1 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

AO CIVIL PBLICA N 5025299-96.2011.404.7100/RS

AUTOR
RU

: DEFENSORIA PBLICA DA UNIO

: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

MPF

: MINISTRIO PBLICO FEDERAL

SENTENA
RELATRIO.
A Defensoria Pblica da Unio ajuizou a presente ao civil pblica em face do
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS na qual postulou que: a.1) seja determinado s
Gerncias Executivas do INSS do Rio Grande do Sul, que nos casos de requerimento de
benefcios por incapacidade (auxlios-doena e aposentadoria por invalidez), cuja data de
agendamento de percia mdica tenha sido fixada em data superior a 30 (trinta) dias da data do
requerimento administrativo, implante automaticamente o benefcio, desde que preenchidos os
demais requisitos (qualidade de segurado e carncia, se esta for necessria), a partir do 31 dia
do requerimento at a data de afastamento indicada pelo seu mdico assistente do
SUS/PARTICULAR ou pelo menos at a data da percia mdica; a.2) seja impedido o INSS de
cobrar do segurado beneficiado pelo provimento jurisdicional qualquer quantia a ttulo de
percepo do auxlio-doena ou aposentadoria por invalidez percebidos, em caso de o mdico
perito do INSS entender que no fazia jus aos benefcios. Requereu o deferimento das mesmas
medidas em antecipao da tutela, com o arbitramento de multa para a hiptese de
descumprimento.
A inicial relata que foi instaurado processo administrativo de assistncia jurdica
(PAJ 2011/026-1365), na Defensoria Pblica da Unio no Rio Grande do Sul, para
acompanhamento de reclamaes quanto s datas de agendamento de percias mdicas para
obteno de benefcios por incapacidade, verificando-se que em algumas Agncias da
Previdncia Social- APS havia perodos de agendamento muito superiores a 30 (trinta) dias da
data do requerimento administrativo, sem perspectiva de melhora de acordo com as informaes
prestadas pelas Gerncias Executivas. Demonstrou que em 13/6/2001 em dezoito APS os
agendamentos superavam o prazo de 30 dias para a realizao da percia. Em Porto Alegre o
prazo superava 60 dias. Em relao matria de direito, a inicial defende a legitimidade da
Defensoria Pblica para propor ao civil pblica, bem como sobre o cabimento desta em matria
previdenciria. Discorre sobre a seguridade social e a proteo contra a doena e a invalidez,
como riscos a serem cobertos pela Previdncia Social; sobre o princpio da dignidade da pessoa
humana como fundamento da Previdncia Social; sobre o princpio constitucional da eficincia da
administrao pblica. Por fim, diz que a medida que se impe para garantir maior eficincia no
atendimento dos segurados, deve ser considerado o laudo mdico particular para concesso do
benefcio a partir do 31 dia, at a data da realizao da percia oficial, desde que atendidos os
demais requisitos do benefcio (carncia e qualidade de segurado). Quando o atestado indicar
perodo de afastamento inferior ao prazo para realizao da percia do INSS, deve ser considerado
apenas o laudo particular.
O INSS foi intimado para manifestao sobre o pedido liminar, no prazo de 72
01/10/2014 12:35

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

horas, conforme o artigo 2 da Lei 8.437/92.

Na manifestao juntada no evento 6, o INSS alegou, em sntese, a litispendncia
com o processo 5000667-40.2010.404.7100; inadequao da via eleita; ilegitimidade da
Defensoria Pblica; a limitao territorial da deciso e em funo da matria; que a situao no
to grave quanto o descrito; que compete ao Ministrio da Previdncia Social estabelecer normas
quanto percia mdica e que a determinao postulada ensejaria a ocorrncia de fraudes.
Foi proferida deciso na qual foram afastadas as alegaes de litispendncia e de
ilegitimidade da Defensoria Pblica e postergadas a apreciao do pedido de antecipao da tutela
e a anlise das demais questes discutidas, bem como foi determinada a remessa dos autos para o
Centro Judicirio de Soluo de Conflitos e Cidadania - CEJUSCON, visando alcanar uma
soluo consensual para a demanda.
Em 15/08/2011 foi realizada audincia, na qual foi determinada a suspenso do
processo por 15 dias para anlise da proposta de conciliao formulada pelo MM. Juiz Federal
Substituto Jurandi Borges Pinheiro. O INSS se manifestou contrariamente aceitao da proposta
(evento 34) e postulou a suspenso do processo por 90 dias, em face das medidas adotadas no
mbito administrativo.
Realizada nova audincia no CEJUSCON de Porto Alegre (16/9/2011), foi
agendada e realizada reunio em Braslia, em 30/9/2011, com a presena do Juiz coordenador do
CEJUSCON, Defensoria Pblica da Unio, Ministrio Pblico Federal, Presidente do INSS,
Procurador-Geral do INSS entre outros representantes da Autarquia.
A seguir, foram realizadas audincias no CEJUSCON dias 04/10/2011 e 31/10/2011.
Nesta foi determinada a suspenso do processo at 29/02/2012.
Aps a juntada de documentos, a Defensoria Pblica pediu a anlise do pedido de
antecipao da tutela (evento 59).
Realizadas novas reunies no CEJUSCON, em 09/03/2012 e 16/03/2012, na qual
foi determinado que o INSS implantasse algumas medidas administrativas, com nova suspenso
do processo.
Seguiram-se manifestaes do INSS (evento 67), Defensoria Pblica (73), e INSS
juntando documentos, nos quais informou a edio da Resoluo n 202/PRES/INSS, de 17 de
maio de 2012, criando o atestado mdico eletrnico (evento 75).
A ANMP - ASSOCIAO NACIONAL DOS PERITOS DA PREVIDNCIA
SOCIAL postulou o ingresso no feito como interessada e a reviso do acordo feito na ao, com a
suspenso da Resoluo 202/PRES/INSS (evento 79).
A Defensoria Pblica novamente requereu a apreciao do pedido de antecipao da
tutela e juntou documentos (evento 80). Os autos foram devolvidos a esta Vara, onde foi proferida
deciso na qual foram indeferidos os pedidos de interveno da ANMP e da antecipao da tutela,
bem como foi determinada a citao do INSS (evento 85).

2 de 20

01/10/2014 12:35

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

A Defensoria Pblica interps Agravo de Instrumento e requereu a intimao do

INSS para que prestasse informaes, o que foi deferido (evento 96).
Citado (evento 88), o INSS ofereceu contestao (evento 99), na qual fez um
histrico dos fatos processuais, relatando as medidas adotadas e acrescentando que desde julho de
2012 foi adotado um plano de ao emergencial, pelo prazo de 90 dias, e um conjunto de metas
pra melhoria do atendimento, formalizado pela Resoluo n 224/PRE/INSS. Nas Agncias de
Porto Alegre e Canoas o tempo mdio de espera havia sido reduzido para 43 dias e 47 dias,
respectivamente, sendo que somente essas unidades apresentavam tempo mdio superior a 30
dias. Na defesa foram ratificadas as preliminares de ilegitimidade da Defensoria Pblica da Unio
(sua legitimidade deve ser restrita defesa dos necessitados), da inadequao da via eleita, da
limitao territorial do rgo prolator e da limitao da competncia do rgo prolator em funo
da matria, conforme fundamentos lanados na manifestao no evento 6. Afirmou que na
hiptese de ser deferido qualquer pedido, os efeitos da deciso devem estar limitados aqueles
segurados que no possuem uma renda mensal familiar total superior ao limite de iseno do
imposto de renda, no mbito da Gerncia Executiva de Porto Alegre e excludos os benefcios por
acidente do trabalho. Quanto inadequao da via eleita, afirmou que a DPU pretende que o
Poder Judicirio crie o prazo mximo de concesso de benefcios para viabilizar o exerccio de
um direito subjetivo, ou seja, a tutela especfica a um direito subjetivo exclusivamente criado por
deciso judicial; a ausncia de prazo para realizao de percia se trataria de uma lacuna tcnica,
uma omisso legislativa somente suprvel via Mandado de Injuno Coletivo, de competncia do
Supremo Tribunal Federal, ou via legislativa. Haveria inadequao da via eleita e violao do
princpio do juiz natural, pois a Ao Civil Pblica no pode substituir o mandado de injuno.
Deduziu a preliminar de impossibilidade jurdica do pedido. A concesso automtica de benefcio
por incapacidade sem percia seria ato absolutamente ilcito. No mrito, afirmou que o INSS no
violou os princpios da eficincia da Administrao Pblica e da dignidade da pessoa humana. O
princpio da eficincia no pode ser afastar da legalidade e a sua concretizao depende da anlise
dos recursos disponveis, incidindo a clusula da reserva do possvel. A efetivao das prestaes
positivas dependeria das possibilidades oramentrias do Estado, no presente caso de
investimentos em pessoal. Afirmou que a carncia de mdicos peritos no decorre de
comportamento negligente imputvel ao INSS, mas de limitaes ensejadas pela prpria ordem
jurdica, por circunstncias fticas e por polticas e escolhas pblicas traadas pela prpria Unio.
Somente pde ser realizado concurso para mdico recentemente e no possvel a contratao
por tempo determinado ou de prestador de servios, por ser cargo privativo de servidor. O INSS
no ficou inerte, tendo realizado concurso no qual foram destinados 41% dos cargos para a regio
Sul. Afirmou que h uma expanso do nmero de pedidos de benefcios por incapacidade e
dificuldades operacionais para realizao das percias. Foram adotadas diversas aes
administrativas para resoluo do problema. Ausente a culpa pelo atraso, no se pode judicializar
a gesto do atendimento aos segurados, sob pena de violao do princpio da separao de
poderes. Haveria violao ao princpio da legalidade, pois no h lei estabelecendo prazo de 30
dias para realizao da percia. A concesso automtica possibilitaria a atuao de fraudadores,
possibilitando a concesso de benefcios indevidos. A contestao tambm menciona que a
inverso probatria que haveria no pedido de benefcio por incapacidade. A ineficincia da
Administrao Pblica no serve de apangio a que se conceda benefcio a quem no preenche os
requisitos obteno de direito ao mesmo. Discorre longamente sobre poder regulamentar; sobre
a possvel adoo de um novo modelo de percias pelo INSS, sobre o princpio da eficincia e do
controle de polticas pblicas pelo Poder Judicirio; sobre o princpio da dignidade da pessoa
humana; princpio da razoabilidade. Por fim, por analogia deve ser aplicado o art. 41-A da Lei
3 de 20

01/10/2014 12:35

4 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

8.213/91, que prev prazo de 45 dias para concesso do benefcio. O cumprimento do prazo deve
ser pelo prazo mdio, no caso a caso; devem ser excludas as situaes excepcionais. Junto com
a contestao o INSS juntou documentos.
Em resposta intimao para prestar informaes relativas ao nmero de mdicos
cadastrados e benefcios concedidos por meio do sistema de Atestado Mdico Eletrnico, o INSS
se manifestou no evento 103.
A Defensoria Pblica da Unio apresentou rplica, impugnando as preliminares
alegadas e reforando os argumentos para a procedncia do pedido (evento 105).
O Ministrio Pblico Federal lanou parecer (evento 113) pela procedncia do
pedido e juntou documento do inqurito civil pblico 1.29.000.001523/2009-46, que demonstra o
tempo mdio de espera de atendimento nas agncias do INSS do Rio Grande do Sul em
agosto/2012. No Parecer o MPF informa que a situao observada na marcao das percias
iniciais nos benefcios por incapacidade transcende as divisas do Estado do Rio Grande do Sul,
eis que foram ajuizadas aes civis pblicas similares em outros Estados: Santa Catarina, Paran,
So Paulo e Bahia. Analisa as questes jurdicas envolvidas e salienta que o novo modelo de
concesso de benefcios por incapacidade no surtiu os efeitos esperados, sendo que a presente
ao em nada prejudicar caso os esforos empreendidos pelo INSS venham surtir os efeitos
desejados.
Aps manifestaes da Defensoria Pblica da Unio e do INSS, houve comunicao
da deciso do Agravo de Instrumento 5013845-45.2012.404.0000 que deferiu em parte o pedido
de agregao de efeito suspensivo ativo ao recurso.
Aps nova manifestao do INSS, os autos vieram conclusos para sentena.

FUNDAMENTAO.
O INSS, na contestao, alegou preliminares de:
(a) ilegitimidade da Defensoria Pblica da Unio (sua legitimidade deve ser restrita
defesa dos necessitados),
(b) da inadequao da via eleita,
(c) da limitao territorial do rgo prolator;
(d) da limitao da competncia do rgo prolator em funo da matria, e
(e) da impossibilidade jurdica do pedido.
No despacho inicial pelo qual este Juzo determinou a remessa dos autos ao
CEJUSCON para tentativa de conciliao, em anlise preliminar e sucinta, at porque no havia
sequer citao, foi afastada a preliminar de ilegitimidade ativa da Defensoria Pblica, bem como
a preliminar de litispendncia (no reiterada na contestao).
Interposto o Agravo de Instrumento n 50138454520124040000 em relao
deciso que indeferiu a antecipao da tutela, em sua resposta o INSS deduziu todas as
preliminares suscitadas na contestao, sendo que, exceto a preliminar de impossibilidade jurdica
do pedido, as demais questes foram apreciadas pelo eminente Relator, Des. Federal CELSO
01/10/2014 12:35

5 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

KIPPER, nos seguintes termos:

Da inadequao da via eleita
A controvrsia posta na presente ao civil pblica no diz respeito colmatao de lacuna
tcnica decorrente de omisso legislativa parcial, como afirma do INSS, mas restringe-se
possibilidade de adoo de medida objetivando amparar especificamente os segurados do Regime
de Geral da Previdncia Social que, ao requererem a concesso de benefcios por incapacidade
(auxlio-doena e aposentadoria por invalidez) nas Agncias da Previdncia Social localizadas no
Estado do Rio Grande do Sul, no obtenham xito em realizar a percia mdica administrativa em
prazo razovel. De outro lado, cabe ressaltar que os direitos previdncia e assistncia so
direitos fundamentais sociais que visam, respectivamente, proteo dos trabalhadores e seus
dependentes nas situaes geradoras de necessidades (art. 201 da Constituio), e a concesso do
mnimo existencial aos necessitados (art. 203 da Constituio).
Est-se, pois, diante de situao que afeta interesses sociais e individuais indisponveis, razo pela
qual, no caso sub examine, no h se falar em inadequao da via eleita, conforme j restou
decidido por esta Sexta Turma (TRF4, Agravo de Instrumento n 5013752-19.2011.404.0000, 6a.
Turma, Des. Federal Lus Alberto D Azevedo Aurvalle, por unanimidade, julgado em 24-11-2011).
Da ilegitimidade da Defensoria Pblica da Unio
A Defensoria Pblica da Unio prevista constitucionalmente no artigo 134, verbis:
Art. 134. A Defensoria Pblica instituio essencial funo jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na
forma do art. 5, LXXIV.
Por outro lado, o inciso LXXIV do art. 5. da CF/88 tem a seguinte redao:
'LXXIV - O Estado prestar assistncia jurdica integral gratuita aos que comprovarem
insuficincia de recursos'
J o art. 1 da Lei Complementar n. 80/1994, na redao dada pela Lei Complementar n.
132/2009, assim prev:
'Art. 1 A Defensoria Pblica instituio permanente, essencial funo jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe, como expresso e instrumento do regime democrtico,
fundamentalmente, a orientao jurdica, a promoo dos direitos humanos e a defesa, em
todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral
e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5. da
Constituio Federal.'
Ademais, a Corte Especial deste Tribunal definiu que a Defensoria Pblica tem legitimidade para,
no exerccio de suas funes institucionais, manejar diferentes aes, incluindo a ao civil
pblica, desde que na defesa dos necessitados (Arguio de Inconstitucionalidade N.
2008.70.00.030789-1/PR).
vista dessas disposies, esta Turma, no julgamento da Apelao Cvel n.
2007.71.00.010290-7/RS, de minha Relatoria - em que se discutiu, no mbito de ao civil pblica
ajuizada pela Defensoria Pblica da Unio, a possibilidade de o INSS abster-se de descontar, das
parcelas vincendas de benefcios de penso por morte, valores pagos em decorrncia de
antecipao de tutela em demandas que objetivaram a majorao do coeficiente de clculo dessas
prestaes com base na nova redao do art. 75 da Lei n 8.213/91, delineada pela Lei n 9.032/95
-, decidiu ser lcito definir como 'necessitados', na acepo constitucional do termo (inciso LXXIV
do art. 5.), todos aqueles segurados que, nas aes individuais precedentes, demandaram sob o
plio da assistncia judiciria gratuita, na forma da Lei n. 1.060, de 5 de fevereiro de 1950, que,

01/10/2014 12:35

6 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

justamente, 'Estabelece normas para a concesso de assistncia judiciria aos necessitados'.

Por outro lado, a Terceira Seo desta Corte tem entendido que o limite para concesso da
assistncia judiciria gratuita de dez salrios mnimos, considerando o rendimento lquido,
conforme se extrai do seguinte precedente:
AGRAVO. ASSISTNCIA JUDICIRIA GRATUITA. 1. Via de regra, para o deferimento dos
benefcios da assistncia judiciria gratuita, basta a simples declarao da parte de no
possuir condies de arcar com os nus processuais, cabendo o nus da impugnao parte
contrria. Todavia, quando da apreciao da concesso do benefcio, pode o Juiz, havendo
elementos nos autos, negar a assistncia judiciria gratuita. 2. Conforme entendimento deste
Tribunal, o limite para concesso da assistncia judiciria gratuita de dez salrios
mnimos. 3. Inexistindo elementos dos autos no sentido de que os rendimentos da parte
autora superam o apontado limite de dez salrios mnimos, so devidos os benefcios da
assistncia
judiciria
gratuita.
(TRF4,
Agravo
De
Instrumento
N
0005717-24.2012.404.0000, 6 Turma, DES. FEDERAL CELSO KIPPER, POR
UNANIMIDADE, D.E. 18-09-2012)
Nesse contexto, muito embora inexistam, no presente caso, aes individuais precedentes que
balizem eventual limitao da tutela coletiva, fato que o valor mximo de quaisquer dos
benefcios atualmente concedidos pela Previdncia Social sabidamente no ultrapassa o montante
equivalente a dez salrios mnimos, razo pela qual entendo desarrazoada a restrio da tutela
coletiva nos termos em que postula a Autarquia.
de salientar-se, tambm, que, a par do carter de urgncia de que se revestem os requerimentos
dos benefcios em questo - j que fundamentados na pressuposio de impossibilidade de o
segurado prover suas necessidades bsicas em razo de doena incapacitante -, a evidenciar o
relevante interesse social posto em causa, a pertinncia defesa de interesses coletivos ou
individuais homogneos de necessitados torna legtima a propositura da presente ao em prol de
todos os segurados do INSS, os quais, segundo demonstra a experincia, so, em sua maior parte,
hipossuficientes, entendidos por esta Corte como necessitados, na acepo constitucional do
termo. Em sentido anlogo, colaciono os seguintes precedentes:
AGRAVO. AO CIVIL. PBLICA. LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PBLICA.
INCOMPETNCIA
ABSOLUTA
AFASTADA.
CONEXO
INDEMONSTRADA.
PRORROGAO DOS BENEFCIOS DE AUXLIO-DOENA DOS SEGURADOS QUE
EFETUAREM PEDIDO DE PRORROGAO AT SUBMISSO NOVA PERCIA
MDICA. PRAZO PARA CUMPRIMENTO. MULTA DIRIA. VALOR. 1. Nos termos do
artigo 5, II, da Lei 7.347/85, com a redao conferida pela Lei n. 11.448/2007, a Defensoria
Pblica da Unio possui legitimidade para propor ao civil pblica, no se justificando o
afastamento de tal preceito enquanto pendente de julgamento a Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 3943. 2. A ao civil pblica foi proposta tendo em vista a peculiar
situao que envolve a Gerncia Executiva de Canoas, como problemas no sistema e falta de
peritos para realizao dos exames mdicos. O fato de tal circunstncia ter ensejado a
propositura de outra ao civil pblica relativa Gerncia Executiva de Porto Alegre, no
tem o condo de fazer com que se trate de dano de mbito nacional. Acrescente-se a isso o
fato de que a deciso proferida no mbito da ao civil pblica tem seus limites de eficcia
adstritos competncia territorial do rgo prolator, conforme o artigo 16 da Lei n
7.347/85, alterado pela Lei n 9.494/97. 3. Omissis (TRF4, AGRAVO DE INSTRUMENTO N
0006376-04.2010.404.0000, 6 Turma, Des. Federal CELSO KIPPER, POR
UNANIMIDADE, julgado em 09/06/2010, grifei)
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. DEFENSORIA PBLICA. LEGITIMIDADE
ATIVA. ART. 5, II, DA LEI N 7.347/1985 (REDAO DA LEI N 11.448/2007). 1. A
Defensoria Pblica tem legitimidade para propor ao civil pblica questionando a
cobrana da taxa de inscrio para realizao de Concurso Vestibular. 2. No h como
deixar de considerar que a funo constitucional (artigos 5, inciso LXXIV, e 134 da
CF/1988) atribuda a Defensoria Pblica foi a de responder em Juzo por todos os que

01/10/2014 12:35

7 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

comprovarem a insuficincia de recursos, ou seja, estabeleceu uma limitao sob o aspecto

subjetivo: compete Defensoria Pblica a defesa dos necessitados. 3. O fato do Concurso
Vestibular envolver pessoas que no se enquadrem como hipossuficientes no razo
suficiente para afastar a legitimidade ativa da Defensoria Pblica. 4. Determinada a
juntada de notas taquigrficas destes autos e da Apelao Cvel n.
2007.71.09.000451-5/RS, julgada na mesma sesso. (TRF4, APELAO CVEL N
2007.71.09.000306-7, 4 Turma, Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER, POR
UNANIMIDADE, D.E. 07/10/2008, grifei)
Da limitao territorial dos efeitos da ao civil pblica
Quanto questo relativa limitao territorial dos efeitos da ao civil pblica, destaco,
inicialmente, que o art. 16 da Lei n 7.347/85 passou por transformao em sua redao, a saber:
a) Redao original:
'A sentena far coisa julgada erga omnes, exceto se a ao for julgada improcedente por
deficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com
idntico fundamento, valendo-se de nova prova.'
b) Redao dada pelo art. 2 da Lei n 9.496/97, cuja origem a MP n 1.570/97:
'A sentena cvel far coisa julgada erga omnes nos limites da competncia territorial do
rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas,
hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento,
valendo-se de nova prova.'
O art. 2 da Lei n 9.494/97, por sua vez, sofreu os seguintes acrscimos:
' Art. 2 A: A sentena cvel prolatada em ao de carter coletivo proposta por entidade
associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abranger apenas os
substitudos que tenham, na data da propositura da ao, domiclio no mbito da
competncia territorial do rgo prolator.
Pargrafo nico - Nas aes coletivas propostas contra entidades da administrao direta,
autrquica ou fundacional da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a
petio inicial dever obrigatoriamente estar instruda com a ata da assemblia da entidade
associativa que a autorizou, acompanhada da relao nominal dos seus associados e
indicao dos respectivos endereos'.
(Redao dada pela MP n 1.789-1/99)
'Art. 2 A: A sentena cvel prolatada em carter coletivo proposta por entidade associativa,
na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abranger apenas os substitudos
que tenham, na data da propositura da ao, domiclio no mbito da competncia territorial
do rgo prolator.
Pargrafo nico - Nas aes coletivas propostas contra a Unio, os Estados, o Distrito
Federal, os Municpios e suas autarquias e fundaes, a petio inicial dever
obrigatoriamente estar instruda com a ata da assemblia da entidade associativa que a
autorizou, acompanhada da relao nominal dos seus associados e indicao dos
respectivos endereos'.
(Redao dada pela MP 2.180-35/2001)
A propsito das alteraes referidas, colho a manifestao de Hely Lopes Meirelles:
'Atendendo aos reclamos dos tribunais e da doutrina, aos quais nos referamos nas edies
anteriores da presente obra e numa tentativa de aperfeioamento da legislao vigente, a Lei
n. 9.494/97, de 10.9.1997, alterou a redao do art. 16 da Lei 7.347/85, esclarecendo no seu
art. 2 que 'a sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia
territorial do rgo prolator (...)'. Assim, buscou-se afastar a tentativa de atribuio de
efeitos nacionais a decises meramente locais. Como j assinalado, o STF, em 16.4.97,

01/10/2014 12:35

8 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

rejeitou o pedido de liminar feito na ADIn n. 1.576 contra o mencionado artigo, que
constava da Medida Provisria n. 1.570/97'.
(in Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, 26 edio, atualizada por
Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, Malheiros Editores, 2004, pgs. 240/241)
A citada deciso do Supremo Tribunal Federal vem assim ementada:
'TUTELA ANTECIPADA - SERVIDORES - VENCIMENTOS E VANTAGENS - SUSPENSO
DA MEDIDA - PRESTAO JURISDICIONAL. Ao primeiro exame, inexiste relevncia
jurdica suficiente a respaldar concesso de liminar, afastando-se a eficcia do artigo 1 da
Medida Provisria n 1.570/97, no que limita o cabimento da tutela antecipada, empresta
duplo efeito ao recurso cabvel e viabiliza a suspenso do ato que a tenha formalizado pelo
Presidente do Tribunal a quem competir o julgamento deste ltimo. LIMINAR PRESTAO JURISDICIONAL ANTECIPADA - CAUO - GARANTIA REAL OU
FIDEJUSSRIA. Na dico da ilustrada maioria, concorrem a relevncia e o risco no que o
artigo 2 da Medida Provisria n 1.570/97 condicionou a concesso da liminar, ou de
qualquer medida de carter antecipatrio, cauo, isso se do ato puder resultar dano a
pessoa jurdica de direito pblico. SENTENA - EFICCIA - AO CIVIL PBLICA. Em
princpio, no se tem relevncia jurdica suficiente concesso de liminar no que, mediante
o artigo 3 da Medida Provisria n 1.570/97, a eficcia erga omnes da sentena na ao
civil pblica fica restrita aos limites da competncia territorial do rgo prolator.'
(ADI-MC n 1576- UF, Tribunal Pleno, Rel. Min. MARCO AURLIO, Julgamento em
16-04-1997,DJ 06-06-2003)
Cabe transcrever, pela explicitao que faz, excerto do voto do Ministro Marco Aurlio Mello,
Relator:
'A alterao do artigo 16 ocorreu conta da necessidade de explicitar-se a eficcia erga
omnes da sentena proferida na ao civil pblica. Entendo que o artigo 16 da Lei n 7.347,
de 24 de julho de 1985, harmnico com o sistema Judicirio ptrio, jungia, mesmo na
redao primitiva, a coisa julgada erga omnes da sentena civil rea de atuao do rgo
que viesse a prolat-la. A aluso eficcia erga omnes sempre ligada ultrapassagem dos
limites subjetivos da ao, tendo em conta at mesmo o interesse em jogo - difuso ou coletivo
- no alcanando, portanto, situaes concretas, quer sob o ngulo objetivo, quer subjetivo,
notadas alm das fronteiras fixadoras do juzo. Por isso, tenho a mudana de redao como
pedaggica, a revelar o surgimento de efeito erga omnes na rea de atuao do Juzo e,
portanto, o respeito competncia geogrfica delimitada pelas leis de regncia. Isso no
implica esvaziamento da ao civil pblica nem, tampouco, ingerncia indevida do Poder
Executivo no Judicirio'
A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, igualmente, afirmou-se no sentido de que a
sentena na ao civil pblica faz coisa julgada erga omnes nos limites da competncia territorial
do rgo prolator, nos termos do art. 16 da Lei n. 7.347/85, com a novel redao dada pela Lei
9.494/97: EREsp n 293.407/SP, Corte Especial, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ
01-08-2006; Resp n 422671-RS, Primeira Turma, Rel. Min. Francisco Falco, DJ 30-11-2006;
EREsp 411529/SP, Segunda Seo, Rel. Min. Frnando Gonalves, Dje de 24-03-2010; AgRg nos
EREsp 253589/ SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Corte Especial , DJe 01-07-2008; EREsp 399.357,
Segunda Seo, Rel. Min. Fernando Gonalves, julgado em 09-09-2009.
Tambm nesse sentido j se manifestou esta Corte: AG n. 2009.04.00.032855-0, Sexta Turma, de
minha Relatoria, D.J. 12-01-2010; AC n. 2002.72.05.001195-1, Quinta Turma, Relator Luiz
Antonio Bonat, D.E. 12-05-2008; APELREEX n. 2008.71.04.000965-0, Sexta Turma, de minha
Relatoria, D.E. 21-10-2009; e AC n 2006.71.17.001095-3/RS, Quinta Turma, unnime, Rel. Juiz
Federal Luiz Antonio Bonat, julgada em 11-03-2008.
Ocorre, contudo, que a regra geral posta no aludido art. 16, restringindo a coisa julgada aos
limites da competncia territorial do rgo prolator, comporta excees, em se tratando de aes
que versem sobre interesses que transbordem os limites da circunscrio territorial do rgo
prolator da deciso e que no possam ser divididos, como, por exemplo, considerar-se um alimento

01/10/2014 12:35

9 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

nocivo sade humana no Estado do Rio Grande do Sul e no em Santa Catarina; proibir o fumo
em um voo enquanto a aeronave no sair de seu Estado, depois passar a permiti-lo, ou, ainda,
considerar-se poludo um rio, ainda que percorra cidades pertencentes a circunscries diferentes,
somente no mbito territorial da circunscrio do rgo prolator da deciso.
No caso dos autos, afigura-se-me invivel aplicar a restrio dos efeitos da deciso aos limites da
competncia do rgo prolator. A prpria natureza do pedido formulado nos autos da ao civil
pblica promovida pela Defensoria Pblica da Unio e, por via de consequncia, tambm a
natureza do provimento judicial alcanado, demonstram a impossibilidade da restrio dos efeitos
da deciso a uma determinada circunscrio territorial apenas. Isso porque, na espcie, a ao
civil pblica est fundamentada justamente nas alegaes de que a demora para a realizao das
percias judiciais indispensveis anlise dos pedidos de benefcio por incapacidade est
disseminada por todo o Estado do Rio Grande do Sul, ou seja, de que no se trata de uma questo
pontual em uma ou outra cidade, derivada de eventuais peculiaridades locais, mas sim de um
problema estrutural que atinge difusamente todo o Estado e que, por isso, deve ser solucionado
mediante adoo de medidas administrativas de conjunto. Se assim no fosse, inexistiriam razes
para o INSS ter apresentado, por ocasio das audincias realizadas no mbito do Centro
Judicirio de Soluo de Conflitos e Cidadania, diversas propostas com vistas reduo do tempo
mdio de espera de atendimento dos segurados nas Agncias de todo o Estado.
Raciocnio diverso poderia levar a situaes diametralmente opostas ao que se pretende nesta ao
civil pblica, o que no se pode admitir. Com efeito, considerando-se que, no caso concreto, a ao
civil pblica tramita perante a 1 Vara Previdenciria de Porto Alegre, a limitao dos efeitos da
ao a tal Subseo Judiciria poderia levar o INSS, no af de cumprir a determinao judicial, a
deslocar material humano para a Capital, a partir de outras localidades do Estado, em detrimento
dos municpios que esto sob jurisdio das demais Subsees Judicirias Federais do Rio Grande
do Sul, levando, em ltima anlise, total ineficcia do provimento jurisdicional.
Assim, a despeito de ser a regra geral no sentido de que, em sede de ao civil pblica, se restringe
a coisa julgada aos limites da competncia territorial do rgo prolator, entendo que, no caso dos
autos, a natureza especfica do pedido e do provimento judicial impedem tal restrio, devendo a
presente deciso estender-se a todo o Estado do Rio Grande do Sul
Da limitao dos efeitos da ao civil pblica em razo da matria
De acordo com a norma insculpida no art. 109, I, da Constituio Federal, no compete Justia
Federal julgar causas em que se controverte acerca de benefcios decorrentes de acidente do
trabalho, devendo, pois, ser acolhida a preliminar de limitao dos efeitos da ao civil pblica em
razo da matria, restringindo-se a tutela coletiva aos benefcios por incapacidade de natureza
previdenciria.

Tendo sido submetidas essas questes preliminares apreciao da segunda

instncia e tendo sido apreciadas, mesmo que em deciso monocrtica, no cabe ao Juzo de
primeiro grau analis-las novamente, sob pena de inverso de instncias. Mesmo entendendo que
no haja precluso pro judicato nessas questes, de forma que o Juiz pode reapreci-las na
sentena mesmo quando tenha se pronunciado sobre elas em deciso anterior, entendo que tal no
pode ocorrer quando tenha sido submetida questo ao rgo recursal, sob pena de se atribuir
uma total irrelevncia deciso colegiada e ao sistema recursal.
Veja-se que se o Tribunal acolhe a alegao de ilegitimidade ativa, por exemplo, no
se cogitaria da possibilidade de o Juiz de primeiro grau proferir deciso em sentido contrrio,
refutando a alegao e enfrentando o mrito da demanda, a despeito do resultado do julgamento
do Agravo. A mesma lgica deve prevalecer quando a deciso de segundo grau tenha afastado a
preliminar, de modo que no mais vivel a sua anlise na sentena.

01/10/2014 12:35

10 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

Da deciso proferida em agravo de instrumento caber recurso especial ou

extraordinrio, ou ambos, que ficar retido nos autos e que deve ser reiterado no prazo para
interposio ou para contrarrazes do recurso contra a deciso final, ou seja, que aprecia o mrito
(art. 542, 3, do CPC). Isso demonstra que h precluso da matria apreciada no agravo de
instrumento, no qual so resolvidas de forma definitiva as questes preliminares apreciadas na
deciso interlocutria.
Impossibilidade jurdica do pedido.
O INSS deduziu a preliminar de impossibilidade jurdica do pedido. A concesso
automtica de benefcio por incapacidade sem percia seria ato absolutamente ilcito.
No merece acolhimento da preliminar, visto que o acolhimento do pedido, para a
fixao de prazo mximo para realizao de percia mdica, sob pena de concesso de benefcio
de forma automtica, ato que se insere no controle jurisdicional da Administrao Pblica,
levando em conta o direito fundamental dos segurados da Previdncia Social proteo social
contra o risco da doena, a despeito da inexistncia de texto legal expresso estabelecendo essa
possibilidade, pois, nesse caso, no haveria razo para a prpria existncia do processo.
A impossibilidade jurdica do pedido ocorre quando o pedido est expressamente
excludo a priori da possibilidade de deferimento, no tendo nenhuma condio de ser apreciado
pelo Poder Judicirio, e no quanto simplesmente inexiste texto legal expresso dispondo sobre a
pretenso, pois esta pode ser analisada com base em outras fontes do direito, podendo-se recorrer
analogia, aos costumes e aos princpios gerais do direito (CPC, art. 126).
O fato que atualmente, devido maximizao do direito ao acesso justia, o
acolhimento da impossibilidade jurdica do pedido, por no ser admissvel nem hipoteticamente,
est reduzido a poucos casos, como o mandado de segurana contra particular ou a cobrana de
dvida de jogo.
A maior parte das vezes as alegaes deduzidas nesta preliminar confundem-se com
o mrito do pedido, sendo motivos para o julgamento de improcedncia e no para o afastamento
da prestao jurisdicional. Conforme anota Ovdio Batista da Silva, no de demais registrar,
todavia, o fato de haver LIEBMAN, partir da terceira edio de seu clebre Manual de direito
processual civil - editado na Itlia em 1973 -, excludo a 'possibilidade jurdica do pedido' como
uma das condies da ao. Mesmo assim, continua-se no Brasil a inclu-la entre elas. (Curso de
processo civil (processo de conhecimento). 3 ed. Porto Alegre, Fabris, 1996, p. 84).
A discusso a respeito da possibilidade jurdica do pedido como condio
intermediria para a prestao jurisdicional , na realidade, mais afeta teoricamente Filosofia
do Direito, por dizer respeito disputa entre a plenitude do ordenamento ou o reconhecimento da
existncia de lacunas. Conforme leciona Moniz de Arago nos Comentrios ao Cdigo de
Processo Civil, da editora Forense:
O direito brasileiro h longo tempo conhece preceitos que autorizam o juiz a decidir as causas que
lhe sejam submetidas, ainda mesmo que falte uma previso legislativa a seu respeito, se que se
possa, portanto, negar sumariamente a pretenso, por se reputar formada, em caso tal, a vontade
negativa da lei, a que alude Chiovenda. [...]

01/10/2014 12:35

11 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

Apesar das interminveis disputas doutrinrias em torno do assunto, o certo que o juiz faz papel
de legislador toda vez em que depara com ausncia de norma legislada. Por maior que seja o
empenho dos defensores da corrente oposta, o envio do juiz aos costumes, analogia e aos
princpios gerais do direito nada mais do que a recomendao de que proceda como, em idntica
situao, faria o prprio legislador, que se vale das mesmssimas fontes, pois as leis so obras de
inveno. [...]
Em face dessas consideraes, parece que o verdadeiro conceito da possibilidade jurdica no se
constri apenas mediante a afirmao de que corresponde prvia existncia de um texto que
torne o pronunciamento pedido admissvel em abstrato, mas, ao contrrio tem de ser examinado
mesmo em face da ausncia de uma tal disposio, caso em que, portanto, essa forma de
conceitu-la seria insuficiente.
Sendo a ao o direito pblico subjetivo de obter a prestao jurisdicional, o essencial que o
ordenamento jurdico no contenha proibio ao seu exerccio; a, sim, faltar a possibilidade
jurdica. Se o caso for de ausncia de um preceito que ampare em abstrato o pronunciamento
pleiteado pelo autor, ainda no se estar, verdadeiramente, em face da impossibilidade jurdica.
(Arago, Egas Moniz de, Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, vol. II, 9 Ed. Rio de Janeiro,
Forense, 1998, pp. 394-396).

No presente caso o bem jurdico pretendido e a via processual escolhida so

admitidos pelo ordenamento jurdico vigente, no havendo que se falar em impossibilidade
jurdica do pedido.
MRITO.
Por meio desta ao civil pblica a Defensoria Pblica da Unio busca a soluo
para um dos problemas crnicos e graves do INSS, especialmente no Rio Grande do Sul, de
difcil normalizao do mbito administrativo, e com consequncias nefastas a muitos segurados,
como se pode presumir, nas situaes e momentos em que se encontram incapacitados para o
trabalho e, ao postular o benefcio de auxlio-doena, se deparam com o agendamento de percias
para datas distantes, conforme muito bem detalhado na inicial.
Problema semelhante j havia sido enfrentado em aes civis pblicas anteriores,
nas quais foi discutida a 'alta programada', quando o segurado, ainda incapaz, tinha que se
submeter a nova percia para a continuidade do seu benefcio, em face do pedido de prorrogao,
e o agendamento ocorria para data superior a um ms, fazendo com que houvesse a
descontinuidade do benefcio. Por ocasio do ajuizamento dessas aes, o INSS noticiou a
realizao de concurso para peritos e que o problema deveria ser solucionado em curto espao de
tempo, o que acabou no ocorrendo, e com isso resultando na situao que levou ao ajuizamento
desta nova Ao Civil Pblica.
Diante desse contexto, ao invs de decidir o pedido de antecipao da tutela
imediatamente, em deciso que poderia ser atacada at mesmo com base em argumentos
genricos tanto quanto estreis, como manifesto interesse pblico ou grave leso ordem e
economia pblicas, preferi submeter o presente processo ao CEJUSCON para que fosse buscada
uma soluo consensual e efetiva no para o processo apenas, mas para o problema que deu
origem lide, o que passava por uma discusso mais aprofundada das suas causas e da sua
amplitude, a ser feita, em grande parte, pelo prprio INSS, especialmente com a adoo de uma
nova forma de gesto dessa rea e de medidas administrativas diversas.

01/10/2014 12:35

12 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

Na realidade, tratava-se de um problema administrativo grave e que a prpria

Autarquia, imaginava-se, tivesse interesse em solucionar, como de fato demonstrou ao longo de
toda a tramitao do feito, especialmente nas inmeras tratativas travadas no mbito do
CEJUSCON, onde adotou, por seus procuradores e at mesmo por seu Presidente, uma atitude
colaborativa e buscou formas de melhorar a gesto dessa atividade, em grande parte pela
existncia deste processo e dos processos semelhantes.
Registre-se que, segundo noticiou a Autarquia (evento 123), houve a realizao do
concurso pblico, sendo destinadas 41% das 375 vagas disponveis para a regio sul do Pas, fato
que somado ao concurso de remoo interno elevou o nmero de peritos no Estado do Rio
Grande do Sul de 138 para 170. Alm disso, o INSS tomou as seguintes providncias
administrativas, segundo relata:
a) ajuste no agendamento das percias mdicas, conferindo-se prioridade para as percias mdicas
iniciais (AX1); b) realizao de mutires de percias; c) sistema de atestado eletrnico; d) Criao
do conjunto de aes e metas pra melhoria do atendimento pela Resoluo n 224/PRE/INSS; e)
adoo do 'plano de ao emergencial' atravs do Memorando Circular n 01/DIRSAT/INSS.
O conjunto de medidas administrativas, logrou xito, tanto que no ms de agosto, somente as
Gerncias Executivas de Porto Alegre e Canoas tiveram prazo superior a 30 (trinta) dias, sendo o
prazo de Porto Alegre de 43 dias e de Canoas de 47 dias. (PET1, evento 123).

A despeito desse contexto, o certo que a violao ao direito bsico dos segurados
de obterem benefcio por incapacidade em tempo razovel continuou existindo, embora em menor
proporo que o verificado anteriormente, em especial nos perodos relatados na inicial, que
demonstravam uma situao catica. Conforme os documentos juntados no evento 18 do processo
5013845-45.2012.404.0000 (Agravo de Instrumento), as datas disponveis para marcao de
percia em consulta pgina virtual do Ministrio da Previdncia Social, realizada em
06-12-2012, eram as seguintes: Pelotas, dia 28-01-2013 (52 dias); Porto Alegre, dia 22-02-2013
(76 dias); Canoas, dia 25-02-2013 (79 dias).
Assim, impe-se o acolhimento parcial do pedido.
Tendo em vista que o eminente Desembargador Federal Celso Kipper, em sua
deciso que deferiu a antecipao da tutela, muito bem analisou os fundamentos da demanda,
peo vnia para transcrever parte de seus fundamentos como razes de decidir:
Pois bem, conquanto seja certo que o Instituto Previdencirio, ao longo dos aproximadamente doze
meses em que o processo esteve no Centro Judicirio de Soluo de Conflitos e Cidadania CEJUSCON, em busca de composio amigvel entre as partes, tenha efetivamente demonstrado
uma conduta positiva no sentido de implementar medidas objetivando a reduo do tempo mdio
de espera para a realizao de percias mdicas, dentre as quais se destaca a realizao de
concurso pblico para contratao de novos peritos mdicos, a conciliao no obteve xito, tendo
a Defensoria Pblica da Unio, por meio de simulaes de marcao de percias junto ao INSS
(evento 1, INIC1, fls. 13-18), demonstrado que o tempo de espera tem excedido o que se pode
considerar como razovel em diversas partes do Estado do Rio Grande do Sul, em franca oposio
ao que ocorre em grandes centros urbanos do pas.
Destaco, nesse sentido, que, em consulta recente pgina virtual do Ministrio da Previdncia
Social (realizada em 06-12-2012), cuja juntada aos autos ora determino, verificou-se, a ttulo de
exemplo, que as datas disponveis para realizao de percia mdica eram as seguintes: Pelotas,
dia 28-01-2013 (52 dias); Porto Alegre, dia 22-02-2013 (76 dias); Canoas, dia 25-02-2013 (79
dias). Por outro lado, o tempo de espera em grandes cidades do Brasil era sensivelmente menor,

01/10/2014 12:35

13 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

sendo possvel a realizao do exame mdico no INSS ainda no ano de 2012: Salvador-BA, em
14-12-2012 (08 dias); So Paulo-SP, em 19-12-2012 (13 dias); Belo Horizonte-MG, em
20-12-2012 (14 dias); Rio de Janeiro-RJ, em 26-12-2012 (20 dias).
Constata-se, a partir de tais dados, o seguinte: a) o agendamento de percias mdicas em vrias
localidades do Estado do Rio Grande do Sul tem se dado para data excessivamente longnqua,
excedendo em muito o que seria razovel; b) a demora na realizao de percias mdicas no
episdica ou eventual, mas constante e entranhada no sistema administrativo gacho h um bom
tempo - lembro que j se davam por ocasio do ajuizamento desta ao, h mais de um ano; c) h
um evidente contraste entre os prazos necessrios realizao das percias se considerada, de um
lado, a situao em vrios municpios gachos e, de outro, em capitais de Estado muito mais
populosas (casos de So Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo), onde as percias so realizadas em
prazo muito menor; d) as medidas adotadas pelo INSS a partir do ajuizamento desta ao no se
tornaram eficazes, pois no se nota diminuio substancial nos prazos dos exames periciais.
Tais constataes demonstram, em primeiro lugar, violao ao princpio da eficincia da
Administrao, insculpido no art. 37, caput, da Constituio Federal, e no art. 2, caput, da Lei n.
9.784/99. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO demonstra que o princpio da eficincia
uma faceta de um princpio mais amplo, o da 'boa administrao'. Vejamos suas palavras:
'A Constituio se refere, no art. 37, ao princpio da eficincia. Advirta-se que tal princpio
no pode ser concebido (entre ns nunca demais fazer ressalvas bvias) seno na
intimidade do princpio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficincia
justificaria postergao daquele que o dever administrativo por excelncia. O fato que o
princpio da eficincia no parece ser mais do que uma faceta de um princpio mais amplo
j superiormente tratado, de h muito, no Direito italiano: o princpio da 'boa
administrao'. Este ltimo significa, como resulta das lies de Guido Falzone, em
desenvolver a atividade administrativa 'do modo mais congruente, mais oportuno e mais
adequado aos fins a serem alcanados, graas escolha dos meios e da ocasio de
utiliz-los, concebveis como os mais idneos para tanto'. Tal dever, como assinala Falzone,
'no se pe simplesmente como um dever tico ou como mera aspirao deontolgica, seno
como um dever atual e estritamente jurdico'. Em obra monogrfica, invocando lies do
citado autor, assinalamos este carter e averbamos que, nas hipteses em que h discrio
administrativa, 'a norma s quer a soluo excelente'. Juarez Freitas, em oportuno e
atraente estudo - no qual pela primeira vez entre ns dedicada toda uma monografia ao
exame da discricionariedade em face do direito boa administrao -, com preciso
irretocvel, afirmou o carter vinculante do direito fundamental boa administrao.
(Bandeira de Mello, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 26 edio, Ed.
Malheiros, 2009, pgs. 122-123)
Nunca demais lembrar que, no caso em apreo, est em jogo a efetiva proteo de um direito
fundamental do trabalhador, que o de se ver amparado em caso de doena ou invalidez, mediante
a obteno de benefcio substitutivo da renda enquanto permanecer incapaz, conforme previsto
pelo art. 201, inciso I, da Constituio Federal. Todos aqueles que formulam requerimento para
obteno de benefcio por incapacidade por bvio julgam-se incapazes para a realizao de sua
atividade habitual, donde se extrai que o pressuposto fundamental dos benefcios de auxlio-doena
e aposentadoria por invalidez a presena de uma situao de grande vulnerabilidade social, da
qual decorre o dever do Estado de, no mnimo, proporcionar ao segurado a possibilidade de
realizar a percia autrquica em prazo razovel.
Ademais, conforme a Lei de Benefcios, o auxlio-doena devido ao segurado empregado a contar
do 16 dia do afastamento da atividade, e, no caso dos demais segurados, a contar da data do
incio da incapacidade e enquanto ele permanecer incapaz (art. 60, caput) - do que decorre que o
segurado incapaz empregado est desassistido a contar do 16 de afastamento consecutivo, e os
demais, a partir do momento que deixam de trabalhar.
Dentro desse contexto, mostra-se absolutamente indefensvel a marcao de percias mdicas em
prazo longnquo, muitas vezes de quase trs meses depois do requerimento. Tal demora chega a ser

01/10/2014 12:35

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

abusiva, no s porque deixa ao desamparo os segurados que, efetivamente, no possuem

condies de trabalhar, mas tambm porque em muitos casos representa a negao mesma do
direito fundamental ao benefcio previdencirio por incapacidade laborativa, na medida em que o
segurado pode recuperar a capacidade para o trabalho no nterim entre o requerimento e a
realizao da percia, de forma que esta atestar j no a incapacidade, mas a presena de plenas
condies ao trabalho. E o segurado no receber o benefcio, ainda que tenha, por 30, 40 ou 60
dias, padecido de doena ou incapacitao para seu trabalho...
Assim, plenamente aceitvel a fixao de prazo para a realizao da percia oficial, no havendo
se falar de pedido juridicamente impossvel. De fato, sendo a presena de incapacidade laboral um
requisito indispensvel para a concesso dos benefcios de auxlio-doena e de aposentadoria por
invalidez, mas cuja efetiva comprovao ocorre por meio de exame pericial de responsabilidade da
Autarquia Previdenciria, como se extrai do art. 42, 1, da Lei n. 8.213/91 (no que toca
aposentadoria por invalidez), e do art. 60, caput e 4, tambm da Lei de Benefcios (quando se
trata de auxlio-doena), o INSS, em obedincia ao princpio da eficincia, inscrito no caput do art.
37 da Constituio Federal como diretriz basilar da Administrao Pblica, tem o dever de
proporcionar ao segurado a possibilidade de realizao da percia oficial em prazo razovel.
No ponto, impende ressaltar que, conquanto os dispositivos que tratam diretamente dos benefcios
de aposentadoria por invalidez e auxlio-doena no determinem prazo para a realizao da
percia mdica, o 5 do art. 42-A da Lei de Benefcios, includo pela Lei n. 11.665/08, dispe
expressamente que o primeiro pagamento do benefcio ser efetuado at 45 (quarenta e cinco) dias
aps a data da apresentao, pelo segurado, da documentao necessria a sua concesso,
disposio que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo,
em observncia busca de maior eficincia dos servios prestados pelo Instituto Previdencirio,
at porque se trata de verba de carter alimentar. No caso de outorga de benefcio por
incapacidade, vale salientar que o segurado logicamente deve ser considerado responsvel apenas
pela entrega dos documentos que esto em seu poder, no podendo ser prejudicado pela demora da
Administrao Pblica em realizar o exame que tem por objetivo a comprovao da existncia de
incapacidade laboral.
Aqui j se delineia que o intervalo de tempo de 45 dias pode ser entendido como limite mximo
para a realizao da percia oficial. Este Tribunal, alis, adota tal prazo em situaes similares,
especificamente para o cumprimento imediato do acrdo no tocante implantao de benefcio,
quando a parte autora da ao previdenciria no est em gozo de qualquer benefcio (TRF4, 3
Seo, Questo de Ordem na AC n. 2002.71.00.050349-7/RS, Rel. para o acrdo Des. Federal
Celso Kipper, julgado em 09-08-2007).
Em assim sendo, a marcao de percias mdicas em prazo superior a 45 dias viola no somente os
princpios constitucionais da eficincia e da razoabilidade, mas tambm o 5 do art. 42-A da Lei
de Benefcios.
Por outro lado, ao examinar os fundamentos da deciso agravada e aqueles trazidos pelo INSS,
observei que o suposto carter temerrio e retroalimentador da medida postulada apontado
como bice sua adoo.
Ponderando os interesses postos em causa, no entanto, entendo que, embora a possibilidade de
implantao do benefcio sem percia oficial prvia (restrita aos casos em que o tempo de espera
extrapolar o razovel) possa induzir um aumento no nmero de requerimentos de benefcios por
incapacidade, o risco social ao qual esto submetidos os segurados efetivamente incapacitados,
que sequer obtm xito em realizar o exame mdico pericial em prazo razovel, sobrepe-se
eventual ao de pessoas que tenham a inteno maliciosa de se aproveitar de uma medida
emergencial. Alis, vale lembrar que quem comprovadamente obtiver vantagem ilegal a partir da
presente determinao estar sujeito s sanes no apenas administrativas, mas tambm cveis e
criminais.
De outro lado, o INSS no poder cobrar os valores percebidos pelo segurado que tiver o benefcio
provisoriamente implantado em razo da medida ora postulada, mas cujo benefcio for
ulteriormente negado por parecer contrrio da percia administrativa, quando esta finalmente for

14 de 20

01/10/2014 12:35

15 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

realizada pelo corpo mdico da Autarquia, uma vez que o segurado est dispensado da devoluo
de valores percebidos de boa-f em razo de provimento jurisdicional.
Muito embora o art. 115, inciso II, da Lei n. 8.213/91 preveja a possibilidade de desconto de
pagamento de benefcio alm do devido, h que se interpretar tal autorizao restritivamente, dada
a manifesta natureza alimentar do benefcio previdencirio, a evidenciar que qualquer supresso
de parcela deste comprometeria a subsistncia do segurado e seus dependentes, em afronta ao
princpio do respeito dignidade humana (art. 1, III, da CF/88).
[...]
Em suma, parece-me cristalino que a medida pleiteada deve ser entendida como um meio
excepcional de atendimento aos segurados que no obtm xito na realizao da percia mdica
em prazo razovel, enquanto a Administrao Pblica no implementar medidas eficazes para
tanto, e no como um procedimento a ser adotado pela Autarquia de forma permanente; ou seja,
no se trata de uma proposta de soluo definitiva para o problema atinente ao tempo de espera
para a realizao do exame mdico pelos peritos do INSS.
[...]
vista de todo o exposto, devero as Gerncias Executivas do INSS do Estado do Rio Grande do
Sul, nos casos de requerimento de auxlios-doena e de aposentadorias por invalidez
previdencirios (excludos, portanto, os decorrentes de acidente de trabalho) cuja data de
agendamento de percia mdica tenha sido fixada em data superior a 45 (quarenta e cinco) dias da
data do requerimento administrativo, implantar automaticamente o benefcio de auxlio-doena
(desde que preenchidos os requisitos da qualidade de segurado e carncia mnima, se necessria),
ainda que se trate de requerimento de aposentadoria por invalidez, a partir do 46 dia do
requerimento at a data de percia oficial que constatar a capacidade laboral, devendo, porm, ser
mantido o benefcio caso a percia administrativa aponte incapacidade temporria para a
atividade habitual (pelo prazo definido pelo perito do INSS) ou, na hiptese de restar constatada
incapacidade total e permanente, convertido em aposentadoria por invalidez, estando dispensados
da devoluo de valores percebidos em razo da implantao automtica do benefcio os
segurados que sejam considerados aptos para o trabalho pela percia autrquica.
Esclareo que, por se tratar de uma medida emergencial que objetiva amparar os segurados na
hiptese de a percia administrativa ser agendada para data que redunde em prazo de espera que
extrapole o razovel, o benefcio a ser implantado provisoriamente dever, sempre, ser o de
auxlio-doena previdencirio, mesmo que o segurado tenha formulado requerimento de concesso
de aposentadoria por invalidez previdenciria.

De outra parte, a eminente representante do Ministrio Pblico Federal, Dr. Suzete

Bragagnolo, observou em seu bem lanado parecer (evento 113):
De fato, a concesso de benefcios por incapacidade em tempo razovel no pode ser obstada pela
prestao inadequada do servio pblico pelo INSS. No pode o administrado arcar com o nus da
ineficincia/demora da Administrao Pblica.
Outrossim, ratificando os argumentos da Defensoria Pblica da Unio, repisa-se que a prestao
dos servios pblicos deve ser pautada pelo princpio da eficincia, que impe a prtica de atos
breves por parte da administrao pblica quando isso se fizer necessrio. Nas palavras de Odete
Medauar4, eficincia princpio que norteia toda a atuao da Administrao Pblica. O
vocbulo liga-se idia de ao, para produzir resultado de modo rpido e preciso. Associado
Administrao Pblica, o princpio da eficincia determina que a Administrao deve agir, de
modo rpido e preciso, para produzir resultados que satisfaam as necessidades da populao.
Eficincia contrape-se a lentido, a descaso, a negligncia, a omisso.
Na hiptese, o tempo mdio de espera de atendimento (TMEA) referente s percias mdicas
continua superior a 30 dias - conforme informaes atualizadas acostadas aos autos pela parte
autora (Evento 105) -, o que atenta contra o Princpio da Eficincia. [...]

01/10/2014 12:35

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

Como bem avaliado nos fundamentos elencados na exordial, a demora na avaliao mdica, com
TMEA superior a 30 dias, acarreta preocupantes consequncias: a) O segurado fica at a data do
exame e definio da concesso do benefcio sem perceber qualquer renda para a manuteno de
sua subsistncia e de sua famlia; b) O segurado forado a tentar retornar ao trabalho, mesmo
incapacitado, o que poder agravar ainda mais sua enfermidade; c) Se a incapacidade for de curto
e mdio tempo, ou seja, se na data da percia no houver mais incapacidade para o trabalho, a
anlise pelo perito mdico estar em grande parte prejudicada; d) O segurado fica na expectativa
de obter a resposta do seu pedido administrativo, e malgrado possuir laudo mdico favorvel do
mdico que lhe acompanha, pode ser surpreendido com o indeferimento do pedido, quando
somente a partir de ento poder ingressar com ao judicial.
Sendo assim, pretende a Defensoria Pblica da Unio que o INSS seja compelido a realizar percia
mdica em prazo razovel, assim entendido como 30 (trinta) dias contados do requerimento
administrativo.
Em caso de descumprimento do prazo, postula a implantao automtica dos benefcios por
incapacidade, desde que preenchidos os demais requisitos, a partir do 31 dia do requerimento at
a data de afastamento indicada pelo seu mdico assistente do SUS/PARTICULAR ou at a data da
percia mdica agendada.
Veja-se que os pedidos so instrudos com atestados mdicos do SUS/PARTICULAR, no se
podendo por isso falar em concesso desmedida de benefcios. Alm disso, a percia fica mantida,
apenas no podendo impedir a percepo de verba de natureza alimentar em tempo razovel.
Porm, sobrevindo percia contrria incapacidade, obviamente h que ser cessado o benefcio. O
que no pode a morosidade da administrao impedir o digno exerccio de direito do segurado.
O argumento aventado pelo INSS, acerca do risco da utilizao de atestados fraudados, no pode
servir de bice percepo do benefcio, uma vez que a m-f no pode ser presumida. Caso
constatada eventual irregularidade ou prtica criminosa, o Poder Pblico deve adotar as medidas
cabveis, com a persecuo tica e criminal.

De fato, a previdncia direito social (art. 6 da Constituio Federal - CF) que tem
seu contedo discriminado no art. 201 da CF, impondo a cobertura dos eventos de doena,
invalidez, morte e idade avanada (inciso I). Portanto, trata-se de um direito fundamental social
dotado de relevncia constitucional, que no pode ser descumprido pela inrcia do Poder Pblico.
A Lei 8.213/91 estabelece em seu artigo 60: O auxlio-doena ser devido ao
segurado empregado a contar do dcimo sexto dia do afastamento da atividade, e, no caso dos
demais segurados, a contar da data do incio da incapacidade e enquanto ele permanecer
incapaz.
Portanto, no mbito normativo no h nenhuma omisso estatal em regulamentar o
direito pblico subjetivo decorrente da norma constitucional que impe ao poder pblico um
dever de prestao positiva, gerando, por consequncia, uma relao jurdica obrigacional entre o
Estado e o indivduo.
Porm, o evento doena, tutelado constitucional e legalmente, muitas vezes constitui
uma situao urgente e transitria, pois quando est acometido de alguma doena ou invalidez
que o incapacita para o trabalho, normalmente o segurado se encontra em situao de maior
vulnerabilidade social, justamente por estar impossibilitado de exercer atividade laboral para
prover o atendimento de suas necessidades bsicas, pessoais e familiares.

16 de 20

01/10/2014 12:35

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

Essa situao faz com que se torne impositivo que o conjunto de atividades
administrativas desenvolvidas para atendimento dessas demandas tenha que ser orientado no
sentido de dar uma resposta, sobretudo, rpida aos pedidos sob pena de a morosidade implicar,
por si s, o descumprimento do dever legal, e com isso comprometer a eficcia do direito social
emanado diretamente da Constituio.
Nesse aspecto, a imposio do prazo mximo para a realizao de percia mdica e
concesso do benefcio por incapacidade, sob pena de concesso do benefcio at a realizao
desse exame, decorre diretamente do direito subjetivo do segurado prestao, e no da mera
violao do princpio da eficincia.
No caso concreto, entendo que a violao ao princpio da eficincia mero
argumento de reforo no deferimento do pedido, pois, em geral, a ineficincia administrativa por
si mesma no impe o deferimento de prestaes positivas em favor dos favorecidos.
O pedido veiculado na ao deve ser deferido com suporte no fato de que a
prestao positiva devida (benefcio por incapacidade) um direito social fundamental e, pelo
carter de urgncia de que se reveste, o mero retardamento da anlise do pedido por deficincia
do aparato administrativo e das polticas pblicas adotadas significa o aniquilamento do prprio
direito em seu contedo essencial.
O segurado empregado que percebe salrio do empregador nos primeiros 15 dias de
afastamento do trabalho no pode esperar por 60, 90, 120 dias sem qualquer remunerao e sem o
benefcio destinado a substitu-la. Em muitas ocasies at mesmo a incapacidade no existir
mais. Tal situao significa grave violao eficcia do direito social, cuja restaurao pode ser
feita na via jurisdicional de maneira individual ou coletiva (evitando a proliferao de demandas),
no havendo qualquer violao ao princpio da separao dos poderes ou atuao do Poder
Judicirio como legislador positivo.
Conforme decidiu o excelso Supremo Tribunal Federal no ARE 639.337, Relator
Min. CELSO DE MELLO, em questo que tratava de direito educao, que assim como o
direito Previdncia Social um direito social fundamental (artigo 6 da CF/88), legtima a
interveno do Poder Judicirio quando os demais Poderes, por sua omisso, vierem a
comprometer a eficcia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura
constitucional. Colhe da ementa da deciso:
- Embora inquestionvel que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a
prerrogativa de formular e executar polticas pblicas, revela-se possvel, no entanto, ao Poder
Judicirio, ainda que em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipteses de polticas
pblicas definidas pela prpria Constituio, sejam estas implementadas, sempre que os rgos
estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico- -jurdicos que sobre eles incidem em
carter impositivo, vierem a comprometer, com a sua omisso, a eficcia e a integridade de direitos
sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. DESCUMPRIMENTO DE POLTICAS
PBLICAS DEFINIDAS EM SEDE CONSTITUCIONAL: HIPTESE LEGITIMADORA DE
INTERVENO JURISDICIONAL. - O Poder Pblico - quando se abstm de cumprir, total ou
parcialmente, o dever de implementar polticas pblicas definidas no prprio texto constitucional transgride, com esse comportamento negativo, a prpria integridade da Lei Fundamental,
estimulando, no mbito do Estado, o preocupante fenmeno da eroso da conscincia
constitucional. Precedentes: ADI 1.484/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.. - A inrcia estatal
em adimplir as imposies constitucionais traduz inaceitvel gesto de desprezo pela autoridade da

17 de 20

01/10/2014 12:35

18 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

Constituio e configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado. que nada se
revela mais nocivo, perigoso e ilegtimo do que elaborar uma Constituio, sem a vontade de
faz-la cumprir integralmente, ou, ento, de apenas execut-la com o propsito subalterno de
torn-la aplicvel somente nos pontos que se mostrarem ajustados convenincia e aos desgnios
dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidados. - A interveno do Poder
Judicirio, em tema de implementao de polticas governamentais previstas e determinadas no
texto constitucional, notadamente na rea da educao infantil (RTJ 199/1219-1220), objetiva
neutralizar os efeitos lesivos e perversos, que, provocados pela omisso estatal, nada mais
traduzem seno inaceitvel insulto a direitos bsicos que a prpria Constituio da Repblica
assegura generalidade das pessoas. Precedentes. (ARE 639337 AgR, Relator(a): Min. CELSO
DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 3/08/2011, DJe-177 DIVULG 14-09-2011 PUBLIC
15-09-2011 EMENT VOL-02587-01 PP-00125)

Em face disso, conforme bem equacionado na deciso que deferiu a antecipao da

tutela, deve ser aplicado o 5 do art. 41 da Lei 8.213/91 (includo pela Lei n 11.665, de 2008)
que fixa o prazo de 45 dias para o primeiro pagamento do benefcio, aps a apresentao da
documentao necessria a sua concesso.
Esse prazo deve ser adotado como norte da mora administrativa, de forma que nos
requerimentos de benefcio por incapacidade, sendo marcada percia mdica para prazo superior a
45 dias da data do requerimento, o INSS dever implantar automaticamente o benefcio de
auxlio-doena (desde que preenchidos os requisitos da qualidade de segurado e carncia mnima,
se necessria), a partir do 46 dia da data do requerimento.
Para tanto, o segurado dever juntar com o requerimento inicial algum documento
mdico que indique o incio da incapacidade, devendo ser mantido o benefcio at a data final
indicada nesse documento ou at a data da percia mdica administrativa. A partir desta, o
benefcio ter a durao conforme a concluso da percia administrativa (pelo prazo definido pelo
perito do INSS), ou ser cancelado a partir dessa data, caso constatada a ausncia de
incapacidade.
Nessa hiptese o segurado est dispensado da devoluo de quaisquer valores
recebidos em face da implantao automtica do benefcio.
Por fim, conforme decidido no Agravo de Instrumento 5013845-45.2012.404.0000,
a deciso atinge todos os segurados residentes no Estado do Rio Grande do Sul, que requeiram
benefcio em todas as Agncias da Previdncia Social dessa rea territorial.
A presente deciso no abrange os benefcios decorrentes de acidente de trabalho.
Tendo em vista que a antecipao da tutela j est sendo cumprida, conforme a
Resoluo n 278/PRES/INSS, de 21 de maro de 2013, desnecessria a fixao de multa nesta
sentena.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido para:

01/10/2014 12:35

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

a) determinar que o INSS implante automaticamente o benefcio de auxlio-doena,

a partir do 46 (quadragsimo sexto) dia da data do requerimento, quando nos requerimentos de
benefcio por incapacidade (excludos os decorrentes de acidente do trabalho) a percia mdica for
marcada para prazo superior a 45 (quarenta e cinco) dias da data do requerimento (caso atendidos
os requisitos da qualidade de segurado e carncia e desde que o segurado apresente documento
mdico - atestado ou laudo, que indique a data de incio da incapacidade);
b) determinar que o INSS se abstenha de exigir a devoluo de quaisquer valores
recebidos em face da implantao automtica do benefcio de auxlio doena.
Esta deciso alcana os segurados residentes no Estado do Rio Grande do Sul, que
requeiram benefcio em todas as Agncias da Previdncia Social dessa rea territorial.
Sem custas e honorrios, em face da natureza da lide e pelo fato de ser patrocinada
pela Defensoria Pblica da Unio.
Defiro vista aos Advogados requerentes (eventos 133, 134, 135).
Publique-se.
Registre-se.
Intimem-se.
Havendo interposio de apelao, verifique-se a sua regularidade e se lhe d
seguimento, nos termos da Lei.
Transcorrido o prazo, com ou sem interposio de recursos voluntrios, subam os
autos ao E. TRF da 4 Regio, por se tratar de sentena sujeita ao reexame necessrio.
Porto Alegre, 30 de abril de 2013.

BRUNO BRUM RIBAS

Juiz Federal Substituto

Documento eletrnico assinado por BRUNO BRUM RIBAS, Juiz Federal Substituto, na forma do
artigo 1, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resoluo TRF 4 Regio n 17, de 26
de maro de 2010. A conferncia da autenticidade do documento est disponvel no endereo
eletrnico http://www.jfrs.jus.br/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do cdigo verificador
9341916v20 e, se solicitado, do cdigo CRC BA524F9C.
Informaes adicionais da assinatura:

19 de 20

01/10/2014 12:35

20 de 20

https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_docum...

Signatrio (a):
Data e Hora:

Bruno Brum Ribas

02/05/2013 18:11

01/10/2014 12:35