Arguio de Inconstitucionalidade em Apelao Cvel n. 2008.071734-3/0001.

00, da
Capital
Relator: Des. Raulino Jac Brning

ARGUIO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE.

AO CIVIL PBLICA. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N.
40/91 QUE TRATA DO REPASSE DE 8% (OITO POR CENTO)
DOS
RECURSOS
RECOLHIDOS
DOS
IMPOSTOS
DESTINADOS

EDUCAO
ESPECIAL.
INCONSTITUCIONALIDADE. VCIO DE INICIATIVA. VCIO
FORMAL SUBJETIVO. LEI COMPLEMENTAR ELABORADA
POR DEPUTADO ESTADUAL. SANO DO GOVERNADOR
DO ESTADO. IMPOSSIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO AO
ESTATUDO NO INCISO III DO 2 DO ARTIGO 50 DA
CONSTITUIO DO ESTADO DE SANTA CATARINA.
IMPRESCINDIBILIDADE DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO ACERCA DE LEI QUE VERSE SOBRE QUESTO
ORAMENTRIA.
INCONSTITUCIONALIDADE
RECONHECIDA.
Considerando-se que o inciso III do 2 do artigo 50 da
Constituio Estadual de Santa Catarina prev que somente o
chefe do Poder Executivo pode dispor sobre Lei que verse acerca
de questes oramentrias, a Lei Complementar n. 40/91 padece
de vcio formal subjetivo, porquanto trata de matria cuja iniciativa
de competncia do Governador do Estado. A sano do
Governador do Estado de lei elaborada por Deputado Estadual
no supre o vcio formal subjetivo, razo pela qual deve ser
reconhecida a inconstitucionalidade.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Arguio de

Inconstitucionalidade em Apelao Cvel n. 2008.071734-3/0001.00, da Comarca da
Capital (Unidade da Fazenda Pblica), em que arguente Egrgia Quarta Cmara de
Direito Pblico:

O rgo Especial decidiu, por votao unnime, julgar procedente a

arguio incidental de inconstitucionalidade para declarar inconstitucional a Lei
Complementar n. 40/91.

Participaram do julgamento, realizado nesta data, os Exmos. Srs.

Desembargador Raulino Jac Brning - Relator, Desembargador Jos Inacio
Schaefer, Desembargador Carlos Prudncio, Desembargador Gaspar Rubick,
Desembargador Pedro Manoel Abreu, Desembargador Trindade dos Santos,
Desembargador Cludio Barreto Dutra, Desembargador Newton Trisotto,
Desembargador Srgio Paladino, Desembargador Luiz Czar Medeiros,
Desembargador Vanderlei Romer, Desembargador Nelson Schaefer Martins,
Desembargador Jos Volpato de Souza, Desembargador Srgio Roberto Baasch Luz,
Desembargador Fernando Carioni, Desembargador Marcus Tulio Sartorato,
Desembargador Ricardo Fontes, Desembargador Salim Schead dos Santos,
Desembargador Jaime Ramos, Desembargador Srgio Izidoro Heil, Desembargador
Joo Henrique Blasi e Desembargador Paulo Roberto Camargo Costa.
Presidiu a sesso o Exmo. Sr. Desembargador Cludio Barreto Dutra.
Funcionou como Representante do Ministrio Pblico a Exma. Sra. Dra.
Walkyria Ruicir Danielski.
Florianpolis, 7 de agosto de 2013.
Raulino Jac Brning
RELATOR

Gabinete Des. Raulino Jac Brning

RELATRIO
Associao de Pais e Educandos da Fundao Catarinense de
Educao Especial APE FCEE e Associao dos Servidores da Fundao
Catarinense de Educao Especial - ASFCEE ajuizaram ao civil pblica em face
do Estado de Santa Catarina, objetivando, em sntese, que se determine o
cumprimento da Lei Complementar n. 40/91, com o repasse integral de 8% (oito por
cento) da receita proveniente dos impostos recolhidos Fundao Catarinense de
Educao Especial para que possa dar continuidade no exerccio das suas funes
institucionais voltadas educao especial. Ademais, pugnaram pela concesso da
antecipao de tutela e, ao final, pela procedncia do pedido (fls. 02-11).
Citado, o Estado de Santa Catarina apresentou contestao (fls. 52/67),
alegando, prefacialmente: a) inconstitucionalidade do art. 1 da Lei Complementar n.
40/91, sob o fundamento de que competncia exclusiva do Chefe do Poder
Executivo o ato de regulamentar sobre leis oramentrias; b) inpcia da petio
inicial. No mrito, defendeu-se sob a alegao de que os valores repassados
educao especial no devem ser centralizados apenas em uma unidade
educacional. Por fim, sustentou que no se encontram presentes os requisitos
ensejadores do pedido de antecipao de tutela, razo pela qual requereu o
acolhimento das preliminares levantadas e, caso contrrio, a improcedncia do pedido
formulado pelas requerentes.
Aps a rplica (fls. 114-118) e manifestao do Ministrio Pblico (fls.
125), sobreveio sentena de improcedncia (fls. 218-225), da lavra da Magistrada
Lizandra Pinto de Souza, nos seguintes termos:
No se olvida a nobre e rdua misso desenvolvida pela FCEE e a importncia
de seu trabalho que visa oferecer educao de qualidade a pessoas especiais,
mesmo com parcos recursos. Entretanto, no pode o Poder Judicirio dar guarida
aos pedidos das autoras porque a lei padece de vcio de origem e, no fosse por
isso, o percentual do repasse da receita requerido pelas autoras no confere com
aquele estabelecido na lei.
Ante o exposto, com resoluo de mrito, baseada no art. 269, I do CPC,
declaro incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 1 da LCE n. 40/91 e, em
consequncia, JULGO IMPROCEDENTE o pedido na presente Ao Civil Pblica
movida por ASSOCIAO DE PAIS E EDUCANDOS DA FUNDAO
CATARINENSE DE EDUCAO ESPECIAL APE FCEE e ASSOCIAO DE
SERVIDORES DA FUNDAO CATARINENSE DE EDUCAO ESPECIAL
ASFCEE em face do ESTADO DE SANTA CATARINA
Deixo de condenar as autoras nas custas processuais e honorrios
advocatcios, tendo em vista o disposto no art. 18 da Lei 7.347/85.

Irresignada, ASSOCIAO DE PAIS E EDUCANDOS DA FUNDAO

CATARINENSE DE EDUCAO ESPECIAL APE FCEE e ASSOCIAO DOS
SERVIDORES DA FUNDAO CATARINENSE DE EDUCAO ESPECIAL
Gabinete Des. Raulino Jac Brning

ASFCEE interpem recurso de apelao, sob o argumento de que: a) o art. 1 da Lei

Complementar n. 40/91, no aborda questes oramentrias, regulando apenas
acerca do repasse de 8% (oito por cento) dos recursos estabelecidos, segundo prev
o art. 212 da Constituio Federal; b) em momento algum requereu 8% (oito por
cento) sobre o total arrecadado, mas sim o cumprimento do disposto na referida Lei
Complementar; c) a conduta omissiva da Administrao Pblica fere os direitos
fundamentais, uma vez que sem o repasse de tais verbas os direitos dos cidados,
mormente os da educao especial, ficam tolhidos frente a questes de
inconstitucionalidade, imoralidade ou omisso; d) o Magistrado julgou alm do que
fora pedido na exordial, porquanto questes de inconstitucionalidade so de
competncia do Supremo Tribunal de Federal, no podendo ser matria de defesa em
ao civil pblica. Destarte, postulou pelo conhecimento e provimento do recurso no
sentido de reformar a sentena do juzo a quo (fls. 136/145).
Lavrado parecer pela Douta Procuradoria de Justia (fls. 154/158), por
seu representante Dr. Joo Fernando Quagliarelli Borelli, opinou pelo conhecimento e
desprovimento do apelo.
Posta em julgamento a lide, a Quarta Cmara de Direito Pblico decidiu,
por votao unnime, suscitar incidente de inconstitucionalidade da Lei
Complementar Estadual n. 40/91, ao rgo Especial deste Tribunal de Justia (fls.
272/282).
Este o relatrio.

Gabinete Des. Raulino Jac Brning

VOTO
1. Admissibilidade
Trata-se de incidente de Inconstitucionalidade suscitado perante este
rgo Especial pela Quarta Cmara de Direito Pblico deste Tribunal de Justia, nos
autos da Apelao Cvel n. 2008.071734-3, ao reconhecer a verossimilhana da
argumentao incidental de inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 40/91.
Destarte, reconhecida, a priori, a possibilidade de incompatibilidade do
texto legal atacado com a norma constitucional federal, com amparo no art. 97 da
Constituio Federal e na Smula Vinculante 10 do Supremo Tribunal Federal, deve
ser conhecido o presente incidente.
2. Mrito
Associao de Pais e Educandos da Fundao Catarinense de
Educao Especial APE FCEE e Associao dos Servidores da Fundao
Catarinense de Educao Especial ASFCEE ajuizaram ao civil pblica,
objetivando, o repasse de 8% (oito por cento) da receita proveniente dos impostos
recolhidos Fundao Catarinense de Educao Especial para que possa dar
continuidade no exerccio das suas funes institucionais voltadas educao
especial.
Primeiramente, antes de adentrar no mrito da questo, salienta-se que
permitido ao Magistrado a quo realizar o controle de constitucionalidade, desde que
pela via indireta, isto , incidental, como assim o fez. Portanto, no h que se falar em
julgamento alm do pedido da inicial (ultra-petita) como se ver adiante.
Por conseguinte, no que tange presente arguio, ou seja, a alegada
inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 40/91, faz-se necessria breve
digresso de alguns conceitos referentes ao Controle de Constitucionalidade no
mbito processual civil e constitucional.
Sabe-se que o Controle de Constitucionalidade das leis, no mbito do
processo civil, pode ser feito por duas vias: diretamente, mediante ao direta visando
declarar a inconstitucionalidade de determinada lei ou ato normativo, ou
incidentalmente, obstando a aplicao de certos dispositivos legais ou atos
normativos considerados inconstitucionais.
O controle de constitucionalidade realizado pela via direta, pode ser
realizado pelo Supremo Tribunal Federal em face de leis ou atos normativos federais
ou estaduais que contrariem a Constituio Federal (alnea "a" do inciso I do artigo
102 da Constituio Federal), ou pelos Tribunais de Justia locais relativos a leis ou
atos normativos estaduais que afrontem a Constituio Estadual. Enquanto que pela
via indireta, leia-se incidental, pode ser realizado por qualquer juiz,
independentemente da instncia, do Poder Judicirio Nacional, sem nenhum bice.
No entanto, quando a inconstitucionalidade for suscitada por rgo Colegiado
Gabinete Des. Raulino Jac Brning

(Tribunal), o procedimento para a arguio de inconstitucionalidade dever respeitar o

art. 97 da Constituio Federal:
Somente pelo voto de maioria absoluta de seus membros ou dos membros do
respectivo rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo do Poder Pblico.

Alexandre de Moraes corrobora o entendimento acerca

imprescindibilidade do cumprimento do preceito constitucional supracitado:

da

Por sua vez, o art. 97 estende a possibilidade do controle difuso tambm aos
Tribunais, estabelecendo, porm, uma regra, ao afirmar que somente pelo voto da
maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo rgo podero os
tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico
(MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 28. ed. So Paulo: Editora Atlas
S.A., 2012, p. 745).

Salienta-se que o referido preceito constitucional considerado como

condicionante para a eficcia da deciso que declara a inconstitucionalidade, a qual
se denomina clusula de reserva de plenrio.
Por sua vez, na seara constitucional tambm existem dois momentos
para o controle: o primeiro realizado antes do projeto se tornar lei, o que se
denomina controle prvio ou preventivo; e o segundo sobre a lei j promulgada com
seus efeitos potenciais ou efetivos, o qual se chama de posterior ou repressivo.
Como cedio, o controle prvio ou preventivo realizado no decorrer
do processo legislativo de formao da lei ou ato normativo.
De outro vrtice, o controle posterior ou repressivo poder ser realizado
sobre a lei e no mais sobre o processo de sua formao. Neste caso verificado se
a lei em comento possui algum tipo de vcio, seja formal ou material.
No tocante ao controle de constitucionalidade repressivo, Alexandre de
Morais, assim conceitua:
No direito constitucional brasileiro, em regra, foi adotado o controle de
constitucionalidade repressivo jurdico ou judicirio, em que o prprio Poder
Judicirio quem realiza o controle da lei ou do ato normativo, j editados, perante a
Constituio Federal, para retir-los do ordenamento jurdico, desde que contrariados
Carta Magna (MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 28. ed. So Paulo:
Editora Atlas S.A., 2012, p. 743).

O controle de constitucionalidade repressivo subdivide-se em dois

mtodos, sendo o primeiro realizado por via de ao, o qual denominado de
concentrado ou reservado, e o segundo difuso ou aberto, o qual realizado por via de
exceo ou defesa.
Este ltimo tem por escopo analisar o caso concreto e, desta anlise,
declarar ou no incidentalmente a inconstitucionalidade. Deste controle verificado se
a lei ou ato normativo afronta a Constituio, e essa contrariedade pode ocorrer de
Gabinete Des. Raulino Jac Brning

trs formas: do ponto de vista formal, material e pelo vcio de decoro parlamentar.
No caso em tela, verifica-se a ocorrncia de contrariedade quanto ao
ponto de vista formal, que pode ser de cunho subjetivo ou objetivo. O vcio subjetivo
diz respeito ao vcio quando encontrado na fase de iniciativa, enquanto que o objetivo
constatado no decorrer do processo legislativo, ressalvada a fase de iniciativa.
Neste sentido, a ttulo exemplificativo de vcio formal subjetivo, Pedro
Lenza leciona:
Algumas leis so de iniciativa exclusiva (reservada) do Presidente da
Repblica, como as que fixem ou modifiquem os efeitos das Foras Armadas,
conforme art. 61, 1, I, da CF/88 (LENZA, Pedro. Direito constitucional
esquematizado. 9. ed. So Paulo: Editora Mtodo, 2005, p. 95).

Como j fora relatado, as demandantes pretendem por meio da presente

demanda, o cumprimento da Lei Complementar em comento com o devido repasse
da receita dos impostos recolhidos Fundao Catarinense de Educao Especial
FCEE.
Para tanto, fundamentam a busca pela prestao jurisdicional com base
no 1 do artigo 1 da Lei Complementar Estadual de n. 40/91, que regulamenta o
item II do 4 do artigo 167 da Constituio do Estado:
Art. 1 - O estado aplicar anualmente no mnimo 8% (oito por cento)
dos recursos estabelecidos no artigo 212, da Constituio Federal, na
educao especial.
1 O Governo do Estado de Santa Catarina repassar os recursos
Fundao Catarinense de Educao Especial, que definir a sua aplicao.
Ainda, apresentam a ttulo argumentativo o art. 212 da Constituio
Federal e o art. 167 da Constituio Estadual:
Art. 212 A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Art. 167 O estado aplicar anualmente vinte e cinco por cento, no mnimo da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno, e no desenvolvimento de seu sistema de ensino.
1 Para esse efeito, no se considera receita do Estado a parcela de
arrecadao de imposto por ele transferida a seus Municpios. 2 Os recursos estaduais e municipais destinados a educao sero
aplicados, prioritariamente, nas escolas pblicas, visando ao atendimento das
necessidades do ensino obrigatrio, nos termos plano nacional de educao.
3 Os programas suplementares de alimentao e assistncia a sade
previstos no art. 163, VII, sero financiados com recursos provenientes de
contribuies sociais federais e outros recursos oramentrios.
Gabinete Des. Raulino Jac Brning

 4 Para garantir o disposto no art. 163, o Estado, alm da concesso de

bolsas de estudo, prestara assistncia tcnica e financeira:
I aos Municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino;
II s escolas da Campanha Nacional de Escolas da Comunidade nos
Municpios onde no houver oferta de ensino pblico nos mesmos graus ou
habilitao.

No obstante, conforme se depreende s fls. 70/110, o projeto de lei do

qual decorreu a lei complementar em questo, fora subscrito pelo Deputado Estadual
Onofre Santo Agostini.
Muito embora seja alegado que o projeto no tem dotao oramentria,
tratando-se apenas de questo de repasse de valores, tal fundamento no merece
prosperar.
cedio que a competncia para elaborao de projeto de lei que trate
de questo oramentria, exclusiva do chefe do Poder Executivo (Governador do
Estado), conforme dispe o inciso III do 2 do artigo 50 da Constituio Estadual e
assim acentua Alexandre de Moraes:
So de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham
sobre: III o plano Plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual
(MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 28. ed. So Paulo: Editora Atlas S.
A., 2012, p. 729).

No entanto, o projeto de lei que deu causa promulgao da referida lei

complementar, embora tenha sido sancionado pelo Governador do Estado, por ter o
seu incio mediante provocao do Deputado Estadual, padece de vcio formal
subjetivo, o qual pode ser chamado de vcio de iniciativa.
Pedro Lenza, disserta:
[...] (ex: um deputado federal dando incio), estaremos diante de um vcio
formal subjetivo e a lei ser inconstitucional (LENZA, Pedro. Direito constitucional
esquematizado. 9. ed. So Paulo: Editora Mtodo, 2005, p. 95).

Isto , ainda que o Governador do Estado tenha sancionado a lei

complementar em comento, no supre o vcio de iniciativa, razo pela qual torna a
referida lei inconstitucional. Ademais, a mcula presente no 1 do artigo 1 da Lei
Complementar n. 40/91, faz com que a lei toda seja contaminada por este vcio de
iniciativa, tornando-a inconstitucional em sua totalidade.
Acerca do tema, Vicente de Paulo e Marcelo Alexandrino lecionam:
H situaes, porm, que impem ao Poder Judicirio a declarao da
inconstitucionalidade total da norma impugnada. Seria o caso, por exemplo, da
impugnao de uma lei resultante da iniciativa viciada (toda a matria disciplinada na
norma era de iniciativa privada do Presidente da Repblica) [...] (PAULO, Vicente;
ALEXANDRINO, Marcelo. Direito constitucional descomplicado. 10. ed. So Paulo:
Mtodo, 2013, p. 764).
Gabinete Des. Raulino Jac Brning

Neste sentido, j julgou esta Corte de Justia:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL DE
ORIGEM PARLAMENTAR QUE DISPE SOBRE DOTAO ORAMENTRIA MATRIA CUJA INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO - OFENSA AOS ARTS. 32, 50, III, E 120, TODOS DA CONSTITUIO
DO ESTADO DE SANTA CATARINA - INCONSTITUCIONALIDADE
RECONHECIDA - PEDIDO PROCEDENTE (TJSC, Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 2003.011309-6, de Chapec, rel. Des. Torres Marques, j.
23-11-2005)(grifo acrescido).

E mais:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 3.693/05.
INICIATIVA DE DEPUTADO DISTRITAL. CRIAO DE NOVAS ATRIBUIES AO
PODER EXECUTIVO. VCIO DE INICIATIVA. I - OS 2 E 3 DO ART. 2 DA LEI
DISTRITAL 3.693/05 CRIARAM NOVAS ATRIBUIES AO PODER EXECUTIVO,
VIOLANDO O DISPOSTO NO ART. 71, INC. IV E ART. 100, INCS. VI E X, DA
LODF, QUE DISPEM SER DE COMPETNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO A INICIATIVA DE LEI SOBRE A MATRIA. VCIO DE
INICIATIVA RECONHECIDO. II - O VCIO FORMAL DE INICIATIVA CONTAMINA
TODA A LEI SUBMETIDA A CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.
PRECEDENTES DO E. CONSELHO ESPECIAL DO T.J.D.F.T. III - DECLARAO
DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL 3.693, DE 08 DE NOVEMBRO
DE 2005, COM EFICCIA ERGA OMNES E EFEITO EX TUNC. V - AO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. UNNIME (TJDF/Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 20050020119182, Conselho Especial, rel(a). Des(a). VERA
ANDRIGHI, j. 01-06-2007)(grifo acrescido).

Por fim, colhe-se o julgado da Suprema Corte:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 1.007/96, DO
DISTRITO FEDERAL. VINCULAO DO REAJUSTE DOS VENCIMENTOS DOS
SERVIDORES DISTRITAIS AOS PERCENTUAIS CONCEDIDOS PELA UNIO.
ALEGADA VIOLAO AO INCISO XIII DO ART. 37 E ALNEA A DO INCISO IIDO
1. DO ART. 61, TODOS DA CONSTITUIO FEDERAL. SMULA 5 DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Diploma legal que, tendo resultado de projeto de
lei de autoria de parlamentar, viola a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para
leis que disponham sobre aumento de remunerao de servidores, em vcio de
inconstitucionalidade formal no convalidado pela sano, no mais sendo aplicvel
a Smula 5 desta Corte. Precedentes. Ao julgada procedente (STF/Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 1438, Tribunal Pleno - DF, rel. Min. ILMAR GALVO, j.
04-09-2002)

Logo, considerando-se que a norma complementar foi de encontro ao

preceito constitucional do inciso III do 2 do artigo 50 da Constituio Estadual,
Gabinete Des. Raulino Jac Brning

porquanto apenas o Chefe do Poder Executivo pode elaborar leis que versem sobre
questes oramentrias, o artigo 1 e os demais artigos da lei complementar por
contaminao decorrente do vcio formal subjetivo, devem ser declarados
inconstitucionais.
vista do exposto, entende-se inconstitucional a norma impugnada (Lei
Complementar n. 40/91), uma vez que padece de vcio formal subjetivo, haja vista a
elaborao do projeto de lei por Deputado Estadual, o que fere os preceitos
constitucionais.
CONCLUSO
Diante do exposto, o voto no sentido de julgar procedente a arguio
incidental de inconstitucionalidade, para declarar inconstitucional a Lei
Complementar n. 40/91.

Gabinete Des. Raulino Jac Brning