhum rgo pblico tem esse tipo de controle, no que
eu saiba, diferente da iniciativa privada, que a pessoa j entra sabendo que
tem que cumprir meta, tem que atingir um objetivo x, se no atingir, ele sabe
que vai sofrer sano, aqui ns no temos como dar uma sano por no ter
cumprido, a no ser que seja comprovado que ele no trabalhou porque no
quis trabalhar, mas outro contexto. Porque no tem como punir, falta de
cobrana, e tambm falta de incentivo mesmo, ele pensa: t bom, eu vou
cumprir minha meta, o que eu ganho com isso?. No tem um incentivo pra
ele cumprir, na iniciativa privada tem incentivo, voc cumpre as metas, voc
ganha isso, promovido, ganha bnus, ns no temos como fazer isso, ns
vamos implementar metas, indicadores, e se atingir aquilo l, no fez mais
do que a obrigao, mas no vai ter nenhuma recompensa, e muitas vezes as
pessoas gostam de receber recompensas. Talvez esse seja um ponto que
possa prejudicar a implementao desses ndices de uma maneira que
deveria ser mesmo.

Em relao a esse aspecto, cabe destacar que a partir de agosto de 2006 os servidores
componentes do quadro da carreira de policial federal passaram a ser remunerados
exclusivamente por meio de subsdio, que constitui parcela nica, sendo vedado o acrscimo

91

de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie

remuneratria (BRASIL, 2006). A instituio da remunerao sob a forma de subsdio se deu
no contexto da reforma administrativa do governo Fernando Henrique Cardoso, sendo
obrigatrio para as atividades exclusivas de Estado, nas quais a polcia se enquadra (BRASIL,
1995).
Dessa forma, outras formas de reconhecimento e de recompensa precisam ser delineadas no
sentido de buscar a motivao necessria para um maior comprometimento dos servidores
com os objetivos da organizao.

4.4

PROCESSO DE MUDANA

4.4.1

Estabelecimento de um senso de urgncia

Na avaliao do processo de mudana foi identificado no corpo diretor e gerencial da alta

administrao das unidades centrais o senso de urgncia, existindo a percepo da
necessidade da mudana, pois a falta do instrumento gerava dificuldades de gesto, dentre
elas, de alocao de recursos humanos e materiais, de distribuio da carga de trabalho, de
avaliao de produtividade, dentre outras, fazendo com que a tomada de deciso fosse muito
baseada na subjetividade do gestor.
No entanto no houve o adequado estabelecimento do senso de urgncia nos gestores de nvel
intermedirio das unidades centrais,

nos chefes das unidades descentralizadas e nos

servidores, favorecendo a manuteno do status quo, o que corrobora a afirmao de Kotter

(1997) sobre a importncia dessa primeira etapa para conseguir a cooperao necessria das
pessoas, de modo a evitar a complacncia natural que existe em relao aos problemas com os
quais as pessoas j esto acostumadas.

No houve etapa de preparao, com esclarecimento do problema existente, para a adequada

cooperao deles. Os condutores da mudana partiram direto para o projeto em si.
A pouca discusso no sentido de mostrar a real necessidade da mudana ficou centrada na
unidade central e em algumas reunies com as chefias das unidades da criminalstica, mas
sem que houvesse um planejamento especfico para a ampla discusso do problema, da
motivao e da necessidade da mudana, no tendo sido estabelecido esse senso de urgncia

92

em todos os envolvidos no processo, incluindo gestores e servidores das unidades

descentralizadas.
E1: As motivaes e o problema de gesto nunca foram comunicados base.
Eles foram comunicado somente depois da implementao, da que fomos
fazer diversas reunies, aps a reatividade da percia, que fomos atuar
nesse sentido, esse foi um erro de estratgia, o comit consultivo da
criminalstica teve acesso s informaes, mas no repassou, e os chefes que
ficaram sabendo tambm no repassaram s bases.
E6: Acho que alguns que participaram por um tempo maior do grupo,
conseguiram entender que era para melhoria da gesto, e que era um
processo que estava acontecendo no servio pblico como um todo...
E5: No houve comunicao com as unidades descentralizadas, o que ia
impactar nas unidades descentralizadas era basicamente a mudana no
SISCRIM.
E7: Pela ltima reunio de chefes de unidades descentralizadas deu pra ver
isso a, s tem chefes de SETEC, NUTEC, UTEC, e quando voc coloca que
isso a tem que ser obrigatrio, sempre vai ter gente que vai questionar,
partindo do chefe, que deveria ser o principal estimulador desses processos
que vo ajudar ele. Ele s comea a criticar, ento, o que vai ser dos peritos
que esto subordinados a ele, a mesma coisa, ele vai chegar l e dizer: pois
, o INC, quer colocar isso aqui, olha s, vai complicar nossa vida, mas
vamos fazer, entendeu?. Se ele no comprar a ideia, ele no vai conseguir
vender a ideia. Ento, a gente v essa dificuldade at nas prprias reunies
de chefes, que deveriam ser mais compreensivos, entenderem, comprarem a
idia. Talvez ns no estejamos vendendo bem a ideia tambm, pode ser
isso, mas ningum de primrio aqui, todo mundo tem curso superior,
deveria entender, s lendo d pra entender qual o objetivo, no precisa muita
explicao.
E6: Todo o processo de idealizao do indicador foi feito na diretoria, e
depois ele foi preenchido por quem? Pelas descentralizadas e pela diretoria
tambm. Pra fora, foi at feita uma comunicao, mas em papel, e conforme
as pessoas tinham dvidas, a gente conversava, mas no teve um
envolvimento da ponta com a elaborao dos indicadores, no realmente no
teve, talvez tenha sido uma falha.

Estas etapas iniciais foram parcialmente negligenciadas, no tendo sido formada uma base
slida o suficiente para dar continuidade ao processo. Isto geralmente ocorre quando as
pessoas so pressionadas a mostrarem resultados, tendendo a pular fases (Kotter, 1997). E
quando estas etapas so puladas, durante a fase de "movimento para uma nova condio",
representada pelas etapas 5, 6 e 7, aparece grande resistncia por parte dos envolvidos, por
muitas vezes no entenderem o objetivo e a necessidade de mudana.
Foi subestimada a dificuldade de retirar as pessoas de suas reas de conforto, por no terem
sido dispendidos esforos suficientes para a preparao para a mudana, de modo a evitar ou

93

minimizar processos de mudanas mal direcionados e mal sucedidos, pois, de acordo com o
encontrado por Nery (2012), a aceitao e o engajamento maior quando os servidores percebem
que a mudana planejada e preparada pela organizao.

4.4.2

Criao da coalizo administrativa forte para conduzir a mudana

O grupo de coalizo formado mostrou-se pouco alinhado na concepo e conduo da

mudana como um todo, demonstrando uma falta de trabalho em equipe. Durante o processo
ocorreram alteraes na coalizo administrativa condutora da mudana, o que revelou a falta
de uma liderana forte para aglutinar, representar e conduzir todo o processo.
Foi reconhecido que as pessoas participantes da coalizo administrativa possuam
conhecimento (expertise) e experincia suficiente, por todos os grupos que participaram da
mudana.
Em relao ao aspecto de posio de poder, foi identificada a participao do pessoal da
linha-chave (direo) no processo de mudana, demonstrando que havia sim posio de poder
suficiente. Apesar do total apoio para que o processo acontecesse, no houve participao
efetiva direta do pessoal da linha-chave, seja defendendo, divulgando, convencendo e
cobrando publicamente as aes da mudana. Esse papel foi delegado ao pessoal do quadro
intermedirio, em ambas as etapas, seja de concepo, seja de implementao.
A formao da coalizo administrativa para a concepo e conduo da mudana gerou
atritos, que acabaram por resultar inclusive em alteraes estruturais na organizao, com
criao de uma nova rea, bem como, mudanas de responsabilidade pela conduo do
processo de mudana, o que revelou certa falta de alinhamento e trabalho em equipe, e
consequentemente, fraqueza da coalizo de mudana.
E3: O idealizador da mudana tinha uma viso muito boa da necessidade de
mudana, do que precisa fazer, mas ele no conseguia espao e nem tinha o
poder para isso. Da a gente teve uma srie de problemas... isso gerou muito
atrito que acabou resultando na criao de uma nova rea.
E6: Mas a questo do poder, o DITEC da poca deu poder ao idealizador,
para falar em seu nome, voc est autorizado, acho que criou at uma
portaria, mas muitos no achavam aquele poder legtimo...ento, como esse
tipo de procedimento algo que tem que ser defendido e falado quase que
todo dia pela direo mais alta, pelo cabea da instituio, falando: olha a
instituio quer isso, vamos seguir, vamos colaborar, vamos fazer juntos, a
gente est interessado, prioridade 1 aqui da diretoria, ento eu acho que de

94

repente tinha que ser repetido, falado, dentro dessa linha a do por qu, da
necessidade, se na falta da colaborao, a tem que ser na imposio, se
importante, vai fazer, vai ser obrigado a fazer, primeiro voc tenta explicar,
convencer e contar com comprometimento, se no teve comprometimento,
ento, ou voc se ajusta, tem adequao, ou voc no serve pra trabalhar
aqui. Mas, eu acho tambm que no teve tanta nfase assim, era claro, a
direo era interessada, mas ela no representava, no defendia publicamente
essa mudana. E o idealizador no tinha esse reconhecimento, talvez se sua
postura tivesse sido outra, talvez tivesse convencido mais tambm, ele
queria muito que a direo falasse, cobrasse, mas a direo no cobrou.
Ento acho que isso enfraqueceu um pouco.

Em relao ao fator credibilidade, tambm foi revelada a percepo geral de que existia sim
no grupo essa caracterstica. Apenas foi pontuada uma possvel falta de reputao de uma das
reas envolvidas no processo, por esta apresentar um perfil mais voltado ao controle e
auditoria, o que poderia de alguma forma prejudicar a credibilidade e a liderana da coalizo
da mudana.
E1: ... acabou acontecendo que quem divulgou o processo foi uma rea com
um nvel de rejeio grande por outros trabalhos de gesto que ela vinha
desempenhando. Ento existia na rea uma falta de credibilidade, em funo
de outras aes, ela no conseguiu transmitir que era um projeto da direo.
A prpria direo faltou com a divulgao dessa viso. E a rea no tinha
posio de poder suficiente, nem credibilidade. Quando foi implementar, no
primeiro sinal de reao, ficou s a rea no processo, ento faltou
credibilidade, e se falta credibilidade, falta liderana pra todo mundo, no
mais um processo do diretor, ento os prprios chefes no tinham liderana
suficiente para impor parte do raciocnio.
E4: Credibilidade, eu tambm acho que sim. Liderana, muitas vezes no,
porque toda a equipe que trabalha com auditoria, que faz cobranas, no
bem visto. Ento, se for auditor, no bem visto em rea nenhuma, porque
ele um cara que est ali para cobrar, cobrar processos, cobrar resultados.
Ento isso, s vezes impacta na aceitao de determinadas polticas e
indicadores.

O processo tambm foi caracterizado pela falta de uma liderana, seja pela centralizao das
decises, com falta de participao das unidades descentralizadas, com consequente falta de
lderes em nmero suficiente, seja pela falta de participao direta da alta administrao como
liderana ativa do processo.
A coalizo da mudana foi conduzida por gerente da linha ttica, o que enfraqueceu a
coalizo da mudana, corroborando a afirmativa de Kotter (1997), de que as coalizes
administrativas sem uma liderana forte parecem nunca alcanar o poder necessrio para
vencer as fontes de inrcia, ganhando a tradio e os interesses pessoais de curto prazo. Para
Kotter (1997), a falha na criao de uma coalizo forte est normalmente associada

95

subestimao das dificuldades de produo da mudana, e assim, da importncia de uma

coalizo forte, supondo que ela pode ser conduzida por um gerente da linha ttica, ao invs de
um da linha-chave (ou estratgica).
E1: S que a a gente falha na questo da divulgao da viso para os lderes,
a gente no soube trabalhar quais lderes iriam trabalhar nessa divulgao
pra gente. Ento a gente tinha pessoas com liderana, mas no suficiente
para capilarizar todo o processo. Ficou muito centralizado... Todos esses
problemas foram identificados e discutidos no mbito desses diretores que
tinham poder suficiente para implementar alteraes. Essa coalizo de
mudana tinha posio de poder suficiente, de direito, a gente s no sabe se
o fato de eles terem poder de direito, a estrutura tinha que ter sido replicada
pelo menos para os chefes de unidades. Porque a criminalstica no s o
INC, ela pulverizada, 80% da criminalstica est fora do INC, e
pulverizada em 54 unidades, ento voc precisaria trazer para c, ento os
participantes de direito tinham o comando, a expertise suficiente, mas no
tiveram condies de trazer as chefias das descentralizadas para
participao, para que o processo fosse implementado de forma eficiente, e
isso talvez seja o grande problema, e isso fez com que faltasse liderana e
credibilidade no processo. Ento quando voc falhou em trazer os chefes de
unidades, voc falhou na liderana e credibilidade.
E3: Talvez o maior problema a seja a falta de liderana, porque o grupo em
si tinha o conhecimento tcnico, as habilidades, o conhecimento sobre a
matria, mas apesar de haver, vamos dizer assim, a demanda, isso no
suficiente para voc efetivamente implementar a mudana, voc precisa que
a liderana participe um pouco mais, e isso entra naquele problema da
comunicao. A liderana tem que mostrar realmente aquilo dali, ela tem
que estar mais prxima daqueles que esto trabalhando no processo, no
basta fazer uma reunio, comunicar a necessidade de mudana s pessoas e
voltar para sua sala, voc tem que estar mais prximo, acompanhando aquele
processo, estimulando, mostrando os benefcios, voc tem que trabalhar a
mudana, no basta comunicar, vou fazer isso, isso no suficiente. Ento
liderana talvez seja o principal elemento que faltou nesse processo de
mudana.
E4: Liderana, nem sempre, mas a gente sempre tentou buscar as lideranas
locais, no sentido de entender o processo e de apoiar a iniciativa. Porque
seria bom pra todo mundo, voc poder fazer essas comparaes de forma
adequada, mais justas.

Apesar dessa percepo de que no houve o envolvimento adequado das unidades

descentralizadas, houve uma viso contrria a isso, a de que esta participao no ocorreu por
falta de interesse das prprias unidades descentralizadas.
E6: ...porque na verdade foi um processo muito democrtico, existia uma
equipe, mas essa equipe sempre participava essas informaes com todo o
cenrio da criminalstica, muito embora, houvesse poucas unidades que
realmente respondiam ou se engajavam. Mas a credibilidade existia, as
pessoas que estavam envolvidas tinham crdito da administrao e tinham

96

crdito da comunidade pericial, porque se fosse o contrrio j teria havido

manifestaes, porque foram muitos anos antes de acontecer a publicao.

4.4.3

Desenvolvimento de uma Viso

As opinies divergentes sobre a viso da mudana indicam a ausncia de uma viso nica e
compartilhada por todos os gestores responsveis pela conduo da mudana.
A falta dessa viso nica e compartilhada por todos, pode por si prprio revelar a ausncia de
uma viso formal para a mudana.
E2: A viso estava muito voltada para construo de mapas de distribuio
de recursos humanos e de materiais para a percia.
E3: No, acho que no foi criada uma viso, a gente no tem exatamente
aonde a gente quer chegar com essa mudana. A gente est atendendo,
vamos dizer assim, a uma demanda que vem de cima, que vem dos rgos
externos, do prprio governo, mas a pergunta : aonde ns queremos chegar
com isso? E eu acho que eu no consigo responder porque eu no fui
informado disso.
E4: Eu acho que formalmente no foi criada a viso. Tinha-se na mente de
melhorar as comparaes entre as unidades e a produtividade dos peritos.
Essa eu acho que era a viso geral, ser mais justo, como eu j falei. Mas
talvez ela no tenha sido estabelecida de maneira formal. Olha, ns temos
essa viso e ns temos de atingir essa viso aqui. Eu acho que isso no foi
feito.
E5: Em temos gerais, os indicadores eram para comear a ter nmeros que
nos iam dar um autoconhecimento maior.
E6: O desenvolvimento dos indicadores foi feito dentro de um processo da
criao de um sistema de gesto estratgica. Ento a viso maior era da
diretoria, o que ela queria ser dali a dois anos, a gente queria ser referncia
na rea de Criminalstica, para alcanar quela viso, a gente tinha esses
indicadores, a gente queria conseguir dizer se aquilo que a gente estava
fazendo estava bom pra quem estava usando, o maior anseio era descobrir se
o nosso servio servia para alguma coisa, se o nosso processo estava sendo
incorporado, se estava sendo efetivo na deciso judicial ou no, ento a
gente queria ter esse retorno. Se voc tem um produto, e no sabe como as
pessoas que utilizam esse produto consideram esse produto, voc no
consegue falar se sua instituio boa, referncia, ento os indicadores
compunham um sistema maior de gesto estratgica, pra valorizao da
atividade, dos servidores.

As opinies divergentes em relao viso da mudana confirmam a importncia da direo

da mudana, pois, conforme Kotter (1997), as pessoas geralmente discordam quanto direo
a ser seguida e sentem-se confusas.

97

4.4.4

Comunicao da viso da mudana

A avaliao do processo de mudana revelou que como no existiu uma viso formal
estabelecida, consequentemente a comunicao da viso da mudana ficou prejudicada.
Ocorreu comunicao da viso informal da mudana, conforme as vises dos gestores do
processo, mas ficando praticamente restrita ao pessoal da unidade central.
No entanto, os resultados indicaram que at mesmo na unidade central, em que foi
direcionada a maior parte da comunicao e participao da concepo dos indicadores, a
adeso mudana baixa, cerca de 46% de classificao, na data 03/06/2013, apesar de ser
maior que a mdia nacional (38%).
Como a viso no era nica e compartilhada por todos os gestores do processo, pode ter
favorecido a falta de confiana na comunicao, corroborando a afirmao de Kotter (1997)
de que os gerentes no se comunicam direito e frequentemente isso acontece em grandes
propores ou eles inadvertidamente enviam mensagens inconsistentes.
Em relao s chefias das unidades descentralizadas, houve certo esforo em discutir o
problema, em reunies anuais, mas sem muita efetividade, pois houve pouca participao e
conforme relato dos gestores, no ano seguinte, parecia que era um assunto novo em discusso.
E1: No houve divulgao, os canais de comunicao ficaram restritos ao
grupo que tinha o poder e expertise para bolar a questo, mas ns no
conseguimos capilarizar isso para toda a base. No teve canais formais de
comunicao da viso, e em relao aos canais informais, eles no foram
suficientes.
E3: Eu acho que o canal foi a divulgao interna na intranet. A gente utilizou
a divulgao na intranet e o e-mail, que eu acho que no so os canais
melhores para comunicar mudanas desse tipo, que envolvem realmente a
necessidade de conquistar as pessoas, de mostrar para elas os benefcios.
E4: Como eu falei, foram feitas algumas comunicaes para o chefe de Setec
e alguns informativos sobre o processo de implementao em si. Mas talvez
no com essa viso formal, como foi colocado aqui.
E5: Reunies com apresentaes da chefia do INC. Tinham constantes
apresentaes, emails. Com as unidades descentralizadas no...
E6: Eu no me lembro no de ter essa comunicao. A comunicao assim,
as pessoas acabavam sabendo do processo porque eram solicitadas a
trabalhar com o grupo, mas no assim, explicando. Eu acho que a Wiki foi
uma forma de comunicao, mas ela tambm era centralizada. Todo o
processo foi s na diretoria.

98

A pouca comunicao que houve de uma forma mais abrangente j foi na etapa da
implementao da mudana, com uma consulta a todos os peritos criminais para que dessem
suas sugestes sobre o modelo proposto da mudana, e a poucos meses de ele ser
implementado. Esta ltima comunicao a todos teve pouca participao, o que acabou por
gerar uma expectativa de que no haveria grandes resistncias, j que no houve muitas
manifestaes por parte dos peritos criminais.
E2: Os canais foram reunies presenciais com os chefes de todas as unidades
da percia, tanto centrais, quanto das descentralizadas, reunies virtuais
tambm se discutia isso, atravs de e-mails institucionais, a consulta pblica
a todos os peritos. Enfim, comunicao houve bastante, o que acredito que
no havia muito interesse por parte da maioria, realmente checar, verificar e
contribuir. O que se parece que realmente caa no esquecimento, que na
reunio do ano seguinte como se fosse um fato novo que se estava
discutindo. Por isso que a gente meio que percebeu, que na poca que foi
publicado, como essa participao no era formalizada na sua totalidade, ela
era parcialmente formalizada, porque havia a comunicao daqui pra l, mas
eram poucos que respondiam. Ento era como se fossem pegos de surpresa
quando houve a publicao determinando o uso dos indicadores, associou-se
o fato de uma correio muito forte, que estava realmente procurando punir,
identificar servidores fora da curva. Ento, essa no formalizao em termos
de resposta, deixou transparecer que realmente no tinha havido essa ampla
divulgao, essa ampla consulta, quando os e-mails todos que eram enviados
havia confirmao de recebimento.

4.4.5

Como investir de Empowerment os funcionrios

A mudana adotada levou em considerao a tentativa de investir os servidores de

empowerment na medida em que atribuiu ao servidor a responsabilidade de classificar a
requisio pericial quanto complexidade. De modo geral, a iniciativa foi considerada
positiva pelos gestores do processo, por considerarem que o perito a pessoa mais adequada
para fazer essa classificao.
No entanto, no houve qualquer treinamento, capacitao ou orientao bsica, pois a tarefa
de classificao foi considerada muito simples de ser executada, conforme avaliado pelos
condutores da mudana. A fase de substituio das diretorias do INC e da DITEC tambm foi
apontada como dificultador do processo, j que ocorreu bem na poca da entrada em vigor da
mudana.
E1: O treinamento em si para fazer o simples cadastro do grau de
complexidade, ele mnimo. Mas, mais do que o treinamento era criar um
ambiente para que o perito se fortalecesse politicamente e se sentisse
confortvel para que ele comeasse a fazer isso. Agora, de outro lado

99

tambm tem um limite. A exigncia, se voc cobra, ele comea a fazer.

Nesse caso no precisa de muito treinamento, se existir cobrana, ele vai
fazer.
E2: No, porque simples, s colocar um valor no sistema. Acho que no
h necessidade de treinamento, mas sim de conscientizao, que ele precisa
fazer aquilo e que ele tem que ser consciente para preencher aquilo conforme
o que ele est recebendo.
E3: Se a classificao continuar sendo feita pelos peritos, eu acho que apenas
uma orientao, um treinamento rpido, curto, que possa ser dado at
localmente, porque uma coisa simples, uma classificao que o dia a dia
dos peritos, ento no h uma coisa muito aprofundada pra voc poder tratar
disso. Talvez com comunicaes, informativos, ou chamar as lideranas,
como o encontro de chefes de Setec, passar as informaes e eles
repassarem, isso poderia ser feito. Eu sei que ns tivemos dificuldades, o
INC teve dificuldades para reunir, fazer um encontro de chefes ano passado,
ou seja, aps a implementao dessa regra, ento isso atrasou demais em
demonstrar o que era para ser feito, em virtude de problemas at de definio
do diretor do INC, da Ditec, ento isso atrasou. Mas no era necessrio um
treinamento no caso. Era apenas uma orientao de como que tem que
classificar. A ideia era, antes de implementar, fazer isso com os chefes, os
chefes passariam o que tinha que fazer para classificar.

Considerando que houve pouca adeso dos peritos criminais, a deciso de passar essa
responsabilidade aos peritos tem sido repensada pela administrao, gerando questionamentos
quanto adequao de os servidores lidarem com essa responsabilidade, esse poder de
deciso, e at mesmo pela possibilidade de deturpao dos dados.

E1: extremamente positivo voc passar aos peritos criminais a tomada de

deciso sobre a classificao das requisies periciais. O que ocorreu nesse
processo de tomada de deciso que, talvez por falta de credibilidade, ou a
menor cheiro de instabilidade nesse processo, o perito decidiu por no tomar
aquela deciso, que talvez pudesse trazer mais responsabilidade a ele. O que
supostamente seria positivo no processo, um perito criminal tomar decises,
ter responsabilidades, voc verificou que a grande maioria no teve coragem,
ou postura de tomar, ter para si estas responsabilidades, ento todo perito
entende-se capaz de decidir suas aes, mas quando ele teve
responsabilidade, ele no tomou para si como positivo isso, apesar de que
voc deu essa autonomia a ele. Se o paradoxo seguinte: foi dado autonomia,
foi positivo? Deveria ter sido, principalmente pelo tipo de caracterstica do
profissional perito criminal federal. S que quando voc deu a ele
responsabilidade dos atos deles, ele se sentiu inseguro, pode ter sido por uma
falta de treinamento, falta de comunicao adequada da viso, ou uma falta
de credibilidade de quem tava passando esse poder pra ele, ento ele pode ter
se questionado, por que esto me passando esse poder? Tinha chefe de
SETEC que queria concentrar esse poder, de ter um maior controle sobre o
que o perito faz. Foi entregue um produto nobre pro perito, o poder de tomar
deciso, mas nesse processo ele no quis tomar deciso.

100

E6: As pessoas no estavam querendo ter poder de deciso. Porque quando a

gente discutiu se ia ter um valor default ou no, era justamente para no
diminuir a tal chamada autonomia do perito, ele tem que ter a autonomia
dele pra poder falar quanto tempo, como ele vai conduzir o trabalho dele. Eu
discordo um pouco, eu acho que ele tem que ter autonomia para mudar, mas
um valor bsico j deveria ter. Porque a gente acabou tendo um indicador
sem funo. Acho que para a maioria no foi positivo, porque, acho que as
pessoas de repente so mais felizes no tendo que tomar deciso.
E3: Por um lado voc d autonomia para o perito fazer isso, mas, por outro
lado, o ser humano vai ser conduzido pela forma com que ele cobrado.
Ento isso pode distorcer as regras quando ele tem essa autonomia prvia.
Eu acho que ndice de complexidade deveria ser baseado em indicadores
prefixados com base nos histricos anteriores por tipo de laudo. Porque ele
pode distorcer, colocar uma regra que seja mais benfica pra ele, que melhor
avalie ele prprio. Isso natural do ser humano. Por isso que eu acho que
tinha de ser automtico e no da prpria pessoa que est colocando essa
avaliao. Porque tem pessoas que podem ser ticas e colocarem ali de
forma adequada, mas tm outros que vo colocar de forma a benefici-lo.
Isso serve tambm pras prprias chefias, porque a chefia tem que dar uma
validao naquela classificao. Mas como a chefia est sendo avaliado,
porque os indicadores no so s pra perito, mas tambm pra unidade, e a
voc pode ter distores entre uma unidade e outra, e continuar tendo as
distores.

4.4.6

Conquistas de curto prazo

No foram observadas conquistas de curto prazo com a mudana adotada, pois, conforme a
viso dos entrevistados, como os resultados esperados no foram alcanados, no foi possvel
utilizar os dados para a tomada de deciso, que poderia de alguma forma gerar melhorias a
curto prazo.
Tambm foi identificado que no houve planejamento para a gerao de vitrias a curto
prazo, as vitrias previstas eram as de longo prazo, com a implementao total da ferramenta
e utilizao pelos gestores, a sim viriam os seus benefcios. Para Kotter (1997), a criao de
vitrias a curto prazo diferente de esperar por elas, sendo esta ltima passiva, ao passo que a
primeira ativa. Para Kotter (1997), em uma transformao de sucesso, os administradores
procuram ativamente maneiras de obter ntidas melhorias de desempenho, estabelecer metas
no sitema de planejamento anual, alcanar esses objetivos e premiar as pessoas envolvidas
com reconhecimento e promoes.
E2: Ainda no houve vitrias de curto prazo. O processo lento, mudana
de paradigma. No existe um processo de cobrana consistente, apesar de se
enviar e-mails, orientar, chamar a ateno.... como o sistema como um todo
no aderiu, a adeso foi parcial, no d para se ter resposta desse benefcio,

101

a gente percebe que, em termos gerais, em torno de 30% da comunidade

pericial est utilizando. Ento quando o sistema foi implementado e
concebido era para um todo e no para uma pequena parte, se pra fazer
mapa de lotao, estudos de distribuio de recursos humanos e materiais e
tecnolgicos, difcil ter um diagnstico de benefcios com uma coisa bem
aqum da metade em termos de utilizao. Acho que s vai enxergar algum
benefcio quando todos estiverem plenamente utilizando, a sim a ferramenta
vai ser empregada para o propsito que ela foi criada. Em um ano, pouco
mais de um ano, est muito engatinhando em termos de utilizao que se
pretende, ento no d para se concluir em termos de benefcios ainda.
E6: A gente visualizou que a forma que foi feita no foi a melhor. No teve
conquista, mas s indicou que teria que ter nova adaptao.

Um dos benefcios a curto prazo apontado foi o fato de ter sido iniciada a discusso do
assunto, o que representa amadurecimento e reconhecimento da necessidade dos indicadores
para a substituio do mtodo emprico de tomada de deciso, o que poderia facilitar novas
aes nesse sentido no futuro.
E1: O primeiro benefcio visvel que voc conseguiu implementar a ideia
de que voc tem que ter indicadores. Os indicadores foram implementados,
mas no esto sendo utilizados, mas hoje voc sabe que a massa de peritos,
apesar de no estar utilizando aquilo, ela sabe que existe a ideia de que h
necessidade de controle, esse um benefcio. O prximo passo amanh,
voc no est mais inovando ao implementar um controle, voc no est
implementando pela 1a vez indicadores, j existe a cultura de ter indicadores,
voc teria que comear a trabalhar o seguinte, os resultados deles, a gente vai
para o segundo passo. Voc hoje no tem resultados como lotao, voc no
sabe quais so as unidades que mais tem demanda, que mais tem tido
capacidade de absorver mo de obra de horas periciais, quais so aquelas que
menos tm tido condies de absorver essas horas periciais, voc no
consegue comparar. A partir de que voc no tem os resultados, voc no
avaliou inconsistncias.
E3: Eu acho que existe sim uma conquista com a mudana no sentido de que
a gente d mais um passo na melhoria da gesto. Tudo que tem por trs
disso a, que vem l do alto do governo federal, no sentido de melhorar a
gesto, de atender melhor a sociedade. E se a gente tem agora uma
preocupao em atender as coisas em determinado tempo, isso um passo
nessa direo. Ainda precisamos de vrios outros, mas esse um passo.
Antes dessa preocupao com celeridade, a gente deveria ter preocupao
com a eficcia, com a efetividade, porque isso est relacionado diretamente
com a justia, que em ltima anlise o que se demanda da gente. Mas, eu
considero um passo importante, uma melhoria, vamos dizer assim, essa
facilidade disposio, no sentido de voc poder estabelecer a a
complexidade, e em funo disso, o tempo. Eu acho que os efeitos,
necessariamente no so to visveis assim, mas porque talvez a gente tenha
um problema de marketing, um problema de transmisso, o problema de
mostrar os benefcios que voc tem disso. Por exemplo, se voc tem
cobranas internas dentro do rgo no sentido de te perguntar por que voc
est demorando mais ou menos para fazer determinado laudo, se voc tem
tudo dentro do prprio sistema, explicando quanto tempo levou para fazer

102

determinado tipo de laudo, ento sua justificativa est pronta, a sua resposta
para os demandantes das suas tarefas, para o seu chefe, ou para a
corregedoria est pronta, voc colocou a complexidade, voc disse que
levaria X tempo para fazer aquele laudo. Ento, a gesto das suas atividades
est facilitada, a ferramenta te permite isso. Ento esse benefcio existe, mas
nem todos veem assim, simplesmente porque desconhecem isso. Ento a
gente pecou no sentido de no mostrar, no comunicar os benefcios. A
gente tem hoje problemas de adeso utilizao dessa ferramenta e talvez
no tivesse tanto se a gente tivesse mostrado esses benefcios pros colegas.
E5: Tem um benefcio que o mais evidente: comeamos a discutir o
assunto. Porque o nvel mais insipiente voc deixar como t. A partir do
momento que voc enxerga que h uma necessidade de melhoria, voc j
subiu um degrauzinho, se voc j discutiu isso, j foi capaz de implementar o
negcio, mesmo que seja o mais errado possvel, j houve um ganho, porque
entra num processo agora s de aprimoramento e qual a velocidade disso e a
organizao disso, depende da gente mesmo. Mas entramos num ciclo agora
que no tem volta, que a melhoria da coisa. Como esses planos de melhoria
so feitos, a so outros quinhentos, mas j houve ganhos.
E7: difcil de responder se houve ganhos, at porque s 30 % preenchem.
Eu acho que talvez uma mudana de cultura, de as pessoas estarem
comeando a se acostumar com isso, mas acho que num ritmo que poderia
ser maior, acho muito lento, at porque desde que foi implementado, de
prtico mesmo no aproveitamos nada, at porque no tinha um
preenchimento uniforme e grande, era muito pouco o preenchimento para
tirar uma concluso em cima daquilo, mas a ideia era poder pegar um
relatrio no criminalstica, se todo mundo preenchesse, a voc ia poder ver
realmente qual o problema de tal estado, qual o problema de tal SETEC, o
que t pesando mais, na rea de informtica, na rea de contabilidade, etc.,
atravs do tempo que vo atender aquelas solicitaes, do que nmeros
absolutos que no dizem muita coisa, s vezes tem SETEC que est
produzindo muito laudo, mas voc vai ver laudo de moeda, de veculo, que
mais rpido, laudo de qumica que um pouco mais rpido tambm. Esse
ndice de complexidade serviria para fazer uma avaliao nesse sentido, mas
no est sendo utilizado por causa disto. Ento atualmente no vejo muito
benefcio.

4.4.7

Consolidao de ganhos e produo de mais mudanas

O processo de mudana estudado no considerado concludo por no terem sido alcanados

os resultados esperados at o momento. Portanto, ainda no foi declarada vitria e o esforo
de mudana no foi interrompido.
Esto sendo discutidas adaptaes para melhoria do processo, em acordo com Kotter (1995),
sobre a necessidade de impulsionar o processo, empreendendo novos projetos, a fim de tentar
resolver a falta de conformidade ainda existente entre estruturas e sistemas com as mudanas
adotadas.

103

E3: Existem discusses em andamento sobre novas formas de medir a

produtividade.
E6: Como a gente percebeu a baixa adeso, uma das adaptaes que a gente
pensa de ter um valor bsico, por laudo, no vai ser faixa, vai ser por tipo
de laudo. Estamos estudando qual a melhor forma de fazer.
E7: Sim, esto sendo feitos estudos de avaliao. Como j se passou um ano,
at para repensar, algum tipo de laudo que se fazia em tanto tempo, mas no
faz, outros fatores que tambm interferem, o perito no esto 100% sentado
na cadeira s fazendo laudo, hoje ele participa de outros grupos, porque ele
est dentro de um contexto da PF, ele participa de escala de sobreaviso,
grupo de trabalho, operaes policiais, todo esse contexto faz com que
aquele atendimento que a princpio ia ser de 2 -3 dias, seja em 5, 6, 10 dias,
ento todas essas nuances a fazem com que o perodo programado no se
concretize, mas acho que em cima disto, est sendo feito esse trabalho, at
com relao a fazer com que fique obrigatrio o preenchimento. Temos
falado sobre isso, que tem que preencher, a gente tem feito reunies por
videoconferncia, falando com os chefes de SETEC que tem que preencher o
ndice, pra mim, j teria que ter implementado esse default, se a pessoa no
preencher em dez dias, automaticamente j assumia a mdia. Ento algumas
medidas que j daria pra termos alguns resultados prticos, porque hoje ns
no temos esses resultados prticos, pra voc avaliar um SETEC. Mas, eu
acho que tem sido feitas melhoras, e importante fazer melhoras, porque eu
acredito que esse processo seja til para ns.
E7: Ns temos feito reunies com todos os chefes de SETEC, com o
Conselho Consultivo da Criminalstica, que um representante de cada
regio. Procurado cobrar, incentivar, mandando relatrios pra eles
analisarem com relao a isso, pra incentivar, porque isso vai ser bom, no
s pra ns, mas pra eles tambm, principalmente o gestor, ainda mais ele
que vai distribuir o trabalho, ele tem que saber o que est acontecendo na
unidade dele, que tipo de laudo est entrando l, se tem perito que est se
escondendo atrs de expediente, ele tem que ter esse controle melhor. E nada
melhor do que implementar esse ndice de complexidade o mais correto
possvel. claro que nunca vai ser uma coisa matemtica, mas dentro de
uma realidade que ns temos hoje e tivemos no passado, isso a seria um
caminho, um passo bem maior, e bem mais til. Mas difcil convencer o
pessoal da ponta l a preencher, ele vai dizer: no, eu no tenho tempo,
muita burocracia. Perito quando no quer fazer inventa milhes de
desculpas, pra mim eu acho que a coisa mais simples que tem, s pegar o
expediente, entrar no criminalstica, em 5 minutos voc entra no sistema,
recebe, classifica. Nem receber o pessoal no quer, isso uma cultura que
ns estamos tentando mudar na percia. No vai ser de uma hora pra outra,
no vai ser numa canetada que voc vai fazer isso, s vezes d vontade, dar
uma canetada, mas a acho que fica pior. J pensei em colocar direto no
criminalstica, mas o pessoal fala que vai barrar todo o sistema. Mas acredito
que vai dar certo, que gente vai conseguir implementar isso da e o principal
objetivo realmente transmitir pro prprio gestor do local que isso
importante pra ele tambm, tem que vender pra ele, no adianta falar pra
fazer porque a DITEC quer, o INC quer, no, ele tem que entender o porqu,
ns precisamos aqui no meu SETEC, hoje preciso desses ndices pra eu ter
uma anlise, fazer um relatrio, hoje preciso de um perito pra fazer uma
misso e no sei nem quem que est com muita carga e no pode sair, nem
quem est com coisa urgente que no possa sair, eu no sei, tenho que
perguntar pra um, pra outro.

104

4.4.8

Institucionalizao

As novas prticas estabelecidas pela mudana ainda no atingiram um novo equilbrio, no

tendo sido absorvidas pela cultura organizacional.
E1: No est estabelecido na cultura. Por falta de credibilidade, liderana,
falta de cobrana, de imposio, de que realmente aquilo deve ser feito. No
preciso nem ficar ameaando, mas que eles saibam que se no cumprir vai
ter um custo, no precisa nem ter um custo to negativo, quanto um PD,
voc poder perder a oportunidade de fazer um curso da prxima vez, isso
um custo alto. O processo de liderana muito de convencimento. A
credibilidade de um juiz vem da onde? Est vinculada punibilidade. A
cobrana s efetiva a partir de que eu sei que estou em risco com alguma
coisa que eu no cumprir. Se eu no tiver a perspectiva de que vai me custar
alguma coisa, nesse processo todo eu no vou fazer isso a. Ento a
credibilidade poderia estar associada a este fator com esse carter mais
impositivo. Apesar de a IS ter esse carter obrigatrio, no h esse carter
impositivo. Porque o status quo da administrao no consegue passar isso
para os peritos, por uma srie de fatores. Talvez porque a viso no foi
devidamente implementada e porque quando ela tinha que passar para os
lderes, para a capilarizao da percia, mas veja que nem no INC ela foi
implementada, nenhum servio faz isso. No se pode dizer que seja um
problema do distanciamento da alta cpula, porque nem no INC isso feito.
a falta de lderes, os gestores da percia no compartilham dos desejos da
alta cpula.

Como os resultados alcanados so parciais, isto tem impedido a utilizao dos dados de
complexidade para a tomada de decises. Os relatrios anuais da Criminalstica comprovam a
falta de institucionalizao da mudana, por continuarem a utilizar o nmero absoluto de
laudos como dados de produo.
O processo de mudana organizacional relacionado implementao dos indicadores de
complexidade na Criminalstica da Polcia Federal resumido no Quadro 5 abaixo.

105

Quadro 5: Resumo dos resultados obtidos.

Categoria
de anlise

Natureza
da
mudana

Dimenso

Dados colhidos

Finalidade,
objetivo
motivao
mudana

e
da

Tipo
da
mudana
Adequao
mudana

da

Crater
ameaador

Externo

Administrao
pblica,
especificamente
na
rea
de
segurana

Organizacional

Misso,
estrutura,
cultura,
histricos
de
outras mudanas

Contexto

Resultados
Em relao motivao, o aspecto que despontou
dos dados foi a falta de afinamento em relao
principal motivao para a mudana. Foram
destacadas trs finalidades diferentes para os
indicadores dentre os entrevistados:
1. necessidade de mensurar melhor a carga de
trabalho, com foco na distribuio equnime das
requisies periciais entre os peritos e melhoria dos
processos de lotao de pessoal e de provimento de
recuros materiais; 2. melhorar a avaliao de
produtividadenecessidade de controle da produo
dos peritos e das unidades periciais; 3. conhecer
melhor o tempo de reposta da percia.
Os indicadores de complexidade so considerados
melhores do que os indicadores anteriores de nmero
absoluto de laudos, por levarem em considerao as
diferenas inerentes aos diversos tipos de percia.
Os indicadores de sete nveis de complexidade so
considerados
adequados

realidade
da
Criminalstica, apesar de existir ponto de vista
contrrio e de existir grande margem para sua
melhoria.
A avaliao sobre a possvel existncia de um carter
ameaador revelou a crena de que, de forma geral,
qualquer tipo de instrumento de controle pode ser
percebido como ameaa. No entanto, a perspectiva da
existncia
de
carter
ameaador
foi
preponderantemente analisada sob a tica da
possibilidade de m utilizao dos dados pela
Corregedoria da Polcia Federal, destacando as
questes circunstanciais que impactaram no processo
de mudana, conforme detalhado no tpico sobre o
contexto da mudana.
Foram identificadas cobranas externas de rgos de
controle como TCU e CGU, para que sejam
desenvolvidos indicadores de gesto, que so
compatveis com as mudanas que vem ocorrendo no
servio pblico brasileiro. A caracterstica da
estabilidade do servidor pblico um dificultador das
inovaes na gesto, e tambm a falta de mecanismos
de reconhecimento e recompensas.
O principal fator relacionado ao contexto da Polcia
Federal foi a atuao da Corregedoria. O critrio de
tempo utilizado para a seleo das requisies
periciais que passariam pela avaliao da
corregedoria foi coincidente com o critrio das metas
estabelecidas pela DITEC em 2009 para diminuio
dos prazos de atendimento, ou seja, requisies
periciais com mais de seis meses. Isso criou certa
apreenso nos peritos criminais, quanto
possibilidade de mau uso dos dados colhidos com a

106

Categoria
de anlise

Dimenso

Dados colhidos

Setorial

Infraestrutura,
demanda local,
apoio
local,
atuao
da
chefia local.

Existncia
de
motivao para
a mudana.
Urgncia

Comunicao
das motivaes
e intenes da
mudana.
Processo
de
mudana

Condutores da
mudana tinham
posio
de
poder
e
expertise
suficiente.
Coalizo

Viso

Comunicao

Resultados
ferramenta.
A falta de liderana foi o fator que mais se destacou
como deficitria nas circunstncias setoriais relativas
ao processo de mudana, com a falta de atuao das
chefias locais na cobrana e incentivo utilizao do
indicador.
Foi identificado no corpo diretor e gerencial da alta
administrao das unidades centrais o senso de
urgncia. Existia uma insatisfao com os
indicadores existentes e a percepo da necessidade
da mudana, pois a falta do instrumento gerava
dificuldades de gesto, dentre elas, de alocao de
recursos humanos e materiais, de distribuio da
carga de trabalho, de avaliao de produtividade. Isto
fazia com que a tomada de deciso fosse muito
baseada na subjetividade do gestor. No entanto no
houve o adequado estabelecimento do senso de
urgncia nos gestores de nvel intermedirio das
unidades centrais, nos chefes das unidades
descentralizadas e nos servidores. No houve etapa
de preparao, com esclarecimento do problema
existente. Os condutores da mudana partiram direto
para o projeto em si.
No houve um processo de comunicao ampla da
motivao e das intenes da mudana a todos os
envolvidos. A concepo e as discusses sobre a
necessidade ficaram circunscritas s unidades
centrais (INC, DITEC).
A equipe responsvel pela mudana mostrou-se
pouco alinhado na concepo e conduo da
mudana como um todo. Foi identificado que existia
no grupo posio de poder e expertise suficiente para
a conduo do processo de mudana.

A equipe responsvel pela mudana no possuia

credibilidade e liderana suficiente para a conduo
do processo de mudana. O processo foi
Condutores da
caracterizado pela falta de liderana, seja pela
mudana tinham
centralizao das decises, com falta de participao
liderana
e
das unidades descentralizadas, com consequente falta
credibilidade.
de lderes em nmero suficiente, seja pela falta de
participao direta da alta administrao como
liderana ativa do processo.
Existncia
e
clareza da viso No foi criada uma viso para a mudana.
de mudana.
Como no existiu uma viso formal estabelecida, a
comunicao da viso da mudana ficou prejudicada.
Canais formais e
Ocorreu comunicao da viso informal da mudana,
informais
conforme as vises dos gestores do processo, mas
utilizados
ficando praticamente restrita ao pessoal da unidade
central. Dentre os canais de comunicao utilizados

107

Categoria
de anlise

Dimenso

Dados colhidos

Incentivo
tomada
deciso

de

Empoderamento

Treinamento

Conquistas Benefcios
de
curto visveis
prazo
observados
Consolidao

Novas
adaptaes

Institucionalizao

Incorporao da
mudana

cultura

Resultados
para a divulgao da mudana foi a plataforma Wiki
criada para esse objetivo, e tambm e-mails
institucionais e intranet.
A mudana adotada levou em considerao a
tentativa de investir os servidores de empowerment
na medida em que atribuiu ao servidor a
responsabilidade de classificar a requisio pericial
quanto complexidade. De modo geral, a iniciativa
foi considerada positiva pelos gestores do processo,
por considerarem que o perito a pessoa mais
adequada para fazer essa classificao.
No entanto, no houve qualquer capacitao ou
orientao bsica, pois a tarefa de classificao foi
considerada muito simples de ser executada,
conforme avaliado pelos condutores da mudana. A
fase de substituio das diretorias do INC e da
DITEC tambm foi apontada como obstculo do
processo de treinamento, j que ocorreu bem na
poca da entrada em vigor da mudana.
No foram observadas conquistas de curto prazo com
a mudana adotada, pois os resultados esperados no
foram alcanados. Um dos possveis benefcios
apontado foi o fato de ter sido iniciada a discusso do
assunto, o que representa amadurecimento.
Est em discusso a necessidade de novas adaptaes
de incoerncias ainda existentes em relao aos
indicadores.
Esto sendo tomadas aes no sentido de reforar as
novas prticas, que ainda no encontram-se
consolidadas na cultura da Criminalstica.

Um resumo da pesquisa documental realizada apresentada no Apndice B.

108

5 CONCLUSES E RECOMENDAES

5.1

CONCLUSES

Neste estudo o processo de gesto de uma mudana organizacional ocorrida na Criminalstica

da Polcia Federal foi analisado com profundidade, de modo a compreender os fatores crticos
que moldaram o processo de sua implementao.
Considerando o primeiro objetivo deste estudo Identificar no que consistiu e qual foi a
motivao para a adoo da mudana - foi possvel constatar que a adoo de indicadores de
complexidade na percia criminal federal se insere, de forma geral, no contexto da
modernizao do servio pblico federal, em que esto sendo tomadas diversas aes no
sentido de melhorar o desempenho das organizaes pblicas brasileiras.
A principal motivao para a mudana ocorreu pelo reconhecimento de problemas gerenciais
internos da percia, relativos s dificuldades de distribuio da carga de trabalho, de alocao
de recursos humanos e materiais, de medio de desempenho e de falta de conhecimento
sobre o tempo de resposta da percia.
Os indicadores adotados so um aperfeioamento do indicador de produtividade
anteriormente utilizado, o de nmero absoluto de laudos, pois ele agrega ao indicador a
varivel complexidade na sua medio. Ele pode ser classificado como um indicador de
eficincia ou de produto, pois est relacionado quantidade de produto (laudo pericial
criminal) que se consegue produzir, alm de permitir melhor conhecimento sobre o que est
sendo efetivamente produzido com os recursos pblicos disponibilizados.
Essa mudana se enquadra na definio de mudana incremental, tambm denominada como
contnua, de primeira ordem ou convergente, pois envolve pequenas alteraes que ocorrem
durante perodos de equilbrio da organizao e possui um carter mais operacional,
encontrando-se relacionada com os sistemas, procedimentos, estruturas ou tecnologias que
tm efeitos de curto prazo, mas cujo impacto de grande importncia para o sucesso da
organizao.

Ela tambm se caracteriza por fazer parte de um processo de constante

adaptao e modificao para que a organizao resolva problemas e funcione mais

efetivamente.

109

A anlise mais acurada dos fatores desencadeantes da mudana permitiu perceber que h
demandas de mudana tanto transformacionais como incrementais.
Em relao aos fatores que influenciam mudana transformacional, na categoria ambiente
externo, h indicao de influncia das reforma da administrao pblica e cobranas por
melhoria da gesto e do desempenho, existindo presses de diversos rgos e da populao
em geral nesse sentido. Apesar de terem sido identificados esses fatores influenciadores de
mudana transformacional relativos a respostas ao ambiente externo, eles se caracterizam por
serem demandas muito esparsas e graduais, no tendo sido os mais preponderantes para a
adoo da mudana estudada.
Por outro ponto de vista, a mudana objeto da pesquisa est associada a uma resposta a
eventos externos, enquadrando-se como mudana reativa e caracterizando um tipo de
adaptao ao contexto externo.
Essa reao, vista sob a perspectiva da Teoria Institucional e Neoinstitucional, poderia ser
explicada com base na proposio terica do isomorfismo institucional, no qual as presses
institucionais levam as organizaes a adotarem um mesmo modelo organizacional, como por
exemplo, cobranas externas de adoo de prticas de gesto, de rgos como TCU, CGU e o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
As principais demandas pela mudana organizacional identificadas neste estudo se
configuram como fatores transacionais, por representarem aspectos organizacionais que esto
no mbito dos processos de trabalho, das prticas de gesto, indicativos de mudana
incremental (ou contnua), por possurem foco na melhoria de desempenho, no gerando
necessariamente impacto sobre a misso organizacional.
A mudana estudada tem o foco no desenvolvimento de capacidades organizacionais, foca na
cultura, comportamento e atitudes, no trazendo riscos de perda de empregos, no sendo
considerada ameaadora aos servidores.
Apesar de a mudana estudada se classificar no tipo de mudana incremental, de primeira
ordem, para o desenvolvimento das capacidades organizacionais, sendo considerada assim, de
menor impacto, que deveria gerar menor resistncia por parte dos servidores, no foi o
observado no caso em estudo, o que pde ser melhor compreendido pela anlise das

110

circunstncias relacionadas ao contexto organizacional e gesto do processo de

implementao.
Considerando o segundo objetivo do trabalho Verificar se o processo de implementao da
mudana seguiu o recomendado no modelo de Kotter - a pesquisa revelou que o processo de
implementao da mudana estudada no se desenrolou de acordo com o modelo, pois no
houve uma adequada preparao para a mudana, para o "descongelamento do status quo",
que seria realizada por meio das quatro primeiras etapas do modelo de processo,
nomeadamente: estabelecimento de um senso de urgncia, criao de uma coalizo
administrativa forte, desenvolvimento de uma viso e comunicao da viso.
Estas etapas iniciais foram parcialmente negligenciadas, no tendo sido formada uma base
slida o suficiente para dar continuidade ao processo. Isto geralmente ocorre quando as
pessoas so pressionadas a mostrarem resultados, tendendo a pular fases. E quando estas
etapas so puladas, durante a fase de "movimento para uma nova condio", aparece grande
resistncia por parte dos envolvidos, por muitas vezes no entenderem o objetivo e a
necessidade de mudana. A ltima fase, que seria a de "recongelamento", representada pela
institucionalizao da mudana na cultura no pde ser avaliada pelo fato de a mudana no
estar finalizada, encontrando-se ainda nas fases de adaptaes.
Houve falta de estabelecimento de um alto senso de urgncia nos gerentes e servidores,
favorecendo a manuteno do status quo e dificultando o alcance da cooperao necessria
para evitar a complacncia natural que existe em relao aos problemas com os quais as
pessoas j esto acostumadas.
A falta de envolvimento dos servidores no processo de concepo da mudana pode ter
influenciado na falta de entendimento da natureza da mudana e compreenso de sua
motivao, fazendo com que outros fatores relacionados ao contexto pudessem influenciar
mais do que a prpria natureza da mudana adotada.
Em relao ao aspecto de liderana, este foi essencialmente considerado ausente, e a coalizo
da mudana foi conduzida por pessoal da linha ttica, o que enfraqueceu a coalizo da
mudana, pois as coalizes administrativas sem uma liderana forte parecem nunca alcanar o
poder necessrio para vencer as fontes de inrcia, ganhando a tradio e os interesses pessoais
de curto prazo. Essa falha na criao de uma coalizo forte est associada subestimao das
dificuldades de produo da mudana, e assim, da importncia de uma coalizo forte,

111

supondo que ela podesse ter sido conduzida por gerente de nvel ttico, ao invs de um da
linha-chave (ou estratgica).
Os aspectos relativos gesto do processo de implementao possuem caractersticas mais
manejveis, em relao aos aspectos relativos natureza da mudana e ao contexto, muitas
vezes impostas pela circunstncias ambientais, existindo, desta forma, grande espao para
aperfeioamento do processo de gesto de mudanas na Criminalstica, permitindo um
aumento da aceitao e do engajamento dos servidores. Para isso, necessrio comear com o
reconhecimento do desafio e com a preparao para enfrent-los, de modo a evitar ou
minimizar processos de mudanas mal direcionados e mal sucedidos.
J em relao ao terceiro objetivo desta pesquisa Identificar os elementos crticos que
moldaram a mudana organizacional associada adoo dos indicadores de desempenho - os
resultados alcanados com a mudana, somente 38% das requisies periciais classificadas
quanto ao indicador de complexidade demonstraram que no houve ampla aceitao e
cooperao por parte dos peritos criminais federais.
Dentre os principais obstculos identificados para a adoo dos indicadores de complexidade
na percia criminal destaca-se a forte cultura correcional dentro da Polcia Federal, em funo
dos princpios basilares de hierarquia e disciplina, caractersticos das organizaes policiais.
A DITEC e o INC, com foco na melhoria dos processos internos e da efetividade da percia,
identificaram que o tempo de resposta era um dos fatores a serem otimizados dentro da
Criminalstica e iniciaram um programa objetivando a reduo do tempo de atendimento por
meio do estabelecimento de metas para todas as unidades periciais.
No entanto, a Corregedoria da PF utilizou-se desses critrios gerenciais, estabelecidos
internamente na Criminalstica para a melhoria dos processos internos, como ponto de partida
para a averiguao de irregularidades nas unidades periciais, por meio das correies
extraordinrias, no ano de 2010, o que desencadeou uma onda de desconfiana e falta de
cooperao por parte dos servidores.
Essa ao da Corregedoria deixou muitos servidores temerosos pela m utilizao dos dados
gerenciais relativos aos indicadores de complexidade para abertura de sindicncias e
processos administrativos disciplinares (PAD), que por si s, geram preocupao e estresse,

112

mesmo que os problemas apontados sejam devidamente justificados e os procedimentos

arquivados posteriormente.
Mesmo que a Corregedoria tenha o foco na melhoria dos processos, que inclusive uma de
suas atribuies, o seu forte vnculo com a cultura correcional torna dficil a desvinculao
desse carter punitivo na percepo dos servidores, gerando desconfiana e falta de motivao
para a cooperao em mudanas que, na sua interpretao, possam gerar algum risco.
Apesar de na "dimenso normativa" a organizao obrigar os atores a cumprir determinadas
tarefas, como a classificao das requisies periciais quanto ao indicador de complexidade,
na "dimenso cognitiva", esses atores interpretam que essa ao pode ser prejudicial e optam
pelo no cumprimento da norma vigente.
Esse ciclo de desconfiana pode dificultar a melhoria contnua da Criminalstica por minar a
cooperao dos servidores em aes gerenciais dessa natureza, que demandam mudana de
atitude e de comportamento por parte de todos os servidores.
Isto posto, percebe-se a dificuldade em alterar esse padro de interpretao sobre o carter
punitivo da Corregedoria, arraigado cultura da organizao policial, por se fundamentar nos
princpios da hierarquia e da disciplina.
Dessa forma, para que a organizao possa se modernizar e adotar novos modelos gerenciais,
fundamentados na participao e cooperao das pessoas, se torna mais fcil desvincular as
aes da Corregedoria dessas aes gerenciais, deixando essa atribuio ao quadro gerencial e
diretor da organizao.
Assim, foi possvel concluir esta pesquisa respondendo ao quarto objetivo proposto Examinar por que no foram alcanados os objetivos propostos - o estudo da mudana
pesquisada revelou que o insucesso no alcance dos objetivos esperados foi influenciado de
forma relevante concomitantemente por aspectos negativos inerentes natureza da mudana
adotada (contedo), pelo contexto desfavorvel e pelo processo de mudana mal conduzido,
que levaram ao insucesso do alcance dos objetivos pretendidos.

113

5.2

RECOMENDAES

Como recomendao interna, sugere-se que a Criminalstica da Polcia Federal aprimore o

processo de gesto de mudanas,

de modo a melhorar principalmente

as etapas de

preparao para a mudana, abrangendo maior comunicao sobre as motivaes e

necessidades das mudanas, maior participao dos peritos nas etapas de concepo das
mudanas, bem como melhoria no envolvimento das chefias das unidades descentralizadas
para a ocorrncia de compromentimento delas com as novas prticas adotadas pela alta
administrao.
Por ser uma organizao policial, baseada em hierarquia e disciplina, a Corregedoria est
muito vinculada cultura punitiva, sendo mais fcil o desvinculamento de suas aes de
questes gerenciais, pois essa atuao acaba por dificultar a adoo de mudanas que tenham
foco na melhoria de processos internos e que necessite da cooperao e da participao de
todos.
Como recomendao para a comunidade acadmica, os dados indicaram que o aspecto
cultural existente na Polcia Federal, principalmente a importncia dada hierarquia e
disciplina, influencia na implementao de mudanas. No entanto, o padro cultural da
Criminalstica e da Polcia Federal no foi objeto deste trabalho, e merece pesquisas
posteriores no sentido de revelar at que ponto os padres culturais da Polcia Federal e da
Criminalstica revelam a possibilidade de comportamento proativo s mudanas
organizacionais.
Outra forma de abordagem do problema seria a de colocar o foco sobre a percepo dos
peritos criminais sobre a mudana organizacional, de modo a revelar novos fatores que
tenham contribudo para o insucesso do alcance dos objetivos propostos.

114

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119

APNDICE A - Roteiro das entrevistas realizadas

1. Qual a finalidade da adoo dos indicadores de complexidade?
2. Os indicadores atuais so melhores que os anteriores (nmero absoluto de laudos)?
3. Os indicadores adotados de 7 nveis de complexidade so adequados realidade da
Criminalstica?
4. Na sua viso, h um carter ameaador neste tipo de mudana?
5. Quais os fatores relacionados ao contexto da Polcia Federal que voc acredita ter
influenciado na receptividade dos indicadores pelos peritos?
6. Quais os fatores relacionados ao contexto interno de cada unidade que voc acredita ter
influenciado na receptividade dos indicadores pelos peritos?
7. Qual o problema que gerou a necessidade dessa mudana?
8. Como foi o processo de comunicao da motivao da mudana a todos os envolvidos?
9. Os responsveis pela mudana tinham poder e expertise suficiente para a conduo do
processo de mudana?
10. A equipe responsvel pela mudana possui credibilidade e liderana para a conduo do
processo de mudana?
11. Foi criada uma viso para a mudana? Se sim, qual ela?
12. Quais os canais de comunicao utilizados para a divulgao da viso da mudana?
13. O que voc achou do fato de a nova norma dar autoridade aos peritos para classificarem
suas prprias requisies periciais?
14. Voc acha necessrio treinamento para a adequada execuo da nova responsabilidade de
classificao?
15. Houve alguma conquista com a mudana? Seus efeitos so visveis?
16. Esto sendo feitas novas adaptaes de possveis incoerncias ainda existentes em relao
aos indicadores, ou o processo considerado finalizado?
17. Esto sendo tomadas aes no sentido de reforar as novas prticas?
18. As novas prticas esto consolidadas na cultura da Criminalstica?

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APNDICE B Resumo da pesquisa documental

Ms/ano
Fev/2009

Evento

Tema em discusso

Envio pela DITEC/DPCRIM a todas Solicitao de informaes a respeito das

as unidades de Criminalstica de atividades no periciais desenvolvidas pelos
Mensagem Oficial Circular.
peritos no perodo de janeiro de 2008 a maro
de 2009, de modo a colher informaes para o
projeto sobre indicadores de desempenho.
Mar/2009 Apresentao feita pela direo do Discusso
sobre
a
necessidade
de
INC, no encontro anual de chefes das estabelecimento de metas para o segundo
unidades de Criminalstica.
semestre de 2009, para a reduo do nmero
pendncias e do tempo de atendimento das
requisies periciais; e breve discusso sobre
indicadores de desempenho.
Jun/2009
Envio pelo INC de e-mail a todas as Estabelecimento das primeiras metas para
unidades de Criminalstica.
reduo das pendncias e diminuio dos
prazos de atendimento, para o segundo
semestre de 2009.
Dez/2009
Envio de Ofcio da COGER a todas as Apresentao do cronograma de correies
superintendncias e delegacias da PF.
extraordinrias para o ano de 2010 e critrios
de seleo dos procedimentos a serem
correicionados.
2010
Realizao
das
Correies Avaliao pela corregedoria das requisies
Extraordinrias pelas Corregedorias periciais com mais de 6 meses da data de
nas unidades de Criminalstica.
registro na unidades.
Abril/2010 Reunio
de
apresentao
dos Apresentao da proposta genrica dos
indicadores do Sistema de Gesto indicadores de desempenho.
Estratgica (SGE).
Maio/2010 Criao da rea de Gesto Estratgica Reestruturao que ocorreu durante o processo
da DITEC (AGE).
de mudana, resultando na criao de uma
nova rea, com atribuies relativas s aes
de gesto estratgica, inclusive sobre a
conduo da mudana estudada.
Maio/2010 Reunio com os chefes de servios e Apresentao pela DPCRIM de proposta de
reas
do
INC,
DPCRIM
e parametrizao
dos
indicadores
de
representantes da Assistncia da complexidade e volume de trabalho, dentre
DITEC sobre os indicadores.
outros a serem utilizados no Sistema de Gesto
Estratgica (SGE).
Maio/2010 Envio de diversos e-mails aos chefes Apresentao das propostas de parametrizao
de servios e reas do INC
da tabela de complexidade e solicitao de
escolha dentre as duas opes fornecidas.
Julho/2010 Envio de e-mail aos chefes de servios Informao dos resultados obtidos pela
e reas do INC
consulta anterior, com a definio da tabela de
parametrizao a ser utilizada.
Out/2010
Finalizao das consultas quanto s Entrega dos resultados DITEC.
tabelas de parametrizao do indicador
de complexidade.
Jan
a Elaborao da minuta da IS sobre os Proposta de normatizao dos indicadores de
mar/2011
indicadores.
complexidade.

121

Ms/ano
Mar/2011

Out/2011

Nov/2011

Nov/2011

Jan/2012

Jun/2013

Jun/2013

Evento
Tema em discusso
Reunio de chefes de todas as Um dos assuntos da pauta foi apresentar os
unidades de criminalstica.
resultados alcanados para os Indicadores de
Desempenho, que visam a mensurar produo
e a antever a carga total de trabalho existente
nas unidades de Criminalstica, atribuindo-se
tempo mdio gasto para vrios tipos de laudo.
Envio pela DITEC/DPCRIM a todos Envio de texto preliminar da Instruo de
os peritos criminais federais de Servio (IS) sobre os indicadores, dentre eles o
Mensagem Oficial Circular (MOC de complexidade, para apreciao de todos os
7/2011).
peritos criminais federais do Brasil, para
consulta, crticas e sugestes.
ltima reunio com a participao do Deciso sobre o texto final da Instruo de
grupo condutor da mudana.
Servio sobre os indicadores, compilado com
as sugestes dos peritos.
Publicao da Instruo de Servio IS Determina o uso dos indicadores, dentre eles o
8/2011 DITEC/DPF.
de complexidade, no mbito do Sistema
Nacional de Criminalstica.
Incio da vigncia da Instruo de Passa a ser obrigatria a classificao das
Servio IS 8/2011 DITEC/DPF.
requisies periciais pelos peritos criminais
federais, conforme a tabela de sete nveis de
complexidade, a partir de 01/01/2012.
Publicao do ndice de Produtividade Resultado do indicador de produtividade para
Operacional
(I.P.O.)
das todas as superintendncias, no qual levado
Superintendncias de Polcia Federal em considerao o nmero de percias
relativo ao ano de 2012.
realizadas, dentre outras variveis utilizadas.

Envio pelo INC a todas as unidades de Estabelecimento de metas para reduo das
Criminalstica de Mensagem Oficial pendncias e diminuio dos prazos de
Circular.
atendimento, para o ano de 2013.
Fonte: elaborao prpria a partir dos principais documentos pesquisados, disponibilizados pela
organizao e pelos atores chaves do processo de implementao de mudanas da DITEC e do INC.