Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
Ce projet intitul Villes en mouvement : Rapport sur la stratgie de transport urbain est le fruit de consultations. Les observations et les interprtations exprimes dans ce document nengagent que leurs auteurs et ne
sauraient tre attribues la Banque mondiale, ses institutions affilies ou toute personne agissant en son
nom. La version franaise diffre dans sa forme de la version originale en langue anglaise publie sous le titre
Cities on the Move : a World Bank Urban Transport Strategy Review .
iii
iv
REMERCIEMENTS
Cet examen de la stratgie de transport urbain a t entrepris linitiative de John Flora, directeur du Dpartement du transport et du dveloppement urbain de la Banque mondiale. Lauteur
du rapport est Ken Gwilliam, conseiller conomique pour le transport. Le rapport a t examin
et approuv par la commission technique du secteur des transports et la commission technique
et de lamnagement urbain de la Banque mondiale.
Cet examen a t ralis en collaboration avec le groupe thmatique sur les transports urbains,
qui a examin en dtail et approuv le rapport. Les co-coordinateurs du groupe, Ed Dotson et
Richard Podolske, ont particip de prs ces travaux, ainsi que Patrick Bultynck, Sally Burningham, Robin Carruthers, Jean-Charles Crochet, Ben Eijbergen, Pierre Graftieaux, Paul Guitink, Jeff Gutman, Ajay Kumar, Zhi Liu, Gerhard Menckhoff, Slobodan Mitric, Jorge Rebelo,
Binyam Reja, Richard Scurfield, Graham Smith, Anttii Talvitie et Lou Thompson.
Plusieurs de nos collgues des secteurs Dveloppement urbain, Environnement et nergie ont
fait une contribution importante, notamment pour les chapitres 2 et 4 : Samir el Dahar, Fitz
Ford, Vincent Gouarne, Sonia Hammam, Christine Kessides, Masami Kojima, Magda Lovei et
Margret Thalwitz.
Diffrents rapports dinformation ont t requis pour cette tude et financs par des fonds fiduciaires ou directement par les gouvernements concerns. Ces rapports, dont la liste figure dans
la bibliographie, sont tous disponibles sur le site web de la Banque mondiale. Nous tenons
remercier les gouvernements de lAllemagne, de lEspagne, de la France, du Japon, des Pays-Bas
et du Royaume-Uni de leur aimable concours.
Un avant-projet de ce rapport a t examin avec les principales parties prenantes dans les pays
clients, savoir les pouvoirs publics, les socits de transport et les ONG, ainsi que les reprsentants dautres institutions internationales, lors de runions de consultation qui se sont tenues
Accra (Ghana), Santiago (Chili), Budapest (Hongrie) et Yokohama (Japon). Gerhard Menckhoff,
Ben Eijbergen, Patrick Bultynck et James Edezhath ont organis ces runions avec lassistance
prcieuse dIan Thompson de la CEPALC (Santiago), des services ministriels japonais en
charge des transports et des communications (Yokohama), de lInstitut KTI des sciences des
transports (Budapest) et du Programme de politiques de transport en Afrique subsaharienne
(Accra). Nous tenons galement exprimer notre gratitude aux quelque 250 personnes travers
le monde qui ont particip ces consultations.
ABRVIATIONS ET ACRONYMES
ACEA
AFD
BID
BIRD
CNUEH
CO
DFID
DSRP
ESMAP
FEM
GES
GNV
GPL
IOM
IOR
IPPC
LIL
NOx
OCDE
PNB
PNUD
ppm
SDU
SFI
SO2
SSATP
TCSP
TNM
UE
USAID
USEPA
vi
RSUM
La stratgie de transport urbain antrieure de la Banque, tait axe sur la viabilit conomique
et financire. Le document Transports urbains , publi en 1986, faisait ressortir limportance
dune administration efficace de la capacit de transport existante, dune gestion performante
de la circulation et dune tarification rentable. Il dcourageait les subventions, prnait la
concurrence et une rglementation minimale, et mettait en doute lutilit pour les citadins pauvres de projets forte intensit de capital susceptibles de ne pas tre rentables dans des pays aux
ressources limites.
Les documents de politique gnrale sectoriels ultrieurs ont adopt une perspective plus vaste.
Le document de politique gnrale pour les transports de 1996, Sustainable Transport , mettait en avant le caractre fondamentalement indissociable des dimensions conomiques, sociales
et environnementales dune politique de transport viable. La stratgie de dveloppement urbain
Villes en transition publie en 2000, souligne que lhabitabilit des villes est dtermine par
leur comptitivit conomique, leur viabilit financire, et la bonne qualit de leur gouvernance et de leur gestion.
Le prsent document de politique gnrale associe les stratgies urbaines et de transport dans le
cadre de la lutte contre la pauvret. Il a pour objectifs : i) de mieux apprhender les problmes
de transport urbain dans les pays en dveloppement et dans les conomies en transition ; ii) de
formuler pour les autorits nationales et municipales un cadre stratgique pour les transports
urbains, et iii) de dfinir en quoi la Banque mondiale peut assister les pouvoirs publics. Il se
concentre tout particulirement sur les problmes des plus dmunis, pas uniquement en termes
de revenus mais aussi sous langle plus large de lexclusion sociale associe au manque daccs
lemploi, aux coles, aux installations sanitaires et linteraction sociale.
Mais des changements importants sont intervenus depuis 1986. Les villes jouent un rle grandissant dans les courants dchanges mondiaux, ce qui confre leurs rseaux de transport une
importance cruciale. Dans le mme temps, la responsabilit des transports urbains leur est d-
vii
volue, alors quelles sont souvent court dargent et mal prpares, sur le plan institutionnel,
affronter ces nouveaux enjeux. Dans ce contexte, la situation financire des transports publics
sest considrablement dtriore dans de nombreux pays. Le problme de la sret et de la scurit des voyageurs urbains est apparu, en Amrique latine notamment.
Le paradoxe fondamental des stratgies de transport urbain
Les transports urbains peuvent contribuer la lutte contre la pauvret la fois indirectement,
par leurs retombes sur lconomie urbaine, et donc sur la croissance conomique, et directement, par leur incidence sur les besoins quotidiens des pauvres. Mais ils affichent un paradoxe
fondamental. Comment un secteur o la demande est si manifestement suprieure loffre, et
o les prestataires de services privs sont si nombreux, est-il si loin de satisfaire aux aspirations
des responsables politiques comme des citoyens ? Pourquoi na-t-il pas t possible dinciter le
secteur marchand oprer, au plan de la qualit et du cot du service, une rvolution comparable celle quont connue les secteurs des tlcommunications, de leau et de lnergie ? Et
pourquoi lamlioration du niveau de vie semble-t-elle avoir pour effet de diminuer la qualit
des transports, tout du moins pour les pauvres ?
La croissance urbaine augmente les cots des transports. Du point de vue de lefficience et de la
croissance, il nest pas trop difficile de cerner le problme central. Les conomies
dagglomration alimentent la croissance des villes. mesure que les villes se dveloppent et
senrichissent, la motorisation y augmente plus rapidement que lespace viaire disponible, ce
qui aggrave les encombrements et la pollution atmosphrique.
La croissance urbaine a souvent des effets pernicieux sur la distribution. Lexpansion des villes
saccompagne dune augmentation du prix des terrains les plus accessibles. Les pauvres sont
obligs de vivre sur des terres moins chres, dans des logements insalubres ou la priphrie
des villes. Face la progression des revenus moyens et du nombre de possesseurs dautomobile,
la clientle, la viabilit financire et, terme, la quantit et la qualit des services de transports
collectifs diminuent. La motorisation rendue possible par le processus de croissance risque ainsi
daggraver encore la pauvret de certains des plus dfavoriss. En particulier, en labsence dune
tarification efficace de lutilisation des routes en cas de congestion, les investissements effectus
de manire ad hoc pour liminer les goulets dtranglement, profiteront certaqinement aux riches aux dpends des pauvres.
Une stratgie diversifie est propose. Elle prvoit quatre moyens de sattaquer ces problmes : i) un changement structurel ; ii) une rationalisation de lexploitation des modes de transport ; iii) une meilleure dfinition des interventions destines aider les pauvres ; iv) une rforme institutionnelle.
Changement structurel
La dconcentration a un rle limit jouer. La mesure structurelle fondamentale consiste tenter de transfrer lactivit hors des mgalopoles et orienter les nouveaux amnagements sur
viii
les villes moyennes. Malheureusement, on ignore partir de quel seuil les conomies
dagglomration disparaissent, ou comment mettre en uvre une politique de dconcentration
performante. Quoi quil en soit, les gouvernements centraux peuvent encourager le dveloppement de ples rgionaux plus restreints en supprimant les distorsions des dpenses publiques
et budgtaires, notamment celles qui concernent les prix sur le march des biens fonciers et
celui des transports (par exemple la sous-tarification de lutilisation de lespace viaire encombr,
des frais de raccordement et des redevances de viabilisation). Ils peuvent galement montrer la
voie en y implantant leurs propres activits.
Lamlioration de la structure urbaine peut savrer dterminante. Une mthode moins radicale
privilgie la coordination de la planification de loccupation des sols, des services et de
linfrastructure de transport de manire fournir un espace viaire suffisant et bien conu pour
accompagner lexpansion des villes. Il faut pour cela que les villes perfectionnent leurs comptences et leurs pratiques en matire de gestion du dveloppement. Les dtracteurs de cette dmarche font valoir quen donnant une telle priorit la capacit routire, on encourage la motorisation, laquelle rendra la population tributaire de lautomobile et dpassera terme lespace
disponible. Dans tous les cas, il est peu probable, pour des raisons sociales ou environnementales, quil soit possible dquilibrer loffre et la demande par le seul dveloppement de la capacit
routire dans les grandes villes.
Une bonne infrastructure routire nest pas forcment synonyme de dpendance totale
lgard de lautomobile. De fait, cest pour avoir combin la planification de loccupation des
sols et celle des transports que certaines villes ont pu concilier une forte mobilit et une qualit
de vie urbaine leve. Mais il a fallu pour cela limiter la circulation (par la tarification routire
Singapour) et faire en sorte que les dplacements des personnes (et pas seulement des vhicules) seffectuent de manire sre, efficiente et respectueuse de lenvironnement. Cela implique
la hirarchisation de linfrastructure pour protger les transports publics et non motoriss de
lexpansion dbride des moyens de transport motoriss particuliers (par la mise en place de
couloirs rservs aux autobus Bogot et Curitiba par exemple). Dans ces conditions plus difficiles, une valuation rigoureuse des investissements dans la capacit routire doit tenir
compte a) des effets de la circulation induite sur les avantages ; b) des avantages et des inconvnients pour les transports non motoriss et c) des effets sur lenvironnement.
Rationalisation de lexploitation
Le rseau routier
Mme dans les villes trs encombres, il est possible de relever lefficacit du transport routier
par une meilleure gestion systmique. Bien que les progrs rapides de la technologie aient diminu le cot des techniques modernes de gestion de la circulation tout en abaissant le niveau
des comptences ncessaires leur exploitation et leur entretien, beaucoup de villes sont encore trop mal organises et ne disposent pas du personnel adquat pour en faire un usage rationnel. Lassistance technique et les investissements peuvent se rvler trs fructueux dans ce
ix
domaine ds lors que lon semploie rsoudre les problmes fondamentaux des ressources humaines et institutionnelles.
La dgradation des routes urbaines est un problme grave dans de nombreux pays. Cette dtrioration aggrave la congestion et augmente les cots dexploitation. Elle tient souvent des
conflits de comptence quant lentit responsable de telle ou telle catgorie de routes, au flou
qui entoure la proprit des voies de desserte locale, ou linsuffisance des crdits affects aux
rseaux urbains par les Fonds routiers nationaux par lesquels transite lessentiel des crdits routiers.
Transports non motoriss
Les moyens de transport non motoriss sont systmatiquement ngligs. La marche reprsente
encore, proportionnellement (mais pas en termes de distance parcourue), le moyen de transport
le plus utilis dans la majeure partie des pays revenus faibles et intermdiaires. Tous les groupes de revenus sont concerns. Malgr cela, la planification sacrifie souvent le confort des pitons, surtout des personnes mobilit rduite, lamlioration de la circulation des vhicules.
Les cyclistes subissent le mme sort. En labsence dun rseau ininterrompu dinfrastructures
sres, nul ne se risquera se dplacer bicyclette. Et faute dusagers, linvestissement dans une
infrastructure destine aux cyclistes paratra superflu.
La gestion de la circulation devrait chercher accrotre la mobilit des personnes plutt que
celle des vhicules motoriss. Il faut pour cela que les services de police apprennent faire respecter les priorits des transports non motoriss et soient forms au constat et la prvention
daccidents. Par ailleurs, les mcanismes de microcrdit destins financer lachat de bicyclettes, qui commencent se dvelopper dans les zones rurales des pays pauvres, pourraient tre
tendus aux zones urbaines.
Les transports publics sadressent tous. Dans les pays revenu intermdiaire, lambition de
satisfaire aux besoins de dplacement des pauvres se traduit essentiellement par la fourniture,
tant officielle que informelle, de services de transports publics dun prix abordable. Il ne faut
cependant pas y voir une offre sadressant uniquement aux pauvres, comme le montre
limportance des transports collectifs pour tous les groupes de revenus dans de nombreuses villes riches europennes. Les mesures visant amliorer lefficacit des transports publics ne doivent donc pas se limiter matriser les cots, mais offrir un cadre souple permettant aux pauvres comme aux moins pauvres demprunter les transports publics en toute confiance et en
toute commodit.
La plupart des transports publics sont routiers. Il est possible damliorer substantiellement le
fonctionnement des transports publics en rservant des couloirs aux autobus et en leur accordant une priorit systmatique aux carrefours, mais ces mesures ptissent dune mauvaise application en raison du manque de formation des services de police en matire de planification et
de gestion de la circulation. En revanche, dans certains pays en dveloppement, les voies rserves exclusivement aux autobus se sont avres presque aussi efficaces, mais nettement moins
coteuses, que les rseaux ferroviaires, sauf dans les couloirs trs forte circulation.
Les questions de tarification et de financement occupent une place centrale dans les problmes
des transports publics. Les services rguliers dautobus sont au bord de la faillite dans beaucoup
de pays. Cest l, dans une certaine mesure, une consquence imprvue du contrle exerc dans
un but louable, mais mal avis, sur la tarification et les services. Il est assez facile de se prmunir contre ce risque. La rglementation des prix devrait tre dfinie dans le cadre dun plan global de financement des transports urbains, et leurs effets sur la qualit et la quantit des services
examins de prs. Il serait judicieux que les rductions ou les exemptions tarifaires soient finances sur le budget de lorganisme statutairement responsable de la catgorie de voyageurs
concerne (sant, protection sociale, ducation, intrieur, etc.). Il conviendrait dvaluer les
retombes des systmes de tarification intermodaux sur les pauvres. Dans leur intrt, il est indispensable dassurer durablement le financement des transports collectifs et de cibler efficacement les subventions qui leur sont destines.
Les politiques de transport public peuvent faire intervenir de nombreuses mesures qui favorisent tout autant la croissance que les pauvres. Le dclin rcent des transports publics est venu
en partie de labsence ou de la disparition de sources sres de financement. Il existe toutefois
tout un arsenal de mesures susceptibles de rehausser leur efficacit et qui sinscrivent en mme
temps dans les possibilits budgtaires des pays, mme les plus pauvres. En donnant aux transports publics une priorit dutilisation sur lespace viaire, on augmentera leur rapidit et leur
viabilit financire.
La concurrence favorise les pauvres. Il est possible de rduire le cot de loffre en instaurant la
concurrence entre les prestataires du secteur priv. La ville de Buenos Aires a rvolutionn son
xi
systme ferroviaire par loctroi de concessions. La rglementation de la concurrence sur le march des autobus a galement bien fonctionn dans des villes comme Buenos Aires et Santiago. Il
convient cependant den concevoir le mcanisme avec soin. La drglementation totale mise en
uvre Lima (Prou), si elle a dvelopp loffre, a eu des effets nfastes sur lencombrement
des voies, sur lenvironnement urbain, et sur la sret et la scurit des usagers. Une leon se
dgage de cette exprience : ce nest pas la privatisation ou la drglementation qui amliorent
par elles-mmes les transports collectifs, mais linstauration dune concurrence soigneusement
gre, dans laquelle le rle dinstance rglementaire du secteur public complte celui de prestataire du secteur priv.
Les villes doivent sefforcer de mobiliser le potentiel du secteur informel. Les services paracollectifs (services publics de transport de passagers qui fonctionnent en dehors du systme rgul
traditionnel) assurs par le secteur informel avec de petits vhicules sont souvent le moyen le
plus rpandu de desservir des destinations disperses et de rpondre avec souplesse aux besoins
des pauvres, surtout dans les pays faible revenu. Or, ils sont gnralement considrs comme
une composante du problme des transports collectifs plutt que de sa solution. Il est certes ncessaire de lutter contre les comportements antisociaux ou anticoncurrentiels par lapplication
de mesures de contrle de la qualit. Mais il est possible de mieux exploiter le potentiel du secteur informel en lgalisant les associations et en structurant les contrats de concession de manire donner aux petits oprateurs privs la possibilit de participer aux appels doffres.
Transports collectifs en site propre
Les systmes de mtro ont leur place dans les trs grandes mtropoles. Le rail cause moins
dencombrement que la route et peut remplir une fonction trs importante pour ceux qui habitent en banlieue et doivent effectuer de longs trajets pour se rendre sur leur lieu de travail dans
les grandes villes. En Amrique latine, notamment, ils transportent un grand nombre de voyageurs trs pauvres. La Banque a financ plusieurs grands projets ferroviaires urbains au cours de
la dcennie coule, surtout dans le cadre de la modernisation de mtros et de chemins de fer
suburbains existants, mais aussi, loccasion, dans la construction de nouveaux rseaux. Ces
projets saccompagnent souvent dune restructuration des services dautobus, dmarche qui, si
elle nest pas adroitement planifie, supprime la concurrence directe et risque de nuire aux intrts des usagers pauvres de lautobus. La position qui a t adopte est que ces mesures doivent tre intgres une stratgie globale de transport urbain et que les dispositifs doivent prvoir une intgration physique et tarifaire intermodale pour veiller ce que ces investissements
nexcluent pas les pauvres ou ne leur portent pas prjudice.
Mais ils doivent faire lobjet dune valuation minutieuse. Il est onreux de fournir et
dexploiter des chemins de fer urbains ; leur utilisation est plus coteuse que celle des modes de
transport routiers, et ils risquent de grever lourdement le budget municipal. Il est donc judicieux de conseiller un examen attentif de la viabilit financire des investissements dans le rail
et de leur impact sur les pauvres avant dengager des sommes importantes. Lexprience acquise
permet de conclure que les dcisions en matire dinvestissements dans le rail doivent se fonder
xii
sur un examen approfondi des objectifs stratgiques et des solutions techniques de remplacement, et non sur un opportunisme politique ou commercial brve chance.
Le rle du secteur priv
Il est possible dobtenir un financement priv de linfrastructure de transport urbain. Conscientes du fardeau que font peser les investissements dans les principaux rseaux routiers et ferroviaires sur les budgets municipaux, des villes telles que Bangkok, Buenos Aires et Kuala Lumpur
ont dj russi obtenir pour eux des financements privs. Pour cela, lexprience a montr
ce stade que deux conditions sont ncessaires : une demande trs forte de mobilit accrue dans
le corridor concern, et une position raliste des pouvoirs publics quant la relation entre la
rglementation des prix et la rentabilit commerciale. Elle a galement indiqu que les amnagements opportunistes, obissant aux besoins du moment, taient prjudiciables et gnralement coteux pour les finances publiques. Les systmes de mtro, notamment, sembleraient
atteindre leur rentabilit maximale lorsquils sont intgrs un plan dfinissant la structure et
le niveau des prix pour lensemble de la ville sur la base dune valuation pralable du cot intgral des nouveaux investissements pour les finances municipales, les tarifs et les pauvres.
Il est indispensable de planifier la participation prive aux transports urbains et den fixer les
modalits rglementaires. Compte tenu de leur interaction avec loccupation des sols, les transports doivent tre soigneusement intgrs la planification de la structure urbaine et des finances municipales dans le cadre dun plan durbanisme long terme. Le secteur public doit tablir
une stratgie, dfinir assez prcisment les projets dinfrastructure, et vrifier lacceptabilit de
leurs retombes sur lenvironnement et sur les tarifs ainsi que de toutes les modifications ventuelles au rseau de transport en place. Il doit acqurir les terres et les emprises ncessaires, obtenir les autorisations damnagement, allouer des fonds et fournir les garanties requises. La
coordination matrielle (pour promouvoir lintermodalit) et celle de la tarification (pour encourager lutilisation des transports collectifs et protger les pauvres) doivent faire lobjet dune
stratgie globale de transport urbain qui tiendra bien compte de la relation entre les diffrents
modes de transport
Stratgies de ciblage
Desservir les endroits habits par les pauvres
Les amliorations apportes aux transports peuvent tre orientes sur les quartiers o les pauvres vivent et travaillent. Cela suppose parfois de privilgier le dveloppement de laccs aux
quartiers dfavoriss ou lamlioration des transports publics desservant les quartiers priphriques. Le programme PROPAV, mis en uvre au Brsil avec laide de la Banque, a donn
dexcellents rsultats et a t reproduit lchelle nationale, ainsi que dans dautres pays
dAmrique latine.
Il convient de tenir compte de lexode d lvolution des loyers fonciers. Les investissements
dans les transports ou les amliorations apportes aux services modifient la structure de la vaxiii
leur des sols. Si les biens fonciers font lobjet dune forte concurrence et si leur proprit est
fortement concentre, les loyers augmentent dans les quartiers valoriss et les avantages drivant de lamlioration des transports bnficient aux riches propritaires des terrains et non aux
pauvres qui y vivent. Certains investissements, comme la modernisation des rseaux dautobus
ou lamlioration des transports non motoriss, risquent moins de chasser les pauvres vers des
quartiers plus loigns et moins chers que dautres investissements, tels que ceux sur les rseaux
routiers primaires ou les systmes de transport par rail aux tarifs plus levs. Cela montre bien
que les transports doivent sinscrire pleinement dans une stratgie globale de dveloppement
urbain.
La faiblesse de leur revenu nest pas la seule privation dont souffrent les pauvres. La diversit de
leurs trajets et de leurs heures de dplacement impose des difficults particulires aux femmes
et celles-ci sont galement particulirement vulnrables aux problmes de sret et de scurit.
Les personnes ges et handicapes ont des problmes diffrents, ce qui ncessite de prvoir des
amnagements adapts leurs besoins. En outre, le dplacement et le redploiement des emplois qui accompagnent le processus de dveloppement ont des rpercussions particulirement
dures pour les pauvres, do la ncessit de prvoir galement des filets de scurit appropris.
Le contrle des tarifs peut faire plus de mal que de bien. Deux leons se dgagent de
lexprience quant aux cueils viter cet gard. Dune part, sil nest pas fond sur une analyse raliste de ses implications financires et si lon ne fait pas le ncessaire pour assurer le financement de ce choix social, le contrle des tarifs signe en fait larrt de mort des services de
transport collectif et peut gravement porter prjudice certains pauvres. Dautre part, le recours aux subventions croises dans un systme de monopole public nchappe pas au problme
fondamental des ressources et ne fait que laggraver en y ajoutant le poids dinefficiences de
loffre.
xiv
La comprhension des impacts environnementaux du transport urbain reste insuffisante. Certaines priorits technologiques simposent. Sil est gnralement prfrable de privilgier les
normes de performance, plutt que telle ou telle technologie, certaines priorits technologiques
sont toutefois relativement claires, comme llimination du plomb dans lessence, le remplacement des moteurs deux temps par des moteurs quatre temps pour les motocycles, et
llimination ou lamlioration des vhicules fortement polluants et trs utiliss. La Banque
peut apporter une aide par la fourniture dassistance technique dans ces divers domaines et,
dans certains cas, par le financement dinfrastructures publiques et de mcanismes dincitation
pour promouvoir le changement.
Mais il ny a pas de solution technologique immdiate pour les pays en dveloppement. De
nouveaux types de carburants et de vhicules permettront long terme damliorer la qualit
de lair lchelon local. Cependant, court terme, le parc automobile se compose en majorit
de vhicules bass sur des technologies plus anciennes et souvent mal entretenus. Certains pays
ont amlior la situation en prenant des mesures pour identifier et amliorer les vhicules les
plus polluants et les plus utiliss, souvent les autobus, les taxis et certains camions. La mise en
place de programmes dentretien et dinspection, sils font appel des instruments technologiquement efficaces et sils chappent la corruption, peut avoir un impact important.
lextrme, on peut encourager par des incitations ou mme imposer la rforme de certains vhicules.
Il existe dj pour le secteur des transports urbains diverses stratgies environnementales
prouves permettant de gagner sur tous les tableaux . Une bonne gestion du trafic rduit les
nuisances environnementales de mme que lencombrement. En rformant la structure de la
fiscalit, on peut encourager lutilisation de carburants plus propres et un meilleur entretien des
vhicules. Mais les mesures fiscales envisages devront tenir compte des problmes poss par
lutilisation dun mme carburant dans plusieurs secteurs (politique applicable au krosne) et
la multiplicit des objectifs (politique de taxation du carburant diesel). Lintgration
dinterventions touchant les transports aux programmes gnraux de dveloppement des com-
xv
munes peut cet gard constituer un moyen dintervention plus efficace que lexcution de
projets limits aux transports.
Sret et scurit
Les accidents de la circulation sont une pandmie mondiale. Dans les villes des pays en dveloppement, les accidents de la circulation font chaque anne prs dun demi-million de morts et
jusqu 15 millions de blesss, et leur cot conomique direct irait de 1 % 2 % du PIB. Les pitons et les cyclistes pauvres reprsentent une plus forte proportion des victimes dans les pays en
dveloppement que dans les pays dvelopps et, en gnral, les accidents sy produisent moins
souvent aux croisements.
La formulation et la mise en place dune politique approprie ncessitent une base de donnes
adquate. La premire chose faire pour amliorer la scurit routire est la cration de capacits de collecte et danalyse de donnes sur les accidents de la circulation au niveau national, et
la mise en place du dispositif institutionnel ncessaire pour assurer la communication de ces
donnes ceux qui en ont besoin pour dcider des mesures prendre. On peut rduire la frquence et la gravit des accidents en amliorant la conception des routes et les politiques de
gestion du trafic. Certains investissements dinfrastructure sont axs sur la scurit (comme les
amnagements destins aux transports non motoriss Lima ou linstallation de croisements
niveaux spars pour le trafic ferroviaire Buenos Aires), mais il y a avantage rendre obligatoire la ralisation dun audit de scurit au stade de la conception pour tous les projets
dinfrastructure des transports. Diverses innovations institutionnelles simples et relativement
peu coteuses peuvent amliorer les services de secours. Une meilleure sensibilisation du public
aux questions de scurit, afin de modifier le comportement des automobilistes comme des pitons, suppose le recrutement et la formation de personnel pour la cration de conseils ou de
services de coordination de la scurit routire, tant lchelon national quau niveau communal.
La scurit des personnes est un problme social grandissant dans beaucoup de pays. Bien que
ce problme dpasse largement le seul secteur du transport, il est nanmoins important
danalyser la nature et limportance de linscurit dans le secteur des transports urbains et de
dfinir une stratgie de lutte. Il pourra sagir de collecter des donnes sur la scurit des personnes pour les analyser et pouvoir sensibiliser les autorits au problme, comme dencourager
la police arrter les dlinquants et les tribunaux appliquer les sanctions appropries. Le renforcement de la participation du public aux projets particulirement au niveau des quartiers
est un lment important. Certaines initiatives en matire de politique des transports peuvent tre directement utiles. Il est ainsi possible dinclure linstallation de rverbres pour
amliorer la scurit des pitons dans les projets damlioration de la voirie et, en particulier,
les projets dassainissement des quartiers insalubres. Dans le cas des transports collectifs, on
peut incorporer aux contrats de franchise des conditions qui encourageront les oprateurs
porter une plus grande attention la scurit.
xvi
Les droits de stationnement devraient galement sinscrire dans une stratgie globale de tarification de linfrastructure. Les droits de stationnement ne sont pas non plus la solution idale
pour tarifer limpact sur lencombrement, mais ils devraient tout le moins couvrir intgralement le cot dopportunit des terrains affects au stationnement. Lorsque la politique de stationnement est le seul moyen disponible pour tarifer la congestion, les mesures de contrle
doivent porter sur tous les types de stationnement (y compris lespace mis par les employeurs
la disposition de leurs salaris).
xvii
Le financement des transports urbains devrait tre fongible. Du fait de linteraction entre les
modes de transport, il est minemment souhaitable de traiter le systme de transport urbain
comme un tout intgr. Comme lheure actuelle ni limpact sur la congestion ni limpact sur
lenvironnement ne sont directement taxs dans un grand nombre de pays, il peut tre justifi
dutiliser les redevances verses par les automobilistes pour financer les amliorations apportes
aux transports collectifs. Le secteur priv devrait tre associ au financement de linfrastructure
de transport par loctroi de concessions sur appel doffres et ces apports pourraient tre compl-
xviii
ts par des ressources publiques, la condition davoir dabord procd une analyse cotavantages en bonne et due forme.
Il y a diffrentes faons dassurer une certaine souplesse de financement. Lorsque la ville relve
dune administration unitaire et bien gre, comme Singapour, cela se fait dans le cadre normal du processus budgtaire. Lorsque le systme administratif est plus complexe et comporte
plusieurs niveaux, on ne peut introduire ce degr de souplesse quen regroupant lensemble des
ressources financires du secteur des transports urbains dans un Fonds spcial plac sous
lautorit dune entit stratgique des transports, au niveau communal ou mtropolitain. En pareil cas, le produit de tous les paiements demands aux usagers des transports locaux, y compris
les redevances de la congestion, de mme que la part des recettes fiscales locales et des transferts interadministrations affecte aux transports, devraient normalement tre dposs dans ce
Fonds.
La cration de Fonds pour les transports urbains na pas ncessairement tre lie laffectation
leur profit de taxes particulires. Les taxes daffectation spciale, comme la taxe sur les salaires
mise la charge des employeurs pour aider la RATP Paris, prsentent lavantage dtablir les
Fonds routiers sur de solides fondations juridiques et budgtaires et constituent souvent la base
ncessaire une bonne planification long terme. Mais lintrt que prsente la cration dun
Fonds de transport urbain ne dpend pas de laffectation son profit du produit dune taxe particulire. Par ailleurs, pour en tayer la crdibilit, et en particulier pour gagner lappui de la
population et du corps politique au prlvement de redevances dencombrement leur profit, il
est essentiel que les objectifs et les mandats de pareils Fonds soient clairement dfinis, que
lemploi de leurs ressources fasse lobjet dvaluations rigoureuses et que leurs oprations soient
transparentes.
Institutions
Lintgration des politiques a dimportantes implications sur le plan institutionnel. Par souci
dintgration et de viabilit des transports urbains, les pays en dveloppement pourraient donc
avoir avantage sorienter vers une tarification refltant la totalit des cots sociaux pour tous
les modes de transports, le choix dun systme de subventionnement cibl sur les objectifs stratgiques et lintgration du financement des transports urbains, tout en conservant pour chaque
mode de transport les modalits doffre susceptibles dencourager fortement lefficience oprationnelle et lefficacit-cot. La mise en uvre dun tel programme a dimportantes rpercussions sur le plan institutionnel, car il faut quexiste une troite coordination entre les entits
comptentes et entre les fonctions, de mme quentre les services de planification et
dexploitation du secteur priv et du secteur public.
Les moyens de coordination des institutions sont souvent trs limits. Les villes sont peu nombreuses disposer dun organisme de planification stratgique de loccupation des sols et des
transports ou dun service de gestion du trafic digne de ce nom. Cest souvent la police de la
circulation qui soccupe de la planification de la gestion du trafic mais ses services sont sous-
xix
quips et insuffisamment forms cette tche. La fonction de planification et de rglementation des transports collectifs est trop souvent lie lexploitation. Lorsquil en existe, les institutions charges de cette fonction ne disposent pas de tout le personnel ncessaire, et le peu quils
ont est insuffisamment form.
Les institutions de transport urbain doivent tre restructures et renforces. Il faut intervenir
deux niveaux. Dabord, les autorits doivent dfinir le type dorganisation technique mettre
en place pour traiter des questions de transport urbain. Ensuite, il faut mettre la disposition de
ces services techniques les moyens humains et matriels dont ils ont besoin pour tenir leur rle.
Il nest pas de modle institutionnel qui convienne tous les pays, mais on a suffisamment
dexprience pour dfinir certains principes gnraux en vue de la rduction des obstacles institutionnels une bonne intgration des politiques.
Il est plus facile dassurer la coordination interinstitutions si la loi dfinit clairement la rpartition des responsabilits entre les divers niveaux de ladministration. Sil existe lintrieur
dune mme conurbation de multiples communes, leur collaboration peut faire lobjet
darrangements institutionnels formels. Le processus de dcentralisation dans les pays en dveloppement peut tre une excellente occasion de sattaquer ces problmes. En particulier, les
transferts interadministrations doivent tre soigneusement planifis de manire reflter la
rpartition des responsabilits, mais ils doivent tre structurs de manire viter de fausser la
fixation des priorits lchelon local. Ladministration centrale pourrait galement encourager
la coordination lchelle mtropolitaine, comme cest le cas en France, en subordonnant les
pouvoirs dimposition fiscale et les transferts interadministrations lexistence dune collaboration approprie entre instances comptentes et entre fonctions lchelon local.
La coordination des fonctions devrait tre base sur un plan stratgique de transport et
doccupation des sols. Lexistence dun plan structurel lchelon communal ou mtropolitain
devrait servir de base la planification dtaille des transports comme de loccupation des sols.
La coordination gagne une rpartition claire des fonctions entre les organismes, les fonctions
dordre stratgique tant rserves lchelon mtropolitain. Les obligations statutairement
imposes aux administrations locales devraient tre lies des moyens de financement spcifiques (comme la prise en charge directe du subventionnement des transports collectifs par
lorganisme concern). La responsabilit de la scurit de la circulation devrait tre clairement
dfinie et attribue lchelon le plus lev de ladministration locale. Les services de police
chargs de la circulation devraient tre forms la gestion du trafic et au contrle de la scurit
et devraient aussi tre associs la planification de la politique de scurit et de transport.
La planification et lexploitation des transports collectifs devraient relever dinstitutions diffrentes. Pour rendre possible une participation effective du secteur priv, la rglementation
technique devrait tre tenue spare de la rglementation conomique et de la passation des
marchs. Le rgime de la concurrence devrait faire lobjet dun cadre juridique clairement dfini, quil sagisse de concurrence sur le march ou pour le march. Les organismes dexploitation
devraient fonctionner sur une base purement commerciale ou tre privatiss, et lentre sur le
xx
march de nouveaux concurrents privs devrait tre encourage, par exemple par la reconnaissance juridique des associations. Le secteur public devrait se doter des comptences professionnelles ncessaires en matire de passation des marchs et dadministration des contrats.
Dimension politique, participation et performance
La participation du public doit tre opportune et bien structure. Cette participation au stade
des dcisions stratgiques exige dintervenir deux niveaux. Tout dabord, les processus publics
doivent tre agencs de sorte que les consultations soient organises en temps opportun, tout en
reposant sur une documentation approprie. Ensuite, notamment lorsque les processus politiques formels sont fragiles, lexistence de groupes communautaires locaux efficaces joue un rle
trs important. Dans les pays en dveloppement, il existe souvent de pareils groupes dans les
zones rurales, mais ils sont moins frquents en milieu urbain. La dlgation aux villes ellesmmes de la responsabilit des politiques de dveloppement urbain et de leur financement rend
donc possible llaboration darrangements institutionnels et financiers prenant mieux en
compte la complexit des interactions lintrieur du secteur des transports urbains de mme
quentre le transport urbain et les autres lments de la stratgie de dveloppement urbain.
xxi
Seule la mise en place soigneuse de pareille base institutionnelle et financire permettra de venir bout du paradoxe fondamental du transport urbain.
xxii
INTRODUCTION
Toute lactivit de la Banque mondiale est axe sur la rsorption de la pauvret. Son approche
globale du dveloppement, qui inspire le cadre de dveloppement intgr et les stratgies pour
la rduction de la pauvret quelle labore avec les pays pauvres trs endetts, prend en compte
linterdpendance des diffrents secteurs, polarise les efforts sur les maillons faibles de chaque
pays et cherche mieux coordonner les activits des nombreux organismes participants.
Sur le plan conomique, les transports remplissent une fonction vitale dans les villes qui, dans
la plupart des pays en dveloppement, sont le moteur essentiel de la croissance conomique
nationale qui permet de rsorber la pauvret. Des rseaux de transport mdiocres brident la
croissance. Du point de vue social, les transports permettent (ou empchent) daccder aux emplois et aux services sanitaires, ducatifs et sociaux essentiels au bien-tre des pauvres ; il ressort
des tudes portant sur les populations pauvres des zones urbaines que labsence de desserte
constitue lun des principaux facteurs dexclusion sociale. La stratgie des transports urbains
peut ainsi participer de la lutte contre la pauvret dune part, par son incidence sur lconomie
urbaine et, partant, sur la croissance conomique, et dautre part par son impact direct sur les
besoins quotidiens des plus dmunis.
Les transports urbains forment dj une composante importante du portefeuille de projets de la
Banque. la fin de lanne 2000, quarante-huit projets comportant un volet consacr aux
transports urbains taient en cours, et douze autres avaient atteint un stade de prparation assez
avanc pour que linvestissement de la Banque mondiale puisse tre valu. La moiti des projets en cours taient enregistrs principalement au titre de projets de transport urbain. Le montant total des prts consentis par la Banque dans ce cadre est estim 4,4 milliards de dollars,
dont 35,3 % taient destins des investissements dans des rseaux de mtro et de chemins de
1
fer de banlieue (en Amrique latine essentiellement), et 13,7 % des investissements dans des
autobus, des couloirs de circulation rservs aux bus, et dautres infrastructures de transports
collectifs. En outre, 19,2 % de cette somme tait rservs la construction de nouvelles routes
(surtout en Chine) et 15,4 % la rhabilitation et lentretien des chausses et des ponts. Par
ailleurs, la SFI a, depuis 1995, investi dans sept projets de transports urbains, notamment des
projets de routes page, dautobus et de mtro, ainsi que dans plusieurs grands projets de
dveloppement portuaire et aroportuaire dans des capitales.
Cet examen se place dans le contexte dune dcentralisation progressive de la responsabilit
politique et financire en matire de dveloppement urbain, qui dcoule soit dune rorientation institutionnelle voulue de la politique de dcentralisation, comme au Brsil, soit de la ralit politique et conomique, comme dans beaucoup de pays de lex-Union sovitique. Comme le
soutient le rcent document de stratgie de dveloppement urbain de la Banque mondiale, la
dcentralisation obligera invitablement les pouvoirs municipaux affronter les questions
dquilibre budgtaire et de solvabilit ( bancabilit ), et de bonne gestion de leurs actifs, qui
seront les conditions sine qua non lamlioration de la position concurrentielle de lconomie
de la ville et de la situation sociale et environnementale ( qualit du cadre de vie ) de ses habitants1. Lide-force de la stratgie de dveloppement urbain est dencourager le dveloppement de ces caractristiques institutionnelles. Ce document ne tentait cependant pas de traduire cette pense en stratgies particulires pour la prestation de services dans tel ou tel secteur. Cest ce que la prsente tude cherche faire, en plaant le transport urbain dans le
contexte plus large du dveloppement urbain et dans un cadre de dveloppement intgr qui
accorde une place plus importante la pauvret et une collaboration plus troite entre la
Banque mondiale et dautres organismes multilatraux et bilatraux de prt ou daide au dveloppement.
La dernire tude de politique gnrale de la Banque mondiale, publie en 1986 (traduite en
1987), mettait surtout laccent sur limportance de la planification et de la gestion de
linfrastructure et du trafic pour assurer une mobilit urbaine efficace au plan conomique2.
Depuis lors, la notion de politique des transports sest largie. Fin 1996, la Banque a publi un
document de politique gnrale pour les transports qui mettait laccent sur le caractre fondamentalement indissociable des dimensions conomiques, sociales et environnementales dune
politique de transport viable3.
Banque mondiale. 2000. Villes en transition : vue stratgique des problmes urbains et municipaux.
Banque mondiale, Groupe de linfrastructure, Dveloppement urbain, Washington.
2
Banque mondiale. 1987. Transports urbains. tude de politique gnrale de la Banque mondiale. Banque mondiale. Washington.
Banque mondiale. 1996. Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform. Banque mondiale, Washington.
Lexamen des transports urbains a donc pour objectifs : i) de mieux cerner la nature et lampleur
des problmes de transport urbain dans les pays en dveloppement et dans les conomies en
transition, surtout lgard des pauvres et, ii) de formuler une stratgie, o le rle de la Banque
mondiale (et dautres organismes) sera bien dfini, pour aider les autorits nationales et les administrations municipales sattaquer aux problmes du transport urbain.
Il ne sagit pas l dune simple question technique. Une certaine incompatibilit existe entre la
croissance (dont la motorisation est dans une certaine mesure une composante dynamique), la
pauvret et les objectifs de protection de lenvironnement. Qui plus est, les transports sont
avant tout un bien intermdiaire, qui facilitent la production de biens et de services finaux destins satisfaire les besoins humains. En tant que tels, ils sont un rouage essentiel, mais non
isol, dune stratgie de dveloppement urbain. Leur valeur vient uniquement de lintgration
de la stratgie de transport urbain et dautres stratgies sectorielles pour rpondre aux problmes du dveloppement et en exploiter les possibilits.
Le fond du problme est quune thorie intgre et stratgique de cette nature doit tre raliste
et convertible en projets et en programmes daction correspondant aux moyens des villes. Le
secteur du transport urbain souffre plus que de normal dun tel divorce entre la thorie et la
ralit. En labsence dun programme de dveloppement urbain quilibr englobant la gestion
de la demande et la prestation de services de transports publics, et les politiques doccupation
des sols associes, la construction de nouvelles routes risque de ne pas amliorer la circulation
ou la qualit de lenvironnement. Faute dune comprhension raliste des moyens ncessaires
cette stratgie sociale, une politique de bas tarifs risque en fait dentraner une dgradation du
service. Cest pourquoi la prsente tude sattache dfinir la place du transport dans la vision
stratgique de dveloppement urbain tout en cherchant amliorer la prestation de services de
transport, qui sont loin dtre ngligeables.
La premire partie du rapport examine en quoi le transport urbain peut servir au dveloppement des villes et la lutte contre la pauvret. La stratgie comporte deux grands axes. Dabord,
comme lanalyse le chapitre 2, les transports peuvent contribuer la rduction de la pauvret
en stimulant lefficacit de lconomie urbaine et, partant, la croissance globale des revenus.
Ensuite, les politiques de transport urbain peuvent viser plus particulirement satisfaire les
besoins des pauvres ; cest ce que montre le chapitre 3. Cela dit, le manque de moyens financiers qui empche les pauvres demprunter des moyens de transport efficaces nest pas le seul
aspect de leur qualit de vie qui soit li aux transports. Le chapitre 4 se penche donc sur
lenvironnement urbain, et notamment sur la pollution atmosphrique, laquelle les pauvres
sont particulirement vulnrables, le chapitre 5 tudiant pour sa part les problmes relatifs la
scurit des personnes et la sret des transports.
La deuxime partie du rapport examine comment les diffrents instruments permettent de
poursuivre ces objectifs. Le chapitre 6 analyse la fourniture et la gestion de linfrastructure routire. Le chapitre 7 est consacr aux transports publics routiers, notamment au rle du secteur
informel. Le chapitre 8 passe en revue les fonctions et les carences des transports en commun.
3
Le chapitre 9 se penche plus particulirement sur les moyens de transport non motoriss, qui
contribuent de faon trs importante, mais souvent nglige, satisfaire aux besoins des pauvres (et, de plus en plus, des moins pauvres). Tous ces domaines ont en commun deux points
faibles qui mettent en chec les objectifs sociaux. Cest pourquoi nous abordons, au chapitre 10,
les questions de tarification et de financement des transports urbains et, au chapitre 11 les amnagements institutionnels pour ce secteur. Enfin, le chapitre 12 examine en quoi tout cela influe sur les instruments et les stratgies de prt de la Banque.
Daprs le document World Urbanization Prospects, publi par les Nations Unies en 1996, la population
urbaine atteindra 1,986 milliard dhabitants en 2000 et 3,729 milliards en 2025. cette date, cinq cents
villes devraient dpasser le million dhabitants, et trente-cinq mgalopoles les dix millions.
un cot actuellement lev en termes denvironnement et daccidents (voir chapitre 5). Cela
dit, la technique permettant de les rendre substantiellement non-polluants pour un cot modique existe. Il apparat en outre quils font un usage plus rationnel de lespace viaire par personne que les bicyclettes ou les automobiles particulires. court terme, il semble bien quune
trajectoire de dveloppement assez diffrente soffre aux pays en dveloppement, fonde sur
une mobilit individuelle suprieure celle dont ont bnfici les pays industrialiss des niveaux de revenus quivalents. long terme, la question stratgique est de savoir si les motocycles vont simplement reprsenter une tape intermdiaire prludant un taux intolrable de
possession et dusage dautomobiles particulires, ou si une gestion et une sparation bien ordonnes du trafic permettraient de les maintenir au centre dun systme de transport urbain
plus mobile, mais sr et viable.
Pour rsoudre ce dilemme, il faut tenir compte du fait que les villes prsentent des particularits conomiques, sociales et spatiales trs diverses qui, de plus, vont voluer au fil du temps.
Nous ne pouvons esprer produire un modle simple de dveloppement des systmes de transport urbain adapt toutes les villes tout moment. Pour autant, mme si chaque ville possde
ses propres spcificits, quatre lments se dgagent qui expliquent les disparits en matire de
transport :
i.
Revenus. La possession dun vhicule dpend en premier lieu du revenu, dans les pays
en dveloppement comme dans les pays industrialiss. Bien que les pays riches disposent en gnral dune infrastructure routire plus dveloppe que les pays pauvres5, et
qu lchelon national, le nombre de chausses revtues soit insuffisant dans les pays
ayant un revenu par habitant faible ou moyen6, il est probable que le dveloppement de
lespace viaire urbain suivra plus lentement lvolution des revenus que le volume de
trafic. Ainsi, moins que lusage des vhicules ne soit radicalement limit, comme
Singapour, la circulation et les encombrements augmenteront paralllement aux revenus.
ii.
Ingram G. et Zhi Liu. 1999. Determinants of Motorization and Road Provision. . Document de travail
n 2042 consacr la Recherche sur les politiques. Banque mondiale, Washington.
Canning D. et E. Bennathan. 2001. The Social Rate of Return on Infrastructure Investments. Document de travail n 2390 consacr la Recherche sur les politiques. Banque mondiale, Washington.
baine et des transports urbains7. Cest particulirement le cas des pays domins par leur
capitale8.
iii.
Histoire politique. Le trac des villes modernes est forcment le reflet de lvolution
historique de leurs systmes conomiques et sociaux. Les diffrences les plus saillantes
sont celles qui distinguent les anciennes villes socialistes planifies, dont bon nombre
avaient des poches disperses dhabitat forte densit desservies par les transports collectifs, et celles o les forces du march ont exerc une influence plus importante sur la
configuration de loccupation des sols9. Surtout, les conomies en transition conjuguent
une croissance fulgurante de la motorisation au dclin rapide de leur capacit budgtaire financer des systmes de transports publics gnralement bien dvelopps.
iv.
Bien entendu, ces effets se recoupent et sinfluencent les uns les autres. Abstraction faite de la
dimension de la ville, ils nous donnent une matrice de classification des villes qui nous permet
de catgoriser les grandes mtropoles (tableau 2.1) et, dans une certaine mesure, dexpliquer le
type de systme de transport public quelles ont adopt. Ainsi, les pays revenu lev ont un
niveau de motorisation et de congestion trs important, mais ils disposent aussi de moyens financiers plus substantiels pour mettre en place des systmes de transport collectif par rail. Dans
les cas o la croissance a t trs rapide, le dveloppement des transports collectifs na vraisemblablement pas suivi le rythme dexpansion. L o la population sest dveloppe moins vite, et
surtout dans les villes de lancien bloc socialiste, frappes par la crise des revenus, la probabilit
quun rseau de transports collectifs existe est suprieure ce que le seul niveau des revenus
Le seuil partir duquel ces problmes clipsent les avantages de lagglomration, ou la question de savoir pourquoi certaines villes, dans les pays en dveloppement notamment, poursuivent leur croissance
bien quelles aient atteint ce stade, ne font toutefois pas lunanimit.
8
La distribution de la taille des villes est trs asymtrique dans beaucoup de pays asiatiques et africains
en dveloppement, mais pas dans la plupart des pays dAmrique latine ou dEurope de lEst. En Thalande, la capitale est plus de quarante fois plus importante que la deuxime ville, et ce ratio ( lindice de
primaut ) est suprieur trois dans dautres pays fortement peupls comme les Philippines, la Malaisie
et lIndonsie. Karan, P.P. 1994. The Distribution of City Sizes in Asia in Dutt, A.K. et al, The Asian
City; Processes of Development, Characteristics and Planning. Boston : Kluwer Academic Publishers.
9
Dutt, A.K., Y. Xie, F.J. Costa et Z. Yang. 1994. City Forms of China and India in Global Perspective
in A.K. Dutt et al.
permettrait de penser. Il convient de garder lesprit ces disparits et leurs causes pour interprter les analyses plus gnrales qui suivent.
Dhaka
March
Dakar, Nairobi
March
Forte
Faible
Croissance de la population
Faible
Tableau 2.2 . Estimations des cots externes du transport routier en pourcentage du PIB national/rgional
Pays/Ville
Anne
Source
Etats-Unis 1
1989
WRI
Etats-Unis2 c)
1990
NRDC
Etats-Unis3
Cots
routiers
Terrains et
Stationnement
1.64 b)
1.56
1.25 b) 0.43-1.74
Congestion
Accidents,
brut
dasssuracce
Bruit
1.00
0.16
0.19
1.71
0.05
1991
Lee
1.76
2.41
0.24
0.19
ECMT
1.75
0.75
2.40
0.30
1993
ECMT
CSERGE
1.49
0.24
0.75
3.03
Mexico
1993
Ochoa
0.08
2.56
Pologne
1995
ISD
1.14
0.30
1.60
0.10
Sao Paolo
1990
IBRD
2.43
1.11
UE2
RU
Recettes
usagers
Sous-Total
Net
Autres
Total
5.04
0.46
5.5
(Locale)
Dbut 90
Dbut 00
UE1
Pollution
Air
GESa) Autres Sous-total
0.18
5.04
b)
2.09 - 3.83
0.50
0.07
5.69-8.84
b)
0.73
0.26
5.59
0.88
4.71
0.87
5.58
0.60
0.50
6.30
1.67
4.63
4.63
0.15
3.12
0.47
0.02
4.36
7.28-8.39
1.67
2.60
2.69
4.68-5.79
2.69
4.68-5.79
0.30
3.44
2.81
0.63
0.63
1.55-3.18
5.09-6.72
5.09-6.72
1.20
0.30
0.46-1.49 0.41-0.49
2.32 d)
0.64
5.60
5.60
5.60
Buenos Aires
1995
FIEL
0.73
3.42
0.5-2.00 e)
0.97
5.62-7.12
1.01
4.61-6.11
4.61-6.11
Bangkok
1995
Divers
1.00-6.00
2.33
2.56
5.89-10.89
5.89-10.89
5.89-10.89
Santiago
1994
Zegras
1.37
1.92
1.38
0.94
0.15
2.58
8.35
1.64
6.71
6.71
Dakar
1996
Tractebel
3.37
0.16-4.12
5.12
8.65-12.61
8.65-12.61
Source : Willoughby, C. 2000. Managing Motorization. Document de synthse 42, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain
(TWU). Banque mondiale, Washington.
Notes :
a)
b)
c)
d)
e)
10
10
Hughes, G. and M. Lovei. 1999. Economic Reform and Environmental Performance in Transition
Economies. Rapport technique de la Banque mondiale n 446. Banque mondiale, Washington.
11
11
Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro, et D. Pearce. 2000. Environmental Costs of Fossil
Fuels. A Rapid Assessment Method with Application to Six Cities. Document de travail sur
lenvironnement n 78. Dpartement de lenvironnement. Banque mondiale, Washington.
12
croissance des revenus par habitant en France, au Japon, en Espagne et au Royaume-Uni (des
annes 50 1995), et position relative de quelques autres pays en 1995
500
450
France
(1951-95)
400
France
350
Japon
.
Pass voitures/1000
(1951 -95)
Japan
Czech Rep.
(1956-95)
(1956 -95)
300
United Kingdom
(1951 -95)
Royaume-Uni
250
Poland
200
Israel
Spain
(1954 -95)
Espagne
150
(1951-95)
(1954
- -95)
Korea
Argentina
Mexico
Romania
100
Ukraine Russia
Brazil
Chile
Morocco
50
Autres Pays
Philippines
(1995)
Hong Kong
Mauritius
Thailand
0
0
2000
4000
6000
8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000 22000 24000 26000
PNB/Habitant (1995 ppa USD $)
13
perfectionnements techniques qui augmentent la vitesse et diminuent les cots favorisent cette
volution.
Des considrations semblables motivent les entreprises. mesure que la ville se dveloppe et
que son conomie se diversifie, celles qui ont besoin de plus despace (souvent les grandes socits axes sur lexport qui utilisent des techniques modernes de production la chane) fuient le
centre historique engorg aux loyers levs pour des sites o le terrain est moins onreux et qui
offrent un accs plus facile aux ports ou aux rseaux routiers interurbains, les socits de commerce et de services restant pour leur part au centre pour garder le contact avec leurs clients12.
Dans beaucoup de pays industrialiss, cette volution a dj entran le transfert des activits
exigeant de gros mouvements de marchandises aux zones priphriques. La prsence de quelques grandes artres radiales cre parfois des configurations en toile. Plusieurs sous-centres
peuvent se former au long de chaque radiale, et de nouveaux ples forte densit commerciale
surgissent aux croisements de ces routes et des rocades. Le centre historique survit malgr tout,
et conserve les activits commerciales de plus grande valeur.
Dans les riches pays industrialiss, la pousse urbaine revt la forme dun talement illimit de
constructions parses la priphrie du centre urbain ; souvent, elle progresse par bonds ,
enjambant des zones non amnages pour atteindre de nouvelles communes qui rivalisent pour
attirer les nouveaux lotissements13. Quand lemploi suit lexpansion rsidentielle, on assiste la
cration dun ple priphrique 14. Il est gnralement reconnu que cet talement accrot les
cots publics et privs de linfrastructure par logement et grve lourdement les finances du centre historique, entranant la dgradation de ses quipements et la dtrioration de ses services.
Sur le plan des transports, on saccorde sur le fait quil allonge les trajets (mme quand les lieux
de travail sont galement dcentraliss) et accrot la dpendance vis--vis de lautomobile, mais
naugmente pas ncessairement les frais de dplacement des mnages, le temps de trajet, ou la
congestion globale. Il favorise le dsquilibre spatial entre les lieux de travail et de rsidence
des pauvres. Malgr ces inconvnients, cette volution semble inexorable dans les villes revenus levs15.
12
Ce schma, souvent rencontr dans les pays industrialiss, sest rvl tout aussi frappant dans des villes en dveloppement comme Bogot, Cali et Soul. Cf. Lee, Kyu Sik. 1989. The Location of Jobs in a Developing Metropolis. Publication des services de recherche de la Banque mondiale. New York : Oxford
University Press.
13
Burchell, R.W. et al. 1998. The Costs of Sprawl-Revisited. Transit Co-operative Research Program Report 39. Transportation Research Board, Washington.
14
Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New Frontier. New York : Doubleday.
15
Fouchier, V. 1997. Les densits urbaines et le dveloppement durable : le cas de lle-de-France et des
villes nouvelles. Paris : Secrtariat Gnral du Groupe Central des Villes Nouvelles.
14
Toutes ces caractristiques ne se retrouvent pas dans le processus de dveloppement urbain des
pays en transition ou en dveloppement. Dans beaucoup de villes des anciens pays socialistes,
lexpansion par bonds faisait partie intgrante de la structure planifie : dans les zones priphriques, des enclaves de forte densit taient entoures de terrains non btis et relies aux
lieux de travail centraliss par des rseaux de transport public collectif. Or, sous leffet des nouvelles pousses urbaines, les lieux de rsidence sloignent des axes de transport collectif traditionnels. Dans de nombreuses villes en pleine croissance des pays en dveloppement, ce sont les
migrants pauvres venus des zones rurales qui vivent dans les agglomrations priurbaines, et les
politiques doccupation des sols sopposent mme parfois la densification des aires centrales.
Ces agglomrations priurbaines prsentent des revenus trop modestes pour que lautomobile
sy dveloppe ; leur expansion saccompagne donc pour les mnages dune augmentation du
temps de trajet et du budget consacr au transport.
Du point de vue du particulier ou de lentreprise, ce dplacement de lactivit vers la priphrie
est une dmarche conomiquement rationnelle pour faciliter laccs lagrment de lespace
dans le cas des mnages, aux marchs et aux fournisseurs dans celui des entreprises. Lorsquils
dcident de dmnager, ni les particuliers ni les entreprises ne sont toutefois tenus de prendre
en compte les rpercussions indirectes de leur dcision sur les autres. Si les tarifs des transports
sont infrieurs aux cots rels (parce quils ne tiennent pas compte de la congestion ou des effets sur lenvironnement) ou si linfrastructure est fournie au-dessous du cot dans les nouveaux
sites priphriques (parce que les taxes de pollution et les frais de raccordement sont trop bas),
lexpansion de la ville sera plus ample et plus rapide quil nest optimal en termes conomiques.
Des mesures administratives simposeront alors pour enrayer cette volution. Il se peut quune
intervention soit galement ncessaire la base, en termes de planification, sil savre que les
nouveaux lotissements industriels ont des effets indsirables, pour lesquels ils ne sont pas taxs,
sur la qualit des activits rsidentielles existantes, ce qui aurait pour consquence une combinaison sub-optimale dactivits (ou une protection sub-optimale de lenvironnement dans le
cadre de ces activits).
LE TRANSPORT URBAIN DANS LES STRATGIES DE DVELOPPEMENT DE LA VILLE
La procdure dlaboration des stratgies variera selon les municipalits. Elle se fondera vraisemblablement sur un projet urbain collectif, qui emportera ladhsion des autorits municipales et des principaux partenaires de la socit civile ; sur un cadre stratgique agr pour mener
bien ce projet ; sur des comptences techniques permettant de concrtiser la stratgie ; et sur
un mcanisme budgtaire et financier capable de mobiliser et dallouer efficacement les moyens
ncessaires (encadr 2.1).
Nous partons de la constatation commune que la demande de transport nest pas une fin en soi,
mais quelle drive de la demande de biens et de services de consommation, et de la demande
de matires premires et de produits intermdiaires entrant dans la production de ces biens et
services. Cela veut dire quil existe deux sortes de solutions, trs diffrentes, aux problmes des
15
transports. La premire, analyse la section D ci-aprs, fait intervenir des instruments inhrents au secteur des transports pour dvelopper son efficacit : soit des investissements massifs
dans linfrastructure, soit des amliorations la gestion de linfrastructure en vue daccrotre sa
productivit. Le deuxime type de solution consiste agir sur les secteurs qui produisent la demande de transport. Limplantation des activits, examine la section E, est gnralement le
domaine daction privilgi. Or, le rle des transports dans le dveloppement dautres secteurs
sociaux tels que la sant ou lducation induit des effets structurels trs divers. La politique de
transport urbain doit donc tre intgre dautres politiques sectorielles, pas seulement au niveau de la planification mais, comme ltudie la section F, celui des dispositifs financiers municipaux.
16
grandes villes dAsie16 se situent bien en de des 20 30 % courants dans les villes amricaines.
Il est manifestement ncessaire de fournir un rseau routier de base adquat et de le dvelopper
mesure que la ville stend. Il convient dacqurir les principaux droits de passage ou les servitudes ds le dbut de la mise en valeur des terrains en vue dune extension ultrieure des artres principales, ce qui permettra lensemble des intresss de bien apprhender la configuration future de la ville et au march foncier duvrer de manire plus efficace lappui de plans
rationnels doccupation des sols. Le caractre et la capacit de linfrastructure ainsi fournie doivent en outre tre adapts la nature et la densit des amnagements planifis ou prvus. Il
importe tout particulirement dutiliser linfrastructure de transport pour structurer la croissance urbaine des villes secondaires17.
Quoi quil en soit, il convient de manier prudemment les comparaisons statistiques. En fait,
peu prs 13 % seulement de la superficie sont affects aux routes Londres (sur les quelque
18 % consacrs aux transports) et les chiffres pour Paris et Moscou ne sont gure plus levs.
Plusieurs raisons expliquent la relative faiblesse de ces pourcentages. Dans les villes europennes, lespace affect aux transports par rail est en grande partie souterrain. La densit
doccupation du sol exerce aussi une influence notable sur le fonctionnement du rseau
dinfrastructure de transport. La structure du rseau viaire est galement trs importante. Il faut
assurer la distribution locale des dplacements de mme que les dplacements urbains et interurbains sur les grands axes routiers. Ces fonctions sont difficilement conciliables, et un espace
routier donn sera toujours nettement plus performant sil est organis sous forme hirarchique
de manire les maintenir spares. Certaines villes, comme Bangkok et Manille, sont particulirement handicapes par labsence dune structure approprie de distribution locale des dplacements. Ce sont donc la gestion et lutilisation de lespace allou aux transports, et non le
seul pourcentage de la superficie affecte aux routes, qui dterminent le bon fonctionnement
dun systme.
Pour autant, mme si la superficie alloue aux dplacements dans une ville ou mgalopole dj
trs engorge est restreinte, la seule construction de routes supplmentaires ne rsoudra pas le
problme. Dune part, quand la trame urbaine est en place, il devient de plus en plus coteux et
perturbant, en termes sociaux et environnementaux, dy ajouter une nouvelle infrastructure
routire importante. Dautre part, dans les villes o les encombrements ont dj pour effet
dliminer la demande, de nouveaux amnagements risquent simplement dinduire une telle
hausse du trafic que la diminution de la congestion aura une incidence bien infrieure aux prvisions.
16
17
Koster, J.H. and M. de Langen. 1998. Des stratgies prventives pour le transport dans des villes de
moyenne importance in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La Politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence CODATU VIII, Le Cap, Afrique
du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema.
17
Ces considrations ont des implications dordre technique sur lvaluation des investissements
dans linfrastructure routire additionnelle. Si lon tient compte des effets conomiques et environnementaux de la circulation ainsi induite, les avantages imputs au dsengorgement de la
circulation existante diminueront, ce qui sera compens dans une certaine mesure par le bnfice marginal des nouveaux trajets. De mme, les autres mesures susceptibles de dvelopper
lefficacit de linfrastructure en place (gestion de la circulation, limitation de la circulation par
la gestion de la demande, et transfert de la circulation des modes de transport privs aux transports publics) devraient toujours servir de base lvaluation des besoins en amnagements
supplmentaires.
18
Pour une comparaison des villes de Rotterdam, Dhaka et Nairobi, voir Arcadis Bouw/Infra/2000, The
Development of Logistic Services. Rapport rdig pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la
Banque mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.
18
performant, et son incidence sur lengorgement et lenvironnement est peru comme plus importante.
Une grande part des pays en dveloppement les plus prospres ont connu un essor rapide grce
une croissance industrielle axe sur lexportation. lorigine, celle-ci sest souvent fonde sur
lexploitation dune main duvre nationale bon march mais face la hausse des revenus, il lui
a fallu compter davantage sur la qualit de la main duvre et sur sa capacit sintgrer avec
souplesse et efficacit aux systmes de fabrication et de distribution mondiaux. Pour cela, des
transports fiables sont indispensables, que ce soit lintrieur des villes ou au niveau des liaisons avec les rseaux internationaux.
Les rseaux logistiques sont presque entirement aux mains du secteur priv, souvent domin
par les socits multinationales. Dimportants facteurs externes conditionnent toutefois leur
dveloppement. Il est indispensable que le march national des transports soit libre, ouvert
lintgration intermodale, que les installations portuaires et aroportuaires soient de bonne qualit, le tout reposant sur des quipements de tlcommunication performants. Tous ces lments sont prsents dans les pays en voie dindustrialisation rapide, et brillent par leur absence
dans les conomies stagnantes. La croissance des villes repose donc sur les mesures prises
lchelon municipal, mais aussi sur lappui des pouvoirs publics dtermins libraliser le
transport des marchandises.
Malgr cela, la croissance conomique rclame dimportantes mesures daccompagnement
lchelon municipal. La planification du dveloppement, appuye par la rglementation de
lutilisation des sols, peut favoriser le dveloppement de sites industriels bien situs par rapport
aux liaisons de transport internationales et aux marchs du travail national, vitant ainsi
lengorgement de la circulation locale et des effets controverss sur lenvironnement. La ville de
Curitiba (Brsil) offre un bon exemple de ce type de planification. De mme, lune des caractristiques les plus notables du systme de planification nerlandais est dtre parvenu protger
efficacement lenvironnement urbain des retombes du trafic associ aux industries et aux ports
grce une combinaison de mesures portant sur linfrastructure routire et sur limplantation
des industries.
Beaucoup de grandes villes tirent leurs ressources dactivits commerciales aussi bien que
dactivits industrielles. Pour attirer les entreprises trangres, il leur faut l aussi absolument
offrir un environnement commercial libral, de bonnes liaisons de transport internes et un rseau de tlcommunications performant.
19
modeste des crdits ncessaires peut venir des organismes multilatraux et bilatraux19. Les
municipalits devront donc largir leur assiette financire pour financer linfrastructure quelles
veulent mettre en place et les objectifs sociaux quelles cherchent atteindre en contrlant
lexploitation des transports. Cest pourquoi elles attendent de plus en plus du secteur priv
quil fournisse les quipements et les services.
Sagissant des services de transport, 80 % au moins des services dautobus urbains dans le
monde seraient aujourdhui dtenus et oprs par des entreprises prives, y compris ceux qui
sont exploits par le priv pour des clients du secteur public. Cest donc au secteur priv quil
incombe dsormais de financer le matriel roulant et, dans une moindre mesure,
linfrastructure de soutien par le biais des tarifs, mais la qualit des services offerts dans de
nombreux systmes non rglements devient de plus en plus proccupante. Comme lanalyse le
chapitre 7, lattribution de franchises sur appels doffres permettrait de pallier certaines de ces
difficults. Or, une telle opration requiert un cadre juridique et rglementaire bien dfini, ainsi que de solides procdures publiques de planification et de passation de marchs. Le cadre juridique est gnralement fix par la lgislation nationale, mais la planification et la passation
des marchs relvent au premier chef des pouvoirs locaux, et leurs rsultats dpendent en
grande partie de la faon dont elles sintgrent lensemble de la stratgie de dveloppement
urbain.
Nombre de municipalits esprent paralllement obtenir un financement priv des capacits
des infrastructures de transport. Souvent, elles ont observ les rsultats fructueux de la privatisation ou des concessions dans les secteurs de lnergie, de leau et des tlcommunications, et
pensent quil est possible de financer de la mme manire les routes et les systmes de transports collectifs. Il est vrai que plusieurs pays ont men bonne fin loctroi de concessions sur
quelques voies rapides et chemins de fer urbains (voir chapitre 7). Mais il est plus difficile
dobtenir un financement priv pour les nouvelles infrastructures. Dans le secteur routier, le
potentiel de financement priv par le biais de pages est limit par la ncessit de pouvoir restreindre laccs. Dans tous les cas, la partie du rseau susceptible dtre ainsi finance est assez
restreinte. Des systmes de page virtuels ont t mis en place pour largir la participation prive, mais lopration est limite ce stade et, dans tous les cas, le cot de ces systmes est encore imput au budget.
Pour ce qui est des systmes ferroviaires urbains, aucun schma de financement purement priv
ne sest avr rmunrateur dans un pays en dveloppement (le systme BTS de Bangkok pourrait toutefois encore infirmer cette conclusion). Les difficults financires sont dues en partie
la concurrence de lespace viaire encombr et bon march. Mais des villes comme Kuala Lumpur, Manille et Bangkok ont aussi rencontr des problmes dexploitation notables parce
19
Dans le cas de la Banque mondiale, lexigence dune garantie de ltat reprsente un obstacle particulier pour les villes des pays dont les gouvernements ne sont pas disposs accorder ce type de garantie.
20
quelles ont chou intgrer efficacement les systmes privs la stratgie globale de transport
et de dveloppement urbains. Ces questions sont examines en dtail aux chapitres 8 et 10.
Il ne sagit pas ici de dcourager une plus ample participation du secteur priv au financement
de linfrastructure de transport urbain. On peut toutefois noncer quelques observations
dordre gnral quant aux conditions ncessaires une utilisation efficace des fonds privs.
Premirement, il convient dviter tout financement purement opportuniste. Si les projets privs ne sont pas conformes au schma directeur, ils risquent dimposer des cots imprvus et
parfois trs substantiels au budget public. Deuximement, il faut suivre attentivement
llaboration des contrats individuels pour veiller ce que les objectifs de la stratgie de dveloppement urbain et les impratifs financiers des investisseurs privs concident. Troisimement, les municipalits devront ventuellement dfinir soigneusement leurs priorits en matire de financement priv afin de renforcer leur solvabilit et de pouvoir accder aux marchs
financiers nationaux et internationaux. Il ressort de ces considrations que toute tentative
dobtenir un financement priv de linfrastructure de transport doit sintgrer dans la stratgie
de dveloppement urbain, sur le plan de lamnagement comme sur le plan financier.
Stratgies lappui dun changement structurel : occupation des sols et planification des
transports
Dans la plupart des pays, les transports locaux sont plus efficaces et moins coteux dans les petites villes que dans les grandes agglomrations. Dans plusieurs pays en dveloppement, dont la
Thalande offre un exemple extrme, la capitale prdomine tel point que ces carts sont trs
importants. Les stratgies structurelles visant amliorer les transports pourraient donc se focaliser sur la rpartition des activits entre les villes (notamment dans le cadre dune dconcentration planifie) ou lintrieur des villes, grce la planification de lutilisation des sols et la
matrise du dveloppement.
Dconcentration
Une stratgie sduisante consiste favoriser volontairement lamnagement de sites urbains
secondaires pour juguler la croissance des grandes villes. Le Royaume-Uni et la France ont
adopt des politiques destines contenir lexpansion de la capitale, dvelopper la province et
crer de nouvelles villes priphriques. De la mme manire, la Chine est en qute de politiques efficaces pour dcourager tous les migrants ruraux de sinstaller dans les villes ctires en
plein essor. Et lon a mme invoqu les conditions de transport intolrables pour endiguer la
croissance dune capitale comme Nairobi, qui ne compte que deux millions dhabitants20.
20
Howe, J. et D. Bryceson. 2000. Poverty and Urban Transport in East Africa. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur son site web
Banque ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.
21
Compte tenu des problmes de transport de nombreuses mtropoles, il est tentant de voir dans
la dcentralisation de la croissance urbaine une solution.
Or, cette stratgie pour attnuer les problmes de transport et les autres problmes des mgalopoles prsente deux inconvnients majeurs. Premirement, on ne connat assez prcisment ni
lampleur des conomies dagglomration, ni les externalits environnementales pour pouvoir
dcider dans tous les cas dans quelle mesure et quel rythme il convient de procder la dconcentration. Deuximement, les mesures visant matriser la concentration, soit par des restrictions de lutilisation des sols et de la construction dans les conurbations, soit par des incitations linstallation en dehors des mgalopoles, ont eu un effet limit et des avantages discutables21. Les municipalits de nombreuses capitales se montrent trs rticentes envers de telles
politiques et sopposent mme gnralement la dispersion de certaines activits de
ladministration centrale.
Compte tenu de ces rserves, il est probablement plus judicieux de privilgier les politiques
macroconomiques pour permettre aux marchs de mieux dterminer la localisation des activits, que dopter pour une rorientation administrative volontariste de lactivit conomique. Il
semble que le protectionnisme et lautarcie confortent la prdominance des capitales. Les marchs concurrentiels devraient offrir des chances gales aux industries manufacturires centrales
et priphriques, et aux activits urbaines et rurales. La qualit des communications et des
transports interurbains peut galement agir en ce sens. Il a ainsi t estim quune augmentation de 1 % de la part du PIB consacre aux investissements publics dans les transports et communications correspond un recul de 10 % de la primaut de la capitale ; en dautres termes,
les obstacles aux changes intrieurs renforcent cette primaut22. De mme, la suppression des
subventions la mgalopole y compris les subsides aux transports pourrait la ramener
de moindres proportions sans consquences dfavorables sur le plan social.
21
Ainsi, la politique corenne consistant crer une ceinture verte autour de Soul semble avoir eu des
effets ngatifs en termes de gradients de densit, augment le cot du logement et accru la longueur des
trajets, et a sans doute t particulirement nfaste aux intrts des pauvres.
22
Krugman, P.R. 1991. Geography and Trade. Louvain (Belgique) : Leuven University Press.
22
que dcision stratgique par lapplication dun critre de rentabilit sans prjuger de lissue
structurelle.
Ni lune, ni lautre de ces mthodes nest suffisante en elle-mme. Mme les conomies de march les plus avances, comme celle des tats-Unis, ne parviennent pas internaliser pleinement
les externalits, et supprimer ainsi toute intervention en matire de planification. Qui plus
est, la longvit des grandes infrastructures est telle que les dcisions financires classiques ne
tiennent pas compte des effets sur une grande partie de leur dure de vie. En revanche, la planification fonctionne sans doute mieux si elle saccompagne dincitations conomiques au lieu de
sy opposer. Il est donc recommand de mesurer aussi bien lefficacit des instruments administratifs que celle des instruments du march lorsque lon labore une stratgie dutilisation des
sols et de transport.
La possibilit dutiliser loccupation des sols urbains des fins de politique des transports a rcemment t reprise dans un argument cologique en faveur de la densification qui se fondait
sur le fait incontest que, dans une ville, la consommation dessence par habitant marque une
forte corrlation avec la densit globale23. Les tenants de cette thse font valoir que la rduction
de la densit allonge les trajets, rend les transports publics moins viables, favorise lutilisation
de lautomobile particulire et la dpendance son gard, et produit donc davantage de nuisances environnementales par habitant. Ils insistent par ailleurs sur les effets ngatifs dune plus
grande dpendance lgard de lautomobile sur ceux qui ne peuvent disposer dune voiture
particulire et se trouvent progressivement exclus des activits conomiques et sociales.
Sous sa forme la plus simple, cette politique a t conteste au motif que la consommation
dnergie nest quun facteur parmi dautres et quil est draisonnable de chercher la rduire
sans tenir compte de ses rpercussions sur dautres facettes de la qualit de vie (notamment de
la quantit despace rsidentiel par personne)24. Mais il sest aussi avr quelle est trs difficile
appliquer, mme lorsque la conduite des affaires publiques seffectue dans un cadre trs complexe. De nombreux faits indiquent que dans les cas o les particuliers sont libres de choisir
leur lieu de rsidence, les banlieues continuent de se dvelopper paralllement aux revenus,
malgr les politiques de planification de loccupation des sols. On a donc modifi laxe des recherches pour tenter de mieux cerner les facteurs dterminant ce comportement et orient les
politiques sur dautres instruments, comme la rpartition de lutilisation des sols et la structure
et la qualit des transports publics, qui influencent le choix du mode de transport en respectant
davantage les prfrences individuelles.
23
24
23
Pour que le contrle administratif soit efficace, il faut avant tout que les pouvoirs publics aient
la volont et la prvoyance de planifier. Les villes gnralement juges les plus performantes
dans la gestion des relations entre les transports et lutilisation des sols, comme Curitiba
(Brsil), Zurich (Suisse) et Singapour, se caractrisent notamment par llaboration initiale dun
schma intgr doccupation des sols et de structure des transports tay par un large ventail
de mesures sectorielles. Dans de nombreux pays, labsence dinstitutions comptentes et le
manque dorientation politique cohrente au niveau de la mtropole font obstacle une telle
dmarche. Le projet, fructueux ce stade, visant transfrer la mthode de planification
stratgique et de dveloppement urbain de Zurich Kunming (Chine) dans le cadre dun
jugemelage reoit le soutien actif des administrations centrales suisse et chinoises25. Il convient
par ailleurs de faciliter la planification structurelle par des directives qui tablissent un lien entre les activits qui doivent tre dveloppes en un site donn et les services de transport qui
peuvent y tre assurs. Les Pays-Bas ont tabli des directives nationales pour favoriser une telle
harmonisation des plans doccupation des sols et des transports (encadr 2.2).
Une autre condition essentielle est lexistence des comptences techniques ncessaires
llaboration dun plan global et profondment cohrent. Faute dune politique spatiale intrinsquement cohrente et pleinement intgre, les investissements dans linfrastructure et les
rglementations ont souvent des objectifs contradictoires. Dans certaines villes indiennes, par
exemple, on cherche viter lengorgement des zones dj construites et fournir davantage
despace de stationnement au centre ville tout en dveloppant de nouveaux sites en banlieue
(encadr 2.3). Une politique plus harmonieuse consisterait faire de loffre despace de stationnement une activit entirement prive, obissant aux lois du march. Cette dmarche modifierait les cots relatifs des transports publics et privs, et pourrait en fait remdier au clivage
entre transport public et priv.
25
Joos, E. 2000. Kunming Ville-phare dune politique durable en matire de transport et de dveloppement urbain en Chine. Transport public international. (Mai) 24-27.
24
Encadr 2.2. Alignement des caractristiques locales sur les demandes des usagers
Aux Pays-Bas, un dispositif, dit la politique ABC , permet de rapprocher les particularits de lutilisation
des sols de celles du rseau de transport. Les sites et les activits sont catgoriss au niveau de
ladministration centrale en fonction de la circulation quils produisent et de leurs besoins en termes de
desserte par les transports publics et/ou par transport routier priv. La distinction entre les sites doit alors
tre prise en compte dans la planification des transports collectifs et dans la rglementation du stationnement sur les sites de type A et B applique lchelon provincial ou municipal.
Cette dmarche requiert dune part un contrle hirarchique pour viter que la rivalit entre des juridictions adjacentes ne compromette lefficacit des allocations fonctionnelles, et dautre part des mesures parallles de financement du dveloppement des transports publics pour empcher que les nouveaux lotissements rsidentiels ne deviennent tributaires de lautomobile. Elle a eu un effet substantiel dans les domaines relevant directement de ladministration centrale. Le ministre du Logement, de lUrbanisme et de
lEnvironnement a regroup ses antennes, disperses dans tout le pays, dans un nouvel immeuble de bureaux situ dans le voisinage immdiat de la gare centrale de La Haye. Il en est rsult une chute spectaculaire, de 41 % 4 %, des dplacements automobiles entre le domicile et le lieu de travail, les trajets ferroviaires passant pour leur part de 25 57 %. Lutilisation de lautobus et du tram a progress de 9 20 %. Les
pouvoirs locaux semblent avoir appliqu ce systme avec plus ou moins de zle. Il nen reste pas moins que
cette politique a contribu maintenir la part des transports publics dans les dplacements destination des
principaux sites administratifs, ducatifs et des quartiers de bureaux, tout en assurant un bon accs des
transports routiers aux sites industriels et commerciaux qui en ont besoin.
Source : NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provision and the
Welfare of the Poor. 2000. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain
de la Banque mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.
Une planification efficace de linteraction entre lutilisation des sols et les transports repose en
troisime lieu sur laptitude rglementer de faon cohrente lutilisation des sols, les transports publics et le dveloppement de manire appuyer constamment les objectifs de planification. Ainsi, de nombreuses cites indiennes imposent des coefficients doccupation des sols excessivement faibles dans les zones centrales, ce qui empche les promoteurs de construire des
immeubles de bureaux et de magasins dans les endroits les plus recherchs, cest dire dans le
quartier des affaires et proximit des nuds de transport, mais pousse galement les nouvelles
constructions rsidentielles vers la priphrie. De la mme manire, limposition de distances
de retrait et dobligations de couverture inappropries entrane gnralement la sousoccupation dun espace qui pourrait tre mieux utilis, contrairement ce que ferait une politique ferme sur les espaces libres publics. Mme si elles sont rellement mises en pratique,
comme Soul (Core), les politiques visant crer des ceintures vertes exercent gnralement
une forte pression la hausse sur le prix du logement26.
26
Dowall, D. 1991. Lvaluation du march de la proprit foncire en tant que nouvel instrument de la
gestion des zones urbaines. Banque mondiale, Programme de gestion urbaine, Washington.
25
Source : Bertaud, A. 1999. Bangalore Land Use Issues. , Banque mondiale, Washington.
26
sur la congestion, il convient de quantifier ces effets, un niveau de dtail trs pouss, et
dlaborer un mcanisme de taxation pour appliquer le rgime tarifaire. La mme dmarche
permet dinternaliser correctement les cots de ltalement urbain dans les frais de viabilisation. Enfin, il est ncessaire de prendre en compte les implications du mcanisme de taxation
en termes de redistribution.
Mme si ces difficults excluent de sen remettre uniquement aux forces du march, il nen demeure pas moins raisonnable de chercher amliorer le fonctionnement des marchs fonciers27. Dans les pays en dveloppement, de nombreuses mesures simposent pour favoriser
ladaptation de loccupation des sols la demande, notamment :
!
la clarification et lenregistrement des droits de proprit afin de garantir les titres fonciers, de fournir une base aux investissements et aux emprunts et de permettre la cession en bonne et due forme de biens entre propritaires ;
la mise en place de procdures autorisant le rglement rapide des cas doccupation abusive des terres et des acquisitions non officielles, et la cession des droits de proprit,
surtout dans les villes o le logement et la construction relvent en grande partie du
secteur parallle ;
le remplacement des titres de proprit existants, qui naccordent souvent que des
droits limits, par un titre de pleine proprit inscrit dans un registre unique, consultable, contenant toutes les informations relatives aux privilges, hypothques, servitudes,
etc.
la leve des obstacles au recyclage des terres publiques, surtout dans les anciens pays
communistes o les chefs dentreprises et les autorits locales allient souvent leurs efforts pour empcher la raffectation des terres industrielles situes dans des emplacements de choix ;
27
Ces questions sont dveloppes dans Banque mondiale (1993), Dowall (1995, 1998), Banque mondiale
(1998).
27
Il conviendrait par ailleurs de revoir les rglements afin dviter toute distorsion de lutilisation
des sols. Les normes lgales de construction et de mise en valeur des sites, notamment la superficie minimum des lots, les distances de retrait, et lamnagement daires de stationnement, devraient tenir compte de la disponibilit et de laccessibilit pcuniaire des terrains. Une application rigoureuse des rglements simpose. Il convient de rduire au minimum les distorsions du
march rsultant dune concurrence excessive entre les juridictions grce des normes nationales visant limiter le pouvoir des autorits locales accorder des faveurs (des remises dimpt
ou un assouplissement exceptionnel des rgles par exemple) pour attirer les investisseurs
dautres juridictions.
Les pratiques de tarification et de taxation du secteur public constituent souvent elles-mmes
une source de distorsions. Les terres dont les pouvoirs publics sont propritaires ou quils mettent en valeur devraient toujours tre vendues ou loues leur pleine valeur marchande, et les
services publics devraient fixer des frais de raccordement en fonction des cots effectifs et non
de moyennes tablies sur lensemble du rseau, toute exemption tant cible avec prcision et
finance. Il convient dintgrer le cot de linfrastructure aux prix fonciers par le biais de redevances de viabilisation transparentes ou dobligations en nature. Il faut imposer aux promoteurs
de couvrir les cots de linfrastructure avoisinante et de toute expansion des services publics
ncessaire au maintien du niveau de service dans diffrents domaines : postes de police, casernes de pompiers, infrastructure ncessaire aux eaux de ruissellement, coles, routes et arrts
dautobus28. En gnral, ces mesures appellent un effort de planification substantiel du secteur
public. Cela dit, la mise en place dun cadre habilitant par les pouvoirs publics peut inciter le
secteur priv entreprendre une opration pleinement coordonne damnagement des terrains et de dveloppement dune infrastructure de transport (encadr 2.4).
28
Pendall, R. 1999. Do Land-Use Controls Cause Sprawl? Environment and Planning B: Planning and
28
Source : Padeco. 2000. Study on Urban Transport Development. Rapport rdig pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur le site web de la Banque ladresse suivante :
www.worldbank.org/transport/.
Sil est vrai quun march foncier libre permet de mieux dfinir lutilisation des sols et de
ladapter selon lvolution de la situation conomique, les oprations foncires risquent de ne
pas tre compatibles avec la volont dorienter les politiques de transport de manire servir les
intrts des pauvres. Les investissements dans les transports modifient la structure de la valeur
des sols. Si les biens fonciers font lobjet dune forte concurrence et si leur proprit est fortement concentre, les loyers augmentent et les avantages de lamlioration des transports vont
aux riches qui sont propritaires des terrains plutt quaux pauvres qui les occupent. De ce fait,
le ciblage des investissements peut simplement avoir pour effet de chasser les pauvres vers des
zones moins chres. Le risque de pareille redistribution perverse, analys en dtail au chapitre
suivant, montre quel point il est ncessaire de placer les transports dans le cadre dune stratgie globale de dveloppement urbain pour viter que les avantages drivant de lamlioration
des transports ne profitent quaux plus nantis. Il est indispensable dtablir un. mcanisme pour
que la valorisation des sols rsultant des investissements dans linfrastructure publique bnficie la collectivit
29
Politiques sociales
Dans la plupart des pays, cest le secteur public qui assure lessentiel des services de sant. Que
la prestation de ces services relve au premier chef des autorits nationales ou locales, les autorits sanitaires locales jouissent en gnral dune grande indpendance lgard de la municipalit, ce qui peut avoir divers effets ngatifs. Dabord, les dcisions concernant la capacit et
lemplacement des hpitaux et dispensaires sont souvent prises dans un souci de minimiser les
cots ou damliorer la qualit des services dans le secteur sanitaire. Les moyens daccs aux
tablissements, pour les patients comme pour les visiteurs, passent gnralement au deuxime
plan. Ensuite, il semble que mme dans des pays comme le Bangladesh, o les accidents de la
route psent lourdement sur les services de sant, on ne sattache gure laborer des stratgies
mdicales destines dvelopper les services mdicaux sur le terrain, ou regrouper les intrts
sectoriels pour donner la scurit routire une plus grande priorit.
Dans le secteur de lducation, les difficults sont encore plus nombreuses. Lemplacement des
tablissements pose gnralement moins de problmes, quoique dans certaines villes comme
Santiago (Chili), des politiques permettant de choisir librement un tablissement scolaire
conjugues la localisation des meilleures coles dans les zones revenus levs exercent une
pression considrable sur le systme de transports publics. Ce phnomne est dautant plus patent que les trajets scolaires seffectuent aux heures de pointe, surtout dans les pays plus hauts
revenus o certains parents conduisent leurs enfants lcole. Du point de vue de lexploitation
des transports publics, ce problme est souvent accentu par loctroi traditionnel (voire obligatoire) de tarifs rduits aux tudiants. Du moment que ces tarifs sont financs par le budget des
transports et quil nexiste pas de voie institutionnelle permettant dtudier et de ngocier des
arbitrages, le rsultat a toutes les chances dtre sous optimal.
La protection sociale est confronte des problmes similaires. Dans certains pays, les retraits
et/ou les chmeurs bnficient, aux termes de la loi ou de la constitution, de billets gratuits ou
tarif rduit, sans quaucune restriction ce droit (en dehors des heures pointe uniquement) ou
son financement soit stipule. Quand cette mesure sapplique uniquement aux prestataires de
services de transport publics, la question de savoir comment organiser le plus rationnellement
les services de transport collectifs est occulte. Dans certaines rpubliques de lex-Union sovitique notamment, la multiplication de concessions ostensiblement axes sur le social a jou un
rle substantiel dans le dclin des services de transport public.
30
Ladministration publique peut donner lexemple, surtout dans les capitales o les emplois de la
fonction publique sont concentrs. Ainsi, il se peut que le transfert des activits de lancien
quartier central de Mumbai de nouveaux sites plus loigns, dans la pninsule, contribue trs
substantiellement au dsengorgement du centre historique.
31
porter des solutions, mais elle est compromise par lincapacit internaliser les cots externes
du dveloppement. Lintgration et la coordination des politiques sectorielles sont par ailleurs
indispensables une approche plus intgre au dveloppement.
Mme si aucune politique structurelle unique, simple, noffre de solution intgrale aux problmes de croissance urbaine associs aux transports, on peut trouver en chacune delles des lments susceptibles de composer une politique des transports solide dans le cadre dune stratgie
de dveloppement urbain, notamment :
!
la suppression des mesures qui privilgient la capitale, associe des investissements judicieusement valus dans le transport interurbain en dehors de la rgion de la capitale ;
lintgration, dans les schmas directeurs, despaces rservs linfrastructure de transport, suffisants pour satisfaire la demande immdiate mais galement capables de suivre
lexpansion de la ville ;
llimination des distorsions videntes des prix sur les marchs des biens fonciers et des
transports, notamment lintroduction dune tarification pour lutilisation despaces routiers encombrs, de frais de raccordement et de redevances de viabilisation correspondant aux cots effectifs ;
la coordination des politiques de transport et des politiques des secteurs auxquels ils
sont utiles.
32
29
Banque mondiale, 2000/2001. Rapport sur le dveloppement mondial. Banque mondiale, Washington.
30
Dans le prsent document, les pays pauvres sont ceux qui se situent au-dessous du seuil remplissant les
conditions de prt de lIDA, soit actuellement un PNB annuel moyen de 885 dollars par habitant.
Lanalyse distributionnelle portant sur la situation des pauvres utilise en grande partie les donnes relati-
33
vhicules particuliers a sensiblement diminu la part, voire le nombre absolu des dplacements
effectus au moyen des transports collectifs, ce qui a entran une baisse de qualit de ces services. Du fait de ltalement des zones urbaines, les trajets domicile-travail deviennent excessivement long et coteux, pour certains des trs pauvres notamment. Des tudes sur les dplacements entre le domicile et le lieu de travail Mexico ont montr que 20 % des travailleurs
consacrent plus de trois heures par jour au trajet aller-retour, et que 10 % y passent plus de cinq
heures31. Les pauvres souffrent par ailleurs de manire disproportionne de la dgradation de
lenvironnement, de la scurit, parce que ce sont eux qui, de par leur lieu de rsidence et la
nature de leur activit professionnelle, sont les plus exposs, et moins en mesure de prendre des
dispositions prventives ou correctives.
LES SCHMAS DE TRANSPORT DES CITADINS PAUVRES
Au total, les pauvres accomplissent, par personne, moins de trajets que les non-pauvres. Lcart
nest gnralement pas considrable, puisquil se situe dans une fourchette de 20 30 %, quoique des tudes antrieures aient indiqu des disparits nettement plus substantielles32. Au fil du
temps, laugmentation du nombre moyen de trajets a gnralement accompagn la croissance
des revenus, ce qui sinscrit dans la logique de lcart constat entre le nombre de trajets des
pauvres et des non-pauvres33. En revanche, la composition des trajets des pauvres et des nonpauvres diffre sensiblement. Les non-pauvres effectuent deux trois fois plus de dplacements
motoriss par personne que les pauvres, mme quand le nombre total de trajets est assez similaire. Dans la plupart des pays pauvres, les trajets en vhicule particulier motoris sont rservs
au quintile suprieur de la population, la motocyclette largissant ce phnomne aux classes
moyennes dans les pays revenus moyens34. Comme on pouvait sy attendre, les plus dmunis
ves au quintile infrieur de revenus par habitant dans un pays (qui ne sont donc pas rigoureusement
comparables entre les diffrents pays). Peu de chiffres concernant les transports sont associs la norme
de pauvret absolue couramment cite de 1 dollar par habitant et par jour.
31
32
Une enqute antrieure conduite Salvador (Brsil) montrait que les groupes aux revenus les plus faibles accomplissaient un trajet par personne et par jour, contre trois trajets quotidiens pour les groupes
aux revenus les plus levs, la distance constante par trajet tant de 6 km, quel que soit le groupe concern. Cf. Thompson, I. 1993. Improving Urban Transport for the Poor. CEPAL Review (49).
33
Les exceptions rcemment observes dans quelques-unes des principales villes dAmrique latine tmoignent peut-tre de linscurit croissante des dplacements, qui touche dsormais les non-pauvres
autant que les pauvres.
34
Une exception curieuse cela, qui mrite de plus amples recherches, est celle de la ville de Ouagadougou (Burkina Faso), o les transports collectifs sont pratiquement inexistants et o 57% des mnages du
quintile infrieur des revenus possdaient un deux-roues motoris.
34
se dplacent pour des raisons moins varies puisquil sagit essentiellement pour eux de se rendre au travail, lcole et de faire des courses.
La part du transport dans les budgets des mnages peut rarement tre dfinie avec exactitude.
Les revenus sont parfois difficiles valuer, surtout lorsquils comportent des paiements en nature ou des primes quil convient de ne pas rvler. Il faut donc mieux se fonder sur leurs dpenses, mme si lon pense que les enqutes sur la consommation des mnages sous-estiment
gnralement les frais de transport tandis que les tudes sur les transports tendent les survaluer35. Ces rserves tant poses, le transport reprsenterait, selon les estimations, de 8 16 %
des dpenses des mnages dans diffrents pays en dveloppement africains36. Les valuations
concernant les grandes villes de quelques autres pays sinscrivent galement dans cette fourchette. Ce pourcentage est rapprocher des 15 % dun pays dvelopp comme la France.
Dans le contexte de lvaluation de la pauvret, la part des revenus consacre aux transports
dans diffrents groupes de revenus prsente un plus grand intrt. Les dpenses de transport
comportent gnralement deux degrs qui correspondent respectivement au passage de moyens
de transport publics non motoriss des transports publics motoriss, et des transports publics
au transport priv motoris. Le droulement de ce processus, quel que soit le pays, dpend du
niveau et de la rpartition des revenus, ainsi que de la qualit, de la disponibilit et du cot des
transports publics. Des tudes conduites Ouagadougou et Dakar ont montr que le quintile
suprieur dpense vingt fois plus en transport que le quintile infrieur, mais cet cart ne reprsentait que le double en part des revenus. Dans pratiquement tous les pays, il en rsulte que les
groupes plus riches consacrent une part plus importante de leurs revenus aux transports que la
plupart des groupes faibles revenus.
Cela dit, la part des revenus consacre aux transports varie substantiellement chez les groupes
les plus dfavoriss. Certains parmi les plus indigents sont parfois contraints daccepter des
conditions de vie trs prcaires pour pouvoir se rendre au travail. Ainsi, une tude des habitants
des rues de Madras a indiqu que 59 % dentre eux se rendent au travail pied, un cot nul37.
Dans dautres situations, par contre, les dpenses de transport peuvent grever trs lourdement
le budget des pauvres. Une tude des mnages faibles revenus de Temeke, 8 kilomtres du
centre de Dar es Salaam, a estim que ceux-ci consacrent de 10 30 % de leurs gains au transport, la moyenne tant de 25 %. La partie suprieure de la fourchette disposait des moyens fi-
35
Godard, X. et L. Diaz Olvera. 2000. Poverty and Urban Transport: French Experience and Developing Cities. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque
mondiale,
disponible
sur
le
site
web
de
la
Banque
ladresse
suivante :
http://www.worldbank.org/transport/.
36
37
Madras Metropolitan Development Authority. 1990. Survey of Pavement Dwellers, Madras City 1989-
90.
35
nanciers trs limits, nombre de salaris faibles revenus du secteur structur affirmant ne
pouvoir se permettre demprunter les transports publics que dans les jours suivant la paie, aprs
quoi ils marchaient.
Par consquent, le temps ncessaire ceux des trs pauvres qui ont un emploi pour se rendre au
travail est galement trs variable. Les habitants des rues de Madras, dont le lieu de travail est
moins dune demi-heure de marche, offrent un exemple extrme de larbitrage entre le cot des
transports et la qualit de lhabitat. De manire plus gnrale, les diffrentiels des prix fonciers
refltent la qualit de lenvironnement local, phnomne qui a dautant plus de chances de se
produire que les classes moyennes se dveloppent et que les attentes en matire
denvironnement augmentent. Mme dans les plus grandes villes, il existe parfois des quartiers
o les terrains sont peine habitables ou accessibles, comme les favelas des villes brsiliennes,
qui sont assez proches des zones demploi potentiel mais ne sont pas desservis par les prestataires officiels de services de transport.
loppos, on trouve le cas extrme de ceux qui choisissent de vivre dans des quartiers loigns
o le logement est abordable et qui sexposent ainsi des frais de transport levs et de longs
trajets. En raison des politiques dapartheid, la distance moyenne entre les quartiers noirs et les
quartiers daffaires du centre des sept plus grandes villes dAfrique du Sud est de
28 kilomtres38. Dans des villes latino-amricaines comme Lima et Rio de Janeiro, une partie
des pauvres est aussi contrainte de dmnager dans des quartiers loigns bon march, quelque 30 ou 40 kilomtres du centre daffaires ( Rio de Janeiro, le temps de trajet quotidien
moyen est de plus de trois heures pour le groupe le plus pauvre). Ces quartiers priphriques
sont gnralement exclus de tout un ventail de services urbains, une carence que la solidarit
entre les membres de la famille ou les habitants du quartier ne permet de surmonter que partiellement39.
La structure des dplacements des pauvres prsente donc un arbitrage complexe entre le lieu de
rsidence, la distance et le mode de transport, qui cherche minimiser lexclusion sociale associe un faible potentiel de gains. Dans les pays en dveloppement, le prix des terrains varie
gnralement en fonction de leur accessibilit au quartier daffaires central ou dautres centres
demploi. Un rseau de transport efficace facilite cet accs, et entrane par consquent une
hausse des loyers du terrain et la fuite des rsidents les plus pauvres, qui ne peuvent se rapprocher du centre quen vivant sur les trottoirs ou dans des taudis souvent non desservis par les
transports motoriss, et o les conditions de vie sont trs difficiles.
38
De St. Laurent, B. 1998. Overview of Urban Transport in South Africa , in Freeman, P. et C. Jamet.
39
Cusset, J.M. 1998. Accs la ville et besoins de mobilit des populations en priphrie : Le cas de
Ouagadougou in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
36
Le rle des transports dans cette notion complexe dexclusion peut tre dcrit comme suit. Les
pauvres en revenus se dplacent moins, et une plus grande part de leurs trajets seffectue
pied. Quel que soit lobjet de leur dplacement, ils sont contraints dutiliser les services (gnralement mdiocres) qui leur sont accessibles pied, ce qui fait deux des pauvres en accs .
Leur lieu de travail est parfois assez loign. Mme si ce nest pas le cas, ils emprunteront des
moyens de transport lents, et le trajet sera trs long. Ils sont donc aussi pauvres en temps . La
vulnrabilit des pauvres, notamment des femmes, des enfants et des personnes ges, aux accidents de la circulation et aux agressions personnelles lorsquils sont pitons les dcourage souvent dentreprendre un dplacement ; ils sont donc pauvres en scurit . Enfin, il apparat
que la longueur des trajets pdestres, en temps et en distance, gnre une fatigue et un ennui
qui rduit leur productivit et ajoute une dimension nergie-pauvret leur dnuement. Il
est donc ncessaire, lorsque lon analyse la fourniture de transports pour les pauvres, de prendre
en compte tous les aspects de lexclusion et de ne pas se cantonner la part des revenus,
voire du temps, consacre aux dplacements.
En labsence de services de transports publics, lutilisation dun moyen de transport motoris
particulier peut savrer dterminante par rapport lexclusion. Au Royaume-Uni, des programmes de crdit automobile faible taux destins aux travailleurs ruraux qui ne peuvent se
rendre leur travail que par des modes de transport privs amliorent le sort de personnes plutt dmunies. Dans les pays pauvres, une politique quivalente consisterait mettre en place
des mcanismes de financement taux rduit de bicyclettes prives conjugus des investissements publics dans linfrastructure pour assurer la scurit des dplacements. Cette question
est examine en dtail au chapitre 9.
Outre les particularits des mnages, certaines caractristiques personnelles accentuent le dnuement. Dans la plupart des pays, plus de 10 % de la population sont atteints, sous une forme
ou une autre, dun handicap physique qui compromet lourdement leur mobilit et leur scurit.
Les handicaps physiques, de mme que les personnes ges, ont souvent un accs trs limit
aux transports publics, et les amnagements pour les pitons, quand ils existent, sont souvent
bloqus par des voitures en stationnement. Les pays industrialiss prtent un intrt croissant
ces groupes, et il existe aujourdhui des guides mthodologiques pratiques40. Certaines aides la
mobilit sont certes coteuses et soulvent des questions quant la priorit des dpenses dans
les cas o le cot daccs aux transports de base est une difficult en soi, mais beaucoup ne le
sont pas. Linstallation de rampes daccs aux trottoirs pour faciliter la traverse des routes aux
fauteuils roulants, des marquages tactiles destins aux non-voyants sur les quais de gare, de
grands panneaux aux couleurs vives pour les mal-voyants et des poignes et barres dappui bien
conues pour les moins mobiles relvent davantage dune conception plus intgre que de d-
40
Confrence europenne des ministres des transports. 1999. Amliorer les transports pour les personnes mobilit rduite : guide de bonnes pratiques CEMT, Paris, France, 1999.
37
penses41. Il existe de bonnes pratiques dans les pays en dveloppement comme dans les pays
industrialiss42.
Les problmes associs au sexe des personnes sont galement trs rpandus. Une grande part
des activits incombant gnralement aux femmes (ducation des enfants, tenue du mnage,
emploi dans le secteur parallle, etc.) les obligent se dplacer plus souvent et sur de plus courtes distances que les hommes, aux heures creuses et lcart des grandes artres, et selon des
parcours compliqus, impliquant plusieurs arrts ; tous ces lments font que leurs dplacements sont assez coteux assurer par des moyens de transport publics, ce qui entrane des tarifs levs ou des services de mauvaise qualit43. Les femmes sont trs vulnrables ce facteur
de cots car elles ont souvent moins de moyens financiers que les hommes du mnage, qui rgnent par ailleurs sur toute bicyclette ou sur tout vhicule dont dispose le foyer. Des facteurs
culturels peuvent empcher les femmes dutiliser les transports publics ou des vlos. Dans beaucoup de pays, les transports collectifs leur posent par ailleurs des problmes de scurit personnelle , surtout en soire44, ce qui les contraint parfois recourir des solutions plus onreuses. Vivre en priphrie risque de compromettre tout particulirement leurs perspectives
demploi45. Cela dit, de nombreuses tudes sont encore ncessaires ce sujet, notamment des
recherches portant plus sur les activits que sur les trajets, de meilleures estimations de la valeur conomique du temps des femmes, et une valuation directe des rpercussions de certains
projets visant rsoudre le problme des disparits entre les sexes.
Les rformes destines dvelopper lefficience conomique ont parfois pour effet immdiat de
diminuer lemploi des pauvres ou des quasi-pauvres. Les restrictions au dveloppement ou au
fonctionnement du secteur informel des transports, analyses au chapitre 7, risquent de supprimer lunique source de subsistance de certains des plus dmunis. La rforme ferroviaire a par
ailleurs souvent t associe au licenciement massif deffectifs plthoriques, comme Buenos
Aires. Les projets de la Banque mondiale attnuent ces effets en imposant des clauses de rins-
41
42
Wright, C.L., ed. 2001. Facilitando o Transporte para Todos. Banque interamricaine de dveloppement. Washington.
43
Diaz Olvera, L., D. Plat et P. Pochet. 1998. Les multiples visages de la mobilit fminine dans les villes dAfrique , in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
44
Gomez, L.M. 2000. Gender Analysis of Two Components of the World Bank Transport Projects in
Lima, Peru: Bikepaths and Busways. Rapport interne de la Banque mondiale, Washington.
45
Une tude portant sur la rinstallation des habitants des quartiers spontanns de Delhi la fin des annes 70 a conclu que lemploi des hommes a diminu de 5 %, mais celui des femmes de 27 %. Moser C.A.
et L Peake. 1987. Women, Human Settlements and Housing. Londres : Tavistock.
38
tallation sur la base dune politique de non-prjudice. Mais le problme est plus vaste. Tous les
effets ne sont pas aussi patents. Il est donc indispensable, pour viter de porter indirectement
prjudice aux intrts des pauvres, de dfinir les effets de rpartition des travaux
dinfrastructure et des politiques rformistes et de faire participer davantage les personnes vises par le projet aux dcisions.
Il est dores et dj possible de dgager quelques conclusions gnrales de lanalyse de la structure des dplacements des pauvres :
i.
lexclusion est multidimensionnelle ; il est donc possible de limiter les frais de dplacement en change de services de transport dplorables, en termes de quantit, de
temps ou de qualit, ou de trs mauvaises conditions de logement ;
ii.
la capacit de transport dun mnage dpend au premier chef des vhicules particuliers
quil possde (bicyclettes, motocycles, automobiles, etc.), de ses revenus et de son lieu
de rsidence ;
iii.
en gnral, lorganisation des services de transports publics officiels reproduit et accentue la rpartition de la pauvret au lieu de la compenser ; et
iv.
46
D. Narayan. 2000. Voices of the Poor; Can Anyone Hear Us? New York : Oxford University Press.
39
transport et ntaient pas destins essentiellement lutter contre la pauvret que par les investissements dans les transports conus dans cette perspective47.
Ce phnomne a son quivalent lchelle globale. Une tude de la Banque mondiale indique
que les revenus du quintile le plus dmuni de la population varient en proportion directe du
revenu national. Qui plus est, il nexiste pas de dcalage entre la progression globale des revenus et celle des revenus des pauvres qui permette de penser que les retombes positives
natteignent ces derniers qu lissue dun long processus de propagation 48. De ce fait, les interventions dans le domaine des transports urbains qui russissent tout particulirement
susciter une croissance parviendront peut-tre tout aussi bien accrotre les revenus des
pauvres. Par ailleurs, une analyse agrge de la pauvret et de la croissance montre que les
dpenses antrieures du secteur social public ont pour une grande part t trs mal cibles, et
ont eu peu deffets patents sur la croissance ou sur la rpartition ; en revanche, les politiques
destines amliorer le fonctionnement du march ont apport des avantages proportionnels
aux couches dfavorises. Il semblerait que les politiques les plus favorables aux pauvres soient
celles qui cherchent diminuer les dpenses publiques et juguler linflation.
Bien quelles ne traitent pas particulirement des transports urbains, ces analyses gnrales
mettent en lumire quelques questions cruciales quant aux interventions axes sur la lutte
contre la pauvret dans ce domaine. Nombre de gouvernements voient dans la politique de
transports urbains publics un instrument de politique sociale. Il importe donc de dfinir dans
quelle mesure la planification de linfrastructure et des services de transports urbains et les investissements connexes ciblent convenablement les besoins des pauvres, et de dterminer quel
a t leffet indirect des mesures de tarification et de financement des transports urbains sur les
pauvres via leur incidence sur les dpenses publiques et la macro-stabilisation.
47
CATRAM. 2000. Land Use and Transport Development: The Case Study of Cairo, Egypt. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur
le site web de la Banque ladresse suivante : http://www.worldbank.org/transport/.
48
Dollar D. et A. Kraay. Growth is Good for the Poor. paratre, Document de travail consacr la
Recherche sur les politiques. Banque mondiale, Washington, http://econ.worldbank.org.
40
Investissements routiers
Le transport urbain seffectue principalement par la route. La prsence dune infrastructure
routire adquate est donc la condition pralable une mobilit urbaine efficace. Certains des
problmes les plus pineux surgissent, comme Bangkok, quand lespace rserv aux dplacements est la fois insuffisant et mal structur. Les villes en expansion rapide ont besoin dune
capacit routire adapte, ce qui ncessite parfois des investissements dans des voies primaires
accs rglement titre dlment structurant. Parmi les villes des pays en dveloppement qui
semblent disposer des meilleurs rseaux de transport public, certaines, comme Curitiba, sont
aussi rputes pour la bonne conception et la bonne gestion de leur infrastructure routire.
Un quilibre subtil doit cependant tre assur. moins que lespace routier ne soit dj trs
dvelopp, des voies supplmentaires risquent simplement dencourager les gens se dplacer
davantage, au point de neutraliser la diminution recherche de la congestion, mais aussi
daccrotre la dpendance lgard de lautomobile et de favoriser ltalement urbain. Faute
dune vision stratgique du systme de transport souhait, couvrant aussi bien la gestion de
lespace disponible que la planification de son expansion et, surtout, faute dune tarification efficace de la congestion pour lutilisation du rseau routier, les mesures adoptes au coup par
coup pour remdier aux nouveaux embouteillages bnficieront sans doute aux plus riches aux
dpens des pauvres (voir chapitre 6).
Ces considrations ont des consquences sur lvaluation conomique des projets routiers urbains. Comme on lavanait au chapitre 2, il convient de tenir compte des effets contraires de la
circulation produite sur la diminution de la congestion et sur les conomies de temps et
dexploitation envisageables. Les valuations modlises raffines des pays industrialiss intgrent depuis longtemps ce paramtre, mais les analyses plus simples, plus succinctes, lomettent
souvent. On peut galement rsoudre les problmes associs la valeur diffrente que riches et
pauvres accordent au temps en attribuant, aux fins de lvaluation, une valeur commune tout
le temps autre que le temps de travail.
Quelques questions plus dlicates restent cependant rsoudre. Du fait que la planification des
transports classiques se fonde sur la disposition des usagers payer (constate dans le cas des
services commerciaux ou dduite dtudes de comportement dans le cas des infrastructures publiques), une valeur relativement faible est gnralement attribue aux investissements destins
satisfaire les besoins de transport plus varis et en heure creuse, qui sont souvent ceux des indigents et des femmes. De plus, les pauvres se dplacent principalement pied, un mode de
transport rarement jug prioritaire dans le cadre de la planification classique des transports, qui
privilgie souvent la mobilit des vhicules et non celle des personnes. Si les valuations classiques ne peuvent tenir compte de ces modes de dplacement, il convient de ne pas se fonder sur
41
elles. Mme les mthodes de planification participative risquent de ne pas les intgrer si les
femmes et les plus dmunis y sont sous-reprsents.
Dans une certaine mesure, il est possible dorienter les investissements dans linfrastructure
routire de manire ce quils bnficient particulirement aux ncessiteux. Les projets de la
Banque ont couramment privilgi ce type de financement (voir tableau 3.1). On peut dabord
canaliser les investissements routiers et les dpenses de ramnagement sur les principaux axes
de transports publics afin que ces derniers en tirent avantage, comme dans le projet de
transport urbain en cours au Kyrghistan. On peut ensuite investir dans la cration ou dans la
sparation de voies destines aux transports non motoriss (y compris la marche), pour les
rendre plus rapides et plus sres, comme lont fait de rcents projets Lima, Accra, etc.
Troisimement, la conception des voies et des trottoirs devrait prter davantage attention aux
Tableau 3.1. Mesures relatives au transport urbain visant lutter contre la pauvret
Linfrastructure routire
Mesure particulire
Nature
des retombes
Incidences
budgtaires/
financires
Facilit
dapplication
Exemples
de projets
de la Banque
Modres
Facile
Kirghizistan
Modres
Facile
Lima
Voies cyclistes
et pdestres
Modres
Moyenne
Lima, Accra
Sparation des
moyens de transport
non motoriss sur les
routes existantes
Faibles
Difficile
Dhaka, Guangzhou
42
irrgulier notamment (comme dans le projet de Hanna Nassif Dar es Salaam)49, le recours
des mthodes forte intensit de main-duvre peut constituer une source importante de revenus pour les trs pauvres et susciter par ailleurs une adhsion locale propice une bonne gestion.
49
Howe J. et D. Bryceson. 2000. Poverty and Urban Transport in East Africa. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur le site web de
la Banque ladresse suivante : http://www.worldbank.org/transport/.
43
Il arrive que les mtros desservent les quartiers faible revenu (comme au Caire), mais ils ont
rarement t conus dans ce but prcis. Mme quand cest le cas, les avantages sont parfois
transfrs dautres par le jeu du march foncier. Ds lors que le mtro rduit le temps de trajet
destination du centre-ville, il provoque gnralement une hausse de la valeur des terrains et,
partant, des loyers fonciers sur les sites nouvellement desservis. Les pauvres ne tireront profit
de cette situation que sils sont propritaires du terrain, et bnficient donc des retombes en
termes de plus-value, ou sils sont labri de la hausse des loyers drivant de la valeur accrue
des terrains. Ceci est possible si les programmes de logement social et lamnagement des rseaux de transports collectifs sont mis en uvre conjointement par une instance de dveloppement responsable notamment de laide sociale aux pauvres, comme cest systmatiquement le
cas Singapour et, plus sporadiquement, dans dautres villes, comme Fortaleza (Brsil).
Le lien entre efficience et quit est parfois trs subtil. Ainsi, la restructuration des services
Tableau 3.2. Revenus des usagers des systmes ferroviaires au Brsil
Pourcentage des usagers
Revenu moyen
disposant de revenus infdes usagers
rieurs au revenu moyen de
(SMM)
la ville
Systme ferroviaire
Revenu moyen de la
ville/rgion (SMM)
4,1
2,7
55,7
13,6
13,8
57,4
13,6
8,8
80,4
10,0
3,2
85,5
8,1
4,6
55,6
dautobus pour quils assurent les liaisons avec les principaux rseaux de transport collectif
(chemin de fer ou autobus) est souvent prconise comme lment fondamental dun dveloppement intgr des transports urbains, comme Singapour et Curitiba. Or, ce schma aura gnralement pour consquence daugmenter le nombre de trajets ncessitant plusieurs titres de
transport payables sparment, ce qui, compte tenu du barme des tarifs, gnralement forfaitaire ou trs lgrement progressif, risque dentraner une augmentation du tarif total, surtout
pour ceux qui vivent aux endroits les plus loigns de la ligne de transports urbains rapide (les
pauvres, souvent).
44
Il est possible dattnuer cet impact par la mise en place de systmes de tarification multimodaux qui se sont rvls trs avantageux pour les usagers dans plusieurs pays. Ce dispositif sera
peut-tre difficile instaurer sur les rseaux composs de diffrents modes de transport exploits sparment. Il sera sans doute plus facile appliquer l o le secteur des autobus est assez
fortement concentr (cest le cas de nombreuses villes brsiliennes). Mme dans les endroits o
il sera tabli, les pauvres risquent de subir des effets dfavorables de rpartition si lintgration
du cot lev du mtro dans un groupe de recettes a pour effet daugmenter les tarifs y compris
pour ceux qui ne tirent aucun profit des nouveaux investissements. Ainsi, quel que soit
lendroit o un systme intgr est mis en place, il convient danalyser et de structurer avec le
plus grand soin le barme des tarifs et le soutien intermodal aux recettes50.
Les pauvres peuvent perdre leur emploi la suite dune rforme ; il convient de prvoir des inTableau 3.3. Effets des mesures adoptes sur la pauvret Infrastructure et gestion du rseau fer-
roviaire
Mesure particulire
Incidence
financire/
budgtaire
Nature de lincidence
Facilit
dapplication
Exemples
de projets
de la Banque
Octroi
de concessions
conomies
Moyenne
Rio, Buenos
Aires
Indemnits
de licenciement
Faible
Moyenne
Buenos Aires
Modalits
de rinstallation
Faible/modre Difficile
Mumbai
Conversion
des chemins de
fer de banlieue
Augmentation de la vitesse
et de la frquence des transports
Modre
Fortaleza (Brsil)
Moyenne
50
Dans le cadre de rcents programmes de dveloppement de systmes de mtro dans certaines villes
brsiliennes, des tudes approfondies ont t ralises sur les effets des modifications apportes la structure des services dautobus et aux modalits de tarification intgres sur les cots financiers et gnraux
du transport pour des quartiers aux niveaux de revenus diffrents.
45
profondie avec les associations locales des habitants des taudis pendant la phase prparatoire du
projet et lallocation de sommes suffisantes leur rinstallation ont permis dviter de porter
prjudice des couches trs dfavorises.
Planification des services de transport public pour les citadins pauvres
Mme dans certaines des villes les plus motorises dAmrique latine, le revenu moyen des automobilistes reprsente plus du double de celui des non-automobilistes (tableau 3.4). Pour les
plus dmunis, les services de transport sont synonymes soit de modes de transport non motoriss (essentiellement la marche), soit de transports publics, souvent offerts trs bas prix par le
secteur informel. Une stratgie de transport urbain axe sur les pauvres doit donc privilgier la
mobilit des personnes plutt que celle des vhicules.
Cela ne signifie pas pour autant que les pouvoirs municipaux ne doivent pas sintresser au
Tableau 3.4. Revenu moyen des usagers par mode de transport
Revenus
Pourcentage
des automobilistes
des dplacements mo
/des non toriss automobiles
automobilistes
Revenu moyen
des automobilistes
Revenu moyen
des nonautomobilistes
Bogot (1)
462,4
196,8
2,3
19,2 %
607,2
299,1
2,0
40,0 %
1 157,0
312,0
3,7
20,0 %
Ville
Lima (3)
Notes :
1) Revenu mensuel en dollars de 1995 pour 1995 (Taux de change 1 USD = 1 000 pesos). Le chiffre mentionn suppose 160 heures ouvres mensuelles. Source : Schma directeur des transports de Bogot.
JICA-Chodai, Bogot, 1996.
2) Revenu mensuel en dollars de 1994. Les chiffres concernent lanne 1997. Estimations tablies partir des renseignements tirs des documents suivants : Estudio de Transporte y Circulacion Urbana. Centro de Estudios del Transporte del Area Metropolitana, Universidad de Buenos Aires. 1999.
3) Revenu moyen en dollars de 1999 pour 1999 (la devise pruvienne semble survalue). Estimations
tablies partir de Profile of Socio-economic levels in Metropolitan Lima (1999). Apoyo, Opinion y
Mercadeo.
phnomne de lengorgement routier, qui touche le transport des marchandises comme celui
des personnes et diminue lefficacit conomique de la ville. En gnral, il pnalise aussi davantage les passagers des vhicules de transport publics bonds que ceux des voitures particulires.
Il convient toutefois de reconnatre que, mme dans les villes assez pauvres, les automobiles
prives qui assurent une faible part des dplacements individuels, ceux des riches, sapproprient
46
de plus en plus lespace routier urbain, peu abondant mais gratuit. Cest pourquoi il conviendrait dutiliser en priorit lespace viaire limit pour accrotre la mobilit des pitons, des
moyens de transport non motoriss et des modes de transport publics conomes en espace, plutt que pour les automobiles prives.
51
47
ces non rentables (chapitre 7). Ensuite, la tarification routire pourrait constituer une source de
recettes destines un fonds de transport urbain multimodal (chapitre 10).
48
Cela dit, la prestation de services par le secteur priv suscite quelques inquitudes, notamment
en ce qui concerne la perte des subventions croises internes, labandon de services utiles sur le
Tableau 3.5. Un programme de lutte contre la pauvret la planification des services de transport
public
Mesure particulire
Nature de lincidence
Incidence financire ou
budgtaire
potentielle
conomies
Moyenne
Ouzbkistan,
Kazakhstan
Moyenne
Moyenne
Pusan, Manille
Faible
Difficile du point
Bangkok
de vue politique
Facilit
dapplication
Moyenne
Exemples
de projets
de la Banque
Ouzbkistan,
villes secondaires
49
transports au motif quau-del dun certain seuil, les tarifs atteindraient un niveau inacceptable
pour les pauvres. Bien quelle nait pas eu pour intention premire de recommander des politiques tarifaires, la maxime Armstrong-Wright 52, selon laquelle les situations o 10 % des
mnages consacrent plus de 15 % de leurs revenus leurs trajets domicile-travail peuvent tre
juges discriminatoires, a souvent t vue comme une rgle raisonnable pour fixer le montant
dun prix rglement.
Il convient de manier cette notion avec prudence. Premirement, lincidence des frais de transport, quels quils soient, sur la qualit de vie globale du mnage ne dpend pas seulement des
revenus de ce dernier et du prix des transports. Si le logement et le chauffage sont fournis bas
prix grce des subventions publiques finances par les impts (comme cest encore le cas dans
de nombreuses conomies en transition), il serait alors raisonnable que la part du revenu disponible alloue au transport soit proportionnellement suprieure. Surtout, le prix nest pas le seul
paramtre important. Les enqutes sociales sur les usagers des transports publics en Ouzbkistan, en Rpublique kirghize, et dans plusieurs villes brsiliennes font apparatre que mme les
personnes assez dmunies sont parfois disposes payer plus cher les services offerts par le secteur informel des petits vhicules de transport collectif, qui sont de meilleure qualit que les
services bon march, mais lents et alatoires, du secteur traditionnel des autobus. De mme,
quand les tarifs du mtro sont suprieurs ceux des autobus, il arrive que les pauvres optent
pour le premier en raison de la qualit suprieure du service, comme au Caire53.
Malgr tout, le problme le plus grave est que de nombreux gouvernements contrlent le montant global des tarifs sans pour autant prvoir de provision budgtaire pour les subventionner.
Souvent, ils justifient explicitement cette dmarche en arguant que les exploitants seront alors
contraints de financer les services non rentables au moyen des recettes dgages des services
rmunrateurs, crant ainsi un systme de subventions croises o les riches paient pour les
pauvres. Dans la pratique, ce mcanisme est irralisable dans beaucoup de pays (les riches
nempruntent pas les transports en commun et il nexiste pas de services rentables susceptibles
de financer les autres). Dans ces circonstances, la consquence principale est une baisse de la
qualit et, au bout du compte, de la quantit de services de transports collectifs.
Parfois, les retombes ngatives des carences du secteur officiel traditionnel sont tempres par
le dveloppement, lgal ou pas, des services du secteur informel, gnralement assurs par des
vhicules plus petits et moins coteux, qui appliquent souvent des tarifs suprieurs aux tarifs
rglements du secteur officiel. Ds lors que ce systme offre une qualit de service que les
52
Armstrong-Wright, A 1986. Urban Transport Systems: Guidelines for Examining Options. Rapport
technique de la Banque mondiale, Urban Series n 52. Banque mondiale, Washington.
53
Voir White, P.R. et al. 1999. Impacts of the Cairo Metro. Communication prsente la sixime
Confrence internationale on Competition and Ownership in Land Passenger Transport, Le Cap, Afrique
du Sud.
50
grands vhicules classiques pourraient surpasser sils taient autoriss appliquer les tarifs
adopts par le secteur informel, il constitue une distorsion dont les effets portent involontairement atteinte aux pauvres. Cela montre quune mauvaise exploitation des symptmes de la
pauvret risque en fait daggraver la situation. La leon retenir, sur le plan stratgique, est que
leffet probable des diffrents degrs dintervention et de subvention tarifaires sur loffre devrait
toujours tre valu. Il faudrait fixer les tarifs des niveaux correspondant aux services souhaits par les pauvres, tels quils ressortent des enqutes, et non pas en fonction dun quelconque
concept normatif de ce qui constitue un tarif abordable.
Nature de lincidence
Incidence
financire/
budgtaire
Facilit
dapplication
Exemples
de projets
de la Banque
Rforme
du financement des subventions
Incertaine
Moyenne
Russie
Intgration
Permet demprunter des moyens de
des tarifs des
transport plus rapides
transports publics
Faible
Moyenne
So Paulo,
Fortaleza
Tarification
de la congestion
Production
de recettes
Difficile
vres, toute rduction ou exemption tarifaire sur les transports publics doit faire lobjet dun
examen approfondi en regard des autres utilisations potentielles des moyens en cause. Le mieux
51
serait probablement de confier directement aux organismes bnficiaires concerns la responsabilit de ces exemptions ou rductions, les obligations des exploitants de transports collectifs
tant subordonnes lobtention dune compensation adquate.
Mme quand les moyens de financer des rformes destines rsorber la pauvret existent, la
question se pose de savoir si une intervention dans le secteur des transports en est lutilisation
la plus judicieuse. La rponse cette question dpend dune part de lefficacit relative avec laquelle les subventions peuvent tre cibles dans diffrents secteurs, et dautre part de la possibilit, au plan politique, dadopter des mesures de rduction de la pauvret dans divers domaines.
La relation entre le revenu moyen des usagers de modes de transport particuliers et le revenu
moyen global est gnralement connue, ou peut tre tablie, ce qui permet de dterminer la
ventilation des subventions tarifaires gnrales. Mais le recours un subventionnement global
se heurte deux cueils. Dabord, les revenus des usagers dun mode de transport peuvent varier considrablement, ce qui rend le ciblage trs imprcis. Ensuite, tout porte croire quune
part substantielle des subventions aux transports collectifs via le financement du dficit des exploitants monopolistiques du secteur public svapore , soit cause dune exploitation inefficiente, soit en raison du dtournement des subventions par les syndicats du secteur de loffre. Si
le ciblage adquat des subventions pose encore quelques problmes, il apparat clairement que
les transports publics sont gnralement emprunts par les plus pauvres, pas par les groupes les
plus riches ; en labsence de mcanisme de transfert des ressources par le biais de limpt, le ciblage peut donc constituer un discriminateur assez appropri dans beaucoup de pays en dveloppement. Comme on lanalyse plus avant au chapitre 6, la concurrence offre la meilleure protection contre la fuite des profits vers les prestataires ou leurs employs.
CONCLUSIONS : UNE STRATGIE DE TRANSPORTS URBAINS AXE SUR LA PAUVRET
La mdiocrit et lencombrement des transports urbains portent atteinte lconomie municipale et pnalisent les riches comme les pauvres. Mais la solution simpliste qui consiste dvelopper la capacit routire dans le but daccrotre la mobilit des vhicules tout en fournissant
des services publics de transport collectif des prix contrls a de grandes chances dtre inquitable (car elle entrane un dclin progressif des services de transports publics) et inefficace
(parce que laugmentation induite de la circulation automobile aggrave la congestion). Il
convient plutt dopter pour une politique axe sur la pauvret, qui sinspire des conclusions
gnrales suivantes quant aux retombes des politiques de transport urbain :
!
Tous les dplacements de vhicules devraient tre correctement taxs, dune part pour
assurer une utilisation rentable de linfrastructure, dautre part pour produire des ressources financires sres pour la prestation de services de transport urbain.
Les restrictions imposes aux services de transport informels pnalisent souvent les
pauvres. Les politiques rgissant ce secteur doivent donc tre conues en tenant soigneusement compte de leurs consquences pour cette catgorie de la population.
Labsence de concurrence dans les transports collectifs tend la fois accrotre les cots
et rduire loffre pour les pauvres. La prfrence exprime en faveur dune offre stable
et discipline ne doit pas tre interprte contresens, cest--dire comme un argument
en faveur dun monopole incontest.
Il convient de grer soigneusement leffort dintgration intermodale de manire viter laugmentation du nombre des titres de transport acheter pour chaque dplacement et la hausse du prix des services dont les pauvres sont particulirement tributaires.
Parce que les investissements dans linfrastructure de transport et les politiques de tarification des services de transport se rpercutent sur la valeur des biens fonciers, il importe que les mesures envisages pour le secteur des transports urbains dans lintrt
des pauvres sinscrivent dans le cadre dune stratgie plus vaste englobant le logement,
la sant, lducation et dautres services sociaux.
partir de ces principes, il est possible dintgrer la politique des transports collectifs urbains
de nombreuses mesures qui favoriseront la fois la croissance et lintrt des pauvres, tout en
restant compatibles avec les capacits budgtaires des pays mme parmi les plus pauvres.
53
LAMPLEUR DU PROBLME
De nombreux pauvres des pays en dveloppement ne peuvent se rendre au travail, lcole et
dans les dispensaires, ce qui est vu comme lobstacle essentiel lamlioration de leur qualit de
vie. Les moyens de transport motoriss leur sont souvent indispensables. Or, du fait quils en
sont tributaires, dans leur vie et dans leur travail, ils sont aussi les plus vulnrables leurs effets
nocifs sur lenvironnement. Il faut donc voir dans la protection de lenvironnement une
composante essentielle des politiques visant relever le niveau de vie des pauvres, et non un
luxe obtenu aux dpens de leur mobilit.
Une stratgie globale des transports et de lenvironnement urbain doit embrasser plusieurs aspects : lenvironnement bti, notamment les emprises routires, la configuration urbaine,
limpact visuel de linfrastructure et de la circulation, le patrimoine culturel ; les rpercussions
sociales du transport en termes de dplacement de lhabitat et des emplois et de sparation de la
communaut ; la sret et la scurit des personnes ; les problmes plus notoires du bruit et de
la pollution atmosphrique ( lchelon local, rgional et mondial). Tous ces lments doivent
tre examins dans les rgles dans le cadre dune valuation type de lenvironnement.
55
Cette tude aborde les questions relatives lenvironnement bti aux chapitres 2 et 6, aux effets
sociaux au chapitre 3, et la sret et la scurit au chapitre 5. Le prsent chapitre porte uniquement sur les diffrentes formes de pollution, notamment la pollution atmosphrique. Dans
les pays en dveloppement, le nombre annuel de dcs prmaturs dus des maladies respiratoires ou dautres maladies provoques par la pollution atmosphrique urbaine se situerait
dans une fourchette de 0,5 1 million de personnes. Lexposition au plomb provoque des problmes comportementaux et des difficults dapprentissage scolaire chez les enfants citadins. Le
chiffre cit est suprieur au nombre de dcs dus des accidents de la circulation en ville mme
si, en raison de la rpartition par ges, les victimes daccidents rduisent probablement davantage la dure de vie moyenne.
RCHAUFFEMENT DE LA PLANTE
Il est dsormais couramment admis quun changement climatique est en train de se produire
lchelle plantaire. Il apparat en outre que les pays pauvres sont ceux qui vont le plus souffrir
de ses consquences, le cot estim se situant entre 5 et 9 % du PIB pour certains dentre eux
soit plusieurs fois leffet relatif dans les pays industrialiss54. Selon les estimations, le secteur
des transports serait lorigine de quelque 25 % des missions de gaz contribuant au rchauffement plantaire dans les pays industrialiss, mais de la moiti de ce chiffre peine dans une
tude rcente des villes des pays en dveloppement55. Ce pourcentage semble stre stabilis
dans les pays de lOCDE, mais il continue de progresser dans les pays en dveloppement, paralllement aux modes de transports motoriss. Cette augmentation touche essentiellement les
zones urbaines. Mme si la stratgie optimale de rduction des GES et la rpartition des mesures entre pays dvelopps et en dveloppement restent controverses, il est admis quune stratgie dattnuation simpose dans tous les pays.
Malgr tout, la rduction des gaz effet de serre a une connotation ngative dans beaucoup de
pays en dveloppement qui voient dans les exhortations limiter leurs missions une dngation du droit acqurir les services et le mode de vie dont bnficient dj les pays industrialiss, dautant que les gouvernements de certains pays dvelopps se montrent rticents adopter
des politiques nergiques dans ce domaine. Et la nature mme des effets des GES, ressentis
long terme et pas uniquement lchelle locale, ne fait que conforter cette attitude.
54
Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat. 1996. Climate Change 1995: The
Economic and Social Dimensions of Climate Change. Cambridge : Cambridge University Press.
55
Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro et D. Pearce. 2000. Environmental Cost of Fossil Fuels; A Rapid Assessment Method with Application to Six Cities. Document de travail sur
lenvironnement n 78. Dpartement de lenvironnement. Banque mondiale, Washington.
56
Un maintien du statu quo dans le domaine des transports ne permettrait gure damliorer la
situation. Les lments qui dterminent au premier chef le niveau des missions de GES des
transports sont le degr dactivit (en tonnes ou en voyageur/km), les modes de transport emprunts, lintensit dnergie de chacun deux, et la combinaison de carburants employe. Dans
les pays industrialiss, lactivit des transports a progress au mme rythme que lconomie, le
dveloppement de lautomobile particulire et du transport arien a nui lquilibre modal, et
les changements dans la composition des carburants ont eu un impact modique. Seule
laugmentation spectaculaire du rendement nergtique a eu pour effet de rduire les missions
de GES. Celles-ci nen ont pas moins continu de progresser dans les pays industrialiss, mme
si elles se sont stabilises lchelle mondiale. La croissance conomique des pays en dveloppement menace galement de mettre en chec tout effet modrateur des amliorations techniques.
Pour viter den arriver l, il faut allier des rformes de la politique des transports court terme
des modifications techniques long terme. La question est de savoir comment faire adopter de
telles mesures. Le moyen propos consiste associer les mesures de rduction des GES des
objectifs dont le bien-fond immdiat apparat clairement (considrations relatives la pollution atmosphrique locale et la balance des paiements par exemple) et tenter de dissocier la
croissance conomique des missions de GES des transports, ou du moins dassouplir le lien
qui les unit56.
Nous prenons pour point de dpart la synergie observe entre la rduction des GES et les intrts cologiques et conomiques locaux. Dans le domaine des transports, les gaz effet de serre
(GES) qui contribuent le plus au rchauffement de la plante sont le dioxyde de carbone (CO2),
le mthane et loxyde azoteux (N2O). Les missions de CO2 sont directement proportionnelles
la consommation de combustibles fossiles et, toutes choses gales par ailleurs, une baisse de la
consommation de carburants rduira simultanment les cots conomiques et la pollution
mondiale. Lamlioration de la fulidit de la circulation diminue gnralement la consommation de carburant par kilomtre. Cest pourquoi le chapitre 6, consacr aux routes, prconise
la fois des mesures de gestion et de modration de la circulation ; les interventions proposes en
vue damliorer les transports publics, au chapitre 7, et les transports non motoriss, au chapitre 8, devraient pour leur part avoir des effets similaires. Plus gnralement, les programmes
damlioration de la qualit de lair ambiant pour les transports urbains recenss dans des pays
revenu moyen comme le Mexique et le Chili ont galement eu des effets collatraux en termes
de rduction des missions de GES57. La suite du prsent chapitre porte principalement sur la
56
Schipper, L. et C. Marie-Lilliu. 1999. Transportation and CO2 Emissions: Flexing the Link-A Path for
the World Bank. . tude sur lenvironnement n 69, Dveloppement cologiquement et socialement
durable, Banque mondiale, Washington.
57
Eskeland, G.S. et J. Xie. 1998. Integrating Local and Global Environmental Benefits: Mechanisms and
Case Studies in the Transport Sector. Banque mondiale, Washington.
57
rduction de la pollution atmosphrique locale mais, par ricochet, traite aussi en grande partie
du rchauffement plantaire. tant donn que de telles interventions peuvent savrer immdiatement bnfiques pour les citadins, la position stratgique la plus productive consisterait
apparemment exploiter les synergies entre la rduction des GES et les intrts conomiques et
cologiques locaux.
Des incitations conomiques doivent venir lappui de cette dmarche. La consommation de
carburants fossiles dpend directement du choix du carburant, de la taille du vhicule et du
rendement nergtique, et indirectement du lieu de travail, du type dactivit et du mode de
transport choisis par les particuliers et les entreprises. Les missions de mthane sont en grande
partie provoques par des fuites dessence, de gazole et de gaz naturels non brls ; une amlioration de linfrastructure davitaillement en carburant serait donc susceptible dy remdier.
Quelles que soient les mesures adoptes dans tous ces domaines, la meilleure incitation conomiser le carburant est son cot financier. Il a t dmontr que les mesures antipollution qui
saccompagnent de taxes ou de prix appropris sont bien plus efficaces que le seul recours des
rglementations58. Le chapitre 9 examine ce point en profondeur, et prconise dappliquer aux
carburants des prix couvrant au moins la totalit des cots sociaux associs leur consommation.
Il nexiste cependant pas toujours de synergie entre la pollution locale et les mesures de rduction des missions de GES. Les vhicules diesel actuellement en circulation semblent plus nocifs
pour la sant publique que les vhicules essence ou gaz. Le gazole est certes un carburant
particulirement efficace sur le plan de la rduction des missions de GES, mais seule la nouvelle gnration de gazoles propres devrait ainsi avoir sa place dans une stratgie de rduction.
Qui plus est, les mesures dattnuation de la pollution locale se polarisent sur les missions des
vhicules en service, alors que cest lensemble du cycle de vie des carburants (depuis le puits
dextraction jusquau tuyau dchappement) qui entre en ligne de compte dans lanalyse des
missions de GES. Partout dans le monde, les mesures visant reformuler les carburants de
transport de manire limiter la pollution locale grce un hydroraffinage rigoureux (des mesures rcemment adoptes en Amrique du Nord et dans lUnion europenne limitent la teneur
en soufre de lessence et du gazole un maximum de 10 50 ppm (poids)) accrot lintensit
en nergie des processus de raffinage, ce qui accrot les missions de GES. Le N2O peut substantiellement augmenter quand on commence dsactiver les catalyseurs utiliss pour convertir le
NO ou le NO2.
Des mesures stratgiques simposent donc pour sattaquer aux situations o les synergies sont
faibles ou ngatives et o un arbitrage entre les effets locaux et mondiaux apparat. Dans ce
contexte, le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM), un fonds multilatral administr par
58
Eskeland, G.S. et S. Devarajan. 1996. Taxing Bads by Taxing Goods: Pollution Control with Presumption Charges. Le Dveloppement en marche, Banque mondiale, Washington.
58
59
verser sans encombre les voies trs forte circulation. Les barrires, les passerelles et les tunnels peuvent amoindrir les risques, mais accentuent la sparation de la communaut, surtout
dans les pays o ces infrastructures semblent construites et situes de manire faciliter la circulation des vhicules motoriss plutt que pour aider les pitons (voir chapitre 5).
Il est parfois possible de pallier ce problme par la construction de voies tages sparant la circulation des voitures et des transports collectifs de celle des pitons. Dans les villes anciennes,
la construction de tunnels est souvent trop coteuse (et techniquement ardue, pour des raisons
de ventilation, en cas de flux importants de circulation routire) ; la surlvation est donc la
seule solution viable. Elle risque nanmoins de crer une pollution visuelle substantielle et de
freiner la dispersion des manations du trafic au sol. Bangkok, le mtro arien domine tel
point les routes de Silom et de Sukhumvit que le gouvernement a dcid dinterdire tout autre
ligne surleve dans le centre. Une bonne conception technique peut dans une certaine mesure
remdier la sparation des communauts et la pollution visuelle. Mais lexprience montre
surtout que ces deux problmes sont souvent dus une mauvaise coordination de la planification stratgique, de la planification et de la conception des investissements dans linfrastructure
de transport, et de la gestion de la participation prive linfrastructure. Il en ressort que des
amnagements institutionnels sont ncessaires, auxquels nous revenons au chapitre 10.
POLLUTION ATMOSPHRIQUE URBAINE
Dans la plupart des villes, la pollution atmosphrique locale produite par les transports urbains
est, de loin, le problme environnemental dominant. Pour laborer une stratgie approprie
permettant de sy attaquer avec des moyens limits, il convient de dfinir soigneusement les
priorits, tant en ce qui concerne le choix des cibles que celui des instruments59. La prsente
section recense dabord les principaux polluants atmosphriques produits localement par les
transports collectifs et value leur poids dans la dgradation globale de lenvironnement urbain.
Sur cette base, nous examinons quatre types dinstruments susceptibles dtre intgrs une
stratgie de rduction de limpact des transports sur lenvironnement urbain. Les deux premiers
(des mesures concernant les vhicules et les carburants de transport) sont avant tout techniques. Les deux autres, la gestion de la circulation et les instruments budgtaires, tout en
ncessitant un appui technique pour leur mise en uvre, sont des instruments stratgiques plus
souples . Certains pays, comme le Mexique, cherchent amliorer les transports publics pour
des raisons environnementales essentiellement.
59
Pour les aspects techniques des questions en jeu, voir Kojima, M. et M. Lovei. 2001. Urban Air Quality
Management: Coordinating Transport, Environment, and Energy Policies in Developing Countries. Document technique n 508, Banque mondiale, Washington.
60
Les principaux polluants atmosphriques produits par les transports et leur importance
Les missions des vhicules sont trs nocives pour la sant. Une forte concentration de plomb
dans le sang peut accrotre lincidence des avortements spontans chez les femmes, affecter les
fonctions rnales, et augmenter la pression artrielle. Surtout, elle retarde le dveloppement
intellectuel des enfants et provoque chez eux des troubles du comportement. Du fait que
labsorption de plomb est plus importante quand le rgime est pauvre en calcium, en cas de carence en fer ou de jene, et chez les enfants, les enfants pauvres souffrant de malnutrition sont
particulirement vulnrables au saturnisme. Les particules en suspension, notamment celles
que produisent les missions des vhicules et lusure des pneus, qui sinscrivent essentiellement
dans la gamme des sous-microns, peuvent pntrer profondment dans les voies respiratoires,
altrer les fonctions respiratoires, aggraver lasthme et affecter les fonctions pulmonaires. On
saccorde par ailleurs de plus en plus penser que les manations de diesel sont minemment
cancrignes60. Le monoxyde de carbone (CO) empche le sang de transporter loxygne vers
les organes et les tissus. Les personnes atteintes dune maladie cardiaque chronique peuvent
ressentir des douleurs thoraciques quand le niveau de CO est lev ; des degrs trs levs, le
CO diminue lacuit visuelle, la dextrit manuelle et la capacit dapprentissage, et peut entraner la mort. Les oxydes de soufre (SOx), mis en proportion directe de la teneur en soufre
des carburants, altrent les fonctions pulmonaires des asthmatiques et provoquent une gne
respiratoire chez les personnes sensibles ; ils contribuent aux pluies acides et la formation de
particules secondaires. Les oxydes dazote (NOx) altrent les fonctions pulmonaires chez les
asthmatiques, participent la formation de pluies acides et de particules secondaires, et sont des
polluants prcurseurs de lozone troposphrique. Ils sont mis par les vhicules diesel autant
que par ceux qui fonctionnent lessence. Lozone est responsable du smog photochimique et
diminue les fonctions pulmonaires chez les personnes faisant de lexercice, faible ou forte
dose. Les NOx (mis en quantit substantielle par les vhicules essence et diesel) et les composants organiques volatils (COV) photoractifs (auxquels les missions des vhicules essence
contribuent) sont les deux principaux polluants prcurseurs de lozone.
Toutes ces missions sont potentiellement nocives, mais leur incidence et leur effet sur la sant
diffrent substantiellement selon les polluants et selon les rgions. Les tudes de lOrganisation
mondiale de la sant sur les mgalopoles, bien quelles datent quelque peu, montrent que si les
normes sanitaires en vigueur pour tous les grands polluants sont largement dpasses, lampleur
du problme varie considrablement. Les excdents de plomb sont trs importants dans les endroits o lessence au plomb est utilise mais, en rgle gnrale, pas ailleurs. Lexcdent de CO
nest dans lensemble pas aussi important que celui des particules fines, surtout dans les pays o
la consommation dessence est relativement faible par rapport au gazole. Les degrs substantiel-
60
Le conseil consultatif du US National Toxicology Program a recommand que les particules diesel figurent parmi les substances dont on peut raisonnablement supposer quelles sont un agent cancrigne
pour les humains .
61
lement levs de SO2 dans latmosphre drivent souvent de la combustion du charbon bien
plus que des transports. Les concentrations de NO2 y sont souvent infrieures aux normes de
lOMS, mais elles sont en augmentation, de mme que celles de lozone (figure 4.1).
Quand lvaluation de la susceptibilit la suractivit physique se conjugue aux preuves de son
effet sur la sant apportes par les analyses dose-rponse, les tudes conduites dans plusieurs
villes (Bangkok, le Caire, Mexico, Quito et Santiago par exemple) ont indiqu que la plus
grande atteinte la sant humaine vient de lexposition aux particules fines (particules dont le
diamtre arodynamique est infrieur 2,5 microns, soit PM2.5) et au plomb. Selon les conditions topographiques et mtorologiques, lozone peut aussi savrer trs nocive dans les grandes mtropoles, comme cest le cas Mexico et Santiago61.
Les transports ne sont pas la seule source de pollution atmosphrique urbaine. En particulier,
lutilisation industrielle et domestique de combustibles fossiles, (le mazout lourd, la biomasse et
le lignite notamment) est une source substantielle de particules ambiantes et de dioxyde de soufre, surtout dans des rgions tempres comme la Chine et lEurope de lEst.
La stratgie visant rduire la pollution induite par les transports doit tre envisage dans ce
cadre plus vaste62. Nanmoins, les transports urbains sont gnralement retenus comme domaine daction prioritaire, pour diverses raisons.
! La circulation urbaine contribue substantiellement aux missions les plus nocives de particules fines ; elle produit de 80 90 % du plomb atmosphrique dans les villes o
lessence au plomb est encore utilise, et la plus grande part des missions de CO ; elle
est en bonne partie responsable de la formation de lozone troposphrique.
61
Des tudes rcentes ont conclu que lozone a un effet indpendant notable sur la mortalit prmature
si les importants effets non linaires de la temprature (et de lhumidit) sont pris en compte. Holgate,
Stephen T., Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren et Robert L. Maynard, 1999. Air Pollution and Health.
Londres : Academic Press.
62
Dans lidal, une stratgie globale dassainissement de latmosphre urbaine devrait se fonder sur la
collecte systmatique de donnes sur la qualit de lair et sur lidentification des principales sources
dmission des polluants nocifs. Une analyse de la rpartition des sources et un inventaire des missions
associ une modlisation de la dispersion permettraient de dfinir quelles sources doivent faire lobjet
dune rglementation. On pourrait ainsi comparer les cots et les avantages des diffrentes mesures envisages pour amliorer la qualit de lair et dcider des actions prioritaires. Cf. Kojima, M. et M. Lovei.
2001.
62
Figure 4.1. Panorama de la qualit de lair ambiant dans certaines villes. valuation subjective des
Polluants
CO
Villes
NOX
Plomb
Ps
SO2
O3
OCDE
Londres
Los Angeles
New York
Tokyo
Asie de lEst
Soul
Beijing
Djakarta
Bangkok
Manille
Asie du Sud
Karachi
Bombay
Delhi
Amerique Latine
Lima
Mexico
So Paulo
Buenos Aires
Rio de Janeiro
Asie Centrale, Afrique & Europe
Thran
Le Caire
Lagos
Moscou
pollution faible
dpassement dun facteur pouvant atteindre deux des normes nationales et de lOMS
applicables (dpassement rgulier des normes court terme dans certains endroits).
Problme grave
dpassement dun facteur suprieur deux des normes nationales et de lOMS applicables.
Absence de donnes
CO = monoxyde de carbone
PS = particules en suspension
O3 = Ozone
Source : Les donnes ncessaires ce graphique ont t rassembles par Asif Faiz et Surhid Gautam (Banque
mondiale) partir de plusieurs sources : rapports des projets de la Banque mondiale, rapports de URBAIR,
lInstitut des ressources mondiales, une tude de sept villes conduite pour lInitiative sur la qualit de lair
dans les villes latino-amricaines, les rapports du Indian Central Pollution Board, et des donnes non pu-
63
Alors que les sources stationnaires importantes, souvent loignes des centres urbains
densment peupls, se dispersent dans les couches suprieures de latmosphre, les vhicules dgagent leurs gaz dchappement hauteur dhomme dans les zones trs peuples. Ils reprsentent donc un plus grand danger pour lhomme que leur part des missions totales ne le laisserait entendre63. Dans une tude de six mgalopoles, les vhicules
ne comptaient que pour 6 % des missions en tonnes mises, mais pour 32 % de
lexposition moyenne de la population.
Le secteur des transports urbains connat une croissance et une volution spectaculaires
qui permettent denvisager des mesures protectrices et volontaristes. Une bonne comprhension de la porte environnementale des nouvelles politiques et interventions
dans le domaine des transports permettrait peut-tre aux villes en expansion dviter les
nuisances dont souffrent dj les mgalopoles.
63
Une tude ralise par Radian, Bangkok, pour la Banque mondiale, a conclu que les missions
dorigine automobile PM10 taient suprieures lintrieur des habitations qu lextrieur.
64
Lovei, M. 1996. Phasing Out Lead from Gasoline: Worldwide Experience and Policy Implications.
Document de travail sur lenvironnement n 40. Dpartement de lenvironnement, Banque mondiale,
Washington.
64
en de du niveau de 10 g/dl dans laquelle de nombreuses organisations sanitaires voient aujourdhui la norme juste. La stratgie pertinente serait de favoriser la fois lintroduction de
lessence sans plomb et la suppression du carburant au plomb.
Llimination du plomb dans lessence peut galement induire des effets favorables
lenvironnement sur une plus grande chelle. Un pays doit pouvoir distribuer de lessence sans
plomb sur lensemble de son territoire avant dadopter les convertisseurs catalytiques destins
rduire les missions de Nox, de CO et dhydrocarbures. On peut galement diminuer le niveau
des missions de CO en intgrant des composs oxygns lessence. Il importe toutefois de
souligner que la suppression du plomb ne doit pas tre un exercice isol, car de nombreux composants utiliss pour augmenter lindice doctane de lessence aprs le retrait du plomb ont leurs
propres effets nocifs sur la sant. Il conviendrait notamment de surveiller la prsence excessive
de benzne et dhydrocarbures aromatiques dans lessence sans plomb. Il est toutefois possible,
en contrlant la volatilit de lessence et en rglant les mcanismes des raffineries et des units
de traitement, de grer ces composants un cot raisonnable pendant la procdure
dlimination du plomb.
Le soufre contenu dans le gazole et lessence produit des missions de SO2, provoque des pluies
acides et contribue lmission de particules. Lhydroraffinage des carburants de base permet
de le rduire. Pour autant, dans les pays o la composante en carbone des particules automobiles demeure leve, il ne parat pas judicieux, au plan conomique, dappliquer immdiatement
des normes de teneur en soufre similaires celles en vigueur en Amrique du Nord et dans
lUnion europenne pour rduire les missions de particules des moteurs diesel65. Il convient
plutt de les durcir progressivement et mthodiquement, en fonction des situations nationales
particulires. Dans certains cas extrmes, les normes dmission proposes sont incompatibles
avec les carburants de transports disponibles sur le march. Ainsi, il nest pas cohrent, au niveau technique, dexiger que les bus respectent la norme Euro 2 quand la teneur en soufre du
gazole disponible dans le pays atteint 5 000 ppm (poids). Une harmonisation des normes de raffinage et dimportation simposera peut-tre lchelon rgional afin dviter la cration dun
march noir local pour le gazole haute teneur en soufre. Les politiques concernant les transports, lenvironnement et lnergie doivent toujours tre soigneusement alignes.
65
Afin de respecter les nouvelles normes relatives aux missions de particules, la teneur en soufre du
gazole a t ramene 0,05 % en poids (500 ppm (poids)) par les tats-Unis en 1993, et par lEurope en
1996. Ces mesures sont intervenues aprs que plusieurs mesures techniques concernant les vhicules ont
substantiellement diminu la part de carbone dans les missions de particules.
65
Ces dispositions ont eu un certain effet, mais les ventes de krosne sont demeures leves jusqu la
refonte des taxes ptrolires, en 1986, et laugmentation de la taxe sur le krosne, entre 1986 et 1991,
qui visaient supprimer le facteur motivant ladultration. Il est toutefois toujours possible de frelater
lessence au moyen de solvants industriels non taxs, et ce problme persiste aujourdhui.
66
66
carburant pourrait influer sur la qualit des autres et sur les paramtres conomiques de
lensemble de cette industrie. Beaucoup de pays stipulent des normes de carburants, mais celles-ci portent pour la plupart sur leur composition. Aux tats-Unis, la possibilit dopter pour
une certification du carburant en fonction des missions de vhicules plutt que de la composition des carburants, allie la diffrenciation rgionale des spcifications, a permis au secteur
du raffinage de chercher des solutions souples, moindre cot, pour respecter des normes spcifiques dmissions de vhicules.
Dans les pays en dveloppement, de nombreuses raffineries appartiennent aux pouvoirs publics.
Certaines ne sont pas exploites de manire conomique actuellement. Les rnover pour amliorer la composition et la qualit des carburants aurait probablement pour effet de les rendre
encore moins viables sur le plan commercial. Dans ces circonstances, le gouvernement risque
de se montrer rticent imposer des modifications la qualit des carburants, ou ne sy ralliera
quen maintenant en parallle une protection limportation par le biais de restrictions ou de
droits de douane levs. Dans certains de ces pays, lamlioration des carburants par
limportation de produits de meilleure qualit aurait pour la socit un cot net infrieur aux
cots rsultant de lutilisation des carburants fabriqus dans le pays en vertu de spcifications
moins rigoureuses. Une rforme du secteur ptrolier en aval, par le transfert de la proprit du
gouvernement au secteur priv, associe la libralisation des changes de produits ptroliers
et louverture la concurrence, peut ainsi amener une amlioration des carburants et, au bout
du compte, de la qualit de lair urbain.
67
Il a t estim que par rapport une voiture essence catalyse moderne, une voiture de dimension
quivalente fonctionnant au GNV met de 10 20 % de moins de CO2 et de particules par km/vhicule,
jusqu 25 % de moins de NOx, et 80 % de moins de CO, de HCNM, et dautres manations responsables
du smog. Sagissant des bus, en comparaison un autobus diesel 80S de norme Euro 2, un autobus quip
dun moteur mlange pauvre fonctionnant au GNV affiche de meilleures performances sur tous les
grands polluants, et prsente notamment un avantage de 20 % en termes de gaz effet de serre et de
85 % en termes de particules, mme si lautobus diesel propre moderne nmet quun quart du NOx et
67
il nexiste pas dautres ressources nergtiques locales. Il prsente donc pour eux un grand intrt en termes de balance des paiements. Comme lutilisation du GNV dans le cadre des transports ne suffit pas justifier la mise en exploitation de champs gaziers et la construction dune
infrastructure dacheminement et de distribution, la disponibilit du GNV pour les transports
est troitement lie sa distribution par les rseaux de gaz urbains. Il en existe dans beaucoup
de grandes villes au Bangladesh, au Brsil, en Colombie, en Indonsie, au Pakistan, en Europe
de lEst et dans les pays de lex-Union sovitique. Certains gouvernements ont dj rendu obligatoire lutilisation du gaz naturel comme carburant de transport dans les zones trs pollues
(pour les taxis de Buenos Aires, par exemple, et, plus rcemment, pour les autobus et lensemble
des pousse-pousse motoriss et des taxis antrieurs 1990 New Delhi).
Les avantages du GNV pour lenvironnement ne font pas lunanimit. Des tests rcemment effectus par la New York City Transit Authority (NYCTA) ont montr que les autobus au gaz
naturel affichent de meilleures caractristiques sur le plan des missions polluantes locales que
les autobus diesel ordinaires, mais que leurs avantages en matire dmissions sont sensiblement
infrieurs, voire nuls, par rapport aux autobus diesel roulant au gazole trs faible teneur en
soufre et quips dun collecteur rgnrateur en continu. De mme, les automobiles roulant au
GNV ont moins dimpact sur le rchauffement plantaire que celles fonctionnant lessence
(surtout dans les cas o le gaz naturel serait normalement brl), mais les vhicules convertis au
gaz naturel risquent de dgager dimportantes manations de mthane, un gaz effet de serre.
Sil est vrai que certains systmes convertis (en Argentine, par exemple) fonctionnent bien,
beaucoup ne sont pas efficaces. Ainsi, la conversion dun parc dautobus Mercedes Rio aurait
augment la plupart des missions lexception de celle des particules.
Un deuxime inconvnient concerne la viabilit conomique et technique de cette technologie
dans les pays en dveloppement. La NYCTA a signal que les utilisateurs de vhicules fonctionnant au gaz naturel paient un surcot nergtique de 30 35 % par rapport aux usagers de
vhicules diesel. Sur le plan technique, Djakarta, la moiti dun parc de 40 autobus fonctionnant au GNV tait immobilis la mi-2001 en raison de problmes dentretien. Les vhicules
bicarburants sont aussi pnaliss par des cots plus levs et par des problmes de fiabilit.
Djakarta toujours, un parc de vhicules Nissan bicarburation est maintenant exploit avec un
seul carburant (le gazole) pour des raisons techniques.
Les paramtres conomiques du GNV sont complexes. Comme le choix du carburant appartient
gnralement aux entreprises ou aux particuliers, les facteurs dterminants sont au bout du
un huitime des particules des autobus diesel de 1990. Le bus moteur stchiomtrique fonctionnant au
GNV marque un moindre avantage sur le diesel en termes de CO et de CO2 (10 % seulement) que la version mlange pauvre, mais un avantage encore suprieur en termes de NOx. On trouvera une analyse
dtaille et les sources des statistiques cites ici dans Gwilliam, K.M. 2000, Natural Gas as a transport
fuel , Bulletin de linfrastructure UT-8. Banque mondiale, Dpartement des transports, de leau et du
dveloppement urbain, Washington.
68
compte le cot et les avantages pratiques du GNV par rapport aux autres carburants. En ce qui
concerne le carburant, lIPPC (groupe intergouvernemental sur le changement climatique) a
estim que le cot de production du GNV la tte du puits reprsente de 70 90 % de celui de
lessence ou du gazole, ce qui signifie qutant donn leurs cots de distribution et de stockage
diffrents, le prix la pompe (hors taxes) pourrait tre trs semblable. Le cot rel des ressources dpend donc au premier chef de la disponibilit locale du carburant et de la densit du rseau de distribution68. Sagissant des vhicules, le moteur GNV (ou transform), le systme de
contrle du carburant et les rservoirs reprsentent des cots supplmentaires qui, conjointement, augmentent le prix dun vhicule de base (autobus ou automobile) de jusqu 30 %69.
Laspect pratique importe galement car les rservoirs des vhicules au GNV occupent un espace important, au dtriment des bagages ou des passagers ; de faibles taux de pntration, le
remplissage peut impliquer des kilomtres vide et prendre un temps considrable ; de plus,
son autonomie est parfois diminue de plus de 50%, ce qui double la frquence des ravitaillements. Compte tenu de tous ces facteurs, les donnes internationales indiquent qu lexception
de certains vhicules trs fort kilomtrage, il faudrait que lcart du prix la pompe soit
denviron 50 % du cot de production des carburants liquides pour que le gaz naturel intresse
les usagers. Il semble donc que dimportantes incitations financires lui seraient ncessaires
pour sortir de son crneau spcialis.
Le gaz de ptrole liqufi (GPL) est un mlange dhydrocarbures lgers, essentiellement du
propane et des butanes. Il est plus facile distribuer et stocker que le GNV70 et bien que son
indice doctane ne soit pas aussi lev que celui du gaz naturel, il prsente un excellent pouvoir
antidtonant, ce qui permet aux vhicules au propane dutiliser des moteurs dont le taux de
compression est lgrement suprieur celui quautorise lessence. La quantit limite
dhydrocarbures trs ractifs et la faible teneur en soufre du GPL, par rapport lessence ou le
gazole, comptent parmi ses lments favorables lenvironnement, mme sil contient des ol-
68
titre dexemple, le transport et la distribution doublent le prix la tte de puits dans le cas dune station davitaillement situe sur la cte atlantique de la Colombie, mais le quintuplent dans celui dune
station situe dans la rgion centrale o le rseau de distribution nest utilis qu 20 %. Le cot conomique rel est donc infrieur dans les zones urbaines proches des champs gaziers.
69
Par exemple, dans le cas du plus simple des autobus plancher surbaiss de 12 mtres, la version GNV
pourrait coter 30 000 dollars de plus que la version standard 120 000 dollars. Sagissant des vhicules
plus perfectionns utiliss dans les transports urbains aux tats-Unis et en Europe occidentale, le cot de
base pourrait tre deux fois plus lev, mais le cot marginal du GNV naugmenterait pas en proportion.
Ce cot pourrait tre rduit par lharmonisation internationale des rglementations en matire
dhomologation et de scurit et, la longue, par des conomies dchelle dans lexploitation et la maintenance. Dans les pays en dveloppement, la conversion des vhicules est la norme car elle peut savrer
plus conomique, mme long terme, que leur remplacement prmatur par de nouveaux vhicules captifs.
70
Le GPL exige des pressions comprises entre 4 et 13 bar, contre 200 bar pour le GNV.
69
fines, qui sont photoractives. Des cyclomoteurs trois-roues fonctionnant au GPL sont disponibles dans le commerce Bangkok, et ont de fait dj remplac les vieux tuk-tuks dots de
moteur essence deux temps.
Ladoption du GPL par le secteur des transports se heurte deux obstacles : les sources
dapprovisionnement et le systme de distribution. Plusieurs pays importent dj des quantits
substantielles de GPL. LInde, le Pakistan et le Sri Lanka, par exemple, importent de 30 40 %
de la demande. Pour ce qui est de la distribution, le GPL est stock sous pression lintrieur du
vhicule et dans les citernes. Il faut employer un matriel davitaillement spcial pour transfrer le liquide pressuris des citernes au vhicule et veiller ce quaucune fuite ne se produise en
cours dopration. Comme dans le cas du GNV, la plupart des pays en dveloppement nont pas
effectu les investissements ncessaires dans les stations de distribution et davitaillement en
GPL, et le manque de stations-service fait obstacle une plus ample utilisation de ce produit.
thanol/Mthanol. Lemploi de vritables biocarburants ( savoir ceux dont la rcolte et le traitement nentrane pas lutilisation de quantits substantielles de carburants fossiles) permettrait
de rduire rellement les missions de GES. Mais il est ce stade impensable de les obtenir
des cots comptitifs par rapport lessence ou au gazole. Le seul programme de longue dure
destin favoriser lutilisation de biocarburants dans les transports existant dans les pays en
dveloppement, le programme de production dthanol partir de la canne sucre lanc au
Brsil, prsentait lavantage dconomiser les devises trangres quand le cours du ptrole flambait, mais il a dsormais perdu lessentiel de son intrt, et le nouveau march automobile brsilien se compose aujourdhui presque exclusivement de vhicules essence. Dans tous les cas,
de nombreux experts soutiennent que seul lalcool produit partir de la cellulose peut vritablement prtendre limiter leffet de serre.
Vhicules lectriques. Les vhicules routiers lectriques sont silencieux et non polluants sur
leur lieu dutilisation et prsentent des avantages vidents pour les dplacements en ville, que
leur alimentation soit directe, comme dans le cas des trains lectriques ou des tramways, ou
indirecte, comme dans celui de quelques autobus, minibus et automobiles. Un programme de
cyclomoteurs lectriques trois roues a t lanc Katmandou.(voir Encadr 4.2)
Sil est vrai que ces vhicules ont les effets les plus modrs sur lenvironnement de leur lieu
dutilisation, leur incidence globale dpend de la faon dont llectricit est produite et stocke
et des problmes, parfois substantiels, associs aux batteries usages. Quel que soit cet quilibre
environnemental, lintrt commercial des moyens de transport lectriques repose, comme
dans le cas des autres carburants, sur leur intrt conomique en termes de cot global et de
70
commodit. lheure actuelle, les paramtres conomiques des vhicules lectriques sont loin
dtre favorables71.
Cest la technologie des batteries qui dterminera la russite conomique des vhicules lectriques. Il faut compter de 6 10 heures pour recharger les batteries plomb-acide actuellement
utilises dans ces vhicules en charge lente ; elles mettent de lhydrogne pendant cette opration, qui requiert donc des installations bien ventiles ; leur autonomie nen demeure pas moins
trs modre. Dautres types de batterie sont encore en phase de dveloppement, et
dimportants travaux sont galement consacrs aujourdhui aux vhicules hybrides quips dun
moteur combustion lectrique et interne, plutt quaux vhicules moteur lectrique uniquement. La rentabilit des vhicules lectriques dpend aussi du prix de llectricit. Dans
beaucoup de pays en dveloppement, ce secteur est en voie de rforme et de restructuration. La
71
71
viabilit long terme des vhicules lectriques doit tre value en fonction de la tarification
commerciale de llectricit. Au stade actuel de la technologie, on ne peut envisager de nombreuses applications pour les vhicules lectriques, mais des interventions publiques bien
conues leur permettraient de jouer un rle utile, quoique limit, sur les couloirs de circulation
extrmement pollus. Par ailleurs, seule une analyse complte du cycle des carburants permet
de juger de leurs effets de serre : si llectricit est produite partir des mlanges actuels (charbon et un peu de ptrole ou de gaz), il se peut quils ne prsentent aucun avantage, cet gard,
par rapport un petit moteur combustion interne.
Des vhicules hybrides moteur diesel/lectrique sont actuellement mis au point, avec un certain succs, et tests dans des pays industrialiss dans le cadre dun programme de subvention
du FEM. Leur prix est quivalent celui dun vhicule utilitaire GNV. En utilisant des moteurs diesel embarqus fonctionnant charge constante pour assurer lalimentation par batterie
aux moments de demande maximum et dans les zones sensibles, ils peuvent raliser une conomie dnergie de 30 % par rapport un vhicule diesel classique.
72
le gouvernement amricain et les normes plus rcemment adoptes par lACEA et la Commission europenne, ont tent dacclrer les progrs techniques dans ce domaine72.
Dans les pays en dveloppement, la rduction de la consommation en carburant est influence
par les mesures prises dans les pays industrialiss tant donn la disponibilit et le prix des vhicules doccasion imports. Ces pays sont toutefois confronts des problmes particuliers. La
baisse de la consommation y est souvent faible cause du mauvais entretien des vhicules, du
frelatage des carburants, et de plusieurs autres facteurs. Lutilisation dune essence dont lindice
doctane est infrieur aux recommandations des fabricants de vhicules, soit parce quune essence dindice infrieur (80 IOR par exemple) est disponible et moins chre, soit parce que
lessence est coupe de krosne peut limiter lconomie en carburant, provoquer des cliquetis et, terme, des avaries du moteur, et produire des missions plus importantes. Il semblerait
donc judicieux dorienter diffremment les politiques de rduction de la consommation en carburant dans les pays en dveloppement.
Les pays o une grande partie des vhicules ont de faibles rapports volumtriques de compression sont ceux qui ont le plus de possibilits de rduire la consommation de carburant. Dans les
nouveaux tats indpendants de lex-Union sovitique, beaucoup de vhicules fonctionnent
avec une essence dont lindice doctane moteur (IOM) est de 72 peine. Laugmentation de
lindice doctane et du rapport volumtrique de compression du moteur induirait une rduction
de la consommation de carburant et, partant des missions de GES longue chance.
72
73
du gazole, et introduire une technologie diesel plus propre dans les nouveaux vhicules en
service73.
73
On trouvera dautres conseils sur le choix dune technologie dans le Guidebook for Evaluating, Selecting and Implementing Fuel Choices for Transit Bus Operations. 1998. TCRP Report 38. Transportation
Research Board, Washington.
74
Les oxydes dazote (NOx) se forment pendant la combustion, lorsque lazote contenu dans latmosphre
ragit loxygne des tempratures leves. Il est possible de rduire la formation de NOx en limitant la
temprature de combustion maximale (par le recyclage des gaz dchappement dans les vhicules par
exemple), en diminuant la quantit doxygne pendant la combustion, ou en convertissant les NOx en
composs inorganiques contenant de lazote et de loxygne aprs sa formation (par linstallation des
convertisseurs catalytiques trois voies pour les moteurs essence par exemple).
74
de nouvelles mesures de rduction des missions de gaz dchappement (des capteurs de particules avec rgnration pour les moteurs diesel par exemple) ; de nouvelles technologies automobiles comme les moteurs diesel injection directe common rail ; et lutilisation de carburants de remplacement pour les vhicules missions trs faibles ou nulles (comme prescrit en
Californie). Le reste du monde adoptera probablement un jour ces normes et techniques, mais
la question pour les pays en dveloppement est de savoir comment les introduire progressivement, de manire efficace et conomique.
Avant dencourager lutilisation des convertisseurs catalytiques, les pays en dveloppement doivent veiller ce que plusieurs conditions soient remplies pour assurer leur bon fonctionnement : a) la distribution gnralise dessence sans plomb et, de prfrence, le retrait total de
lessence au plomb pour viter toute utilisation dune essence contre-indique ; b) une taxation
diffrencie pendant la priode de transition, pour la mme raison75 ; c) une essence teneur
raisonnablement faible en soufre, de prfrence moins de 500 ppm (poids) ; d) une spcification
des niveaux de performance dmission et de la dure pendant laquelle le systme catalytique
doit les satisfaire ; e) des procdures dinspection et dentretien appropries pour vrifier que les
convertisseurs fonctionnent correctement. Si ces conditions ne peuvent tre entirement satisfaites, les avantages drivant de linstallation des convertisseurs risquent de ne pas justifier leur
cot additionnel76. Mme dans les pays o lutilisation efficace des convertisseurs catalytiques
est juge possible, les pouvoirs publics devraient envisager de spcifier des niveaux dmission
pour les nouveaux vhicules au lieu dimposer purement et simplement leur installation. quiper les vhicules en service de convertisseurs catalytiques nest gnralement pas jug conomique.
75
Beaucoup de pays ont instaur un systme de taxation diffrencie performant les taxes appliques
lessence au plomb tant plus leves que pour lessence sans plomb afin dencourager lemploi de
cette dernire et dempcher celui de lessence au plomb dans les automobiles quipes de convertisseurs
catalytiques. En labsence dune telle politique fiscale, il convient de mettre en place des programmes de
prvention visant empcher la dsactivation permanente, grande chelle, des convertisseurs catalytiques qui rsulte de lutilisation dune essence inadapte. Lefficacit de la taxation diffrencie dpend de
lapplication des normes de qualit des carburants dans ce cas, lessence au plomb et sans plomb.
76
75
77
Kojima, M., C. Brandon et J. Shah. 2000. Improving Urban Air Quality in South Asia by Reducing
Emissions from Two-Stroke Engine Vehicles. Banque mondiale, Unit de lenvironnement, Washington.
78
Ainsi, en juin 2000, les prix des vhicules trois roues affichs lancienne salle dexposition de Bajaj,
Delhi, toutes taxes nationales et locales comprises, taient de 66 500 roupies indiennes pour un vhicule
deux temps, et de 70 500 roupies indiennes pour un vhicule quivalent quatre temps. En juillet 2001,
le prix moyen dengins deux et quatre temps quivalents ne marquait aucune diffrence.
76
vente sur les vhicules quatre temps, mme dans les pays o les deux temps sont encore lgaux.
La technologie de base des moteurs deux temps est amliorable la source grce des techniques de rduction des missions, notamment le contrle lectronique du dosage du combustible
et le perfectionnement des fonctions de balayage, ou par un traitement subsquent79. Les moteurs deux temps fabriqus en Inde, qui respectent les normes dmission fixes en 2000, dgagent trs peu de particules. Or, la dure de vie des catalyseurs et des systmes de postcombustion est limite en raison de la forte concentration dhydrocarbures dans les gaz
dchappement80. Il est assez onreux et inefficace de mettre niveau ces catgories de petits
vhicules a posteriori81. Il serait donc judicieux que les pouvoirs publics spcifient des niveaux
dmission pour les nouveaux vhicules et adoptent des mesures pour assurer le remplacement
anticip des vhicules trs polluants au lieu dimposer par principe les convertisseurs catalytiques. Lessentiel est dadopter les moteurs quatre temps.
Les techniques nouvelles ne rsolvent cependant pas le problme de lanciennet et du faible
taux de remplacement des vhicules en service, dont les missions sont gnralement nettement suprieures aux niveaux observs lors des essais de type en raison des mauvaises pratiques
dutilisation et dentretien. Selon les estimations, leurs missions de particules fines au vhicule-kilomtre sont plus de dix fois suprieures celles dune voiture moderne, et ne sont que
lgrement infrieures celles dun camion diesel lger82. Certains pays, comme le Bangladesh,
utilisent une essence faible indice doctane (IOR de 80, lIOR minimal recommand tant de
87), celle-ci tant de surcrot souvent coupe de krosne bon march, ce qui nuit au bon fonctionnement du moteur. Il est galement courant que la part de lubrifiant dans le mlange combustible soit de deux trois fois suprieure au niveau recommand, malgr la hausse de cot et
la baisse de performance qui en rsultent. Quoi quil en soit, compte tenu de la prfrence actuelle marque pour les moteurs deux temps, il serait vraisemblablement difficile, sur le plan
politique, dimposer la mise au rebut des vhicules existants. Une solution consisterait les reti-
79
Qui consiste gnralement en un catalyseur doxydation du HC et du CO et un systme de postcombustion pour aider la conversion.
80
Taiwan, la dure de vie standard des convertisseurs catalytiques nest toujours que de 15 000 km,
bien que la Socit des industries automobiles indiennes ait propos, en 2000, de donner une garantie de
30 000 kilomtres tous les vhicules deux et trois roues quips de convertisseurs catalytiques. Cela ne
reprsente toutefois quune anne de fonctionnement pour un trois-roues type utilis des fins commerciales.
81
Par exemple, Bajaj recommande que seuls les vhicules quips de moteurs deux temps fabriqus
aprs 1996 soient mis niveau a posteriori.
82
Weaver C.S. et L.M. Chan. 1996. Bangkok Particulate Study. Rapport au Gouvernement tha et la
Banque mondiale.
77
La base dinformations ncessaire une action publique doit tre amliore par divers
moyens : des mesures plus rgulires de la qualit de lair ambiant ; ladoption de normes dmissions de particules pour les nouveaux moteurs deux temps ; des campagnes
dinformation sur la composition des carburants et lentretien des vhicules ; le recensement de techniques conomiques adaptables a posteriori et disponibles localement ;
un ferme engagement institutionnel commun (police, organismes dinspection, etc.)
La performance des moteurs deux temps existants doit tre releve : il faut donc imposer des indices doctane minimum (IOR 87) et des normes dhuile appropries, commencer utiliser les carburants prmlangs, organiser linspection et lentretien systmatiques des vhicules, et offrir des incitations pour la conversion des trois-roues aux
carburants propres.
Il convient de retirer de la circulation les vhicules trs polluants au travers dun programme comportant plusieurs volets : identification statistique de lanciennet et des
catgories de vhicules trs polluants ; essais, suivis dune mise aux normes ou du rachat
83
Dans le cadre dun projet rcent financ par USAID, la Socit des industries automobiles indiennes a
entrepris deffectuer pendant trois semaines des tests dmission gratuits dont ont bnfici
65 000 participants en douze endroits. Les vhicules recals ont eu droit une rvision mcanique gratuite : rglage du carburateur, nettoyage et rglage des bougies, et nettoyage des filtres air. Cette maintenance limite a eu pour effet de rduire les missions de HC de 30,9 %, et celles de CO de 59,7 %.
78
des vhicules non conformes ; incitations, sous formes de taxes ou de droits de licence,
lemploi de vhicules peu polluants dans les villes ; rduction des droits de douane sur
les vhicules et pices de rechange sans danger pour lenvironnement.
densit de population. Les vhicules anciens en trs mauvais tat seraient ventuellement retirs de la circulation. Ceux qui polluent beaucoup mais sont mieux entretenus pourraient tre
rpars ou quips de dispositifs plus rcents. Ce qui complique la situation cest que dans certaines villes comme le Caire, la proportion de vhicules anciens trs polluants peut tre considrable, de sorte que bien peu chapperaient un ciblage de cette nature.
79
84
80
85
Les donnes empiriques venant dEspagne portent penser que les modifications apportes au programme dinspection et dentretien ont eu des effets considrables sur lvolution des nouvelles immatriculations. Confrence europenne des ministres des transports. 1999. Amlioration des performances
environnementales des vhicules : renouvellement du parc et programmes de mise la casse . Rapport
du Comit des Supplants, CEMT, Paris, France, 1999.
86
87
Un programme pilote lanc en 1996 en Colombie britannique (Canada) a donn aux propritaires de
vhicules le choix entre une prime et un titre de transport gratuit, dune valeur denviron 1 000 dollars
canadiens et valable un an sur le rseau de transports publics local, pour remplacer les modles de 1983
ou antrieurs. Cinquante-deux pour cent des participants au programme ont opt pour la deuxime solution.
81
Encadr 4.4. Inspection et entretien des vhicules par le secteur priv Mexico
La ville de Mexico a rendu le contrle des missions de vhicules obligatoire en 1988. lorigine, les
inspections avaient lieu dans des centres publics spcialiss et dans des garages privs, ce qui permettait
la fois de tester les vhicules et de les rparer. Le secteur priv procdait aux vrifications de manire
plus conomique mais, dans les premiers temps, pas moins de 50 % des vhicules auraient obtenu leur
certificat de manire frauduleuse. Par la suite, un nombre plus restreint de centres de contrle privs
ont t agrs, pour les vrifications uniquement. Lexprience mexicaine montre ainsi quun mcanisme dinspection performant doit valuer les niveaux dmission avec prcision et tablir une procdure de dlivrance et de contrle des certificats en labsence de toute corruption. Pour ce faire, il faut
que les conditions suivantes soient runies :
!
!
!
!
!
!
!
!
!
le cadre juridique prvoit les sanctions appliquer en cas dincapacit excuter les protocoles
dinspection correctement ;
les stations dinspection sont assujetties au contrle dorganismes indpendants, et les sanctions sont correctement appliques ;
les rparations et linspection sont deux oprations indpendantes ;
le certificat de conformit est facile contrler ;
il existe suffisamment de contrleurs (la police de la circulation par exemple) pour que les
propritaires de vhicules aient peu de chances dchapper au contrle ;
lamende inflige pour ne pas mettre en vidence le certificat lgal de contrle des missions
doit tre assez leve pour dissuader toute tentative de se soustraire linspection ;
la technique de vrification employe doit exclure toute possibilit de rglage temporaire
pour russir le test ;
le nombre de centres agrs ne doit pas tre trop important, de manire viter que les garages dsireux daugmenter leur part de march ne se montrent trop indulgents ;
tous les centres dinspection doivent tre assujettis une excution rigoureuse des protocoles
et au contrle de leurs procdures.
Source : Banque mondiale. 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Programme
dassistance la gestion du secteur nergtique). Rapport 241/01. Banque mondiale, Washington.
82
Ces estimations font certes ressortir limportance du montant absolu des taxes sur les carburants
et de leur prix, mais aussi de leur montant relatif. Partout dans le monde, le prix de dtail du
gazole est infrieur celui de lessence en raison dune fiscalit diffrentielle. Cette tendance
est particulirement accentue en Asie du Sud. Au Bangladesh, par exemple, le prix de dtail de
lessence tait presque le double de celui du gazole en 1999. Lcart de prix, alli la faible
marge bnficiaire fixe par le gouvernement pour la vente de lessence, a conduit au frelatage
de lessence avec du krosne et, involontairement, une augmentation des missions de particules des vhicules. Au Pakistan, o cet cart est encore plus sensible, le rapport gazole-essence
consomms dans les transports a atteint 5,3 pour 1 au cours de lexercice 1999-2000, soit un ratio trs lev au regard des normes internationales. Il se peut donc que les taux dimposition
relatifs encouragent les vhicules urbains qui parcourent le plus grand nombre de kilomtres
(taxis, minibus, etc.) abandonner lessence, non pas pour le GNV ou dautres carburants propres, mais pour le gazole, le carburant qui a leffet le plus nocif sur lenvironnement urbain.
Limportant cart de prix entre le krosne et lessence, justifi par le fait que les pauvres utilisent le krosne comme combustible de chauffage, aboutit lajout illgal de krosne
lessence et, partant, la hausse des missions polluantes.
Le faible taux dimposition du gazole sexplique gnralement par son utilisation dans le transport interurbain de marchandises et dans lagriculture. Lincidence des missions de particules
sur la sant tant vraisemblablement moindre dans les zones interurbaines et dans les zones
rurales faible densit de population que dans les villes, il nest peut-tre pas draisonnable de
mettre laccent sur limpact conomique, plutt quenvironnemental, de lutilisation du gazole
en dehors des zones urbaines. Il faut donc mettre en place des structures fiscales qui protgent
lenvironnement urbain mais ne dcouragent pas lemploi du carburant le plus conomique
pour les vhicules de transport interurbain des marchandises et les vhicules agricoles. Une solution consiste inventorier les types de vhicules les plus polluants (automobiles, camionnettes et minibus urbains) et les frapper de droits levs plutt que de taxer les carburants, ce qui
permettrait de modifier lquilibre des avantages conomiques. Cest ce que font dj quelques
pays qui exemptent les vhicules propres de droits dimportation ou de droits
dimmatriculation. Il est aussi possible daugmenter les taxes sur le gazole automobile de manire rapprocher son prix de celui de lessence, mais daccorder un abattement aux usagers
industriels et agricoles. Cest la mthode qua adopte le Chili, avec de bons rsultats. Une autre
option consiste taxer davantage le gazole automobile et le colorer pour le distinguer des gazoles destins dautres usages.
Fixer des niveaux dimposition relatifs est une tche complexe. En principe, il convient de dfinir la valeur des missions des diffrents polluants et de structurer les taxes sur les vhicules et
sur les carburants en tenant compte des carts entre la valeur totale des missions de chaque
type de vhicules. Or, dans la pratique, les niveaux dmission ne dpendent pas seulement du
88
83
type et de la composition des carburants, mais aussi de leur lieu et de leur mode de combustion.
Qui plus est, les donnes dont on dispose sur les cots sanitaires des diffrents polluants sont
encore imprcises. Lemploi dincitations fiscales serait donc, dans le meilleur des cas, quelque
peu approximatif. Cela dit, au vu de leurs bons rsultats dans les pays industrialiss, il est possible de recommander en toute confiance la diffrenciation des droits daccise entre lessence au
plomb et sans plomb, et entre le gazole et le GNV.
Les rgimes fiscaux qui dcouragent lachat de nouveaux vhicules droits dimmatriculation
ou droits daccise fonds sur la valeur marchande du vhicule par exemple peuvent avoir sur
lenvironnement des effets ngatifs quil convient dvaluer au regard de leurs effets de rpartition perus. Plusieurs mesures sont envisageables : remplacer les droits dimportation sur les
nouveaux vhicules par des taxes sur la possession des vhicules en fonction de leur qualit cologique ; abroger le systme en vertu duquel les droits dimmatriculation des vhicules sont
proportionnels leur valeur comptable (ce qui fait quil est plus onreux de possder un vhicule neuf que vieux) ; rduire au minimum la taxe sur lachat de nouveaux vhicules. Il
conviendra ventuellement de compenser lincidence budgtaire de ces modifications par une
augmentation des redevances directes sur lutilisation des routes. Dans certains pays revenu
moyen, il faudra peut-tre prvoir un filet de protection sociale pour neutraliser les retombes
immdiates que laugmentation des cots dexploitation dun vieux vhicule aura sur les pauvres, surtout dans le secteur des taxis.
Libralisation des changes
Les pays en dveloppement font couramment usage des droits de douane ou des obstacles au
commerce pour protger lindustrie nationale et viter de dpenser des devises trangres peu
abondantes sur des articles considrs comme des produits de luxe non indispensables la
croissance conomique. Quand lun de ces deux arguments sapplique limportation de
vhicules, le rsultat probable en est la protection dune technologie obsolte. La libralisation
du commerce de vhicules est donc une mesure importante, surtout dans les pays o il existe
une industrie automobile. La leve des obstacles qui empchent daccder aux techniques
disponibles ailleurs dans le monde permettrait aux consommateurs de ces pays de respecter des
normes dmissions plus rigoureuses au moindre cot. Les rgles, telles que celles qui exigent
un contenu local minimal (que 70 % du poids ou du contenu du vhicule soient produits sur le
territoire national par exemple), se rvlent souvent contre-productives, et conduisent la
fabrication de vhicules plus lourds si ce pourcentage se rapporte au poids. Il est probable que
linstauration de droits dimportation levs sur les nouveaux vhicules et de systmes de
licences et de contingents dimportation ralentira le rythme de remplacement des vhicules et
aura donc ventuellement des effets dfavorables sur la pollution atmosphrique ; lincidence
de ces mesures sur la rpartition doit donc tre value par rapport leurs effets sur
lenvironnement.
Le libre commerce des voitures doccasion soulve la question du dumping environnemental . Chypre, la Jamaque, le Prou, le Sri Lanka et la Russie sont les plus gros marchs importateurs de voitures doccasion, le Japon demeurant de loin la principale source dexportation iden-
84
tifiable. Les pays industrialiss seront dautant plus incits exporter des voitures doccasion
que les normes dmissions se durciront et que les rglements concernant les vhicules hors
dusage entreront en vigueur, comme cest le cas dans lUnion europenne.
Dans un souci de protection de lenvironnement, les pouvoirs publics peuvent limiter lge des
vhicules dont limportation est autorise. La Hongrie, par exemple, a fix ce plafond dix ans
en 1991 et la progressivement rduit, dabord huit ans, puis six et enfin, en 1997, quatre
ans. Le Chili interdit compltement limportation de vhicules doccasion. Il convient nanmoins de mettre soigneusement en balance les habitudes dachat des propritaires de voitures et
les avantages environnementaux hypothtiques quinduirait la restriction des importations de
vieux vhicules. Si les exploitants commerciaux (et, dans certaines conomies en transition, les
mnages faible revenu) ne sont pas en mesure dacheter des vhicules assez rcents, pareille
limitation resserrerait loffre et augmenterait le prix de remplacement des vhicules, retardant
ainsi celui des gros pollueurs. Cela dit, il est probable quune politique conjuguant un relvement gnral des taxes sur lautomobile et lapplication de normes environnementales aux vhicules permettra toujours de mieux concilier la limitation de la circulation automobile et la
protection de lenvironnement quune taxation discriminatoire des importations.
Les carburants de transports font aussi lobjet dun commerce international. Il est beaucoup plus
facile un pays de supprimer progressivement le plomb de lessence et dadopter dautres mesures destines relever la qualit des carburants sil est ouvert aux changes et quil peut profiter
des carburants de meilleure qualit fabriqus ailleurs. Dans certaines parties du monde, la tendance est lharmonisation des spcifications des carburants pour garantir des normes environnementales minimales, stimuler le commerce intrargional et renforcer lefficacit de loffre.
Les spcifications en vigueur en Amrique du Nord, dans lUnion europenne et dans les pays
de lex-Union sovitique sont dj pour la plupart harmonises. Des mesures similaires ont t
proposes en Amrique latine89.
89
Sagissant des carburants, un arbitrage existe entre lharmonisation des spcifications et la fixation de
normes spcifiques un endroit. Dans lidal, sous rserve que le systme de distribution puisse grer la sparation des diffrents carburants, des carburants de transport plus propres (dont la production est plus coteuse) devraient tre utiliss dans les grandes villes, lemploi de carburants assujettis des spcifications
moins rigoureuses tant limit aux zones extrieures aux centres urbains. Les fuites, divers problmes de
contrle et les aspects logistiques associs la livraison de carburants de qualits diffrentes diffrents
dpts, font quil est difficile de mettre conomiquement en uvre la diffrenciation rgionale. Les pays
qui importent le gros de leurs carburants de transport jugent gnralement plus simple dharmoniser
leurs normes avec des pays voisins quavec des pays possdant leurs propres raffineries. Les considrations dordre commercial (entre le Canada et les tats-Unis, en Amrique centrale et dans lUnion europenne) sont un lment moteur de lharmonisation des spcifications des carburants. Dans le cas des
pays en dveloppement, il est quasiment exclu que lharmonisation de ces spcifications avec celles de
lAmrique du Nord ou de lUnion europenne savre financirement avantageuse.
85
86
87
tudes ont montr que les mesures visant fluidifier la circulation par le dveloppement de
lespace viaire augmentent au bout du compte la circulation90.
Des mthodes plus raffines de gestion de la circulation pourraient diminuer les taux
dmissions unitaires sans produire de trafic supplmentaire qui rduirait ce rsultat nant. La
coordination des feux de circulation est gnralement utile. Le recours des dispositifs de modration, qui ralentissent la circulation sans linterrompre, pourrait par ailleurs se traduire par
une circulation plus propre, mais aussi plus sre. Une signalisation performante permettrait
dviter que les automobiles ne tournent trop avant de trouver se garer.
Restriction de la circulation
Dans les conomies industrialises, la demande despace supplmentaire dans des agglomrations de faible densit, et la possession et lusage dautomobiles qui lui sont associs se sont
rvls lastiques par rapport au revenu, tandis quavec des revenus levs et de faibles cots de
motorisation, llasticit prix de la demande pour les dplacements en voiture a t modre. Il
semblerait donc que laugmentation du parc de vhicules et du kilomtrage soit le corollaire
invitable du dveloppement conomique. La possibilit politique de sopposer ces phnomnes conomiques a par ailleurs t largement mise en doute.
Les responsables politiques de quelques-unes des villes les plus encombres et pollues de la
plante rvaluent aujourdhui cette opinion conventionnelle, et des attaques trs directes
contre la motorisation ont rcemment t lances pour des raisons environnementales.
Linterdiction totale de circuler applique certains vhicules, certains jours, en fonction de
leur numro dimmatriculation (comme dans le programme hoy no circula , initialement impos Mexico en 1989, puis copi dans dautres villes comme So Paulo), peut entraner une
baisse spectaculaire du volume de trafic dans les premiers mois suivant sa mise en uvre. Mais
la longue, ces dispositifs ont parfois un effet contre-productif car certains mnages achtent
un autre vhicule ou conservent un vhicule vieux et polluant quils auraient normalement
remplac pour contourner les restrictions. La variante la plus rcente de cette stratgie, le programme pico y placa de Bogot, ne sapplique quaux heures de pointe mais augmente deux
le nombre de jours hebdomadaires o il est interdit chaque vhicule de circuler.
De nombreux pays adoptent maintenant des mesures interdisant toute circulation dans les zones particulirement sensibles (zones rsidentielles ou centres-villes commerciaux rservs aux
pitons), et les intgrent de plus en plus souvent la planification initiale de nouveaux amna-
90
Une tude rcente de la US Environmental Protection Agency (USEPA) laissait entendre que jusqu la
moiti des 2,7 % de croissance annuelle du trafic aux tats-Unis rsultait peut-tre de la construction de
nouvelles routes, tandis quun rapport du British Standing Committee on Trunk Road Assessment concluait
en 1994 que laugmentation de la capacit du rseau routier ne fluidifiait la circulation que provisoirement
compte tenu du trafic supplmentaire cr.
88
gements. lorigine, on pensait quune telle dmarche porterait prjudice au commerce dans
les zones rglementes, et que les commerants sy opposeraient donc. Dans la pratique, ce ne
semble pas tre le cas et ces dispositions, lorsquelles sont associes la planification judicieuse
dun accs prfrentiel des moyens de transport collectifs, peuvent rduire la circulation des
automobiles particulires sur un primtre plus large.
Malgr tout, il semble bien que pour obtenir des effets de grande envergure, les instruments
conomiques restent les plus prometteurs. La stratgie pour le secteur nergtique de la Banque
mondiale soutient que tous les pays devraient avoir pour objectif dintgrer le cot des externalits environnementales et sociales locales aux dcisions en matire de tarification de lnergie
et dinvestissement91. Le cas extrme est celui de Singapour, qui a mis en uvre une politique
trs nergique pour limiter le parc dautomobiles au niveau estim viable par le biais denchres
dun nombre rduit de certificats autorisant lachat de vhicules et par la tarification de la
congestion dans le quartier daffaires central et sur laccs certaines des autoroutes principales92. Dans ce cas, lexistence dune juridiction unique, habilite employer les recettes dgages de la taxation des vhicules pour financer dautres mesures lappui dune politique globale semble jouer un rle important. Peut-tre tout aussi important, le dispositif juridique qui,
au Royaume-Uni, alloue les recettes tires de la taxation de la congestion aux pouvoirs locaux
qui la mettent en place a suscit un intrt nouveau pour le mcanisme de tarification dans les
milieux daffaires et environnementalistes.
Dans certains pays industriels, les tudes indiquent galement qu long terme, llasticit prix
de la consommation dessence est assez substantielle pour faire de la taxation des carburants un
instrument stratgique susceptible de rduire lusage automobile et le kilomtrage. Une tude la
Banque mondiale a conclu quune utilisation judicieuse de la taxe sur lessence pourrait conomiser chaque anne aux habitants de Mexico 110 millions de dollars de plus quun programme
de rglementation bien conu sans taxation de lessence93. Cet effet pourrait tre renforc par la
conversion de certains autres cots associs la possession dun vhicule (assurance, stationnement, taxes sur les vhicules) en cots dusage, quoique dans beaucoup de pays en dveloppement, ces frais soient modrs et souvent luds.
Les modes de transport non motoriss (TNM) sont les moins polluants et, souvent, les plus conomiques sur de courts trajets. La leve des obstacles ce type de transport, outre les avantages
91
Banque mondiale. 1998. Fuel for Thought: A New Environmental Strategy for the Energy Sector. Banque mondiale, Washington.
92
Willoughby, C. 2000. Singapores Experience in Managing Motorization, and its Relevance to Other
Countries. Document de synthse n 43, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain (TWU). Banque mondiale, Washington.
93
Eskeland, G.S. et S. Devarajan. 1996. Taxing Bads by Taxing Goods. Pollution Control with Presumption Charges. Le Dveloppement en marche, Banque mondiale, Washington.
89
quelle prsente pour les pauvres (voir chapitre 8), a donc des effets favorables pour
lenvironnement.
CONCLUSIONS : STRATGIE POUR LE TRANSPORT ET LENVIRONNEMENT URBAINS
Plusieurs conclusions ressortent clairement de lanalyse des priorits stratgiques qui prcde.
Connaissances de base :
une meilleure apprhension des problmes fondamentaux permet de mieux dfinir les politiques et de persuader les dcideurs de les appliquer :
!
collecte et analyse de donnes locales sur les immatriculations de vhicules, et sur les
niveaux et les sources de pollution atmosphrique ;
divulgation des connaissances de base sur les retombes environnementales des modes
de transport (par exemple, le mlange de carburant optimal pour les moteurs essence
deux temps, etc.) ; et
Priorits techniques :
bien quil soit dans lensemble prfrable de se focaliser sur les normes de fonctionnement plutt que sur des spcifications techniques particulires, certaines priorits technologiques apparaissent assez nettement :
!
remplacement des motocycles quips de moteurs deux temps par des engins quatre
temps ;
mise la rforme ou remise en tat des vhicules trs polluants fort kilomtrage ; la
Banque peut apporter une assistance technique dans ces deux domaines et, dans certains cas, financer linfrastructure publique et des mcanismes dincitation pour favoriser le changement ;
90
mise en place de systmes dinspection et dentretien informatiss, grs par des soustraitants centraliss du secteur priv, assujettis une surveillance pour empcher toute
corruption, et cibls dans les premiers temps sur les catgories de vhicules anciens et
trs polluants.
notamment
pour
Mcanismes dincitation :
les dcisions de transport les plus critiques tant pour la plupart prises par des particuliers soucieux avant tout de leur propre intrt conomique, le niveau et la structure des taxes ont souvent un effet dterminant sur le nombre de dplacements et sur le choix du mode de transport,
de la technologie et du carburant employs. Do limportance des points suivants :
!
une rforme fiscale visant la fois limiter la demande de transport un niveau rentable et viable pour lenvironnement et donner des incitations efficaces en ce qui
concerne le choix et la taille du vhicule, le type de carburant, le lieu et le moment
choisis pour lusage du vhicule, etc. ;
ltude de solutions pour pallier les limitations des mesures fiscales associes la multiplicit des secteurs et des objectifs.
Institutions :
tant donn la multitude de polluants et de conditions ambiantes, il faut concevoir des trains de
mesure complets, faisant intervenir plusieurs instruments, et adapts aux situations locales particulires. Pour cela :
!
lvaluation des effets sur lenvironnement doit tre pleinement intgre la planification des transports et de loccupation des sols ;
91
il convient de mener une action concerte entre les diffrentes instances et les diffrents chelons du gouvernement.
La Banque peut aider identifier et cibler les gros pollueurs et confronter les expriences
internationales en matire dlaboration de stratgies environnementales urbaines intgres.
Par ailleurs, lintgration des mesures concernant les transports dans les programmes gnraux
de dveloppement des villes peut savrer plus fructueuse cet gard que des projets axs uniquement sur les transports.
92
LAMPLEUR DU PROBLME
Le prsent chapitre tablit une distinction entre les problmes lis la scurit routire, savoir le risque daccident corporel (gnralement provoqu par un vhicule au moins) et les problmes associs la sret des transports, cest--dire lexposition des voyageurs des actes criminels ou antisociaux intentionnels.
Des estimations prudentes indiquaient rcemment que de 750 000 880 000 personnes sont
dcdes des suites dun accident de la route en 199994. LOrganisation mondiale de la sant cite
le chiffre encore plus lev de 1,171 million95. Quelque 85 % de ces dcs se sont produits dans
les conomies en dveloppement et en transition, prs de la moiti dans les zones urbaines.
lchelle mondiale, entre 25 et 35 millions de personnes ont par ailleurs t blesses dans des
accidents de la route, dont jusqu 75% en zone urbaine. Le cot conomique des accidents
94
Jacobs, G. et A. Aeron-Thomas. A Review of Global Road Accident Fatalities. Document rdig sur la
demande du Department for International Development (DFID Royaume-Uni), pour le Partenariat
mondial pour la scurit de la circulation routire.
95
93
96
TRL and Ross Silcock. 2000. Review of Road Safety in Urban Areas. Rapport thmatique prpar pour
lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur le site web de la Banque ladresse suivante : http://www.worldbank.org/transport/.
97
94
SCURIT
Lintrt de la Banque mondiale pour la scurit de la circulation nest pas nouveau. Une analyse intermittente des vingt dernires annes a montr quune part croissante des projets tablissait clairement un objectif de scurit et comportait des mesures sy rapportant, et prs de la
moiti des projets de transport traitait en partie de la scurit dans la dernire cohorte examine98. La plupart de ces travaux sinscrivaient nanmoins dans la conception des amliorations
linfrastructure ou des systmes de gestion de la circulation, les audits de scurit tant devenus
un lment commun des nouveaux projets dinfrastructure de transport. Le perfectionnement
des bases de donnes sur les accidents a t intgr de nombreux projets. Le cot de ces activits a t estim 1 % seulement environ du cot total des projets.
Les projets axs au premier chef sur la scurit des transports ont t assez peu nombreux. Le
Projet de scurit routire et de rhabilitation des routes au Mexique prvoyait un renforcement des institutions, des activits de recherche et de formation, ainsi quun budget de
14 millions de dollars pour rsorber les points noirs. Le Projet de transport urbain de Buenos
Aires rservait une somme encore plus importante pour supprimer les passages niveau sur le
98
Amundsen, F.H. 1996. Review of World Bank Experience in Traffic Safety Concerning Motorized
and Non-Motorized Traffic (1989-94). Mimo TWU. Banque mondiale, Washington.
95
rseau ferroviaire urbain et suburbain, pour acclrer les trajets en train et rduire le nombre
daccidents. Lopration la plus complte a toutefois t le projet conduit en collaboration avec
le programme PHARE de lUnion europenne dans le but daccrotre la scurit routire dans
six pays dEurope centrale et de lEst entre 1992 et 1994.
Les rsultats de telles interventions ont t variables. Un examen de vingt-cinq projets du dbut
des annes 90 a montr quils se rpartissaient quitablement en trois catgories : les interventions fructueuses, les oprations partiellement russies et les checs99. Dans lensemble, des mesures concrtes ont t appliques, mais leurs effets ont rarement t valus ; les oprations de
surveillance ont souvent t probantes dans les premiers temps, mais ont rarement t poursuivies ; les campagnes de sensibilisation des usagers de la route et les rformes lgislatives ont enregistr les meilleurs rsultats dans les cas o elles ont t conduites par un organisme de coordination bien tabli, un Conseil national de scurit par exemple. Surtout, peu de projets ont
amlior la capacit institutionnelle de manire permettre le lancement doprations de scurit routire de plus grande envergure. La protection des usagers de la route vulnrables a galement pris une importance croissante, et les mesures visant protger le trafic non motoris
forment une part importante des rcents projets de transport urbain, en Chine notamment. Les
principales carences ont t le faible degr de sensibilisation et dengagement des pouvoirs publics et leur rticence crer un noyau institutionnel assez solide pour conduire des oprations
concertes et durables.
Malgr les statistiques catastrophiques, il demeure difficile de persuader les gouvernements de
donner la priorit la scurit routire, que ce soit en tant que problme de transport ou de
problme sanitaire. Ainsi, une tude de la scurit routire en thiopie a estim le cot annuel
des accidents de la circulation 40 millions de livres. Le gouvernement nen a pas moins rejet
la suggestion de consacrer chaque anne 2 % dun fonds routier rcemment cr (dun montant
de 400 000 livres) un programme intgral de lutte contre les accidents100. Une telle attitude
rvle un certain fatalisme lgard de ce problme, nourri par la conviction quen raison de
limportance du facteur humain dans les accidents, il nexiste pas dinterventions prouves,
dun bon rapport cot-efficacit, semblables celles qui existent pour lutter contre dautres
flaux responsables de la morbidit et de la mortalit.
Pour remdier cette apathie, lampleur et la nature des accidents de la route doivent tre bien
apprhendes. Il faut persuader les pouvoirs publics quil est possible de mener une politique
performante et de mettre en place les modalits institutionnelles permettant dappliquer avec
efficacit les mesures ncessaires. Cest pourquoi le Partenariat mondial pour la scurit de la
circulation routire, cr sur linitiative de la Banque mondiale, a dans un premier temps ax
99
Ross, A. 1993. Review of World Bank Experience in Road Safety Document de synthse INU. Dpartement de linfrastructure et du dveloppement urbain. Banque mondiale, Washington.
100
96
ses efforts sur la mobilisation du secteur priv et de la socit civile pour les inciter assumer
leurs responsabilits dans le domaine de la scurit routire, sur la sensibilisation ce problme, et sur la dfinition dun petit nombre de projets pilotes susceptibles de dmontrer quil
nest pas insoluble. Cette section traite de ces trois aspects : comprhension, laboration des
politiques, institutions.
Cerner le phnomne
Labsence dinterventions politiques est essentiellement due au manque de donnes fiables sur
lampleur et la nature du problme. On sait depuis longtemps que dans les pays en dveloppement, les statistiques officielles de la police sont loin de rendre pleinement compte des dcs et
blessures corporelles graves rsultant daccidents de la circulation, et quelles devraient tre
ajustes de 10 % au grand minimum101. La situation est pire en ce qui concerne les accidents qui
nentranent que des blessures102. Dans ce domaine, mme les registres des hpitaux ne sont pas
entirement fiables. Ainsi, les femmes reprsentaient un septime seulement des victimes dans
les villes du Zimbabwe, ce qui est probablement d au fait que les petits salaris, dont les femmes, nont gure les moyens dassumer des soins hospitaliers.
Les accidents de la circulation touchent plus particulirement certaines catgories vulnrables
dusagers de la route. Le pourcentage de pitons parmi les blesss est deux fois plus important
dans les pays en dveloppement que dans les pays industrialiss. Les conducteurs et passagers de
motocycles et de vhicules motoriss trois roues comptent pour moins de 10 % des blesss
dans les pays en dveloppement, mais en reprsentent jusqu deux-tiers dans certaines villes
dAsie de lEst, comme Kuala Lumpur. Dans de nombreux pays, les passagers des transports en
commun, surtout ceux qui voyagent larrire dun camion ou dune fourgonnette, sont trs
exposs, et les conducteurs de camions et dautobus affichent un nombre particulirement lev
daccidents.
Si les hommes de 16 54 ans constituent la majorit des victimes daccidents corporels dans
lensemble des pays, quelque 15 % des dcs accidentels dans les pays en dveloppement
concernent des enfants, soit un pourcentage nettement suprieur celui des pays industrialiss.
101
Une tude ralise par TRL Colombo en 1984 montrait que moins dun quart des victimes
daccidents de la circulation hospitalises apparaissaient dans les statistiques de la police. Le problme
demeure. Karachi, en 1999, les statistiques de la police nindiquaient que 56 % des dcs et 4 % des
blessures graves imputes aux accidents de la route dans les statistiques hospitalires. Les registres des
hpitaux eux-mmes sont parfois une source insuffisante de renseignements cet gard. Buenos Aires,
la plupart des dcs sont imputs uniquement la pathologie (fracture du crne, etc.), et non ce qui la
provoque.
102
En 1999, le nombre daccidents corporels en ville annonc pour chaque dcs dans les statistiques officielles tait de 160 en Grande-Bretagne, de 22 au Zimbabwe, mais de 3 seulement Dhaka et dans les
grandes villes indonsiennes.
97
Il est rare que la police recueille des informations sur les revenus, mais de rcents entretiens
avec des pitons victimes daccidents de la circulation dans plusieurs pays montrent que les
pauvres sont touchs de manire disproportionne103. Dans les cas o la personne blesse est la
principale source de revenus du mnage, le prjudice est encore plus lourd. Des tudes au Bangladesh et au Zimbabwe ont indiqu que 80 % des blesss ont des personnes entirement dpendantes charge.
Les lieux o les accidents se produisent varient aussi considrablement selon les pays. La majorit des accidents urbains ont lieu aux intersections dans les pays industrialiss, au milieu des
voies dans les pays en dveloppement. Ils sont assez rares aux endroits o la circulation est surveille, par la police de la route notamment. Ceci sexplique en partie par le fait quen labsence
de contrle efficace, le libre accs aux grands axes routiers augmente le risque de collision. Les
accidents sont aussi partiellement imputables aux diffrentes catgories de vhicules circulant
sur les routes, et surtout la juxtaposition dusagers motoriss et non motoriss, plus vulnrables, au milieu des voies, o les carts de vitesse sont les plus importants.
Labsence de statistiques fiables sur les accidents est lourde de consquences, dune part parce
quelle occulte la gravit du problme, dautre part parce quelle fausse la recherche et la slection de remdes appropris. Llaboration dune politique de scurit routire repose sur le recensement des endroits les plus dangereux, des types daccidents et des types de personnes impliques. La mise en place dun systme performant denregistrement et danalyse des accidents
revt donc une priorit trs leve pour laide internationale. Comme lanalyse des accidents
serait utile divers organismes (la police, les instances judiciaires, les compagnies dassurance,
les constructeurs automobiles, et les organismes chargs de la gestion de la circulation), il
convient sans doute quelle soit ralise dans la plus grande indpendance possible, peut-tre
par un institut de recherche routire. Sinon, elle devrait tre confie un organisme de gestion
de la circulation. Beaucoup de pays font dj appel aux programmes informatiques mis au point
au Danemark, au Royaume-Uni, et ailleurs. Or, la qualit de ces analyses dpend entirement
de la prcision des informations contenues dans les registres de police. La mise au point dun
dispositif danalyse des accidents passe donc par une intervention auprs des responsables des
services de police pour les persuader de recueillir, de traiter et de communiquer lorganisme
responsable les donnes ncessaires lanalyse de la scurit routire et pas uniquement les
informations ncessaires des fins juridiques et de former leur personnel en consquence.
103
Cette observation se fonde sur les enqutes ralises lors dune tude rcente de W.S. Atkins pour le
DFID au Sri Lanka, au Ghana, au Zimbabwe, en Papouasie-Nouvelle-Guine et en Inde.
98
Uni, le Japon et lAustralie, ont mis sur pied des programmes de grande envergure faisant intervenir lingnierie, les mesures dexcution et la sensibilisation pour diminuer lincidence et la
gravit des accidents de la circulation. La scurit de la circulation urbaine est aussi une priorit
de lUnion europenne aujourdhui104. Les mesures adoptes prvoient notamment
lamlioration de la conception de linfrastructure (souvent fonde sur lanalyse des points
noirs), des caractristiques des vhicules (en particulier le montage et le port obligatoire de
ceintures de scurit), et du comportement au volant (limitation gnrale de la vitesse dans les
zones urbaines et campagnes boire ou conduire ). Des objectifs ambitieux (comme ceux du
programme sudois Vision zro , dont le but est dliminer compltement les dcs provoqus par des accidents de la route) sont gnralement adopts et annoncs au niveau national,
mais appliqus lchelon local par les pouvoirs municipaux et les autorits routires. Ces programmes ont bnfici dune forte adhsion et dune coordination globale de diverses administrations, rattaches diffrents ministres et dotes de budgets varis.
De tels programmes peuvent porter leurs fruits dans les pays en dveloppement. Ainsi, au dbut
des annes 90, la Banque asiatique de dveloppement a aid le Gouvernement de Fidji laborer un plan daction national de grande envergure pour la scurit routire, qui a diminu de
20 % le nombre de dcs dus aux accidents de la route. Cela dit, compte tenu de la composition
diffrente du trafic et, partant, des particularits des accidents et des groupes les plus vulnrables, ces pays privilgieront vraisemblablement dautres instruments stratgiques.
Conception de linfrastructure
Il ne fait aucun doute quune bonne conception de linfrastructure routire facilite substantiellement la tche. Les perfectionnements apports au revtement des routes et lalignement horizontal et vertical aux points noirs se sont rvls trs efficaces en maintes occasions105. Une
dfinition et une mise en uvre prcises de la structure routire permettront dadapter la circulation et la vitesse commerciale sur les routes lenvironnement immdiat. Les mesures visant
protger les pitons et les cyclistes, les usagers les plus vulnrables du rseau routier, sont dores
et dj bien connues. La mise en place bien conue de voies pitonnes, de feux de signalisation
aux passages-pitons, de passerelles, de zones pitonnires, de bandes et de pistes cyclables est
104
Le projet DUMAS [ Developing Urban Management and Safety Dvelopper la gestion urbaine et
la scurit] mobilise la collaboration dquipes de recherche dans neuf pays pour produire un cadre de
conception et dvaluation pour les projets de scurit urbaine [Commission europenne, 2000.]
105Par
exemple, le Projet de dveloppement municipal et des transports dAmman, financ par la Banque
mondiale, prvoyait lamlioration de quinze intersections. Le nombre daccidents aux deux premiers
carrefours amnags a diminu de 98% entre 1984 et 1990. Ils sont toutefois les seuls avoir t modifis,
et 18 % seulement des dpenses prvues pour la gestion de la circulation ont t engages.
99
utile et, en comparaison la plupart des infrastructures, assez peu coteuse106. Par exemple, les
projets pilotes raliss en Afrique de lEst dans le cadre du programme de transports en Afrique
subsaharienne ont montr quune intervention adapte visant modifier la conception des routes (et des intersections) et modrer la circulation peut entraner une diminution substantielle
du nombre daccidents graves pour les pitons et les cyclistes en ville107.
Il convient de gnraliser et de diffuser ce genre dexprience. Des efforts considrables ont
dj t consacrs llaboration de manuels de conception dune infrastructure routire sre.
En 1991, lODA britannique [dsormais appele DFID (Department for International Development)] a financ la rdaction dun manuel intitul Towards Safer Roads in Developing Countries qui a t largement distribu, en anglais et en espagnol. La Banque asiatique de dveloppement a financ la prparation de normes de scurit routire dans la rgion Asie-Pacifique, et
des manuels dingnierie consacrs ce problme ont t labors dans plusieurs pays comme la
Malaisie, lIndonsie, le Bangladesh et le Kenya. La BID a engag des travaux de mme nature
en Amrique latine108. Lintgration dun audit de scurit de la conception des routes (et du
systme de gestion de la circulation) confi un consultant indpendant devrait offrir un
moyen conomique dviter le recours ultrieur des programmes de lutte contre les points
noirs.
La scurit est une ncessit, pas un luxe. Les mthodes classiques danalyse cots-avantages
peuvent toutefois la juger superflue, moins que les avantages drivant de son amlioration ne
soient correctement valus. Il existe bien entendu une rticence comprhensible attribuer
une valeur financire aux vies pargnes ou la diminution du nombre de blesss ou
daccidents. Les comparaisons internationales de la valeur de la vie humaine sont certes pnibles. Quand il sagit dallouer les fonds engags dans des projets explicitement axs sur la scurit, une analyse de rentabilit visant comparer les diffrentes conceptions proposes permet de
contourner ce problme. Mais quand il sagit dinvestissements dont certaines composantes ont
trait la scurit, et dont leffet est essentiellement mesur en termes dconomies de temps ou
dutilisation des vhicules, la scurit, si elle nest pas value, semblera superflue et anticonomique. Il est donc recommand aux gouvernements dexiger quune valeur, raisonnable au
106
Cracknell, J. 2000. Experience in Urban Traffic Management and Demand Management in Developing Countries. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.
107
Koster J.H. et M de Langen. 1998. Des stratgies prventives pour le transport dans des villes de
moyenne importance in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
108
100
regard de la situation locale, soit attribue aux retombes positives de la scurit. Des conseils
plus prcis sur les mthodes dvaluation sont disponibles109.
Des programmes de scurit routire et des plans daction ont galement t mis sur pied dans
beaucoup de pays, gnralement par des consultants extrieurs travaillant sur dautres projets.
Malgr leur grande envergure, ces programmes ont souvent t conduits par des spcialistes de
la scurit routire et nont reu quune assistance limite des autorits dapplication et des autorits judiciaires locales.
Gestion de la circulation
Quand il nexiste pas dunit indpendante charge de lanalyse de la scurit routire,
l organisme de gestion de la circulation responsable a gnralement pour tche premire de
collecter les donnes sur les accidents auprs de la police de la circulation. Souvent, il ny a pas
de transfert systmatique et rgulier de ces informations de la police lorganisme ; les donnes
sont recueillies selon les besoins du moment, pour rsoudre des problmes particuliers. Une
approche mthodique rclame que lorganisme reoive rgulirement ces donnes et que des
procdures internes soient tablies pour les analyser en vue de dterminer, entre autres, les sites, les priodes, les groupes et les tendances critiques. Il existe divers logiciels exclusifs
danalyse des accidents, mais nimporte quel progiciel de base de donnes simple peut faire
laffaire.
Mme si lorganisme de gestion de la circulation compte une unit spcialise indpendante
charge danalyser les donnes sur les accidents, de promouvoir les programmes de scurit
routire et de faire le bilan des dispositifs, la scurit doit tre systmatiquement intgre
llaboration des mcanismes de gestion de la circulation et constituer un critre dvaluation
dcisif pour ladoption de programmes ou dinterventions. Dans certains pays, comme le
Royaume-Uni, tous les programmes, hormis les plus simples, sont assujettis un audit de scurit indpendant qui comporte la ralisation dune tude approfondie, confie des concepteurs qui navaient pas particip la planification et la conception du programme initial de
gestion de la circulation. Il est reconnu que dans certaines villes en dveloppement, le personnel expriment en la matire est parfois rare et que les ressources manquent pour employer
des consultants. Quoi quil en soit, les conomies drivant de la mise en place de tels programmes, en termes de cots sociaux, devraient largement compenser les cots, et il convient
denvisager dintgrer laudit de scurit indpendant au processus de conception courant.
Les accidents graves ou mortels ont trois causes essentielles : la vitesse excessive, la conduite en
tat divresse, et la protection inadquate des personnes vulnrables. Il conviendrait de mettre
109
Transport Research Laboratory. 1995. Costing Road Accidents in Developing Countries. Overseas
Road Note ORN 10. TRL, Crowthorne, UK.
101
en place des stratgies de lutte systmatique contre chacun de ces problmes au niveau national, et de les appliquer rigoureusement lchelon local.
La limitation et le contrle de la vitesse sont des instruments qui diminuent efficacement la
gravit des accidents. Sur les routes locales, les villes europennes ont fait appel avec succs
toute une gamme damnagements destins freiner la vitesse : des refuges pitons pour rtrcir la largeur utile de la chausse et empcher le dpassement des vhicules et la circulation
grande vitesse ; des dos dne pour obliger les vhicules ralentir ; des rtrcissements de la
chausse pour empcher laccs des poids lourds ou tablir un alternat de circulation ; des chicanes pour contraindre les vhicules suivre un trajet tortueux et modrer ainsi leur vitesse ;
des carrefours surlevs consistant en un plateau-ralentisseur sur la totalit de lintersection ;
des plantations pour modifier la perception de la largeur de la route.
Sur les grands axes routiers, la police doit faire observer les limitations de vitesse par diffrents
moyens : valuation directe de la vitesse par pistolet radar ; contrle par camra, statique ou
mobile ; vhicule de surveillance, etc. Des mesures de modration peuvent galement ralentir
la circulation, surtout si elles sont bien adaptes la structure hirarchique des routes. Sur les
grands axes, il existe plusieurs dispositifs efficaces : panneaux et marquage signalant clairement
la limitation de vitesse ; bandes rugueuses ; zbrage ; revtement et couleur de la chausse
lapproche des endroits critiques (embranchements, passages-pitons, etc.) ; rglage des feux de
signalisation aux croisements pour juguler la vitesse et la maintenir au niveau voulu pour la scurit du trafic. Certaines des mesures de modration les plus extrmes utilises sur les routes
locales pourraient nanmoins augmenter le risque daccident si elles taient appliques aux
voies principales.
La lutte contre la deuxime cause grave daccidents repose sur le contrle strict de normes nationales rigoureuses sur la consommation dalcool et sur la conduite. Le droit de pratiquer des
alcootests au hasard est un instrument efficace, mais reprsente une source potentielle de
corruption dans certains pays. Une autre mesure performante est den faire porter la
responsabilit aux employeurs de chauffeurs professionnels, ainsi quaux chauffeurs euxmmes, surtout dans les socits de transports publics. Mais il importe que le contrle porte sur
le rsultat (la rduction de la conduite en tat divresse) et non sur une procdure particulire
(lexamen mdical quotidien des chauffeurs couramment exig dans de nombreux pays de lexUnion sovitique par exemple).
Dans les pays industrialiss, les efforts destins protger les personnes pendant laccident se
sont polariss sur linstallation et lemploi de ceintures de scurit et de coussins gonflables.
Dans certains pays en dveloppement revenu moyen, priorit a t donne au port de casques
de protection pour les cyclistes et motocyclistes. Mais dans bien des pays pauvres, le vritable
problme est celui de la protection des pitons lgard des vhicules motoriss, laquelle repose
essentiellement sur la mise en place de trottoirs adquats, de rambardes, et damnagements
pour la traverse des routes. Lamnagement de passerelles ou de tunnels pitonniers offre le
meilleur potentiel de protection mais ne constitue pas ncessairement la mesure la plus efficace,
102
surtout lorsque ces dispositifs entranent des dtours laborieux ou risquent doffrir un terrain
dopration aux voleurs.
Politiques mdicales
Tout indique que le manque dinfrastructures mdicales adquates explique en partie le nombre
lev de dcs accidentels dans les villes des pays en dveloppement110. Beaucoup de vies seraient sauves si les victimes recevaient des soins mdicaux dans lheure dcisive qui suit un
accident. Il faut pour cela rduire le temps de rponse des services durgence, ce que les mesures suivantes permettent souvent de raliser pour un cot modr :
!
le recours aux technologies et systmes informatiss pour assurer une surveillance efficace des services ;
la formation de secouristes ;
Institutions
Dans beaucoup de pays, trop dadministrations et dorganismes partagent la responsabilit de la
scurit routire pour quaucun deux y voie sa fonction premire et, partant, une priorit
institutionnelle. Qui plus est, certains (la police notamment) ont souvent une si mauvaise image
dans les pays en dveloppement que les citoyens et les organismes internationaux risquent de se
montrer trs rticents leur apporter un soutien111. Il importe donc de privilgier la cration
110
111
103
dun noyau institutionnel responsable de la scurit des transports (et de la scurit routire en
particulier). Il est essentiel pour cela de forger une responsabilit institutionnelle pour coordonner les efforts trs haut niveau, tout en favorisant la participation des organismes comptents (police, gestion de la circulation, sant, ducation) lchelon national et local. En
confiant la responsabilit directe de lorganisme national charg de la scurit routire au cabinet du Premier Ministre, des pays comme le Viet Nam et lInde ont russi appeler lattention
sur la scurit routire et susciter un intrt satisfaisant son gard. Au niveau municipal, des
structures administratives parallles, places sous la responsabilit directe du maire, ont men
avec succs des campagnes sur la scurit routire en ville (encadr 5.2).
Plusieurs Secrtariats ont particip lapplication de ce programme denvergure, relay par une campagne de
presse nergique et des oprations de grande ampleur pour mobiliser la socit civile. Entre 1995 et 1997, le
nombre de dcs par millier de vhicules est tomb de 11 6,6. La campagne a donc t maintenue par la suite, et
ses effets persistent.
Source : Affonso S.A., F. Rezende and F.P. Vitor. 1998. La paix dans la circulation : une rvolution dans les
comportements Brasilia dans Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
104
sures de scurit, ainsi que les oprations dentretien des routes, relvent de sa responsabilit112.
Dautres sources de financement sont manifestement ncessaires. Dans plusieurs pays industrialiss, le mcanisme de contributions sur le montant des primes dassurance gagne en importance. Mais comme une grande part des vhicules en circulation ne sont pas assurs dans les
pays en dveloppement, il est probable quil noffrirait une source viable de financement que
dans les pays les plus riches et les mieux gouverns. Dans de trs rares cas, le secteur priv a t
mobilis. Delhi, par exemple, la socit Maruti a fourni des voitures la police de la circulation, mais il sagit l dun cas exceptionnel.
SRET
Le problme de la sret des personnes dans les transports samplifie partout dans le monde. En
un sens, il ne sagit pas dun problme de transport proprement parler, mais du symptme
dun malaise social de bien plus grande ampleur. Or, lincontournable ncessit de se dplacer
dans le cadre de leurs activits quotidiennes (travail, cole, soins de sant, etc.) risque de placer
les gens dans des situations o ils sont trs exposs aux agressions, et ils ne peuvent que difficilement amnager leurs activits de manire viter ces risques (Voir Encadr 5.3).
Les menaces la sret des personnes et des biens peuvent se rpartir en quatre grandes catgories.
112
Mme dans ce cas, la seule mesure de scurit routire finance ce stade a t lamlioration de la
signalisation routire Addis Abeba. tant donn que 91 % des accidents de la circulation dans cette
ville concernent des pitons, il est peu probable que cette nouvelle signalisation savre trs efficace.
105
a. le vol la drobe, qui est largement fonction de la promiscuit dans les transports collectifs mais peut galement toucher les bicyclettes et les autres vhicules en stationnement non surveill ;
b. le vol avec violence, qui peut se produire dans les endroits trs frquents mais
surtout dans des situations o la victime est relativement isole ;
c. le harclement sexuel qui, des degrs de violence divers, peut se produire dans
des lieux frquents ou isols ;
d. la violence politique et sociale, qui est parfois lie aux transports (comme dans
le cas des attaques perptres sur les passagers des trains, des autobus ou des
minibus en Afrique du Sud), ou laquelle les vhicules de transports offrent
simplement un terrain propice ;
Dans chacun de ces cas, le problme na pas pour origine les conditions de transport mais soulve des questions quant la planification et la gestion des infrastructures et services de transport.
Le vol la drobe est le plus rpandu, celui contre lequel il est le plus difficile de lutter mais
en gnral, heureusement, le moins traumatisant. Il est possible de mettre en garde les passagers des vhicules et de leur indiquer les meilleurs moyens de se prmunir contre le vol. La
poursuite judiciaire automatique et lapplication de sanctions exemplaires aux voleurs pris en
flagrant dlit peuvent aussi avoir un effet prventif. La cration de parcs de stationnement surveills pour les bicyclettes a t un lment important des politiques en faveur de ce mode de
transport dans certains pays. La surveillance lectronique est parfois efficace dans les gares,
mais moins dans des vhicules surchargs (et plus coteuse).
Le vol avec violence, du fait quil est plus susceptible de se produire dans les endroits moins encombrs, convient mieux une surveillance lectronique. Cette mthode ne portera toutefois
ses fruits que si elle saccompagne de larrestation et de la mise en examen des suspects. La prsence dune force de police spcialise sest avre utile sur les rseaux de mtro et de chemin
de fer dans les pays industrialiss, mais sera probablement plus difficile financer dans le secteur fragment des autobus.
Le vandalisme (qui est une forme de vol) et le comportement dsordonn lgard des passagers
sont courants dans les transports collectifs mal grs des pays dvelopps et en dveloppement.
Une refonte de lorganisation ou une rforme institutionnelle peuvent rapidement y remdier.
Ainsi, les graffitis ont disparu du mtro new-yorkais ds que la direction a fermement pris les
choses en mains. Buenos Aires, le service des trains publics de banlieue tait devenu trs irrgulier et peu sr dans les annes 80 et au dbut des annes 90 ; les vitres taient casses, les
siges taillads et les passagers harcels par des bandes itinrantes. Quand les services de chemin de fer ont t privatiss en 1994, la premire disposition des nouveaux concessionnaires a
106
t de placer des contrleurs (pauls par des agents publics de scurit) bord de chaque
train en partie pour lutter contre la resquille et en partie pour crer un environnement plus
sr. En lespace de quatre ans, le nombre de passagers a doubl, essentiellement parce que le
train tait redevenu un moyen de transport sr.
Le piton, peut-tre encore plus que le passager des transports collectifs, risque de plus en plus
dtre victime dune agression. Celle-ci peut se produire au cours dun vol, une fois la nuit tombe, ou, dans le cas des femmes, prendre la forme dune agression sexuelle. Les agressions ont
parfois lieu dans les quartiers daffaires ou rsidentiels mais sont plus frquentes dans les zones
dhabitation faible revenu contrles par des gangs faute dune prsence policire. Les pauvres
sont l aussi les plus touchs dans la mesure o ils risquent dtre attaqus sur le trajet qui spare larrt de lautobus de leur domicile. Les dplacements en taxi sont coteux et mme
rarement envisageables, les chauffeurs refusant souvent de saventurer dans des quartiers dangereux. Caracas, par exemple, il a t signal que les personnes qui manquent le dernier
moyen de transport sr pour regagner leur domicile le soir sont obliges de passer la nuit sur
leur lieu de travail. Dans certains pays, comme le Ghana et lAfrique du Sud, les vols avec violence perptrs partir de voitures, ou dans les voitures larrt ou roulant faible vitesse posent un risque dont les conducteurs cherchent gnralement se protger par la tactique tout
aussi dangereuse consistant ne pas respecter les feux de circulation, surtout la nuit. Les patrouilles de quartier, courantes dans certains pays industrialiss, pourraient avoir leur place
dans les pays en dveloppement. Les patrouilles cyclistes, trs rpandues aux tats-Unis, semblent prometteuses au Venezuela.
Il est possible de lutter contre le harclement sexuel en rservant des vhicules aux femmes
dans les cas o la densit des dplacements permet de le faire sans diminuer la disponibilit des
services. Cest le cas des autobus en Inde, au Sri Lanka et au Bangladesh, et de certaines rames
de mtro au Mexique. Dans les autobus de Karachi, des compartiments rservs aux femmes
sont matriellement spars du compartiment plus important plac sous la surveillance du receveur. Face la sensibilisation croissante des particuliers ce problme, une offre commerciale
destine aux voyageurs vulnrables se profile sur certains marchs de transports par minibus ou
taxis en Amrique latine. Des incitations gouvernementales et quelques expriences finances
de lextrieur pourraient stimuler cette offre pour un cot trs modr. Il serait possible de remdier aux brimades du personnel masculin, qui refuse de tenir compte des difficults rencontres par les femmes pour monter ou descendre dun vhicule en marche, en plaant des
quipes mixtes bord des vhicules de transports publics114. La Paz et Lima, les agents de
police femmes sont aujourdhui efficaces et ont la rputation dtre strictes et incorruptibles
dans la lutte contre les infractions aux rgles de circulation ; elles pourraient jouer un rle plus
important dans la lutte contre le harclement sexuel.
114
107
115
On sait que des camras utilises dans le cadre du contrle de la circulation ont galement t employes dautres fins, mais cela soulve de plus amples questions relatives la vie prive et lutilisation
abusive de la puissance publique.
108
la mise au point dun mcanisme national de collecte et danalyse des donnes statistiques en matire daccidents de la route ;
le recrutement et la formation deffectifs pour des services ou des conseils de coordination de la scurit routire, tant lchelon national que municipal ;
la dfinition, la signalisation claire et lapplication de limitations de vitesse sur les diffrentes catgories de routes dans les zones urbaines ;
le financement dinvestissements dans linfrastructure spcifiquement associe la scurit (comme le financement de linfrastructure destine aux transports non motoriss,
ou les investissements dans les passages niveau Buenos Aires), fond sur
lidentification des groupes vulnrables et des lieux dangereux ;
la participation des autorits mdicales une planification en vue de faciliter laccs des
victimes daccidents aux infrastructures mdicales ;
lajout de clauses relatives aux indemnisations et aux responsabilits dans les lois sur la
circulation motorise et dans les lois sur les assurances automobiles ;
la cration de commissions de haut niveau responsables de la scurit routire dans toutes les administrations des grandes villes ;
109
Sagissant de la sret des personnes, des efforts importants sont encore ncessaires, tant pour
analyser la nature et lampleur de linscurit dans le secteur des transports urbains que pour
concevoir des instruments stratgiques pour la combattre. Il sagirait par exemple des mesures
suivantes :
!
la collecte et lanalyse de donnes sur la scurit des personnes dans le secteur des
transports ;
une sensibilisation ce problme, associe lengagement des services de police arrter les dlinquants et celui des tribunaux appliquer des sanctions appropries ;
lintgration aux contrats de concession de conditions incitant les exploitants de transports publics porter une plus grande attention la scurit ;
prvoir linstallation de rverbres pour amliorer la scurit des pitons dans les
projets damnagement des rues et surtout dans les projets dassainissement des quartiers insalubres ;
110
LE RSEAU DE VOIRIE
Pour ce faire, les stratgies routires dans les zones urbaines doivent sattaquer plusieurs problmes importants :
!
la gestion de la circulation pour amliorer la capacit des routes et/ou leur qualit et/ou
leur scurit ;
Ces points concernent en priorit leffet de croissance des routes, mais il convient dexaminer
galement leur impact sur la pauvret.
ENTRETIEN DE LA VOIRIE
Les villes investissent en gnral des sommes faramineuses dans leurs rseaux routiers qui sont
souvent trs mal entretenus. Les projets financs par la Banque mondiale affichent gnralement des rendements trs levs sur les dpenses dentretien. Le sous-financement des oprations dentretien nen demeure pas moins une tendance persistante. Dans le cas des routes interurbaines, on a cherch rsoudre le problme par la mise en place de fonds routiers de
deuxime gnration grs par les usagers, financs par une majoration des taxes sur les carburants et par dautres redevances dutilisation directes116. Ces fonds nexistent cependant pas
dans tous les pays et, dans le cas contraire, ils ne rsolvent pas ncessairement les problmes lis
lentretien de la voirie (encadr 6.1).
La stratgie de transport urbain doit favoriser la mise en place dune assiette de financement
sre et rgulire pour lentretien de routes viables au plan conomique et social. Lorsque
lentretien est financ sur les recettes municipales globales, comme cest couramment le cas, il
conviendrait dtablir une norme de rpartition globale titre de rfrence. Dans les pays dots
dun Fonds routier national, des procdures et des critres adquats devraient permettre de
veiller ce quune part suffisante des fonds soit consacre aux routes urbaines, ce qui na pas t
le cas de certains des premiers fonds.
Sagissant des sources de financement, les fonds routiers de deuxime gnration reposent
sur la thorie selon laquelle linfrastructure routire doit tre entretenue au moyen des fonds
116
Heggie, I.G. et P. Vickers. 1998. Commercial Management and Financing of Roads. Rapport technique de la Banque mondiale n 409. Banque mondiale, Washington.
112
collects auprs des usagers. Dans lidal, les redevances prleves directement ou indirectement sur les usagers devraient suffire couvrir la totalit des cots de circulation, y compris
ceux associs aux effets sur lenvironnement et lentretien des routes. Le recouvrement de
droits de licence en fonction de la distance parcourue et du poids pourrait offrir linstrument le
plus prcis pour rpartir les cots dentretiens entre les diffrentes catgories dusagers du rseau routier, mme si la rpartition des taxes sur les carburants ou des taxes de congestion pourrait en tenir lieu.
De fait, beaucoup de pays nont pas de fonds routiers et la responsabilit de lentretien des routes est rpartie entre diffrents chelons de ladministration selon que la circulation sur des routes donnes est juge nationale, rgionale ou locale. Dans ce cas, il est indispensable que le partage des responsabilits entre les diffrentes administrations soit clairement dfini, que les mcanismes de financement soient stables et viables, et que les municipalits disposent dune
marge de manuvre substantielle pour lever des fonds lchelon local, le cas chant.
Lexcution doit galement tre amliore dans beaucoup de pays. Il convient de crer et
dalimenter une culture de lentretien au sein des services municipaux. Il faudrait recourir
des systmes de gestion de lentretien pour systmatiquement planifier et tablir le budget des
travaux dentretien ncessaires en fonction dtudes de ltat des routes, en distinguant
lentretien courant et rgulier des travaux de rhabilitation et de reconstruction117. Ceci prludera ventuellement ltablissement dun systme de passation de marchs avec le secteur
priv, voire dun systme de concessions pour lentretien du rseau de voirie, comme lont rcemment fait Montevideo et Bogot.
117
Robinson, R., U. Danielsson et M.S. Snaith. 1998. Road Management: Concepts and Systems. Londres : Macmillan.
113
GESTION DE LA CIRCULATION
La gestion de la circulation a pour objet demployer au mieux, en termes de scurit et de productivit, les ressources du systme de transport (routier) existant. Elle cherche amnager,
adapter, grer et amliorer le rseau de transport en place pour satisfaire des objectifs parti114
culiers. En maximisant le rendement des infrastructures et des systmes existants, on peut viter ou reporter des dpenses dinvestissement et ainsi gagner du temps pour laborer des stratgies long terme. On peut paralllement augmenter la scurit de la circulation et diminuer les
effets nocifs du trafic sur lenvironnement urbain.
De nombreux instruments de gestion de la circulation, des systmes de signalisation routire
efficaces par exemple, fluidifient les dplacements et ont des effets secondaires ngatifs ngligeables. Mais une politique de gestion de la circulation entrane galement des choix. La priorit donne aux pitons risque de rduire la capacit la disposition des vhicules ou de porter
atteinte lexploitation des services dautobus. Un plan de gestion de la circulation intgr devra tablir des arbitrages entre les intrts concurrents des divers usagers de la voirie. Cette
question nest donc pas seulement technique, mais doit suivre clairement les orientations de la
stratgie globale de transport urbain. De fait, dans la plupart des villes, les ingnieurs et la police de la circulation font porter tous leurs efforts sur la bonne circulation du trafic. Les routes
sont donc largies, les automobiles reoivent la priorit, et les pitons et les cyclistes sont marginaliss. Ce processus ramnage en fait le rseau routier au profit des usagers de lautomobile,
souvent plus riches, aux dpens des usagers de lautobus, des cyclistes et des pitons, gnralement plus pauvres. Si la politique mene est axe sur les besoins des pauvres, elle devrait galement favoriser la gestion de la circulation et de la demande.
Contrle de la circulation
De nombreux instruments interviennent dans la gestion de la circulation : gestion et contrle
du stationnement dans la rue ; conception du rseau de circulation ; systmes de signalisation
routire ; priorit aux transports publics (autobus) et contrle des infractions aux rgles de circulation. On peut y recourir pour acclrer le dplacement des automobiles mais aussi, le cas
chant, pour donner la priorit aux pitons, aux bicyclettes, aux autres vhicules non motoriss ou aux vhicules commerciaux118.
Il est indispensable quune conception cohrente du rseau de circulation saccompagne dun
systme de signalisation performant. Il existe dj des techniques efficaces de commande des
signaux. Le dveloppement rapide de la technologie des systmes de circulation intelligents offre par ailleurs des pays relativement pauvres la possibilit dadopter demble les techniques
de pointe, ce que certains ont dj fait dans le domaine des tlcommunications. Ces systmes
sont de plus en plus robustes et ncessitent peu dentretien. En revanche, il convient de planifier leur utilisation, dassurer un entretien minimal, et de se montrer dispos les employer. Or,
beaucoup de grandes villes nont mme pas les comptences de base pour cela et il en rsulte,
comme Bangkok, que lon en revient aux traditionnels contrles de police aux intersections.
118
On trouvera un examen plus complet des instruments de contrle de la circulation pour les pays en
dveloppement dans Cracknell, 2000.
115
La gestion de la circulation peut sappliquer un endroit particulier : par exemple, il est parfois
ncessaire dintervenir un carrefour nvralgique pour assurer un flux de circulation homogne sur une route, ou une intersection pour remdier un problme dencombrement ou
parce quil sy produit trop daccidents graves. Elle atteint toutefois son efficacit maximale
lorsquelle sapplique une zone (un couloir, une localit ou un centre-ville) pour mettre en
place un systme cohrent. Il convient donc de regrouper les diffrentes mesures en un dispositif global pour veiller ce que les problmes de circulation ne soient pas tout simplement dplacs vers de nouveaux points de conflit, ce quune synergie se cre entre les diffrentes interventions et ce que les usagers reoivent rgulirement les mmes messages , ce qui devrait favoriser le respect des rgles de circulation.
des mesures lappui des transports en commun en gnral, et de la priorit aux autobus en particulier
116
tonnires. Ailleurs, la situation est moins encourageante. En Asie, peu de villes en dveloppement ont affect des espaces routiers importants des voies prioritaires ou rserves aux autobus. Pour autant que lon sache, seules Bangkok, Manille, Madras et Kuala Lumpur lont fait.
Dans les trois dernires de ces villes, il demeure trs difficile de faire respecter les couloirs rservs dans le sens de la circulation (par opposition aux couloirs contresens, qui sont majoritaires Bangkok).
Sil ny a gure de systmes de priorit aux autobus en dehors de lAmrique latine, cest en partie parce quon ny trouve pas de rseaux dautobus classiques. Les services de transports paracollectifs dominent, composs dun nombre considrable de vhicules dassez petite taille,
comme Manille, ce qui complique la mise en uvre dun tel dispositif. Dans certaines villes,
comme Hanoi, les services dautobus sont embryonnaires, et mme quand ils existent, les usagers voient en eux un dernier recours, comme dans quelques communes chinoises. Dautres
mtropoles, comme Moscou, voient dans les autobus un mode de transport auxiliaire du mtro,
et leur accordent donc rarement un traitement prfrentiel sur les grands axes routiers. Pour
toutes ces raisons, les objectifs des systmes de priorit aux autobus sont mal compris et les responsables politiques ne sont pas disposs prendre des mesures qui portent prjudice aux (riches) usagers de voitures particulires. Il y a pnurie de personnel spcialis, form et expriment, capable de jauger comme il convient les avantages lis la raffectation de lespace routier aux autobus car ce travail ne jouit pas dune grande considration. Les problmes associs
lapplication de mcanismes complexes de priorit fonds sur le tri des vhicules (pour sparer les autobus des autres vhicules) sont jugs trop importants surmonter.
Dans les villes dveloppes, on observe une tendance oppose celle des cits en dveloppement (Amrique latine excepte). La raffectation de lespace routier de manire privilgier
les autobus par rapport aux voitures est de mieux en mieux accueillie dans de nombreuses villes
dveloppes riches (la plupart des mtropoles dEurope occidentale, notamment au RoyaumeUni, en France, en Hollande, en Italie, etc.). Comme en Amrique latine, ce systme sest impos grce aux amliorations apportes la planification, la qualit des informations communiques aux dcideurs, lexcution, limage des services de bus, et la diffusion de
linformation sur les avantages quil prsente. La population de villes comme Curitiba et Quito
(en majorit faible revenu) en est extrmement satisfaite et les maires qui, les premiers, ont
instaur ces systmes ont par la suite t lus des fonctions encore plus leves.
Mise en uvre
Dans de nombreuses villes, le taux de croissance lev de la circulation risque de neutraliser
rapidement le dcongestionnement induit dans un premier temps par les mesures de gestion de
la circulation. On ne doit donc pas voir dans cette dmarche le remde universel
lencombrement des transports urbains, mais un lment dune stratgie de plus grande envergure qui fait galement intervenir la gestion des transports collectifs et de la demande. Il ne
sagit pas non plus dune intervention ponctuelle, mais dun processus continu, qui sadapte et
sajuste en fonction de lvolution des conditions de circulation. Il convient donc de favoriser la
117
118
Fonctions - Responsabilits
Recherches sur la
circulation
Enqutes, suivi et valuation de lensemble des donnes relatives la circulation et aux accidents
afin de dfinir les tendances, de quantifier les problmes et de prparer les programmes de gestion
et les mesures damlioration de la circulation.
Programmes de
gestion et mesures
damlioration de
la circulation
Dispositifs de
contrle de la
circulation
Rgles de circulation
Gestion du stationnement
Autorisations et
coordination
valuation et conseils la municipalit sur tous les programmes (les nouvelles routes par exemple)
et amnagements (labors par les organismes des secteurs public et priv et prvoyant de nouveaux amnagements fonciers et immobiliers de grande ampleur) ayant une incidence substantielle sur la circulation pour vrifier quils sont compatibles avec la politique adopte en matire de
circulation.
Concertation
Consultations avec le public et les parties intresses au sujet de la politique de la circulation et des
retombes de mesures et de programmes particuliers.
Budget
Prparation dun budget annuel soumettre la municipalit pour i) la mise en uvre des plans
de circulation et des programmes damlioration ; ii) la gestion de la circulation et la maintenance
des dispositifs de contrle ; et iii) les activits permanentes de lorganisme de gestion de la circulation.
Notes :
1.
Toutes les fonctions nincomberaient pas lorganisme de gestion de la circulation. Ainsi, la maintenance des
dispositifs de contrle de la circulation et la signalisation seraient le plus souvent confies des sous-traitants.
Lorganisme serait alors charg de superviser ces fonctions.
2.
La possibilit de sous-traiter des lments importants des oprations des consultants est analyse dans les sections suivantes.
119
GESTION DE LA DEMANDE
La gestion de la demande repose sur le principe conomique qui veut que si le prix directement
support par un voyageur est infrieur au cot total de son dplacement, certains trajets imposeront un cot net la communaut. Le cot total dun dplacement comprend les frais personnels du voyageur (cot dutilisation du vhicule, carburant, stationnement, etc.) et les cots
sociaux que celui-ci impose la communaut par sa contribution la congestion, au risque
daccidents et la pollution de lenvironnement. Ces derniers variant en fonction du lieu, de
lheure et des conditions de circulation, il devrait en tre de mme, dans lidal, des frais engags par les usagers des vhicules. La gestion de la demande devrait chercher obtenir le volume
total de circulation, et sa rpartition entre les modes de transport, les lieux et les heures, qui
existeraient si la circulation de tous ces modes tait facture au prix de leur cot social marginal
total.
Pour atteindre cet objectif, les outils de gestion de la demande visent tous augmenter les cots
de dplacement, soit explicitement par le biais de redevances (stationnement, taxes de congestion ou prix du carburant), soit implicitement par des restrictions la mobilit. Diverses mesures, dont beaucoup relvent de la politique nationale (le prix des carburants par exemple), permettent de grer la demande et de limiter le volume de circulation.
120
Des problmes encore plus complexes surgissent en ce qui concerne les parcs de stationnement
privs non rsidentiels aux mains de socits du secteur priv ou dorganismes publics. Il y a
dune part le problme politique que poserait la suppression de privilges traditionnels, et
dautre part des difficults juridiques dans les pays o les parcs de stationnement ont parfois t
construits pour respecter les normes municipales rgissant les permis de construire. Il existe
encore de nombreuses villes en dveloppement o, mme au centre-ville, des normes de stationnement minimales, et non maximales, sont imposes.
Malgr ces handicaps, une politique globale de stationnement sera probablement pour la plupart des municipalits la premire tape dune politique de gestion de la demande. Les frais de
stationnement sont les redevances aux usagers les moins contestes, et la majorit des villes appliquent une politique de stationnement, sous une forme ou une autre. On peut rglementer le
nombre, lemplacement et la tarification des places de stationnement sur rue. Il est possible de
limiter lexpansion de la capacit de stationnement public hors voirie et de stationnement priv
non rsidentiel, et de rglementer les redevances de manire empcher le stationnement subventionn. Tous les plans stratgiques concernant les transports devraient prvoir des mesures
pour les catgories de stationnement conformes aux objectifs stratgiques gnraux.
Lintgration de normes de stationnement dans les politiques damnagement, comme dans le
cas de la politique nerlandaise de lABC, en offre un bon exemple119.
Modration de la circulation
Il existe toute une gamme de mesures matrielles pour modrer la circulation, par exemple :
!
limiter la circulation dans le centre-ville par la cration dun systme de cellules entre
lesquelles il est impossible de circuler en voiture, comme Goteborg et Brme ;
Si de telles mesures peuvent rduire la circulation dans les zones cibles (gnralement le centre-ville), il ny a gure de chances quelles diminuent la demande globale, moins dtre asso-
119
NEA. 2000. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provisions and
the Welfare of the Poor. Rapport rdig pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque
mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.
121
cies dautres dispositions, comme la rglementation du stationnement et les incitations utiliser les transports en commun.
Les mesures de modration les plus courantes sont celles qui limitent lusage des vhicules
certains jours, en fonction de leur numro dimmatriculation. Beaucoup de villes, dont Athnes, Bogot, Lagos, Manille, Mexico, Santiago, So Paulo et Soul, ont instaur ce systme pour
des raisons de congestion et denvironnement. La politique jours pairs-jours impairs et ses
variantes comportent des risques vidents. Elles peuvent encourager lutilisation du taxi ou entraner une progression du taux de possession de vhicules, et induire un plus grand nombre de
trajets que normal par vhicule autoris. Elles ont cependant eu des rsultats probants court
terme (Bogot annonce une augmentation de 20 % de la vitesse de dplacement moyenne). Surtout, le public y voit une marque dengagement du gouvernement rduire lengorgement et la
pollution atmosphrique qui laccompagne, et elles se sont rvles moins difficiles appliquer
que lon naurait pu sy attendre. Si elles sont bien conues pour dcourager une utilisation
maximale et quelles saccompagnent dune amlioration des transports collectifs, comme Bogot, elles peuvent certainement donner un sursis pour laborer des politiques plus efficaces.
Tarification
Les mesures matrielles de limitation de la circulation ont ce stade t mieux reues que les
redevances directes sur lutilisation du rseau routier, dans les pays dvelopps comme dans les
pays en dveloppement. Il semble toutefois que mme dans les pays industrialiss leur efficacit
ait atteint leurs limites, et certains pays comme le Royaume-Uni et les Pays-Bas envisagent
maintenant dinstaurer des redevances directes. Singapour aujourdhui un pays riche
soriente vers des redevances sur lutilisation des vhicules plutt que sur dautres taxes et
dautres restrictions la proprit de vhicules. Dans les rares pays de lOCDE o des systmes
de page zonal ou de congestion sont en vigueur, les recettes sont rserves, en partie ou en
totalit, lamlioration des transports publics. Pour les communes des pays en dveloppement,
qui manquent de moyens pour financer les transports urbains, lapplication de redevances directes pourrait avoir le double avantage doffrir une source de financement et un outil de limitation de la circulation. Lintroduction de redevances directes dans une politique intgre de
tarification des transports urbains est un instrument particulirement important pour assurer la
viabilit des transports urbains. Cest pourquoi elle est analyse en dtail au chapitre 9.
La matrise de la circulation comporte un aspect particulirement important. La recherche
thorique comme lexprience pratique indiquent que les mesures visant limiter lusage de
lautomobile et amliorer les transports publics semblent mieux fonctionner en combinaison
que sparment, tout au moins en ce qui concerne les trajets en direction des centres-villes.
Une politique cohrente devrait donc allier ces deux types de mesures.
122
123
Hirarchie et configuration
Il importe de structurer judicieusement le rseau routier (tableau 6.2). Souvent, les diles veulent des rocades (Chine) et dautres voies principales et voies rapides (Moscou) alors que cest
du manque de structure et de linsuffisance de la capacit de distribution locale que drivent les
principaux problmes, comme Bangkok, Manille et Djakarta. Il est vrai que par rapport aux
routes plurifonctionnelles, les voies rapides peuvent multiplier le nombre de vhicules circulant par heure sur un espace donn. Mais il faut aussi prvoir, outre les dplacements routiers
interurbains, la circulation pitonne et la distribution locale de la circulation. Ces fonctions se
conjuguent mal, et un espace routier donn produira toujours de meilleurs rsultats sil est class et gr de manire hirarchique pour sparer les fonctions120. Ce type de classification routire sert souvent de base la rpartition des responsabilits financires pour la mise en place
de linfrastructure et contribue la bonne distribution des ressources destines lentretien.
La configuration des rseaux importe galement. La conception classique rocade et radiale
de nombreuses villes occidentales a volu au fil du temps, les routes de ceinture sajoutant
mesure que les centres des villes sengorgeaient et que la ncessit de construire des routes de
dlestage pour viter la traverse de bout en bout de la ville simposait. Le priphrique intrieur, entourant la zone centrale, pourrait tre conu de manire dcourager la traverse du
centre et donner plus despace au trafic local, aux transports publics, aux vhicules non motoriss et aux pitons lintrieur de ce primtre. Les grands programmes de pitonisation prvoient gnralement une sorte de priphrique intrieur (accompagn des amnagements ncessaires laccs des marchandises). Il importe avant tout que ces schmas prvoient des mesures de gestion de la circulation en de du priphrique, pour empcher que la capacit libre
soit occupe par une nouvelle circulation de transit. Cest sur cette base que la Banque a particip au financement des priphriques de Shanghai et de Guangzhou. Cette approche se heurte
une difficult majeure, qui est de veiller ce que des politiques de gestion de la circulation ou
de la demande soient effectivement adoptes et maintenues la longue.
120
Sans perdre de vue quil est ncessaire de prvoir des passages dnivels pour viter que les voies rapides ne portent atteinte lintgrit sociale des localits existantes.
124
Les priphriques extrieurs, qui ceinturent la ville, peuvent dvier la circulation de transit
quand les itinraires de traverse laissent dsirer, ou lorsquils font partie du rseau rgional
ou national dautoroutes. Llment qui prime nest pas leur forme (anneau) mais leur fonction
conomique et environnementale (contournement), et cest selon ces paramtres quil convient
de les juger. Mme quand ils se justifient dun point de vue fonctionnel, ils peuvent, comme
% de
kms de
rues
Observations
Classification
Chemins
pitonniers
Circulation
sre des
pitons
Oui
Non
SO
Non restreint
SO
Interdit
Voies cyclistes
Circulation
sre des
cyclistes
Oui
Non
SO
Non restreint
SO
Interdit
Rseau
continu de
prfrence
Rues locales
Accs aux
terrains et
btiments
riverains
Trottoirs
souhaitables
Pas obligatoire
60-80
Non restreint
30-40
km/h
Autoris
Le trafic de
transit
devrait tre
dcourag
Voies collectrices
Trottoirs
Relient les
gnrarues locales
lement
aux grandes
ncessaiartres
res
Pas obligatoire
5-10
Gnra40-50
lement non
km/h
restreint
Limit
Trafic de
transit
dcourag
Grandes artres
Mobilit
intercommunauts
et interurbaine
Voies rapides
et autoroutes
Circulation
extra et
intramtropolitaine de
grande
distance
Accs direct
StationVitesse
nement des
thorique
vhicules
type
motoriss
Fonctions
principales
Trottoirs
obligatoires.
Voies
cyclistes si
la demande le
justifie
Souhaitable
en cas de
circulation
importante
15-30
des autobus et
du trafic gnral.
Uniquement aux
voies
grande
circulation
50-75
km/h
Limit ou
interdit
Gnralement
lpine
dorsale de
la voirie
urbaine
Aucune
Souhaitable si
le nombre
dautobus est
lev et quil SO
y a un risque
dencombrements
Accs aux
proprits
riveraines
non autoris
75 km/h
ou plus
Interdit
changeurs
125
Varsovie et Budapest, encourager lutilisation de la voiture en attirant de grands centres commerciaux la priphrie, o il est beaucoup plus facile daccder par des moyens de transport
privs que publics. Ils doivent dont aussi tre valus en fonction de leur contribution la stratgie globale dutilisation des sols et de dveloppement des transports de la ville.
Dautres considrations dordre structurel entrent parfois en ligne de compte. Les rseaux en
grille, courants dans les villes amricaines, rpartissent le trafic de transit sur des voies parallles et de dlestage, mais ne peuvent empcher lengorgement du centre-ville o se concentrent
les activits commerciales. Pour viter ce problme, il serait probablement moins coteux et
perturbant de consolider la hirarchie de la grille que dajouter de nouvelles routes de ceinture.
ne peut recourir des techniques aussi raffines, il est probable que la simplification la plus
vidente, supposer une matrice fixe de trajets, survaluera substantiellement lexpansion de la
capacit.
Un autre phnomne bien analys sur le plan thorique est celui des retombes des mesures de
gestion de la circulation et de la demande sur la valeur conomique de lexpansion de la capacit. La dfinition du scnario de rfrence permettant dvaluer la capacit supplmentaire devrait thoriquement prendre en compte la possibilit daccrotre lefficacit de linfrastructure
existante par la gestion de la circulation, et de modrer la circulation par celle de la demande.
Dans la pratique, il est toutefois trop facile de supposer que ces politiques sont irralisables et,
partant, de procder lvaluation sur une base dont on peut dmontrer thoriquement quelle
surestime rgulirement les avantages drivant de lexpansion de la capacit.
Dautres lments dapprciation sont apparus plus rcemment, et sont moins bien connus.
Lvaluation classique des projets dinvestissement routier fait gnralement abstraction de
limpact de linfrastructure routire sur les usagers non motoriss. lchelon technique, la
lutte contre la pauvret exige par ailleurs que les valuations conomiques accordent aux pauvres une valeur conomique plus leve quelles ne le font habituellement121. Il est tout au
moins souhaitable que lordre de grandeur de ces questions soit estim.
Lanalyse cots-bnfices semploie encore au niveau technique, et doit donc tre modifie
pour viter les distorsions les plus manifestes. Mais le problme de lvaluation des externalits
environnementales, la comprhension insuffisante des retombes de la construction de routes
sur lutilisation des sols et sur la configuration urbaine, et les effets de rpartition des investissements signifient que le taux de rendement conomique calcul ne peut constituer le seul critre technique. Lvaluation conomique doit donc tre intgre un cadre multicritre, conu
pour une procdure de prise de dcision participative et franchement politique.
Lun des remparts les plus solides mais les plus diffus contre le surinvestissement est la participation du public concern des consultations et/ou des procdures de conception participatives. On risque certes de voir se dvelopper un phnomne de rejet du type pas de a chez
nous , susceptible de faire obstacle aux bons amnagements comme aux mauvais, mais les dispositifs de concertation et denqute publique employs dans le cadre des grands programmes
obligent les amnageurs et les ingnieurs procder des tudes bien plus pousses quils ne le
121
Certains projets de la Banque (les projets routiers au Viet Nam par exemple) ont pris en compte des
valeurs de temps avec coefficients de rpartition, mais la mise au point dune procdure formelle
daffectation des coefficients de rpartition se heurte dimportantes difficults. Quand lvaluation se
fonde sur des donnes de circulation modlises un niveau de zone assez fin, il est possible de dfinir
approximativement la rpartition des avantages par groupe de revenus (comme test dans les valuations
de certains investissements dans les transports publics au Brsil). Cette dmarche ne prsente pas de difficults techniques et devrait devenir la norme dans les valuations conomiques.
127
feraient autrement. Il en dcoule que la collecte et la modlisation des donnes devraient galement voluer en fonction de ce processus participatif.
Financement priv
Des fonds privs ont t mobiliss pour la construction de routes urbaines page dans de
grandes mtropoles comme Bangkok, Buenos Aires, Kuala Lumpur et Manille. Dans la mesure
o le montant du page couvre le cot en ressources total de leur construction, ces routes
sinscrivent dans la ligne des politiques prconises jusquici. Ds lors quelles parviennent galement rduire la congestion sur le rseau routier public gratuit, leurs effets paraissent nettement positifs.
Cette conclusion nest parfois pas soutenable pour diverses raisons. Si elles induisent un trafic
supplmentaire sur un rseau routier secondaire inadapt (comme Bangkok et Kuala Lumpur), elles risquent en fait daggraver la congestion et, celle-ci ntant pas taxe, de diminuer la
qualit de vie. Les effets dfavorables de linfrastructure et de la circulation supplmentaire sur
lenvironnement ne sont gnralement pas taxs sauf, dans une certaine mesure, sils sont internaliss dans les impratifs de conception des nouvelles routes. Lamlioration des voies
daccs risque en outre imposer aux finances publiques des cots contingents qui ne sont pas
non plus comptabiliss (comme Manille). On peut donc en conclure non pas que le financement priv est contre-indiqu mais que, compte tenu de leur incidence sur le systme, les programmes du secteur priv devraient tre assujettis la mme analyse globale des aspects conomiques, environnementaux, sociaux et de planification que sils taient engags par le secteur
public.
LUTTE CONTRE LA PAUVRET
Limpact des routes urbaines sur la pauvret, comme celui de tous les autres aspects des transports urbains, se divise en retombes indirectes drivant de leur incidence sur la croissance
conomique, et en retombes directes dcoulant de leur effet sur les moyens de subsistance des
pauvres.
Leffet de croissance
La viabilit conomique de linfrastructure industrielle et commerciale des villes est importante
pour les pauvres qui y trouvent leur emploi. Si, dans les pays industrialiss, les encombrements
des heures de pointe sont essentiellement provoqus par les voitures particulires, il nen va pas
de mme partout. Beaucoup de mtropoles des pays en dveloppement sont les nuds terminaux de rseaux de transport nationaux et internationaux. Certaines sont des villes portuaires
historiques, dont la suprmatie sest renforce lpoque coloniale. Le transport des marchandises y est souvent une source substantielle de congestion urbaine. La concentration de la circulation sur les axes reliant les grands marchs de marchandises urbains, comme Dhaka, peut
128
avoir le mme effet que la convergence de la circulation sur le port, comme Manille. La dfinition dune stratgie permettant de localiser les endroits qui gnrent un trafic important de
marchandises et les dplacements qui leur sont associs constitue donc un lment important
dune politique de transport urbain dans les villes des pays en dveloppement. La politique routire urbaine doit aussi tre lie lvolution de lconomie nationale et en tenir compte,
comme dans certaines conomies en transition o les bouleversements spectaculaires affectant
la structure industrielle et les liaisons commerciales ont entran le transfert des marchandises
du rail la route, et ncessitent une refonte de lorganisation des transports urbains.
129
Le troisime lment prendre en compte serait les moyens de subsistance des pauvres. Dans
les zones rurales trs pauvres, on envisage couramment des procds de construction et
dentretien des routes forte densit de main duvre, qui sont souvent plus faciles grer et
Encadr 6.2. Le revtement des routes dans les quartiers faible revenu au Brsil le Programme
PROPAV
Dans les quartiers faible revenu des villes brsiliennes, les routes non revtues, dont beaucoup taient infranchissables en cas dintempries, constituaient un obstacle important laccs des autobus et des vhicules de secours. La seule ville de So Paulo comptait 800 kilomtres de voies dautobus non revtues au dbut
des annes 80. Pour remdier cette situation, un vaste programme de revtement dans les quartiers faible
revenu a t intgr au premier Projet brsilien de transport urbain. Celui-ci a t marqu par la propension
des organismes concepteurs produire des projets dassainissement et de revtement de base trop labors,
ce qui a entran des dpassements budgtaires et des retards.
LEmpresa Metropolitana de Transportes Urbanos de So Paulo a donc entrepris une tude exhaustive du
revtement faible cot ; il en est rsult un manuel traitant de ce sujet et une tude de faisabilit conomique. Paralllement, lorganisme national EBTU a demand une tude des expriences rgionales en matire
de revtement faible cot qui a conclu quun programme de revtement des voies dautobus de grande envergure aurait des retombes bnfiques substantielles et a tabli les lignes directrices pour slectionner les
routes qui y seraient intgres.
Le troisime projet brsilien de transport urbain comportait un programme dot dune enveloppe
de 63 millions de dollars PROPAV- pour asphalter 500 kilomtres de voies dautobus dans les quartiers
faible revenu entre 1981 et 1984. EBTU tait charg de slectionner les routes et de superviser lexcution
du projet, et devait produire une version rvise du manuel partir de son exprience. Le projet a fait amplement appel la main duvre et aux matriaux locaux. Le programme a t jug si satisfaisant quil a t
tendu plus de 1 000 kilomtres, que la Banque ne finance pas entirement.
Des problmes semblables existaient dans dautres pays latino-amricains et des programmes ont t lancs
au Chili, en Jamaque, au Prou et au Mexique. Dans les endroits o les intempries ne posent pas de problme, un revtement encore plus simple a t utilis de manire recouvrir davantage de routes. Parmi les
mesures les plus rcentes, citons la participation de la communaut locale au choix des tronons qui seront
inclus dans un projet Lima (Prou).
produisent des rsultats de relativement meilleure qualit quand les normes routires imposes
sont faibles. Les mmes lments nont gnralement pas t privilgis dans les zones urbaines,
quoique lexprience de lAfrique du Sud montre bien quelles peuvent offrir les mmes possibilits.
Pour finir, il convient de se pencher sur les effets accessoires de lamnagement routier sur les
pauvres. La tentation est grande de faire passer les nouvelles routes par des zones o les terrains
sont bon march, souvent habites par les pauvres. Cest notamment le cas des endroits o les
pauvres occupent illgalement des terrains publics. Cest pour viter les retombes dfavorables
130
de cette nature que la Banque impose des conditions rigoureuses de planification de la rinstallation et dindemnisation.
CONCLUSIONS : UNE STRATGIE POUR LE RSEAU ROUTIER
Les routes sont une composante ncessaire de linfrastructure urbaine. Un rseau routier dune
capacit infrieure au volume de trafic entrane des encombrements, compromet lconomie
urbaine, aggrave les nuisances environnementales et, dans bien des cas, porte tout particulirement prjudice aux pauvres. Cela dit, dans les grandes villes existantes, il nest pas toujours
possible, pour des raisons sociales ou conomiques, dquilibrer loffre et la demande par le seul
dveloppement de la capacit routire. Une politique routire doit donc prvoir la gestion de la
circulation et de la demande, de mme que la mise en place et lentretien de linfrastructure
routire. Elle doit ainsi comporter les lments suivants :
Financement en vue dassurer lentretien adquat dune capacit routire viable sur le
plan conomique.
Gestion de la circulation
131
Gestion de la circulation pour assurer aux personnes (pas seulement aux vhicules) des
dplacements srs, efficaces et acceptable pour lenvironnement.
Gestion de la demande
!
Gestion de la demande despace viaire pour assurer lquilibre entre les dplacements et
la capacit routire par des mesures de modration de la circulation.
Redevances sur lutilisation des routes pour couvrir lintgralit des cots (voir chapitre 9).
132
mesure que les villes se dveloppent, les habitants ne peuvent plus se dplacer pied et les
transports en commun, aux cts de la bicyclette, deviennent le principal mode de transport
des pauvres. Lautobus est le principal moyen de transport motoris, avec trois millions de vhicules, dont plus de deux millions en ville, transportant 6,5 billions (6.5 x 1012) de passagerskilomtres par an. cela sajoutent plus de deux millions de vhicules de transport paracollectif122.
Mais les transports collectifs ne devraient pas tre envisags uniquement pour les pauvres,
comme le dmontre limportance quils revtent pour toutes les catgories de revenu dans de
nombreuses riches villes europennes. Pour amliorer lefficacit des transports en commun, il
faut donc la fois matriser les cots et fournir un cadre souple dans lequel pauvres et moins
pauvres peuvent utiliser des moyens de transport en commun fiables et confortables. Sil
nexiste pas de services de transport en commun adquats, les riches circuleront en voiture tandis que les plus pauvres utiliseront la bicyclette, la motocyclette (Viet Nam et Indonsie), le taxi
(Chine et Indonsie) ou encore une voiture acquise bas prix. Lchec des transports collectifs
classiques peut galement engendrer un secteur de petites activits de transport paracollectif
122
Halcrow Fox. 2000. Review of Urban Public Transport Competition. Document de synthse labor
pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur son site web
www.worldbank.org/transport/.
133
qui peut contribuer maintenir laccessibilit mais qui risque galement davoir des effets ngatifs sur la congestion, la pollution et la structure urbaine.
LE SECTEUR DES AUTOBUS URBAINS
Dans de nombreux pays en dveloppement dAfrique, dAsie et dAmrique latine, les services
dautobus taient autrefois assurs par des monopoles rglements. Dans les rgimes coloniaux,
ces monopoles appartenaient souvent des expatris qui les graient comme des filiales de gros
transporteurs de la puissance coloniale. Aprs lindpendance, ces monopoles ont t nationaliss mais ils ont continu fonctionner comme des monopoles protgs. Dans les conomies socialistes, les monopoles publics taient galement la rgle. Dans les deux types de situation, les
monopoles traditionnels ont pratiquement disparu123. Dans certains pays dAmrique latine, ils
ont t remplacs par de petites entreprises prives qui reoivent une licence dexploitation des
autorits municipales124. En Afrique, ils ont t en grande partie remplacs par un secteur fragment de petites activits de transport paracollectif, tandis quen Europe de lEst et en Asie centrale le dmantlement des monopoles se poursuit un rythme ingal125. La Chine, o les
transports en commun restent aux mains de ltat mais adoptent de plus en plus un mode
dexploitation commerciale, et quelques grandes villes en Inde et en Europe de lEst, sont les
derniers bastions des monopoles publics traditionnels.
Bien que la situation ait volu diffremment selon les pays, le processus de dclin est pratiquement le mme partout. Dans de nombreux cas, les pouvoirs publics ont essay dutiliser le
secteur des transports collectifs comme un instrument de politique sociale en contrlant le niveau et la structure des tarifs, dune part, et en garantissant des salaires et des conditions de travail favorables aux employs, dautre part. mesure que les dficits se creusent, et en labsence
dune base budgtaire suffisante pour couvrir les subventions, cest tout dabord lentretien, puis
le service fiable et enfin la capacit dexploitation qui ont t rduits nant126. Dans ce proces-
123
Gwilliam, K.M. 2001. Competition in Passenger Transport in the Developing World. Journal of
Guilherme de Araguo, J.J., J.R. Mara et A. Brasileiro. 1998. The Brazilian Bus Industry and the New
Legislation on Public Procurement Procedures in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
125
Pour de plus amples renseignements, voir Gwilliam, K.M. 2000. Private Participation in Public
Transport in the Former Soviet Union. Document de synthse TWU no 40. Banque mondiale, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.
126
Les services de transport en commun continuent fonctionner efficacement dans des villes modernes
comme Vienne, Stuttgart et Zurich, quoique un cot relativement lev. Les lments qui permettent
ce rsultat sont essentiellement une conomie efficace, la priorit accorde aux transports en commun et
134
sus de dclin, les subventions publiques tendent tre progressivement accapares par les
groupes favoriss, mais pas forcment les plus pauvres (tels que les employs syndiqus ou les
tudiants de la classe moyenne)127. La rglementation excessive a galement tendance dcourager ladaptation aux forces du march.
Ce dclin nest pas entirement imputable au manque de liquidits. Les entreprises publiques
nont gnralement pas dincitations adquates fonctionner de manire efficace, ou bien elles
en sont empches par des pressions politiques. Il suffit pour le constater de comparer les oprateurs privs et publics dun mme pays, comme par exemple Delhi, en Inde (tableau 7.1)128.
La signification des ratios personnel/production dans ces comparaisons est une question dlicate. lvidence, si le cot dopportunit de la main-duvre est trs faible en raison du taux
de chmage lev ou de la faible productivit nationale, il peut tre trs conomique de fonctionner avec un ratio personnel/production lev. Cest du reste la raison pour laquelle les petites activits informelles de transport collectif sont aussi comptitives dans de nombreux pays
faible revenu. Mais la protection institutionnalise de la main-duvre dans les services publics
de transport urbain fait assumer un groupe de population relativement pauvre (usagers des
transports en commun) le cot du maintien des revenus dun groupe souvent relativement privilgi (employs syndiqus), tout en renforant les dsincitations long terme amliorer la
productivit. Le maintien de sureffectifs dans les services publics de transport urbain est donc
probablement une stratgie de lutte contre la pauvret trs mal cible. Cest pourquoi la
concurrence est une option prfrable.
La concurrence peut tre introduite sous diverses formes, aussi bien dans les monopoles traditionnels quentre les entreprises, soit pour obtenir le droit de fournir un service en situation de
monopole soit pour se tailler une part de march. Vu les imperfections inhrentes du monopole
absolu classique et laptitude dmontre de la concurrence rduire les cots et amliorer la
qualit des services, le problme fondamental est de trouver les meilleurs moyens dorganiser la
concurrence de faon atteindre les objectifs stratgiques des services publics de transport urbain.
une population aise pour laquelle la qualit compte plus que le cot. Ces conditions existent rarement
dans les pays en dveloppement.
127
Pour un exemple, voir Teurnier, P. et B. Mandon-Adolehoume. 1994. Lintgration du transport artisanal dans un service public de transport urbain : le cas de Dakar. Paris : TTD.
128
De mme So Paulo, au Brsil, le nouvel oprateur dtat (aujourdhui disparu) avait 8,6 employs
par autobus en moyenne, contre seulement 5,5 pour les oprateurs privs. Mme en tenant compte des
emplois du secteur public associs des activits telles que la planification et la coordination du systme
de transport en commun, la productivit du travail restait infrieure de 28 % celle des oprateurs privs
(CEPALC, 1992).
135
DTC
Priv
83 %
93 %
Km/autobus/jour
216
246
Passagers/autobus/jour
751
1584
Effectifs/autobus
9,6
4,6
Contrat de services au cot brut : attribution du march par une entit publique un
oprateur de services spcifis un prix dtermin par appel doffres. Les contrats ont
129
Banque mondiale. 1995. Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownership. Oxford : University Press.
136
gnralement une dure de 3 5 ans. Loprateur verse la totalit des redevances des
usagers lentit acheteuse et nassume aucun risque sur les recettes. Ce systme ncessite un moyen dassurer que lentit acheteuse reoit effectivement les tarifs verss par
les usagers, et un suivi troit pour garantir que les transporteurs assurent effectivement
le service qui leur a t confi.
!
Contrat de services au cot net : similaire aux contrats de services au cot brut, sauf que
loprateur conserve les recettes et assume donc les risques sur les recettes et sur le cot
dapprovisionnement. Cela motive le transporteur assurer le service qui lui a t
confi (sous peine de perdre les recettes provenant des tarifs perus)130 et limine la ncessit dun systme complexe de recouvrement des tarifs et de mesures de contrle. La
coordination intermodale est cependant plus complique et alourdit souvent le cot net
pour les autorits du fait que la socit de transport assume un plus grand risque sur les
recettes, risque quelle est peu encline prendre et dont elle demandera tre ddommage.
130
Il peut subsister des lments de service (les autobus les plus anciens encore en service, par exemple)
qui cotent plus cher quils ne rapportent, et pour lesquels il ny a pas dincitation assurer le service sauf
sil est supervis.
137
que des tarifs plafonns ou un niveau de service minimum. tous les autres gards, le
concessionnaire agit en son propre nom et non en qualit dagent de ladministration.
Les contrats sont dune dure assez longue, souvent plus de dix ans, pour permettre au
concessionnaire de recueillir les fruits de ses efforts de dveloppement du march.
Les liens entre ces diverses formes sont illustrs la figure 7.1. Les diffrents rgimes de
concurrence se dveloppent la faveur des mesures de drglementation adoptes en Europe
occidentale. Mais lattribution des droits de service par appel la concurrence est une formule
qui se rpand galement dans les pays en dveloppement et les conomies en transition131.
131
Pour un exemple, voir Gwilliam, K.M., A.J. Kumar et R.T. Meakin. 2000. Designing Competition in
Urban Bus Transport: Lessons from Uzbekistan. Document de synthse TWU no 41. Banque mondiale,
Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.
138
Figure 7.1. Concurrence entre les services publics de transport urbain : Rgimes et transitions
R A IL
A v o i r s p u b li c s + c o m p te n c e s p ri v e s
R G L E M E N T A T IO N R D U IT E
M O N O P O L E P U B L IC
c o n o m i e s d e x p l o i ta t io n a v e c f o r t e
r g l e m e n t a t i o n + p ri v a ti s a ti o n
C O N T R A T S D E S E R V IC E
AU COT BRUT
c o n o m i e s d e x p l o i ta tio n
In c i ta tio n s a m li o re r
l e s s e r v ic e s
A U T O B U S D O M A IN E
E N T IE R
CO NTRATS DE
G E S T IO N
C O N T R A T S D E S E R V IC E
AU COT NET
R d u ir e l a p a r tic i p a ti o n
d e s a u t o r it s
A c q u i s i ti o n p a r l ta t d e s d r o i t s
d e p r o p ri t p o u r a m li o re r l e s
s e rv ic e s
P r i v a ti s a ti o n
d e s a v o irs
F R A N C H IS E S
F a i lli te /m a u v a i s r s u l t a ts
R d u ir e l e s d e m a n d e s
d a u to ri s a ti o n e t l a p p u i fi n a n c i e r
D i f fi c u l t s fin a n c i re s e t
n o m b r e u x o p r a te u r s
d is p o n ib le s
C O N C E S S IO N S
A u t o r i s e r l a c o n c u r re n c e
s u r l a v o ir ie
C o n s o li d a ti o n
d e s o p ra t e u r s
D i f fi c u l t s fin a n c i re s e t
p e u d o p r a t e u r s
d is p o n ib le s
T R A N S P O R T P A R A C O L L E C T IF
O C T R O I D E P E R M IS B A S
S U R L A Q U A N T IT
L i m i te r l a c o n c u rr e n c e a v e c l e s a u tr e s
s e r v i c e s e t/ o u r d u ir e l a
c o n g e s ti o n /s u r c a p a c i t
O C T R O I D E P E R M IS
B A S S U R L A Q U A L IT
F o r m a ti o n d a s s o c ia ti o n s
d o p r a te u r s
E ffo n d r e m e n t fi n a n c ie r /i n s ti tu tio n n e l
I n tr o d u ir e l e s n o r m e s d e
s c u ri t e t d e s m e s u r e s
d e p r o te c ti o n d e s u s a g e r s
MARCH OUVERT
139
Lorsque les tarifs sont galement contrls, les droits dexploitation acquirent souvent une valeur de bien dentreprise .
La concurrence sur le march offre aux fournisseurs la plus grande latitude pour rpondre la
demande des consommateurs, et aux consommateurs linstrument le plus direct leur disposition payer pour influer sur le service fourni. Mais la concurrence sur le march ne permet
pas de pallier plusieurs graves inefficacits du march . Tout dabord, si la demande est insuffisante pour couvrir les cots dun service, le service sera supprim, quelle que soit limportance
que la socit attache au maintien dun niveau de service minimum. Ensuite, le march ne ragit pas divers effets externes tels que la congestion et les effets sur lenvironnement
moins que leurs cots ne soient directement recouvrs. Troisimement, du fait de lasymtrie
de linformation et des difficults faire le tour du march , le processus de concurrence peut
se traduire par une combinaison de services dont le prix et la qualit ne rpondent pas aux attentes de la majorit des usagers. Enfin, il nest pas dans lintrt des oprateurs dautobus individuels dadapter leurs services et leurs tarifs pour promouvoir lintgration intermodale.
Ces inconvnients ne sont pas seulement thoriques. La drglementation des transports en
commun Santiago, au Chili, en 1988 a caus un norme excdent de capacit, accru la congestion urbaine et acclr la dgradation de lenvironnement en prcipitant la mise en service de
vhicules vieux et inadapts et de fortes augmentations de tarif pour rpondre la diminution
des coefficients de remplissage des autobus. Des comportements anticoncurrentiels ou antisociaux sur la voie publique sont galement apparus sur les marchs drglements ou mal superviss, notamment :
!
retarder le dpart pour ramasser le maximum de passagers en route ou aux terminaux (Accra) ;
excs de vitesse pour ramasser les passagers avant lautobus dun oprateur concurrent (Nairobi, Bogot) ; et
faire demi-tour pour ramasser les passagers qui attendent lautobus dans la direction
oppose lorsquil reste des places vides (Pusan)132.
132
Ce nest pas en soi une mauvaise pratique tant que les passagers ne sont pas trop retards ni obligs de
payer deux fois. Dans le cas de la concurrence fragmente, ces rgles de sauvegarde sont rarement observes.
141
133
Pour un examen plus dtaill des diffrentes formes de concurrence, et quelques conseils sur leur
conception, voir Halcrow Fox, 2000.
134
Les contrats de gestion et les franchises de rseau sont trs rpandus en France. Voir SYSTRA. 2000.
Review of French Experience in Private Financing of Public Urban Transport. Document de synthse
labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur son site
web www.worldbank.org/transport/.
142
Figure 7.2. Effets de la concurrence sur les transports par autobus Londres
Pence
35
29
30
22
25
20
15
10
5
0
Cot par passager-mile ( -22 %)
Pence
600
444
500
400
270
300
200
100
0
Pence
300
263
250
(-40 %)
Pence
25
241
20
200
100
10
50
5
Recettes par autobus-mile (-8 %)
Pence
250
200
182
150
100
50
0
17
15
150
20
29
Subvention par autobus-mile (-84 %)
1984/5
Pence
14
12
12
10
8
6
4
2
2
0
Subvention par passager-mile (-80 %)
1994/5 (rsultats estimatifs)
143
Il est galement clair quil est plus facile dexploiter un rseau concurrentiel lorsquil y a dj
plusieurs fournisseurs sur le march local, de taille et de comptence appropries. Cette situation peut cependant voluer. Sil ny a quune socit de transports en commun qui fonctionne
en monopole, elle peut tre divise en plusieurs petites units concurrentes, comme Londres.
Si le march est trop fragment et quil y a trop dexploitants, ils peuvent tre regroups en un
petit nombre de groupes tels que les empresas Bogot, en Colombie, ou les associations
dexploitants plus rcemment formes dans les villes dOuzbkistan.
planification des services spare des prestations de services, dote deffectifs suffisants
et comptents ;
restructuration des units dexploitation de la compagnie publique dans un sens favorable la concurrence, ou introduction dune importante concurrence externe.
144
tme apparemment concurrentiel risque de devenir la chasse garde dun cartel dexploitants
prexistants135.
Les contrats doivent galement dfinir les droits et les obligations des parties de la manire la
plus complte et la plus cohrente possible. Si les tarifs sont contrls, les contrats devraient
dfinir le processus dindexation sur linflation, de mme que la mthode dindemnisation en
cas de rajustement arbitraire des tarifs par lentit acheteuse. Sans ces dispositions, les systmes
de franchise sont vous lchec, comme on a vu la Jamaque136.
135
Voir Guilherme de Araguo et al, 1998, pour une analyse de ce qui sest produit dans de nombreuses
villes du Brsil.
136
Gwilliam K.M. 1996. Getting the Prices Wrong: A Tale of Two Islands. Note dinfrastructure UT-6.
Banque mondiale, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.
145
La concurrence est en principe possible entre les oprateurs publics et privs. Mais le systme
ne peut bien fonctionner que si les oprateurs publics sont strictement soumis des rgles
commerciales, y compris au risque de faillite en cas de mauvaise gestion, libres de toute obligation de service public non impose leurs concurrents privs, et dans limpossibilit dtre renflous directement ou indirectement par ladministration centrale ou locale. Cela ncessitera
probablement une modification de leur statut juridique et ne pourra fonctionner que si un systme daudit indpendant est mis en place pour garantir quils ne font pas des offres perte
pour remporter des marchs. Ce sont les conditions dans lesquelles les secteurs public et priv
ont opr temporairement Londres avant la privatisation des oprations du secteur public.
On peut envisager dchelonner les rformes tant que le programme et le calendrier sont suffisamment clairs pour convaincre les oprateurs privs que la rforme sera mise en place et inciter les oprateurs publics prendre les dispositions ncessaires en vue de louverture la
concurrence et de la privatisation, au lieu duser de moyens politiques pour sopposer aux rformes. Dans le cas de Londres, un calendrier a t tabli pour llargissement des appels
doffres tout le rseau et pour la rorganisation et la privatisation de loprateur public. On
entendra invitablement dire que les subventions devraient tre limines progressivement
pour viter toute rpercussion sur les tarifs. En pratique, la plupart des avantages escompts se
feront sentir ds la premire srie dappels doffres, aussi est-il prfrable dattribuer les contrats
ds le dpart des conditions financirement viables long terme.
Transport paracollectif
Lun des faits marquants intervenus dans le secteur des transports en commun dans les pays en
dveloppement et les conomies en transition au cours des dernires annes a t lexplosion
des services de transport collectif extrieurs au systme classique de transport en commun, souvent dsigns par le terme de transport paracollectif137.
Les services paracollectifs prsentent certaines caractristiques communes, qui ne sappliquent
cependant pas dans tous les cas :
!
Les services ne sont gnralement pas horaires fixes, et sont souvent (mais pas toujours) offerts sur des itinraires variables selon la demande, pour combler les lacunes
des services de transport en commun assurs par le secteur formel138.
137
Cela ne veut pas ncessairement dire quils fonctionnent illgalement, car dans de nombreux pays
lentre dans le secteur est effectivement libre, les oprateurs tant uniquement soumis la lgislation
routire et foncire gnrale. Cela ne veut galement pas dire quils sont entirement indpendants car
de nombreux oprateurs du secteur informel appartiennent des associations dexploitants.
138
Cervero, R. 1998. Paratransit: The Gap Fillers. Habitat Debate. Vol. 4 (2).
146
Les vhicules en service sont gnralement de petite taille, y compris des motocyclettes139, dune part cause des meilleures facilits de financement et de la souplesse
dutilisation des petits vhicules, et dautre part parce quils sont soumis un contrle
moins rigoureux, mme lorsque lentre sur le march des vhicules de grande capacit
est strictement rglemente. Dans certaines villes comme Damas, en Syrie, les petits
vhicules sont prdominants sur le march des transports collectifs.
Les vhicules utiliss sont souvent danciens vhicules mis au rebut ou provenant
dautres pays o ils ont t retirs de la circulation, de sorte que linvestissement requis
pour entrer sur le march est gnralement faible.
Les vhicules utiliss sont galement souvent trs simples, et comprennent des vhicules non motoriss dans de nombreux pays. Certains de ces vhicules, tels que les rickshaws motoriss en Asie de lEst et du Sud et les taxis collectifs Manille, sont trs spcialiss. Mais dans bien des cas, ce sont de simples adaptations, pour le transport de passagers, de vhicules pouvant tre achets bas prix (camions reconvertis en Afrique,
motocyclettes-taxis Bangkok).
Les services paracollectifs sont gnralement assurs par des oprateurs informels qui prsentent les caractristiques suivantes :
!
Loprateur nest pas une socit, mais le plus souvent un individu qui est rarement le
propritaire du vhicule. Souvent le conducteur verse une redevance journalire au
propritaire, prend en charge les frais dexploitation et dentretien, et conserve la diffrence entre ses recettes et la redevance verse au propritaire. Cela incite travailler de
longues heures et trouver des clients payants par tous les moyens possibles, y compris
le racolage, le vol, les excs de vitesse, etc. ; et
Ils fonctionnent souvent en dehors du systme fiscal ou bnficient du traitement prfrentiel accord au secteur informel140. Ils peuvent galement avoir un avantage sur le
march par rapport aux oprateurs publics dont les cots sont alourdis par les rgles de
salaire minimum, la rglementation des horaires de travail, la ngligence et la corruption.
Le transport paracollectif joue de nombreux rles. En Afrique, cest le principal mode de transport en commun des pauvres. Dans lex-Union sovitique, il complte un secteur formel en d-
139
La motocyclette-taxi est le segment de march qui se dveloppe le plus rapidement. Selon les estimations, il y a 125 000 moto-dubs Phnom Penh et 100 000 rub-jangs Bangkok.
140
Par exemple, dans certaines rpubliques dAsie centrale de lex-Union sovitique, le taux dimposition
dans le secteur informel est infrieur 3 % des recettes, compar prs de 25 % sur le secteur des entreprises.
147
clin. En Asie de lEst et du Sud, et dans une certaine mesure en Amrique latine, il complte le
secteur formel en fournissant des services spcialiss sur des crneaux bien dfinis. Dans
dautres rgions dAmrique latine, les transports paracollectifs concurrencent de plus en plus
les transports en commun classiques. Les oprateurs de transport paracollectif assurent des services divers :
!
services de desserte reliant les quartiers dhabitation inaccessibles aux lignes de transport principales (vhicules quatre roues motrices dans les barrios de Caracas ou cyclopousse Dhaka) ;
service local dans les zones inaccessibles non desservies ou desservies intervalles trs
espacs par les transports collectifs usuels (Lima) ;
liaisons directes sur les longs trajets o les services assurs par le secteur formel sont
lents ou irrguliers ( truchos Buenos Aires) ; et
141
Pour une description plus complte et une classification des modes de transport informels, voir Cervero, R. 2001. Informal Transport: Mobility Options for the Developing World. Document prpar pour
le CNUEH (Habitat), Nairobi, 2001.
148
grants victimes de lexode rural. Dans de nombreuses villes dAsie, on estime que plus de 15 %
de la population dpend directement ou indirectement du secteur informel des transports
comme moyen de subsistance. Dhaka, au Bangladesh, la proportion est estime plus de
25 %142.
Les services fournis par le secteur informel sont galement dune grande valeur. Tout particulirement en Asie du Sud, ils assurent une fonction dappoint pour la population relativement
aise. Dans dautres cas, notamment dans les pays les plus pauvres dAfrique, cest souvent le
mode de transport des pauvres et par les pauvres. Dans certaines villes, ils desservent les
deux marchs Manille, par exemple, 45 % des trajets sont assurs par des services bas de
gamme en jeepneys, tandis que 12 % des dplacements sont assurs par des services haut de
gamme en minibus. Ces services ont gnralement une grande capacit dadaptation au march,
en offrant un accs aux zones pauvres, des liaisons directes, ainsi quune grande souplesse et
rapidit de service. Sil y a une demande non satisfaite ces gards par le secteur formel, le secteur informel sempressera dy rpondre, que ce soit autoris par la loi ou non ! Sa grande capacit dadaptation au march signifie que laide de ltat ou la rglementation conomique sont
pratiquement superflus. Le secteur est fragment par nature et donc trs comptitif, ce qui prsente la fois des avantages et des inconvnients et entrane souvent la promulgation dune rglementation officielle ou de mesures dautorglementation (cration dassociations
doprateurs).
Malgr ces avantages, les services de transport informels ont une trs mauvaise rputation. Ils
rapportent souvent trs peu, les employs tant exploits par les propritaires des vhicules.
Leur association avec la pauvret est symboliquement juge inapproprie par les pouvoirs publics qui essaient de rduire leur place dans toute la mesure du possible. Trois principaux aspects des systmes de transport informels semblent contribuer cette image ngative :
142
149
Ces imperfections sont souvent exploites par les groupes intresss. Les agents de police et autres fonctionnaires tirent parti de la nature quasi-lgale du secteur pour complter leurs revenus143.
Les oprateurs du systme formel invoquent galement les carences du secteur informel pour
rclamer la protection du secteur formel. La difficult pour les planificateurs est de distinguer
les problmes vritables des arguments avancs par les intresss.
143
Par exemple, les oprateurs de motocyclettes-taxis Bangkok obtiennent un statut officiel en versant
des pots-de-vin diffrents chelons hirarchiques (voir Cervero 2001). Dans certains cas, comme au
Caire, des agents de police sont mme propritaires des vhicules.
150
Tableau 7.2. Classification des oprations de transport sur le secteur informel (non constitues en so-
cit)
Type
de vhicule
Caractristiques
du service
Nombre
de places
disponibles
Type
de service
Structure
du march
Exemples
Itinraire
Horaires
Autobus
Fixe
Fixes
25-60
Trajets de
ligne
Franchises
Buenos Aires,
Rostov
Minibus
Fixe
Fixes/semifixes
12-24
Trajets de
ligne
Franchises
Jeepney
Fixe
Semi-fixes
12-24
Trajets de
ligne
Franchises
Manille
Microbus/
Camionnette
Fixe
Semi-fixes
4-11
Desserte
Licences
dexploitation
Caracas
Taxi partag
Variable
Variables
3-6
Petits trajets
Licenses
dexploitation
Casablanca, Lima
Maracaibo
3 roues/
Variable
Variables
2-4
Non rglement
Phnom Penh,
Delhi Bangkok,
Jakarta
Motocyclette
Variable
Variables
1-4
Desserte,
certains
trajets plus
longs
Non rglement
Cyclo-pousse
/charette
cheval
Variable
Variables
1-6
Non rglement
Dhaka, Vientiane,
Mumbai
Lorsquon souhaite fournir davantage de services que le secteur informel ne peut en fournir sur
une base commerciale, largument souvent avanc est quil faut pour cela un fournisseur qui
jouisse dun monopole public. Cest lvidence une ide fausse. Il est possible dassurer des
services efficaces, directement subventionns, par lattribution de franchises sur appel doffres.
Des subventions croises peuvent mme tre envisages dans un systme de franchises attribues par appel doffres, comme cest le cas Londres et dans plusieurs autres grandes villes europennes, soit en combinant des services rmunrs et non rmunrs dans les lots attribus,
151
soit en utilisant les redevances tires des concessions positives pour financer celles qui sont
ngatives .
La principale inquitude face un secteur informel fragment est que le souci de gagner sa vie
sur un march trs concurrentiel entrane des excs de capacit et de faibles taux de remplissage, ce qui donne lieu des pratiques dexploitation antisociales et souvent dangereuses telles
que manque dattention la scurit des passagers, excs de vitesse, demi-tours, blocage des
intersections en racolant les clients, etc. Ces pratiques ont t observes dans plusieurs villes
comme Kingston, la Jamaque, et Harare, au Zimbabwe.
Les partisans du march libre ont souvent argu que les oprateurs dcouvraient la longue
quil nest pas dans leur intrt de poursuivre ces pratiques. Cela conduit gnralement la
formation dassociations qui limitent lentre et organisent un service plus disciplin. Ces associations, qui sont la norme dans la plupart des villes dAfrique subsaharienne, sont courantes
partout o le secteur informel nest pas rglement.
Cette forme dautorglementation pose plusieurs problmes. Tout dabord, du fait quelle nest
pas soumise au contrle des pouvoirs publics, lassociation agit dans lintrt de ses membres,
les fournisseurs, et non des clients. Durant la priode initiale de drglementation totale Santiago-du-Chili, laction des cartels dexploitants a entran une augmentation rapide des tarifs144. Ensuite, comme elle nest pas base sur des droits dexclusion reconnus par la loi, elle est
souvent applique par des moyens violents, comme dans le secteur des taxis-minibus en Afrique du Sud. Enfin, la ncessit dassurer la juste rpartition des recettes entre les membres
donne souvent lieu des pratiques dexploitation sous-optimales. En particulier, le contrle des
vhicules pour sassurer que les vhicules quittent la station de taxis chargs plein galise certes les recettes, mais en forant les passagers parcourir de longues distances pied jusqu la
station et en immobilisant les vhicules qui doivent faire la queue pour dmarrer. Seules les
associations tablies de longue date peuvent adopter des pratiques plus efficaces. Et cette scurit supplmentaire peut galement renforcer le pouvoir de monopole.
144
152
bles, il ny a pas dincitation utiliser des vhicules de grande capacit qui seraient de toute faon difficiles financer par le secteur informel. Comme les effets des encombrements et de la
pollution sont externes loprateur individuel, la principale motivation est dutiliser des vhicules bon march, et donc souvent vieux. De ce fait, labsence totale de rglementation de
lentre dans les pays faible revenu a toutes chances dentraner un niveau de congestion et
des effets sur lenvironnement plus importants quil nest socialement souhaitable.
Deux distorsions conomiques ont contribu lexplosion des services informels assurs par des
vhicules de faible capacit. Dune part, il y a souvent un excs de main-duvre urbaine,
conjugu des taux salariaux minimum dans le secteur public et des mthodes dexploitation
non rentables pour les oprateurs du secteur formel. Dautre part, en labsence dun systme de
tarification de lutilisation des voies publiques congestionnes, ou dun mandat prioritaire adquat accord aux vhicules de grande capacit, les petits vhicules du secteur informel peuvent
assurer un service plus rapide, et parfois meilleur march que les oprateurs du secteur formel.
145
153
154
La solution plus courante dans le secteur du transport par autobus consiste attribuer des
contrats de franchise de dure moyenne sur des itinraires fixes. Lobstacle immdiat
linclusion du secteur informel dans ces systmes est souvent la volont des autorits municipales de garantir un service rgulier sur les lignes ncessitant un certain nombre de vhicules. Ce
problme peut tre vit en combinant loctroi de franchises (de prfrence sur appel doffres)
avec la libert de former des associations dexploitants (ce qui est du reste recommandable).
Cette formule a permis aux services dautobus de Buenos Aires de fonctionner trs efficacement, jusqu ce quils soient concurrencs par un nouvel afflux de taxibus illgaux. Cest galement le systme retenu dans des pays de lex-Union sovitique tels que lOuzbkistan et la
Rpublique kirghize pour attribuer des franchises sur appel doffres. Quelque 2 700 estafettes
exploites par le secteur informel ont t rcemment lgalises et rglementes pour offrir des
services coopratifs Rio de Janeiro, ct des moyens de transport classiques.
Le principal problme si lon poursuit la voie de la rglementation est dviter la collusion et la
formation dun puissant cartel capable dexploiter son pouvoir de monopole. LArgentine y est
parvenue, sans utiliser dappels doffres, en accordant des associations spcifiques des franchises qui se recoupaient sur certaines lignes de manire maintenir un certain degr de concurrence. En Ouzbkistan, ltat a encourag la cration de diverses associations.
Lattribution sur appel doffres de contrats de franchise permet galement de rgler en partie les
problmes de congestion (en limitant la capacit des vhicules autoriss circuler dans les rues
particulirement encombres) et dimpact sur lenvironnement (en incluant des normes ou des
critres qualitatifs dans le processus de slection). Les deux problmes ont t rgls de manire
satisfaisante Santiago-du-Chili, bien que la route et le rail restent des moyens de transport
concurrents, qui desservent souvent des catgories de revenu diffrentes, au lieu dtre intgrs
dans un rseau intermodal en labsence de toute mesure institutionnelle systmatique pour
amliorer la coordination intermodale.
Dautres mesures dencouragement seront peut-tre ncessaires. Le manque daccs au crdit
empche de nombreux oprateurs dacheter leur propre vhicule, et les place la merci dun
propritaire non grant. Mme en introduisant les contrats de franchise, il scoulera un certain
temps avant que le systme ne soit bien tabli, pendant lequel il restera difficile de financer
lachat dun vhicule sur prsentation dun contrat de franchise. Laide au financement des vhicules pourrait tre un lment ncessaire du programme de rforme. Lobjectif ultime ne devrait pas tre de maintenir des services dautobus trs fragments comme une fin en soi, mais
dencourager des structures commerciales mieux informes et plus disciplines sur lesquelles
baser la concurrence. De fait, la plupart des associations dexploitants de Buenos Aires sont nes
de lvolution naturelle de groupes de propritaires de vhicules privs en socits prives par
actions. Certaines associations dexploitants rcemment formes en Ouzbkistan assument dj
des fonctions (achats groups, etc.) qui les rapprochent du statut de socit.
En rsum, il y a deux faons opposes denvisager le rle du secteur informel. Dune part, les
services fournis peuvent tre mieux adapts la demande que ceux offerts par le secteur formel,
155
et les emplois disponibles dans le secteur informel sont lune des rares sources de revenu pour
les travailleurs venus des campagnes. Dautre part, il y a des effets prjudiciables sur la congestion, lenvironnement et la viabilit du rseau de transport collectif de base.
Tout bien pes, les services paracollectifs pourraient avoir des atouts dans les villes secondaires
o loffre excdentaire nest pas un problme, mais non dans les grandes villes encombres et
pollues. La question critique devient alors de savoir dans quelle mesure la croissance des services paracollectifs doit tre contrle et roriente vers certains crneaux ou organise de faon
plus formelle. Dans cette volution, les mesures prises devraient viser spcifiquement rduire
les encombrements ou les effets sur lenvironnement aux endroits prcis o ils se produisent.
Des moyens daction appropris seraient de limiter laccs des points particuliers et de mettre
en vigueur des rgles de protection de lenvironnement et de scurit. Il serait inappropri de
frapper le secteur informel dinterdictions gnrales. Mme dans les grandes villes, la bonne
faon dintervenir serait dautoriser les oprateurs informels rpondre aux appels doffres de
franchise sur les segments de march o leur souplesse est un avantage mais o les petits vhicules sont acceptables. Les autorits doivent donc planifier lutilisation, le dveloppement et la
localisation des services paracollectifs dans une optique plus positive que celle gnralement
adopte jusqu prsent.
CONCLUSION : UNE STRATGIE POUR LES TRANSPORTS EN COMMUN
Les transports en commun sont essentiels au bien-tre des pauvres urbains et un lment fondamental de toute stratgie de dveloppement urbain axe sur la lutte contre la pauvret. Ils ne
fournissent cependant pas les services ncessaires et sont en dclin dans de nombreux pays en
dveloppement alors mme que bon nombre de pays industrialiss beaucoup plus riches commencent reconnatrent leur importance. Ce dclin a certes des causes techniques mais il tient
essentiellement au fait que les cadres institutionnels et financiers dans lesquels ils fonctionnent
gnralement sont inadapts aux services attendus des transports collectifs.
Les principaux lments dune stratgie de transport collectif routier urbain devraient tre les
suivants :
Planification et intgration
!
156
Concurrence
!
La planification des services de transport en commun devrait tre spare de la fourniture de ces services.
Dans les villes complexes, la concurrence pour le march par lattribution sur appel
doffres de contrats de franchise ou de concession peut tre la meilleure solution.
Le rgime de concurrence devrait tre conu et rglement pour maintenir une saine
concurrence et viter la formation doligopoles.
Laptitude des services paracollectifs assurer des trajets disperss et sadapter aux besoins des pauvres devrait tre reconnue.
Les villes devraient sefforcer de trouver des moyens de mobiliser lesprit dinitiative du
secteur informel en lgalisant les associations et en structurant les modalits
dattribution de contrats de franchise de faon permettre aux petits exploitants privs
de rpondre aux appels doffres.
Les villes doivent sassurer que les oprateurs du secteur informel rpondent aux mmes
conditions en matire denvironnement, de scurit ou dassurance que celles imposes
aux oprateurs du secteur formel et quils sacquittent de leurs propres obligations fiscales.
Les villes devraient planifier un rgime dynamique qui permette au secteur informel
dvoluer vers un rle plus formel si ncessaire.
Le niveau gnral des tarifs devrait tre dtermin dans le cadre dun plan gnral de
financement des transports urbains, et leffet de cette tarification sur le volume et la
qualit des services devrait tre soigneusement tudi.
Les rductions de tarif ou les exonrations devraient tre finances sur le budget de
lentit comptente pour les catgories de personnel concernes (sant, secteur social,
ducation, intrieur, etc.).
157
INTRODUCTION
Les transports en commun en site propre (TCSP) comprennent un large ventail de services de
transport urbain qui empruntent des voies fixes spciales ou ont lutilisation exclusive et spare de voies potentiellement communes (mtro, chemin de fer de banlieue, mtro lger et autobus sur voie rserve). Les TCSP ont gnralement des capacits et des rsultats dexploitation
suprieurs ceux des transports urbains en site partag sur la chausse (tels quautobus, taxis et
services paracollectifs). Dans les pays en dveloppement, le mtro assure environ 11 milliards
de trajets par an, le train environ 5 milliards de trajets et le mtro lger environ 2,5 milliards de
trajets. part Soul et Moscou, o le rail assure plus de 50 % des transports publics (et o la
proportion de passagers-kilomtres est encore plus leve), le rail ne lemporte sur la route que
dans de trs rares villes.
Les TCSP peuvent en principe contribuer atteindre tous les grands objectifs de la politique de
dveloppement urbain. Ils peuvent amliorer lefficacit de lconomie urbaine en rduisant les
cots de transport et en assurant un niveau dactivit accru dans les centres-villes, avec toutes
les conomies que lagglomration permet de raliser. Lincidence de la pauvret peut tre rduite directement lorsque les TCSP sont le principal moyen de transport des pauvres et indirectement par les avantages que tirent les pauvres de la prosprit conomique. Les transports
grande capacit peuvent galement amliorer la qualit de la vie, immdiatement en favorisant
le passage des modes de transport qui portent moins atteinte lenvironnement, et plus long
terme en encourageant des plans doccupation des sols cologiquement plus rationnels.
159
Dans la pratique, ces avantages ne se matrialisent pas toujours. Les cots sont souvent sousestims et le trafic de passagers surestim146. Lendettement excessif ou le recours aux ressources
municipales pour financer des TCSP coteux peuvent porter atteinte lconomie locale et empcher dautres investissements socialement dsirables. Les efforts mens pour viter ces problmes en recourant au financement priv et/ou en augmentant les tarifs peuvent dsavantager
les pauvres en les empchant dutiliser les moyens de transport plus chers. Linterdiction des
services parallles dautobus ou de minibus peut parfois accrotre la viabilit financire des
moyens de transport grande capacit en liminant les modes de transport de cot et de qualit
infrieurs qui taient principalement emprunts par les pauvres. Et les possibilits de rduire
les encombrements et la pollution peuvent disparatre si lespace de voirie libr par le transfert
des passagers des autobus classiques aux TCSP est rempli par un surcrot de voitures.
Le problme central en ce qui concerne les transports urbains grande capacit est didentifier
quels sont les objectifs stratgiques de la ville, puis de dfinir les moyens de mise en uvre les
plus appropris pour garantir les avantages et viter les inconvnients mentionns plus haut.
Vu la diversit des types de villes, des objectifs poursuivis, des technologies de TCSP et des mcanismes de tarification et de financement, le choix ne manque pas entre toutes les options stratgiques possibles. Dans bien des cas, le problme nest pas simplement de faire un choix exclusif entre plusieurs technologies, mais de slectionner la combinaison optimale de technologies
et le rythme optimal daccroissement des capacits de transport rapide. La position stratgique
approprie nest donc pas dtre pour ou contre les TCSP, ou une quelconque variante,
mais dapprcier leur juste valeur les facteurs dterminants pour le choix des technologies, des
mcanismes dexploitation et de financement, ainsi que du rgime de proprit, et de sassurer
que les options choisies rpondent aux caractristiques, aux objectifs et aux moyens conomiques de la ville147.
Au lieu de recommander une stratgie passe-partout pour les TCSP, il importe donc de formuler les questions critiques poser avant de concevoir une stratgie, et de prsenter les lments et lexprience pertinents pour rpondre aux questions suivantes :
!
Quels sont les objectifs et le rle des TCSP dans la stratgie de dveloppement urbain ?
Quel devrait tre le lien entre les TCSP, la structure urbaine et la politique
damnagement de lespace ?
Tout particulirement lorsque ceux qui font les prvisions sont incits loptimisme par exemple,
lorsque ladministration centrale offre des fonds de contrepartie librement utilisables pour les projets
prometteurs , ou lorsque les promoteurs privs veulent prsenter un tableau positif aux cranciers potentiels.
146
147
Cette approche est examine dans un rcent document de synthse de la Banque mondiale. Mitric, S.
1997. Approaching Metros as Development Projects. Document de synthse TWU n 27. Banque
mondiale, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.
160
Quels facteurs devraient tre pris en considration dans le choix dune technologie de
TCSP ?
Comment les TCSP devraient-il sintgrer dans une politique plus gnrale pour le secteur des transports ?
Quel devrait tre le systme de tarification des TCSP pour maximiser les avantages ?
Quel est limpact des TCSP sur les finances de ltat et des municipalits ?
148
Fouracre, P.R., R.J. Allport et J.M. Thompson. 1990. The Performance and Impact of Rail MRT in
Developing Countries. Rapport de recherche TRL no RR278. TRL, Crowthorne, Royaume-Uni.
___Gardner, G., P.R. Cornwell et J.A. Cracknell. 1991. The Performance of Busway Transit in Developing Countries. Rapport de recherche TRL no RR329. TRL, Crowthorne, Royaume-Uni.
___Gardner, G. 1993. The Performance of Light Rapid Transit in Developing Countries. Rapport de recherche, TRL, Crowthorne, Royaume-Uni.
149
Halcrow Fox en association avec Traffic and Transport Consultants. 2000. MRT in Developing Countries. Document de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur le site web du Dpartement des transports de la Banque mondiale
www.worldbank.org/transport/.
161
construits dans cette optique, comme Singapour. Ensuite, si les TCSP sont conus pour maintenir la qualit daccs au centre-ville, ils doivent tre appuys par des mesures appropries
pour desservir les lignes principales et doivent donc tre dvelopps dans le contexte dun plan
de transport global, en complmentarit avec des mesures de dveloppement du centre-ville.
Troisimement, si leffet de restructuration est lobjectif, cela devrait se reflter dans la faon
dont les investissements dans les TCSP sont valus. Enfin, pour maintenir les services, le dveloppement des TCSP doit tre proprement financ. En rognant sur les cots (absence
dascenseurs pour desservir les plates-formes suprieures dans les nouveaux mtros BTS de
Bangkok et MTR3 de Manille) ou en imposant de lourds tarifs pour maximiser les recettes des
concessions prives, on risque en fait de rduire lavantage conomique de linvestissement.
Une solide planification financire est ncessaire pour tirer parti des TCSP qui rpondent un
objectif defficacit.
Lorsque la principale fonction des TCSP est doffrir une accessibilit essentielle dans les villes
pauvres o il nexiste pas dautre moyen de transport, la principale considration est probablement la slection dun systme qui soit financirement abordable pour les usagers et/ou la municipalit. Lorsque les TCSP visent avant tout dcongestionner le centre-ville tout en prservant sa vitalit, et quils sont principalement utiliss par la classe moyenne, ils devraient tre
valus en termes de contribution la viabilit conomique de la ville, qui profite galement
aux pauvres. Dans ce contexte, la principale considration eu gard la pauvret est de veiller
ce que la viabilit du rseau de TCSP nimplique pas des mesures dappui prjudiciables pour les
pauvres et quil ne soit pas financ au dtriment des autres services essentiels aux pauvres.
LIEN AVEC LA STRUCTURE URBAINE ET LAMNAGEMENT DE LESPACE
Lintgration des TCSP dans le tissu urbain reprsente une lourde tche pour le systme de planification. Des emprises doivent tre tablies et protges. Lespace doit tre prvu pour les gares et les stations. Et lorsque des amnagements accessoires haute densit sont galement prvus, les terrains doivent tre groups en parcelles amnageables et les densits de dveloppement appropries doivent tre sanctionnes.
Leffet de restructuration le plus incontestable du mtro est de permettre au centre-ville des
grandes agglomrations dynamiques de continuer se dvelopper lorsque la circulation routire, en voiture ou en autobus, serait de plus en plus limite par les encombrements. Sans services haute capacit, les activits seraient peu peu dcentralises. Cela a des implications
pour la planification urbaine et lvaluation des projets. Leffort conscient de soutenir la croissance du centre-ville conomisera des cots dinfrastructure publique dans dautres quartiers ;
la minimisation de ces surcots est un aspect important de lavantage long terme des investissements dans les TCSP. Lordre de grandeur de ces conomies est malheureusement mal connu,
en particulier dans les pays en dveloppement, et lvaluation conomique des investissements
dans les TCSP est gnralement base sur lvaluation plus classique des cots et avantages pour
lusager. Bien que ce soit justifiable, ne ft-ce que pour viter les gouffres financiers, une ana-
162
lyse multicritres plus gnrale pourrait tre le moyen le plus appropri de sassurer que les effets non mesurs sont pris en considration. Une stratgie intgre damnagement de lespace,
de transport urbain et de gestion de la qualit de lair, telle que le PITU So Paulo, est ncessaire la bonne intgration des TCSP dans la structure urbaine150.
Il est plus difficile de produire leffet de restructuration souhaitable en dehors du centre-ville. Il
y parfois un phnomne spontan de dveloppement multipolaire autour des stations, mais cela
ncessite normalement une planification pralable par la municipalit (comme Singapour et
Hong-Kong) ou des liens troits entre les propritaires privs du rseau de transport grande
capacit et les amnagements contigus (comme cest souvent le cas au Japon). Dans les deux cas,
les terres doivent tre regroupes en parcelles de taille suffisante pour les amnagements. Plusieurs mthodes ont t utilises cette fin : proprit publique gnrale des terres HongKong, achat obligatoire par ltat Singapour, et appel aux mcanismes du march dans certains projets ferroviaires privs au Japon151.
TRANSPORTS EN COMMUN EN SITE PROPRE ET ENVIRONNEMENT URBAIN
Lun des arguments les plus courants en faveur des TCSP est quils protgent lenvironnement
en rduisant la circulation routire plus polluante. Parmi tous les systmes de TCSP, le rail est
prfr lautobus152 parce que la traction lectrique est juge moins polluante153. Cela dpend
naturellement de la source dlectricit et du type de service routier auquel les services ferroviaires sont compars. Les rseaux souterrains sont souvent prfrs aux rseaux ariens ou
niveau car on estime quils perturbent moins lenvironnement urbain154. Le mtro souterrain
150
Rebelo, J. 1996. Essentials for Sustainable Urban Transport in Brazils Large Metropolitan Areas.
WPS 1633. Banque mondiale, Washington.
151
PADECO. 2000.
152
Par exemple, la ligne dautobus 9 juillet sur voie rserve So Paulo, bien quelle soit un moyen
conomique de transporter un grand nombre de gens, avait des effets ngatifs sur lenvironnement et la
communaut, causant des accidents la monte et la descente dautobus. Bien que ces effets puissent
tre minimiss en changeant de combustible, en construisant des passerelles pitons ou des voies de
niveaux diffrents, cela entranerait des surcots.
153
noter cependant les nouveaux efforts dploys pour rduire la pollution laide de nouveaux systmes de propulsion pour les autobus, tels que gaz naturel, diesel propre, moteur hybride diesel/lectrique et piles combustible (voir chapitre 4). Qui plus est, deux nouvelles lignes dautobus sur
voie rserve, Quito et So Paulo, utilisent des trolleys lectriques.
154
Le mtro arien BERTS Bangkok a soulev une telle inquitude au sujet de leffet tunnel qui produisait des embouteillages sous les voies que le Gouvernement thalandais a dcrt que toutes les lignes
ferroviaires desservant le centre-ville seraient souterraines lavenir.
163
155
164
quateur156. Les autobus offrent une grande capacit de transport sur les grandes artres,
comme So Paulo. Ils peuvent tre exploits dans le cadre dun rseau de haute qualit,
comme Curitiba, fonctionner llectricit si ncessaire, comme sur la ligne So MateusJabaquara So Paulo157, ou tre mme intgrs dans le rseau routier en place, comme Quito158. Mais part en Amrique latine, ce mode de transport en commun est rare dans les pays en
dveloppement. Cela tient en partie au fait quil est considr comme une technologie relativement primitive et quil a une image bas de gamme . Loption du mtro lui est donc prfre
lorsquelle est financirement abordable ou peut raisonnablement tre envisage. La capacit
est juge limite compte tenu de la petite taille des autobus et de linteraction avec les autres
vhicules aux carrefours159. Les systmes modernes dautobus guids sont aujourdhui recommands pour utiliser efficacement lespace aux goulets dtranglement moyennant un cot de
rquipement relativement faible160.
Nombre des problmes perus ne sont pas insurmontables. Des autobus de grande capacit et
bien conus (autobus soufflet, longs de 23 mtres, quips de cinq portes Curitiba), la vente
des billets en dehors des autobus, des voies de dgagement aux arrts, voire mme un peloton
dautobus, peuvent porter la capacit effective 20 000 personnes lheure par ligne dans la
direction de pointe. La ligne dautobus express quatre voies rserves sur lAvenue Caracas
Bogot transporte 36 000 personnes lheure par ligne aux heures de pointe, bien que la vitesse
soit rduite.
156
Le cot total pour un rseau de 32 km de voies rserves aux autobus Bogot, comprenant
470 autobus soufflet sur les grands axes et 1 000 autobus de desserte, a t rcemment estim quelque
8 millions de dollars par kilomtre. Ardila, A. et G. Menckhoff. Busways: Lessons from Latin American
Cities. Banque mondiale, Washington. paratre.
157
Llment critique lorsquil est prvu de dvelopper la technologie par tapes est davoir ds le dpart
des rserves foncires adquates et une infrastructure suffisamment solide pour permettre des amnagements ultrieurs.
159
Il y a eu des encombrements aux arrts sur lAvenue Caracas Bogot bien quil y ait deux voies dans
chaque sens avec 400 autobus de petite et moyenne capacit lheure ; le nouveau systme
Transmilenio amliorera les rsultats en liminant les petits vhicules.
160
Quinn, D.J. 1998. The Leeds Guided Busway: A Low Cost Solution for Developing Countries? in
Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
165
CARACAS
(LIGNE 4)
BANGKOK
(BTS)
MEXICO
(LIGNE B)
EXEMPLE
KUALA
LUMPUR
(PUTRA)
TUNIS
(SMLT)
RECIFE
(LINHA SUL)
QUITO
Mtro lger
Mtro lger
Conversion train de
banlieue
Voie rserve
aux autobus
Electrique,
Rail
lectrique,
Rail
lectrique CA
duo-trolley
Autobus articul
au diesel
Autobus au diesel
29,7 km
14,3
41
25
niveau,
Principalement spar
niveau
Pas de signalisation
prioritaire
VOIE
RSERVE
AUX AUTOBUS
BOGOT
(TRANSMILENIO,
PHASE 1)
PORTO ALEGRE
VOIES RSERVES
AUX AUTOBUS
Catgorie
Mtro
Mtro
Mtro
Technologie
Electrique,
Rail
Electrique,
Rail
Electrique,
Pneus
Longueur (km)
12,3
23,1
23,7
Sparation verticale
100 % tunnel
100 % Arien
20 % arien
55 % niveau
25 % tunnel
100 % Arien
niveau
95 % niveau
5 % arien
1,5
1,0
1,1
1,3
0,9
1,2
0,4
0,7
0,4
1 110
1 700
970
1 450
435
166
110,3
213
(inf seulement)
25
Infrastructure/AT/
Equip. ($m)
833
670
560
n.a
268
149
20,0
322
25
Non inclus
(exploitation prive)
Non inclus
(exploitation prive)
Vhicules ($m)
Cot dinv./km. de
ligne ($m)
Nbre initial (ultime)
de vhicules ou trains
lheure/direction
Capacit initiale
(passagers)
Capacit max. (passagers)
Vitesse moyenne
dexploitation (km/h)
Recettes/cot
dexploitation
Rgime de proprit
Electrique
Sans
conducteur
29
277
1,030
410
n.d.
167
18
80 (113 vhicules)
90,25
73,59
40,92
50,0
13,3
11,6
10,3
5,2
1,0
20 (30)
20 (30)
13 (26)
30
n/d
40 (exploitation
en convoi prvue)
160
n.d.
21 600
25 000
19 500
10 000
12 000
9 600
9 000
32 400
50 000
39 300
30 000
12 000
36 000
15 000
35 000
20 000
50
45
45
50
13/20
39
20
20+ (arrts)
30+ (express)
20
n.d
100
100
100
20 000
n.d.
100
20
>100
115 % en
1998
Publique
Prive (CET)
Publique
Prive,
(CET)
Publique
Publique
Publique (CET
envisag)
Infrastructure publique,
Vhicules privs
Infrastructure publique,
Vhicules privs
1998
2002
1995
(pro. 2000)
2000
(prix de 1998)
Principalement dans
les annes 90
166
161
Pour de plus amples dtails, voir Halcrow Fox en association avec Traffic and Transport Consultants,
2000.
162
La capacit maximale pour un systme qui utilise la chausse est de 12 000 personnes lheure dans la
direction de pointe sur la ligne Alexandria-Madina avec 275 vhicules circulant intervalles de
80 secondes, mais une vitesse trs faible de 6 km/h. Le systme de Tunis, en grande partie spar, a une
capacit de 13 000 personnes lheure et la ligne Alexandria-Rami spare 95 % a une capacit de
18 000 personnes lheure. Tous ces systmes transportent beaucoup moins de passagers que leur capacit thorique. Le rseau Tuen Mun Hong-Kong, spar sur la majeure partie des lignes, a une capacit de
plus de 25 000 personnes lheure dans la direction de pointe.
167
ches comme Hong-Kong, Singapour, Tunis et Kuala Lumpur, ou dans les nouveaux quartiers
revenu lev, tels que Tren de la Costa Buenos Aires. Certains systmes plus rcents de transport urbain lger et rapide, comme la ligne de trolleys guids de Fura Fila So Paulo, ont des
cots dinfrastructure moins levs quun mtro lger qui utilise un rseau spar. Le mtro lger est actuellement un mode de transport de prestige mais de faible capacit qui prsente peu
dintrt pour les villes pauvres encore mal dveloppes. Cependant, conu dans le cadre dun
systme combin, en partie niveau et en partie arien ou souterrain, et titre provisoire jusqu la construction dun vritable mtro dans les villes plus importantes et plus dynamiques, il
peut avoir un rle jouer, ne serait-ce que pour conserver lemprise ncessaire pour la construction ultrieure dun mtro.
Les chemins de fer de banlieue sont souvent bien situs pour les trajets priphriques. Bien que,
mme dans les villes relativement bien desservies comme Bombay, Rio de Janeiro, Moscou,
Buenos Aires et Johannesburg, ils assurent moins de 10 % des trajets, ils peuvent occuper une
place trs importante pour les trajets plus longs entre le domicile et le travail. Les lignes existantes qui sont sous-utilises peuvent tre converties en rseau local sous forme de service ferroviaire partageant des installations avec le reste du trafic ferroviaire ou en utilisant leur emprise pour un systme de mtro lger163. Mais les chemins de fer de banlieue peuvent avoir de
gros inconvnients. Dans certains cas, lorsquils datent davant lexpansion du transport automobile, ils ont des passages niveau qui limitent leur vitesse et leur capacit et posent de graves
problmes de scurit. Lorsque le centre dactivit de la ville sest dplac, les stations centrales
ne sont parfois plus bien situes, et les emprises sous-utilises sont occupes par des squatters,
ce qui empche leur ramnagement. Dans dautres cas le partage des voies avec les services de
fret ou les grandes lignes, ainsi que les nombreux passages niveau, rduisent galement la capacit164. Malgr ces problmes, plusieurs rseaux de banlieue pourraient tre convertis en mtro de surface une fraction du cot dun rseau souterrain ou arien, mme si cela impose
dajouter un tronon souterrain ou arien pour relier au centre-ville ou un autre quartier
forte densit de population165. Plusieurs villes dAsie (Mumbai, Delhi, Manille, Bangkok) et
dAfrique (Abidjan, Maputo, Le Cap) sont de bons candidats pour convertir les chemins de fer
de banlieue en rseaux modernes traction diesel ou lectrique units multiples.
Les obstacles les plus graves sont souvent institutionnels. Lorsquils sont exploits par des compagnies de chemin de fer nationales, les chemins de fer de banlieue ont gnralement une faible priorit et sont mal coordonns avec les autres moyens de transport urbain collectif (comme
Colombo, Moscou et Mumbai). Dans certains cas les chemins de fer nationaux manquent de
163
Caetano Roca Giner. 2000. Conversion of Railway Lines for Suburban Passenger Services. Document
de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible
sur le site web de la Banque mondiale http://www.worldbank.org/transport/.
164
Un lment important dun projet de transport urbain financ par la Banque mondiale tait un programme de croisements niveaux spars rail/route en ville.
165
168
moyens et sont trs sous-quips (comme Manille). Lexprience rcente a montr les rsultats quon peut obtenir si lon se penche sur ces problmes. Un programme de concessions prives Buenos Aires a revitalis le systme, doubl le nombre de passagers en cinq ans et rduit
la charge impose sur le budget de prs de 1 milliard de dollars par an. Au Brsil, le transfert de
la responsabilit des chemins de fer de banlieue de la CBTU (Compagnie brsilienne de trains
urbains) trs centralise aux autorits locales (tat), conjugu un programme de rhabilitation
financ par ladministration centrale, a amlior le service dans la plupart des grandes villes166,
tout en rduisant sensiblement la charge budgtaire grce un programme de mise en concession167 (encadr 8.1). Le cot de dveloppement des emprises existantes, le cas chant, peut
tre trs raisonnable et il y a de nombreuses possibilits dans ce domaine. On devrait srieusement envisager dliminer les obstacles institutionnels au dveloppement des chemins de fer de
banlieue dans le cadre des rseaux mtropolitains de transport grande capacit.
Le mtro est gnralement la forme la plus coteuse de TCSP par kilomtre de ligne, mais il
offre le plus de capacits et les meilleurs rsultats. Avec des rames de dix voitures et des intervalles de deux minutes, la premire ligne de mtro de Hong-Kong a transport jusqu 80 000
passagers lheure dans la direction de pointe. Dans le mtro de Moscou,
le service est gnralement assur 90 secondes dintervalle. La ligne Est du mtro de So Paulo
transporte rgulirement plus de 60 000 passagers lheure. De nombreux mtros sont cependant conus pour des capacits de 30 000 40 000 personnes lheure dans la direction de
pointe et rares sont ceux qui dpassent ces chiffres.
Les cots sont trs variables. Le cot total dinvestissement peut aller de 8 millions de dollars
par kilomtre lorsquune emprise niveau peut tre convertie plus de 150 millions de dollars
par kilomtre pour une ligne souterraine en terrain difficile. Madrid, il y avait une forte volont politique de mener bien le projet, le financement intgral tait assur ds le dpart et les
fournisseurs ont t pays dans les dlais.
166
Rebelo, J. 1999. Reforming the Urban Transport Sector in the Rio de Janeiro Metropolitan Region, A
Case Study in Concessions. WPS 2096. Banque mondiale, Washington.
167
Rebelo, J. 1999. Rail and Subway Concessions in Rio de Janeiro, Designing Contracts and Bidding
Processes. Viewpoint N183. Banque mondiale, Washington.
169
Dans la plupart des villes dAmrique latine, il y a eu des interruptions et des contretemps causs par le manque de fonds et des changements de priorit politique Qui plus est, lquipe de la
socit dexploitation du mtro de Madrid charge de la gestion du projet, peu nombreuse mais
trs exprimente, . a reu carte blanche pour toutes les dcisions techniques et financires, ce
qui a vit des retards dans les travaux et assur le paiement rapide des fournisseurs. Ltat tait
considr comme un client crdible par les fournisseurs, dont les prix incluaient donc un facteur de risque moins lev que dans dautres cas. Le cot infrieur du mtro de Madrid
sexplique galement par la technologie adopte. Les cots des travaux de gnie civil ont t
rduits en utilisant la mthode de compensation de la pousse des terres pour creuser les tunnels, en assurant une troite supervision gotechnique et en construisant des stations de
conception normalise. Les diffrences de cot dquipement sont imputables linstallation de
roues classiques en acier avec captage du courant hauteur, et lacquisition soigneusement
Encadr 8.1. Le Brsil mise sur la coordination des transports urbains
La responsabilit des transports publics urbains dans les conurbations brsiliennes a toujours t trs fragmente. Le gouvernement fdral dtenait et exploitait les chemins de fer de banlieue, les tats taient responsables des autobus intermunicipaux lintrieur de la conurbation, et les municipalits taient charges
des services dautobus intramunicipaux. Les mtros relevaient soit des tats soit des municipalits. La politique tait mal coordonne, tout particulirement lorsque les diffrents chelons administratifs taient placs
sous diffrents niveaux dautorit politique. Au dbut des annes 90, dans le cadre dune politique de dcentralisation, le gouvernement fdral a dcid de rhabiliter les diffrents rseaux de chemins de fer de banlieue et de transfrer leur responsabilit aux tats.
La Banque mondiale a financ une partie de la rhabilitation dans plusieurs villes (Recife, Belo Horizonte,
Rio de Janeiro, So Paulo, Salvador et Fortaleza). Ce processus a offert loccasion de se pencher sur les problmes plus gnraux de coordination des transports urbains. En plus de financer la remise en tat de
linfrastructure ou du matriel roulant, chaque projet contenait les lments suivants :
cration dun organisme rgional de coordination des transports ;
mise en place dune stratgie intgre de transport urbain, damnagement de lespace et de gestion de la qualit de lair, et dun plan rgional de transport public ;
introduction de mcanismes de financement pour jeter les bases dun secteur de transport public
financirement viable ; et
participation accrue du secteur priv aux oprations et aux investissements dans le secteur.
Les rformes ont des limites. Les organismes de coordination nont gnralement pas de pouvoirs
dexcution car les maires et les gouverneurs refusent de dlguer leurs pouvoirs rglementaires. Les plans
de transport mme valables ne garantissent pas une bonne excution. Les dispositions financires peuvent se
limiter linclusion dune ligne de budget au lieu dune source de financement assure long terme. Et la
participation du secteur priv nlimine pas entirement la ncessit dun financement public.
Mais les rsultats obtenus sont dj impressionnants. Rio, lexploitation du mtro et des trains de banlieue
a t confie des concessionnaires privs. So Paulo, les lignes de mtro et de chemins de fer de banlieue
sont relies et leur dveloppement est coordonn. Fortaleza, ltat collabore avec la municipalit pour
restructurer les rseaux et introduire un systme de tarification intgre.
170
Tableau 8.2. Variation des cots dans les rcents contrats de construction de mtro
Cots par km
Madrid extensions
Caracas
Ligne 4
% de Madrid
Santiago
Ext. ligne 5
% de Madrid
31,18
93,56
300
70,1
225
19,69
31,41
160
33,68
171
Cots dquipement
5,13
22,48
438
11,56
225
Voies
1,27
2,67
210
3,57
281
Alimentation
0,85
8,45
994
2,36
278
Signalisation etc.
0,96
6,51
678
4,36
454
0,61
2,13
349
0,35
57
0,99
2,00
202
0,72
73
Distributeurs de billets
0,12
0,68
567
0,20
167
Matriel roulant
5,54
25,77
465
17,84
322
4,87
10,74
221
8,35
171
Conception et gestion
0,69
4,64
672
8,54
1237
(USD millions)
Tous les cots sont exprims en dollars aux taux de change de septembre 2000
**
Source : Auteurs.
prix internationaux des systmes de technologie utiliss dans les mtros. En revanche, environ
les trois quarts des avantages conomiques mesurs par des mthodes conventionnelles se situent au niveau du gain de temps pour les usagers du mtro et de lautobus, qui est fonction des
revenus locaux. Les niveaux de revenu psent donc tant sur les avantages conomiques que sur
les avantages financiers. Rgime de proprit et financement
La plupart des mtros doivent tre subventionns. Comme le montre le tableau 8.3, certains
peuvent couvrir les cots dexploitation avant amortissement des actifs ; pour couvrir la totalit
des cots, il faudrait un ratio de couverture des cots dexploitation proche de deux. Bien que
les cots dexploitation relativement peu levs compensent le faible revenu par usager Santiago et Singapour, les diffrences de couverture des cots sont davantage lies aux carts de
revenu par usager quaux carts de cots. En consquence, les nouveaux mtros reprsentent
gnralement une lourde charge budgtaire, moins davoir un fort taux dutilisation et des
tarifs relativement levs. Mme dans une ville relativement riche comme Pusan, en Core, le
mtro est une telle charge financire quil a d tre incorpor dans le budget national. Selon les
estimations, la contribution de quelque 70 % de ladministration centrale au projet de mtro de
Bogot (mis en veilleuse en 2000) aurait absorb 30 % du budget national dquipement non
engag pendant les 10 annes venir. Un tel engagement se ferait au dtriment des autres dpenses sociales importantes pour les pauvres.
Au cours des dernires annes, plusieurs villes se sont tournes vers la mobilisation de capitaux
privs pour allger la charge budgtaire. Cest ainsi que deux lignes de mtro Kuala Lumpur,
une Bangkok et une autre Manille ont t finances par le secteur priv. Dans les trois cas
les projets semblent avoir t achevs dans les dlais et les budgets prvus, mais la frquentation
est infrieure aux prvisions. Manille, le risque li aux recettes a t pris en charge par ltat
dans le systme construction-location-transfert adopt. Les deux projets de Kuala Lumpur ont
d tre restructurs et essentiellement renflous par ltat. La viabilit du mtro de Bangkok, le
premier tre intgralement financ par le secteur priv, reste dmontrer. Qui plus est, le
recours des fonds privs a dcourag lintgration avec dautres modes de transport ou dautres
lignes de mtro, si bien que la contribution lensemble du rseau de transport urbain a t
moins productive quelle aurait pu ltre168.
168
Par exemple, les correspondances entre les lignes de mtro sont trs difficiles Kuala Lumpur et
Manille, et entre le mtro et lautobus dans les trois villes. Qui plus est, il ny a aucune coordination des
tarifs dans les trois cas.
172
Encadr 8.2. TransMilenio : le rseau de transport rapide grande capacit en autobus de Bogot
Dans le cadre dune stratgie globale de transport urbain comprenant la promotion du transport non motoris
et la restriction de lutilisation de la voiture, la municipalit de Bogot, en Colombie, a mis en place un rseau
de transport rapide grande capacit en autobus appel Transmilenio.
Linfrastructure du rseau comprend des voies exclusivement rserves aux autobus sur la chausse centrale
des grandes artres, des voies pour les autobus de desserte, des stations et des installations complmentaires.
Les stations sur les lignes principales sont des abris ferms, avec un trois quais de 40 180 mtres de long
situs au milieu de la chausse environ 500 m dintervalle. Les lignes principales sont desservies par des autobus soufflet au diesel dune capacit de 160 passagers, les lignes secondaires intgres tant desservies par
des autobus au diesel dune capacit de 80 passagers. Pour maximiser la capacit, les lignes principales assurent
des services express avec arrt certaines stations seulement, ainsi que des services locaux avec arrt toutes
les stations. Cette combinaison permet de transporter jusqu 45 000 personnes lheure dans chaque direction.
Les services sont exploits par des consortiums privs de compagnies de transport locales, en association avec
des investisseurs nationaux et internationaux slectionns sur appel doffres pour lattribution de contrats de
concession cot brut. Un contrat de commercialisation spar, couvrant la production et la distribution de
cartes puce, lacquisition et linstallation de tourniquets et dappareils de compostage, la collecte de donnes
sur les usagers et la manutention de largent encaiss, a galement t attribu sur appel doffres. Toutes les
recettes sont dposes sur un fonds fiduciaire qui sert payer les oprateurs sous contrat.
La gestion gnrale du systme est assure par une entreprise publique nouvellement constitue
(TRANSMILENIO S.A.) qui est finance par 3 % des ventes de billets. TRANSMILENIO S.A. gre un centre de
contrle qui supervise le service et laccs des usagers. Chaque autobus soufflet est quip dun systme de
localisation de type GPS pour indiquer son emplacement toutes les 6 secondes. Les tourniquets indiquent galement le dbit de passage au centre de contrle, ce qui permet dadapter loffre la demande.
Le systme a t mis en place en moins de trois ans, entre janvier 1988 et dcembre 2000, lorsquil est entr en
service. dater de mai 2001, il assurait 360 000 trajets par jour de semaine, un cot de 0,36 dollar par billet
et sans subvention dexploitation pour un rseau qui comprend 20 km de voies rserves, 32 stations, 162 autobus soufflet et 60 autobus de desserte. La productivit est leve, raison de 6,21 passager/km, 1 945 passagers par jour et par autobus, et 325 kilomtres par jour et par autobus. Les accidents de circulation fatals ont
t limins, les agents de pollution ont t rduits de 40 % et le temps de dplacement des usagers a diminu
de 32 %.
Selon les prvisions, la fin de 2001 Transmilenio transportera plus de 800 000 personnes par jour sur 41 km
de voies rserves, avec 62 stations, 470 autobus soufflet et 300 autobus de desserte. Le rseau doit tre tendu au cours des 15 prochaines annes pour inclure 22 lignes qui emprunteront 388 km de voies rserves.
Source: Hidalgo Guerrero, Dario. 2001. TransMilenio: The Mass Transport System of Bogot . tude prpare pour le Congrs latino-amricain des transports publics urbains (KLATPU), La Havanne, Cuba, 2001.
En ce qui concerne les voies rserves aux autobus, il sest avr difficile dattribuer des concessions prives pour fournir linfrastructure et les services, les dmarches ayant chou So Paulo (1995) et Bogot (1996)169. Malgr les possibilits oprationnelles et financires prouves de
169
La ville de So Paulo a attribu des contrats de concession sur un rseau dautobus de 241 kilomtres,
mais aucun soumissionnaire retenu na pu obtenir le financement ncessaire pour mettre en uvre le
173
ce mode de transport,il semble que les risques soient trop importants pour attirer des fonds privs sans la participation active des pouvoirs publics au processus de mise en uvre170. Cest
pourquoi le rcent projet Transmilenio a uniquement mis en concession la fourniture et
lexploitation de ses 470 autobus ; lamnagement des voies a t financ et excut par la municipalit (encadr 8.2).
On a utilis un diffrent mode de participation du secteur priv pour mettre en concession les
rseaux de mtro et de chemins de fer de banlieue existants Buenos Aires, Rio de Janeiro et
Tableau 8.3. Rsultats financiers des mtros
Rev/pass
(USD)
Cot/
pass.
(USD)
Cot dexp.
/km
(USD millions)
Rev/cot
dexpl.
4,92
0,35
0,19
37,8
1,84
4,0
4,67
0,57
0,34
71,9
1,67
82,0
7,1
9,36
0,96
0,61
65,2
1,56
Buenos Aires
47,4
12,6
5,46
0,59
0,43
78,8
1,39
So Paulo
49,2
17,8
9,32
0,62
0,61
65,4
1,02
Soul
286,9
12,5
6,56
0,38
0,44
64,6
0,87
Pusan
54,2
4,0
4,43
0,39
0,46
103,2
0,83
Mexico
191,2
18,1
6,66
0,15
0,28
41,9
0,53
Calcutta
16,45
12,9
4,86
0,11
0,23
47,6
0,42
Longueur
du rseau
(km)
Pop.
(millions)
Passagers/km
(millions)
Santiago
37,6
4,9
Singapour
83,0
Hong-Kong
Ville
Source : Donnes tires des rapports annuels 2000 des socits dexploitation.
Conversion en dollars aux taux de change officiels.
dans dautres villes brsiliennes, et cette mthode est aujourdhui envisage pour Mexico.
Buenos Aires, les contrats de concession prvoyaient le financement public des principaux travaux de rhabilitation ainsi que loctroi de subventions dexploitation bases sur loffre retenue.
Dans les villes brsiliennes, la rhabilitation est intervenue en grande partie avant lattribution
de la concession, dans le cadre du transfert de responsabilit des chemins de fer de banlieue du
gouvernement fdral aux tats. Mexico, la mise en concession de 200 kilomtres de chemins
projet. En 1995 la municipalit a attribu une concession sur la ligne de trolley So Mateus-Jabaquara
(grce au fait que lessentiel de linfrastructure tait dj en place). Bogot en 1996 le consortium Metrobus na pas russi runir les fonds ncessaires pour raliser le projet.
170
174
de fer de banlieue revtira la forme dun contrat cot brut pour permettre aux autorits de
coordonner la tarification.
La gestion prive a nettement amlior le service et le recouvrement des cots, tout en rduisant la charge impose sur le budget public. Buenos Aires, le nombre de voitures-kilomtres
desservis par les lignes de mtro et de chemins de fer de banlieue a augment de 75 %, la proportion de trains lheure a augment de 20 % et le nombre de trains-kilomtres annuls a recul de 80 % entre 1993 et 1999. Bien que les tarifs aient augment de 30 % en valeur relle
pendant la priode, la frquentation a augment de 125 %. Cela a permis de rduire le cot de
subvention par usager de 1 dollar 10 cents, soit une baisse de 90 %. Lexprience montre donc
que la construction et la gestion prives peuvent tre trs avantageuses, tout particulirement
lorsque la participation prive sinscrit dans une stratgie globale bien conue et soigneusement
planifie, et lorsque le secteur public accepte les implications financires des considrations
dintrt gnral incluses dans des contrats de concession bien penss.
Les transports grande capacit soulvent souvent la question de la valeur des terres proximit des stations, donnant penser quil est possible de mobiliser des fonds la faveur des gains
de dveloppement immobilier potentiels. En ralit, il se produit rarement un phnomne de
dveloppement concentr en raison de la fragmentation des droits de proprit. Mme lorsque
les terres sont entre les mains dun petit nombre de propritaires, comme Hong-Kong, la
contribution directe au financement public du mtro nexcde pas 10 15 % du cot
dquipement. Certaines interactions et incitations subtiles entrent parfois en jeu dans les cas de
proprit commune des transports grande capacit et des amnagements contigus, comme
pour certains chemins de fer de banlieue au Japon. Mais mme dans ce cas, le dveloppement
peut tre lent (comme dans le rseau Putra de Kuala Lumpur). La leon vidente du fiasco du
projet Hopewell Bangkok est quil est trs risqu de miser sur le dveloppement immobilier
pour assurer le dveloppement harmonieux de linfrastructure de transport (encadr 8.3).
Lorsque les droits de proprit sur les terrains contigus aux lignes ferroviaires sont fragments,
les gains de dveloppement immobilier ne peuvent gnralement tre recouvrs que par imposition fiscale. Cela prsente un double inconvnient. Dune part, ils ne sont recouvrs qu posteriori et ne peuvent donc pas contribuer couvrir les cots dinvestissement initial. Dautre
part, vu la difficult estimer la zone dimpact et lampleur des effets, un impt spcial sur la
plus-value est politiquement dlicat. Il est donc beaucoup plus courant de baser les redevances
perues pour financer les transports grande capacit sur lensemble du rseau (comme le versement transport en France et la taxe mtro Buenos Aires) plutt que sur un projet particulier.
175
Le processus de prparation du projet doit tre trs dtaill. Lapprobation prmature de propositions spontanes a presque toujours cr des engagements conditionnels que le gouvernement a regretts par la suite et un manque de coordination trs prjudiciable pour le systme de
transport dans son ensemble. Pour les lignes sur lesquelles on prvoit un trafic suprieur
Source : Banque mondiale. 1999. Examen du secteur des transports urbains Bangkok. Banque mondiale,
Washington.
10 000 personnes lheure dans la direction de pointe, il importe dvaluer soigneusement les
autres options de transport grande capacit envisageables dans une stratgie intgre de
transport urbain, damnagement de lespace et de gestion de la qualit de lair. Le choix de la
technologie doit galement tenir compte de la ncessit de maintenir une offre comptitive
mesure que le rseau est tendu : des technologies exclusives indites peuvent causer de graves
problmes cet gard. Une valuation conomique trs sobre du systme, base sur une analyse
cots-avantages (y compris analyse de rinstallation, analyse environnementale et impact sur
les accidents), ainsi quune analyse multicritres pondrant les objectifs atteindre et une analyse qualitative des effets sur la structure urbaine devraient tre effectues. Il faut galement
analyser les retombes financires et la tarification requise pour atteindre le seuil de rentabilit,
ainsi que limpact de ces tarifs sur les pauvres et leur disposition payer. Enfin, limpact du projet sur les finances de ltat doit tre valu.
INTGRATION DES TRANSPORTS PUBLICS
La planification et lvaluation de nombreux projets de transport en commun en site propre
prsupposent une intgration intermodale efficace, y compris la cration de points
dinterconnexion (que la Banque a finance dans le cas du mtro de Pusan et propose de financer pour le mtro lger de Manille) et la rorganisation des services dautobus. Si le principal
objectif dun investissement dans les transports rapides grande capacit est damliorer la circulation routire, la restructuration des transports routiers collectifs pourrait savrer une ncessit.
176
Il y a deux principaux problmes cet gard. Dune part, cette restructuration peut prendre des
annes, et ce pour plusieurs raisons :
!
La sparation des responsabilits accentue souvent cette tendance, les transports ferroviaires tant la responsabilit des autorits locales ou centrales, tandis que les services
dautobus relvent de la municipalit.
Les services dautobus sont souvent rglements par des entits qui sont essentiellement
indpendantes des autres institutions de transport.
Les socits dexploitation dautobus, qui forment souvent un puissant groupe de pression politique, risquent de sopposer la rduction de leur part de march.
La restructuration des services dautobus du secteur formel, si elle nest pas juge
comme un avantage incontestable par la majorit des usagers, risque dtre contrarie
par lapparition de services paracollectifs informels assurant des liaisons transversales
directes en fonction des besoins.
Dautre part, mme si les dispositifs institutionnels se prtent une restructuration physique
systmatique, cela nest pas toujours politiquement ou socialement possible en raison des rpercussions sur certains groupes dfavoriss. La restructuration des services dautobus pour desservir les stations ferroviaires accrot le nombre dinterconnexions, ce qui rallonge les correspondances et alourdit les tarifs lorsquil ny a pas de tarification intgre. Pour surmonter cet
obstacle, plusieurs grandes villes brsiliennes ont essay dintgrer les services de transport tant
au niveau des installations physiques que de la tarification, en vitant que la structure des tarifs
nait un effet ngatif sur la rpartition des revenus (voir ci-aprs). Pour assurer une bonne intgration intermodale, il est absolument essentiel quil y ait un solide organisme de coordination
bien paul par les divers chelons administratifs.
TARIFICATION
Les transports en commun desservent des marchs trs divers. Dans la plupart des grandes villes, ils rpondent aux besoins essentiels de ceux qui nont pas dautre moyen de transport. Dans
les villes o la circulation est particulirement difficile, leur objectif est galement dinciter les
personnes plus aises qui possdent une voiture ou sont susceptibles den avoir une
demprunter les transports en commun pour se rendre leur travail. Le problme est que ces
deux marchs demandent gnralement des combinaisons qualit/prix trs diffrentes. Pour les
services dautobus, la solution pourrait tre de fournir des services de haute qualit (climatisation, places assises pour tous, arrts peu frquents) en utilisant la mme infrastructure que pour
les services essentiels tarif infrieur. Malgr la possibilit davoir deux classes de service sur le
177
mme train, il est plus difficile dtablir une double tarification effective pour les dplacements
entre le domicile et le travail.
Il y a plusieurs faons daborder ce problme, par exemple en adoptant un systme de billets
prix fixe pour permettre aux pauvres des banlieues daller travailler en ville un cot relativement modr, en accordant des subventions par personne, telles que le vale-transporte au
Brsil, ou en intgrant la tarification pour liminer linconvnient de lintermodalit. Ces mesures sont examines au chapitre 9. Il y a deux points essentiels garder lesprit pour laborer
une stratgie de transport grande capacit : le niveau lev des cots fixes des rseaux ferroviaires, et limportance des effets externes et des interactions intermodales. Il nest donc pas
recommand dadopter une vue puriste selon laquelle tous les modes de transport devraient
tre autofinancs indpendamment les uns des autres. Les transferts financiers entre modes seraient certainement justifis dans ces circonstances. Il est souvent vrai que les usagers des
transports motoriss ne couvrent pas la totalit des cots de linfrastructure routire quils utilisent. En insistant sur le financement exclusivement priv de linfrastructure de transport public, comme dans le systme BTS de Bangkok, on risque dadopter des niveaux et des structures
de prix qui maximisent les recettes faible volume de trafic, ce qui carte dimportants effets
positifs externes et exclut les pauvres. Il est cependant tout aussi important dviter les mcanismes qui reviennent pnaliser financirement les usagers des autobus pour subventionner
une minorit de passagers du rail.
Le fait que certaines subventions soient efficaces et acceptables ne signifie pas quelles le sont
toutes. Les critres minimums suivants devraient tre satisfaits pour accorder une subvention :
!
Le droit de fournir un service subventionn devrait tre attribu sur appel doffres.
Le niveau de la subvention acceptable pour un service ou une entit devrait tre bas
sur une analyse cots-avantages explicite.
178
Planification
!
En raison de leur interaction avec loccupation des sols, et de leur lourde charge financire, les modes de transport grande capacit doivent tre soigneusement intgrs la
planification de la structure urbaine, des transports et du financement de la zone mtropolitaine dans le cadre dun plan durbanisme long terme.
Le secteur public doit dfinir la stratgie, identifier des projets dinfrastructure avec un
certain degr de dtail, y compris les tracs en long et en plan, dterminer
lemplacement des stations et sassurer de lacceptabilit des effets environnementaux,
de la tarification et de toute modification ventuelle dans le systme de transport en
place.
Le secteur public doit acqurir les terrains et les emprises ncessaires, veiller
lobtention des autorisations voulues, engager les fonds requis et fournir certaines garanties indispensables. Sil y a des travaux faire autour des terminus, un remembrement des terres simposera dans certains cas.
Financement
!
Tout particulirement lorsque le secteur priv participe au financement, les investissements destins aux modes de transport grande capacit devraient sinscrire dans un
plan durbanisme approuv ; le dveloppement opportuniste et au coup par coup a
presque toujours eu des effets ngatifs sur les conditions de vie, et terme, sur les finances publiques.
Le financement de lexcution des projets doit tre entirement assur pour viter les
retards et les dpassements de cot qui ont min des projets antrieurs.
La charge totale impose par les investissements dans de nouveaux modes de transport
grande capacit sur le budget municipal, sur les tarifs et sur les pauvres devrait tre estime lavance ; le projet ne devrait tre entrepris que sur la base dun plan de financement valable et de lengagement raisonnable des organismes de financement fournir
les fonds prvus.
179
Aucune dpense substantielle ne devrait tre engage dans un nouveau systme sans
engagement ferme permettant de faire linvestissement.
Les modes de transport public ncessitent une coordination physique (pour promouvoir
lintermodalit) et la coordination de la tarification (pour encourager lutilisation des
transports collectifs et protger les pauvres). Les parties prenantes doivent convenir
dun plan global de dplacements urbains refltant une bonne comprhension de la relation (physique et financire) entre les transports grande capacit et dautres modes
de transport.
Il faut un solide appui politique et une gestion comptente de lexcution, et des mesures doivent tre prises pour faciliter la coordination entre les nombreux intervenants
publics.
180
181
est tout particulirement prjudiciable pour les pauvres qui nont pas les moyens dutiliser les
transports en commun motoriss.
Les deux principaux modes de transport non motoriss sont la marche pied, la bicyclette et
vhicules similaires utiliss titre individuel ou comme moyen de transport public. Le secteur
des transports publics non motoriss, qui est particulirement important en Asie du Sud, comprend un grand nombre de variantes pour le transport de charges. Dans les pays revenu plus
lev, en particulier, la marche et la bicyclette sont aussi un sport et un loisir pour beaucoup de
gens. Nous excluons ici ces activits pour nous concentrer sur les transports non motoriss utiliss exclusivement comme moyen de dplacement. Dans plusieurs grandes villes dAsie, 40 %
60 % des dplacements se font par un moyen de transport non motoris. Cette proportion est
encore plus leve dans les villes pauvres dAfrique.
LA MARCHE PIED EST UN MOYEN DE TRANSPORT
Pour les courtes distances, la marche pied est le principal mode de transport dans la plupart
des socits, riches ou pauvres. De fait, dans tous les pays, la plupart des dplacements comportent un trajet pied pour accder au principal mode de transport et atteindre la destination finale. Les dplacements pied peuvent reprsenter une part trs importante des modes de
transport. Des tudes rcentes montrent quentre 25 % et 50 % des dplacements dans les grandes villes indiennes171 et prs de la moiti des dplacements dans les grandes villes dAfrique se
font entirement pied, et que ceux qui utilisent un moyen de transport collectif doivent galement couvrir de longues distances pied. Dans les villes petites et moyennes, les dplacements effectus entirement pied reprsentent 60 70 % de tous les dplacements. Il est clair
que la marche est le principal mode de transport sur les courtes distances. Mais mme en termes de distance parcourue, les dplacements pied reprsentaient plus de 50 % Morogoro, en
Tanzanie172.
Lattitude politique envers les pitons est souvent ngligente ou singulirement hostile.
Lespace rserv aux pitons diminue sans cesse. Moins de la moiti des grandes artres dans les
villes dInde ont des trottoirs, et lorsquils existent, ils sont souvent occups par des vendeurs
ambulants, encombrs par lachalandage des boutiques ou bloqus par les voitures, motocyclettes et bicyclettes en stationnement173. Les municipalits ayant du mal grer et contrler le
171
Sachdeva, Yash Pal. 1998. Walk and Bicycle Travel Characteristics in Indian Cities , in Freeman, P.
et C. Jamet, directeurs de publication.
172
De Langen, M. et R. Tembel, directeurs de publication. 2000. Productive and Liveable Cities: Guidelines for Pedestrian and Bicycle Traffic in African Cities. Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Pays-
Bas.
173
Sachdeva, 1998.
182
commerce ambulant et les activits sur les trottoirs, la tendance a t de les liminer purement
et simplement, au lieu dadopter une approche fonctionnelle en rservant aux pitons et au
commerce ambulant certaines rues qui seraient interdites la circulation automobile. Si les
consommateurs et les commerants dans de nombreux pays industrialiss ont reconnu lintrt
des rues pitonnes, il reste difficile daccorder la priorit aux pitons dans les pays en dveloppement.
Certains pays en pleine croissance, comme la Chine, ont tent de planifier des amnagements
pour les pitons. Mais ces amnagements passent en second derrire ceux rservs aux vhicules. La priorit accorde la circulation automobile a entran la sparation progressive du trafic pitonnier par des passerelles, passages souterrains et barrires, gnralement mal conus.
Les emplacements sont souvent choisis pour des raisons de facilit de construction plutt que
pour rpondre aux besoins des pitons. Bien que la sparation physique permette aux pitons de
traverser la rue en toute scurit, cest galement une forme de discrimination et une source
dinconvnients pour eux.
LES DEUX-ROUES
174
183
175
Interface for Cycling Expertise. 1997. Cycling Promotion and Bicycle Theft. tudes prliminaires locales ralises Len (Nicaragua), Lima (Prou), New Delhi (Inde), Guangzhou (Chine) et Accra (Ghana). Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Pays-Bas.
184
titude est certainement confirme par lutilisation de plus en plus rpandue de la motocyclette
dans les pays en dveloppement plus riches.
Lattitude des autorits publiques lgard des modes de transport est souvent en contradiction
avec les rponses individuelles. Bien que des efforts aient t faits pour sparer la circulation
motorise et non motorise en Chine, relativement peu de mesures ont t prises ailleurs
lchelle nationale, et lamlioration des conditions de transport non motoris dpend en
grande partie de la volont des municipalits. Rares sont celles, comme Bogot sous la direction du maire Penalosa, qui ont pris des initiatives notables. De nombreuses municipalits, tout
particulirement en Indonsie, ont en fait pris des mesures pour liminer les moyens de transport non motoriss.
Les raisons de ces positions officielles semblent assez complexes, comme le montre lexprience
des villes chinoises (encadr 9.1). Il y a presque certainement un manque dintrt de la part
des ingnieurs (galement observ jusqu ces dernires annes dans les pays industrialiss) qui
prfrent se consacrer des projets de ponts et chausses techniquement plus avancs. La police
met souvent laccent sur la difficult dobliger les cyclistes utiliser les pistes cyclables et sur
leur manque de respect du code de la route. De mme, les classes plus aises et politiquement
plus influentes sont plus enclines utiliser la voiture et ont donc intrt rduire les nuisances
lies aux encombrements causs par les vhicules non motoriss. Le manque de capacits de
planification et damnagements appropris pour faire face au grand nombre de vhicules non
motoriss qui circulent dans les pays en dveloppement est galement un facteur. Lorsque les
autorits locales sont tributaires de ladministration centrale pour financer linfrastructure routire (ce qui nest pas le cas en Chine), les initiatives locales en faveur des transports non motoriss sont galement limites.
Le programme
Dans la plupart des pays, les moyens de transport non motoriss se sont dvelopps spontanment et restent essentiellement extrieurs aux processus normaux de planification des transports.Les amnagements destins au transport non motoris, si tant est quils existent, ont tendance tre adapts linfrastructure existante et se contenter de minimiser les perturba185
tions causes dans la circulation automobile. Il sensuit que les amnagements sont non seulement coteux mais galement incommodes pour ceux qui les utilisent (tels que les passerelles
pitons pour traverser les rues grande circulation). Mme lorsquil est ncessaire de procder
des adaptations , les chances de concevoir un programme de transport non motoris attrayant sont nettement meilleures si la volont existe de modifier des lments du systme qui
ntaient pas initialement prvus pour les transports non motoriss. Par exemple, des mesures
de modration de la circulation pour rduire les carts de vitesse entre les vhicules motoriss
et non motoriss sont probablement indispensables si lon veut protger les pitons et encourager circuler bicyclette sur la chausse.
Source : Frame, G. 1999. Traffic Management and Road Safety in World Bank Projects in Chinese Cities: A
Review . Banque mondiale, Washington.
Les programmes de transport non motoris les plus concluants, quils soient conus comme
mode de transport principal ou accessoire, ont t incorpors dans la conception initiale du systme urbain. Ainsi, le plan mis sur pied pour le quartier de Tama New Town Tokyo prvoit
des voies daccs au centre-ville et aux gares ferroviaires entirement spares de la circulation
186
automobile pour les pitons et les cyclistes. Cette approche globale en matire de transport non
motoris repose sur une stratgie nationale et une planification locale de lexcution.
moins que les rseaux de voies cyclables soient suffisamment denses, continus et directs, et
que les itinraires et les intersections soient jugs non dangereux, il restera dimportants obstacles au transport bicyclette. Il importe de comprendre les desiderata et didentifier les chanons manquants, les points noirs pour la scurit et les autres principaux obstacles lusage
de la bicyclette. De nombreuses initiatives pour exploiter les possibilits du transport non motoris ont chou parce quelles ne runissaient pas les lments minimums ncessaires pour
convaincre un grand nombre de gens dutiliser des moyens de transport non motoriss. Vu la
ncessit dun moyen de transport sr, fiable et direct, ce programme minimum devrait inclure
des amnagements spars qui garantissent la scurit, des itinraires directs sans problmes
majeurs de croisement avec la circulation automobile, des parcs vlos srs pour viter le vol et
des moyens financiers pour acqurir un vhicule. Il serait donc souhaitable dtablir un plan
directeur local pour le transport bicyclette qui servirait de base de planification dune infrastructure spcialement conue pour la bicyclette, mais qui permettrait galement dincorporer
ce mode de transport dans la planification gnrale de linfrastructure et de la gestion du transport. De tels plans ont t labors et mis en uvre dans des villes hollandaises comme Delft176.
Un ambitieux plan directeur pour le transport bicyclette Bogot, en Colombie, vient dtre
publi (encadr 9.2).
Encadr 9.2. Le plan directeur de Bogot pour le transport bicyclette
En 2000 la municipalit de Bogot, en Colombie, a publi un plan directeur pour les dplacements urbains
bicyclette. Le plan prvoit la construction de 320 kilomtres de pistes cyclables sur une priode de neuf ans,
pour un cot estim 120 millions de dollars. Il prvoit galement les amnagements connexes ncessaires,
tels que parcs vlos, mobilier urbain, amnagement des espaces extrieurs et panneaux de signalisation. Le
plan a fait lobjet dvaluations conomiques et environnementales dtailles. Sur la base dun transfert de
2,5 % vers la bicyclette dans la rpartition modale, on a estim que le taux de rendement conomique serait de
15 %. Des transferts plus importants produisent des rendements proportionnellement plus levs.
Le lancement de la premire phase du plan, qui porte sur la construction de 200 kilomtres de pistes cyclables
pour un cot de 50 millions de dollars, sest accompagn dune vaste campagne publicitaire montrant que le
programme tait bien intgr dans le dveloppement parallle du rseau dautobus urbains Transmilenio et des
autres moyens de transport, et quil offrait des liaisons avec les communes voisines.
176
Interface for Cycling Expertise. Non-motorized Traffic in Developing Countries. 2000. Document de
synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur
le site web du Dpartement des transports de la Banque mondiale www.worldbank.org/transport/.
187
La planification locale ne se suffit peut-tre pas elle seule. lchelon national, il faut identifier les objectifs du secteur et sassurer que les lments ncessaires dun environnement favorable qui ne peuvent tre abords quau niveau national (cration dune base lgale pour la gestion de la circulation, campagnes promotionnelles, mcanismes de financement, etc.) sont mis
en place. Le plan directeur hollandais pour le transport bicyclette spcifie un objectif gnral
et identifie un certain nombre de fers de lance pour mettre sur pied une stratgie de transport long terme aux Pays-Bas. Une initiative similaire a rcemment t prise par
ladministration centrale dAfrique du Sud avec la formation dun partenariat national pour le
transport bicyclette (encadr 9.3).
Mesures infrastructurelles
La planification du rseau doit tre complte par une planification dtaille par tronon routier (quel modle choisir : sparation ou circulation en site partag ?) ainsi quune planification
des embranchements et intersections. Cela ncessite un ensemble de mesures pour dterminer
la fonction, les caractristiques physiques et lutilisation de chaque lment du rseau.
Le point de dpart est la fonction. Il y a plusieurs fonctions telles que laccs, la rpartition ou le
transit pour chaque mode de transport. tant donn que lintrt des diffrents modes peut varier (et que les conflits sont endmiques), le planificateur doit tablir une classification fonctionnelle et un ordre de priorit des routes, ainsi quidentifier un moyen de rsoudre les
conflits. Si les fonctions des diffrents modes de transport sont incompatibles, comme le trafic
parasite empruntant les rues des quartiers rsidentiels comme tronons de grandes artres, il
faudra dterminer les priorits et modifier les caractristiques physiques et les rgles
dutilisation en consquence. Dans certains cas, comme les grandes artres conues pour un dgagement rapide sur les trajets plus longs ou les voies rserves aux autobus, il pourrait tre justifi dexclure les vhicules non motoriss pour des raisons defficacit et de scurit. Mais
mme dans ces circonstances, il est important de prendre des mesures pour viter de gravement
perturber les dplacements courts. Qui plus est, toute dcision de restructurer la voirie (par
exemple lintroduction de nouvelles restrictions sur les catgories dusagers ou la suppression
des voies cyclables protges) devrait tre value en termes de lavantage net pour tous les types dusagers et pas seulement en termes de vitesse du trafic motoris.
Il est souvent possible de rconcilier les fonctions dun tronon routier en modifiant son trac.
Le trafic motoris et non motoris peut coexister de trois faons. Lintgration totale ne donne
pas un droit exclusif ou une protection particulire aux cyclistes ou aux pitons qui empruntent
les voies ouvertes tous les types de circulation et compte sur le bon comportement de chacun
pour protger les catgories les plus vulnrables. La sparation partielle rserve une voie sur la
chausse pour les cyclistes et les pitons, mais sans dispositif de protection. La sparation totale
leur donne des droits exclusifs et rend matriellement difficile pour les vhicules motoriss
denfreindre ce droit. Mme dans ce cas, cependant, il y a tout au plus une sparation partielle
aux grandes intersections. La conception des intersections et des voies daccs des vhicules
motoriss aux difices sur les itinraires de transport non motoris est trs importante, tout par188
ticulirement, comme en Chine, o le trafic de bicyclettes est trs dense. Dans plusieurs villes
chinoises, lempitement des vhicules motoriss sur les voies cyclables est de plus en plus courant depuis quelques annes.
Ces variantes se classent dans un ordre croissant pour le cot dinvestissement, mais dans un
ordre dcroissant pour le cot dapplication des rgles de circulation. Le choix entre ces variantes dpend de la composition du trafic, de la fonction principale des voies de circulation, de la
fluidit relative de la circulation et du dbit routier. Lexprience en Afrique (Ghana) et en
Amrique latine (Lima) montre quun faible trafic de bicyclettes encourage les infractions, tout
du moins par les pitons, en particulier lorsque ceux-ci nont pas dautre solution.
Lorsque le trafic non motoris est important, la sparation totale est la meilleure option, tant
pour la scurit que pour lefficacit, en termes de fluidit de la circulation. Il peut tre galement efficace, comme cest la pratique dans les grandes villes chinoises, damnager des intersections niveaux spars, bien que lon risque, pour des raisons de cot, de crer des dtours
incommodes pour les cyclistes qui rduisent lattrait de ce mode de transport. tout le moins,
il serait bon de prvoir des phases spares pour le trafic non motoris aux intersections quipes de systmes de signalisation.
Lorsque la circulation automobile est faible et que lemplacement est problmatique (quartiers
dhabitation), il peut tre plus appropri dutiliser des dispositifs de modration de la circulation
pour rduire la vitesse un niveau scuritaire pour tous (comme dans le woonerf - partage
de lespace entre vhicules et pitons - hollandais). Ladoption lchelon national de normes
indicatives de sparation de la circulation est un moyen de promouvoir une attitude plus sensible aux besoins du transport non motoris dans la conception des voies de circulation177.
Gestion de la circulation
De nombreuses tudes montrent que la scurit est laspect le plus important pour maintenir et
dvelopper le transport non motoris. La sparation physique des voies peut tre telle quelle
sapplique delle-mme. Lorsquil ny a pas dobstacle physique aux infractions, la sparation ne
sera efficace quavec un puissant programme de surveillance, dapplication de la loi et de sanctions lgales, tout particulirement pour les vhicules qui circulent ou stationnent sur les voies
rserves au transport non motoris. Il est plus difficile de protger le trafic non motoris aux
emplacements non spars ; lexprience montre dans de nombreux pays que cela ncessite des
mesures de modration de la circulation fermes et rigoureusement appliques. On a vu aux
Pays-Bas et ailleurs que la mise en place de telles mesures dans les quartiers rsidentiels et
commerants est lun des moyens les plus efficaces de promouvoir le transport non motoris.
177
189
Le vol a un fort effet dissuasif sur lachat dune bicyclette. Daprs une enqute auprs des mnages ralise Guangzhou en 1995, chaque mnage se faisait voler une bicyclette par an en
moyenne, et 62 % de ces vols avaient lieu dans les quartiers dhabitation. La protection contre
le vol sest avre problmatique. Presque toutes les bicyclettes voles Guangzhou taient verrouilles. Elles taient galement immatricules auprs de la police, qui ne prenait cependant
pas la peine denregistrer les vols et retrouvait moins de 10 % des bicyclettes voles. ( Jiangmen City, o un nouveau systme de plaques dimmatriculation pour les bicyclettes est en
Encadr 9.3. Shova Lula (Ride Easy) Partenariat national pour le transport bicyclette
Dans son allocution annuelle sur le budget 2000/2001, le ministre des Transports de la Rpublique dAfrique
du Sud a annonc un plan visant promouvoir une plus grande autonomie par la formation dun partenariat
national pour le transport bicyclette. Le ministre parraine personnellement ce Partenariat et est charg de
dfinir laction mener. Le ministre des Transports est responsable de la gestion et de lexcution de
lensemble du programme.
Au cur du Partenariat se trouve un projet intitul Programme national de dmonstration du transport
bicyclette. Lobjet de ce programme est de dmontrer les avantages du transport bicyclette pour les habitants faible revenu des zones rurales et des villes moyennes o la circulation est relativement peu importante. Le programme comprend une tourne de reprsentations visant sensibiliser la population et rallier
un appui, particulirement auprs des femmes et des jeunes, favoriser lachat et la distribution de bicyclettes neuves et doccasion bon march, fournir une formation pour apprendre monter bicyclette et entretenir son vhicule, assurer la cration de dbouchs pour des microentreprises de conteneurs pour cyclistes, un examen de la scurit des amnagements, et des exercices dtaills de formation, de planification
et dvaluation.
Ce programme est financ par le ministre des Transports dans le but de mobiliser le soutien dautres parties. Lobjectif de la Phase 1 (2000/2001) est de mettre sur pied un programme de distribution dau moins
10 000 bicyclettes quipes pour les transports dans un ou plusieurs sites de chaque province sud-africaine.
Lobjectif de la Phase 2 (2001/2002) est de distribuer 15 000 bicyclettes supplmentaires dans les neuf sites
existants et huit sites nouveaux. La Phase 3 (2002/2003) portera sur la distribution de 50 000 bicyclettes dans
les 17 sites existants et 18 nouveaux sites.
Outre le programme national de dmonstration, le partenariat a galement labor des projets pilotes en
zone urbaine et rurale. Le projet urbain est un partenariat entre le ministre des Transports et le Conseil
local de Midrand. Dans le cadre de linitiative Villes cologiques, Midrand a engag 300 000 rands pour
promouvoir la distribution de 1 000 bicyclettes subventionnes dans le township dIvory Park et une microentreprise de conteneurs. Midrand et ses partenaires ont galement amnag 6 km de pistes cyclables Ivory Park pour assurer la scurit et optimiser la promotion du transport bicyclette dans le township.
190
place, la situation est diffrente). Des parcs vlos gards, courants au Japon et aux Pays-Bas,
amliorent la protection178. Malheureusement, la plupart des villes nont pas daires de stationnement bien situes ou suffisamment bon march aux endroits voulus (gares, marchs, immeubles de bureaux, etc.).
178
lun des rares endroits Lima o lon peut garer sa bicyclette, lUniversit catholique, les tudiants
doivent prsenter une pice didentit avant dentrer sur le campus universitaire. Jusqu prsent, aucun
vol de bicyclette na t signal.
191
Certains pays en dveloppement plus riches pourraient sinspirer de lexemple des pays industrialiss o il est obligatoire de prvoir des amnagements pour le transport non motoris, en
particulier pour les pitons, dans les centres commerciaux. Mais cela exige dune part un haut
degr defficacit des mesures de contrle du dveloppement et dautre part un engagement
politique envers les transports non motoriss. La question cl est de savoir comment obtenir cet
engagement et ces capacits.
Une approche, qui est poursuivie dans certaines villes africaines, consiste former au sein de la
municipalit une quipe multidisciplinaire et interdivisionnelle spcialement charge de prendre des initiatives, de planifier et de mettre en uvre les interventions. Cette quipe peut promouvoir la participation active des usagers au processus de planification et de conception, et
mettre laccent sur les interventions bnficiant dun soutien gnral et dun ratio avantages/cot lev (optimisation des ressources). Un modle de cette approche a t fourni pour les
villes africaines179.
Encadr 9.4. Participation des usagers au dveloppement des transports non motoriss
en Tanzanie
Dans les expriences menes en Afrique orientale dans le cadre du programme de politiques de transport
en Afrique subsaharienne, diffrentes formes et modles de participation des usagers ont t utiliss
diffrents stades des projets. Ainsi, Dar es Salaam, 64 groupes dusagers composs chacun dune dizaine
de personnes ont examin les problmes gnraux de mobilit et du transport non motoris, et fourni
aux planificateurs des informations sur les problmes, le comportement des usagers de la route, les solutions possibles et les priorits. Ensuite, une formation gnrale dusagers runissant une vingtaine de
citoyens extrieurs au gouvernement et toute formation politique a examin, formul et class par ordre de priorit les problmes mentionns par les groupes dusagers, en tant quintermdiaire entre les
autorits et la communaut. Des formations locales dusagers ont t constitues pour planifier, examiner
les plans et proposer des changements, suivre les travaux de construction, mobiliser des ressources, organiser les rparations, etc. Enfin, les associations dusagers dotes dun statut lgal et en mesure de mobiliser des fonds auprs de leurs membres ou des usagers peuvent galement jouer un rle lorsquune infrastructure ou des amnagements nouveaux requirent une attention permanente. Dans le cas de Dar es
Salaam, il tait prvu de confier lentretien et la scurit dun nouveau jardin public une association
dusagers.
Cette approche a de meilleures chances dtre efficace lorsque les transports non motoriss occupent une large place dans la rpartition modale et que leur importance est reconnue. Dans
des conditions moins favorables, il peut tre plus important de forger des alliances que de risquer une fragmentation encore plus grande des responsabilits en matire dinfrastructure ur-
179
192
baine. Dans ce cas, il est peut-tre plus efficace de renforcer les capacits en dotant des entits
telles que les services techniques municipaux, les conseils nationaux de la scurit routire, les
administrations des fonds routiers, etc., de comptences en matire de transports non motoriss. Dans un cas comme dans lautre, la premire chose est de reconnatre les possibilits de ce
mode de transport et de sengager le dvelopper.
Financement
Nombre des obstacles aux dplacements bicyclette ou pied tiennent une infrastructure
inadapte et au fait que ce problme nest pas pris en compte dans les mcanismes de financement traditionnels. Par exemple, aucun des fonds routiers de deuxime gnration rcemment crs ne semble prendre en compte le transport non motoris, et les intrts des usagers
de ce mode de transport ne sont pas reprsents au conseil dadministration des autorits routires qui grent ces fonds. Sachant que la justification commerciale de la participation des usagers la gestion des fonds est que les bnficiaires sont les payeurs, et inversement, cela nest
pas surprenant. Mais ce problme met en lumire une lacune du systme, savoir lignorance
des intrts des usagers non commerciaux.
Malgr le faible cot dutilisation de la bicyclette et les nombreux services quelle rend en
labsence dautres moyens de transport financirement abordables, le cot dachat est un important obstacle lutilisation de ce mode de transport dans de nombreux pays (tout particulirement lorsque le risque de vol est lev). Les efforts dploys dans le pass pour surmonter cet
obstacle ont t plus ou moins concluants mais on peut en tirer de prcieuses leons pour
concevoir dautres programmes180.
180
193
Un programme de crdit financ par la Banque mondiale, et destin aux segments pauvres de la population urbaine de Lima, au Prou, a atteint ses objectifs de crdit, mais
ladministration du programme a souffert de la mfiance mutuelle entre les services de
la Caja Municipal et les pauvres.
Un programme pilote en Afrique offrant des mesures dincitation aux employeurs pour
crer des plans dpargne et de crdit a chou parce que le crdit devait tre prfinanc par lemployeur.
Des programmes de vente crdit de bicyclettes ont connu un faible succs dans des
projets pilotes en Afrique cause de lhsitation prter aux pauvres par peur de ne pas
tre rembours.
Morogoro (Tanzanie), le concept de contrats de location de bicyclette a t favorablement accueilli par les loueurs de bicyclettes, bien quen loccurrence ils naient pas
pu prfinancer suffisamment de bicyclettes.
Claire dfinition des droits et des obligations des pitons et des cyclistes dans le code de
la route.
Formulation dune stratgie nationale pour les transports non motoriss comme cadre
dlaboration des plans locaux.
Formulation explicite de plans locaux de transport non motoris dans le cadre des procdures de planification des autorits municipales.
Fourniture dune infrastructure spare le cas chant (pour la scurit des usagers et la
protection des vhicules en stationnement).
194
Formation des agents de police pour faire respecter les droits des usagers des transports
non motoriss, et pour enregistrer et prvenir les accidents.
Incorporation dans les rgles et procdures des fonds routiers de mesures en faveur du
transport non motoris.
Mise en place de mcanismes de crdit petite chelle pour financer lacquisition de bicyclettes dans les pays pauvres.
195
ii.
iii.
Ce chapitre examine chacune de ces difficults et propose des moyens qui permettraient aux
municipalits damliorer lefficacit des services de transport fournis en introduisant de meilleurs mcanismes de tarification et de financement.
TARIFICATION DE LUTILISATION DE LINFRASTRUCTURE
On considre que la voirie est encombre lorsque le nombre de vhicules est tel que la fluidit
du trafic est sensiblement rduite. Dans ces conditions, le surcot social du trajet marginal est
non seulement le cot encouru par le vhicule supplmentaire proprement dit, mais galement
la somme des retards marginaux imposs tous les usagers de la route. moins que le cot im196
put chaque usager tel que peru par celui-ci ne reflte le surcot impos la socit, les usagers seront incits effectuer les dplacements pour lesquels lavantage peru par lusager est
infrieur au surcot total pour la socit181.
En pratique, dans la plupart des pays industrialiss et en dveloppement, les voies de circulation
urbaine sont accessibles aux usagers sans frais directs. Les seules redevances verses ltat par
les usagers privs qui varient selon la distance parcourue sont les impts indirects (principalement la taxe sur le carburant). La sous-tarification est endmique. Mme dans les pays en dveloppement o la taxe sur le carburant est relativement plus lourde, cette taxe ne couvre pas les
cots de la congestion urbaine.
Cela a plusieurs effets prjudiciables. Tout dabord, cela fausse le choix du mode de transport en
faveur du transport routier, en particulier de lautomobile. Ensuite, cela encourage lutilisation
abusive de linfrastructure (ce qui peut causer une surcongestion ). Troisimement, du fait
quil ny a pas de recettes directes, il nest logiquement pas possible dutiliser les critres classiques dinvestissement commercial pour dterminer le niveau de capacit fournir. Enfin,
comme lentit locale responsable nencaisse pas les recettes fiscales, elle risque de ne pas affecter suffisamment de fonds lentretien de linfrastructure existante. Pour toutes ces raisons, il
est recommand de veiller ce que les prix marginaux facturs aux usagers couvrent le cot
social intgral de leurs trajets.
Tarification de la congestion
Lide de tarifer lusage de la voirie repose sur la notion que les usagers devraient payer un prix
qui couvre le cot social marginal court terme de lutilisation de la voirie, et qui varie donc
selon le degr de congestion182. Cest ce que proposent depuis longtemps les conomistes, pour
la bonne raison que, contrairement aux divers moyens de contrle administratifs utiliss pour
grer la circulation, cela fournit des incitations correctes dans toutes sortes de domaines relatifs
aux dcisions en matire de transport, tels que choix de la destination, moment choisi pour effectuer le trajet, mode de transport, itinraire, etc. Qui plus est, si lon tarifait les encombrements dans le contexte dun march foncier et immobilier souple, le tissu urbain deviendrait
plus compact, avec une occupation des sols plus varie, moins de ressources consacres
lextension du rseau routier vers la priphrie, et davantage de fonds disponibles pour amlio-
181
Cela ne signifie pas que le scnario idal serait de navoir aucune congestion. Dans les zones urbaines,
o le cot dun accroissement de capacit routire est gnralement trs lourd, certaines personnes peuvent tre disposes payer un surcot direct en change de lavantage quils tirent dun trajet supplmentaire, sans que les avantages de la suppression des encombrements ne suffisent justifier le cot lev de
laccroissement de capacit.
182
197
rer linfrastructure dans la zone dj urbanise183. Avant tout, contrairement lalternative qui
consiste imposer des contraintes administratives, cela assure des rentres de fonds au lieu
dtre une charge pour le budget public (encadr 10.1).
Cest pourquoi la Banque mondiale a vivement recommand la tarification de la congestion
dans le document de politique sur les transports urbains publi en 1976 et a ultrieurement
examin les possibilits dapplication dans les pays industrialiss184. Mais les efforts mens pour
introduire ce systme Kuala Lumpur et Bangkok en association avec des projets de la Banque mondiale ont chou, de mme que linitiative lance Hong-Kong au dbut des annes
80. ce jour, lapplication la plus perfectionne reste celle de Singapour, o un systme de
permis local introduit en 1973 a volu en un systme de tarification lectronique beaucoup
plus sophistiqu. dfaut, de nombreux pays ont adopt divers pis-aller tels que le stationnement limit et des politiques de prix. Mme dans les pays industrialiss, on sinterroge aujourdhui sur lefficacit de ces mesures de substitution. La facturation directe de lutilisation de
la voirie urbaine a t introduite dans plusieurs villes de Norvge pour gnrer des recettes et la
tarification de la congestion est ltude aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.
Nombre des objections souleves contre la tarification de la congestion ont dj t cartes.
Les innovations lectroniques ont permis de rpondre aux questions de cot et de fiabilit de la
technologie employe. Les craintes concernant latteinte la vie prive, qui ont contribu
lchec de linitiative de Hong-Kong, peuvent tre effaces en choisissant une technologie qui
nest pas base sur lenregistrement centralis des dplacements de vhicules. Linquitude
quant aux effets de la tarification de la congestion sur les groupes faible revenu, qui sont un
obstacle majeur son acceptabilit politique dans les socits fortement motorises185, est beaucoup moins justifie dans les villes des pays en dveloppement, o la plupart des habitants utilisent les transports en commun ou des moyens de transport non motoriss186. Mme dans les
grandes villes dEurope de lEst o la circulation automobile se dveloppe rapidement, les services de transport en commun sont beaucoup plus tendus et plus frquents que dans bon nom-
183
Wheaton, W. 1996. Land Use and Density in Cities with Congestion. MIT Center for Real Estate,
Cambridge, Massachusetts.
184
Hau, T. 1992. Congestion Charging Mechanisms for Roads: An Evaluation of Current Practice.
Document de travail consacr la recherche sur les politiques n 1071. Banque mondiale, Dpartement
des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.
185
Voir par exemple Richardson, H. et C. Bae. 1998. The Equity Impacts of Road Congestion Pricing
et Jones, P. 1998. Urban Road Pricing: Public Acceptability and Barriers to Implementation in Road
Pricing Traffic Congestion and the Environment: Issues of Efficiency and Social Feasibility. Cheltenham : Edward Elgar.
186
La question dquit nest pas une proccupation majeure Singapour face laugmentation rgulire
des taxes et des redevances sur la possession et lutilisation de vhicules motoriss, et les enqutes sur le
budget des mnages montrent clairement que la vaste majorit de ces taxes et redevances sont payes par
les 30 % de mnages qui ont les revenus les plus levs.
198
bre de pays occidentaux, offrant toujours une bonne alternative au transport individuel. Les
Encadr 10.1. Les tunnels Namsan Soul : une tarification routire simple rduit la congestion
disparits spcifiques cres par ladoption dun systme de tarification des usagers de la route
plus direct et plus efficace peuvent galement tre compenses par des subventions particulires, telles que la distribution de cartes puce ou de vignettes gratuites ou tarif rduit pendant
la priode de transition. La tarification de la congestion est de plus en plus considre comme
une mesure incontournable.
La tarification de la congestion peut tre applique avec diffrents degrs de prcision par diverses techniques de cot variable plus ou moins perfectionnes. Bien quen thorie diffrents
tarifs puissent tre tablis selon les tronons du rseau et selon les heures et les jours de passage,
en pratique une approximation plus grossire peut tre utilise pour des raisons de commodit
dapplication et de prvisibilit de la raction des conducteurs. Il existe actuellement trois principaux types de tarification de la congestion :
i.
La tarification au cordon, ou loctroi de permis daccs, peuvent tre mis en place avec
une technologie simple, en faisant payer un droit daccs ou de circulation dans une zone gographique dfinie, avec des tarifs diffrents selon les horaires et les jours de la semaine. La principale application a t le programme dattribution dun permis local pour le centre de Singa-
199
pour utilis entre 1975 et 1998. Un systme du mme type est ltude pour le centre de Londres.
ii.
Le page temporel sur certaines artres ou voies de la chausse permet de rduire les encombrements sur les grandes artres et damliorer la circulation sur les tronons payants (mais
pas ncessairement au-del). Dans les pays en dveloppement ce systme a t utilis pour plusieurs tunnels Hong-Kong, pour le tunnel Namsan Soul et sur les autoroutes urbaines de
Singapour.
iii.
Le page lectronique permet une diffrenciation plus prcise des tarifs selon le tronon
routier, le moment de passage et le type de vhicule. Les progrs rcents dans les technologies
intelligentes pour les systmes de transport font que cette option est plus attrayante, et plusieurs expriences grande chelle ont t menes. En 1998, Singapour a remplac son systme
de permis daccs par un systme de page lectronique pour le centre-ville et plusieurs grandes
voies daccs, qui est progressivement tendu en fonction des besoins187 (encadr 10.2).
En principe, une fois que lutilisation de la voirie est facture un prix gal au cot social marginal, la dcision de ladministration routire dinvestir dans lextension du rseau, et le moment choisi, devraient dpendre de la relation entre les recettes fournies par la tarification de la
congestion et les cots dextension188. En pratique, lorsque le systme de tarification nest que
grossirement appliqu, il peut tre ncessaire deffectuer une analyse cots-avantages des investissements proposs. Mais lapplication du systme de tarification offre au moins lavantage
de crer une base dvaluation et de dgager des revenus qui peuvent servir financer
laccroissement de capacit189.
187
Voir Willoughby, C. 2000. Singapores Experience in Managing Motorization and its Relevance to
Other Countries. Document de synthse TWU no 43. Banque mondiale, Dveloppement et infrastructures du secteur priv, Banque mondiale, Washington, et site web de lAdministration des transports terrestres de Singapour http://www.lta.gov.sg.
188
Roth, G. 1996.
200
Leffet de redistribution des revenus est trs progressif car ceux qui possdent une voiture appartiennent gnralement aux classes de revenu suprieur pour lesquelles la rduction du
temps de dplacement et la prvisibilit du trajet comptent le plus. Laccroissement des redevances pourrait galement tre dmocratiquement acceptable car cela ne concerne que la minorit de citoyens qui possdent une voiture. Pour toutes ces raisons, la tarification de la congestion, en utilisant les recettes dgages pour amliorer les transports publics et les autres services
urbains dans lintrt des pauvres, est une solution recommander aux municipalits souvent
court dargent dans les pays en dveloppement ou les conomies en transition.
La taxe sur les carburants, une autre forme de tarification des usagers de la route
lheure actuelle, cependant, la taxe incluse dans le prix du carburant la pompe est la seule
redevance directement lie lutilisation du rseau routier. Le prix du carburant est donc trs
important en matire de transport urbain. Dans lesprit des automobilistes, cest gnralement
201
le seul cot associ un trajet marginal. Il peut donc influer directement sur le nombre et la
longueur des dplacements, le choix du mode de transport et le choix de la technologie du vhicule utilis, et moins directement sur le choix faire entre lieu dhabitation et frais de transport.
Idalement, le prix du carburant devrait couvrir le cot des intrants (prix frontire) ; le cot
dentretien des routes et les cots de congestion devraient tre recouvrs directement auprs
des usagers par des pages trs diffrencis ; les cots environnementaux devraient tre couverts par la taxation des missions de polluants ; et les ventuels objectifs de redistribution devraient tre poursuivis sous la forme dun impt forfaitaire sans effet de distorsion.
En ralit, ces principes ne sont actuellement respects ni dans les pays industrialiss ni dans les
pays en dveloppement. La plupart des routes sont libres daccs (tout particulirement dans les
zones urbaines) et ne peuvent tre soumises des redevances directes trs diffrencies. Il nest
techniquement pas possible de taxer les missions selon le lieu et le type de polluant. Les transferts forfaitaires ou un simple impt direct effet redistributif sont impossibles. En labsence de
mcanismes de tarification directe, la taxe sur les carburants est souvent considre comme un
substitut dautres formes de taxes ou redevances, thoriquement prfrables, pour prendre en
compte les cots dentretien routier, la congestion et les objectifs de protection de
lenvironnement et de redistribution. Il importe donc dexaminer la possibilit dassurer ces
fonctions par la taxation des carburants.
En tant que redevance dentretien routier, la taxe sur les carburants ne fait pas une bonne distinction entre les types de vhicules et doit tre complte par la taxe lessieu. De mme, en
tant que redevance de congestion, la taxe sur les carburants ne prend pas correctement en
compte la structure de congestion parce que la consommation de carburant nest pas suffisamment sensible aux fluctuations de vitesse des vhicules. En tant que redevance environnementale, cest probablement un excellent substitut pour la taxation des missions de carbone, mais
beaucoup dautres missions ne sont pas proportionnelles la consommation de carburant et
varient selon le type de carburant, le type de vhicule et la technologie antimission utilise.
En tant quinstrument de redistribution des revenus, la taxe sur les carburants offre une bonne
combinaison faible lasticit-prix et forte lasticit-revenu et est donc un moyen de redistribution prometteur dans les pays en dveloppement
La taxe sur les carburants a un gros avantage sur la taxation des vhicules (vignette, immatriculation, assurance, etc.), qui est indpendante de lutilisation du vhicule. Il sagit de la relation
avec les tarifs de transport collectif, qui sont directement proportionnels lutilisation (les cartes de transport dlivres pour une priode donne sont relativement peu utilises dans les pays
industrialiss car elles impliquent un paiement lavance). Si la taxation des vhicules particuliers nest pas lie lutilisation, il sensuit que le cot dutilisation pour le trajet marginal peut
paratre trs faible par rapport au cot des transports en commun. Lun des grands avantages
dinclure progressivement le paiement de ce qui est actuellement un cot fixe dans la taxe sur
202
les carburants, ou dautres redevances bases sur la distance parcourue190, est que cela facilite la
comparaison entre la structure de tarification du transport priv et public, rduisant ainsi les
distorsions.
Le recours la taxe sur les carburants comme substitut de la tarification directe se heurte plusieurs importantes difficults administratives. Diffrents combustibles sont utiliss dans diffrents secteurs pour atteindre des objectifs diffrents. Le diesel, qui justifie peut-tre les lourdes
taxes imposes sur ce carburant cause de la pollution quil cause, est galement le principal
carburant utilis pour le transport routier de marchandises, raison pour laquelle, en tant
quintrant intermdiaire plutt que bien de consommation finale, il justifierait une imposition
relativement faible. Le krosne est gnralement peu impos (il est parfois mme subventionn) parce quil sert au chauffage domestique dans de nombreux pays. Malheureusement, si ces
carburants sont faiblement imposs, il y a de fortes chances de voir les vhicules essence remplacs par des vhicules au diesel et/ou dinciter ladultration de lessence, deux situations
prjudiciables pour lenvironnement. En particulier, lorsquil y a une diffrenciation spatiale de
la taxe sur les carburants pour rduire la congestion, lapprovisionnement en carburant pourrait
galement tre un problme gnral sauf dans les grandes agglomrations.
Mais aussi et surtout, la taxation des carburants est gnralement une prrogative nationale, les
recettes tant verses au trsor national et non aux municipalits. Cest pourquoi cette forme de
tarification est probablement difficile intgrer, ou coordonner avec une stratgie urbaine,
sauf dans le cadre dune entente nationale sur la rpartition des responsabilits en matire de
recettes fiscales et de dpenses lies au transport.
190
Pour un examen des redevances bases sur la distance parcourue, voir Litman T. et al. DistanceBased Charges: A Practical Strategy for More Optimum Vehicle Pricing. TRB 78e Assemble annuelle,
Washington, 1999.
191
Dautres pays ont galement parfois justifi de nouvelles taxes sur lacquisition de vhicules comme
moyen de rationner laccs lespace de voirie, mais le relativement faible taux dimposition ne permet
pas de dterminer limpact spcifique. Pour le cas du Royaume-Uni, voir Newbery, D. 1990. Pricing
203
Lexemple le plus extrme se trouve Singapour, qui a introduit en 1990 un systme consistant
vendre aux enchres chaque mois un nombre limit de certificats de droit de possder un
vhicule motoris. Combin aux taxes prexistantes, ce systme a multipli par quatre ou cinq
le prix dachat dune voiture neuve par rapport au prix sur le march mondial. Un autre exemple est celui de Tokyo, o une personne qui veut acheter une voiture doit fournir la preuve
quil a une place de stationnement hors voirie ; dans plusieurs villes chinoises, il faut acheter les
droits dimmatriculation de motocyclette et les motocyclettes immatricules ailleurs sont interdites de circulation locale.
Le stationnement payant est utilis la place de la tarification directe de lutilisation de la voirie. Bien que cela ne rduise pas la circulation dans un quartier et ne tienne pas compte des diffrents itinraires emprunts ou distances parcourues par les automobilistes, le prix du stationnement peut varier selon lheure et lendroit de faon prendre en compte une partie significative des effets externes de la congestion et promouvoir une meilleure rpartition spatiotemporelle de la demande de circulation routire192. Les systmes de stationnement payant sont
trs perfectionns dans de nombreuses villes europennes et deux pays, la France et le
Royaume-Uni, tudient un systme de taxation des places de stationnement en ville rserves
par les entreprises leurs employs193. Loctroi de permis transfrables pour un certain nombre
de places de stationnement serait un moyen de vendre aux enchres le droit de se rendre son
travail en voiture.
En rsum, le rgime idal de tarification de lutilisation de linfrastructure consisterait imputer tous les cots associs (congestion, protection de lenvironnement, usure normale, etc.) aux
usagers responsables de ces cots, dans une proportion aussi directe que possible avec les cots
imposs. Ce nest pas entirement possible, mme en thorie, car certains cots tels que
lclairage public, le nettoyage des rues, etc. prsentent des caractristiques de biens publics et
doivent donc tre imputs plus arbitrairement. Comme limposition des diffrents types de cot
varie selon les types de vhicules, leurs caractristiques et leur utilisation, seule lapplication
simultane de plusieurs systmes de tarification se rapprocherait de cet idal.
La conception dun systme de tarification doit donc tre base sur une combinaison judicieuse
de critres de tarification. Pour des raisons de simplicit, il y a lieu de limiter le nombre de ces
critres. Mais on peut recommander quelques critres gnraux.
and Congestion: Economic Principles Relevant to Pricing Roads. Oxford Review of Economic Policy,
Vol. 6 (2).
192
Verhoef, H., P. Nijkamp et P. Rietveld. 1995. The Economics of Regulatory Parking Policies: The
(Im)possibilities of Parking Policies in Traffic Regulation in Transportation Research, Part A, Policy
and Practice. Vol 29A (2).
193
Conseil national des transports. 1999. Les transports et lenvironnement : vers un nouvel quilibre. La
documentation franaise, Paris, France.
___Department of Environment, Transport and the Regions. 1998. A New Deal for Transport: Better for
204
Le carburant ne devrait jamais coter moins que le prix frontire, quelles que soient les
circonstances.
Lorsquune tarification directe de la congestion est possible, elle devrait varier selon
lheure de la journe et tre structure en fonction des facteurs quivalents
dencombrement des diffrents types de vhicules.
Les cots dusure devraient de prfrence tre recouvrs sur la base (variable) de leffet
dusure et de la distance parcourue (kilomtres lessieu). Lorsque ce nest pas possible,
les cots dusure peuvent tre incorpors en partie dans une surtaxe sur les carburants
et en partie dans des redevances calcules par catgorie de vhicules (de prfrence galement bases sur le kilomtrage annuel de chaque vhicule).
Les cots marginaux dimpact sur lenvironnement et les cots publics marginaux des
accidents pourraient tre couverts par une taxe locale sur les carburants et
laugmentation des primes dassurance.
Toute taxe somptuaire, ou sur le luxe , leve sur les usagers de la route aux fins
dimposition gnrale (hors transports) devrait frapper le transport de personnes et non
de marchandises afin de minimiser les distorsions conomiques.
Lorsque le diesel est impos un faible taux, il convient de lever une taxe compensatoire sur lacquisition et lutilisation de vhicules de tourisme au diesel pour minimiser
les effets ngatifs sur lenvironnement.
il faut fournir les services voulus au moindre cot ( faire comme il faut ). Ces deux impratifs
ne sont ni simples ni faciles respecter dans la plupart des pays en dveloppement.
La difficult de faire ce quil faut est quil peut y avoir des raisons lgitimes, en termes
dquit et defficacit, pour lesquelles il nest pas optimal de laisser entirement jouer les forces
du march. Cest pourquoi les municipalits peuvent intervenir pour dfinir les services fournir et les tarifs appliquer. En labsence de moyens de calcul perfectionns, cela consiste le plus
souvent tablir un tarif forfaitaire pour un rseau dfini de services essentiels. Vu la difficult
faire appliquer cette politique en prsence de multiples exploitants, cest souvent un argument
en faveur du maintien des monopoles dans le secteur public.
Cette simplicit monolithique est rarement optimale. Les usagers des transports en commun ont
diffrentes prfrences (lies en partie aux carts de revenu). Il peut donc tre possible
damliorer le bien-tre des usagers tout en amliorant la rentabilit en offrant diffrents produits diffrents segments de march. Pour les transports urbains par autobus, cela consiste
fournir des services de classe suprieure , tels que service express ou en autobus climatis,
des prix suprieurs. La diffrenciation des prix, dans ce sens, peut tre bnfique pour tous les
usagers. Les exploitants devraient donc tre encourags examiner ces stratgies doptimisation
des recettes au lieu de compter sur des subventions. Cette stratgie a dj t adopte pour
maintenir les services dautobus urbains Soul, en Core, Buenos Aires, Bangkok et dans
de nombreuses autres villes de pays en dveloppement.
Faire comme il faut est gnralement le rle de la concurrence commerciale, car le risque de
faillite est une puissante incitation produire des rsultats. La possibilit de recevoir des subventions affaiblit cette incitation. Tout particulirement dans les organismes parapublics, cela
accrot les chances que les organisations syndicales ne rcuprent une partie des subventions
pour offrir des salaires et des conditions de travail plus avantageux que ne le permettrait un
march concurrentiel. Au Royaume-Uni, on a estim que plus de la moiti des subventions destines rduire les tarifs ou amliorer la qualit des services avaient t dtournes sous
forme davantages sociaux pour la direction ou le personnel, ou avaient t gaspilles par la
baisse defficacit des oprations194. La premire chose faire avant de formuler une stratgie de
subventionnement des transports en commun est donc dtudier des moyens de rduire les besoins de subvention en amliorant lefficacit et en comprimant les cots.
Largument en faveur de la drglementation et de la privatisation des transports publics (voir
le chapitre 7) repose en grande partie sur ces constatations. Des mesures visant accrotre
lefficacit de lexploitation en introduisant la concurrence dans le secteur permettraient peuttre dabaisser les tarifs sans recourir aux subventions. Il sensuit que, pour un taux de recouvrement des cots infrieur 100 %, les subventions devraient tre cibles de manire obtenir des rsultats dtermins et incluses dans des marchs de services attribus sur appel doffres.
194
Transport and Research Laboratory. 1985. The Demand for Bus Transport. TRL, Crowthorne,
Royaume-Uni.
206
195
Vu les nombreuses tudes montrant que la demande de transports collectifs est plus lastique par rapport au niveau de service, en particulier la densit du rseau et la frquence de service, que par rapport
au prix, des mesures visant assurer des services de meilleure qualit pourraient tre plus efficaces que
des mesures portant sur les prix.
207
Troisimement, il y a le problme du cot budgtaire. Lorsque le principal objectif de la subvention est de rorienter le trafic routier de lautomobile vers les transports collectifs, il faudrait
idalement quil y ait une trs forte lasticit croise de la demande de circulation automobile
par rapport aux tarifs des transports en commun. Lexprience (du moins dans les pays industrialiss) montre que cette lasticit croise est en fait trs faible (environ 0,1) court terme.
Mme si elle pouvait tre plus leve long terme en raison des effets sur la possession dune
automobile, il semble que ce soit un instrument relativement peu efficace.
Enfin, il y a le problme des effets pervers de loccupation des sols. Le subventionnement des
transports en commun pour compenser la sous-taxation systmatique des moyens de transport
individuels signifie que tous les transports sont subventionns. Cela a tendance encourager un
excs de dplacements et une occupation des sols trop disperse. Le financement de subventions utilises comme substitut devrait toujours tre assorti de mesures pour compenser la taxation inadquate des transports individuels.
des services excdentaires sur les lignes principales. Lexprience rcente de Rio donne penser
que la mise en concession des services ferroviaires urbains peut compliquer lintgration des
tarifs.
Toutes les considrations de coordination intermodale ne militent pas en faveur du subventionnement des tarifs de transport en commun. La congestion tant par dfinition plus importante aux heures de pointe, le cot social marginal de lutilisation de lautomobile aux heures de
pointe est toujours suprieur son cot moyen. Mais le cot social marginal des transports collectifs aux heures de pointe est galement suprieur leur cot moyen parce que les services
aux heures de pointe ncessitent des vhicules supplmentaires et peuvent galement imposer
dimportants cots marginaux de main-duvre ( cause des conventions collectives exigeant de
payer un minimum dheures par jour qui est suprieur au nombre dheures de pointe, plus des
primes lorsque les horaires de travail sont fractionns). Le cot social marginal des services de
transports collectifs aux heures de pointe dpend donc, dune part, du niveau de congestion, et
dautre part, de la disparit entre les niveaux de la demande aux heures de pointe et aux heures
creuses et le contexte des relations industrielles dans lequel les services sont fournis. Pour les
villes qui ont relativement peu de problmes dembouteillages mais o le ratio entre la demande de transports collectifs aux heures de pointe et aux heures creuses est lev, les subventions optimales des transports en commun peuvent tre faibles (voire ventuellement ngatives).
209
quit
Dans de nombreuses villes, les tarifs des transports en commun sont contrls dans le but de les
maintenir un niveau abordable pour les pauvres qui nont pas dautre moyen de dplacement.
Bien quen principe les transferts forfaitaires soient un moyen prfrable de redistribuer les revenus, en pratique, ils sont rarement possibles pour des raisons politiques. Laugmentation des
tarifs des transports en commun est donc politiquement dlicate. Cinq personnes ont pri dans
les meutes souleves par une augmentation des tarifs au Guatemala en avril 2000. La question
nest donc pas de savoir sil est important et souhaitable de maintenir des services de transport
en commun dun cot abordable, mais si cet objectif peut tre atteint concrtement, et de maEncadr 10.3. Recouvrement des cots fixes : tarification selon la rgle de Ramsey
La rgle de majoration en fonction inverse de llasticit concerne la rpartition des cots fixes entre diffrents produits au sein dune organisation de production. Si un systme de transport multimodal est considr comme une organisation de production unique, la rgle de tarification de Ramsey peut tre interprte comme une rgle qui prescrit de rpartir les cots fixes du systme entre les modes. Par exemple, dans
la plupart des services dautobus, plus de 90 % des cots varient en fonction du nombre de vhicules utiliss ou du nombre de kilomtres de ligne. La tarification au cot marginal cout terme couvrirait la quasitotalit des cots. Il nen va pas de mme pour les systmes ferroviaires : dans la plupart des cas, seulement
50 % 60 % des cots sont directement lis au service fourni. Dans ces conditions, la mthode la plus efficace pourrait consister avoir diffrents taux de couverture du cot total selon les modes, et procder
des transferts entre les modes en question.
Si les lasticits croises entre diffrents modes de transport sont nulles, lobjectif sera atteint en majorant
le cot social marginal proportionnellement la rciproque de llasticit-prix de la demande. Avec des
lasticits croises positives, le rapport entre les majorations de diffrents services devrait tenir compte de
llasticit croise ainsi que de llasticit-prix de chaque service. La rgle devient donc plus complexe.
Prenons par exemple le ratio entre les tarifs aux heures de pointe et aux heures creuses. Si la demande aux
heures de pointe tait totalement inlastique et la demande aux heures creuses infiniment lastique, la
seule intervention possible serait au niveau des tarifs aux heures de pointe. Mais cela inciterait certains
usagers modifier leurs horaires pour utiliser les transports en commun aux heures creuses. La structure
de consommation diffrerait donc de celle qui aurait rsult dune tarification systmatique au cot marginal.
Source : Auteurs.
nire efficace par rapport au cot, par les politiques gnralement adoptes cette fin. Les principales caractristiques examiner dans ce contexte sont le niveau gnral des tarifs, la structure des tarifs, les concessions tarifaires et la diffrenciation des tarifs.
Niveau des tarifs. Dans la plupart des pays en dveloppement revenu faible ou moyen, le revenu moyen des usagers des transports en commun est infrieur celui des utilisateurs de
moyens de transport individuels et au revenu moyen de lensemble de la population. Si les tarifs
sont infrieurs aux cots dans ces circonstances et que les dficits dexploitation sont couverts
par un systme dimpt progressif ou de taxation des vhicules particuliers, leffet de redistribution des revenus (rduction de la pauvret) sera positif. Cependant, si les tarifs contrls ne sont
pas directement financs, leffet long terme sera une baisse de la qualit, puis du niveau des
210
services de transport en commun fournis. La question de savoir si le contrle des tarifs est salutaire pour les pauvres dpend donc du choix entre abaisser les tarifs et rduire la qualit des
services. De nombreuses tudes montrent que, mme dans des pays relativement pauvres
comme le Kirghizistan, les pauvres sont disposs payer plus cher pour des services de meilleure qualit que ceux actuellement fournis des tarifs plafonns. Dans un scnario extrme, les
pauvres ne tirent aucun avantage de tarifs extrmement bas si cela limine entirement loffre.
Les dcisions en matire de contrle des tarifs doivent donc tre prises dans le contexte dune
valuation des effets du contrle sur la qualit des services, et en tenant compte du fait quil est
financirement viable de maintenir un niveau de service appropri.
Structure des tarifs. Une tarification forfaitaire est souvent adopte dans une zone municipale
ou mtropolitaine par souci dquit. Lorsque les pauvres doivent faire un long trajet pour se
rendre leur travail, soit cause de la discrimination raciale face au logement (comme en Afrique du Sud) soit cause dune planification du logement insensible aux besoins du march
(comme dans de nombreuses anciennes conomies planifies), des tarifs forfaitaires peuvent
effectivement compenser les autres formes de discrimination lgard des pauvres. Cela prsente cependant le risque, dans les grandes villes, dobliger imposer un tarif forfaitaire lev
pour encourager ceux qui ont un petit trajet faire changer de mode de transport, ce qui annule lintrt dune subvention croise intramodale . Il est donc recommand de rgler ces
problmes de rpartition spatiale sous langle de services et de tarifs spcifiques, plutt que par
un systme de tarification forfaitaire gnral.
Il est particulirement difficile de concevoir une structure de services et de tarifs la fois quitable et efficace pour les systmes multimodaux. Il peut tre justifi en termes defficacit de
structurer les services dautobus de faon desservir les systmes ferroviaires principaux
grande capacit, en laissant lautobus subventionner le rail. Mais dans de nombreux cas, lusager
moyen de lautobus est plus pauvre que lusager moyen du mtro, si bien que ce qui semble efficace du point de vue de la coordination cre une situation o les pauvres subventionnent les
riches. Labsence de titres de transport intermodaux exacerbe ce problme. La morale est que,
lorsquon sefforce dassurer la coordination intermodale des systmes de transports en commun
urbains, il faut le faire dans le contexte dune stratgie dintgration des tarifs et des titres de
transport qui tienne tout particulirement compte des effets sur les pauvres.
Rduction ou exonration des tarifs. Idalement, il devrait y avoir une relation explicite entre
la rpartition des subventions cibles sur la pauvret et les niveaux de revenu des usagers des
services. Pour certaines catgories vulnrables dusagers (coliers et personnes ges faible
revenu) faciles identifier, il est possible dappliquer des tarifs rduits. Lavantage de ce type de
diffrenciation est quelle peut tre applique tous les services et peut mme tre nuance
(pour exclure par exemple les personnes ges qui ont un revenu suprieur au minimum requis). Dans de nombreux pays, en particulier dans les conomies en transition, les transports en
commun sont gnralement gratuits ou tarif rduit pour les fonctionnaires. Cela pose un double problme. Dune part, les catgories dusagers pour lesquelles le transport est gratuit ne sont
souvent pas les plus dfavorises, de sorte que le financement des concessions tarifaires par des
subventions croises internes a des effets pervers sur la redistribution des revenus. Dautre part,
lorsquil y a une forte proportion dusagers qui voyagent gratuitement, il est plus difficile de
211
faire payer ceux qui sont censs payer. La considration explicite du degr et de la justification
des exonrations de tarifs, et de limportance et des moyens de lutter contre la fraude devrait
donc tre une condition sine qua non du processus de fixation des tarifs. Qui plus est, lorsque
les tarifs rduits sont un corollaire dautres politiques sectorielles (sant, scurit sociale, maintien de lordre, etc.), le cot des subventions devrait tre directement imput sur les autres
budgets sectoriels.
Diffrenciation des tarifs. Lorsque les zones rsidentielles sont nettement spares par catgorie
de revenu, certaines lignes spcifiques peuvent tre subventionnes pour des raisons de redistribution des revenus. Par exemple, il existait une poque une diffrence de tarifs entre les
Lignes 1 et 2 du mtro de Santiago-du-Chili, avec des tarifs infrieurs au kilomtre sur la ligne
desservant la population revenu infrieur. Des approches moins bien cibles peuvent avoir
des effets pervers. Ainsi, la fourniture au tarif normal dun niveau minimum de densit de rseau et de frquence de service dans lensemble dune zone urbaine aura pour effet de fournir
un niveau de service suprieur ou dappliquer un tarif infrieur dans les zones moins densment peuples quil ne serait commercialement possible. Dans les pays revenu intermdiaire,
il sagit des quartiers revenu lev qui comptent de nombreux propritaires de voitures. Si
cette politique tait suivie dans un systme couvrant la totalit de ses cots, elle produirait une
situation perverse dans laquelle les pauvres subventionnent les riches. Le maintien dune densit de rseau ou dune frquence de service spcifique par des subventions externes a dautres
inconvnients. En particulier, on aura systmatiquement tendance fournir des niveaux de
service excessifs car aussi bien ceux qui bnficient des services subventionns que ceux qui les
fournissent ont intrt maintenir de hauts niveaux de service.
concessionnaires privs (comme la Jamaque). En labsence dune solide base financire, il est
impossible datteindre les autres objectifs mentionns. Cest pourquoi on estime que, mme si
lamlioration du recouvrement des cots par le biais de la tarification ne devrait pas tre en soi
le premier souci de la politique des transports en commun, le maintien dune saine base financire devrait tre au cur du processus de dfinition dune politique de tarification.
Ce principe nest pas toujours bien compris. Dans les conomies en transition o les oprateurs
parapublics sont mal familiariss avec les rgles de comptabilit commerciale, il peut tre particulirement difficile de prendre les mesures ncessaires pour financer lamortissement. Mme
lorsquune partie du capital engag est investie dans des actifs long terme qui sont immobiliss
ou ne peuvent pas tre revendus avec profit ni utiliss dautres fins, le systme nest viable que
sil y a suffisamment de recettes pour couvrir les cots dexploitation, dentretien et de renouvellement du matriel roulant.
FINANCEMENT DES TRANSPORTS URBAINS
Le financement des transports urbains est une question complexe et difficile, du fait de la sparation entre linfrastructure et les oprations routires, et en raison des multiples objectifs poursuivis par les autorits publiques charges de la politique des transports urbains. Cette section
sarticule en trois parties. Nous examinons dabord les problmes de financement du secteur
public, puis les possibilits de participation du secteur priv au financement de linfrastructure,
et enfin, les possibilits institutionnelles de mobiliser les instruments de tarification dcrits plus
haut pour rgler le problme du financement.
Les capacits dimposition locale sont galement trs limites dans de nombreux pays, souvent
rduites limpt foncier et aux maigres recettes provenant de loctroi dautorisations diverses.
Dans bon nombre de pays en dveloppement, la taxe sur les ventes et limpt sur le revenu sont
des prrogatives de ladministration centrale. Dautres impts locaux, ou redevances quivalentes, sont quelquefois utiliss pour complter les redevances payes par les usagers des services
de transport. En France, le versement transport est une cotisation sociale prvue cet effet.
Le val transporte au Brsil est une obligation impose aux entreprises pour financer une partie des frais de dplacement de leurs employs entre le domicile et le travail.
Suivant le principe selon lequel les bnficiaires devraient tre les payeurs , il semblerait logique dinclure dans les recettes fiscales une partie des avantages que les habitants ou les entreprises locales tirent de linvestissement dans linfrastructure pour financer cet investissement.
Cest en principe le rle de limpt sur les plus-values , qui impute une partie de la valorisation des habitations ou des fonds de commerce provenant des investissements dans
linfrastructure, mais cet impt est difficile valuer et appliquer en pratique. Dautre part, il
est lev aprs linvestissement et non lavance. Les redevances dexploitation et les contributions au titre de linfrastructure, lorsquelles sont prleves de manire systmatique, peuvent
aider financer les nouveaux amnagements mesure que les villes se dveloppent mais elles
ncessitent de trs rigoureux contrles de lamnagement qui sont rares dans les pays en dveloppement. Au Japon, le gouvernement national a publi des directives administratives sur
lintgration du rail et des nouveaux lotissements urbains qui obligent les promoteurs immobiliers faire une contribution financire aux entreprises ferroviaires, avec des dispositions spcifiques dans les accords conclus196.
La facturation directe du service aux usagers dune infrastructure particulire finance localement est normalement traite comme une recette dexploitation qui revient automatiquement
lentit fournissant linfrastructure. Mais ces cas sont trs rares. Les recettes indirectes, telles
que les taxes sur les carburants, reviennent habituellement ladministration centrale. Une
question fondamentale est de savoir si la tarification de la congestion doit tre considre
comme la rmunration du service fourni ou comme un impt. Lune des raisons pour laquelle
la tarification de linfrastructure routire en est encore un stade embryonnaire dans les pays
industrialiss est quelle est souvent lgalement considre comme un impt qui est vers au
trsor national. Le parlement britannique a rcemment adopt une loi qui autorise les municipalits conserver les redevances dutilisation du rseau routier et les incite donc faire payer
les cots de congestion aux usagers.
196
Padeco, 2000.
214
bien dfinis et de dure raisonnable, un oprateur priv peut avoir des difficults financer les
vhicules requis. Par exemple, lun des principaux obstacles lattribution de contrats de franchise sur appel doffres en Ouzbkistan est quen labsence de jurisprudence en matire de
contrats, il nest pas possible demprunter ni de louer des vhicules.
Lexprience rcente de certains pays dAmrique latine et dAsie de lEst a montr quil tait
galement possible de mobiliser des fonds dans le secteur priv pour financer linfrastructure de
transport urbain dans le cadre de contrats de concession. Les autoroutes urbaines ont t entirement finances par le secteur priv en Malaisie, en Thalande et en Argentine, de mme que
le premier mtro urbain Bangkok. Dans dautres cas, tels que la mise en concession des chemins de fer de banlieue en Argentine, o les tarifs taient soumis de fortes restrictions, la participation du secteur public a t ncessaire pour que lopration soit financirement viable
pour les investisseurs privs.
La ncessit de la participation du secteur public nest pas une raison dexclure celle du secteur
priv. Mais cela souligne limportance de dfinir les principes et les procdures suivre pour
dterminer la contribution du secteur public. Essentiellement, si le concessionnaire priv peut
exploiter le surplus du consommateur dont bnficient les usagers de la nouvelle infrastructure,
le secteur public devrait exiger que la valeur des avantages externes et de ceux que peuvent obtenir les personnes autres que les usagers soit suffisante pour justifier la contribution requise sur
la base de ses rgles normales dvaluation. On court toutefois le risque que le gouvernement
sengagera sans avoir une ide claire des cots et avantages de son action.
Lun des principaux obstacles linitiative prive dans le domaine de linfrastructure de transport urbain est le problme de lacquisition de nombreuses parcelles de terrain spares et la
ncessit de les regrouper dans une emprise linaire. Pour les amnagements entirement nouveaux, linfrastructure de transport peut valoriser les parcelles contigus tel point quil est
normalement dans lintrt des propritaires fonciers de faciliter la construction de
linfrastructure. Ces gains potentiels ont t efficacement exploits au Japon pour plusieurs rseaux ferroviaires urbains, grce un processus de remembrement (voir encadr 2.3 au chapitre
2)197. La codification dun systme sur lequel baser ce type dinitiative prive mrite dtre tudie comme moyen de promouvoir linvestissement priv dans linfrastructure de transport
dans dautres grandes villes travers le monde. Mais cest plus difficile faire dans les zones
dj amnages. Cest pourquoi le secteur public utilise gnralement ses pouvoirs
dexpropriation pour remembrer les terres et fournir lemprise, comme dans le cas des investissements privs dans les nouveaux mtros de Bangkok et Manille.
197
Padeco, 2000.
215
tgres. Cela ncessite par consquent des dispositifs financiers cohrents dans un cadre stratgique global. Dans la plupart des pays, cependant, ce nest quun vu pieux. Nous devons donc
examiner comment structurer les dispositifs financiers pour assurer une intgration plus efficace au sein du secteur des transports et entre les secteurs.
Le contexte institutionnel des transports en commun prsente deux complications supplmentaires. Tout dabord, la responsabilit des transports en commun est de plus en plus dcentralise au niveau des municipalits malgr labsence dun budget local appropri. Cela signifie que
soit le secteur doit tre financirement autonome soit il doit compter sur les transferts interadministrations. Ensuite, loffre dquipements et de services de transport est gnralement trs
fragmente, dune part entre les secteurs public et priv et dautre part entre les diffrentes
fonctions du secteur public proprement dit. Par consquent, il y a gnralement des dispositifs
financiers spars et indpendants pour les services assurs dans chaque mode de transport.
Transferts interadministrations
Il faut un mcanisme pour transfrer les fonds sans fausser la rpartition des ressources entre les
diffrents modes ou instruments ni affaiblir les incitations produire des rsultats efficaces au
niveau de chaque mode. Malheureusement, les deux mcanismes de transfert les plus souvent
utiliss, le financement de contrepartie des investissements dans linfrastructure et le subventionnement direct des services dautobus, ne rpondent pas ces conditions.
ces, et ce systme na pas permis de fournir une base doprations de transport collectif viable
dans la plupart des pays en dveloppement et des conomies en transition o il a t appliqu.
Pour viter cette situation, il est ncessaire de remplacer le financement des entits publiques
responsables des transports en commun par loctroi de fonds non lis qui permettent aux municipalits de passer les marchs de services quelles jugent les plus efficaces. Dans certains cas,
lorsque la municipalit est la merci des transporteurs ou de leurs employs, il peut tre ncessaire de subordonner loctroi de ces fonds lintroduction dun processus dappel la
concurrence.
Coordination intersectorielle
Il est clair que les principes de tarification dcrits plus hauts ne garantissent pas des budgets
quilibrs pour chaque mode de transport urbain. En cas de congestion de la voirie urbaine, la
tarification au cot marginal court terme dgagerait un excdent par rapport aux cots
dentretien et dexploitation de la voirie. Bien que cela justifie dans de nombreux secteurs
daccrotre la capacit pour rduire les cots court terme, ce nest pas toujours possible pour la
voirie urbaine en raison des cots fonciers et environnementaux levs associs une augmentation de capacit. En revanche, ladoption de tarifs de transport en commun ne couvrant pas
les cots pour redistribuer les revenus, pour compenser les distorsions de la sous-tarification de
lusage de la voirie ou pour modifier la rpartition modale pour des raisons de protection de
lenvironnement crerait un dficit de financement des transports en commun. Ce serait envisageable dans un systme concurrentiel donnant lieu lattribution de contrats de franchise
prix ngatif pour les services de transport. Mme au sein du secteur des transports en commun,
une structure de tarification optimale pourrait ncessiter diffrents taux de recouvrement des
cots pour la route et le rail cause des diffrentes structures de cot des modes et de
lindivisibilit de loffre. Dans tous les cas, il est plus rationnel de financer les transports urbains
suivant une approche systmique plutt que de rechercher un strict quilibre budgtaire pour
chaque mode de transport ou oprateur.
Lattitude politique lgard de linterfinancement est assez paradoxale. Dans le secteur des
transports en autobus, linterfinancement des lignes ou des horaires non rentables par ceux qui
sont rentables est souvent considr comme une bonne chose, limpossibilit de le faire tant
vue comme le principal inconvnient des systmes concurrentiels. Ceci tant, il y a une forte
opposition aux transferts des excdents dun mode un autre. Lide de faire payer lutilisation
de la voirie est souvent rejete sous prtexte quil y a peu de chances que les avantages de
lexcdent soient perus par ceux qui paient. Lavenir de la tarification de la congestion dpend
dans une grande mesure de lacceptabilit politique des utilisations proposes pour les importants revenus que cela rapporterait.
Lopinion publique ce sujet semble voluer dans les pays industrialiss. Parmi les spcialistes,
le consensus qui se dgage est que les recettes nettes de la tarification de la congestion (aprs
rduction des autres redevances imposes aux usagers de la route lorsquelles sont dj leves)
devraient servir en priorit financer lamlioration des services de transport, et cette vue est
confirme par les sondages dopinion. En Europe, on insiste gnralement sur lutilisation dune
grande portion des recettes pour financer les transports en commun, lun des arguments avan217
cs tant que les automobilistes dans les quartiers congestionns bnficient directement de la
dcision des autres dutiliser les transports en commun plutt que la voiture, car leur temps et
leurs cots de dplacement sen trouvent rduits. Diffrentes formules ont t proposes pour
combiner les objectifs de services de transport avec les desiderata sociaux et budgtaires de
sorte que les avantages du systme soient rpartis le plus quitablement possible, et ce de manire perceptible198. Lmergence de cette vue pourrait influer trs fortement sur les politiques
adoptes dans les pays en dveloppement.
198
Small, K. 1992. Urban Transportation Economics. Coire, Suisse : Harwood Academic Publishers.
199
Sans cela, les municipalits rsisteront invitablement la tarification directe des usagers de la voirie
locale. Le regain dintrt rcent pour la tarification de la congestion au Royaume-Uni est d en partie
la promulgation dune loi qui permet aux autorits locales de conserver les recettes provenant de cette
tarification.
218
mit mixte reprsentant des communes contigus, comme lenvisagent de nombreuses grandes
agglomrations brsiliennes regroupant plusieurs communes. Il pourrait tre administr par un
district vocation spcifique comme cest souvent le cas aux tats-Unis. Lorganisme de
contrle pourrait mme inclure des reprsentants des usagers comme il est souvent recommand pour les fonds routiers nationaux. Ces diffrentes options sont examines plus en dtail au
chapitre 11.
CONCLUSIONS : UNE STRATGIE DE TARIFICATION ET DE FINANCEMENT DES TRANSPORTS URBAINS
La tarification et le financement des transports urbains posent un problme de fond : dans un
systme o les modes sont troitement interactifs et les objectifs stratgiques complexes, la sparation des responsabilits un triple niveau, entre linfrastructure routire et les oprations
routires, entre la fourniture et la tarification de linfrastructure, et entre les transports routiers
et les autres modes de transport, cre dimportantes distorsions dans les mesures prises. Il est
ironique que, face une telle demande despace de voirie, et une sous-tarification aussi vidente de son utilisation, les villes manquent de moyens pour financer les investissements et les
modes de transport qui contribueraient le mieux rduire les problmes de transport urbain.
Par souci dintgration et de viabilit des transports urbains, les pays en dveloppement devraient voluer vers une tarification qui couvre tous les cots sociaux pour tous les modes, vers
une mthode de ciblage des subventions pour atteindre les objectifs stratgiques viss, et vers
lintgration du financement des transports urbains. Paralllement, cependant, il est souhaitable davoir des institutions et des objectifs pour chaque mode ou composante qui incitent produire des rsultats efficaces par rapport au cot. Un systme monolithique de monopole des
transports publics nest donc pas la solution.
Les composantes dune stratgie qui assure cette intgration logique sont les suivantes :
Les automobilistes qui empruntent des voies urbaines encombres devraient payer un
prix au moins gal au cot dutilisation marginal court terme.
La taxe sur les carburants est un pitre moyen de tarifer limpact sur la congestion et sur
lentretien des routes. Nanmoins, en labsence de recouvrement direct, elle devrait tre
structure, de mme que les droits dimmatriculation, de manire prendre en compte
ces impacts.
La taxation des diffrents carburants devrait tre structure de manire reflter leur
contribution relative la pollution de lair, l encore en liaison avec la structure des
droits dimmatriculation.
219
Les droits de stationnement ne sont pas non plus la solution idale pour tarifer limpact
sur lencombrement, mais ils devraient tout le moins couvrir intgralement le cot
dopportunit des terrains affects au stationnement.
Toutes les redevances dencombrement, ou les surtaxes sur les carburants appliques
comme substitut, devraient tre verses ladministration municipale ou mtropolitaine et non imputes sur le budget central.
Les principes qui guideront la tarification des transports collectifs devraient tre dfinis
dans le cadre dune stratgie urbaine intgre et reflter la mesure dans laquelle le cot
de linfrastructure routire est adquatement recouvr.
Les transferts entre la route et les transports collectifs, et entre les diffrents modes de
transport collectifs, peuvent tre compatibles avec une stratgie de tarification optimale.
Par souci defficacit de loffre, les transporteurs devraient tre exposs la concurrence, avec des objectifs purement commerciaux, les transferts financiers soprant par
le biais des contrats conclus entre les autorits communales et les transporteurs.
Limposition aux transporteurs de tout objectif non commercial devrait faire lobjet
dune compensation directe et transparente, mise la charge, dans les cas appropris,
des organismes extrieurs au secteur des transports dans lintrt desquels cette obligation est impose.
En labsence de dispositifs de passation des marchs ou dautres mcanismes daide appropris, cest la viabilit des transports collectifs qui devrait tre lobjectif primordial
et prendre le pas sur les dispositifs traditionnels de rgulation des prix.
Du fait de linteraction entre les modes de transport, lensemble des ressources financires du secteur des transports urbains devrait tre regroup dans un Fonds spcial plac
220
sous lautorit dune entit stratgique des transports, lchelon communal ou mtropolitain.
!
Laffectation des ressources aux transports urbains devrait tenir compte de la relation
entre la politique de transport et les autres politiques sectorielles, en particulier le logement.
221
i) la stratgie pour la ville met en jeu les administrations nationales et rgionales auxquelles il incombe de dfinir la politique de dveloppement rgional, de dcider de
laffectation des transferts financiers interadministrations, et de mettre en place le
cadre juridique applicable aux administrations et organismes de niveau infrieur ;
ii) la stratgie de la ville met en jeu les autorits municipales auxquelles il incombe de
dfinir leurs propres priorits internes, de mobiliser localement des ressources
complmentaires, et daffecter les ressources leur disposition de manire atteindre les objectifs de leur ville. Elle concerne galement les citoyens, dont la voix
nest pas toujours bien entendue ou qui peuvent tre insuffisamment reprsents
dans les processus politiques locaux ;
iii) la stratgie dans la ville met en jeu les organismes dexcution, tant publics que privs, auxquels il incombe daccomplir les tches, ou de fournir les services, qui leur
ont t assigns, mais qui peuvent disposer dune certaine autonomie technique
dans lexercice de ces responsabilits
223
Le tableau 11.1 dcrit les fonctions gnralement associes chaque niveau de dcision stratgique et le large ventail des institutions concernes. Pour dfinir une stratgie de transport
urbain efficace, chacun de ces trois niveaux doit tre dot des comptences techniques ncessaires pour accomplir ses tches et les niveaux stratgiques doivent tre cohrents et bien coordonns. Nombre des difficults atteindre les objectifs viss (scurit, protection de
lenvironnement ou intgration des transports collectifs) ou prendre des mesures efficaces
(telles que la gestion de la circulation) qui ont t dcrites plus haut peuvent tre attribues, du
moins en partie, la faiblesse des institutions. Dans bien des cas la collaboration est ncessaire
entre des institutions ou des intervenants qui oprent dans des systmes dincitations diffrents
et ne sont pas encourags la concertation. Les villes qui nont pas su trouver de mcanismes
institutionnels acceptables ont galement souvent t dans lincapacit de faire face aux problmes de congestion, de dgradation de lenvironnement et de dclin des transports en commun.
Tableau 11.1. Rpartition des fonctions stratgiques
Niveau stratgique
Pour la ville
De la ville
Dans la ville
Fonction
Routes nationales
Entreprises publiques
Niveaux dimposition fiscale
Transferts interadministrations
Rglementation et politique de
concurrence
Entit
Min. de la Construction
Min. de lconomie
Trsor
Trsor
Min de lconomie
Commentaires
Construction secteur priv.
Parfois municipalit.
Dir. de la planification
Dir. des transports
Dir. des ponts et
chausses
Adm. des transports
publics
Dir. de la circulation Parfois nationale.
Police
Dpend directement du
Service interdparmaire.
temental
Entreprises prives
Entreprises prives
ONG/particuliers
Source : Auteurs.
224
Franchise ou soustraitance.
Entretien gnralement en
rgie.
Parfois rgi par des lois sur
linformation publique.
225
De nombreuses zones mtropolitaines dans les pays en dveloppement comme dans les pays
industrialiss se composent de juridictions contigus, situes au mme niveau hirarchique.
Lorsquil existe un haut degr dinteraction des moyens de transports entre les diffrentes zones, les autorits comptentes devraient agir de concert. Il existe parfois une autorit centrale
reconnue par toutes les autres. Cest tout particulirement le cas lorsque, comme Bangkok, la
capitale jouit dun statut spcial ou dun traitement de faveur de la part de ladministration centrale par rapport aux autres autorits locales. Mais plus souvent, comme Manille, Caracas ou
Lima, il y a de multiples juridictions de taille et de statut quivalents qui refusent de cder une
partie de leurs pouvoirs ou de leur contrle financier une autre instance situe au mme niveau hirarchique.
Les intrts locaux et municipaux peuvent diverger lorsquon aborde les dtails de la politique
de transport, mme dans les villes unitaires. Limpact local des infrastructures nouvelles et des
changements introduits dans les niveaux de service et les tarifs des transports collectifs peut
tre mieux compris au niveau des quartiers qu celui de la ville. Cest pourquoi mme les pays
bnficiant de processus dmocratiques locaux bien tablis soumettent gnralement les grandes questions dinfrastructure de transport un processus parallle de consultation et dexamen
dtaill.
Coordination fonctionnelle
Limpossibilit dviter la congestion en accroissant simplement la capacit routire entrane
une interaction entre les diffrents modes de transport (en particulier entre lautomobile et les
transports en commun) et entre les fonctions (en particulier entre lamnagement du territoire,
la fourniture de linfrastructure, la gestion de la circulation, et la planification et lexploitation
des transports en commun). Le systme de transport tout entier, et non un mode ou une fonction spcifique, devient lunit effective doffre de transport.
La coordination entre la planification de loccupation des sols et des transports est indispensable
au dveloppement urbain. Singapour et Curitiba, au Brsil, les deux villes le plus souvent cites
en exemple dans les pays en dveloppement pour la faon dont elles ont gr le dveloppement
de la motorisation, ont normment bnfici des plans structurels long terme tablis ds le
dpart. Dans les deux cas, les plans structurels ont permis lacquisition rationnelle des terres
ncessaires pour les futures emprises sur les grandes artres et de rserver des emplacements
pour les points de destination importants (tels que les centres commerciaux) facilement accessibles par les transports en commun. Il a t possible dassurer un haut degr daccessibilit aux
activits principales par les transports en commun et de rduire ainsi la dpendance lgard de
lautomobile. Dans les deux villes, la base institutionnelle de cette planification structurelle russie a t la mise en place initiale de solides capacits techniques de planification.
La coordination entre les modes de transport est ncessaire pour assurer la bonne intgration
physique des modes, tout particulirement lorsque les diffrents modes de transport sont exploits par des socits prives indpendantes. Il faut galement exploiter le potentiel conomique de tous les modes au sein dun systme tout en maintenant des services essentiels dun cot
226
abordable pour les plus pauvres. Sagissant des transports en commun, les villes qui ont institutionnalis la fonction centrale de planification et de passation des marchs semblent tre les
mieux en mesure dassurer la coordination conomique et technique entre les modes.
La coordination de la gestion du trafic et de lapplication des rgles de circulation dpend troitement de la relation entre la politique de transport et les fonctions de maintien de lordre.
Dans la plupart des pays, la police a la responsabilit gnrale (et souvent exclusive) de diriger
la circulation routire, assortie de pouvoirs darrestation. Elle joue donc un rle crucial dans la
mise en uvre des stratgies concernant la gestion de la circulation, la scurit routire, la priorit des transports en commun, le transport non motoris, le secteur des transports informels,
etc.
Coordination oprationnelle
Les oprations des secteurs public et priv sont de plus en plus lies mesure que les administrations centrales et municipales deviennent incapables de financer leurs stratgies sans aide
extrieure. Mais leurs objectifs ne concordent pas naturellement. Ce qui est externe
lentreprise prive est interne et central pour ladministration municipale claire. Labsence de
coordination et de cohsion dans le dveloppement de linfrastructure (par exemple le rseau
dautoroutes et le mtro de Bangkok) impose une lourde charge aux usagers. Le manque de rglementation de la concurrence entre les oprateurs cre des risques pour lenvironnement et
compromet la scurit. Cela ne veut pas dire que le secteur priv ne peut pas contribuer de manire significative rgler les problmes de transport urbain. Mais cela veut dire quil faut des
institutions publiques adquates pour planifier, passer les marchs et rglementer les services
fournis par le secteur priv de faon concilier les intrts des uns et des autres et mobiliser la
participation du secteur priv.
OPTIONS ORGANISATIONNELLES
Ces problmes de coordination sont difficiles rgler parce que le transport nest quun service
parmi dautres, avec diffrents degrs dinteraction spatiale et donc diffrentes frontires naturelles . Mme au sein du secteur des transports, certaines fonctions, telles que lapplication
des rgles de stationnement, peuvent tre bien administres un niveau trs local, tandis que
dautres, comme la planification de linfrastructure, doivent tre assures une chelle beaucoup plus large. Qui plus est, les pays ont des comptences administratives et des systmes politiques trs diffrents. Il nexiste donc pas de structure universelle. Les dispositions en place
peuvent mme voluer dans le temps lintrieur dun pays, au gr des priorits, des problmes
et de lattitude politique en matire de planification. Par exemple, le Royaume-Uni a tour
tour constitu des comits de transport mixtes regroupant de petites entits autonomes, ou dlgu les principaux pouvoirs des entits chargs de zones mtropolitaines/ rgionales. Certaines orientations gnrales pourraient cependant tre tires de lexprience des pays qui sont
parvenus rgler les problmes de manire relativement satisfaisante.
227
Un organisme rgional de coordination conjointe rgi par un conseil compos de reprsentants politiques des pouvoirs constituants et des exploitants. Cest le modle utilis
dans les verkehrversbund de Stuttgart et dautres villes allemandes.
Un systme deux niveaux dans lequel un organisme politique et les exploitants sont
lis par un accord formel. Cest le systme utilis Berlin.
Un organisme statutairement indpendant rgi par un conseil dadministration de composition largement reprsentative, dont les membres sont nomms par les autorits po-
200
Les diffrentes formes sont examines en dtail dans PROINTEC/INOCSA. 2000. Urban Public Transport: Integration and Financing. Document de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur le site web de la Banque mondiale
http://www.worldbank.org/transport/.
228
litiques, mais non placs sous leur contrle direct. Le Consortium de transport de Madrid est un exemple de ce type de structure.
Le trait distinctif des bons exemples de chaque type de structure est laptitude grer le systme comme un tout et introduire et maintenir un systme intgr de planification et de tarification. Ainsi, le rtablissement de la clientle des transports en commun Madrid est troitement li la cration du Consortium de transport et lintroduction dune carte
dabonnement multimodale pour les usagers des transports en commun (figure 11.1).
1364.8
1327.6
1300
1280.1
1236.3
1210.1
1200
1183.8
1149.8
1141.9
1100
1100
1043.5
1029.2
1014.5
1000
950.5
900
74
76
78
80
82
84
86
Cration
Du Consortium
88
90
92
94
96
98
Ann es
Un bon point de dpart pour une ville qui souhaite amliorer ses capacits de transport urbain
serait dtablir et de dvelopper ces fonctions de base puis, en sinspirant de lorganisation et des
capacits des villes comparables, didentifier les lacunes combler au niveau de ses ressources
institutionnelles et humaines.
229
________________________________________________________________________________________________________________________
Tableau 11.2. Organisation professionnelle des fonctions de transport municipal
Responsabilits principales
Fonctions stratgiques
Comptences
sionnelles
Planification de la
structure urbaine
Formuler la structure
damnagement, crer la base de
contrle des amnagements
Planificateurs de
loccupation des sols,
spcialistes de
lenvironnement,
sociologues.
Planification stratgique
des transports
Planificateurs des
transports, conomistes, ingnieurs des
ponts et chausses.
Doit correspondre la
planification stratgique et
aux fonctions doccupation
des sols.
Gestion du trafic
profes-
Commentaires
Rfrences
dans le rapport
Ch 2
programme dinspection et
dentretien des vhicules. Suivre les
effets sur lenvironnement.
Transports collectifs
Ch. 7.
3.18-3.32
3.38-42
Rglementation
de la circulation
Collaborer la conception du
systme de gestion de la circulation.
Mettre en application la stratgie
de gestion de la circulation.
Agents de police.
La police de la circulation
fait gnralement partie
de services de police qui
ont dautres fonctions de
maintien de lordre.
Ch. 6.
Conception, construction
et entretien
de la voirie
Ch. 6
Sec. 3.33-37
9.20-25
Scurit du trafic
Statisticiens,
Ingnieurs de la circulation routire.
Ch. 5
9.28-29
230
231
Premirement, la collaboration entre les autorits devrait sinscrire dans un cadre juridique national. Pour les transports en commun en France, cest clairement prvu par la
loi201.
Deuximement, les autorits devraient tre libres de dterminer les limites de la collaboration. En France, les autorits peuvent dterminer les limites de leurs responsabilits
de planification dans le cadre dun accord.
intgrer la planification stratgique de loccupation des sols et de linfrastructure urbaine la planification du systme et du rseau de transport, y compris la mise en place
et la publication dun cadre de planification stratgique des transports et de loccupation
des sols dans la rgion mtropolitaine ;
201
Voir Louis Berger s.a. 2000. Review of French Experience with Respect to Public Sector Financing of
Urban Transport. Document de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la
Banque mondiale, accessible sur son site web www.worldbank.org/transport/.
232
dernes, tels que les systmes de rationalisation des choix budgtaires (RCB), et ladoption de
diverses normes et directives de prestation de service peuvent aider faire en sorte que des
plans bien conus sont galement bien mis en uvre. Un organigramme du processus de planification est prsent la figure 11.2.
Lentit responsable lchelon mtropolitain assure gnralement un large ventail de fonctions stratgiques, parmi lesquelles :
!
stratgie environnementale ;
Pour assumer toutes ces fonctions, lentit responsable lchelon mtropolitain doit laborer
des stratgies intgres, tant entendu que, sous rserve des limites dun processus dmocratique normal, elle a le pouvoir ultime de les mettre en uvre. Les organismes dexcution devraient intervenir dans ce cadre stratgique gnral, que ce soit des entits auxiliaires dpendantes de ladministration mtropolitaine, des organismes quasi-indpendants ou des dpartements ministriels. Lorsque la mise en application fait partie intgrante dune fonction,
les ressources ncessaires doivent tre prises en compte et alloues dans le cadre du processus
de dcision. Lessentiel est que la stratgie de planification des transports et doccupation des
sols dfinie dun commun accord lemporte sur les initiatives ponctuelles et indpendantes.
233
due au fait que la police a tendance outrepasser ses pouvoirs. De mme, les voies prioritaires
rserves aux autobus, courantes dans les pays industrialiss, sont difficiles faire respecter
dans de nombreuses villes en dveloppement. Linaptitude mener une campagne de scurit
routire efficace Buenos Aires a galement t attribue aux problmes de coordination entre
la police et les autorits de transport.
Ce manque de coordination a des racines institutionnelles. Les services de police chargs de la
circulation sont souvent une organisation nationale qui relve dun ministre central de
lIntrieur et est souvent suspecte de corruption et dactivit politique partisane. Dans certains
pays, comme le Venezuela et le Mexique, il existe galement une police de la circulation urbaine qui travaille paralllement la police nationale. Dans dautres pays, les services de police
chargs de la circulation sont indpendants des autres services de police, mais ce nest souvent
pas le cas. Mme lorsque ce sont des services spars, comme en Russie, la loi autorise la police
de la circulation assurer le maintien de lordre. La mauvaise image de la police limite invitablement la crdibilit et le respect des mesures de gestion de la circulation, telles que les voies
rserves aux autobus et la limitation de la vitesse, qui ncessitent une application rigoureuse et
impartiale des rgles de circulation. Cela peut galement porter atteinte la rputation des bailleurs de fonds ou des institutions de prt multinationales comme la Banque mondiale qui ont
une obligation statutaire de non-ingrence dans les affaires politiques locales.
234
Malgr ces problmes, il est difficile damliorer la gestion des transports urbains sans
lintervention de la police. Cest pourquoi la Banque mondiale a inclus une composante sur la
police de la circulation dans les projets de transport raliss dans divers pays202. La composante
consacre la police comprend gnralement la fourniture dquipement pour faciliter le
contrle du respect des rgles de circulation, une assistance technique pour les systmes de documentation et danalyse des accidents de la circulation, et une assistance technique pour le
contrle du respect des rgles de circulation. Les mesures de minimisation des risques de mauvaise utilisation des investissements comprennent des mesures visant garantir que
lquipement financ ne servira pas des usages extrieurs aux questions de circulation, des
dispositifs de contrle de lutilisation de lquipement et des clauses de restriction des activits
de la police de la circulation.
Les raisons institutionnelles de cette intervention sont que lentit charge de la circulation devrait tre responsable de la planification, de la conception et de lexploitation des systmes de
circulation, y compris des systmes lectroniques de signalisation routire203. La police de la
circulation devrait tre uniquement charge de faire respecter les rgles de circulation, mais
tout en participant la conception des systmes par voie de consultation et en fournissant
conseils et assistance titre rgulier. Ce type de coordination et de coopration est plus facile
assurer lorsque les services de police et de transport relvent de la mme entit.
202
Les pays sont lAlbanie, lArmnie, le Bangladesh, le Brsil, la Chine, le Costa Rica, lgypte, la Hongrie, lInde, la Lituanie, le Pakistan, la Pologne, la Roumanie, la Turquie et le Venezuela.
203
Barrett, R. 1986. Institution Building for Traffic Management. Rapport technique n 78. Banque
mondiale, Washington.
235
Dans tous ces domaines, il a fallu mettre en place des dispositifs institutionnels pour fournir
une base dexploitation commerciale compatible avec une politique intgre de transport urbain.
Pour rendre possible une participation effective du secteur priv aux transports urbains, la
premire chose est de sparer la planification des oprations pour tirer parti des avantages de la
concurrence sans que lentit stratgique de planification ne se sente oblige de protger sa
propre entit oprationnelle. Il est gnralement ncessaire pour cela de restructurer les organismes dexcution car les socits de transport nationales ou municipales assurent gnralement les fonctions de planification et dexploitation. Ce nest pas un problme insurmontable.
Dans plusieurs pays industrialiss les comptences de planification et de passation des marchs
du monopole ont t transfres un organisme de passation des marchs quasiment indpendant. Cependant, des capacits additionnelles doivent parfois tre mises en place du fait que la
tche de cet organisme ne consiste plus acqurir des marchandises mais des services de transport.
La fonction oprationnelle rmanente doit galement tre restructure. Le fait que le secteur
public ait actuellement le monopole des comptences requises est un argument souvent avanc
contre la concurrence. Dans de nombreux pays, ladministration centrale sest dbarrasse de la
responsabilit financire formelle de ses organismes fournisseurs traditionnels en les transformant en socits publiques responsabilit limite dans lesquelles un organisme public peut
rester majoritaire. Mais lexprience montre que ce changement a peu deffet moins quil y ait
une vritable sparation et quun vritable besoin de gestion indpendante et dinitiative se
fasse sentir. En ralit rien nest immuable. La socit dexploitation peut tre rorganise en
plusieurs centres de profit indpendants qui sont mis en concurrence et ultrieurement privatiss. Ce type de transformation peut prendre du temps (il a fallu prs de dix ans Londres) mais,
si la volont politique existe, ce nest pas impossible.
Le renforcement des capacits dans le secteur priv est souvent un problme majeur qui devrait
tre pris en compte dans la conception des politiques et des programmes. Lorsquil existe des
236
cessus plus formel de consultation ou denqute publique. Cette participation peut jouer plusieurs niveaux. Pour les petits projets dinfrastructure trs localiss, il peut tre possible de tenir
compte des prfrences locales au stade de la conception de lopration. Par exemple, les associations locales dhabitants Lima ont aid identifier les amliorations souhaitables dans des
voies daccs aux quartiers dhabitation informels. Si lon a opt pour un systme de concessions, on peut assurer la participation des usagers des transports collectifs en leur donnant la
possibilit de se plaindre directement lautorit de tutelle (comme Buenos Aires), en demandant leur avis sur louverture de nouvelles lignes, et en faisant intervenir les mdias dans
lvaluation de la performance des concessionnaires (comme Bogot).
un niveau plus stratgique, et pour les projets dune plus grande ampleur et complexit, le
processus de consultation servira davantage, dans bien des cas, donner la population locale
la possibilit dexprimer ses proccupations pour guider les arbitrages oprer entre des intrts
forcment concurrents ou conflictuels. Il est fondamentalement plus difficile de mobiliser la
participation de la population au stade des choix stratgiques pour ouvrir la voie llaboration
de stratgies consensuelles pour le dveloppement urbain.
Pareille participation au stade des dcisions stratgiques exige dintervenir deux niveaux. Tout
dabord, notamment lorsque les processus politiques formels sont fragiles, lexistence de groupes
communautaires locaux efficaces joue un rle trs important. Dans les pays en dveloppement,
il existe souvent de pareils groupes dans les zones rurales, mais ils sont moins frquents en milieu urbain. La Banque peut contribuer leur renforcement en cherchant trs activement associer les groupes communautaires urbains lexcution des projets. Il y a des exemples prometteurs. Mumbai, les organisations dhabitants de quartiers prcaires ont particip ds le
dpart la planification et lorganisation de leur rinstallation aprs lamlioration des serviEncadr 11.1. La socit civile participe la planification de la rinstallation des pauvres Mumbai
Le Projet de transport urbain de Mumbai (MUTP) prvoit damliorer les transports urbains Mumbai, dans le
but principal de promouvoir les transports en commun. Plus de 75 000 personnes seront rinstalles, des squatteurs pour la plupart. Vu lampleur de lopration, la prparation du projet a mis laccent sur la participation de la
socit civile de Mumbai au projet, en recrutant les ONG locales comme partenaires. Elles sont charges de
lorganisation communautaire et de la collecte des donnes, ainsi que de la construction de logements provisoires
et de quelques logements permanents. Ce processus se droule en participation, avec lorganisation de socits
PAP. La politique de rinstallation du projet a galement t labore en participation en formant un groupe de
travail dirig par un secrtaire gnral la retraite et compos de reprsentants dorganismes gouvernementaux,
des ONG locales et du secteur priv. Le projet crera galement un groupe de contrle indpendant compos de
notables de Mumbai qui veilleront au respect des principes de sauvegarde de la Banque et fourniront un mcanisme de rglement des griefs de dernier recours pour les PAP. La principale difficult du processus participatif a
t de concilier lutilisation des ONG comme partenaires avec les directives de la Banque pour la passation des
marchs. Toutes les parties en prsence ont troitement collabor pour trouver des solutions compatibles avec ces
directives et avec les objectifs de partenariat avec les ONG locales.
238
ces ferroviaires urbains (encadr 11.1). Des mesures ont t prises pour encourager un processus
de dcision plus inclusif en Indonsie. Pour faciliter ce processus, la Banque mondiale a labor
un guide qui fournit des conseils sur les bonnes pratiques dorganisation de la participation.
Ensuite, les processus publics doivent tre agencs de sorte que les consultations soient organises en temps opportun, tout en reposant sur une documentation approprie. Un exemple intressant a t lorganisation dun rfrendum Bogot, en Colombie, en septembre 2000 pour
prsenter des stratgies de transport long terme visant interdire la circulation automobile
dans le centre-ville aux heures de pointe aprs 2015. Mme si lon risque de revenir sur ces engagements long terme, ils ont le mrite de sensibiliser la population et de promouvoir
louverture et le dbat sur des questions stratgiques cruciales.
RENFORCEMENT DES CAPACITS
239
ncessaires, ce qui demande une formation. Des pays comme le Brsil et le Chili possdent de
bonnes capacits de gestion de la circulation et de formation dans ce domaine, mais dans de
nombreux pays la gestion de la circulation nest pas reconnue comme une discipline part entire, ce qui a des rpercussions ngatives sur le niveau de comptence et les procdures de
formation du personnel. Les capacits peuvent tre renforces de plusieurs faons. La gestion de
la circulation pourrait tre une matire enseigne dans les tablissements denseignement suprieur. Il existe dj des accords de jumelage entre plusieurs universits des pays industrialiss et
des pays en dveloppement, parfois financs par une aide bilatrale. Il y a galement des exemples concluants de jumelage dorganismes chargs des transports et de la circulation, notamment au Nigria (Ibadan et Gothenburg) et au Viet Nam (Hanoi et Gothenburg).
La formation des services de police de la circulation, qui se droule le plus souvent dans des
centres de formation grs par la police, met gnralement laccent sur les contrles de routine,
tels que contrle des permis de conduire, vols de vhicules, contrles de scurit certaines
stations de contrle municipales, etc. plutt que sur les questions de gestion de la circulation
(contrle du systme de circulation, notamment techniques de contrle slectif, familiarisation
avec le code de la route, intervention en cas durgence, documentation et analyse des accidents,
etc.). Tout comme pour les planificateurs et les ingnieurs de la circulation, il faut crer une
filire de formation systmatique pour les agents de police. La formation des services de police
chargs de la circulation est une tche spcialise et peu dingnieurs de la circulation possdent les qualifications requises pour identifier et planifier de tels programmes. La formation ne
peut tre conue que par des spcialistes de la police de la circulation. Qui plus est, les mthodes oprationnelles employes par la police sont trs diffrentes dun pays un autre et la formation doit tre adapte la culture locale (il serait cependant bon dans certains cas
damliorer les pratiques oprationnelles), ce qui implique une troite participation locale la
conception des programmes.
Toutes ces comptences ne doivent pas ncessairement se trouver dans le secteur public. Notamment lorsque les salaires de la fonction publique font quil est difficile de retenir le personnel, il peut tre plus efficace et plus conomique de maintenir les rares experts comptents dans
des services techniques spcialiss centraux (comme le CETE en France) et de les dtacher auprs des municipalits en fonction des besoins. Une autre option consiste dvelopper le secteur local des services-conseils de faon permettre aux organismes publics dengager des
consultants pour des projets spcifiques ou dans le cadre de contrats gnraux long terme
(comme cest le cas au Royaume-Uni). Quelle que soit loption choisie, le moyen dobtenir les
meilleurs rsultats est probablement de rpartir gographiquement les ressources tout en crant
plusieurs units qui jouent le rle de centres dexcellence dans les domaines particulirement avancs tels que la modlisation des transports et les services de technologie de
linformation.
Institutions de formation
La mise en place des ressources humaines ncessaires dans le secteur des transports urbains
nest pas une tche simple ni de brve haleine. Pour la formation de base, en ce qui concerne
notamment les techniciens et les catgories professionnelles caractrises par un taux de rotation lev du personnel, une formation interne ou externe peut convenir. Mais pour former
davantage de spcialistes il faut dvelopper lenseignement suprieur, complt par une formation professionnelle post-universitaire. Il y a trois principales options possibles : accrotre les
capacits de formation des organisations de transport du secteur public, dvelopper le secteur
de lenseignement suprieur local, ou utiliser les institutions qui existent dj dans les pays industrialiss. Dans la pratique, du moins court terme, il faudra probablement combiner ces
trois options. plus long terme, lobjectif devrait tre de dvelopper lenseignement technique
et suprieur au niveau local, de faon prendre en charge la formation assure jusqualors par
le secteur de la fonction publique. Paralllement, un systme dhomologation et de rglementation professionnelle devrait tre mis sur pied. Ce systme pourrait tre gr par ltat et dvelopp par une socit savante (comme aux tats-Unis), ou bien gr et dvelopp par un organisme charg de cette tche (comme au Royaume-Uni). Le jumelage entre des organisations des
pays industrialiss et en dveloppement qui ont des responsabilits techniques similaires est un
moyen dacqurir une bonne exprience technique et pratique en gestion urbaine. Des initiatives rgionales particulires (comme les Initiatives sur la qualit de lair dans les villes
dAmrique latine et dAsie) favorisent lchange des connaissances sur les nouveaux sujets
dintrt communs.
241
Il nest pas de modle institutionnel qui convienne tous les pays. Mais on connat suffisamment les difficults rsultant de labsence de cohrence entre les politiques des diffrentes institutions mises en jeu, ou de labsence de collaboration entre elles pour dfinir certains principes
gnraux en vue de la rduction des obstacles institutionnels une bonne intgration des politiques.
Une stratgie de rforme institutionnelle devrait porter sur les principaux aspects de la valorisation et de la coordination des ressources humaines, et se fonder sur les principes suivants :
La collaboration entre les autorits doit tre encourage lchelon national, pour partager les comptences disponibles, et lchelon international, pour perfectionner ces
comptences et gagner de lexprience.
Coordination interinstitutions
!
La rpartition des responsabilits entre les divers niveaux de ladministration doit tre
clairement dfinie par la loi.
Sil existe lintrieur dune mme conurbation de multiples communes, leur collaboration peut faire lobjet darrangements institutionnels formels.
Ladministration centrale devrait utiliser les mcanismes de transfert interadministrations pour encourager la coordination lchelle mtropolitaine.
242
Les obligations statutairement imposes aux administrations locales devraient tre lies
des moyens de financement spcifiques (comme la prise en charge directe du subventionnement ou de la gratuit des transports collectifs par lorganisme concern).
Coordination fonctionnelle
!
Il doit y avoir une rpartition claire des fonctions entre les organismes, les fonctions
dordre stratgique tant rserves lchelon suprieur dans les zones mtropolitaines.
Les services de police chargs de la circulation devraient tre forms la gestion du trafic et au contrle de la scurit et devraient aussi tre associs la planification de la
politique de scurit et de transport.
La rglementation technique devrait tre tenue spare de la rglementation conomique et de la passation des marchs.
Les organismes dexploitation devraient fonctionner sur une base purement commerciale ou tre privatiss.
Lentre sur le march de nouveaux concurrents privs devrait tre encourage, par
exemple par la reconnaissance juridique des associations.
La concurrence exerce aux fins de lobtention de marchs pour les transports publics
devrait tre replace dans un cadre juridique clairement dfini, quil sagisse de concurrence sur le march ou pour le march.
Le secteur public devrait se doter des comptences professionnelles ncessaires en matire de passation des marchs et dadministration des contrats.
243
245
tre 5). Nous avons ensuite examin ces effets par rapport aux principaux moyens de locomotion
individuels (chapitre 6), de transport collectif (chapitre 7) et de transport non motoris (chapitre 8). Ceci nous a permis dattribuer ce paradoxe la combinaison de mcanismes de tarification et de financement inadquats (chapitre 9) avec des institutions disparates (chapitre 10). Il
semble que le problme tienne plus particulirement la sparation entre la tarification des
routes, dune part, et leur exploitation et leur financement, dautre part, la sparation entre la
fourniture de linfrastructure de transport urbain et son exploitation, et enfin, au manque
dintgration des modes de transport urbain, dune part, et entre les transports urbains et
lensemble de la stratgie de dveloppement, dautre part.
Ce diagnostic nest ni nouveau ni propre aux pays en dveloppement. Mais de nouvelles tendances se dgagent qui posent de nouveaux dfis, tout en crant de nouvelles possibilits de
rforme progressive, notamment :
!
dcentralisation ;
Pour chacun de ces dfis, nous prsentons ici une synthse des mesures recommandes, un
aperu de ce qui a t fait jusqu prsent pour faciliter la mise en uvre de ces mesures, et un
plan daction pour la Banque afin de continuer sur cette voie.
RECENTRAGE SUR LA PAUVRET
Les pauvres nont souvent pas mme les moyens financiers dutiliser les transports en commun
et ne disposent donc que des moyens de transport non motoris, principalement la marche,
pour se dplacer. Il est clair que peu de gouvernements reconnaissent limportance de ces modes de transport pour les pauvres et quils leur accordent une attention et des ressources insuffisantes. Dans de nombreux pays revenu intermdiaire, lefficacit des services de transport en
commun est essentielle au bien-tre des pauvres qui sont tributaires de ces services. Les pouvoirs publics imposent souvent un contrle gnral des tarifs pour assurer des services de transport dun cot abordable qui sont souvent mal adapts aux besoins des pauvres, profitent aux
oprateurs ou aux classes dusagers privilgis qui ne sont pas pauvres et, lorsquil nexiste pas
de moyens externes de financement, rduisent la qualit ou loffre de services. Les plus vulnrables sont mal protgs.
246
Les principales mesures stratgiques recommandes pour pallier ces insuffisances sont les suivantes :
!
mettre laccent sur laccs aux quartiers pauvres par les transports routiers et collectifs ;
laborer des rgimes de concurrence pour rduire les cots des transports collectifs ;
cibler plus troitement le subventionnement des tarifs de transport, et assurer leur financement ;
protger contre les effets secondaires ngatifs tels que la rinstallation et la redondance.
Mettre laccent sur les modes de transport des pauvres. Dans le portefeuille actuel de
projets de transport urbain, on investit davantage dans les transports collectifs que dans
les routes. Les projets dentretien de la voirie urbaine, comme en Rpublique kirghize,
mettent souvent laccent sur les principaux axes de transport collectif. La Banque a encourag le dveloppement de linfrastructure de transport non motoris Accra, Lima
et Manille, et plus rcemment, comme Lima, elle sest penche sur le problme du financement de bicyclettes pour les pauvres.
Amliorer lefficacit des transports en commun. La Banque dit depuis longtemps que la
concurrence est le meilleur moyen dy parvenir. Dans les grandes villes en particulier,
lexprience rcente montre cependant que lattribution de contrats de franchise sur
appel doffres pour les services dautobus, moyennant un cadre rglementaire bien
contrl et respect, est un meilleur moyen dabaisser les tarifs et doffrir des services de
transport plus srs et moins polluants que la drglementation totale. La Banque a apport un appui ces rformes en Ouzbkistan et au Sngal. Dans le secteur des trans-
204
Les proccupations exprimes dans les tudes La parole est aux pauvres taient presque galement
rparties entre les problmes de sant, dducation et dinfrastructure.
247
Encourager les stratgies viables de tarification des transports en commun. Dans des
projets raliss en Russie et dans plusieurs rpubliques dAsie centrale, la Banque a soulign limportance dassurer un financement durable, via des compressions de cot, la
prise en charge directe du subventionnement des tarifs rduits par les organismes
concerns (sant, ducation, etc.) et, si ncessaire pour maintenir les services, des augmentations de tarif. Des systmes de tarification intermodale intgre pour protger les
pauvres ont t mis en place dans des projets financs par la Banque dans plusieurs villes du Brsil.
Protger les plus vulnrables. Au cours des dix dernires annes, la Banque mondiale a
sensiblement renforc ses principes de sauvegarde pour garantir que tous ceux dont le
lieu de rsidence ou de travail est directement affect par un projet de la Banque soient
relogs ou ddommags de faon ne pas subir de consquences prjudiciables. La Banque a galement accord des prts-projets ou des prts lajustement structurel pour financer les primes de licenciement et de recyclage dans le cadre de rformes du secteur
ferroviaire en Argentine, au Brsil et en Pologne.
Souligner limportance des amnagements pour le transport non motoris, tels que des
trottoirs adquats pour les pitons, la cration dun environnement rglementaire plus
favorable et lamlioration de la gestion du trafic pour tous les modes de transport non
motoris.
248
Insister sur limportance de financer les oprations de transport par des moyens institutionnellement viables et, lorsquune redistribution directe des revenus en faveur des
pauvres nest pas envisageable, ne pas sopposer au principe de subventionnement proprement cibl des services essentiels aux pauvres.
Ne soutenir le contrle gnral des tarifs que si les moyens de financement ncessaires
pour maintenir le systme sont assurs ou si les implications du plafonnement des tarifs
sur loffre ont t soigneusement tudies et la qualit de service correspondant ces
tarifs explicitement choisie.
Continuer dinsister sur loctroi de primes de rinstallation ou de licenciement appropries pour les personnes affectes par les projets.
FACILITER LA DCENTRALISATION
La responsabilit des transports urbains est en cours de dcentralisation dans de nombreux pays
(en particulier dans les pays de lex-Union sovitique et dAmrique latine). Cest parfois la
consquence dun dfaut de financement par ladministration centrale. Souvent, lorsquil y a
une pnurie de comptences spcialises, la dcentralisation limite lexpertise disponible
lchelon local. Elle fournit rarement une base budgtaire qui correspond aux nouvelles responsabilits locales. Cela pose de nouveaux problmes de gestion municipale. Les autorits locales
doivent acqurir les comptences techniques ncessaires pour assumer leurs nouvelles responsabilits. Les communes sont incites incorporer le transport urbain dans leurs stratgies de
249
dveloppement urbain et considrer les synergies et les choix faire entre les politiques sectorielles. Cela peut galement encourager les communes autonomes dans une zone mtropolitaine collaborer llaboration de stratgies globales lchelle de la mtropole, dune part, et
fournir une nouvelle base dintgration des mcanismes de financement, dautre part. Les principales mesures recommandes pour exploiter ces possibilits comprennent notamment :
!
Les villes devraient laborer des plans de valorisation des ressources humaines pour
leurs nouvelles responsabilits.
Les villes devraient mettre au point des modalits de financement intgr et fongible
des transports urbains.
Les villes devraient laborer des stratgies de tarification intgre de lusage de la voirie
et des transports collectifs pour amliorer la viabilit financire du secteur des transports urbains.
Valorisation des ressources humaines. La Banque sest attache fournir une assistance
technique et une formation aux responsabilits nouvelles. Tous les projets de transport
collectif raliss en Europe de lEst et en Asie centrale comprennent ainsi des voyages
dtude pour familiariser les municipalits avec le systme doctroi de franchises utilis
ailleurs.
ont pris des dispositions pour garantir que des ressources suffisantes sont affectes la
voirie urbaine par les Fonds nationaux routiers.
Soutenir la rforme des institutions, si possible par le biais des composantes dassistance
technique des instruments classiques que sont les prts-projets et les prts
lajustement sectoriel, mais galement en utilisant des instruments plus rcents tels que
les prts au dveloppement des connaissances et linnovation (LIL) et les prtsprogrammes afin de fournir un appui plus large et plus soutenu aux programmes de rforme.
251
tarifs de transport et les pages ont souvent t fixs sans considrer la viabilit du service fourni. Lorsque la concurrence effective est une alternative, il est souhaitable de laisser le plus haut
degr de libert possible. Mais loctroi de concessions ou de franchises confre gnralement un
degr de pouvoir monopolistique qui peut dans certains cas crer une situation o les bnfices
sont optimiss avec des tarifs levs et un faible taux dutilisation. Lexclusion des usagers les
plus pauvres peut rduire le bien-tre gnral mme si elle amliore la rentabilit. Les autorisations et lappui fournis au gr des circonstances pour les amnagements financs par le secteur
priv dans les villes des pays en dveloppement se sont souvent solds par une mauvaise coordination physique et commerciale des amnagements (comme Bangkok et Kuala Lumpur) et
par des cots imprvus pour les autorits publiques (comme Manille). Les principales mesures
recommandes pour pallier ces insuffisances sont les suivantes :
!
Les villes devraient laborer des plans stratgiques dinfrastructure auxquels les amnagements du secteur priv devraient se conformer.
Les villes devraient crer des units de planification et de passation des marchs de
transport public indpendantes des autres organismes dexploitation.
cependant que, tout particulirement dans les grandes agglomrations o les effets induits sur lenvironnement et la congestion routire sont les plus significatifs, la concurrence bien rglemente pour le march permet de mieux rpondre aux aspirations
des citadins que la concurrence libre sur le march . La Banque a fait bon usage des
fonds de prparation de projet pour familiariser les responsables des conomies en transition avec diffrents rgimes de concurrence et avec lexprience administrative des
pays qui les ont employs avec succs.
!
Financement des autobus. Les prts accords dans le pass aux compagnies publiques de
transport en autobus ont permis de faire face aux problmes dapprovisionnement les
plus urgents (comme en Russie) mais sans assurer la viabilit de cette amlioration.
Cest pourquoi les projets plus rcents au Kazakhstan et en Ouzbkistan ont accord la
priorit la mise en place dune base institutionnelle pour fournir des services de transport collectif durables et dun cot abordable, en introduisant notamment un systme
doffre prive concurrentielle. Le financement direct des vhicules du secteur public a
tendance entraver le jeu de la concurrence et pose de graves problmes de spcification des vhicules pour la passation des marchs. Cest pourquoi la Banque a essay
dencourager llaboration de mcanismes de financement des fournisseurs ou de location bail commercial qui sont accessibles via toutes sortes dorganismes fournisseurs,
mais qui exigent de pouvoir recouvrer la totalit des cots de financement et
dentretien des vhicules.
Tarifs abordables. La Banque a promu diffrents instruments pour sassurer que la participation du secteur priv naugmente pas les tarifs de transport en commun un niveau
inabordable, tels que le financement de la contribution initiale de ltat aux accords de
concession et linclusion dans le contrat dune liste officielle de tarifs en Argentine,
lutilisation du niveau des tarifs comme critre de slection dans les appels doffres en
Ouzbkistan, ou le contrle des tarifs ou des bnfices par un organisme de contrle indpendant dans plusieurs concessions ferroviaires.
Mettre en place des mcanismes de garantie adapts aux besoins particuliers des concessions de transport.
Ne participer au financement des vhicules que si cela va dans le sens des rformes
poursuivies en introduisant soit des technologies moins polluantes ou plus sres soit des
mcanismes viables dappel la concurrence.
Financer lamlioration des comptences en matire de passation de march et de rglementation en accordant des prts aux projets et aux programmes de rformes.
254
Promouvoir la coordination physique et commerciale des quipements de transport public et priv par des investissements spcifiques pour combler les lacunes des systmes
existants, ainsi que par une assistance technique pour crer des organismes de planification et de coordination et les doter en personnel.
Tous les plans dinfrastructure de transport et de gestion de la circulation urbaine devraient tre soumis un audit de scurit obligatoire avant leur approbation.
255
Toutes les franchises de transport urbain ou permis dexploitation devraient tre assortis
de strictes rgles de scurit et tre rsiliables en cas de manquement ces rgles.
256
que peut contribuer de plusieurs faons la mise en place de mesures concertes pour amliorer la sret et la scurit du transport :
!
Exiger linclusion de dispositifs de scurit pour les pitons, les personnes mobilit rduite et les utilisateurs de transports non motoriss (en particulier les cyclistes) dans
tous les nouveaux investissements routiers, travaux de rhabilitation et mesures de gestion de la circulation. Qui plus est, la scurit ne devrait pas tre un argument utilis
pour justifier lincommodit impose ces catgories dusagers afin de faciliter la circulation des vhicules motoriss.
Encourager une plus grande intervention institutionnelle pour rgler les problmes de
sret et de scurit routire, y compris lamlioration de la coordination entre les organismes de gestion de la circulation et la police.
Redfinir les critres dvaluation de certains investissements dans les contrles de police, en veillant tout particulirement la ncessit de ninvestir que dans les installations et quipements difficiles reconvertir des fins de rpression civile.
Faire en sorte que la scurit de fonctionnement des vhicules et la scurit des passagers, y compris celle des personnes mobilit rduite, soient bien prises en compte dans
les mesures de rforme des transports en commun, notamment lorsque les monopoles
existants sont remplacs par plusieurs exploitants.
viter les risques graves pour lenvironnement, la sant publique et la scurit associs
aux projets ou aux programmes, ou adopter des mesures efficaces pour minimiser ces
risques.
PROTGER LENVIRONNEMENT
Bien que les effets du secteur des transports sur lenvironnement soient une proccupation
prioritaire dans de nombreuses agglomrations, les municipalits ont encore tendance ignorer
les rpercussions de leurs stratgies sur lenvironnement jusqu ce que le processus de croissance soit trop avanc, ignorer les problmes de rchauffement de la plante tous les niveaux et sous-estimer les implications des effets environnementaux sur la rpartition des revenus. Lune des leons de lexprience est que, si la gestion de la circulation peut amliorer les
rsultats du rseau, elle ne peut remplacer une capacit adquate ni la planification du rseau
dans les villes en croissance rapide. Le point faible des stratgies proposes concerne les efforts
de promotion de la gestion de la demande, en particulier par le biais de la tarification routire
ou dautres variantes, pour garantir que les usagers paient le cot social intgral de lusage de la
voirie. La stratgie gnrale recommande pour protger lenvironnement combine
lamlioration de la gestion des oprations de transport urbain court terme avec lamlioration
257
technologique et la modification de la structure urbaine plus long terme. Les principales mesures recommandes pour ce faire sont les suivantes :
!
Des programmes nationaux devraient tre labors, le cas chant, pour liminer le
plomb de lessence et amliorer ou remplacer les technologies entranant dimportantes
missions de particules lorsque cest rentable.
Les villes devraient crer un service ou un organisme de gestion de la circulation qui serait charg de prendre des mesures de minimisation des effets du trafic sur
lenvironnement et damlioration de la circulation.
Lamlioration des transports en commun devrait tre une priorit pour les municipalits.
routier, les travaux tant concentrs dans les grandes artres, comme pour le projet de
transport urbain en Rpublique kirghize. Dans les grandes villes tablies de longue date,
on a reconnu quil ntait ni possible ni souhaitable pour les pays concerns de tenter
dinvestir outre mesure dans lespoir dliminer la congestion routire. Ceci dit, il est
clair que la Banque na pas entirement cess de financer des investissements dans
linfrastructure routire urbaine, et telle nest pas son intention. Mais il est impratif
que les prts de la Banque des projets de voirie urbaine soient subordonns la mise
en uvre de bonnes politiques de gestion et de modration de la circulation.
!
Gestion de la demande, tarification et taxation. Malgr des rsultats jusqu prsent dcevants, le transfert des responsabilits aux villes dans le contexte de fortes pressions
budgtaires, conjugu un regain dintrt pour la tarification de lusage de la voirie et
aux expriences nouvelles menes dans ce domaine par certains pays industrialiss, justifie daccorder une priorit accrue llaboration de mcanismes de tarification des
routes.
Transport ferroviaire grande capacit. Les dclarations de principe et les mesures prises dans le pass donnaient penser que la Banque tait fermement oppose tout investissement dans les rseaux ferrs urbains de peur que le financement de projets aussi
importants ncarte dautres projets municipaux qui pourraient avoir un meilleur rendement social. Lexamen du portefeuille montre que cette position a fortement chang.
Lattitude actuelle est quil est gnralement souhaitable de maintenir les rseaux ferrs
urbains existants (comme pour les projets raliss au Brsil et en Argentine) et que
linvestissement dans de nouveaux rseaux ferrs urbains doit tre considr dans le
contexte plus gnral dune stratgie de dveloppement urbain long terme. Ce quil
reste de la position traditionnelle de la Banque est la notion que les investissements ferroviaires doivent tre financirement viables. Llment nouveau est la notion que ces
amnagements doivent tre intgrs dans une stratgie globale de transport urbain et
quil faut prvoir lintgration intermodale des services et des tarifs de transport pour
garantir que les pauvres ne sont pas exclus ou dfavoriss par les investissements. Au
niveau technique, cela saccompagne de recommandations sur la faon destimer les effets des investissements dans les rseaux ferrs urbains sur la redistribution des revenus
et dvaluer les avantages conomiques.
259
Recommander une stratgie quilibre dans les zones urbaines qui combine la mise en
place de linfrastructure routire ncessaire avec un programme de gestion de la
circulation, de restriction de la demande et de promotion des transports en commun ; et
tablir une relation de cause effet entre lintroduction de mesures de gestion de la
circulation et de tarification, dune part, et les investissements routiers urbains, dautre
part, pour faire profiter au plus grand nombre des avantages environnementaux et des
gains defficacit prvus.
Faire en sorte que les mthodes dvaluation financire et conomique des investissements soient compatibles et comparables entre les modes de transport.
Promouvoir la mise en place ou lextension des rseaux dautobus en site propre, assortie le cas chant dune rforme des transports en commun, en particulier lorsquon
peut prouver que cela amliore la qualit de lenvironnement.
Tout en reconnaissant que le dveloppement technologique dans le secteur des transports est essentiellement lapanage et la responsabilit du secteur priv, rechercher et
soutenir des amliorations technologiques pour rduire la consommation de carburant
dans le secteur, en se faisant lagent du Fonds pour lenvironnement mondial et du
Fonds prototype pour le carbone.
260
Instruments
Pour conclure, nous abordons la question de savoir comment mettre en uvre la stratgie.
Cette analyse sinscrit dans le contexte dune rorientation gnrale de la politique de la Banque
dans les secteurs de linfrastructure. Trois lments nouveaux dans la politique gnrale de la
Banque mritent dtre mentionns :
Tout dabord, il y a une rorientation des prts aux projets dinfrastructure vers le dveloppement des connaissances, les services consultatifs et le renforcement des capacits. Le prt au
dveloppement des connaissances et linnovation est un prt de faible montant et dcaissement rapide qui permet dintroduire des rformes sur une base exprimentale et de sparer ces
expriences pilotes des prts linvestissement. Mais le cot administratif est lourd et cet instrument na pas suscit un grand enthousiasme de la part des services de la Banque ni de ses
clients. Quoi quil en soit, la rforme des institutions est gnralement un processus lent, qui
avance par ttonnements, et qui demande parfois une prsence plus longue et plus systmatique
que ne le permet ce type de prt. La priorit accorde au dveloppement des connaissances se
double aujourdhui dune nouvelle notion, celle daide base sur les rsultats, qui subordonne le
financement non pas linvestissement dans les services publics, mais ladoption de procdures efficaces de passation de marchs de services privs pour les pauvres.
Ensuite, il y a une rorientation des prts des projets hors programme vers des prts programmatiques. Cette approche peut revtir diffrentes formes :
!
Financement dune phase chronologique dun programme sectoriel dans le cadre dun
accord sur les objectifs stratgiques et les rformes en jeu, tel que linvestissement sectoriel classique et le prt lajustement.
Prt multisectoriel visant intgrer les lments sectoriels dans une stratgie globale,
comme la composante de transport du Projet de dveloppement du secteur priv de
ltat de Rio de Janeiro.
Une approche par tranches qui tablit une relation de cause effet entre la ralisation
dobjectifs de rforme et le financement. Cest le cas par exemple des prts des programmes volutifs comme le Projet de mobilit urbaine au Sngal.
261
Plusieurs problmes fondamentaux du secteur des transports abords dans ce rapport, tels que
la rforme des institutions municipales, la rglementation des contrats de concession, la pollution urbaine, etc., sont en ralit des problmes gnriques. Une partie de plus en plus importante de laide de la Banque la rforme des institutions de transport urbain peut donc figurer
dans des projets plus gnraux qui portent sur la rforme des municipalits ou la qualit de lair
dans plusieurs secteurs. Il faut donc veiller ce que les questions sectorielles soient abordes
par des spcialistes comptents pour viter daffaiblir les troites relations professionnelles qui
ont toujours t cruciales pour transfrer les connaissances et obtenir lengagement politique et
technique voulu de la part des pays en dveloppement. Les strictes rgles doctroi de prt appliques par la Banque mondiale, qui ont pour but de garantir une juste concurrence et dviter les
risques de corruption, resteront en vigueur.
Enfin, il y a la volont dvoluer des prts conventionnels vers les prts ayant un fort impact . Cela comprend les activits novatrices, en particulier dans les partenariats public-priv,
qui ont un fort effet de dmonstration. Ainsi, la garantie partielle de la Banque contre le risque
peut protger les concessionnaires contre le non-respect des obligations contractuelles de ltat,
bien quen pratique ces garanties naient pas t appliques. Dans dautres aspects importants de
la politique de transport urbain, notamment le dveloppement des transports non motoriss et
des transports collectifs informels, le besoin le plus urgent est de fournir des fonds de relativement faible montant de nombreux emprunteurs, gnralement privs. Lexprience de la
Banque en matire de lignes de crdit, en particulier dans des secteurs spcifiques, na pas t
concluante. Il est donc important dappliquer au dveloppement du secteur des transports urbains la meilleure exprience de la Banque en matire de mcanismes de financement des petites et moyennes entreprises. Dautre part, on reconnat ouvertement aujourdhui que la Banque
a des objectifs de promotion des intrts mondiaux qui sont peut-tre en avance sur les perceptions et les prfrences actuelles de ses clients. Dans le secteur des transports urbains, la Banque
a dj entam une campagne en faveur de lamlioration de la sret et de la scurit des transports.
205
Par exemple, la BERD peut prter aux villes sans garantie de ltat si les conditions le justifient, tandis
que la BEI, bien quelle exige une garantie, peut accepter une garantie acquise par lemprunteur auprs
dune banque commerciale.
262
ne peut prter quau secteur priv et ce, sans garantie de ltat. Les villes se trouvent donc dans
une situation intermdiaire entre les conditions imposes par la BIRD et la SFI aux emprunteurs publics et privs.
Cette situation a des implications complexes. Dune part, les villes peuvent tre tentes de faire
des emprunts excessivement risqus sils sont garantis par ladministration centrale. Mais cette
incitation perverse peut tre vite si la garantie est assortie dun cot appropri (les Gouvernements polonais et colombien ont exig une commission initiale de 2 % sur la garantie). Pour
promouvoir la rforme, les gouvernements peuvent galement offrir une garantie sur une base
concurrentielle aux villes qui entreprennent des rformes qui amliorent leur viabilit budgtaire206. Les garanties dtat assorties dun cot ou de conditions appropris peuvent donc
contribuer atteindre lobjectif de viabilit. Le principal risque, compte tenu de la dtermination de la Banque soutenir une dcentralisation effective, est que ladministration centrale
utilise ses pouvoirs dattribution de garantie pour faire pression sur les municipalits de tendance politique diffrente de la sienne, ou soit intimide par la tche ardue de distinguer les
municipalits solvables de celles qui ne le sont pas.
Dans certains cas loctroi de prts directs ou garantis aux municipalits nest pas le seul moyen
de financement possible pour faire face aux besoins de transport urbain. La BIRD a accord des
prts des banques publiques colombiennes qui les rtrocdent ensuite aux villes. En Ouzbkistan, un prt un organisme public de location assorti dune clause de caducit automatique a
permis de fournir des vhicules des socits publiques et tatiques responsabilit limite
dans les villes secondaires. La SFI peut prter aux banques prives ou dconomie mixte qui rtrocdent les fonds des conditions commerciales aux transporteurs. Mais lexprience du microcrdit pour lachat de vhicules de transport urbain nest pas trs encourageante et il sest
avr difficile de promouvoir le crdit fournisseur pour la location de vhicules dans certaines
conomies en transition qui en ont le plus besoin. Il faut donc trouver dautres instruments de
prt.
La question cl du point de vue de la Banque est de savoir si les instruments disponibles permettent datteindre le double objectif de donner aux villes les moyens de devenir financirement autonomes et daccder aux marchs des capitaux privs. Certains instruments de prt
classiques, tels que les prts aux entreprises publiques pour remplacer leur parc dautobus,
pourraient en fait avoir contrari lobjectif de viabilit financire. Cest pourquoi la Banque met
aujourdhui davantage laccent sur le crdit fournisseur, le microcrdit et dautres mcanismes
de financement caractre commercial que sur le financement des entreprises publiques. La
SFI pourrait intervenir en aidant crer des organismes commerciaux pouvant accorder des
206
Par exemple, le Gouvernement de la Fdration de Russie a garanti le premier prt au transport urbain en faveur des villes secondaires condition que les villes sengagent atteindre un taux de recouvrement des cots jug ncessaire pour assurer la viabilit de leurs oprations. En loccurrence, malgr
leur mauvaise situation financire, toutes les villes ont rempli les conditions exiges.
263
prts aux municipalits, tels que lINCA en Afrique du Sud ; il y a cependant peu de chances
que la SFI accorde des lignes de crdit directes aux municipalits.
Rapport qualit/prix des services. Les enqutes sociales auprs des usagers des transports
en commun sont un lment essentiel de la conception de tout projet de transport en
commun. Les enqutes de ce type ralises Cali, en Colombie, ont montr que les
pauvres ne voyaient pas lintrt de construire un mtro, malgr les arguments avancs
par les politiciens. Inversement, en Ouzbkistan et en Rpublique kirghize, des enqu-
264
tes auprs des usagers ont indiqu que la question daccessibilit des transports tait
beaucoup plus importante que les politiciens ne lavaient estime.
!
Pour raliser ltude prsente ici, la Banque a fait appel dans la mesure du possible des organisations non gouvernementales et des membres de la socit civile, ainsi qu des organismes
publics et organisations professionnelles, de manire prendre en compte leurs suggestions.
Le Cadre de dveloppement intgr soulve galement la question de lavantage comparatif de
la Banque dans chaque domaine dactivit spcifique. La Banque collabore dj avec dautres
organisations de prt et bailleurs de fonds internationaux, et certaines de ces institutions ont
financ des tudes prliminaires pour ce rapport. LUnion europenne a rcemment exprim le
vu damliorer la collaboration sur les questions de dveloppement des transports. La collaboration consiste le plus souvent en un financement parallle ou conjoint de projets. Dans certains cas, cependant, comme pour le programme urbain du SSATP, la collaboration est tendue
lensemble du programme. Lune des principales raisons de publier une tude stratgique
comme celle-ci est de solliciter les commentaires dinstitutions homologues afin de mieux aligner nos vues sur les grandes questions de stratgie de dveloppement. Le transport urbain pose
de vastes problmes conomiques, environnementaux et sociaux, problmes qui revtent une
importance grandissante dans de nombreux pays. Ces problmes demandent, et mritent
lattention troite et concerte de lensemble de la communaut du dveloppement.
265
ANNEXE 1 :
PORTEFEUILLE DES OPRATIONS
DU TRANSPORT URBAIN
DE LA BANQUE MONDIALE
267
Tableau A1.1. Projets de transport urbain en prparation et en cours d'excution au 26 fvrier 2002
Nom du Projet
Pays
Rgion AFRIQUE
Burkina Faso
Cameroun
Ghana
Kenya
Malawi
Mali
Maurice
Bnin
Exercice
tat
d'appro-bation
d'avancement
Total
Transport urbain
Total
Transport urbain
2000*
En cours
28.3
21.8
25.5
19.2
Larbi
1995
2002
2000*
1996
1999
1997
En cours
En prparation
En cours
En cours
En cours
En cours
49.7
86.0
22.0
155.0
39.0
93.5
9.1
86.0
5.0
155.0
4.0
30.0
38.0
38.0
11.0
115.0
30.0
80.0
6.8
38.0
2.0
115.0
4.0
25.4
2
1
23
26
2
10
Ouayoro
Inal
Bahal
Morrell
Brushett
Inal
2002
En prparation
100.0
70.0
20.0
3.0
Ghzala
13
Inal
Schelling
1
8
Bultynck
Carroll
Nombre de
villes concernes
Responsable de
l'quipe du Projet
Nigria
2002
En prparation
140.0
140.0
100.0
100.0
Sngal
Tanzanie
2000*
1996
En cours
En cours
132.0
141.0
132.0
32.0
98.0
105.0
98.0
30.0
2001
En cours
91.1
2.2
67.0
1.6
Schliessler
1994
1998
En cours
En cours
Total
29.0
454.0
1660.6
26.2
40.0
770.3
13.0
70.0
880.5
11.0
11.0
479.0
1
3
Cave
Brushett
Scurfield
Scurfield
Dotson
Scurfield
Mauritanie
Tchad
Togo
Zambie
2001*
En cours
100.0
17.0
70.0
14.0
1998
En cours
586.0
586.0
200.0
200.0
Chine
1999
En cours
384.0
384.0
150.0
150.0
Chine
2001
En cours
250.0
250.0
100.0
100.0
Chine
2001
En prparation
286.0
286.0
100.0
100.0
Chine
2003
Concept
500.0
500.0
200.0
200.0
Core (Sud
1994
En cours
332.0
332.0
100.0
100.0
Indonsie
1996
En cours
168.0
168.0
87.0
87.0
Indonsie
2003
En prparation
150.0
150.0
150.0
150.0
Philippines
2001
En prparation
87.0
87.0
56.0
56.0
Thalande
Viet Nam
2002
1998
En prparation
En cours
Total
80.0
47.0
2870.0
80.0
47.0
2870.0
80.0
43.0
1266.0
80.0
43.0
1266.0
2000 *
1995
2000
2001
En cours
En cours
En cours
En cours
47.0
45.4
31.4
24.2
0.5
15.0
31.4
24.2
40.0
27.3
29.0
22.0
0.5
15.0
29.0
22.0
Russie
Transport urbain
1995
En cours
391.0
391.0
330.0
330.0
Russie
1997
En cours
466.0
93.0
350.0
69.8
Russie
2001
En prparation
100.0
100.0
60.0
60.0
Total
1105.0
655.1
858.3
526.3
Dotson
Burningham
Scouller
n.d.
Dotson
12 villes et 5
mun. de l'aire
mtro. de
Manille
1
1
Burningham
Capannelli
Burningham
1
1
5
3
Talvitie
Balkind
Crochet
Podolske
14
Podolske
Podolske
Podolske
Tableau A1.1. Projets de transport urbain en prparation et en cours d'excution au 26 fvrier 2002
Nom du Projet
Pays
Rgion AMRIQUE LATINE ET CARABES
Argentine
Deuxime projet de dvelopement municipal
Exercice
tat
d'appro-bation
d'avancement
Total
Transport urbain
Total
Transport urbain
1995
En cours
600.0
186.0
210.0
65.0
Argentine
1997 *
En cours
364.0
364.0
200.0
200.0
Argentine
Bolivie
1998
2001 *
En cours
En prparation
36.0
67.0
15.0
3.0
18.0
54.0
7.5
2.4
Brsil
1995
En cours
197.0
197.0
99.0
99.0
Brsil
1995
En cours
204.0
204.0
102.0
102.0
Brsil
1998
En cours
95.1
95.1
45.0
45.0
Brsil
1998
En cours
316.0
316.0
186.0
186.0
Brsil
1999
En cours
308.0
308.0
150.0
150.0
Brsil
2001
En cours
176.0
176.0
85.0
85.0
Brsil
Brsil
Ligne 4 de So Paulo
Modernisation urbaine de Recife
2002
2002
En cours
En prparation
1800.0
100.0
1800.0
22.0
209.0
56.0
209.0
12.3
Colombie
AT la rforme de la rglementation
1997
En cours
33.0
2.0
13.0
0.8
Colombie
2003
En prparation
332.0
136.8
150.0
68.0
Mexique
1993
En cours
471.0
471.0
200.0
200.0
2004
En prparation
100.0
TBA
70.0
TBA
Prou
2003 *
En prparation
94.0
94.0
35.0
35.0
Venezuela
Transport urbain
1993
En cours
220.0
220.0
100.0
100.0
Venezuela
1998
En cours
153.0
30.0
60.0
11.6
Total
5066.1
4639.9
1832.0
1513.6
Mexique
Nombre de
villes concernes
Responsable de
l'quipe du Projet
Beau-coup
Miguel Mercado-Diaz
Menckhoff
1
20+
Tlayie
Rojas
Rebelo
Rebelo
Rebelo
Rebelo
Rebelo
Rebelo
1
1
Rebelo
V. Serra
Challa
Persaud
12
James
n.d.
Vegera
Guitink
10
Rebelo
Cira
Loir
Feghoul
Algrie
2002
En cours
11.3
3.9
8.7
2.8
Liban
2002
En prparation
115.0
115.0
65.0
65.0
Liban
2000
En cours / Supervision
100.0
100.0
79.0
79.0
1998
En cours
117.2
117.2
82.0
82.0
Loir
2001
En cours
57.0
39.3
37.6
26.6
Loir
Total
400.4
375.4
272.3
255.4
En cours
En cours
En prparation
En cours
Total
234.2
154.0
838.0
205.0
1431.2
234.2
10.0
838.0
55.0
1137.2
177.0
139.0
485.0
105.0
906.0
177.0
9.0
485.0
28.2
699.2
1
4
1
Qureshi
Kamkwalala
Swaminatha
Suzuki
Tunisie
Tunisie
1999
1999
2002
1999
Benouahi
Amlioration du
financement des
transports
Rglementation des
transports publics
Institutions de gestion de
la circulation
Planification des
transports
Concessions et
franchises
VIH
Pauvret
Exercice d'approbation
Projet
Pays
Rgion AFRIQUE
Bnin
2000
Burkina Faso
1995
Cameroun
Ghana
Kenya
2002
2000*
1996
Malawi
1999
Mali
Maurice
Mauritanie
Nigria
Sngal
Tanzanie
X
X
X
X
1997
2002
2002*
2002
2001
1996
2001
1994
1998
1998
1999
2001
2001
2003
1994
1996
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2002
1998
2000 *
1995
2000
2001
1995
1997
2001
Argentine
1995
Argentine
Argentine
Bolivie
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
1997*
1998
2001 *
1995
1995
1998
1998
1999
2002
2001
2002
Amlioration du
financement des
transports
Rglementation des
transports publics
Institutions de gestion de
la circulation
Planification des
transports
2001
Concessions et
franchises
2003
VIH
Pauvret
Exercice d'approbation
Indonsie
Projet
Pays
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Algrie
1999
TBD
2001
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2000
1998 *
1999
1999
2001
1999
Rglementation des
transports publics
Institutions de gestion de
la circulation
Planification des
transports
Amlioration du
financement des
transports
X
X
X
X
X
X
X
Concessions et
franchises
VIH
Pauvret
X
X
Liban
Liban
2003 *
1993
2001
X
X
2004
X
X
1997
2003
1993
AT la rforme de la rglementation
Services urbains de Bogot
Transport urbain dans les villes moyennes
Deuxime projet de transport et d'amlioration de
Mexique
la qualit de l'air
Prou
Transports urbains de Lima
Venezuela
Transport urbain
Assainissement des quartiers insalubres de
Venezuela
Caracas
Rgion MOYEN-ORIENT ET AFRIQUE DU NORD
Colombie
Colombie
Mexique
Exercice d'approbation
Projet
Pays
Tableau A1.3. Portefeuille urbain : Cot du projet et montant du prt/don du Groupe de la Banque mondiale (USD millions)
Total
Autre AT
AT : ingnierie et
supervision de travaux
Autres investissements
Desserte ferroviaire
des banlieues
Mtro
Bus, Trolleybus,
tramways
Amnagements pour
pitons et cyclistes
Gestion de la
circulation
Remise en tat et
entretien de routes et
ponts
Contruction de routes
et ponts
Exercice d'approbation
Projet
Pays
Cot du projet
Rgion AFRIQUE
Bnin
Burkina Faso
Cameroun
Ghana
Kenya
Malawi
Mali
Maurice
Mauritanie
Nigria
Sngal
Tanzanie
Tchad
Dveloppement du secteur
Togo
urbain
Zambie
Projet routier national
Rgion ASIE DE L'EST ET PACIFIQUE
Transports du centre ville de
Chine
Guangzhou
Chine
Chine
2000
18.6
16.1
1995
9.1
6.8
2002
75.1
29.1
2000*
1996
4.8
78.7
2.4
58.4
1999
3.5
3.5
1997
26.7
22.4
25.7
19.1
3.2
5.3
6.3
4.7
4.7
3.5
2002
2002*
2002
67.0
41.1
9.2
7.3
15.6
13.3
2000
32.3
24.0
19.5
14.5
29.8
22.1
31.0
29.1
2001
1.0
0.7
1994
9.8
8.5
1998
1.0
0.3
0.2
0.8
0.6
33.0
8.5
1.6
0.5
0.5
0.5
3.6
3.0
19.3
9.1
6.8
4.7
86.0
38.4
29.4
4.8
155.0
2.4
115.0
4.0
4.0
30.3
25.4
3.0
10.8
1996
5.7
39.6
70.0
14.3
4.6
18.6
27.3
20.3
12.9
9.6
3.5
3.2
4.6
3.6
22.2
18.9
0.7
0.5
9.6
7.1
21.7
15.9
0.7
1998
505.0
172.4
7.0
2.4
25.7
8.8
9.2
3.1
6.8
2.3
13.4
4.6
9.0
3.1
1999
292.0
114.1
26.0
10.2
26.8
10.5
17.4
6.8
6.8
2.7
7.2
2.8
2001
219.5
87.8
3.5
1.4
10.0
4.0
3.8
1.5
2.0
0.8
3.1
1.2
4.6
1.8
2001
219.0
76.6
16.5
5.8
9.6
3.4
6.4
2.2
15.9
5.6
13.0
4.5
2.6
0.9
1.5
0.6
0.1
0.1
0.9
0.9
1996
48.2
147.0
12.2
281.2
18.9
12.6
10.5
26.0
18.0
3.3
34.1
10.0
7.0
10.0
2000 *
1995
2000
2001
1995
1997
2001
21.7
19.6
83.7
70.2
62.8
33.4
1995
185.0
65.0
22.0
18.7
378.0
318.0
1.9
2.2
1.6
12.7
11.4
40.0
11.0
200.0
6.5
2.5
384.2
150.1
3.5
1.4
250.0
100.0
286.4
100.1
86.2
2.8
29.8
586.1
1.2
8.7
500.0
200.0
2.1
1.6
331.5
100.0
3.8
2.0
167.6
86.8
150.0
150.0
86.4
56.3
1.0
14.5
26.2
32.0
3.4
7.2
15.1
27.2
98.1
10.0
1.0
2002
1998
100.0
132.1
1.1
16.8
20.5
140.3
2.9
2003
2001
14.0
4.5
3.4
76.1
3.0
17.8
2.9
2003
1994
70.0
80.0
80.0
1.2
8.6
4.5
42.7
0.5
0.5
1.4
2.5
13.0
9.3
0.5
0.5
0.9
2.5
11.0
9.3
0.5
15.6
31.4
24.2
391.0
93.0
97.6
0.5
15.0
29.0
22.1
329.0
72.1
56.9
186.0
65.0
5.4
4.8
Tableau A1.3. Portefeuille urbain : Cot du projet et montant du prt/don du Groupe de la Banque mondiale (USD millions)
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
1995
7.0
3.5
90.3
1995
4.1
2.1
7.0
3.5
1.0
0.5
173.0
71.5
99.9
84.0
38.8
1998
299.2
179.5
Brsil
2001
148.1
1800.0
209.0
2002
20.0
11.0
2.0
1.0
43.5
20.0
22.3
10.3
340.0
145.0
110.0
65.3
6.7
6.7
367.0
200.0
0.6
0.3
4.6
2.3
14.5
3.0
7.2
2.4
8.0
4.0
196.0
98.5
204.0
102.0
1.2
1.2
93.1
45.0
16.8
6.5
316.0
186.0
1.0
0.4
308.0
150.0
7.9
5.0
1.5
85.0
1997
2003
43.5
20.0
1993
80.0
Total
Autre AT
AT : ingnierie et
supervision de travaux
1.5
4.6
1.5
176.0
2002
3.0
9.3
86.9
199.9
305.5
Autres investissements
Desserte ferroviaire
des banlieues
Bus, Trolleybus,
tramways
Amnagements pour
pitons et cyclistes
Mtro
55.0
1998
1999
35.0
47.0
2003 *
1993
26.0
9.0
1999
27.0
11.0
146.0
53.0
8.0
3.0
2002
75.0
30.0
2000
35.0
72.8
30.0
72.8
1998
44.0
2001
1999
1999
2002
50.1
1.0
57.0
37.6
1.0
33.0
1999
1720.9
16.6
734.9
15.1
52.4
9.0
40.2
8.0
54.9
28.2
1428.8
13.8
Note : les chiffres figurant dans les zones en gris reprsentent le montant du prt allou une composante.
768.6
15.8
16.1
11.0
10.2
53.0
40.3
19.9
14.8
5.4
4.0
25.0
14.5
2.0
1.2
7.0
4.1
555.0
313.4
5.4
6.4
84.8
0.8
47.7
1.0
86.9
0.8
26.0
3.7
18.3
3.8
2.9
4.2
15.0
43.1
609.6
430.0
0.9
5.9
8.8
590.0
2543.7
24.6
498.3
10.3
1639.7
15.8
341.5
967.4
19.9
6.0
59.0
0.6
3.5
30.0
0.6
11.0
6.1
107.0
61.9
34.4
22.0
12.0
1.0
2.0
1.0
17.7
136.9
68.0
467.0
200.0
100.0
70.0
94.0
220.0
35.0
100.0
30.0
12.0
40.0
32.0
1.0
2002
85.0
209.0
2.0
20.0
6.0
176.0
1800.0
27.6
2004
Total toutes
rgions
%
Gestion de la
circulation
157.0
1998
2001 *
Ligne 4 de So Paulo
Modernisation urbaine de
Brsil
Recife
AT la rforme de la
Colombie
rglementation
Colombie
Services urbains de Bogot
Transport urbain dans les villes
Mexique
moyennes
Deuxime projet de transport
Mexique
et d'amlioration de la qualit
de l'air
Prou
Transport urbain de Lima
Venezuela
Transport urbain
Assainissement des quartiers
Venezuela
insalubres de Caracas
Rgion MOYEN-ORIENT ET AFRIQUE DU NORD
Assistance technique au
Algrie
secteur des transports
Dveloppement du transport
Liban
urbain
Premier projet d'infrastructure
Liban
municipale
Projet d'investissement
sectoriel Transport (Prt un
Tunisie
programme volutif- APL,
Phase I)
Projet d'investissement
sectoriel Transport (Prt un
Tunisie
programme volutif- APL,
Phase II)
Rgion ASIE DU SUD
Bangladesh
Transport urbain de Dhaka
Bangladesh
Services municipaux
Inde
Transport urbain de Mumbai
Dveloppement urbain du
Inde
Tamil Nadu - II
Remise en tat et
entretien de routes et
ponts
1997 *
Brsil
Brsil
Contruction de routes
et ponts
Exercice d'approbation
Projet
Pays
Argentine
Argentine
Bolivie
Cot du projet
3.9
2.8
3.9
2.8
5.0
5.0
115.0
65.0
5.8
5.8
78.6
78.6
7.6
4.8
15.1
70.0
13.0
11.4
39.3
26.6
10.4
226.2
10.0
838.0
177.0
9.0
485.0
54.9
28.2
34.0
18.0
239.7
160.0
248.7
177.8
206.6
152.5
2.3
3.3
2.4
3.7
2.0
3.1
10351.4
100.0
4861.0
100.0
BIBLIOGRAPHIE
Les rapports ci-aprs, prpars titre dinformation pour la prsente tude, ont t financs
avec lappui de fonds fiduciaires nationaux (Espagne, France, Pays-Bas, Japon) ou directement
par les gouvernements concerns (Royaume-Uni, Allemagne). Ils peuvent tre tlchargs
partir du site web de Urban Transport Strategy Review (Examen de la stratgie de transport
urbain) auquel il est possible daccder partir du site web des transports de la Banque mondiale ladresse suivante : www.worldbank.org/transport.
Arcadis Bouw/Infra. The Development of Logistic Services (Pays-Bas).
BB&J Consult. Implementation of Rapid Transit (Espagne).
BCEOM. Review of French Experience in Institutional Framework for Planning and Programming in Urban Transport (France).
Caetano Roca Giner (Price Waterhouse Coopers). Conversion of Railway Lines for Suburban
Passenger Services (Espagne).
CATRAM. Land Use and Transport Development: The Case Study of Cairo, Egypt (France).
Cracknell, J. Experience in Urban Traffic Management and Demand Management in Developing Countries (Royaume-Uni).
Godard, X. et L. Diaz Olvera. 2000. Pauvret et transports urbains : exprience franaise et villes en dveloppement (France).
GTZ. Urban Transport Strategy Review: Experiences from Germany and Zurich (Allemagne).
Halcrow Fox, en association avec Traffic and Transport Consultants. Mass Rapid Transit in Developing Countries (Royaume-Uni).
Halcrow Fox. Review of Urban Public Transport Competition (Royaume-Uni).
Howe J. et D. Bryceson. Poverty and Urban Transport in East Africa (Pays-Bas).
Interface for Cycling Expertise. Non-motorized Traffic in Developing Countries (Pays-Bas).
Louis Berger S.A. Review of French Experience With Respect to Public Sector Financing of
Urban Transport (France).
275
NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provisions and
the Welfare of the Poor (Pays-Bas).
PADECO. Study on Urban Transport Development: Japanese Experience (Japon).
PROINTEC/INOCSA. Urban Public Transport: Integration and Financing (Espagne).
SODETEG. Review of French Experience in Respect of Characteristics and Potentialities of Urban Fixed Track Systems in Developing Countries (France).
SYSTRA. Review of French Experience in Private Financing of Public Urban Transport
(France).
T.R.L et Ross Silcock. Review of Road Safety in Urban Areas (Royaume-Uni).
B. Autres sources dinformation
Affonso S.A., F. Rezende et F.P. Vitor. 1998. La paix dans la circulation : une rvolution dans
les comportements Brasilia , in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence
CODATU VIII, Le Cap, Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema
Amundsen, F.H. 1996. Review of World Bank Experience in Traffic Safety Concerning Motorized and Non-Motorized Traffic (1989-94). Polycopi du Dpartement des transports, de
leau et du dveloppement urbain. Banque mondiale, Washington.
Ardila, A. et G. Menckhoff. Busways: Lessons from Latin American Cities. Banque mondiale, Washington. paratre.
Armstrong-Wright, A 1986. Urban Transport Systems: Guidelines for Examining Options.
Rapport technique de la Banque mondiale, Urban Series N 52. Banque mondiale, Washington.
Armstrong-Wright, A 1993. Public Transport in Third World Cities. TRL State of the Art Review. Londres : HMSO.
Associao Nacional de Transportes Publicos. 1999. O Transporte Clandestino no Brazil. Documentos Setoriais, Associao Nacional de Transportes Publicos, So Paulo, Brsil.
Banque mondiale. 1987. Transports urbains. tude de politique gnrale de la Banque mondiale. Banque mondiale, Washington.
Banque mondiale. 1995. Bureaucrats in Business: the Economics and Politics of Government
Ownership. Oxford : Oxford University Press.
276
Banque mondiale. 1996. Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform. Document de politique gnrale de la Banque mondiale. Banque mondiale, Washington.
Banque mondiale. 1998. Fuel for Thought: a New Environmental Strategy for the Energy Sector. Document de politique gnrale de la Banque mondiale. Banque mondiale, Washington.
Banque mondiale. 1999. Bangkok Urban Transport Sector Review. Banque mondiale, Washington.
Banque mondiale. 2000. Reforming Public Institutions and Strengthening Governance. Rseau
pour la lutte contre la pauvret et pour la gestion conomique, Banque mondiale, Washington.
Banque mondiale. 2000. Villes en transition : vue stratgique des problmes urbains et municipaux. Document de politique gnrale de la Banque mondiale. Banque mondiale, Washington.
Banque mondiale. 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Programme
dassistance la gestion du secteur nergtique ESMAP). Rapport 241/01. Banque mondiale,
Washington.
Banque mondiale. 2001. Rapport sur le dveloppement dans le monde 2000/2001 : Combattre la
pauvret. Paris : Publi pour la Banque mondiale par les ditions Eska.
Barrett, R. 1986. Institution Building for Traffic Management. Rapport technique de la Banque mondiale 8. Banque mondiale, Washington.
Barter, P. 1999. Transport and Urban Poverty in Asia: A Brief Introduction to the Key Issues. Regional Development Dialogue Vol. 20 (1).
Bertaud, A. et B. Renaud. 1997. Socialist Cities Without Land Markets. Journal of Urban
277
Cervero, R. 1998. Paratransit: The Gap Fillers. Habitat Debate Vol. 4 (2).
Cervero, R. 2001. Informal Transport: Mobility Options for the Developing World. Document prpar pour le CNUEH (Habitat), Nairobi, Kenya, 2001.
Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes 1991. The Impacts of Subsidies, Regulation and Different Forms of Ownership on the Quality and Operational Efficiency
of Urban Bus Services in Latin America. Commission conomique pour lAmrique latine et
les Carabes (CEPALC), Santiago, Chili.
Commission europenne. 2000. Dvelopper la gestion urbaine et la scurit Rapport dun
groupe dexperts international (Le projet DUMAS). Union europenne, Bruxelles, Belgique.
Confrence europenne des ministres des transports . 1999, Amlioration des performances
environnementales des vhicules : renouvellement du parc et programmes de mise la casse.
Rapport du Comit des Supplants, CEMT, Paris, France, 1999
Confrence europenne des ministres des transports . 1999. Amliorer les transports pour les personnes mobilit rduite : Guide de bonnes pratiques. CEMT, Paris, France, 1999.
Confrence europenne des ministres des transports . 1999. La congestion routire en Europe.
Rapport de la Table Ronde 110, CEMT, Paris, France, 1999.
Confrence europenne des ministres des transports. 1995. Transports urbains et dveloppement durable. OCDE/CEMT, Paris, France, 1995
Conseil national des transports. 1999. Les transports et lenvironnement : vers un nouvel quilibre. La documentation franaise, Paris, France.
Cusset, J.M. 1998. Accs la ville et besoins de mobilit des populations en priphrie : Le cas
de Ouagadougou in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence CODATU VIII, Le
Cap, Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema
De Langen, M. et R. Tembel, directeurs de publication. 2000. Productive and Liveable Cities:
Guidelines for Pedestrian and Bicycle Traffic in African Cities. Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Pays-Bas.
De St. Laurent, B. 1998. Prsentation du transport urbain en Afrique du Sud : de lexprience
europenne une nouvelle approche in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La
politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence
CODATU VIII, Le Cap, Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema
278
Department of Environment, Transport and the Regions. 1998. A New Deal for Transport: Better for Everyone. Cmd 3950. Londres : HMSO
Diaz Olvera, L., D. Plat et P. Pochet. 1998. Les multiples visages de la mobilit fminine dans
les villes dAfrique. in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence CODATU VIII,
Le Cap, Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema
Dimitriou, H. 1998. Developing a Strategy to Address Problems of Increasing Motorization.
Rapport prpar pour le PNUD.
Dollar, D. et A. Kraay. 2000. Growth is Good for the Poor. paratre, Document de travail
consacr la Recherche sur les politiques. Banque mondiale, Washington.
(http://www.econ.worldbank.org/).
Dourthe, A., M. Wityk, H. Malbran, et O. Figueroa. 1998. Drglementation et rerglementation du transport public urbain : le cas de Santiago-du-Chili in Freeman, P. et C.
Jamet, directeurs de publication. La politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence CODATU VIII, Le Cap, Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema
Dowall, D. 1991. Lvaluation du march de la proprit foncire en tant que nouvel instrument de la gestion des zones urbaines. Banque mondiale, Programme de gestion urbaine, Washington.
Dutt, A.K., Y. Xie, F.J. Costa et Z. Yang. 1994. City Forms of China and India in Global Perspective in Dutt, A.K. et al., directeurs de publication, The Asian City; Processes of Development, Characteristics and Planning. Boston : Kluwer Academic Publishers.
Eskeland, G.S. et J. Xie. 1998. Integrating Local and Global Environmental Benefits: Mechanisms and Case Studies in the Transport Sector. Banque mondiale, Washington.
Eskeland, G.S. et S. Devarajan. 1996. Taxing Bads by Taxing Goods: Pollution Control with
Presumption Charges. Le Dveloppement en marche ; Banque mondiale, Washington.
Fouchier, V. 1997. Les densits urbaines et le dveloppement durable : le cas de lIle-de-France
et des villes nouvelles. Secrtariat gnral du groupe central des villes nouvelles, Paris, France.
Fouracre, P.R., A. Astrop et D. Maunder. 1999. Accessibility for the Urban Poor. Rapport sur le
projet 153/99. Transport Research Laboratory (TRL), Crowthorne, Royaume-Uni.
Fouracre, P.R., R.J. Allport et J.M. Thompson. 1990. The Performance and Impact of Rail MRT
in Developing Countries. Rapport RR278. Transport Research Laboratory (TRL), Crowthorne,
Royaume-Uni.
279
Frame, G. 1999. Traffic Management and Road Safety in World Bank Projects in Chinese Cities: A Review. Banque mondiale, Washington.
Gallagher, R. 1992. The Rickshaws of Bangladesh. Dhaka, Bangladesh : University Press.
Gannon, C. et Zhi Liu. 1997. Poverty and Transport. Document de synthse, Dpartement
des transports, de leau et du dveloppement urbain-30 (TWU). Banque mondiale, Washington.
Gardner, G. 1993. The Performance of Light Rapid Transit in Developing Countries. Rapport
sur le projet. Transport Research Laboratory (TRL), Crowthorne, Royaume-Uni.
Gardner, G., P.R. Cornwell et J.A. Cracknell. 1991. The Performance of Busway Transit in Developing Countries. Rapport RR329. Transport Research Laboratory (TRL), Crowthorne, Royaume-Uni.
Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New Frontier. New York : Doubleday
Ghee, C., D. Silcock, A. Astrop, et G.D. Jacobs. 1997. Socio-economic Aspects of Road Accidents in Developing Countries. Rapport 247. Transport Research Laboratory (TRL), Crowthorne, Royaume-Uni.
Gold, P. 1999. Using Engineering to Reduce Accidents. Banque interamricaine de dveloppement (BID)
Gomez, L.M. 2000. Gender Analysis of two Components of the World Bank Transport Projects in Lima, Peru: Bikepaths and Busways. , Document interne, Banque mondiale, Washington.
Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat GIEC, 1999. Climate
Change 1995: The Economic and Social Dimensions of Climate Change. Cambridge : Cambridge University Press.
Guilherme de Araguo, J.J., J.R. Mara et A. Brasileiro. 1998. The Brazilian Bus Industry and the
New Legislation on Public Procurement Procedures in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de
publication. La politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la
Confrence CODATU VIII, Le Cap, Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema.
Gwilliam, K.M. 1996. Getting the Prices Wrong: A Tale of Two Islands. Bulletin de
lInfrastructure UT-6. Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain
(TWU), Banque mondiale, Washington.
Gwilliam, K.M. 2000. Natural Gas as a Transport Fuel. Bulletin de lInfrastructure UT-8. Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale,
Washington.
280
Gwilliam, K.M. 2000. Private Participation in Public Transport in the Former Soviet Union.
Document de synthse40, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain
(TWU), Banque mondiale, Washington.
Gwilliam, K.M. 2001. Competition in Passenger Transport in the Developing World. Journal
of Transport Economics and Policy. Vol. 35 (1) Janvier.
Gwilliam, K.M. et R.G. Scurfield. 1996. Constructing a Competitive Environment in Public
Road Passenger Transport. Document de synthse-24, Dpartement des transports, de leau et
du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale, Washington.
Gwilliam, K.M., A.J. Kumar et R.T. Meakin. 2000. Designing Competition in Urban Bus
Transport: Lessons from Uzbekistan. Document de synthse-41, Dpartement des transports,
de leau et du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale, Washington.
Hau, T. 1992. Congestion Charging Mechanisms for Roads: An Evaluation of Current Practice. Document de travail 1071 consacr la Recherche sur les politiques, Dpartement des
transports, de leau et du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale, Washington.
Hau, T. 1992. Economic Fundamentals of Road Pricing: A Diagrammatic Analysis. Document de travail 1070 consacr la Recherche sur les politiques, Dpartement des transports, de
leau et du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale, Washington.
Heggie., I.G. et P. Vickers. 1998. Commercial Management and Financing of Roads. Rapport
technique de la Banque mondiale 409, Banque mondiale, Washington.
Hidalgo Guerrero, Dario. 2001. TransMilenio: The Mass Transport System of Bogot. tude
prpare pour le Congrs latino-amricain pour les transports publics urbains (KLATPU), La
Havane, Cuba, 2001.
Holgate, Stephen T., Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren, et Robert L. Maynard, directeurs de
publication, 1999. Air Pollution and Health. Londres : Academic Press.
Hughes, G. et M. Lovei. 1999. Economic Reform and Environmental Performance in Transition Economies. Rapport technique de la Banque mondiale 446, Banque mondiale, Washington.
Ingram G. et Zhi Liu. 1999. Determinants of Motorization and Road Provision. Document
de travail 2042 consacr la Recherche sur les politiques, Banque mondiale, Washington.
Interface for Cycling Expertise. 1997. Cycling Promotion and Bicycle Theft. tudes de rfrence de porte locale effectues Len (Nicaragua), Lima (Prou), New Delhi (Inde), Guangzhou (Chine), et Accra (Ghana). Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Pays-Bas.
281
282
Lee, D.B. 1999. The Efficient City: Impacts of Transport Pricing on Urban Form. Document
prsent la confrence annuelle des Associated Schools of Collegiate Planning, Cambridge,
Massachusetts.
Lee, Kyu Sik. 1989. The Location of Jobs in a Developing Metropolis. Publication des services
de recherche de la Banque mondiale. New York : Oxford University Press.
Litman, T. et al. Distance-Based Charges: A Practical Strategy for More Optimum Vehicle
Pricing. TRB, 78e Assemble annuelle, Washington, 1999.
Lovei, M. 1996. Phasing Out Lead from Gasoline: Worldwide Experience and Policy Implications. Document de travail sur lenvironnement 40, Dpartement de lenvironnement, Banque
mondiale, Washington.
Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro, et D. Pearce. 2000. Environmental Costs of
Fossil Fuels: A Rapid Assessment Method with Application to Six Cities. Document de travail
sur lenvironnement 78, Dpartement de lenvironnement, Banque mondiale, Washington.
Madras Metropolitan Development Authority. 1989-1990. Survey of Pavement Dwellers, Madras City.
Madrid Transport Consortium. 1999. Annual Report.
Menckhoff, G. et C. Zegras. Experiences and Issues in Urban Transport Infrastructure.
Fdration routire internationale (FRI) Symposium on Innovative Financing in Transportation
Projects, Hanoi, 1999.
Merilainen, A. et R. Helaakoski. 2001. Transport, Poverty and Disability in Developing Countries. Projet. Banque mondiale, Washington.
Midgley, P. 1994. Urban Transport in Asia: An Operational Agenda for the 1990s. Rapport
technique de la Banque mondiale 224. Banque mondiale, Washington.
Mitric, S. 1997. Approaching Metros as Development Projects. Document de synthse 27,
Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale,
Washington.
Mohring, H. 1999. Congestion in Essays in Transportation Economics and Policy: A Handbook in Honor of John R. Meyer. Washington : Brookings Institution Press.
Moser, C.A. et L. Peake. 1987. Women, Human Settlements and Housing. Londres : Tavistock.
Narayan, D. 2000. La parole est aux pauvres: coutons-les. New York : Oxford University Press.
Nations Unies. 1996. World Urbanization Prospects.
283
Newbery, D. 1990. Pricing and Congestion: Economic Principles Relevant to Pricing Roads.
Oxford Review of Economic Policy, Vol. 6 (2).
Newman, P. et J. Kenworthy. 1989. Cities and Automobile Dependence: A Sourcebook. Aldershot : Gower Technical.
Newman, P. et J. Kenworthy. 1999. Sustainability and Cities: Overcoming Automobile Dependence. Washington : Island Press.
Organisation mondiale de la sant. 1999. Rapport sur la sant dans le monde.
Pendall, R. 1999. Do Land-Use Controls Cause Sprawl? Environment and Planning B: Planning and Design. Vol. 26.
Quinn, D.J. 1998. Les autobus guids Leeds : Une solution rentable pour les pays en voie de
dveloppement ? in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence CODATU VIII, Le Cap,
Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema.
Rebelo, J. 1996. Essentials for Sustainable Urban Transport in Brazils Large Metropolitan Areas. Document de travail 1633 consacr la Recherche sur les politiques, Banque mondiale,
Washington.
Rebelo, J. 1999. Rail and Subway Concessions in Rio de Janeiro: Designing Contracts and Bidding Processes. Point de vue, Note n183. Banque mondiale, Washington.
Rebelo, J. 1999. Reforming the Urban Transport Sector in the Rio de Janeiro Metropolitan
Region, A case study in Concessions. Document de travail 2096 consacr la Recherche sur
les politiques, Banque mondiale, Washington.
Rebelo, J. et P. Machado. 2000. The So Mateus-Jabaquara Trolleybusway Concession in Brazil. Document de travail 2353 consacr la Recherche sur les politiques, Banque mondiale,
Washington.
Richardson, H. et C. Bae. 1998. The Equity Impacts of Road Congestion Pricing in Road
Pricing, Traffic Congestion and the Environment Issues of Efficiency and Social Feasibility.
Cheltenham : Edward Elgar.
Rickert, T. 1998. Mobility for All: Accessible Transportation Around the World. Access Exchange International, San Francisco.
Robinson, R., U. Danielsson et M.S. Snaith. 1998. Road Management: Concepts and Systems.
Londres : Macmillan.
284
Ross, A. 1993. Review of World Bank Experience in Road Safety. Document de synthse INU
93, Dpartement de linfrastructure et du dveloppement urbain, Banque mondiale, Washington.
Roth, G. 1996. Roads in a Market Economy. Aldershot : Avebury.
Sachdeva, Yash Pal. Caractristiques des dplacements pied et bicyclette dans les villes
indiennes. in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La politique de dplacements
urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence CODATU VIII, Le Cap, Afrique du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema
Schipper, L. et C. Marie-Lilliu. 1999. Transportation and CO2 Emissions: Flexing the LinkA
Path for the World Bank. tude sur lenvironnement N 69, Dveloppement cologiquement
et socialement durable, Banque mondiale, Washington.
Schwela, D. et O. Zali. 1999. Urban Traffic Pollution. Londres : E & FN Spon.
Small, K. 1992. Urban Transportation Economics. Chur : Harwood Academic Publishers.
Teurnier, P. et B. Mandon-Adolehoume. 1994. I. Paris : TTD.
Thompson, I. 1993. Improving Urban Transport for the Poor. CEPAL Review (49).
Transport Research Laboratory (TRL), 1985. The Demand for Bus Transport. Crowthorne,
Royaume-Uni.
Transport Research Laboratory (TRL). 1995. Costing Road Accidents in Developing Countries.
Overseas Road Note ORN 10. Transport Research Laboratory (TRL), Crowthorne, RoyaumeUni.
Transportation Research Board. 1998. Guidebook for Evaluating, Selecting and Implementing
Fuel Choices for Transit Bus Operations. Transportation Co-operative Research Program, Rapport 38. TRB, Washington.
Transportation Research Board. 1998. The Costs of Sprawl Revisited. Transportation Cooperative Research Program, Rapport 39. TRB, Washington.
Verhoef, H., P. Nijkamp et P. Rietveld. 1995. The Economics of Regulatory Parking Policies:
The (Im)possibilities of Parking Policies in Traffic Regulation publi dans Transportation Research, Part A, Policy and Practice. Vol 29 (A) 2.
Wall Street Journal Europe. 30 mai 2000.
Weaver, C.S. et L.M. Chan. 1996. Bangkok Particulate Study. Rapport soumis au Gouvernement thalandais et la Banque mondiale.
285
Wheaton, W. 1996. Land Use and Density in Cities with Congestion. Cambridge, Massachusetts : MIT Center for Real Estate.
White, P.R. et al. 1999. Impacts of the Cairo Metro. Document prsent la sixime confrence : Competition and Ownership in Land Passenger Transport, Le Cap, Afrique du Sud,
1999.
Willoughby, C. 2000. Managing Motorization. Document de synthse 42, Dpartement des
transports, de leau et du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale, Washington.
Willoughby, C. 2000. Singapores Experience in Managing Motorization and its Relevance to
Other Countries. Document de synthse 43. Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain (TWU), Banque mondiale, Washington ; et le site web de Singapore Land
Transport Authority http://www.lta.gov.sg.
Wright, C.L. (ed). 2001. Facilitando o Transporte para Todos. Banque interamricaine de dveloppement (BID), Washington.
Zegras, C. 1998. The Costs of Transportation in Santiago de Chile: Analysis and Policy Implications. Transport Policy Journal, Vol 5.
286