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APRESENTAO
A realizao da V Conferncia Nacional de Assistncia Social , em dezembro de 2005,
se constitui num marco que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) e o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) no processo de conquista da
Assistncia Social como poltica pblica, viabilizando a implantao so Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS) no pas.
A partir do SUAS, faz-se necessrio apresentar aos conselheiros e conselheiras
subsdiostcnicos acerca dos conselhos e do controle social, visando qualificar sua
atuao nessas instncias de deliberao da poltica pblica de assistncia social.
A presente cartilha expressa a realizao de estudos e pesquisas para fundamentar as
anlises de necessidades e formulao de proposies para a rea.
Nesse momento histrico em que os conselhos de assistncia social em geral e o
CNAS, em particular, assumiram seu papel poltico de deliberao, como tambm
sua funo normatizadora e fiscalizadora, aprovou-se nessa instncia a nova Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004), e uma nova Norma Operacional Bsica do
SUAS (NOB/SUAS 2012) alm de um conjunto de Resolues que disciplinam a relao
pblico-privada nesse campo.
Os conselhos municipais, do Distrito Federal e estaduais de assistncia social, por sua
vez, alm de valorizados pela PNAS/2004 e NOB/SUAS 2012, assumem o papel proposto
na LOAS na aprovao dos Planos de Ao e dos Demonstrativos Fsicos Financeiros,
via on line, em cada esfera de governo. A REDE SUAS e seus aplicativos empoderam os
conselhos para o efetivo exerccio do controle social.
Esse conjunto de cartilhas que entregamos sociedade faz parte do esforo da
descentralizao e da capacitao continuada que h muito reivindicada pelos atores
envolvidos.
Em linguagem adequada, as trs cartilhas se complementam, discutindo o papel do
conselheiro na sociedade, o processo de descentralizao e sua relao com os conselheiros
e por ltimo um consolidado de orientaes aos conselhos de assistncia social.
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Conselho Nacional de Assistncia Social
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NDICE
PARA CONSELHEIROS E CONSELHEIRAS DO BRASILEIROS
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O PRESENTE DAS COISAS PASSADAS
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O PRESENTE DAS COISAS PRESENTES
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O PRESENTE DAS COISAS FUTURAS
OLHAR PARA OS PODERES
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ROTEIRO PARA ENTENDER A DESCENTRALIZAO A PARTIR DE ONDE VOC EST 61
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REFERNCIAS
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Caro leitor ou cara leitora, voc j pensou que no momento em que est lendo
esta cartilha possvel que outros conselheiros e outras conselheiras estejam
fazendo o mesmo - numa pequena cidade quase na fronteira com a Bolvia, em
algum ponto do vasto litoral brasileiro, no meio do serto ou semi-rido, numa
grande capital? Coincidncia? Que nada, vocs tm muitas coisas em comum!
A possibilidade de escrever uma cartilha para leitores e leitoras de lugares to
diferentes tem a ver com o tema que iremos tratar aqui: a descentralizao das
polticas pblicas.
Na cartilha 1 nos dedicamos a compreender onde est a fora do conselho,
de que maneira ele contribui para o avano do acesso aos direitos pelos(as)
usurios(as). Nossa inteno foi tornar mais clara a diretriz da participao e do
controle social. Tudo o que vimos nela vlido para todos(as) os(as) conselheiros(as),
independentemente do local em que atuam no conselho de uma grande cidade,
num pequeno municpio ou num conselho estadual.
Nesta segunda cartilha, veremos que a participao anda ao lado de uma outra
diretriz igualmente importante: a descentralizao. Nosso objetivo contribuir para
que voc saiba como possvel garantir os direitos socioassistenciais nas diferentes
realidades que temos no nosso Pas. Enfrentar as situaes que fragilizam os modos
de vida das pessoas de uma pequena cidade que vive basicamente da terra muito
diferente do enfrentamento de situaes que afetam famlias nas periferias das
grandes cidades.
Descentralizar uma poltica significa dividir o
poder, as decisese as responsabilidades relativas a
ela e entre os governos (Federal, Estaduais, Municipais
e do DF). Significa autonomia para que os governos
atuem a partir das demandas de seus territrios.
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Por isso a descentralizao importante, com ela temos a abertura para indicar
e trilhar caminhos diversos para lugares, histrias e modos de vida diferentes.
Nesta cartilha voc vai saber mais sobre o que igual e o que pode ser diferente no
dia-a-dia dos conselheiros e das conselheiras das capitais, das pequenas cidades do
interior, dos estados e do Distrito Federal.
Por causa das diretrizes da descentralizao e da participao existem hoje
no Brasil milhares de conselheiros(as) de assistncia social nas esferas municipal,
estadual, federal e no Distrito Federal. Pela mesma razo foram realizadas oito
Conferncias Nacionais de Assistncia Social, e antes de cada uma, as conferncias
municipais, regionais e estaduais e do Distrito Federal. As conferncias e os
conselhos que existem em cada esfera de governo so maneiras de realizar estas
duas diretrizes previstas na Lei Orgnica de Assistncia Social:
Art. 5
A organizao da assistncia social tem como base as seguintes diretrizes:
I - descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, e comando nico das aes em cada esfera de governo;
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na
formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis;
(LOAS, 1993, p.2)
E o que significa organizar a poltica de assistncia social de forma descentralizada?
DESCONCENTRAR O PODER DE DECISO, reconhecendo que no se deve
concentrar as decises, recursos e controle social em uma nica esfera de governo
(federal).
CRIAR FORMAS DE FUNCIONAMENTO QUE SEJAM VLIDAS PARA TODO O
BRASIL que permitam a cada esfera de governo (estados, municpios e DF) tomar
decises, investir recursos humanos e financeiros e garantir o controle social das
aes.
ENVOLVER E RESPONSABILIZAR os vrios centros de deciso, financiamento
e controle social na gesto e execuo da poltica de assistncia social.
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Entre 1930 e 1946, pela primeira vez, o Estado brasileiro tomou iniciativa no
campo da assistncia social criou o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) e a
Legio Brasileira de Assistncia (LBA). At ento o cuidado com os pobres ficava ao
cargo das instituies filantrpicas e irmandades religiosas, sem que os governos
tomassem muito conhecimento.
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por faixa etria ou por necessidade. Com essa mentalidade tambm foi criada a
FUNABEM Fundao Nacional para Bem-Estar do Menor. As aes continuavam
centralizadas em nvel federal e aconteciam de modo fragmentado e desarticulado
nas esferas estadual e municipal.
Como j vinha acontecendo desde os anos 60, as prefeituras e governos
estaduais estavam organizando os servios de assistncia social em secretarias,
departamentos e diretorias. A atuao destes rgos governamentais era entendida
como complementao de outras polticas pblicas, ou seja, a assistncia social no
tinha um objetivo prprio. Servia como um complemento, ficando com o que no
cabia nas outras polticas, ou seja, o atendimento das demandas dos mais pobres.
No caso da sade provia remdios, prteses etc. Para a educao implantava creches
e alfabetizava adultos. Para a habitao fazia algumas melhorias habitacionais.
Essa viso fragmentada e de complementao das outras polticas s foi superada com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004, tendo como
referencia as diretrizes da LOAS. Ao definir as funes de segurana social, vigilncia
e defesa de direitos como partes inseparveis a poltica pblica de assistncia social
finalmente passou a ter objetivos prprios, um modelo de organizao das suas
aes e recursos pblicos para financi-las nas diferentes esferas de governo
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O desgaste do poder militar veio tanto por fora das presses populares, como
pelo prprio processo eleitoral. Em 1982, a eleio direta para governadores dividiu
as foras polticas no pas: de um lado estava o governo federal nas mos dos
militares; e de outro, quase metade dos governadores eleitos que, em sua maioria,
fazia oposio ditadura.
Com a Redemocratizao, mesmo que lenta e gradual, nascia uma nova repblica,
com a restaurao em 1985 da eleio direta do presidente da Repblica, dos
prefeitos das capitais e dos municpios e a plena liberdade de organizao partidria,
era o fim da clandestinidade para partidos de esquerda como o PCB e o PCdoB.
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Artigo 203
A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuio Seguridade social.
Artigo 204
As aes governamentais da rea da assistncia social sero realizadas com
recursos do oramento da seguridade social, previstos no artigo 195, alm de outras
fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas
gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas s
esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia
social;
II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na
formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
(BRASIL, 1988, p.34)
Pela primeira vez na histria brasileira o Estado reconhece como direito
de proteo social no s os trabalhadores, mas tambm as pessoas que no
contribuem para a previdncia social.
Com isso, abriu-se a possibilidade, at ento indita, de discutir a assistncia
social como dever do Estado e direito do(a) cidado(). Isso quer dizer que a responsabilidade do Estado garantir recursos para que os cidados possam usufruir o que
seu por direito e no dado como favor.
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Artigo 11
As aes das trs esferas de governo na rea de assistncia social realizam-se
de forma articulada, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a
coordenao e execuo dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios.
(LOAS, 2011, p.13)
O artigo 17 da LOAS inaugura essa nossa viso que marca a criao do CNAS:
Art. 17
Fica institudo o Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, rgo superior
de deliberao colegiada, vinculado estrutura do rgo da Administrao Pblica
Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social,
cujos membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, tm mandato de 2 (dois)
anos, permitida uma nica reconduo por igual perodo.
(LOAS, 1993, p.14)
Mas o caminho percorrido desde a aprovao da LOAS no foi marcado s por
avanos. Alguns recuos e enfrentamentos entre governo e sociedade civil apareceram
ao longo dos anos 90. Muitos fatores levaram a isto, mas vamos destacar apenas um
deles: a viso sobre a participao popular.
Na dcada de 90, estavam presentes dois entendimentos sobre a participao
da sociedade na poltica pblica de assistncia social. De um lado, a participao
popular que havia lutado e conquistado os espaos dos conselhos como uma fora
capaz de interferir nos rumos da poltica pblica; de outro lado, a participao social
mais ligada solidariedade social, voltada para a realizao das polticas pblicas ou
aes organizadas pela prpria sociedade e menos ligada ao debate sobre os rumos
da poltica pblica. Esta viso da participao da sociedade bastante marcada pela
atuao de fundaes empresariais e centros de voluntariado. Ela ancorada na
ideia de gesto eficaz dos recursos sociais, sejam pblicos ou privados. Esta vertente
passou a construir um projeto alternativo no qual defende a interveno estatal
limitada no espao da proteo social. (IPEA, 2005)
Essas duas compreenses sobre a participao social na poltica pblica da
assistncia social geraram debates que ganharam fora nas Conferncias Nacionais
de Assistncia Social. Em 1995, o governo federal encerrou as atividades da
LBA e tambm do Ministrio do Bem-Estar Social. No seu lugar foram criados: o
Programa Comunidade Solidria e a Secretaria de Estado da Assistncia Social (SEAS). O
programa Comunidade Solidria expressava em grande medida a reforma gerencial
empreendida pelo governo federal ao longo da dcada de 90, marcada pelo
fortalecimento da ao direta dos atores sociais que se baseavam na solidariedade
e responsabilidade social privada. A existncia destas duas instncias de atuao
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GESTO DESCENTRALIZADA
No que se refere gesto descentralizada do SUAS, a NOB/SUAS/2012 define as
competncias de cada esfera de governo. Porm, observa que tanto a organizao
quanto a coordenao e o cofinanciamento do SUAS, observando as pactuaes e
deliberaes de suas respectivas instncias, de responsabilidade de todos os entes.
Em 2009, com vistas a fortalecer as competncias de cada esfera governamental,
foi celebrado entre os governos federal e estaduais o Pacto de Aprimoramento da
Gesto Estadual. Desenhado a partir das diretrizes da NOB/SUAS/2005, este Pacto constitui
() a celebrao de compromissos entre o gestor estadual
e do DF com o gestor federal, visando a adequao de seus
rgos executivos ao pleno exerccio da gesto da assistncia
social, do programa bolsa famlia e do cadastro nicono seu
mbito de competncia (...)
(MDS, 2009)
As discusses sobre os avanos obtidos nos ltimos anos, bem como os desafios
a serem ainda enfrentados, em direo a uma gesto de fato descentralizada,
fizeram com que o novo texto da NOB/SUAS em 2012 contemplasse a questo do
Pacto de Aprimoramento do Sistema nico de Assistncia Social, definindo-o como
um instrumento a ser elaborado quadrienalmente, com acompanhamento e reviso
anual das prioridades e metas:
Art.19.
O Pacto de Aprimoramento do SUAS firmado entre a Unio, Estados, Distrito
Federal e municpios o instrumento pelo qual se materializam as metas e as
prioridades nacionais no mbito do SUAS, e se constitui em mecanismo de induo do
aprimoramento da gesto, dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais.
(NOB, 2012, p.27)
O Pacto de Aprimoramento do SUAS compreender a definio de indicadores,
de nveis de gesto, de prioridades e metas para de aprimoramento da gesto
no mbito SUAS. Compreender tambm o planejamento dessas prioridades,
o envolvimento de todos os entes federados e a adoo de mecanismos de
acompanhamento e avaliao.
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FINANCIAMENTO DO SUAS
A gesto dos recursos destinados assistncia social torna-se central num projeto
como o SUAS. Este sistema prope a articulao entre os trs eixos balisadores da
poltica pblica de assistncia: a gesto, o financiamento e o controle social.
Embora o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) tenha sido institudo pela
LOAS e regulamentado pelo Decreto n 1.605 de 25/08/95, somente nos ltimos
anos, os estados e municpios passaram a fortalecer seus respectivos Fundos.
O repasse fundo-a-fundo, seja no nvel federal, estadual ou municipal, garante
transparncia pblica de informaes, a ampliao da partilha de recursos e a
anlise das demandas socioterritoriais (CapacitaSUAS 2003, p.58). Dito de outra
forma, supera o modelo tradicional, pelo qual o financiamento da assistncia social
ocorria de forma segmentado e sob a lgica per capita que nem sempre correspondia
s especificidades de cada local.
O Fundo Estadual de Assistncia Social (FEAS) e o Fundo Municipal de Assistncia
Social (FMAS) devem conter, alm de transferncias intergovernamentais, alocao
prpria de recursos, decorrentes de seus oramentos fiscais. Essa regra cria
condies para a permanncia e continuidade dos servios e benefcios. Assim,
destaca-se
[...] a relevncia da destinao exclusiva de recursos da Assistncia Social para
os Fundos (nacional, estadual e municipal e do Distrito Federal), fortalecendo
o comando nico e rompendo com o paralelismo dos fundos de solidariedade
vinculados, em geral, s primeiras-damas [...]
(CapacitaSUAS 2003, p.61).
Mais um passo importante nessa direo foi dado com a publicao do Decreto
7788/2012 que, substituindo o Decreto 1605/1995, avanou na consolidao do
FNAS ao possibilitar a transferncia de recursos na modalidade fundo a fundo para
a ampliao de equipamentos pblicos e aquisio de materiais permanente para a
rede de atendimento SUAS. Em outras palavras, ganha-se agilidade na execuo dos
recursos ao se eliminar a exigncia de convnios firmados.
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GESTO DO TRABALHO
Durante todo o processo de implementao da PNAS, tambm esteve presente
a priorizao do tema da gesto do trabalho. Em 2006 foi aprovada a Norma
Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS) que estabeleceu
e consolidou os principais eixos a serem considerados para a gesto do trabalho e
educao permanente .Nessa abordagem, o trabalho visto como um instrumento
capaz de atuar como poltica orientadora da gesto, formao, qualificao e
regulao.
Observa-se ainda que a NOB-RH/SUAS define os princpios ticos para os(as)
trabalhadores(as) da assistncia, bem como define como so constitudas as equipes
de referncia dos CRAS e CREAS e das funes essenciais para a gesto do SUAS.
Aps amplo processo de discusso da para a definio das categorias profissionais
de nvel superior do SUAS, mais um passo importante para a consolidao da
NOB-RH/SUAS foi dado por meio da Resoluo CNAS n 17/2011. Esta Resoluo
ratifica a equipe de referncia definida na NOB-RH/SUAS e reconhece quais
categorias profissionais de nvel superior devem atender as especificaes dos
servios socioassistenciais e das funes essenciais de gesto do SUAS.
A gesto do trabalho tambm pressupe polticas de capacitao e formao para
os profissionais envolvidos. Um avano importante nesse sentido foi obtido com a
Resoluo do CNAS n 8/2012 que aprovou o Programa Nacional de Capacitao
do SUAS CapacitaSUAS. Alm disso, encontra-se em processo no mbito do CNAS
o debate sobre os profissionais de nvel fundamental e mdio e a discusso uma
Poltica Nacional de Educao Permanente para os(as) trabalhadores(as) do Sistema
nico. Dada a importncia desses temas para o funcionamento do SUAS, eles esto
em constante movimento na pauta poltica.
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OUTROS AVANOS
Com respeito aos assuntos que tratam de questes que incidem diretamente
na execuo do SUAS, observa-se uma constante preocupao em garantir o
aprimoramento do Sistema nico com vistas responder satisfatoriamente s
demandas socioassistenciais da populao. Nesse sentido, destacam-se alguns
movimentos importantes nos ltimos 6 anos:
Foram estruturados e aprimorados os Centros de Referncia por nvel de
Proteo Social (CRAS e CREAS);
Buscou-se garantir a ateno especial aos grupos minoritrios, tais como as
populaes tradicionais, crianas e adolescentes, pessoas com deficincia.
Em 2009 foi aprovada a Resoluo CNAS n 109/2009, que dispes sobre
Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, marco na PNAS. Para saber
mais, consulte a Cartilha 1.
Tambm em 2009, foi aprovada a Lei 12.101 de 27 de novembro de
2009, que dispe sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia
social, regula os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade
social, alterando as leis anteriores sobre o assunto. Esta lei modifica a forma para
obteno da concesso e renovao dos certificados, que passam a ser realizadas
pelos Ministrios da Sade, da Educao e do Desenvolvimento Social e Combate
Fome. Alm disso, simplifica os requisitos para certificao, que no mais se
apresentaro em duplicidade com os requisitos para a iseno das contribuies
previdencirias.
Em 2011 as aes de assessoramento e defesa e garantia de direitos foram
caracterizadas no mbito da assistncia social como ofertas e atenes da poltica
pblica de assistncia social articuladas rede sociassintencial.
Tambm em 2011, avanou-se na definio de entidade e organizao
de assistncia social, compreendida a partir da nova redao do Artigo 3 da
LOAS (2011) enquanto entidades ou organizaes sem fins lucrativos que, isolada
ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficirios
da poltica de assistncia social, bem como as que atuam na defesa e garantia de
direitos.
Buscou-se integrar a poltica de assistncia social promoo da insero no
mercado de trabalho (Resoluo CNAS n 33/2011); esta integrao foi fortalecida
com a Resoluo CNAS n 18/2012 que institui o ACESSUAS-TRABALHO.
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A poltica pblica de assistncia social constri sua rede de proteo a partir de um funcionamento descentralizado e participativo. Quando falamos do
funcionamento de uma poltica estamos nos referindo a um jeito de compreender
o mundo e de atuar nele que tem a ver com a organizao de um sistema. Por isso,
toda vez que fazemos ligaes entre as responsabilidades dos gestores(as), suas
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O conselho uma pea fundamental neste jogo porque as pactuaes feitas pelas
comisses intergestoras devem ser analisadas e validadas pelos respectivos conselhos.
No caso da CIT, a validao feita pelo Conselho Nacional de Assistncia Social.
No caso das CIBs, so os conselhos estaduais de assistncia que validam os pactos.
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E como tudo isso afeta o controle social que feito pelo conselho onde voc atua?
Para responder a esta pergunta importante compreender as trs principais
mudanas trazidas pelo SUAS e como elas afetam o controle social.
1. Reorganizao dos servios, programas, projetos e benefcios, que passam
a ser organizados do mais simples (proteo social bsica) ao mais complexo
(proteo social especial).
Antes do SUAS, todas estas aes estavam organizadas por faixas etrias ou
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REFERNCIAS
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