13

Poltica Nacional de Habitao:

O atual cenrio das polticas
do setor habitacional e suas
implicaes para os Municpios
brasileiros

Contextualizao
O Brasil conta hoje com cerca de 80% da sua populao morando em rea urbana. O dficit
habitacional se agrava cada vez mais, principalmente nos grandes centros urbanos e, em escala
varivel, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns relacionados falta de planejamento,
ausncia de reforma fundiria, de controle sobre o uso e a forma de ocupao do solo.
Alguns estudos mostram que o dficit habitacional no Brasil corresponde a 5,8 milhes de
moradias, das quais 82% esto localizadas na rea urbana. Por volta de 89% do problema de
moradia est concentrado nas populaes de baixa renda, a camada da populao mais atingida
pelas diversas consequncias das desigualdades sociais (FJP/Pnad, 2008).
Alm do grande dficit habitacional, existe outro problema histrico na rea de habitao,
qual seja: a fragmentao, descontinuidade e desarticulao das polticas habitacionais nos trs
mbitos de governo, com evidente pulverizao de recursos entre diversos programas.
Com vistas a enfrentar esses dois grandes problemas falta de moradia digna e desarticulao
entre Unio, Estados e Municpios na execuo de polticas habitacionais , o governo federal
decidiu retomar o processo de planejamento do setor habitacional, traando assim, com a ajuda do
Conselho Nacional das Cidades, uma Poltica Nacional de Habitao.

A Poltica Nacional de Habitao

A Poltica Nacional da Habitao (PNH) obedece a princpios e diretrizes que tm como
principal meta garantir populao, especialmente a de baixa renda, o acesso habitao digna,
e considera fundamental para atingir seus objetivos a integrao entre a poltica habitacional e a
poltica nacional de desenvolvimento urbano.
Essa poltica, instituda pelo Ministrio das Cidades em 2004, conta com um conjunto de
instrumentos a serem criados, pelos quais se viabilizar a sua implementao. So eles: o Sistema

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

139

Nacional de Habitao, o Desenvolvimento Institucional, o Sistema de Informao, Avaliao e

Monitoramento da Habitao e o Plano Nacional de Habitao.
Um dos principais objetivos da PNH a mobilizao de recursos, que se daria pela estruturao
do Sistema Nacional de Habitao de forma a viabilizar a cooperao entre Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios para o enfrentamento do dficit habitacional brasileiro, quantitativo e qualitativo,
por meio da articulao de recursos (dos fundos), planos, programas e aes. Busca-se a ampliao
da destinao de recursos no onerosos e perenes por parte da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios a serem canalizados para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e
respectivos fundos habitacionais dos demais nveis de governo, de forma a viabilizar subsdios para
a habitao de interesse social.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)

O Sistema Nacional de Habitao o principal instrumento da Poltica Nacional de Habitao. O
desenho institucional adotado na sua estruturao visa possibilitar o alcance dos princpios, objetivos
e diretrizes da poltica, suprir o vazio institucional e estabelecer as condies para se enfrentar o
dficit habitacional, por meio de aes integradas e articuladas nos trs nveis de governo, com a
participao dos Conselhos das Cidades e Conselhos Estaduais, Municipais e do Distrito Federal.
Em 16 de junho de 2005 foi sancionada a Lei n 11.124, depois de 13 anos de tramitao no
Congresso Nacional, que instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), o
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o Conselho Gestor do FNHIS.
O SNHIS tem como principais objetivos:
I

viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao

digna e sustentvel;

II

implementar polticas e programas de investimentos e subsdios, promovendo e

viabilizando o acesso habitao voltada populao de menor renda; e

III

articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que

desempenham funes no setor da habitao.

O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS)

O FNHIS, tambm institudo pela Lei n 11.124/2005, tem como finalidade unir recursos de
diferentes fontes que sejam destinados exclusivamente a subsidiar a populao de mais baixa renda,
na qual se concentra a maior parte do dficit habitacional brasileiro. Conta com recursos oriundos
das fontes previstas no artigo 7 da referida lei.

140

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

Esses recursos do FNHIS so aplicados de forma descentralizada, conforme estabelece o art.

12, da Lei n 11.124, por intermdio dos Estados, Municpios e Distrito Federal, em aes vinculadas
aos programas de habitao de interesse social. A partir de prazos estipulados pelo Conselho Gestor
do FNHIS, para acessar os recursos, Estados, Distrito Federal e Municpios devem firmar termo de
adeso ao SNHIS; constituir fundo local, com dotao oramentria prpria; constituir conselho
gestor; apresentar um Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS); e elaborar relatrios
de gesto.
Conforme previsto no art. 24 dessa lei, facultado ao Ministrio das Cidades a aplicao
direta de recursos do FNHIS at que se cumpram as condies previstas. Desse modo, atualmente,
os repasses dos recursos do FNHIS so feitos na forma de transferncias voluntrias, por meio
de Contratos de Repasse (CR) da Unio aos Estados, Municpios e Distrito Federal. Est sendo
operado pela Caixa Econmica Federal (CEF), que repassa os recursos medida que as obras so
executadas e atestadas.
A partir da promulgao da Lei n 11.578 de 2007, os repasses dos recursos do FNHIS para
operaes includas no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) passaram a ser considerados
transferncias obrigatrias, formalizadas por meio de Termo de Compromisso (TC) entre a Unio e
o ente recebedor dos recursos. Tanto os contratos de repasse, quanto os termos de compromisso,
preveem o aporte de contrapartida de Estados, Municpios e Distrito Federal, que poder ser em
recursos financeiros, bens imveis urbanos ou servios economicamente mensurveis, desde que
vinculados aos respectivos empreendimentos habitacionais realizados no mbito dos programas do
SNHIS.
Para viabilizar o funcionamento do Sistema Nacional, a Secretaria Nacional de Habitao
(SNH) vem tentando promover um processo de sensibilizao dos governos locais para apoiar a
criao ou adaptao de fundos locais de habitao de interesse social, de seus conselhos gestores
participativos e estimular a elaborao dos planos locais de habitao. Como ser visto adiante, o
cumprimento dessas aes obrigatrio aos Estados, Municpios e DF, e aqueles que no o fizerem
podem vir a comprometer a continuidade de repasse de recursos do FNHIS.

Os investimentos do Fundo Nacional de Habitao em 2009 e 2010

A anlise dos valores pagos pelos programas que fazem parte do FNHIS no primeiro semestre
de 2010 mostra que, nesse ano, j foram gastos R$ 615,4 milhes (Tabela 1). Entre as aes
agrupadas nos programas, as que vm recebendo maiores investimentos so as relacionadas
urbanizao de assentamentos precrios (UAP). A ao de apoio habitabilidade de assentamentos
precrios chegou a receber 51% do total de valores pagos; e a ao de apoio a empreendimentos de
saneamento integrado em assentamentos precrios recebeu 28%. Ou seja, 79% dos recursos foram

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

141

alocados para a urbanizao de assentamentos precrios. Apenas o restante, 21% (R$ 49 milhes),
foi direcionado construo de novas moradias.
O escasso direcionamento de recursos ao FNHIS para a construo de casas populares
tambm ficou evidenciado no seu relatrio de execuo oramentria do ano passado. Em 2009,
foram efetivamente pagos apenas R$ 47 milhes para a proviso habitacional (construo de
moradias populares), que representa apenas 4% do total pago no ano todo. A outra parte (96%), de
R$ 1,2 bilho, foi usada em projetos de urbanizao de assentamentos precrios.
Quando se compara com os valores que esto sendo gastos no Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV), v-se que esse programa vem levando boa parte dos recursos da habitao,
esvaziando a funo do FNHIS. O prprio relatrio de gesto de 2009 do FNHIS diz que essa visvel
concentrao dos seus recursos em aes de UAP deve-se ao fato de que o PMCMV, criado em
julho de 2009, com a Lei n 11.977, passou a concentrar e priorizar a aplicao de recursos para a
proviso habitacional. O programa configura-se atualmente como a maior poltica de investimento
em habitao do governo federal, e tem como objetivo construir e financiar 1 milho de moradias
para famlias com renda mensal de at 10 salrios mnimos.
O que se nota que grande parte dos recursos da Unio para a construo de casas populares
est sendo direcionada para o PMCMV, e no para o Fundo Nacional de Habitao. A modalidade
de proviso habitacional do FNHIS vem recebendo parcos investimentos, tanto do PAC, por meio da
seleo de PLHIS, Produo Social da Moradia (PSM) e Assistncia Tcnica (AT), como de recursos
no PAC em emendas parlamentares (ver Grfico 1).
De certo modo, o PMCMV pode desestimular a adeso de algumas prefeituras ao Sistema
Nacional de Habitao, pois o governo est investindo no setor habitacional por outros meios e est
direcionando um aporte de recursos a esse programa extremamente maior do que o que est sendo
direcionado ao FNHIS. O que se v que o esforo e os gastos que os Municpios esto tendo
para cumprir as exigncias para adeso ao sistema esto sendo infundados, pois as verbas para
construo de casas no esto ao menos passando pelo Fundo Nacional de Habitao.

142

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

Grfico 1 Quantidade de recursos destinados ao

Programa Minha Casa Minha Vida e ao FNHIS em 2009 e 2010
R$ 14,1 bilhes

R$ 8,7 bilhes

R$ 49 m ilhes
R$ 47 m ilhes

PMCMV 2009

FNHIS 2009

PMCMV 2010

FNHIS 2010

Fonte: Balano do PMCMV at 13 de abril de 2010; Siafi/STN.

Elaborao: CNM.
* O valores do FNHIS neste grfico se referem apenas aos recursos destinados proviso habitacional.

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

143

Tabela 1 Execuo oramentria dos programas do FNHIS de janeiro a junho de 2010

execuo da despesa nos Programas 1128 e 9991 para municpios at junho de 2010, incluindo os restos a pagar.

UF

Apoio a
Apoio
empreendimentos de
saneamento
habitabilidade de
integrado em
Assentamentos
assentamentos
Precrios
precrios

Apoio melhoria
das condies de
Apoio proviso
habitabilidade de
de habitao
assentamentos
precrios

Gesto e
Administrao
do programa

Apoio a projetos de
regularizao fundiria
sustentvel de
Assentamentos

Apoio
elaborao dos
planos
habitacionais

total

AC

303.221,56

237.938,00

AL

8.887.708,13

1.143.346,09

4.051.578,88

1.319.481,33

735.221,45

14.688.385,94

689.400,00

21.992.630,75

AM

1.990.648,29

AP

4.302.667,81

BA

1.177.116,97

CE

11.569.786,80

DF

5.990.244,97
-

2.932.864,90

3.852.937,65

7.717.215,28

2.016.228,67

50.768,67

3.085,00

963.710,00

292.500,00

833.659,56

275.618,09

11.270.382,31

1.499.000,00

8.860.708,50

4.302.667,81

53.853,67

8.674.066,14

ES

2.267.411,19

4.883.380,11

252.646,20

1.270.628,64

GO

13.634.936,71

5.452.513,18

1.193.093,03

4.332.510,03

MA

4.126.461,24

5.182.998,01

710.299,47

1.272.634,41

MG

68.599.667,86

1.215.059,25

891.038,20

11.501.665,71

1.549.094,34

83.756.525,36

MS

5.334.017,96

4.248.911,24

440.333,79

795.480,64

222.724,00

11.041.467,63

MT

2.967.282,68

196.474,04

496.423,35

30.256,75

3.690.436,82

PA

8.277.646,60

5.599.688,32

197.660,00

2.492.764,53

636.984,00

17.263.383,45

PB

7.809.954,27

1.192.203,11

3.327.059,54

580.410,76

4.405.477,36

17.315.105,04

PE

6.386.596,76

9.648.606,99

1.305.090,81

655.239,93

374.569,60

18.370.104,09

outros

PI

2.046.152,99

4.860.545,50

448.106,48

1.889.284,03

PR

3.796.054,24

11.317.037,77

1.850.105,57

1.646.751,17

RJ

63.101.690,72

41.316.044,56

7.274.411,62

1.276.212,59

RN

6.079.745,31

1.233.227,02

498.038,95

RO

10.775.775,38

1.673.145,83

2.515.686,80

RR

RS

17.232.691,85

7.852.126,11

SC

4.213.832,41

1.844.160,00

SE

6.639.105,29

3.623.858,14

SP

57.996.150,64

58.859.369,52

TO

3.531.850,89

Br

313.857.244,86

173.086.746,78

63.804,00

58.640,00

803.208,24

25.480.065,19

11.292.393,13

68.800,00

9.312.889,00

919.280,28

19.639.335,37

2.948.192,34

115.916.551,83

410.296,23

8.221.307,51

85.342,01

15.049.950,02

110.106,34

609.741,03

437.038,51

58.640,00

248.966,25

1.354.385,79

4.247.579,67

2.091.824,87

246.288,00

2.090.107,25

33.760.617,75

1.995.637,28

104.852,00

490.313,97

8.648.795,66

109.073,79

276.022,54

10.648.059,76

4.386.964,12

2.576.765,17

129.626.611,01

599.455,11

5.557.607,56
55.300.208,61

49.413.656,96

50.768,67

3.085,00

249.754,00
1.855.794,34

217.902,01

4.349.208,01

21.846.041,88

615.413.547,10

Fonte: Siafi/STN.

O Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

(CGFNHIS)
O CGFNHIS um rgo de carter deliberativo, institudo pelos artigos 9 e 10 da Lei n 11.124/2005
e regulamentado pelos artigos 5 e 6 do Decreto n 5.795/2006 e tem como principal objetivo
garantir o controle social e a transparncia na gesto e na aplicao dos recursos do FNHIS.
O Conselho tem a presidncia exercida pelo Ministrio das Cidades e composto de forma paritria
por representantes dos rgos e entidade do Poder Executivo e de entidades da sociedade civil.
O papel deliberativo e participativo do CGFNHIS essencial, uma vez que os programas a serem
implementados com recursos do FNHIS dependem de aprovao prvia do Conselho Gestor para
que possam ser executados.
Entre as competncias do CGFNHIS que esto definidas no seu regimento interno, aprovado
pela Resoluo CGFNHS n 01, de 24 de agosto de 2006, destacam-se: estabelecer diretrizes
e critrios de alocao dos recursos do FNHIS; deliberar sobre os programas de aplicao de

144

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

recursos submetidos pelo Ministrio das Cidades; estabelecer outras diretrizes para a concesso
de benefcios no mbito do SNHIS, alm daquelas estabelecidas na Lei n 11.124/2005; e dirimir
dvidas quanto aplicao das normas regulamentares, aplicveis ao FNHIS, nas matrias de sua
competncia.
Ao analisar as 33 resolues publicadas, at o momento, pelo Conselho Gestor do FNHIS, percebese que a maioria regulamenta apenas as questes destacadas anteriormente, no sendo abordado,
por exemplo, os pontos que envolvem a transferncia de recursos do FNHIS para os fundos locais,
conforme previsto na Lei n 11.124/2005.

A adeso dos Municpios ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse

Social (SNHIS)
Como mencionado supra, a Lei n 11.124/2005 prega que, para receber recursos do FNHIS,
os Estados, Distrito Federal e Municpios devem firmar Termo de Adeso ao Sistema Nacional
de Habitao, que significa constituir um fundo, com dotao oramentria prpria, destinado a
implementar a Poltica de Habitao de Interesse Social e receber os recursos do FNHIS. Alm
disso, devem criar um conselho gestor para o fundo local e um plano local.
Foi tambm estabelecido um prazo, que expirou em 30 de junho de 2010, para que os entes
federativos formalizassem sua adeso ao SNHIS, que se d mediante a assinatura do termo de
adeso, a apresentao da lei municipal de criao do fundo e do conselho gestor. J os planos
habitacionais locais devem ser concludos at dezembro de 2010. Esse processo de adeso teve
incio em 2006.
Segundo o balano realizado pela SNH (Ministrio das Cidades) em 2 de julho de 2010, aps
o encerramento do prazo ainda existem 2.202 Municpios com pendncias na adeso ao sistema,
ou seja, ainda prescindem da apresentao da lei de criao do fundo e do conselho j aprovada.
Esse balano tambm mostrou que 205 Municpios ainda no aderiram ao sistema, como pode ser
visto na Tabela 2.
Embora seja um universo muito pequeno de Municpios que no aderiram ao sistema 3,7%
do total , a Confederao Nacional de Municpios (CNM) entrou em contato com alguns para saber
os motivos dessa no adeso. Os resultados encontrados foram:

Alguns Municpios j executam programas municipais e/ou estaduais de habitao, no

possuindo interesse no recebimento de verbas federais para essa funo, j que consideram a solicitao de recursos um processo muito burocrtico e de difcil aprovao.

Alguns Municpios alegam que, por serem muito pequenos, no possuem problemas relacionados falta de moradia, no se interessando tambm pelos recursos federais voltados habitao e entendem que as exigncias do SNHIS so de grande complexidade.

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

145

Alguns Municpios no conseguem aprovar na Cmara Municipal a lei de criao do fundo e do conselho gestor, ficando impedidos de dar continuidade ao processo de adeso.

Distribuio atual da situao dos Municpios no SNHIS

Segundo a tabela seguinte, com os dados da SNH (2 de julho de 2010), o Norte a regio do
Pas com maior percentual de Municpios que no aderiram ou que possuem pendncias (os que tero
repasses bloqueados), com 69% de cidades ainda irregulares. Em seguida vem a regio Centro-Oeste, com 57% de seus Municpios ainda irregulares. O Sul a parte do Pas mais avanada na questo.
A anlise por Estado constata que grande parte dos Municpios do Amazonas (84%) ainda
possui pendncias ou no aderiu. Em seguida vem o Acre, com 73% de seus Municpios ainda com
problemas. Os Estados fora da regio Norte com mais Municpios irregulares so Esprito Santo
(63%), Piau (63%) e Mato Grosso (61%).
Tabela 2 Adeso de Municpios ao SNHIS por Estado

regio

norte

norte total

nordeste

nordeste total
sudeste
sudeste total
sul
sul total
Centro-oeste
Centro-oeste total
total geral

UF
AC
AM
AP
PA
ro
rr
to
Al
BA
Ce
MA
PB
Pe
Pi
rn
se
es
MG
rJ
sP
Pr
rs
sC
DF
Go
Ms
Mt

Municpios que
no aderiram

0
9
0
6
1
0
1
17
1
16
0
13
3
9
10
4
7
63
2
46
2
43
93
5
22
0
27
0
0
0
5
5
205

Municpios que
aderiram
(sem pendncias)

6
10
5
56
17
5
38
137
77
242
157
97
127
118
83
78
46
1025
29
445
48
398
920
263
337
277
877
1
101
42
55
199
3158

Municpios com
pendncias
16
43
11
81
34
10
100
295
24
159
27
107
93
58
131
85
22
706
47
362
42
204
655
131
137
16
284
0
145
36
81
262
2202

Fonte: Secretaria Nacional de Habitao, posio em 2 de julho de 2010.

Elaborao: CNM.

146

Estudos Tcnicos CNM Volume 3

% Municpios que
no aderiram
e com pendncias
73%
84%
69%
61%
67%
67%
73%
69%
25%
42%
15%
55%
43%
36%
63%
53%
39%
43%
63%
48%
48%
38%
45%
34%
32%
5%
26%
0%
59%
46%
61%
57%
43%

Sobre a no adeso ao SNHIS (melhorar ttulo)

De acordo com a Secretaria Nacional de Habitao, os Municpios que no aderirem ao
SNHIS ou possurem pendncias no podero mais solicitar recursos ao FNHIS e tambm perdero
investimentos j previstos, inclusive para obras em andamento. Ou seja, o governo federal no realizar mais contratos de repasse ou termos de compromisso (PAC), com recursos do FNHIS, com
Municpios que no estejam em situao regular no sistema.2
Tendo em vista que a maior parte dos recursos do FNHIS foram alocados a partir de verbas
do PAC, os Municpios que no aderirem ou que estejam com pendncias tambm no se beneficiaro mais com obras de habitao e urbanizao de assentamentos precrios com recursos do PAC.
Ou seja, atualmente, 43% dos Municpios brasileiros (2.407) sero penalizados, pois no aderiram
ainda ao SNHIS ou possuem pendncias.
Esse radicalismo do governo federal traz como justificativa a necessidade de colocar em funcionamento um sistema nos trs nveis federativos para o planejamento urbano e habitacional.
Atualmente, os Municpios que cumprirem parte dos requisitos de adeso (apresentaram a
lei que cria o fundo e o conselho gestor) podero continuar recebendo recursos do FNHIS por meio
de contratos de repasse e pelo PAC. Segundo o balano feito aps o trmino do prazo, 3.158 Municpios conseguiram atender aos requisitos mnimos para a adeso e continuaro a acessar os recursos normalmente, por meio de contratos de repasse, mas no esto em prtica ainda as transferncias fundo a fundo.
Outra exigncia do SNHIS que merece destaque a elaborao do Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS), com prazo at dezembro de 2010. De acordo com o balano feito
pela Secretaria Nacional de Habitao, em 20 de julho de 2010 o Ministrio possua 1.525 contratos vigentes com Municpios para a elaborao do PLHIS, dos quais apenas 114 foram concludos.
Quanto ao restante, 492 esto em execuo e 919 ainda no foram iniciados.
Ao questionar alguns dos Municpios que no iniciaram os trabalhos, a CNM identificou que
muitos deles tentaram realizar o processo de licitao, porm no encontraram consultoria disponvel para a elaborao dos PLHIS. A escassez de profissionais capacitados para atuar na rea de
planejamento urbano, o baixo valor repassado para elaborao dos PLHIS e a dificuldade de acesso
a alguns Municpios podem ser considerados fatores que inviabilizam esse processo.

2
Como j mencionado acima, os Estados, Distrito Federal e Municpios devem firmar Termo de Adeso ao Sistema Nacional de
Habitao, que inclui a obrigao de constituir um fundo, com dotao oramentria prpria, criar um conselho gestor para o fundo local
e um Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS).

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Outros alegam que j realizaram a primeira etapa do plano e aguardam aprovao da CEF.
importante salientar que o Ministrio s considera que o plano foi iniciado quando a primeira etapa
aprovada pela CEF, que por sua vez leva um tempo muito longo na avaliao.
Essa exigncia do PLHIS um ponto que tambm causa preocupao, pois se sabe das dificuldades tcnicas e polticas que os Municpios, principalmente os de pequeno porte, tm para elaborar esse tipo de plano. Isso mostra que haver uma longa jornada para os outros 4 mil Municpios,
que no possuem financiamento do Ministrio das Cidades, elaborarem os seus planos at o final
deste ano, j que os mesmos devero usar recursos prprios e equipe tcnica local.
O bloqueio de recursos na rea de habitao para aqueles que no conseguirem cumprir os
prazos se trata de uma medida um tanto prejudicial aos Municpios. E mesmo que esses cumpram
todos os passos, sabe-se que ainda no existe qualquer norma regulamentando claramente como
se daro as transferncias do fundo nacional para os fundos locais. Espera-se que at dezembro de
2010, prazo final para os Municpios elaborarem seus planos, haja alguma normatizao a respeito dessas transferncias; caso contrrio, o objetivo de se realizar a distribuio descentralizada de
recursos fundo a fundo no se concretizar to cedo, e o esforo dos Municpios ter sido em vo.

A proposta de Emenda Constitucional n 285/2008

Com vistas a garantir recursos para os fundos de habitao nas trs esferas de governo, est
sendo discutida na Cmara dos Deputados, desde agosto de 2008, a Proposta de Emenda Constitucional n 285/2008 PEC da Moradia. Essa proposta, amplamente apoiada pelos movimentos
populares em prol da moradia digna, procura uma forma de o governo federal e os governos subnacionais obrigatoriamente abastecerem os seus fundos de habitao com recursos oramentrios
prprios, pois temem a criao de fundos locais inertes, que no contribuam para a erradicao do
dficit habitacional no Brasil.
A PEC acrescenta artigo ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para dispor sobre a vinculao obrigatria de recursos oramentrios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios aos respectivos FNHIS. Essa proposta sugere percentuais mnimos de contribuio.
Para a Unio, tais recursos corresponderiam a, no mnimo, 2% do produto da arrecadao
dos impostos e contribuies, excetuadas as contribuies sociais patronais e dos trabalhadores
para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e a contribuio social para a previdncia dos
servidores pblicos, deduzidas as transferncias constitucionais aos outros entes federados.
Por sua vez, Estados e DF devero contribuir com, no mnimo, 1% do produto da arrecadao de impostos de sua competncia e dos recursos recebidos do Fundo de Participao dos Estados e do DF.

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Para os Municpios, a obrigatoriedade est estabelecida em destinar ao Fundo Habitacional

pelo menos 1% referente:
1. Ao produto da arrecadao dos impostos de sua competncia: Imposto Territorial Rural
(ITR), Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) e Imposto sobre Servios de
Qualquer Natureza (ISS).
2. Da parte que lhe pertence referente aos seguintes impostos: Imposto de Renda (IR), ITR,
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e ISS.
3. Ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM) (existe uma posio jurdica defendida
por Dr Elena de que as vinculaes somente devem atingir as receitas oramentrias
prprias, excluindo-se, portanto, o FPM. Acho que seria interessante verificar os argumentos dela para fortalecer ainda mais o posicionamento da CNM).
O substitutivo dessa PEC, em tramitao ainda na Cmara dos Deputados, acrescentou
um pargrafo proposta estabelecendo que os Municpios com menos de 20 mil habitantes ficam
dispensados de instituir o fundo de habitao de interesse social prprio, contrariando a Lei n
11.124/2005, que obriga todos os Municpios a criarem fundos municipais. Mas mantm a obrigatoriedade da destinao de 1% de suas receitas para a funo habitao. A justificativa do relator foi a
de que tais Municpios no tm grandes contingentes populacionais e de que possvel flexibilizar
a exigncia de instituio de um fundo, mantida a obrigao da destinao para a funo habitao
do percentual de recursos previsto. Outro argumento o de que, nesses Municpios, o custo administrativo da manuteno de um fundo especfico pode no ser justificvel.
Essa flexibilidade em relao criao de fundos para os Municpios de at 20 mil habitantes
mostra-se como uma proposta acertada. Porm, a mesma proposta deveria ter sido feita em relao
vinculao oramentria obrigatria para tais entes, uma vez que, como o prprio substitutivo da
emenda diz, so localidades com baixo contingente populacional.
A CNM entende que, nesse caso, fixar constitucionalmente um percentual a ser investido em
moradia seria engessar ainda mais as atividades dos gestores dos pequenos Municpios brasileiros,
que tem que lidar anualmente com uma reduzida receita oramentria. Alm disso, e a despeito do
esforo em se constituir um sistema seguro de investimentos no setor de habitao, entende-se que
a vinculao obrigatria de receitas fere a autonomia da administrao pblica municipal em gerir o
seu oramento.3

3 O oramento anual consolida uma proposta de trabalho do governo incluindo metas e recursos, identificando
as intenes e os compromissos assumidos pelo Municpio com o pagamento das dvidas contradas com pessoal, com
implementao e manuteno de servios essenciais e a execuo de inmeras obras que permitem que as pessoas
circulem, morem e trabalhem na cidade.

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Lembre-se que a prpria Constituio Federal de 1988 j fixa para todos os entes federados
um mnimo de investimento em sade (incisos II e III do 2 do art. 198) e em educao (art. 212).
Especialmente no caso dos Municpios de pequeno porte, fixar mais um limite mnimo de
investimento seria um desrespeito s peculiaridades regionais, muitas vezes tolhendo o gestor da
liberdade de implementar as polticas pblicas de maior relevncia para o interesse pblico local.
Essa forma de engessamento de recursos de forma idntica para todos os Municpios brasileiros,
que apresentam problemas sociais e dficits habitacionais totalmente heterogneos, se configuraria como uma forma equivocada de abastecimento de fundos. No se pode esquecer que 70% dos
Municpios do Pas possuem at 20 mil habitantes, sendo que muitos deles so essencialmente rurais e com baixo dficit habitacional. Ou seja, no basta apenas dispens-los da tarefa de criar um
fundo, necessrio tambm liber-los da vinculao oramentria, flexibilizando assim ambas as
exigncias.
Nesses pequenos Municpios, que operam com reduzidas receitas, o momento da elaborao e aprovao do oramento anual torna-se o palco de uma guerra por recursos e, ao mesmo tempo, uma difcil negociao para contemplar cada necessidade social e cada regio da cidade. Nesse
contexto de inmeros problemas para serem resolvidos e de restrio de recursos, o oramento municipal torna-se muito mais uma pea poltica do que uma pea tcnica, na qual os recursos acabam
sendo distribudos de acordo com a gravidade das carncias identificadas no Municpio. Ou seja,
quanto menos recursos existirem, maior o embate poltico para dividi-los. E obrigar a vinculao
de receita a Municpios com pouca demanda no setor habitacional seria algo, no mnimo, injusto.
No se trata de negar a importncia do direito social moradia, estatudo pelo art. 6 e colocado sob a competncia comum da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios pelo inciso IX do
art. 23 da Constituio Federal de 1988. Mas, sim, de tratar os 5.563 Municpios brasileiros de forma justa, dando ateno heterogeneidade e aos nveis de intensidade de problemas sociais que
possuem.
Assim, a CNM considera que o ideal seria no s dispensar os Municpios com at 20 mil
habitantes de instituir fundo de habitao de interesse social prprio, mas liber-los tambm da obrigatoriedade da destinao de 1% de suas receitas para a funo habitao (repetitivo), deixando
ambas as tarefas facultativas queles que quiserem aderir. Melhor ainda seria flexibilizar a vinculao oramentria para todos os Municpios, mantendo-se a autonomia da administrao pblica
municipal de gerir seus recursos de acordo com suas prprias necessidades.
A PEC n 285/2008, to aclamada pelos movimentos populares (desnecessrio), possui desta forma uma lgica que deve ser repensada, pois a falta de proporcionalidade e de flexibilidade na
fixao desses percentuais pode vir a prejudicar muitos Municpios brasileiros.

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Obrigatoriedade de inscrio dos fundos pblicos no CNPJ exclusivo

A obrigatoriedade de criao de fundos vem causando ainda outra preocupao aos Municpios. A ltima Instruo Normativa da Receita Federal n 1.005/2010 , que dispe sobre o Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica, determina em seu artigo 11 que todos os fundos pblicos e privados
de natureza contbil devem ser inscritos no CNPJ exclusivo.
Essa exigncia de criao de CNPJ exclusivo para transferncias de recursos a fundos municipais, como vem acontecendo com os fundos municipais de sade, implica em uma srie de obrigaes acessrias aos Municpios, aumentando seus gastos administrativos com controles, balanos, recursos humanos e materiais, sendo que esses fundos so meramente contbeis. Alm disso,
trata-se de uma ingerncia burocrtica que fere a autonomia municipal e o pacto federativo, enfraquecendo ainda mais os Municpios brasileiros.
No caso da habitao, a adoo desses fundos municipais tambm acarretar todas essas
implicaes burocrticas que vem sendo muito contestadas pela CNM nos ltimos meses. O ideal
que se encontre uma alternativa que cumpra a determinao legal e ao mesmo tempo no acarrete
essa srie de nus aos Municpios.
Consideraes finais
De acordo com o diagnstico feito anteriormente sobre o Sistema Nacional de Habitao e
suas implicaes para os Municpios brasileiros, pode-se concluir que:
1. A aplicao de penalidades aos Municpios que no aderem ao sistema (SNHIS) e aos que
possuem pendncias, que somam atualmente 43% dos Municpios brasileiros (2.407), uma
forma um tanto radical e equivocada do governo federal impor a sistemtica pensada. Da
forma como o governo federal vem administrando essa questo, todos esses Municpios
tero seus repasses vindos do FNHIS bloqueados, atitude precipitada diante da falta de
regulamentao da sistemtica de transferncia entre os fundos e da falta de capacidade
tcnica de muitos Municpios (essa informao tem que ser trabalhada sob outro enfoque)
em cumprirem todas as exigncias dentro dos prazos.
2. A PEC n 285/2008, chamada de PEC da Moradia, precisa de maior reflexo no que concerne
aos Municpios de at 20 mil habitantes, uma vez que obrigar a vinculao de receita a esses
entes de pequeno porte populacional, sem dficit habitacional ou com pouca demanda neste
setor, seria injusto e incoerente. Alm disso, tal proposta engessa ainda mais as atividades
dos gestores dos pequenos Municpios brasileiros, que tm que lidar anualmente com uma
reduzida receita oramentria, ferindo a autonomia da administrao pblica municipal em
gerir o seu oramento de acordo com suas necessidades locais. Assim, a CNM considera
que o ideal seria no s dispensar os Municpios com at 20 mil habitantes de instituir fundo

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de habitao de interesse social prprio, mas liber-los tambm da obrigatoriedade da

destinao de 1% de suas receitas para a funo habitao, deixando ambas as tarefas
facultativas queles que quiserem aderir.
3. A obrigatoriedade de inscrio dos fundos pblicos no CNPJ exclusivo outro problema
que surgir nas prefeituras que criarem os fundos de habitao e que precisa ainda ser
debatido, pois implica em uma srie de obrigaes acessrias aos Municpios e tambm fere
a autonomia municipal.
Braslia, oito de julho de 2010.
Confederao Nacional de Municpios
rea de Desenvolvimento Urbano
rea de Estudos Tcnicos

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