Documento de Trabajo N 1

Las Municipalidades
en el Per
Una propuesta de clasificacin

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Documento de Trabajo

N 1

Las Municipalidades en el Per

Una propuesta de clasificacin

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

PRESENTACIN

La Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ)
GmbH es una empresa de cooperacin internacional para el desarrollo
sostenible que opera en alrededor de 130 pases. La GTZ realiza sus
actividades en el marco de la poltica de desarrollo del Gobierno Alemn
y acta en gran parte por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin
Econmica y Desarrollo (BMZ). Asimismo, la GTZ apoya procesos de
cambio y de reformas complejas, siendo su primer objetivo mejorar las
condiciones de vida de la poblacin pobre en los pases contraparte.

Gracias al convenio vigente entre los gobiernos del Per y Alemania,
las contribuciones de la GTZ en el Per estn estructuradas sobre la base
de tres reas prioritarias: (i) democracia, sociedad civil y administracin
pblica, (ii) agua potable y alcantarillado, (iii) desarrollo rural sostenible.
Por otro lado, la GTZ tambin mantiene actividades en otra rea temtica
estratgica: educacin bsica.

Respecto a la primera rea prioritaria, la GTZ viene ejecutando
el Programa Gobernabilidad Democrtica e Inclusin el cual tiene por
objetivo que la poblacin de regiones seleccionadas se beneficie de una
mejor gobernabilidad en los diferentes niveles del Estado, promoviendo la
administracin pblica transparente y orientada al ciudadano; el control de la
sociedad civil sobre el accionar del gobierno y el uso eficiente de los recursos
financieros del Estado. De esta manera ayuda a combatir la corrupcin,
disminuir la marginacin social y fortalecer la cultura democrtica.

Para ello, el Programa desarrolla actividades de asistencia tcnica
a nivel nacional, regional y local, con un enfoque iterativo de intervencin
que busca retroalimentar las acciones y el conocimiento recproco de las
diversas contrapartes correspondientes a cada nivel.


Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

En este marco, el Programa ha desarrollado el presente estudio, el
cual tiene por finalidad aportar a un mejor conocimiento de la diversidad
de caractersticas y capacidades institucionales que muestran las
municipalidades en el Per, en el convencimiento de que ste es un factor
clave para contribuir al diseo de polticas pblicas aplicables a este nivel
de organizacin del Estado que sean coherentes con dicha diversidad.
Dr. Janos J. Zimmermann
Coordinador del Programa Gobernabilidad
Democrtica e Inclusin - GTZ

NDICE

1. RESUMEN EJECUTIVO

2. CLASIFICACIN DE LAS MUNICIPALIDADES 17

2.1 Acerca de la clasificacin
17

2.2 Caracterizacin de la municipalidad
19
2.2.1 Ingresos municipales 20
2.2.2 Personal ocupado en la municipalidad 24

2.3 Caracterizacin del municipio
26

2.3.1 Poblacin urbana y rural
26
2.3.2 Tasas de crecimiento 28
2.3.3 Nivel de vida 30

2.3.4 Ramas de actividad econmica
32
2.3.5 Accesibilidad 34
3. DIFICULTADES Y LIMITACIONES 37
4. ANEXOS 39

Anexo 1. Estructura de Base de Datos
41

Anexo 2. Per: Ciudades de ms de 20 mil habitantes 43

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Resumen Ejecutivo

1. RESUMEN EJECUTIVO

La presente clasificacin de las municipalidades del Per pretende
generar un instrumento conceptual a travs del cual se describa con
objetividad las diferencias existentes en el pas dentro de este nivel del
Estado.

La clasificacin de los distritos del Per desarrollada a partir del
volumen de la poblacin total contempla una doble dimensin: los municipios
(territorio y poblacin) y las municipalidades (el nivel local de gobierno). Las
clases definidas son cinco como puede verse en el cuadro 1.

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

La presentacin resumida de cada una de las clases es la
siguiente:
a. Los distritos clase 1

La clase de los distritos ms pequeos segn su poblacin total,
cuenta con menos de dos mil habitantes. Estos distritos son por definicin
espacios rurales donde no existe una aglomeracin urbana que sea
superior a los dos mil habitantes; por consiguiente, son en la realidad
distritos exclusivamente rurales1. Lamentablemente con la definicin censal
se inducen errores tan graves como considerar que, dentro de esta primera
clase distrital, casi la mitad de los distritos est habitada en su mayora por
pobladores urbanos2.

Casi 60% del total de distritos ubicados en esta primera clase tienen
una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total (ver cuadro
13). Este porcentaje aumenta hasta el 63,1% en el caso de la poblacin
definida como rural por el censo, pero es tambin muy relevante en el caso
de la poblacin urbana puesto que, como puede observarse en el cuadro
14, tienen una tasa negativa el 46,6% de todos los distritos pertenecientes
a la primera clase.

El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo
en estos distritos aunque, como puede verse en el cuadro 15, lo es ms
porque entre ellos la presencia de los valores ms altos es inferior a lo
registrado con respecto al total (1,8% vs 5%). El ingreso per cpita de la
poblacin en 47% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales
(ver cuadro 16).

El 95,4% de todos estos distritos tienen una poblacin dedicada a
las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio,
la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es
muy limitada: 63,3% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria
que es inferior al 5,2% de su PEA total y 56,6% de estos mismos distritos
tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA
total.

10

El lmite de los dos mil habitantes es el ms pequeo de los limites cuantitativos usados internacionalmente
para definir el hecho urbano. No obstante es bastante ms restrictivo que la definicin censal peruana: centro
poblado con 100 casas contiguas o capitales distritales aunque sean ms pequeas.
Ver cuadro 10.

Resumen Ejecutivo

La mayora de las capitales de estos distritos est conectada a travs
de carreteras afirmadas (39,5%), camino carrozable (20,6%) o trocha o
sendero (17%).

El 87,5% de estos distritos, tiene un monto de ingresos municipales
totales segn las cifras del Presupuesto Institucional Modificado (PIM
2005), que es inferior al milln de nuevos soles anuales. No obstante, a
consecuencia de que se concede una asignacin mnima de FONCOMUN, el
ingreso municipal per cpita es bastante alto en los distritos ms pequeos,
llegando a representar en promedio un cuarto del ingreso familiar anual per
cpita3 (924 nuevos soles vs 3,748 nuevos soles).

Como consecuencia del reducido tamao del presupuesto total, la
mayora de las municipalidades en estos distritos tiene un personal total
inferior a diez personas (93,2%). La presencia de directivos, funcionarios y
empleados profesionales es muy pobre: en 15,4% de los casos no existe y en
58,8% hay entre uno y dos personas ocupadas de estas caractersticas.
b. Los distritos clase 2

La segunda clase de distritos cuenta con una poblacin total
que flucta entre los dos mil y los cinco mil habitantes; igualmente est
conformada por espacios predominantemente rurales. En el 81% de los
casos la suma de la poblacin urbana es inferior a los dos mil habitantes
aunque en el 10,8% de los casos, esta suma supera al 75% de la poblacin
total.

El 41,8% del total de distritos ubicados en esta segunda categora
tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total (ver
cuadro 13). Este porcentaje disminuye hasta el 30,7% en el caso de la
poblacin definida como urbana por el censo y aumenta hasta el 54,1% en
el caso de la poblacin rural (ver cuadro 14).

El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo
en estos distritos donde la categora modal se ubica en el 50% de los valores
ms bajos (60%). El ingreso per cpita mensual de la poblacin en 67% de
los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16).

La ruralidad predominante en estos distritos queda evidenciada
por el hecho que, al igual que lo que ocurre en los distritos de la primera
3

Es una variable similar al PBI per cpita aunque excluye los ingresos empresariales. Ver ndice de Desarrollo Humano Distrital 2005.

11

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

clase, el 94,1% de todos estos distritos tienen una poblacin dedicada a

las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio,
la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es
muy limitada: 52,7% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria
que es inferior al 5,2% de su PEA total y 60,4% de estos mismos distritos
tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA
total.

El 41,8% de las capitales distritales se conecta por carretera afirmada
pero existe un 17,4% que lo hace por carretera asfaltada.

En esta segunda categora el porcentaje de los distritos que tiene
un monto de ingresos municipales totales inferior al milln de nuevos soles
anuales disminuye desde el 87,5% presente en la clase 1, hasta el 58,6%
aunque sigue siendo la categora modal. El promedio del ingreso municipal
per cpita disminuye fuertemente (de 924 nuevos soles en la primera clase
distrital a 376 nuevos soles en esta segunda clase) pasando a representar
solamente el 12,4% del ingreso anual per cpita de la poblacin.

En estos distritos aumenta el nmero del personal pero todava la
categora modal es menos de diez personas (70,8%). La presencia de
directivos, funcionarios y empleados profesionales sigue siendo escasa:
en 10,2% de los casos no existe y en 44,7% hay entre uno y dos personas
ocupadas con este rango.
c. Los distritos clase 3

La tercera clase de distritos cuenta con una poblacin total que
flucta entre cinco y 20 mil habitantes y a su interior la presencia de distritos
que carecen de poblacin urbana (al menos dos mil habitantes urbanos
definidos como tales por el censo) sigue siendo mayoritaria (44,7%; ver
cuadro 12).

La poblacin total en la mayora de estos distritos (40,4%) crece
moderadamente aunque todava se registra 27,2% del total de los distritos
ubicados en esta clase que tienen una tasa negativa. No obstante, se
observa que son distritos donde el proceso de urbanizacin se presenta con
fuerza como lo evidencia el hecho de que el crecimiento negativo contina
siendo el comportamiento modal de la poblacin rural (45,4%) mientras que
la poblacin urbana crece aceleradamente en el 61,4% de los casos (ver
cuadro 14).

12

Resumen Ejecutivo

El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo en
estos distritos donde, al igual que ocurre en la segunda clase, la categora
modal se ubica en el 50% de los valores ms bajos (63,6%). El ingreso per
cpita mensual de la poblacin sigue siendo muy bajo, en 70% de los casos
es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16).

La ruralidad predominante de estos distritos queda evidenciada por
el hecho que, al igual de lo que ocurre en los distritos de las dos primeras
clases, ms del 90% de todos estos distritos tienen una poblacin dedicada
a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio,
la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es
muy limitada: 51,3% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria
que es inferior al 5,2% de su PEA total y 51,3% de estos mismos distritos
tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA
total.

En la tercera clase distrital, la carretera afirmada contina siendo
la ms importante va de comunicacin (38,9%) pero la presencia de la
carretera asfaltada llega a ser tan importante como ella: 30,6%.

En esta tercera categora el mayor porcentaje de los distritos
(79,1%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre uno
y cinco millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per
cpita contina disminuyendo aunque moderadamente (335 nuevos soles)
pasando a representar el 11,3% del ingreso familiar anual per cpita.

En estos distritos aumenta el nmero del personal total y la categora
modal pasa a ser entre 11 y 50 personas (63,6%). La presencia de directivos,
funcionarios y empleados profesionales comienza a ser significativa: en
63,2% de los casos se ubica entre tres y diez funcionarios.
d. Los distritos clase 4

La cuarta clase de distritos cuenta con una poblacin total entre 20 y
50 mil habitantes. En el 5,3% de los casos la suma de la poblacin urbana
es inferior a los dos mil habitantes (no existe poblacin urbana) pero en el
51,1% de los casos, esta suma supera al 75% de la poblacin total.

Solo 10,6% del total de los distritos ubicados en esta cuarta categora
tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total y tanto
las categoras crecimiento moderado como acelerado agrupan el mismo
porcentaje (44,7%) de todos los distritos (ver cuadro 13). No obstante, an
se observa en esta cuarta categora que el crecimiento negativo contina
13

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

siendo el comportamiento modal de la poblacin rural (45,9%). La poblacin

urbana de estos distritos crece aceleradamente en el 65,9% de los casos
(ver cuadro 14).

El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano aumenta
en estos distritos, la categora modal se ubica entre el 50% y el 85% de los
valores (46,6%). El ingreso per cpita mensual sigue siendo bajo aunque
haya aumentado moderadamente; en 46% de los casos es inferior a 250
nuevos soles mensuales (ver cuadro 16).

La ruralidad disminuye en estos distritos donde solamente en el 18,1%
de los casos, el porcentaje de la PEA dedicada a las actividades primarias
supera el 65% pero todava el 68% de los casos supera el lmite del 30%
de la PEA dedicada a las actividades primarias. En cambio, la presencia de
la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios aumenta: 51,2% de
todos estos distritos tienen una PEA secundaria que flucta entre el 5,2%
y el 14% y respecto de la PEA en servicios se registra que 72,4% de los
casos se agrupa entre 13,4% y 33,4%.

En esta cuarta clase de distritos, la carretera asfaltada se convierte
en la modalidad mayoritaria absoluta (51,9%), la carretera afirmada sigue
siendo importante (24,8%) y aparece con un porcentaje relevante la conexin
por avenida: 10,5% (distritos conurbados, conformantes de ciudades).

En esta categora el ingreso municipal total aumenta relevantemente
como lo muestra el hecho de que el mayor porcentaje de los distritos
(49,6%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre
cinco y 15 millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per
cpita contina disminuyendo hasta el monto absoluto ms bajo de todas
las clases distritales (271 nuevos soles) pasando a representar el 7% del
ingreso familiar anual per cpita.

En los distritos de esta clase cuarta aumenta el nmero del personal
y la categora modal pasa a ser entre 51 y 150 personas (58,6%). La
presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es
significativa: en 57% de los casos se ubica entre 11 y 30 funcionarios.
e. Los distritos clase 5

La clase 5 est integrada por distritos que cuentan con una poblacin
total superior a los 50 mil habitantes. Los distritos que carecen de poblacin
urbana desaparecen y la inmensa mayora tiene una poblacin urbana que
supera el 75% de la poblacin total.
14

Resumen Ejecutivo

El 15,1% del total de los distritos ubicados en esta quinta categora
tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total y la
categora modal pasa a ser el crecimiento acelerado: 53,8% del total de los
casos (ver cuadro 13). No obstante, an se observan casos en esta quinta
categora donde el crecimiento negativo contina siendo relevante (28%).
La poblacin urbana de estos distritos crece aceleradamente en el 55,9%
de los casos (ver cuadro 14).

El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano en
estos distritos es el ms alto: 40% de ellos se ubica en el 5% ms alto de
los valores IDH. El ingreso per cpita mensual de la poblacin aumenta
significativamente: en 57% de los casos es superior a los 400 nuevos soles
mensuales (ver cuadro 16).

La ruralidad disminuye fuertemente en estos distritos donde el
62% de los casos presenta una PEA dedicada a las actividades primarias
inferior al 10%. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas
secundaria y de servicios aumenta: 44% de todos estos distritos tienen una
PEA secundaria que supera el 14% y 66% de los distritos tiene una PEA
dedicada a los servicios que supera 54% (ver cuadros 18 y 19).

Los distritos ms grandes que usualmente son distritos conurbados
se conectan en primer lugar por avenidas (48,6%) mientras que los otros lo
hacen principalmente por carretera asfaltada (41%).

En la quinta categora, el 69,9% de los casos cuenta con un ingreso
municipal total que supera los 15 millones de nuevos soles. El promedio del
ingreso municipal per cpita aumenta moderadamente con respecto a la
cuarta clase (326 nuevos soles) pasando a representar el porcentaje ms
bajo con respecto al ingreso familiar anual per cpita (5,6%).

En los distritos de esta clase quinta aumenta el nmero del personal y
la categora modal pasa a ser ms de 150 personas (77,5%). La presencia
de directivos, funcionarios y empleados profesionales es muy significativa:
en 68,6% de los casos se ubica por encima de las 30 personas.

15

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

16

Clasificacin de las Municipalidades

2. CLASIFICACIN DE LAS
MUNICIPALIDADES4

2.1 Acerca de la clasificacin

El nivel local del Estado peruano est subdividido en dos subniveles
(provincial y distrital) cuya relacin jerrquica, poltica y administrativa se
ha ido desdibujando en la medida en que las municipalidades provinciales
fueron perdiendo relevancia y convirtindose en el gobierno local del distrito
capital de la provincia. De esta manera, aunque todava el nivel provincial
sigue siendo ms fuerte y contina liderando, por lo menos en teora,
la marcha del conjunto de municipalidades distritales integrantes de la
provincia, las acciones del Estado central y de la cooperacin internacional
tienden a igualar las condiciones con las que se relacionan con todas las
municipalidades.

El objetivo de clasificar el conjunto de las municipalidades
pertenecientes a ambos tipos se orienta a caracterizar cada una de las
clases en que se dividen los 1,831 distritos5 segn dos dimensiones: a) las
caractersticas propias del organismo (municipalidad) y b) las caractersticas
propias del territorio distrital (municipio).

4
5

En los cuadros de esta seccin, se resalta informacin estadstica relevante.

Censados en el 2005.

17

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Para establecer las clases distritales se adoptaron sucesivamente
una serie de aproximaciones deductivas e inductivas. En el primer caso,
las hiptesis desde las cuales se pretendi clasificar procedan de asociar
el tamao de la poblacin total y el nivel de la urbanizacin asumiendo que
las similitudes en las caractersticas territoriales causaban equivalencias en
las caractersticas de las municipalidades. Los resultados obtenidos fueron,
sin embargo, desalentadores puesto que, si bien se obtenan diferencias
relevantes a nivel de los valores promedios, las desviaciones estndar
correspondientes eran muy altas.

En el segundo caso, result difcil identificar rupturas significativas
en el continuo de los valores correspondientes a las variables claves
(poblacin total y porcentaje de la poblacin urbana) principalmente
porque se pretenda clasificar al conjunto de los distritos en clases
proporcionalmente equivalentes: deciles o cuartiles. Los mltiples ensayos
realizados condujeron finalmente a verificar que esta orientacin distingue
donde no debe (la masa de distritos pequeos) y agrupa donde debiera
distinguir (el pequeo grupo de los distritos ms grandes).

Asimismo, se lleg a la conviccin de que, por ms relevante que sea
en trminos tericos la urbanizacin para generar cambios fundamentales
en la realidad de los municipios, no lo es para generar diferencias entre las
municipalidades. Por consiguiente, se adopt el tamao de la poblacin
total como nica variable clasificatoria (colocada en las filas de las matrices
que se presentan a continuacin).

Luego, para categorizar las variables (colocadas en las columnas
de las matrices presentadas a continuacin) que caracterizan las distintas
clases de distritos se establece cuatro tramos porcentuales: 50%; 35%;
10% y 5%. Finalmente, en el caso de las tasas del crecimiento poblacional,
se han usado tres tramos: crecimiento negativo (< 0%), crecimiento
positivo pero inferior a la tasa media de la poblacin total (0,1% a 1,42%) y
crecimiento acelerado (> 1,42%).

En el cuadro 2 puede leerse el nmero de los distritos incluidos en
cada una de las clases y tambin el nmero total de los habitantes en
dichos distritos.

18

Clasificacin de las Municipalidades

De acuerdo con las cifras mostradas en el cuadro 3, puede
establecerse que la homogeneidad de los tamaos de poblacin al interior
de las clases es alta aunque, segn lo muestra el coeficiente de variacin,
disminuye en la categora 5 ya que, como ocurre con la mayora de las
variables, la curva tiende a ser exponencial por influencia de los distritos
limeos ms poblados.

2.2 Caracterizacin de la municipalidad

Dos son las variables seleccionadas para describir la realidad de
las municipalidades correspondientes a cada una de las distintas clases
distritales: los ingresos municipales y su fuerza laboral.
19

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

2.2.1 Ingresos municipales

Considerando los ingresos municipales totales se observa en el
cuadro 4 que las municipalidades pequeas de hasta dos mil habitantes se
concentran fuertemente en la primera columna, con presupuestos totales de
hasta 1.0 millones de nuevos soles anuales6. La segunda clase se agrupa
en dos columnas: 58,6% en la primera y 39,2% en la segunda que abarca
el rango presupuestal de 1.0 millones a 5.0 millones de nuevos soles; en la
tercera clase, la categora modal se traslada hacia la segunda columna. En
la cuarta clase la categora modal pasa a la tercera columna, desaparecen
los registros de la primera columna pero la segunda columna es casi tan
importante como la tercera. Finalmente, en la quinta clase correspondiente
a los distritos con una poblacin mayor a los 50 mil habitantes, la categora
modal se traslada a la cuarta columna donde los presupuestos son
superiores a los 15.0 millones de nuevos soles anuales.

Partiendo del comportamiento de la categora modal en el cuadro
4, se puede plantear que las clases 1 y 2 son asimilables pero, como se
observar posteriormente, tomar esta decisin sera apresurado.

20

Presupuesto Institucional Modificado (PIM 2005).

Clasificacin de las Municipalidades

Si se consideran los ingresos propios generados por las
municipalidades, la posicin de las categoras modales se mantiene aunque
el agrupamiento es menos ntido en las tres primeras clases y ms ntido en
las dos clases superiores. Sin embargo, estas diferencias son moderadas.

Los ingresos propios son reducidos en todas las categoras pero lo
son especialmente en las tres primeras clases donde alrededor del 90%
est por debajo del milln de nuevos soles anuales.

La clasificacin por canon y rentas de aduana muestra agrupamientos
poco ntidos, con la excepcin de lo observado en la primera clase. Este
hecho es explicable porque la presencia de estas rentas es aleatoria con
respecto al tamao distrital usado para la definicin de las clases distritales.
Por consiguiente, el volumen de recursos recibidos se disocia del volumen
de poblacin que es la variable utilizada en este informe para clasificar los
distritos.

21

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Anteriormente se ha visto de manera coherente que los distritos
ms pequeos tienen ingresos municipales totales menores; corresponde
ahora observar una situacin paradjica puesto que mirado desde otra
perspectiva sta se invierte. Si se divide el total del ingreso municipal (PIM)
entre la poblacin total del distrito se obtiene el ingreso municipal per cpita
cuya distribucin se ve en el cuadro 7.

All se constata una situacin paradjica puesto que en todas las
clases de distritos, con excepcin de la primera, la categora modal se ubica
en la primera columna: menos de 300 nuevos soles de ingreso municipal
per cpita. En otras palabras, las municipalidades ms pequeas cuentan
con ms recursos por habitante que las municipalidades ms grandes.

22

Clasificacin de las Municipalidades

Si se comparan los promedios de los ingresos municipales per cpita
con los promedios de los ingresos familiares anuales per cpita puede
verse que hay una clara tendencia a favor de los distritos ms pequeos.
Esta condicin indica que la precariedad de las municipalidades pequeas
no es causada por el abandono del Estado central sino por la insignificancia
de los ingresos municipales totales.

23

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Un comentario adicional merece el hecho que el ingreso familiar
anual per cpita es ms bajo en la categora 3 y no, como podra esperarse,
en los distritos ms pequeos, lo que parece insinuar la hiptesis de que
es en estos distritos donde se concentra la pobreza; sin embargo, debe
considerarse que el impacto de los distritos ricos al interior de una categora
es mayor cuanto ms pequeo es el tamao promedio de la poblacin.
2.2.2 Personal ocupado en la municipalidad

En referencia al personal ocupado en la municipalidad se observa
en el cuadro 9 que 52,7% del gran total cuenta con hasta diez empleados.
Este primer nivel es adems, igual a lo que ocurre en el caso de los ingresos
municipales, la categora modal para las dos primeras clases distritales.
Luego la categora modal se desplaza hacia la derecha conforme se avanza
en los valores de las clases establecidas.

24

Clasificacin de las Municipalidades

El dato ms llamativo del cuadro 10 lo constituye el hecho que no
haya un solo directivo, funcionario y/o empleado profesional en el 8,4% del
total de las municipalidades. Incluso en las municipalidades de la tercera
y cuarta clase se registran estas ausencias7. La visin global del cuadro
muestra una dispersin de los datos en el interior de la matriz similar al
cuadro 9.

La tercera categora comprende a distritos con poblaciones totales entre cinco y 20 mil habitantes mientras
que los distritos de la cuarta categora comprende a distritos con poblaciones totales entre 20 y 50 mil
habitantes.

25

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

2.3 Caracterizacin del municipio

Los municipios conformados por el territorio incluido dentro de
su demarcacin poltica administrativa y por la poblacin que lo habita
poseen al mismo tiempo un conjunto de caractersticas geogrficas que no
responden a un patrn global identificable, aunque podran seleccionarse
con alguna intencionalidad particular y otro conjunto de caractersticas
socioeconmicas que s son clasificables.

La ubicacin en la costa, sierra y selva, la superficie del distrito, la
altura sobre el nivel del mar son variables que no predican significativamente
la realidad territorial de las clases distritales. En cambio, las variables
demogrficas, sociales y econmicas s lo hacen.
2.3.1 Poblacin urbana y rural

La urbanizacin es el proceso territorial ms significativo puesto
que gracias a l se desplaza funcional y espacialmente la poblacin. Sin
26

Clasificacin de las Municipalidades

embargo, es un proceso difcil de medir por la precariedad conceptual de

los censos peruanos que denominan poblacin urbana a los habitantes de
los centros poblados que tengan como mnimo 100 viviendas agrupadas
contiguamente y, adems, a todos los centros poblados que sean capitales
de distritos aunque no renan la condicin anteriormente indicada.

En el cuadro 11 se muestra que, con el criterio del INEI, no es posible
llegar a ningn agrupamiento razonable. Incluso pueden verse 114 casos de
distritos con menos de dos mil habitantes cuya supuesta poblacin urbana
supera el 75% del total.

Utilizando una definicin ms racional de poblacin urbana, referida
a distritos que poseen ms de dos mil habitantes urbanos, se obtiene
una visin ms coherente que distingue claramente las clases segn el
porcentaje de poblacin urbana que poseen. En el cuadro 12 puede verse
que, como es lgico, los distritos pertenecientes a la primera clase no tienen
poblacin urbana, mientras que en las clases mayores se registran las
siguientes sumatorias correspondientes a los porcentajes de la poblacin
urbana: clase 2 = 19%; clase 3 = 55,3%; clase 4 = 94,7% y clase 5 =
100%.
27

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

2.3.2 Tasas de crecimiento

La poblacin total disminuy durante el ltimo perodo intercensal en
38,5% del total de los distritos del pas y creci aceleradamente, por encima
de la media nacional, en 28,3% de los casos. Las tasas de crecimiento
negativo predominaron en los distritos pequeos (59,5% y 41,8% de los
casos correspondientes a las clases 1 y 2) mientras que las tasas de
crecimiento acelerado predominaron en los distritos grandes (44,7% y
53,8% de los casos correspondientes a las clases 4 y 5).

El cuadro 13 muestra que al menos 292 distritos con tasas de
crecimiento negativas ubicados en la clase 1 se encaminan en el mediano
plazo hacia la desaparicin y, en ese horizonte, debiera reconsiderarse su
vigencia.

28

Clasificacin de las Municipalidades

Podra pensarse que esta disminucin es un fenmeno solamente
rural pero no es as aunque, ciertamente, se acenta en los espacios rurales.
Si se observa el cuadro 14 se constata en la ltima fila, correspondiente a
los porcentajes de la poblacin total, que en 28,9% del total de los distritos
disminuye la poblacin urbana mientras que en el 51,9% de los casos
disminuye la poblacin rural. De otro lado, la poblacin urbana se concentra
aceleradamente (a tasas superiores a la media nacional) en 49,7% del total
de los distritos y la poblacin rural se concentra de la misma manera en
21,5% del total.

Tambin puede observarse en el cuadro 14 que cuando se analiza lo
ocurrido con respecto a poblacin urbana, la categora modal ms frecuente
se ubica en la columna del crecimiento acelerado; mientras que en el caso
de la poblacin rural, la mayora de las categoras modales correspondientes
a las clases distritales se ubica en la tasa de crecimiento negativo.

29

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Finalmente, puede observarse que las tasas de crecimiento son
irrelevantes para diferenciar con nitidez las clases de distritos establecidas.
La velocidad y el sentido de la evolucin dependen de mltiples variables
que no estn asociadas a una causa comn. As por ejemplo, los distritos
grandes y consolidados de las grandes ciudades disminuyen su poblacin
porque no tienen reas de expansin y su poblacin envejece mientras
que la disminucin de la poblacin en los distritos rurales est asociada a
la juventud de su poblacin, la falta de un polo urbano en ciertos casos o
en otros, a la imposibilidad de expandir la frontera agrcola y a la migracin
consecuente.
2.3.3 Nivel de vida

La calidad de vida est asociada al tamao de los distritos pero de
una manera leve; no obstante, la tendencia se acenta en el caso de los
distritos ms grandes (clase 5) en donde el 40% de los 105 distritos que
integran la clase poseen un ndice de Desarrollo Humano superior al 0,668
(cuadro 15).
30

Clasificacin de las Municipalidades

31

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Observndose los datos resaltados en azul en ambos cuadros,
el 15 y el 16, se puede reconocer que estas dos variables no tienen una
clara capacidad de predicar diferenciadamente sobre las clases distritales
definidas en el presente estudio.
2.3.4 Ramas de actividad econmica

El proceso del desarrollo genera un cambio profundo en la estructura
de las actividades econmicas distritales que tiende a la reduccin de la
importancia porcentual del sector primario y al aumento de la importancia
de los sectores manufacturero y de servicios. La asociacin observada es
clara aunque, como puede verse en el cuadro 17, la reduccin significativa
de la PEA ocupada en el sector primario se manifiesta recin a partir de la
clase 4. Es as que en las clases 1, 2 y 3, la PEA primaria supera el 30% en
ms o menos el 90% de los casos. En la clase 4, la clase modal se ubica
entre el 30,1% y el 65% y, finalmente, en la clase 5 la clase modal se ubica
por debajo del 10%.

32

Clasificacin de las Municipalidades

Al igual que lo observado en el caso de la PEA dedicada a las
actividades primarias, el incremento de la PEA dedicada a las ramas
secundaria y de servicios solamente se distingue de manera clara en los
distritos ms grandes (ver cuadros 17 y 18).

Para los efectos de construir estos cuadros se han agrupado los
distritos en cuatro categoras: hasta el 50% de los valores ms bajos, entre
50% y 85%; entre 85% y 95% y, finalmente, ms de 95%. De esta manera,
resultan diferentes los lmites correspondientes al porcentaje del personal
ocupado en las ramas de actividad secundaria y de servicios.

33

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

2.3.5 Accesibilidad

La conectividad distrital es un dato fundamental para indicar el
nivel de desarrollo de su infraestructura. Si se considera como lo ptimo la
comunicacin por carretera asfaltada o avenida (dentro de un conglomerado
urbano), entonces puede constatarse la inmensa diferencia que existe
entre los distritos grandes y los pequeos: 89,6% de capitales distritales de
la clase 5 estn conectadas por este tipo de vas mientras que, entre los
ms pequeos, solamente estn conectados de esta manera 8,5% de los
casos.

Puede observarse que en cada uno de los tres tipos de caminos
terrestres de baja calidad existe una clara asociacin negativa entre
tamao y tipo de va existente; asimismo, pero en un sentido positivo, estn
asociados los caminos terrestres de mejor calidad con el tamao distrital.
Las otras formas de conexin (va area, ferrocarril y va fluvial/lacustre)
que son usadas en ubicaciones singulares, no presentan asociacin con el
tamao distrital.
34

Clasificacin de las Municipalidades

35

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

36

3. DIFICULTADES Y
LIMITACIONES

La implementacin de esta clasificacin ha sido hecha a pesar
de un conjunto significativo de dificultades y limitaciones. La primera de
ellas es conceptual. El gran proceso transformador del territorio es la
urbanizacin que hace crecer el volumen de la poblacin, densifica el
rea ocupada y establece diferencias significativas entre los distritos en
cuanto a la importancia porcentual de las ramas de actividad econmica.
Lamentablemente, la definicin censal prevaleciente con respecto al hecho
urbano es confusa y demasiado inclusiva como puede observarse en el
anexo 2.

Adicionalmente, una segunda limitacin se deriva del hecho que
el llamado censo del 2005 gener una informacin extremadamente
reducida que no incluye variables socioeconmicas e impide una buena
caracterizacin de los territorios.

En tercer lugar debe mencionarse que la pobreza de los requerimientos
exigidos para crear un distrito genera una masa muy variada de casos, los
cuales presentan pocos patrones comunes identificables en cada categora
de clasificacin que pueda definirse segn determinada variable.

37

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

38

4. ANEXOS

39

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

40

Anexos
Anexo 1. Estructura de Base de Datos
Nro.

Ao de
informacin

Variables

Grupo

Tipo de dato

Ubigeo

Cdigo

Departamento

Nombre

Ubicacin
geogrfica

2006

Provincia
Distrito

Estatus poltico administrativo del distrito

Clasificacin de distritos segn rangos de poblacin total 2005

9a
9b

Nombre

Cuartiles por poblacin total

Combinacin de cuartiles (9a) (9b)

Integrante de provincias con ciudades mayores a 20 mil habitantes

11

14

Nmero
msnm

INEI

Banco de
informacin
distrital

www.inei.gob.pe
http://desa.inei.gob.pe/
mapas/bid/

INEI

Banco de
informacin
distrital

www.inei.gob.pe
Censos

INEI

Censo 2005
Resultados
definitivos

CD. Aplicacin
Redatam+SP Xplan
(CELADE-CEPAL)

Km 2

Nmero

Poblacin rural

1993

Porcentaje de poblacin urbana

Nmero
Porcentaje
Nmero

Poblacin urbana
Poblacin 2005

17
18a

2006

Total habitantes

17a
17c

Fecha

Telfono
Altura de la capital
Poblacin urbana

Poblacin 1993

16
17b

Ordenamientos alternativos de los distritos por deciles y

cuart iles en base al total de habitantes 2005. Adems de
agrupamiento de distritos de acuerdo a las provincias que
contienen ciudades mayores a 20 mil habitantes y por regin
natural.
.

Superficie territorial

16a
16c

Cdigo de
orden

Creacin
Datos bsicos

15
16b

2005

Regin natural

12
13

www.inei.gob.pe

Ordenamiento de los distritos en cinco clases, construidos de

acuerdo a rangos por el nmero total de habitantes: Clase 1,
hasta 2 mil habitantes; Clase 2, de 2 a 5 mil habitantes;
Clase 3, de 5 a 20 mil habitantes; Clase 4, de 20 a 50 mil
habitantes; Clase 5, ms de 5 mil habitantes.

Cuartiles por porcentaje de poblacin urbana

10

Cdigo
Estandarizado

Ubicacin en internet /
CD

Cdigo de
orden

Deciles por poblacin total

Otras
clasificaciones
alternativas

Ttulo

2005

Clasificacin de distritos con ciudades mayores a 20 mil habitantes

INEI

Nombre

Nombre

Fuente
Institucin

Nmero

Poblacin rural

2005

Porcentaje de poblacin urbana

Total habitantes

Nmero
Porcentaje
Nmero

Poblacin urbana

Porcentaje

18

Tasa promedio de
crecimiento 19932005

19

Densidad demogrfica (17) /(15)

2005

20a
20b

ndice de
Desarrollo
Humano

2005

21a

Ingreso familiar per cpita (mensual)

21b

Ingreso distrital total (anual) (nuevos soles) (17)X(21a)X12

2005

Nuevos soles

21c

Ingreso distrital total (anual) (millones de nuevos soles) (17)X(21a)X12

2005

Nuevos soles

22

Accesibilidad de la capital distrital

2004

Tipo de
acceso

2006

Nmero

2005

Nuevos soles

2005

Nuevos soles

Agrupando en cuatro categoras de ingreso: ingresos

propios, endeudamiento, transferencias especficas y
.
transferencias universales.

Resumen ingreso Endeudamiento (24f)+(24g)

de municipalidades Transferencias especficas(24a)+(24b)
PIM 2005
Transferencias universales (24c)+(24h)+(24i)
(porcentajes)

2005

Nuevos soles

Agrupando en cuatro categoras de ingreso: ingresos

propios, endeudamiento, transferencias especficas y
.
transferencias universales.

27

Ingresos municipales per cpita 2005 (nuevos soles) (24) / (16)

2005

Nuevos soles

28

Porcentaje de ingresos municipales respecto al ingreso distrital total (24) / (20b)

2005

Porcentaje

2004

Nmero

INEI

Registro Nacional
CD con informacin
de Municipalidades
estadstica.
RENAMU-2005

1993

Nmero

INEI

IX Censo de
Poblacin y IV de
www.inei.gob.pe
Vivienda 1993
Censos
Bases de datos
agregadas

1993

Nmero

INEI

IX Censo de
Poblacin y IV de
www.inei.gob.pe
Vivienda 1993
Censos
Bases de datos
agregadas

1993

Porcentaje

18b

23a
23b

Centros poblados

24c
24d
24e
24f
24g
24h
24i

Ingreso de las
municipalidades
por fuente de
financiamiento.
Presupuesto
Institucional
Modificado (PIM)
(millones de
nuevos soles)

24
25a
25b
25c
25d
25
26a
26b
26c
26d
26

29e
29f

Ranking

Nmero de viviendas del principal centro poblado urbano

Total viviendas en el distrito

Recursos directamente recaudados

Recursos por operaciones oficiales de crdito interno

MEF

Direccin
Nacional de
Contabilidad
Pblica y
Direccin
Nacional de
Presupuesto
Pblico

www.mef.gob.pe

Total

Total

Dividiendo el total de ingresos municipales entre el total de

habitantes 2005.
Clculo del porcentaje del ingreso municipal con relacin al
ingreso total distrital.

Empleados: profesionales
Empleados: tcnicos
Empleados: auxiliares
Obreros: de limpieza
Obreros: otros
Total
Agropecuario

30b3

Primario

Pesca
Minas
Sub-Total Primario (30a1)+(30a2)+(30a3)
Manufactura

Secundario

Electricidad, gas y agua

Construccin

30b

Sub-Total Secundario (30b1)+(30b2)+(30b3)

30c1

Hoteles y restaurantes

30c2

Comercio

30c3

Servicios
Tipo A

30c4

Transporte, almacenes y comunicaciones

Finanzas

30c5

Inmobiliario

30c
30d1

Sub-total Servicios Tipo A (30c1)+(30c2)+(30c3)+ (30c4)

Administracin pblica

30d2

Poblacin de 15
30d3 aos y ms, segn
ramas de
30d4 actividad
30d5

Enseanza
Servicios
Tipo B

Servicios sociales
Servicios comunitarios
Servicios domsticos
Organizaciones extraterritoriales
Sub-Total Servicios Tipo B
(30d1)+(30d2)+(30d3)+(30d4)+(30d5)
Sub-total (30a)+(30b)+(30c)+(30d)

30d
30
31a

No especificado

31b

Busca trabajo por primera vez

31

Otros (31a)+(31b)

32

33

www.pnud.org.pe

Censo y Banco de
informacin
INEI /
www.inei.gob.pe /
distrital / ndice
PNUD
www.pnud.org.pe
de Desarrollo
Humano
Multiplicando el ingreso familiar per cpita por
el total de habitantes 2005, por 12 (meses).
Registro Nacional
CD con informacin
de Municipalidades
INEI
estadstica.
RENAMU - 2005
Banco de
www.inei.gob.pe
INEI
informacin
distrital

Personal de vigilancia

30a3
Poblacin de 15
30a aos y ms, segn
30b1 ramas de
actividad
30b2

33e

ndice de
Desarrollo
Humano Distrital
2005

Recursos ordinarios para gobiernos locales

Funcionarios y/o directivos

30a2

33c

PNUD

Donaciones y t ransferencias

29

33d

Divisin de total de habitantes de cada distrito 2005 entre

el territorio distrital.

Recursos por operaciones oficiales de crdito externo

Total

Personal
ocupado en
municipalidades,
por categora de
ocupacin

Clculo de las tasas de crecimiento intercensal 1993-2005,

de la poblacin total y por rea urbana y rural.

Otros impuestos municipales

Ingresos propios (24d)+(24e)

29g

33b

Porcentaje
Nmero por
km2
ndice
Nmero de
orden
Nuevos soles

Fondo de compensacin municipal

30a1

33a

Porcentaje

Participacin en rentas de aduanas

Resumen ingreso
de municipalidades Endeudamiento (24f)+(24g)
Transferencias especficas (24a)+(24b)
PIM 2005
(millones de
Transferencias universales (24c)+(24h)+(24i)
nuevos soles)

29a

29d

IDH

Ingresos propios (24d)+(24e)

29b
29c

1993-2005

Total de habitantes

Canon y sobrecanon

24a
24b

Poblacin rural

Resumen de
poblacin de 15
aos y ms por
ramas de
actividad

Sub-total Primario

TOTAL GENERAL

(30)+(31)

Sub-total Secundario
Sub-total Servicios Tipo A
Sub-total Servicios Tipo B

Calculando el porcentaje de cada sub-grupo de rama de

actividad respecto al total.

Sub-total Otros
Total

41

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

42

Anexos

43

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

44

Anexos

Las Municipalidades en el Per: Una propuesta de clasificacin

Documento de Trabajo N 1
Derechos Reservados.
Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio total o parcialmente, sin permiso
expreso de los editores.

Edicin y coordinacin:
Cooperacin Alemana al Desarrollo GTZ
Programa Gobernabilidad Democrtica e Inclusin de la Deutsche Gesellshaft fr
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro
Telfono: (51 1) 4211333 Fax: (51 1) 4214540
E-mail: info@gtz-gobernabilidad.org.pe
Web: www.gtz-gobernabilidad.org.pe
Supervisor del estudio:
Ral Molina Martnez
Elaboracin de contenidos:
Ricardo Vergara Belande, consultor responsable del estudio
Carlos Cornejo Flores, consultor asistente.
Coordinacin de publicacin:
Jazmin Neira Nishimura
Claudia Romero Lozano
Diseo y Diagramacin:
Manuel Rosas Ramrez
Impreso en:
RyF Publicaciones y Servicios S.A.C.
E-mail: ventas@ryf.com.pe
Tiraje:
1,000 ejemplares, primera edicin, 2007
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per:
2007-06223
ISBN: 978-9972-854-36-1
Con el apoyo de:
DED - Deutscher Entwicklungsdienst
Servicio Alemn de Cooperacin Social-Tcnica
Programa Sectorial Democracia, Sociedad Civil y Administracin Pblica
InWent - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH
Regionalbro Andenlnder
Oficina Regional para los Pases Andinos
Auspiciado por:
Deutsche Gesellshaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH por encargo del Ministerio
Federal de Desarrollo y Cooperacin Econmica (BMZ)
45

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

46