Banque de France

COUR DES COMPTES
_____________
LA BANQUE DE FRANCE
_____________
RAPPORT AU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE

SUIVI DES RPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET DES ORGANISMES INTRESSS
MARS 2005
Sommaire
Pages
Dlibr...
Introduction ..................................................................................
Chapitre I : Un quilibre fragilis...............................................
Prsentation de la Banque de France......................................

A La place de la Banque dans lEurosystme..........................
B Les activits de la Banque et son organisation territoriale..
11
11
21
II
La situation financire de la Banque....

A La dgradation des rsultats de la Banque ..........................
B Le faible impact des dcisions de gestion sur
laugmentation des ressources.
C Des paramtres conomiques et financiers dterminants.
D La ncessaire matrise des charges de structure
25
25
31
33
36
Chapitre II : Un cadre contraignant dexercice des missions.
43
Les ambiguts du code montaire et financier ......................
45
II - Les contraintes propres la gouvernance de la Banque.........

A Le pilotage de la Banque de France..
B Les relations avec lEtat.......................................................
C Les activits pour compte de tiers........................................
46
47
54
69
III - Les rigidits statutaires...........................................................

A Des statuts trs protecteurs.. ..............................
B Une organisation complexe et onreuse du dialogue social.
73
74
77
IV - Les impratifs de l'amnagement du territoire .......................
80
Chapitre III : La lente adaptation des moyens aux missions
83
I-
La difficile adquation des effectifs aux missions..................

A Une baisse des effectifs..
B Des missions adaptes aux effectifs disponibles..........
86
86
97
II - L'adquation partielle des implantations aux besoins.............

A Un rseau en voie de rforme
B Un parc immobilier inadapt ...............................................
113
114
125
COUR DES COMPTES
Pages
Chapitre IV : Une politique de personnel gnreuse.
133
I-
Les rmunrations ..................................................................

A La masse salariale ...............................................................
B Une stratification de dispositifs salariaux ...........................
C Le foisonnement des indemnits...........................................
D Le rgime des dtachements ................................................
E Les avantages en nature.......................................................
135
135
136
137
137
138
II - Les avantages collectifs..

A Le plan dpargne entreprise ...............................................
B La participation des salaris aux rsultats de lentreprise ..
C Lintressement....................................................................
139
139
140
141
III - Le rgime de retraite...

A Les droits pension rglementaire ......................................
B Le financement du rgime ....................................................
C Le rgime complmentaire dit des bnvolences ...........
D Un rgime plus favorable que celui de la fonction publique
E Le poids proccupant des charges futures de retraite..........
142
142
143
143
144
147
IV - Les cotisations sociales...
148
V - Les activits sociales et culturelles.

A Une cogestion mal matrise................................................
B Linadaptation des concours aux organismes associs........
C La clarification des interventions de la Banque dans le
secteur mutualiste.......................................................................
D Une remise en question difficile ..........................................
149
151
154
VI - Le cot du travail
A Les comparaisons avec la fonction publique et le secteur
priv...
B L'exemple de la fabrication des billets .................................
C L'exemple de la balance des paiements ...............................
159
VII - La gestion des emplois et des comptences

A Des parcours de carrire cloisonns dans le haut
encadrement.
B Un arbitrage incertain entre l'intrt des agents et celui de
la Banque....................................................................................
C La gestion des emplois et des comptences..........................
162
Conclusion gnrale......
171
Rponse du Gouverneur de la Banque de France.
175
Rponse du Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie
182
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164
166
DELIBERE
DLIBR
La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule spar,
un rapport concernant la Banque de France.
Conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires du
code des juridictions financires, la Cour des comptes, dlibrant en
chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public.
Ce texte a t arrt au vu du projet qui avait t communiqu au
pralable, en totalit ou par extraits, aux administrations et organismes
concerns, et aprs quil a t tenu compte, quand il y avait lieu, des
rponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions prcites,
ces rponses sont publies ; elles engagent la seule responsabilit de leurs
auteurs.
Etaient prsents : M. Sguin, premier prsident, MM. Delafosse,

Fragonard, Cieutat, Carrez, Bnard, Pichon, Picq, prsidents de chambre,
MM. Berger, Mignot, Mnasseyre, Collinet, Gastinel, prsidents de chambre
maintenus en activit, MM. Chartier, Zuber, Capdeboscq, Murret-Labarthe,
Giquel, Bonacossa, de Mourgues, Babusiaux, Hespel, Houri, Devaux,
Arnaud, Bayle, Rmond, Mme Boutin, MM. Chabrol, Ganser, X-H Martin,
Mme Cornette, MM. Mirabeau, Cardon, Mme Ruellan, MM. Freches, Steyer,
Lesouhaitier, Lefas, Brun-Buisson, Gauron, Lafaure, Dupuy, Banquey,
Braunstein, Brochier, Levy, Auger, Mmes Saliou, Dayries, MM. Vialla,
Tournier, Courtois, Mmes Darragon, Colom, Seyvet, M. Vivet, Mme Moati,
MM. Cossin, Diricq, Couty, Oudin, Ptel, Maistre, conseillers matres,
MM. Doyon, Audouin, Pascal, Gleizes, Bille, conseillers matres en service
extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller matre, rapporteur gnral.
Etait prsente et a particip aux dbats : Mme Gisserot, procureur
gnral de la Rpublique, assiste de M. Feller, avocat gnral.
Madame Dmier, secrtaire gnrale, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.
Fait la Cour, le 15 mars 2005.
INTRODUCTION
La Banque de France est l'une des grandes institutions publiques,

aussi prestigieuse que singulire. Elle allie l'exercice d'une autorit
ancienne sur le secteur bancaire double d'une prsence affirme auprs
des acteurs conomiques, une indpendance acquise en 1993 dans le
domaine de la politique montaire, dsormais exerce dans le cadre du
systme europen de banques centrales. Indpendante vis--vis des
autorits publiques dans ses activits fondamentales de banque centrale,
elle n'en demeure pas moins sous la tutelle de l'Etat en ce qui concerne sa
gestion et l'excution de missions d'intrt gnral que l'Etat lui confie.
Considre par la jurisprudence comme une personne publique sui
generis, elle allie dans sa gestion quotidienne principalement des
caractristiques de la sphre publique, mais aussi certains traits de la
sphre prive. Elle exerce, pour le compte de lEtat, du secteur bancaire
ou de tiers des missions multiples qui vont de la fourniture de prestations
commerciales la contribution la dfinition de la politique montaire en
passant par la fabrication des billets et la gestion de la circulation
fiduciaire ou la participation la politique sociale du gouvernement dans
le cadre du traitement des dossiers de surendettement.
Le contexte de l'activit de la Banque s'est profondment
transform au cours de la priode rcente. Si lentre dans lEurosystme
et le transfert d'une partie des comptences la Banque Centrale
Europenne n'a pas eu pour consquence de lui retirer une partie
importante de sa charge de travail en raison de lexcution dcentralise
des oprations de politique montaire, en revanche l'volution technique
des activits o elle est prsente a t rapide et les besoins de ses
partenaires ont chang de nature, qu'il s'agisse de ceux de l'Etat ou de
ceux du secteur bancaire. Ces mutations invitent reconsidrer l'ventail
des activits de la Banque et son mode d'organisation pour les mener
bien.
COUR DES COMPTES
Cet examen est d'autant plus ncessaire que la Banque de France,

qui doit dgager un rsultat net positif quelle que soit lvolution des
marchs, a d faire face une dgradation de sa situation financire.
Cette situation nouvelle ne peut trouver une issue durable que dans la
matrise de ses charges courantes. Elle implique donc une analyse
approfondie de la gestion du personnel de la Banque.
La Cour fait ressortir sur la priode tudie 1994-2004 lampleur
des mutations que la Banque a connues dans son environnement
juridique, technique, conomique et financier et dans son statut de banque
centrale exerant depuis le 1er janvier 1999 ses fonctions dans le cadre de
lEurosystme, les progrs continus accomplis dans la matrise des
charges de la Banque, le caractre ambitieux des rformes de structure
engages rcemment. Mais elle relve aussi les particularits ou les
dficiences de son organisation, les contraintes contradictoires auxquelles
les pouvoirs publics la soumettent ainsi que les blocages qui ont retard
jusque-l son adaptation et qui ne peuvent tre levs quavec le soutien de
lEtat.
Chapitre I
Un quilibre fragilis
UN EQUILIBRE FRAGILISE
11
I Prsentation de la Banque de France

La Banque de France exerce dsormais une partie de ses missions
dans le cadre du systme europen de banques centrales (SEBC) qui
runit lensemble des banques centrales de lUnion Europenne. Elle
assume aussi un large ventail dactivits, plus ou moins directement lies
ses responsabilits de banque centrale.
Ces missions rsultent d'un ensemble de textes lgislatifs,
rglementaires ou conventionnels, parfois peu prcis, qui ont laiss la
Banque de France une grande latitude pour en dfinir les contours.
A La place de la Banque dans lEurosystme

1 Le cadre institutionnel de lEurosystme
LEurosystme dsigne lensemble form par la Banque centrale
europenne (BCE) et les banques centrales nationales des pays qui ont t
admis dans la zone euro (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Irlande,
Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal et Finlande) ou lont
rejointe depuis le 1er janvier 1999 (Grce en 2001). Ds lors que tous les
Etats membres de lUnion europenne auront adopt la monnaie unique,
Eurosystme et Systme europen de banques centrales concideront.
Le directoire de la BCE comprend le prsident, le vice-prsident et
quatre membres. Il met en uvre la politique montaire conformment
aux orientations et aux dcisions arrtes par le Conseil des
gouverneurs et peut se voir dlguer certains pouvoirs par le Conseil
des gouverneurs (article 12.1 des statuts). Il est aussi responsable de la
gestion courante de la BCE et de la prparation des runions dudit
Conseil. Le Conseil des gouverneurs runit les membres du directoire et
les gouverneurs des banques centrales nationales des pays participant
leuro, arrte les orientations et prend les dcisions ncessaires
laccomplissement des missions confies au SEBC (article 12.1 des
statuts). Le Conseil gnral est le troisime organe de dcision du SEBC
et runit le prsident, le vice-prsident de la BCE et tous les gouverneurs
des banques centrales nationales des Etats membres de lUnion
europenne, soit au total 27 membres.
12
COUR DES COMPTES
UN BREF HISTORIQUE
1800 : La cration de la Banque de France
La Banque de France a t cre le 18 janvier 1800 par le Premier
Consul Napolon Bonaparte. Le nouvel tablissement tait charg dans le
ressort de la ville de Paris d'mettre des billets payables vue et au porteur
en contrepartie de l'escompte d'effets de commerce.
La Banque tait organise sous la forme d'une socit par actions,
au capital de 30 millions de francs dont une partie avait t souscrite par le
Premier Consul et plusieurs membres de son entourage. LAssemble
gnrale, constitue des 200 actionnaires les plus importants, dsignait les
quinze rgents qui composaient le Conseil gnral charg d'administrer la
Banque ainsi que les trois censeurs qui avaient pour mission d'en surveiller
la gestion. Le Conseil gnral lisait son tour un Comit central de trois
membres dont l'un cumulait les fonctions de prsident du Comit central,
du Conseil gnral et de l'Assemble gnrale. Ainsi organise, la Banque
de France a ouvert ses guichets le 20 fvrier 1800. Le 14 avril 1803, le
nouvel organisme se voyait confrer, pour quinze ans, le privilge exclusif
d'mission Paris.
Les difficults survenues dans les premires annes de
fonctionnement (crise des finances publiques, diminution de l'encaisse de
la Banque entranant des restrictions au remboursement des billets)
conduisirent un renforcement de lautorit du Gouvernement sur la
direction de l'tablissement. Une loi du 22 avril 1806 remplaa le Comit
central par un gouverneur assist de deux sous-gouverneurs, nomms tous
trois par l'empereur. Deux ans plus tard, le 16 janvier 1808, un dcret
imprial promulguait les statuts fondamentaux qui devaient rgir les
oprations de la Banque jusqu'en 1936. Ce texte dcidait aussi
l'tablissement de succursales appeles comptoirs d'escompte dans
certaines villes de province o le dveloppement du commerce en faisait
sentir la ncessit. Enfin, un dcret du 6 mars 1808 autorisait l'achat par la
Banque de l'Htel de Toulouse, situ rue de la Vrillire Paris, pour y
installer ses services.
1806-1936 : Lextension du privilge d'mission et le dveloppement
du rseau et des activits
Le privilge exclusif d'mission Paris accord la Banque fut
prorog en 1806 et renouvel quatre reprises jusqu'en 1945.
Progressivement tendu aux villes o taient implants les comptoirs
d'escompte, il fut gnralis, en 1848 l'ensemble du territoire franais
aprs l'absorption des banques dpartementales d'mission.
La crise provoque par la rvolution de 1848 entrana l'instauration
du cours forc , qui dispensait l'Institut d'mission de rembourser les
billets qui lui taient prsents, et du cours lgal , qui obligeait les
particuliers et les caisses publiques accepter les billets en paiement.
Supprims par la loi du 6 aot 1850, puis remis en vigueur pendant la
guerre de 1870, le cours forc et le cours lgal cessrent ensuite de se
confondre. Le cours forc devait tre abandonn puis rtabli au gr de la
situation financire du pays. Le cours lgal ne devait plus tre remis en
cause aprs 1870.
13
Le nombre de comptoirs en province, qui tait limit 15 jusqu'en

1848, s'est rapidement accru par la suite. Il atteignait 160 en 1900 et 259
en 1928. Paralllement, le volume des oprations s'est sensiblement accru.
Les concours l'conomie n'ont cess d'augmenter. Les avances sur titres,
cres en 1834 et d'abord limites aux effets publics, ont t par la suite
tendues d'autres catgories de valeurs. Les rapports avec la clientle se
sont galement dvelopps.
Par ailleurs, la Banque a pris une part active au maintien de la
valeur de la monnaie par les achats et ventes d'or, taux fixe, pratiqus
sous le rgime de la convertibilit. Le rtablissement du cours forc en
1914 devait conduire la suspension de cette activit jusqu'en 1926, date
laquelle l'Institut d'mission fut officiellement autoris intervenir sur le
march des changes pour stabiliser le cours du franc.
Enfin, en contrepartie de son privilge d'mission, la Banque fut
amene assurer gratuitement le service de caisse des comptables du
Trsor et consentir des avances l'tat lorsque la situation des finances
publiques l'exigeait.
1936-1945 : La nationalisation
Aprs la victoire lectorale du Front populaire en 1936, la loi du
24 juillet 1936 donna aux pouvoirs publics des moyens d'intervention plus
directs dans la gestion de la Banque. Les quinze rgents furent remplacs
par vingt conseillers, dont deux seulement taient lus par l'Assemble
gnrale. Les autres reprsentaient les intrts conomiques et sociaux et
les intrts collectifs de la nation taient, pour la plupart, dsigns par le
gouvernement. Autre fait nouveau, un conseiller tait dsormais lu par le
personnel. Enfin, l'Assemble gnrale, rserve jusqualors aux 200
familles , tait dsormais ouverte tous.
Cette rforme ne fut qu'un prlude la nationalisation, qui intervnt
aprs la Libration par la loi du 2 dcembre 1945. Le capital de la Banque
fut transfr l'tat le 1er janvier 1946 et les anciens actionnaires
reurent, en change de leurs actions, des obligations raison de quatre
obligations remboursables en vingt ans pour une action. Les dernires
obligations 3 % qui restaient en circulation furent rembourses compter
du 1er janvier 1965, date laquelle elles cessrent de porter intrt. Si les
rformes de 1936 et de 1945 ont retir aux intrts privs toute part dans la
gestion de l'Institut d'mission et renforc le contrle de l'tat, elles n'ont
pas diminu le rle du gouverneur vis--vis des pouvoirs publics ni rduit
l'autonomie de gestion reconnue la Banque. Le nombre de censeurs fut
dailleurs ramen deux.
14
COUR DES COMPTES
1973 : La refonte des statuts

La loi de nationalisation avait prvu quune rvision des statuts de
la Banque, de la composition du Conseil gnral et du rgime des impts
et redevances interviendrait avant le 28 fvrier 1946. La loi du 22 juillet
1949 a prvu que les gains ou pertes de change sur les rserves en or et en
devises de lEtat seraient pris en charge par le fonds de stabilisation des
changes (FSC). La loi du 24 mai 1951 a soumis la Banque au rgime fiscal
de droit commun, mais les autres questions ne furent pas tranches cette
poque.
Entreprise en 1972, l'initiative du gouverneur, la rforme des
statuts rgissant l'organisation et l'activit de la Banque a t adopte par
la loi du 3 janvier 1973. La composition du Conseil gnral sest trouve
profondment modifie. Les conseillers taient dsormais nomms en
fonction de leurs comptences et non plus seulement comme reprsentants
de secteurs conomiques et financiers. Les prrogatives du Conseil gnral
taient accrues de manire significative, notamment en ce qui concerne la
rglementation des oprations. Le nombre de censeurs reprsentant l'tat
tait ramen de deux un seul avec des pouvoirs renforcs en contrepartie
de l'accroissement de ceux du Conseil gnral. Et cest au ministre charg
de l'conomie et des finances qutait confr le droit d'approuver la
rpartition des bnfices et le montant du dividende.
La convention du 9 janvier 1975, approuve par la loi du
30 mai 1975, a cr au passif du bilan de la Banque une rserve de
rvaluation des rserves en or de lEtat (RRROE), qui avait pour objet de
se substituer au mcanisme du FSC pour protger le rsultat de la Banque
contre les pertes de change sur or.
1993-1998 : Lindpendance et la prparation lentre
dans la zone euro
La loi du 4 aot 1993 relative au statut de la Banque de France
marque un tournant dcisif dans l'histoire de la Banque. En sappuyant sur
les dispositions du trait sur lUnion europenne (articles 105 et 108 du
trait instituant la Communaut europenne) qui ntaient pas encore
entres en vigueur, lInstitut d'mission reoit un statut d'indpendance
afin de conduire la politique montaire en se fondant sur un engagement
clair et solennel en faveur de la stabilit des prix, quelles que soient les
volutions de la vie politique nationale.
Une rvision de la convention sur la gestion des rserves de change
en or et en devises tait aussi ncessaire, puisquen application des articles
101 et 105 du trait instituant la Communaut europenne la Banque de
France ntait plus autorise consentir au Trsor public des dcouverts
ou tout autre type de crdit et devait dtenir et grer les rserves officielles
de change de lEtat. Les articles 2 et 3 de la loi du 4 aot 1993 en ont tir
les consquences de principe et la convention du 10 juin 1993 qui a t
approuve par la loi du 23 juillet 1993 en a rgl les modalits pratiques.
Une rserve de rvaluation des rserves en devises de lEtat ou RRRDE
destine protger le rsultat de la Banque contre le risque de change a t
cre par prlvement de 1,83 Md sur la RRROE. Les avances consenties
par la Banque au Trsor public, soit 5,49 Md, ont t apures raison
dun tiers, soit 1,83 Md, par prlvement sur la RRROE, et pour le solde,
soit 3,66 Md, par un concours de la Banque lEtat, amortissable
15
sur dix ans au taux de 5 %, la dernire chance tant tombe le

31 dcembre 2003.
Prenant acte de la dcision du Conseil de lUnion europenne, runi
au niveau des chefs dEtat et de gouvernement le 1er mai 1998, dadmettre
la France parmi les pays participant leuro, la loi du 12 mai 1998 a tir
les consquences de la participation de la Banque de France au systme
europen de banques centrales (SEBC) et son noyau dur, lEurosystme.
Les modalits dapplication en ont t prcises dans le dcret n99-51 du
25 janvier 1999 et dans la convention du 31 mars 1999 sur la gestion et la
comptabilisation des rserves de change.
La loi du 4 aot 1993 ainsi modifie a t codifie aux articles
L. 141-1 L. 144-5 du code montaire et financier, entr en vigueur le
1er janvier 2001. Comme lavait demand la Cour, la loi n2003-706 du
1er aot 2003 a abrog larticle L. 144-5 relatif lobligation de publier
une situation hebdomadaire au Journal officiel.
2 Les principes de lEurosystme

Le cadre institutionnel de lEurosystme obit aux principes
dindpendance, de transparence, de responsabilit et de dcentralisation
oprationnelle.
Lindpendance de la BCE et des douze banques centrales
nationales est pose par Larticle 108 du Trait instituant la Communaut
europenne (TCE). Elle trouve son prolongement dans le code montaire
et financier (article L. 141-1), qui dispose que dans lexercice des
missions quelle accomplit raison de sa participation au Systme
europen de banques centrales, la Banque de France, en la personne de
son gouverneur, des ses sous-gouverneurs ou dun autre membre du
Conseil de la politique montaire, ne peut ni solliciter ni accepter
dinstructions du Gouvernement ou de toute autre personne . Pour les
mmes raisons, les gouvernements ont lobligation de ne pas donner
dinstructions leur Banque centrale nationale. Lindpendance de ces
institutions a pour contrepartie la transparence de leurs dcisions et la
responsabilit vis--vis du public et de ses reprsentants. Les obligations
du TCE cet gard sont nonces en termes trs gnraux, notamment
larticle 113.
Enfin, lEurosystme fonctionne selon un principe dit de
dcentralisation oprationnelle en vertu duquel les dcisions de politique
montaire sont prises de manire centralise, et mises en uvre par les
banques centrales nationales de faon simultane, en sappuyant sur une
gamme cohrente dinstruments de politique montaire, qui permettent
lajustement de la liquidit bancaire et le pilotage efficace des taux
dintrt.
16
COUR DES COMPTES
3 Les missions fondamentales de banque centrale

Membre de lEurosystme depuis le 1er janvier 1999, la Banque de
France contribue la prparation et la mise en uvre de la politique
montaire de la zone euro. En tant que banque centrale nationale et dans
le cadre du principe de dcentralisation, elle assure un ensemble de
missions de banque centrale, qui lui sont dvolues par le TCE
(article 105) ou qui en dcoulent et que le code montaire et financier
qualifie de missions fondamentales.
Le systme europen de banques centrales (SEBC)
Le trait instituant la Communaut europenne dispose, dans son
article 105-1, que le SEBC a pour objectif principal la stabilit des prix et
apporte son soutien aux politiques conomiques gnrales, en vue de
contribuer la ralisation des objectifs de la Communaut, tels que dfinis
larticle 2.
Il nonce larticle 105-2 les missions fondamentales relevant du
SEBC comme consistant :
- dfinir et mettre en uvre la politique montaire de la
Communaut ;
- conduire les oprations de change (conformment l'article 111) ;
- dtenir et grer les rserves officielles de change des tats
membres;
- promouvoir le bon fonctionnement des systmes de paiement.
Par ailleurs, si l'mission des billets n'est pas qualifie de "mission
fondamentale du SEBC", elle n'en est pas moins attribue exclusivement
la BCE et aux banques centrales nationales (art 106).
Ces missions ont t transposes dans le code montaire et
financier (articles L-141-1 L-141-5 du Code montaire et financier),
selon lequel la Banque :
- "dtient et gre les rserves de change de l'Etat en or et en
devises, peut participer des accords montaires internationaux",
- "veille au bon fonctionnement et la scurit des systmes de
paiement, ainsi qu' la scurit des systmes de compensation, de
rglement et de livraison des instruments financiers",
- "met les billets et assure l'entretien de la monnaie fiduciaire. "
17
Ces missions se traduisent concrtement, au niveau de la Banque

de France, de la manire suivante.
La Banque de France met en circulation les billets et les pices en
euros. Grce son rseau de caisses implantes sur tout le territoire, elle
dlivre les fonds aux tablissements de crdit et La Poste qui en
assurent la diffusion au public. En charge de la bonne qualit de la
circulation fiduciaire sur lensemble du territoire, elle trie les billets qui
lui sont reverss afin de dtecter et de retirer les coupures qui sont
fausses, uses, dchires ou taches, mais cette mission est appele
voluer vers des tches de contrle au fur et mesure que saccrotra le
rle des socits de transport de fonds dans le tri des billets1.
Au titre de la conduite de la politique montaire, la Banque de
France met disposition de lEurosystme un ensemble de diagnostics
conjoncturels, de statistiques et dtudes sur lconomie franaise qui sont
ncessaires la dfinition de la politique montaire unique2. Charge de
lexcution des oprations de politique montaire dcides par la BCE,
elle refinance les banques franaises en leur prtant contre garantie de
titres les liquidits dont elles ont besoin3.
Au titre de la conduite des oprations de change, de la dtention et
de la gestion des rserves officielles des Etats membres, la Banque de
France dtient et gre les rserves de change en or et en devises de lEtat.
Elle assure aussi la gestion dlgue des rserves de change quelle a
transfres la BCE, et les performances de cette gestion sont compares
avec celles des autres banques centrales nationales. Elle peut tre amene
intervenir sur le march des changes dans le cadre des dcisions prises
par le Conseil des gouverneurs. Elle intervient sur le march des
1) En 2003, les versements et les tris aux guichets de la Banque ont atteint
5,8 milliards de billets pour une valeur de 132 Md, hors retour des francs, soit une
progression de 20,9 % sur lanne 2000, tandis que les prlvements faits ces
mmes guichets se sont levs un total de 6 milliards de billets pour une valeur de
138 Md, en progression de 23,7 % sur lanne 2000. A la fin 2003, les missions
nettes franaises de monnaies mtalliques reprsentaient 6,9 milliards de pices pour
une valeur de 1,8 Md, soit une progression de 27,9 % en volume et de 15,4 % en
valeur par rapport 2002.
2) La nature exacte de ce qui, dans cette mission, relve effectivement de la mission
fondamentale de contribution llaboration de la politique montaire commune est
une question qui sera traite plus loin dans le corps du rapport.
3) En 2004, le refinancement des banques auprs de la Banque de France a atteint,
en moyenne sur lanne, 4,5 % du refinancement de la zone, soit 14,1 Md (contre
10,3 Md en 2003, 10,6 Md en 2002 et 15,7 Md en 2001).
18
COUR DES COMPTES
principales devises pour son propre compte ou pour le compte de sa

clientle institutionnelle (banques centrales trangres)4.
Enfin, la Banque de France est charge de veiller au bon
fonctionnement et la scurit des systmes de paiement, des systmes
de rglement de titres et des chambres de compensation dinstruments
financiers de la place de Paris. Elle tient les comptes courants des
tablissements de crdit et gre la branche franaise du systme europen
de rglement brut en temps rel (TARGET) qui permet le rglement
scuris transfrontalier des paiements de montant lev et garantit le
fonctionnement efficient du march interbancaire de la zone euro. Elle est
charge de sassurer de la scurit des moyens de paiement scripturaux et
de la pertinence des normes applicables en la matire. Lobservatoire de
la scurit des cartes de paiement est prsid par le gouverneur5.
Par ailleurs, la Banque remplit un rle essentiel pour la stabilit
financire dans le prolongement de ses missions de banque centrale de
lEuroystme. Ainsi le gouverneur de la Banque de France prside le
Comit des tablissements de crdit et des entreprises dinvestissement
(CECEI) qui dlivre les agrments ncessaires aux diffrentes tapes de
cration, de dveloppement ou de restructuration de ces tablissements. Il
prside aussi la Commission bancaire qui est charge du contrle
prudentiel de ces mmes tablissements et cest la Banque de France qui
fournit les moyens du secrtariat gnral de la commission et les moyens
dinspection du contrle sur place et sur pices6.
La Banque est membre des autres instances de la place financire
de Paris (Autorit des marchs financiers dont les dlgus dans les
rgions sont les directeurs rgionaux de la Banque, Comit consultatif de
la lgislation et de la rglementation financire dont elle assure le
fonctionnement comme pour le CECEI).
4) A fin 2003, les rserves de change (nettes des engagements en devises) de la
Banque de France slevaient 55 Md dont 32 Md pour lor (3 024 tonnes) et
23 Md pour les devises, et la crance en euros quelle dtenait sur la BCE au titre des
avoirs de rserve transfrs atteignait 8,58 Md.
5) En 2003, la Banque grait 2 000 comptes dtablissements de crdit et dentreprises
dinvestissement. Elle a trait au cours de lanne, en moyenne quotidienne, plus de
15 000 oprations pour une valeur denviron 378 Md, ce qui reprsente 25 % du
trafic TARGET.
6) En 2003, sur les 1 125 tablissements assujettis son contrle, la Commission
bancaire avait diligent 188 missions de contrle sur place, adress 155 lettres
individuelles de demandes damlioration ou dinjonction et engag 28 procdures
ayant dbouch sur des sanctions. Le CECEI, pour sa part, a examin 415 dossiers
individuels ayant conduit la dlivrance de 30 agrments et au retrait de 92
agrments.
19
Ainsi, seul le pouvoir de dcision dans un domaine prcis, celui de

la politique montaire, a t transfr au conseil des gouverneurs,
Ds lors, l'organisation interne de la Banque de France a t peu
modifie : elle continue d'exercer de nombreuses tches qui n'entrent pas
dans le champ des missions fondamentales et conserve, pour la mise en
uvre des politiques inities par le SEBC, une grande latitude.
4 Les missions dintrt gnral et les autres missions de la

Banque de France
A ces missions fondamentales sajoutent des missions dintrt
gnral, effectues la demande de lEtat ou avec son accord, en principe
dans le cadre de l'article L. 141-6 du code montaire et financier.
Art L-146-1 : "La Banque de France exerce galement d'autres
missions d'intrt gnral. Dans ce cadre, la Banque de France accomplit
les prestations demandes par l'Etat ou ralises pour des tiers avec
l'accord de celui-ci.
A la demande de l'Etat ou avec son accord, la Banque de France
accomplit les prestations demandes par l'Etat ou par des tiers. Ces
prestations sont rmunres afin de couvrir les cots engags par la
Banque.
La nature des prestations mentionnes ci-dessus et les conditions
de rmunration sont fixes par des conventions conclues entre la Banque
de France et, selon le cas, l'Etat ou les tiers intresss."
Deux de ces missions sont mentionnes comme telles dans le code
montaire et financier : la tenue de la balance des paiements, la tenue du
compte du Trsor la Banque de France.
Huit prestations sont actuellement rmunres par l'Etat dans le

cadre de l'article L. 141-6.
Au titre des services aux collectivits publiques, la Banque gre le
compte du Trsor la Banque de France (8 500 comptables publics), et
organise les adjudications de titres publics pour le compte de lAgence
France Trsor. Elle tablit la balance des paiements et la position
extrieure de la France. Au titre des relations internationales, elle gre les
accords de consolidation de dettes signs dans le cadre du Club de Paris
pour le compte de lEtat et assure le secrtariat du Comit montaire de la
zone franc. Elle assure surtout le secrtariat des commissions de
surendettement, ce qui reprsente 60 % du cot total des missions
effectues pour le compte de l'Etat qui est de l'ordre de 175 M par an. Si
l'on ajoute la tenue du compte du Trsor, et ltablissement de la balance
des paiements, ces trois missions reprsentent 95 % du cot factur
20
COUR DES COMPTES
l'Etat. Enfin, la loi MURCEF7 a ajout une nouvelle prestation consistant

s'assurer du respect par les banques commerciales des obligations
dictes par cette loi quant aux infractions certaines dispositions du
code de la consommation, mais cette facult na pas t encore utilise et
aucune convention nen a dfini les modalits.
La Banque de France nentend pas jouer seulement un rle
dinformation conomique gnrale (au travers de son enqute mensuelle
de conjoncture), mais aussi un rle dinformation sur les entreprises non
financires. Elle gre ainsi une base de donnes sur les entreprises non
financires, appele FIBEN, qui centralise des informations collectes
auprs des banques, des entreprises et des greffes des tribunaux de
commerce sur trois millions dentits. Elle tablit, partir de ces
informations, une cote qui reflte la capacit des entreprises et groupes
honorer leurs engagements financiers et qui concerne environ
200 000 entreprises. Cette mission participe la fois de lexcution de la
politique montaire, grce la slection quelle autorise dune partie des
garanties ligibles aux interventions de lEurosystme, et de la
surveillance du systme bancaire. La Banque y a greff une prestation
commerciale consistant en une valuation financire des forces et des
faiblesses de lentreprise appele diagnostic GEODE .
Outre les incidents recenss dans le fichier central des chques, la
Banque de France centralise et diffuse auprs de la profession bancaire
les informations individuelles sur les incidents de paiement recenss dans
le fichier des incidents de remboursement de crdits aux particuliers. Elle
recense et diffuse auprs des commerants et prestataires de services des
informations, notamment sur les chques vols ou perdus, permettant de
vrifier la rgularit des chques (fichier national des chques
irrguliers). Enfin le gouverneur prside le comit de la mdiation
bancaire dont la Banque assure le secrtariat.
7) Article L. 312-1-2 du code montaire et financier tel que modifi par la loi
du 11 dcembre 2001 portant mesures urgentes caractre conomique et financier.
21
B Les activits de la Banque et son organisation

territoriale
1 Les activits et les mtiers de la Banque
La Banque de France emploie environ 15 000 agents.
La Banque est organise en :
- un sige parisien : 41 % des effectifs ;
- un rseau de succursales : 50 % des effectifs ;
- une unit de fabrication des billets : 9 % des effectifs.
Au 31 dcembre 2003, le rseau de la Banque de France se
composait de 211 succursales8.
Les effectifs de la Banque ne sont pas ventils directement par

mission au sens du code montaire et financier, mais selon une logique
oprationnelle qui regroupe en principe les activits d'un mme champ,
par "mtiers".
La Banque compte ainsi une dizaine de mtiers oprationnels, qui
vont de la fabrication des billets au recueil d'information sur les
entreprises (voir liste exhaustive infra), et six mtiers de soutien pour
prendre en compte les effectifs affects la gestion des ressources
humaines, l'informatique, la formation, etc. Tous ces mtiers sont
regroups aujourdhui en domaines dactions dans le cadre desquels sont
conduites chaque anne, lautomne, la rflexion stratgique de la
Banque et lactualisation du plan dentreprise.
Les effectifs sont rpartis de manire trs ingale entre les
diffrents mtiers.
8) Pour la signification des termes comptoirs , caisses et succursales , voir

infra.
22
COUR DES COMPTES
Tableau n 1 : rpartition des effectifs de la Banque de France (2003)

Mtiers
Effectifs budgtaires
en ETP, 2003*
Mtiers oprationnels
1 : Fabrication des billets
2 : Circulation fiduciaire
3 : Systmes de rglement et dchange
4 : Affaires internationales
5 : Etudes et statistiques
6 : Mise en uvre de la politique montaire
7 : Oprations sur titres
8 : Rglementation bancaire
9 : Surveillance bancaire
10 : Informations sur les entreprises non financires
11 : Gestion du rseau (dont services aux particuliers)
10 727
1 198
2 224
1 470
74
744
179
275
62
347
1 970
2 184
Mtiers de soutien
12 : Comptabilit et contrle de gestion
13 : Ressources humaines
14 :Moyens administratifs
15 Organisation et informatique
16 : Contrle et prvention des risques
17 : Communication
Hors mtiers (rgimes spciaux, organismes sociaux,
absence de longue dure, dtachements, )
3 473
98
440
970
641
355
30
939
* Les chiffres 2003 prennent en compte diverses rformes de structure qui ont des
incidences sur les mtiers (transfert de lensemble de la clientle du mtier 11 aux
mtiers 3 et 7, transfert de lactivit de scurit sret du mtier 16 au mtier 14,
notamment)
Source : Banque de France
Prs de la moiti des effectifs oprationnels est affecte des

activits qui ne relvent pas directement de ses missions fondamentales.
Cela sest fait la demande ou avec le consentement des pouvoirs
publics, qui ont confi la Banque un certain nombre dactivits quelle
est la seule banque centrale du SEBC exercer avec une telle ampleur9.
9) Voir infra chapitre III, I, B, 1.
23
Cela dcoule aussi dune conception large que la Banque se fait du

contenu de ses missions fondamentales10.
a) Les activits prpondrantes

Les effectifs de la Banque sont en majorit affects trois
activits :
- fabrication et mise en circulation des billets (35 % des effectifs
oprationnels, mtiers 1 et 2) ;
- recueil d'informations sur les entreprises (20 % des effectifs
oprationnels, mtier 10) ;
- accueil des surendetts et constitution de leur dossier (12 % des
effectifs oprationnels, une partie du mtier 11).
b) La rpartition par mtiers

Il paratrait intressant de tenter de regrouper les effectifs de la
Banque selon le type de missions auxquelles ils concourent : mission
fondamentale, mission d'intrt gnral, autres activits. Mais les
regroupements choisis par la Banque pour ses activits, s'ils ont peut-tre
une pertinence oprationnelle, ne permettent pas une identification aise
des moyens affects en fonction du type de mission effectue.
Le poids des effectifs de soutien soulve une premire difficult,
puisqu'ils ne peuvent tre affects l'une ou l'autre catgorie de missions.
S'agissant du contenu de chaque mtier oprationnel, on observe
que la ventilation des effectifs par mtiers ne recoupe pas la ventilation
par missions. Le mtier 5 en constitue un exemple : il regroupe une
prestation effectue pour le compte de l'Etat (la balance des paiements) et
une contribution la mission fondamentale du SEBC (laboration de la
politique montaire).
Le mtier 11 apparat comme un cas extrme. Baptis "gestion et
animation du rseau", il inclut ce titre les tches d'encadrement de
toutes les activits du rseau. La gestion du surendettement, qui emploie
aujourdhui 1 400 agents, y est galement incluse, ainsi que les missions
de clientle (gestion de comptes bancaires et de comptes titres, location
de coffres11), qui prsentent une dimension commerciale, jusqu leur
rattachement aux mtiers 3 systmes de rglement et dchange et
10) Voir infra chapitre III, I, B, 4.
11) Lactivit de clientle de particuliers a t cde en 2004.
24
COUR DES COMPTES
7 oprations sur titres . Ainsi, sans que la pertinence de ce

regroupement soit manifeste, ce mtier qui compte lui seul 20,4 % des
effectifs oprationnels agrge la fois des activits commerciales, la
principale activit d'intrt gnral, et les effectifs d'encadrement de
toutes les activits.
2 Les implantations du rseau

Certaines missions ne sont remplies et certains mtiers ne sont
exercs principalement qu'au sige (par exemple la mise en uvre de la
politique montaire, l'tablissement de la balance des paiements) ou dans
le rseau (par exemple le secrtariat des commissions de surendettement,
la mise en circulation de la monnaie fiduciaire).
La carte des implantations tait, jusqu' une date rcente,
largement hrite du tissu conomique du dbut du sicle, avec
notamment un grand nombre d'implantations dans des communes qui ne
sont plus des foyers d'activit notable. Il n'y a pas de hirarchie entre les
succursales, qui sont toutes directement rattaches au sige. Toutefois,
depuis quelques annes, la Banque a cr, pour la dfinition des objectifs
et la gestion des moyens, une fonction rgionale encore en
dveloppement.
Sur les 211 succursales, 131 sont devenues, depuis le 1er mars
2001, des caisses institutionnelles qui assurent la circulation de la
monnaie au profit des clients institutionnels (banques commerciales). Les
autres sont appeles caisses de clientle . L'appellation caisse
allge dsigne les succursales transformes en caisses de clientle
l'occasion des plans de rformes successifs.
Entre 1993 et 2003, le rseau est rest fig. Les dernires
fermetures ont concern une trentaine d'implantations dans les annes
1970 et une vingtaine au dbut des annes 1990. Les volutions rcentes
portaient sur l'allgement des missions de 15 succursales par an en 1999,
2000, 2001 et 2002, conduisant leur retirer la fonction de caisse
institutionnelle (distribution des billets aux acteurs conomiques, via les
transporteurs de fonds).
A la fin de l'anne 2003, un important plan de restructuration des
implantations a t dcid et doit tre mis en uvre progressivement d'ici
2006. Il vise diminuer de moiti le format du rseau. Il sera examin
plus prcisment dans la suite du rapport.
25
L'examen de la structure des cots directs a permis d'tablir que

ceux-ci taient constitus 84 % de frais de personnel dans le rseau
(60 % au sige). L'enjeu principal de l'quilibre financier de la Banque,
du ct des charges, rside donc dans l'adquation de ses effectifs ses
missions.
II La situation financire de la Banque

Lanalyse des rsultats de la Banque montre une forte contraction
du produit montaire net et une stabilit des charges courantes. Or
limpact des dcisions de gestion de la Banque sur laugmentation de ses
emplois productifs dintrts doit tre relativis, car ce sont les
paramtres conomiques et financiers tels que le niveau des taux, le cours
du dollar ou laugmentation de la circulation fiduciaire de la zone euro
qui sont dterminants. Ds lors, ce n'est que par la matrise de ses charges
qu'elle peut continuer abaisser son point mort12 afin de rejoindre le
niveau moyen des autres banques centrales nationales. Elle est ainsi
contrainte de nouvelles rformes de structure.
A La dgradation des rsultats de la Banque

Produit montaire et revenu montaire
Le produit montaire net est, pour les banques centrales,
lquivalent du produit net bancaire des tablissements de crdit. Il
comprend :
1/ les produits et charges provenant des emplois nets soumis
plafond fix chaque anne par la BCE avec, en particulier :
- les produits issus des placements des rserves de change et des
oprations avec le FMI ;
- la rmunration de la crance en euros sur la BCE reue en
contrepartie du transfert celle-ci dune partie des rserves de change ;
- les produits issus des portefeuilles de placement et
dinvestissement en euros ;
- les charges au titre de la rmunration du compte courant du
Trsor public.
12) On dfinit un point mort comme le niveau de taux de rendement des

placements financiers qui permet une Banque centrale de couvrir ses charges
dexploitation.
26
COUR DES COMPTES
2/ les produits et charges provenant des emplois nets non soumis

plafond, savoir :
- les produits tirs des oprations de refinancement des
tablissements de crdit ;
- les rmunrations reues ou verses sur les soldes des comptes
intra-SEBC ;
- la rmunration des rserves obligatoires des tablissements de
crdit qui est une charge pour la Banque.
3/ des flux de rpartition du revenu montaire ;
4/ des dividendes reus de la BCE et de lIEDOM.
Le revenu montaire dsigne le revenu que les banques centrales
nationales dgagent dans lexercice de leurs missions de politique
montaire. Il est gal au revenu annuel que chacune dentre elles tire des
actifs dtenus en contrepartie des billets en circulation et des engagements
rsultant des dpts constitus par les tablissements de crdit.
Lintroduction des billets en euros a conduit revoir en profondeur
les conditions de rpartition du revenu montaire en raison de la
fongibilit complte des billets en circulation dans la zone euro et en
dehors de celle-ci. A lissue dune priode de transition qui sachvera au
1er janvier 2008, la base montaire qui servira la dtermination du revenu
sur billets sera constitue, conformment larticle 32 des statuts du
SEBC qui ont t dicts par un protocole annex au trait sur lUnion
europenne, de lencours des billets en euros en circulation dans la zone
euro et en dehors de celle-ci rapport la cl de capital (20,81 % pour la
Banque de France), compte tenu dune quote-part de 8 % alloue la BCE
mais restitue sous forme dacomptes sur dividendes sauf quand le rsultat
net de cette dernire ne le permet pas.
Aux termes des deux dcisions de la BCE qui datent du
6 dcembre 2001, le revenu montaire de la Banque de France a donc
dsormais trois composantes :
- une composante sur les dpts des tablissements de crdit qui
existait dj depuis 1999 mais qui est marginale parce que les rserves
obligatoires auxquelles ces tablissements sont astreints chaque mois sont
rmunres par la banque centrale ;
- une composante de flux sur billets qui est de loin la plus
importante et qui constitue pour la Banque de France une source croissante
de revenu avec laugmentation globale des mises en circulation par les
banques centrales nationales, principalement lAllemagne et le
Luxembourg, et avec la diminution de leffet correcteur du mcanisme de
transition mis en place au cours de la priode de transition (2002-fin
2007) ;
- une composante dun montant modeste, qui est lie au rendement
des actifs reprsentatifs des billets mis en circulation et des dpts des
tablissements de crdit, ce quon appelle la mthode semi-directe.
27
Laccord conclu le 23 janvier 2003 entre les membres du Conseil

des gouverneurs sur la dtention des actifs financiers nets non lis la
politique montaire (ensemble des actifs et des passifs lexclusion des
billets, des comptes des tablissements de crdit, du refinancement et des
comptes intra-SEBC) a pour objet de faire participer chaque Banque
centrale nationale au dficit de liquidit13 de la zone euro selon la cl de
capital avec une correction pour tenir compte des rserves obligatoires
constitues. Cest pour cette raison que la Banque de France distingue
dsormais dans ses emplois ceux qui sont soumis plafond et ceux qui ne
le sont pas parce quils sont directement lis la politique montaire.
Lanalyse des rsultats de la Banque fait ressortir que les produits

se rduisent alors que les charges restent stables.
La formation du rsultat de la Banque de France dpend de sa
capacit couvrir ses charges dexploitation principalement par des
produits lis au rendement de ses actifs montaires et financiers net de ses
engagements lgard des tablissements de crdit, ce quon appelle le
produit montaire net, et par des produits non montaires. Ces derniers
couvrent environ un tiers des charges non montaires et correspondent
pour lessentiel la facturation de prestations excutes pour le compte
de lEtat ou de tiers et lemploi des fonds propres et assimils de la
Banque et de la Caisse de rserve des employs qui paie les retraites de
ses agents14.
Ses conditions dquilibre financier diffrent profondment de
celles dune banque commerciale. En effet, une banque centrale nest
matresse ni de ses ressources ni de ses emplois montaires, mais na pas
de risque de transformation. Sa principale ressource libre de charges est
constitue des billets mis en circulation, qui connaissent des variations de
forte amplitude. Ses emplois rmunrs, dont il faut dduire les avoirs en
or, qui ne sont pas productifs dintrts, sont constitus davoirs en
devises qui doivent tre suffisamment liquides pour pouvoir tre
mobiliss pour des interventions sur les marchs des changes la
demande de la BCE et de concours aux tablissements de crdit, dont le
volume est rgi par les arbitrages propres chacun dentre eux et le taux
fix par les objectifs de politique montaire et les conditions du march.
13) Cest en effet par le biais de la constitution des rserves obligatoires rmunres
que lEurosystme accrot le dficit structurel de liquidit du systme bancaire, et, par
voie de consquence, la demande de refinancement auprs des BCN et pilote le
niveau des taux sur le march montaire.
14) La Caisse de rserve des employs na pas de personnalit juridique distincte de la
Banque.
28
COUR DES COMPTES
Depuis lentre dans la zone euro, les conditions de formation du

produit montaire net de la Banque de France ont profondment chang
la fois pour des raisons structurelles et pour des raisons conjoncturelles.
Au plan structurel, plusieurs facteurs ont jou.
Lobligation faite aux tablissements de crdits de constituer des
rserves obligatoires rmunres a reprsent un manque gagner par
rapport la situation antrieure. La Banque de France a d transfrer la
BCE des avoirs en devises qui sont rmunrs au taux des oprations
principales de refinancement, le diffrentiel de taux par rapport au dollar,
tantt ngatif comme entre 1999 et 2002, tantt positif comme en 2003 et
2004, tant neutralis par la rpartition des rsultats de la BCE lorsquils
sont positifs. Elle a souscrit au capital de la BCE, ce qui lui rapporte un
dividende pour autant que cette dernire dgage un rsultat positif
suffisant. Depuis 1999, le revenu montaire est mutualis entre les
membres de lEurosystme. Limite dans un premier temps aux dpts
des banques, son assiette est tendue depuis 2002 aux billets en
circulation dans lensemble de la zone. A lissue dune priode de
transition qui sachvera le 1er janvier 2008, la Banque de France
bnficiera dun revenu sur billets qui sera fond sur sa part dans le
capital de la BCE calcule aprs dduction de la part des banques
centrales nationales qui ne sont pas membres de lEurosystme. Enfin, les
conditions de placement de ses actifs financiers non lis la politique
montaire sont encadres par un accord sign le 23 janvier 2003 qui a
accru ses marges de manuvre.
Au plan conjoncturel, la configuration de bas taux dintrt, de
variations de forte amplitude du cours de leuro contre dollar, dune forte
contraction des billets en circulation avant lintroduction de leuro
fiduciaire15 ont perturb la formation du produit montaire net.
15) Leuro fiduciaire dsigne les billets et les pices en euros. Il a t introduit le
1er janvier 2002.
29
Tableau n 2 : volution du rsultat en valeur depuis 1995

En M courants
Donnes de rfrence
Circulation fiduciaire de
lEurosystme
(moyenne en Md)
Circulation
fiduciaire
revenant la Banque de
France (Md)
Taux marginal des appels
doffres ( %)
Cours moyen du dollar
contre euro
Taux moyen du dollar
6 mois ( %)
Restitution du revenu
montaire BCE ( %)
Produit montaire net
-Produit montaire en
devises
-Produit montaire en
euros
-Rsultat BCE retenu par
elle
-Dividende BCE ordinaire
(n-1)
-Dividende IEDOM
Charges
courantes
nettes*
-produits non montaires
(*)
-charges non montaires*
Rsultat ordinaire
Dotation au FRG
Elments exceptionnels
Rsultat avant impt et
application de lavenant
du 26 novembre 2002
Gains nets de change
raliss
Gains nets de change
imputs au compte de
rsultat
Impt sur les bnfices
Rsultat net
1995
1999
37,3
5,29
2000
2001
2002
2003
2004
(**)
362
340
312
377,9
448
39,7
43
38,7
36,5
50,3
68,3
2,73
4,10
4,32
3,27
2,29
2,02
0,92
0,900
0,945
1,131
1,24
5,90
3,44
1,71
1,07
1,60
83,4 %
0%
0%
1 724,5
1 698,4
2 805,3
2 694,5
1 517,3
1 134,4
1 341
871,5
1 686,1
2 594,4
2 026,8
813,9
425,0
514
853
36,3
210,9
318,4
372,1
722,4
977
-145,1
-152
339,3
302,9
127,7
9,8
28,4
4,4
2,0
-1 231,5
-1 224,8
-1 298,9
-1 381,4
-1 334,3
-1 182,0
-1 261
486,5
490,7
485,6
570,5
579,7
632,3
571
-1 718
493
0
-70
-1 715,5
473,6
-22,9
-22,5
-1 784,5
1 506,4
-60,0
-13
-1 951,9
1 313,1
-174,2
119,9
-1 914,0
183
0
0
-1814,3
-47,5
0
-171,3
-1 832
80
0
99
423
428,2
1 433,4
1 258,8
183
-218,8
179
890
2 158,1
836,9
78,3
92,8
78,3
-24,5
158,5
-38,4
-179
-57,0
122
-214
209
-274,8
153,4
-600,7
832,7
* chiffres non retraits ; ** prvisions de dcembre 2004.
-558,5
700,3
30
COUR DES COMPTES
Depuis 1994, le produit montaire net16 a connu des variations de

forte amplitude. Les points hauts se sont situs en 2000 (2,8 Md) et 2001
(2,7 Md), et le point bas en 2003 (1,13 Md) un niveau infrieur en
valeur courante de 400 M par rapport 1994, le plus mauvais rsultat de
la dcennie quatre-vingt-dix (1,53 Md), et de prs de 1,7 Md lanne
2000. La quote-part en devises de ce produit montaire, qui tait de
21,3 % en 1994, a atteint son maximum en 1999 avec 99,3 % pour
redescendre ensuite 75 % en 2001, 53,6 % en 2002 et 37,5 % en 2003,
avec un montant suprieur de 100 M seulement au niveau de 1994.
Pour assurer lhomognit des donnes sur la priode 1995-2003,
des retraitements ont t ncessaires sur les annes antrieures 1999 et
les chiffres ainsi obtenus ont t ramens en euros constants.
Tableau n 3 : volution du produit montaire net et des charges
courantes nettes*
(En M constants)
Produit montaire
net
Produits
non
montaires (1)
Charges
non
montaires (2)
Charges courantes
nettes (2)-(1)
Taux de couverture
des charges par le
produit montaire
net (en %)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1 944
1 788
2 040
2 262
1 834
2 975
2 806
1 551
1 134
546
548
549
975
530
515
594
610
649
-1 934
-1 855
-1 869
-1 979
-1 853
-1 892
-2 033
-1 974
-1831
-1 388
-1 307
-1 320
-1 004
-1 323
-1 377
-1 439
-1 364
-1 182
140,1
136,8
154,5
225,3
138,6
216,0
195,0
113,7
95,9
* les francs sont convertis en euros au cours de conversion ; les charges et les produits non
montaires ont t retraits avant 1999 pour assurer lhomognit des donnes.
Source : Banque de France.
Comme le montre le tableau ci-dessus, les charges courantes nettes

(dfinies comme la diffrence entre les charges non montaires et les
produits non montaires) sont restes stables entre 1995 et 2002 en euros
constants, alors que le produit montaire net sest contract de 20 %. La
Banque fait donc face une dgradation de ses produits nets dans un
contexte de stabilit des charges nettes17.
16) converti au cours de conversion franc contre euro pour les annes antrieures
1999.
17) lexception de deux annes de forte hausse (1998 avec +6 % et 2001 avec +7 %)
qui sexpliquent par les cots affrents lentre dans lEurosystme et au lancement
de leuro fiduciaire.
31
Certes, une plus grande matrise des charges est observe en 2003,
avec une baisse de 7 % par rapport 2002, et la Banque a accru ses
produits non montaires. Mais ces efforts tant sur les charges que sur les
produits non montaires nen sont pas moins insuffisants pour faire face
la forte contraction du produit montaire net.
Les prvisions 2004 ne permettent pas desprer un retour au
niveau de rsultat antrieur, car lamlioration du produit montaire net
(+13,6 %) est, pour une large part, compense par une hausse des charges
courantes nettes (9,2 %). Selon les dernires informations transmises la
Cour, les prvisions de rsultat net pour 2004 seraient cependant
lgrement suprieures celles envisages prcdemment. Dans une
configuration de taux dintrt durablement bas, mme si sesquisse une
remonte des taux aux Etats-Unis, la matrise des charges dexploitation
est insuffisante pour la fois faire face la contraction actuelle du produit
montaire net, constituer les dotations aux amortissements et aux
provisions et dgager un rsultat net qui assure lEtat une rmunration
minimum, impts compris, gale la moyenne des banques centrales
nationales.
Le rsultat ordinaire 2003 enregistre une perte de 47,5 M, ce qui
reprsente une dgradation de 230,5 M sur 2002 et de 1,55 Md sur
2000 et montre clairement un problme dquilibre dexploitation compte
tenu du rendement des emplois rmunrs. Le rsultat net 2003 accuse,
pour la premire fois de lhistoire de la Banque, une perte de 179 M18.
B Le faible impact des dcisions de gestion sur

laugmentation des ressources
Sur diffrents sujets, la Banque de France a pris des dcisions
susceptibles de rduire les charges et daugmenter les produits lis ses
activits montaires qui doivent tre salues.
La Banque a ainsi rduit son exposition en dollars mesure que les
rendements compars aux placements en euros se rduisaient. Elle a
constitu ds 1999 un portefeuille-titres en euros dont elle a pu doubler le
montant et diversifier la composition la suite de laccord du
18) Laggravation de 131,5 M du dficit constat sur le rsultat ordinaire est la
rsultante de trois lments exceptionnels, une provision de 268,3 M pour
restructuration du rseau et arrt des oprations avec la clientle particulire, le
remboursement par lEtat dun trop-peru de taxe professionnelle de 90 M et la
rcupration par la Banque des gains nets de change raliss en application de
lavenant n1 du 26 novembre 2002 la convention du 31 mars 1999 (78,3 M) qui
auraient normalement d tre affects la RRRDE (rserve de rvaluation des
rserves en devises de lEtat).
32
COUR DES COMPTES
23 janvier 2003 sur le plafonnement des actifs financiers nets. Elle a

obtenu de lEtat en 1994 le blocage de lavance gratuite quelle consent
au Trsor au titre des monnaies mtalliques, puis son remboursement
progressif partir de 2002. Le montant de lavance lIEDOM est
dsormais plafonn. En outre, la signature, le 28 avril 2002, dune
nouvelle convention entre lEtat et la Banque de France sur la tenue du
compte du Trsor a t neutre pour le rsultat de la Banque, mais a eu
pour effet de limiter limpact des variations du solde crditeur du compte
sur les prvisions de liquidit de la BCE.
Enfin, comme la Cour lavait suggr, le renouvellement de
laccord de Washington pour une priode de cinq ans commenant le
27 septembre 2004, qui a pris la forme dune dclaration conjointe des
banques centrales membres de lEurosystme signe le 4 mars 2004, a
permis la Banque de France de se joindre aux banques centrales ayant
lintention de procder des ventes dor sur le march dans la limite de
500 tonnes par an et de 2 500 tonnes sur la dure de laccord19. Elle va
ainsi pouvoir vendre sur la priode 500 tonnes dor.
Un change de lettres entre le ministre de lconomie, des finances
et de lindustrie et le gouverneur a scell laccord en novembre 2004
concernant les ventes dor. Il sinterprte comme un engagement de la
Banque daugmenter ses emplois rmunrs, de les grer plus activement
et de restituer lEtat sous forme de dividende lintgralit du supplment
de produit montaire net ainsi obtenu. La Banque conservera la plusvalue de cession qui sera apprcie par rapport au cours du
1er janvier 1999 et qui viendra gonfler la RRROE (rserve de rvaluation
de la rserve en or), alors quelle tait loge jusqu prsent en plus-value
latente au compte de rvaluation20.
19) Les banques centrales signataires sont la BCE et les Banques centrales dAutriche,
de Belgique, de Finlande, de France, dAllemagne, dIrlande, dItalie, du
Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal et dEspagne auxquelles sajoute la Banque
de Grce, membre de lEurosystme depuis 2001. Les banques centrales de Sude et
de Suisse se sont jointes laccord. Mais la Banque dAngleterre qui tait signataire
de laccord de 1999 nest plus partie prenante. La Rserve fdrale amricaine nest
pas non plus signataire, mais a donn son aval au texte de la dclaration comme
en 1999.
20) A lissue de ces cessions, le stock dor de la Banque (hors quote-part or du FMI et
rserves en or transfres la BCE), qui slve au 11 juin 2004 3 024,67 tonnes,
soit 26,37 % du total dtenu par les Banques centrales nationales membres de
lEurosystme (11 469 tonnes), serait ramen 2 524 tonnes. Par rapport au cours de
lor au 1er janvier 1999 (246,37 /oz, soit 7,92 M la tonne), la plus-value de cession
qui viendrait abonder la RRROE, aux conditions du 30 juillet 2004 (322,20 /oz, soit
10,4 M la tonne), atteindrait 1,24 Md.
33
Ces dcisions de gestion ont permis de dgager des ressources

nouvelles ou de trouver des emplois mieux rmunrs. Cest ainsi que les
cessions davoirs en dollars qui ont t effectues compter de la fin
2001 et le renforcement des portefeuilles en euros ont amlior le rsultat
2004 de 250 M.
Limpact de ces dcisions ne doit pas pour autant tre surestim. Il
nest pas la hauteur de lenjeu que reprsente le dsquilibre entre
lvolution du produit montaire et celle des charges courantes nettes.
C Des paramtres conomiques et financiers

dterminants
Le rsultat de la Banque est, dans une trs large mesure, dpendant
de variables conomiques et financires quelle ne matrise pas.
Trois paramtres essentiels entrent en ligne de compte : la
circulation fiduciaire, les taux dintrt et le rsultat de la BCE.
1 La circulation fiduciaire
La circulation fiduciaire est comparativement faible en France o
les moyens de paiement par chque et carte bancaire sont trs rpandus.
Ceci contribuait, avant laccord sur la rpartition du revenu montaire du
6 dcembre 2001, rduire le produit du seigneuriage21 en France par
rapport dautres Etats. Dsormais, le revenu montaire est au contraire
globalis au sein de lEurosystme, et rparti entre les banques centrales
selon une cl qui tient compte du capital de la BCE dtenue par chacune
dentre elles.
La circulation fiduciaire dans lEurosystme a connu une volution
contraste sur les quatre dernires annes. Le mouvement de contraction
de la circulation fiduciaire li au retrait des monnaies nationales a atteint
85 Md au second semestre 2001, et le point bas historique a t
enregistr le 21 mars 2002 ( 260 Md). En 2003, la circulation fiduciaire
de lEurosystme a retrouv un niveau suprieur lanne 2000 avec un
total de 377,9 Md, en hausse de 4,3 % sur 2000 et de 21,2 % sur 2002.
Depuis mars 2002, le taux de progression de la circulation fiduciaire de
lEurosystme est de 22 % par an. En 2004, la progression a continu
un rythme soutenu. La circulation fiduciaire moyenne de lEurosystme
attendue sur lanne est de 450,5 Md, en hausse de 19,2 % sur 2003.
21) Lexpression trs ancienne dsigne les revenus que procure le droit de battre
monnaie.
34
COUR DES COMPTES
Le rsultat prvisionnel de la Banque est donc trs sensible aux

hypothses retenues pour la circulation fiduciaire de la zone. Ainsi, en
2004, une variation dun milliard deuros de la circulation fiduciaire de
lEurosystme par rapport lhypothse retenue pour les six derniers
mois reprsenterait un cart de 2 M sur le rsultat.
2 Les taux dintrt

Prteur en dernier ressort, la Banque de France a un revenu
directement dpendant du niveau des taux dintrt.
Le tableau ci-dessous retrace lvolution des taux dintrt moyens
observs pour les emplois et ressources de la Banque.
Tableau n 4 : taux dintrt moyen observ sur lanne pour la
rmunration des emplois et ressources de la Banque
En %
Emplois nets en devises
1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

5,58 4,49 6,30 5,28 2,52 1,40
1,95
4,60 6,46 5,47 2,63 1,32
1,17
Dont placements en USD
Rmunration au titre de
lallocation supplmentaire
de billets
3,20 2,40
2,05
Total des emplois nets

rmunrs
5,08 4,68 6,09 5,23 2,83 1,98
2,11
Total des emplois nets

rmunrs (hors plus-values
latentes)
5,08 4,68 5,86 5,13 2,83 2,14
2,14
* estimation juillet 2004.

** intgre la variation des plus-values latentes pour les portefeuilles dollar et euro.
Ainsi une variation de 50 points de base du taux principal des

oprations de refinancement au 1er octobre aurait une incidence nette sur
le rsultat de 22,1 M, compte tenu de leffet induit sur le montant de
revenu montaire retenu par la BCE.
35
3 Le rsultat de la BCE
Le premier exercice de la BCE en 1999 sest sold par une perte de
247,3 M qui a ncessit un abandon par les banques centrales nationales
du revenu montaire (35,2 M) et une contribution spcifique sur le
revenu montaire non rparti (184,5 M), qui se sont traduits pour la
Banque de France par une contribution totale de 48,5 M. Lexercice
2000 a permis denregistrer un bnfice net de 1 990 M qui a t affect
hauteur de 398 M au fonds de rserve et, pour le solde, a t distribu
en 2001 (1 592 M dont 339,5 M la Banque de France). Lexercice
2001 sest conclu par un bnfice net de 1 821,8 M qui a t affect au
fonds de rserve pour 364 M et, pour le solde, a t distribu en 2002
(1 458 M dont 303 M pour la Banque de France). Lexercice 2002 a
dgag un bnfice net de 1 220 M et le dividende distribu en 2003
sest lev 614 M (dont 127,7 M pour la Banque de France).
Mais en 2003, une perte de 477 M a t enregistre22.
En effet, la BCE doit financer ses ressources au taux marginal des
oprations principales de refinancement, alors que ses emplois en devises
ont un taux de rmunration infrieur (1,6 % sur le dollar), voire nul (sur
le yen) et est expose au risque de change sur le dollar. En 2004, elle
devrait terminer lexercice avec une perte qui ncessitera de la part des
banques centrales nationales labandon des acomptes sur dividende et le
versement dune contribution additionnelle. La Banque de France subira
un manque gagner sur son produit montaire net, mais sera protge
contre le risque de change support par la BCE grce au mcanisme de la
rserve de rvaluation des rserves en devises.
22) Les derniers comptes publis par la BCE pour lanne 2004 font tat dune perte
de 1 636 M.
36
COUR DES COMPTES
D La ncessaire matrise des charges de structure

La ncessit d'abaisser son point mort oblige la Banque
poursuivre ses rformes de structure.
1 La problmatique du point mort dans les banques centrales

nationales
Lappartenance lEurosystme cre des exigences pour chacun de
ses membres. Il importe en effet de dmontrer la fois que la politique de
taux dintrt de la zone euro nest, en aucune faon, influence par des
considrations tenant lquilibre du compte de rsultat de chacun de ses
membres et que lefficience et lefficacit du mode dorganisation des
banques centrales nationales permet dancrer la dcentralisation des
oprations de politique montaire dans la dure.
Les banques centrales nationales ont donc lobligation de couvrir
leurs charges, mme si les taux dintrt sont historiquement bas, et, par
voie de consquence, dabaisser leur point mort au niveau des taux
dintrt les plus bas.
Le point mort des diffrentes banques centrales nationales peut tre
approch par le rapport entre les charges nettes en 2003 (ou 2002 pour
disposer d'un chantillon plus important) et les ressources nettes (ou
emplois nets rmunrs) en 200323.
Selon les calculs de la Cour, partir des donnes 2002 et 2003, les
points morts des banques centrales nationales se dispersent entre 1 % et
4,5 %. On constate que les banques centrales nationales se repartissent en
deux catgories :
- celles, peu nombreuses, dont le point mort se situe dans tous les
cas (sur la base des charges 2002 ou 2003) un taux de
rendement moyen suprieur 2 % ;
- celles dont le point mort constat volue entre 1 et 2 % ; ce
groupe est le plus nombreux.
La Banque de France fait ainsi partie du premier groupe des
banques centrales qui doivent compter sur un taux d'intrt relativement
lev pour quilibrer leurs charges.
23) La construction dun indicateur global rvlateur du point mort permet

dapprocher lefficience relative des exploitations des BCN.
37
Dans le mme ordre d'ides, on relve que la Banque de France

gre 13 % des emplois nets rmunrs des banques centrales nationales,
mais mobilise 22 % des charges nettes du dispositif densemble pour une
quote-part de capital de la BCE de 20,81. Ceci est lindice dune situation
o le revenu montaire est cens couvrir des charges beaucoup plus
importantes que dans dautres banques centrales nationales, du fait dune
organisation plus lourde ou dactivits plus dveloppes.
2 La ncessit dun nouveau modle dquilibre

Depuis 1993, la Banque sest efforce dabaisser son point mort.
Le gouvernement de la Banque24 a constamment mis en avant
cette exigence afin doptimiser les ressources, de rduire les charges
dexploitation et daccrotre les produits non montaires. Il sest appuy
la fois sur un ensemble de mesures dordre public qui trouvaient leur
cohrence dans un modle dquilibre financier dcoulant des
dispositions de la loi du 4 aot 1993 prise en application du trait de
Maastricht et sur des mesures dordre interne.
Les mesures dordre public ont concern principalement la fin du
financement montaire du Trsor et le remboursement avec charges
dintrt des avances que la Banque lui avait consenties, ainsi que la
facturation par la Banque des prestations rendues lEtat ou des tiers
sa demande dans le cadre dune convention financire globale et de huit
conventions particulires25. Elles ont aussi concern le transfert la
Banque des actifs et des passifs et des produits et des charges affrents
aux oprations du FMI, la cration et lalimentation de la rserve de
rvaluation des rserves en devises (RRRDE) en plus de la rserve de
rvaluation des rserves en or (RRROE) qui permettait de prmunir le
compte de rsultat de la Banque contre le risque de change sur oprations
de change. Par ailleurs, la dotation la Caisse de rserve des employs en
24) Le gouvernement de la Banque dsigne le gouverneur et les deux

sous gouverneurs.
25) Ces huit conventions qui sont en cours de rvision ou ont dj fait lobjet dune
rvision depuis leur signature se rapportent aux domaines suivants : la mise en
circulation des monnaies mtalliques, la tenue du fichier central des chques, la tenue
du compte du Trsor, lorganisation des adjudications des valeurs du Trsor,
ltablissement de la balance des paiements et de la position extrieure de la France, le
traitement du surendettement des mnages, le secrtariat du comit montaire de la
zone franc et la gestion des accords de consolidation des dettes des Etats trangers.
38
COUR DES COMPTES
affectation du rsultat net sur oprations est demeure constamment

infrieure en valeur nominale au niveau atteint en 199126.
Quant aux mesures dordre interne qui visaient matriser les
charges de fonctionnement et dinvestissement, elles ont t caractrises
par un encadrement budgtaire strict des charges de fonctionnement et
dinvestissement (au travers du mcanisme de la provision pour
investissement), par un objectif de rduction de 1 % des effectifs et par
diffrents plans sociaux mis en uvre depuis 1996 (restructuration de la
fabrication des billets, plan caisse, plan dit de repyramidage).
La Banque a russi ainsi en dix ans abaisser son point mort de
7 % moins de 3 %. Au cours de lanne 2004, elle est en passe de se
rapprocher du seuil de 2 %, ce qui tmoigne de la poursuite des efforts.
En 2005, ce point mort devrait se situer 1,7 %.
Mais ces efforts ne se rvlent pas suffisants dans une
configuration de taux dintrt bas dans le monde. Lobjectif devrait tre
de ramener le point mort de la Banque 1 %, c'est--dire dafficher un
rsultat quilibr mme lorsque le rendement de ses placements est de
l'ordre de 1 %.
3 La perspective dun revenu montaire plus important

En 2008, lissue de la priode transitoire actuelle, le produit
montaire sera constitu de la circulation fiduciaire de lEurosystme,
rpartie selon la cl de capital. Le revenu sur billets dpendra de deux
facteurs, le montant des missions nettes et le taux des oprations
principales de refinancement. La facult darbitrer entre des placements
en euros et des placements en dollars dpendra du plafond assign la
Banque dans le cadre de laccord sur les actifs financiers nets non lis la
politique montaire, qui variera lui-mme en fonction de la circulation
fiduciaire de lEurosystme et non des seules mise en circulation de la
Banque.
Dans ces conditions, la Banque de France devrait bnficier
mcaniquement d'une situation plus favorable du fait de la rpartition
venir du produit montaire. Le produit montaire net sur emplois
rmunrs lis la part nette des billets revenant la Banque de France
pourrait tre compris, dans diffrentes hypothses, entre 2,4 Md et
8,66 Md contre 933,9 M en 2002 et 968,5 M en 2003 (hors produits
nets sur reports et dports et rsultats de cessions et moins-values latentes
26) La dotation la caisse de rserve na retrouv des niveaux comparables quen
2000 et 2001 (respectivement 46 M et 35 M contre 46 M en 1991 et 35 M en
1992).
39
sur les rserves de change pour ces deux annes). Selon la Banque,
lhypothse basse retenue dans la simulation devrait en ralit constituer
une hypothse moyenne, notamment en regard des hypothses de
croissance retenues pour la circulation fiduciaire dans la zone. Elle
reprsente malgr tout un surcrot de recettes considrables pour la
Banque.
Cependant, en termes comparatifs, mme en se projetant dans la
situation qui prvaudra en 2008 au terme de la priode de transition
prvue par la dcision de la BCE du 6 dcembre 2001 sur la rpartition du
revenu montaire, la Banque de France aurait encore, aux conditions
montaires et financires de 2003, un point mort approch suprieur la
moyenne de lEurosystme et namliorerait son classement au sein des
banques centrales nationales que dune place.
En tout tat de cause, la meilleure sant financire ne peut servir
dargument pour poursuivre la recherche d'une organisation plus
efficiente. En effet, les marges damlioration des recettes ne sauraient
tre considres comme une assurance prenne compte tenu des alas de
la circulation fiduciaire, des perspectives de llargissement de
lEurosystme qui rduiront mcaniquement la quote-part de capital
alloue la Banque de France et des difficults de la BCE couvrir son
risque de change avec une allocation de billets de 8 %.
Surtout, si le produit montaire est une ressource de la Banque de
France, il est dans la logique de sa relation avec l'Etat, son actionnaire,
que la Banque soit structurellement excdentaire et lui verse au titre des
revenus du seigneuriage la majeure partie de cet excdent sous forme d'un
dividende, qui doit dans toute la mesure du possible tre protg contre
les alas des marchs. Toute organisation de la Banque qui ne serait pas
optimale du point de vue de son cot et de son efficacit serait
indirectement la charge de la collectivit ; aussi la Banque doit-elle,
mme avec un produit montaire plus important, viser en permanence
optimiser sa gestion. Elle est donc tenue de poursuivre rsolument son
action tendant diminuer ses charges.
Les mesures dconomies budgtaires prises fin 2003 et fin
2004 doivent tre replaces dans ce contexte.
40
COUR DES COMPTES
En effet, le constat de la lenteur des volutions et de la difficult de

stabiliser la dpense nette de lentreprise, malgr des efforts indniables
de matrise des cots, a t dress, en dcembre 2003, devant le Conseil
gnral. La certitude de dgager une perte sur lexercice 2003 a rendu
plus aise ladoption de nouvelles mesures dconomies : dcision de
rduire de 0,5 % les effectifs du sige en 2004 ; concentration des
ressources sur des priorits avres ; limitation des ouvertures et mise en
rserve de crdits ; rexamen des budgets par le Conseil gnral lissue
du processus dadhsion des agents aux mesures sociales attaches aux
plans dadaptation du rseau et darrt de la clientle particulire ;
recherche dconomies nouvelles dans la gestion courante ; poursuite des
efforts doptimisation des placements ; actions mener pour assurer des
recettes supplmentaires et pour couvrir le diffrentiel entre le cot
complet des prestations rendues lEtat et les versements reus ; attention
particulire porte aux obligations nouvelles mises la charge de la
Banque.
Ces efforts sont appels se poursuivre. Le budget 2005 a t
adopt avec une diminution de 2,7 % des dpenses en euros courants par
rapport au budget initial 2004 et la rduction des effectifs du sige a t
porte 1,5 %.
Ils doivent enfin tre suffisants pour assurer le financement des
investissements technologiques et rpondre aux exigences dune
rduction des cots oprationnels de lEurosystme, comme lillustre la
dcision prise rcemment par le Conseil des gouverneurs de remplacer les
plates-formes nationales TARGET mises en place en 199827 par une
plate-forme unique dont la matrise duvre est confie lAllemagne,
la France et lItalie.
27) Le systme TARGET permet dexcuter en monnaie centrale les paiements de

gros montant (>800 000 ) entre banques des oprations de politique montaire et des
soldes des systmes dchange de paiements de dtail et de rglement-livraison des
oprations sur titres ou sur instruments financiers. Il a t construit en reliant les
systmes de rglement en temps rel de gros montant qui existaient dans chacun
des quinze Etats membres et repose sur une architecture dcentralise et sur un
concept dharmonisation minimale. En 2003, le systme TARGET qui comprend
3 351 participants a trait, en moyenne quotidienne, 261 208 paiements pour un
montant total journalier de 1 650 Md, les flux transfrontires reprsentant 33 % en
valeur et 23 % en volume du total des flux enregistrs dans le systme.
41
______________________ CONCLUSION ______________________

Lquilibre de la Banque de France a t fragilis par un contexte
de taux dintrt et de taux de change qui pse sur le produit montaire.
La Banque de France doit donc tendre vers un modle d'quilibre qui soit
compatible avec son rle de Banque centrale membre de lEurosystme,
cest--dire qui lui assure un excdent mme dans une configuration o
les taux dintrt dans les trois grandes zones montaires (dollar, yen et
euro) resteraient durablement bas. Nayant que peu de prise sur ses
ressources, la Banque de France doit continuer sattacher la matrise
de ses charges. Le calcul compar des points morts des banques centrales
nationales confirme que celui de la Banque de France, mme sil a
beaucoup baiss, passant de 7 % en 1993 un peu plus de 2 % en 2004,
demeure comparativement lev.
Il importe aujourdhui de btir un modle financier qui permette
de ramener le point mort de la Banque 1 %, c'est--dire dafficher un
rsultat quilibr mme lorsque le rendement de ses placements est de
l'ordre de 1 %.
A court terme, la mise en uvre de la rforme du rseau ne suffira
pas assurer le rquilibrage, puisquelle ne produira ses effets que
progressivement et dici plusieurs annes.
Si la mise en uvre de laccord de rpartition du revenu montaire
du 6 dcembre 2001 va mcaniquement amliorer la situation financire
de la Banque dans un contexte de progression probable de la demande de
billets en euros, les marges daccroissement de la rente montaire ne
peuvent tre considres comme une assurance prenne et ne sauraient
dispenser la Banque de poursuivre ses efforts de rationalisation.
La priode actuelle constitue une transition essentielle non
seulement pour mener bien la mise en uvre des rcentes dcisions en
matire de restructuration, mais aussi pour les amplifier, afin que les
missions d'institution publique soient remplies au moindre cot pour la
collectivit.
42
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Un cadre contraignant dexercice des

missions
44
COUR DES COMPTES
UN CADRE CONTRAIGNANT DEXERCICE DES MISSIONS
45
La Banque de France exerce ses missions dans un cadre juridique

parfois ambigu, le plus souvent trs contraignant, ce qui ne lui laisse pas
tout lespace ncessaire pour se rformer dans le sens de la plus grande
efficacit. Les conditions dune bonne gouvernance ne sont pas toujours
runies, quil sagisse de la structure des organes de direction ou de la
relation avec lEtat.
I Les ambiguts du code montaire et financier

Deux catgories de missions sont attribues la Banque de France
par le code montaire et financier en ses articles L. 141-1 141-9 : les
missions fondamentales et les missions d'intrt gnral. Ce cadre
lgislatif prsente cependant des ambiguts.
La partition nonce par le code montaire et financier prsente en
principe un caractre structurant : toute activit qui ne peut tre rattache
une des missions fondamentales (lesquelles sont numres de manire
limitative) doit :
- soit tre effectue avec l'accord explicite de l'Etat et rmunre
par son commanditaire de manire couvrir les cots engags,
- soit prsenter un caractre commercial ; elle ne peut alors tre
dficitaire.
Or cette partition nest pas totalement claire au vu des textes
lgislatifs. En premier lieu, le code montaire et financier fait mention
d'activits dvolues aux succursales sans prciser dans quelle catgorie
elles se situent. En second lieu, la loi a dvolu certaines missions la
Banque sans davantage prciser leur situation au regard des catgories
prvues par le code montaire et financier.
En marge de la section consacre aux missions de la Banque,
certaines activits font l'objet d'une mention indirecte, dans la soussection consacre aux succursales : "Les succursales de la Banque de
France participent l'exercice des missions de la banque. Elles
concourent l'entretien de la monnaie fiduciaire et l'excution des
paiements scripturaux. Elles contribuent la connaissance du tissu
conomique local et la diffusion des informations montaires et
financires. Elles assurent la gestion et le suivi des dossiers de
surendettement dans les conditions prvues l'article L. 141-6. Elles
entretiennent des relations, pour exercer leurs missions, avec les
banques, les entreprises, les organismes consulaires, les collectivits
locales et les services dconcentrs de l'Etat de leur rayon d'action".
46
COUR DES COMPTES
Cette disposition introduit un lment de confusion en ne se

bornant pas faire tat de la participation du rseau de succursales
l'excution de certaines missions de la Banque, fondamentales ou d'intrt
gnral, ou d'activits qui s'y rattachent directement et qui sont dfinies
ailleurs dans le code (entretien de la monnaie fiduciaire, excution des
paiements scripturaux, surendettement). En effet, elle consacre aussi une
activit de contribution la "connaissance du tissu conomique local et
de diffusion des informations montaires et financires", non mentionne
au chapitre des missions de la Banque, et qui reprsente plusieurs
centaines demplois.
Un certain nombre d'activits sont confies la Banque par la loi,
sans que l'articulation de celles-ci avec les catgories prvues par le code
soit explicite. Il en va ainsi des activits, tudies plus prcisment cidessous, exerces dans le cadre de la surveillance prudentielle et du
contrle des tablissements de crdit.
Une clarification s'impose donc autant pour lever un doute sur la
prise en charge financire de ces activits que par paralllisme des formes
avec l'article 105-6 du TCE qui nonce la possibilit de "confier la BCE
des missions spcifiques ayant trait aux politiques en matire de contrle
prudentiel des tablissements de crdit et autres tablissements
financiers". En tout tat de cause, l'abandon de l'activit de clientle de
particuliers (hors agents de la Banque) dcide en 2003 et effective en
2004 justifie un amnagement de l'article L. 141.8 du code montaire et
financier.
II Les contraintes propres la gouvernance de la

Banque
Sous le terme de "gouvernance", la Cour a regroup l'ensemble de
ses observations relatives aux processus de dcision la Banque de
France, tant au regard de son organigramme interne que du rle jou par
l'Etat.
47
A Le pilotage de la Banque de France

La Banque de France nest pas une institution comme les autres.
En tant que membre du SEBC, son indpendance impose par le trait
instituant la Communaut europenne dpasse de loin la personne de son
gouverneur ou dun membre de son conseil : elle est institutionnelle et
financire. Toute atteinte, tout affaiblissement du statut de ses dirigeants
conduiraient invitablement sa mise en cause.
1 Les instances dirigeantes de la Banque de France

Depuis la loi du 4 aot 1993, la Banque de France comprend deux
organes dirigeants : le Conseil de la politique montaire (CPM) et le
Conseil gnral.
a) Les missions restreintes du Conseil de la politique montaire

La loi du 31 dcembre 1993 a confi les responsabilits montaires
au Conseil de la politique montaire (CPM). Le CPM comprenait alors
outre le gouverneur et les deux sous-gouverneurs de la Banque de
France, six membres nomms par dcret en Conseil des ministres pour
une dure de neuf ans28. Les personnalits qualifies membres du CPM
sont de droit membres du Conseil gnral. Le Premier ministre et le
ministre charg de lconomie (ou son reprsentant) peuvent participer
sans voix dlibrative aux sances du CPM.
Le CPM tait conu en 1993 pour asseoir, grce sa collgialit et
son ouverture sur lextrieur, la lgitimit de la Banque de France
dsormais libre de fixer les taux dintrt en toute indpendance par
rapport au gouvernement. De ce point de vue, il a atteint son objectif. La
prsence du reprsentant du ministre de l'conomie au cours de la
premire partie des sances du CPM29 n'a pas affect son indpendance.
28) Larticle 85 de la loi de finances rectificative pour 2002 du 30 dcembre 2002 a

ramen le mandat de neuf six ans et le nombre de membres du conseil de six
quatre (renouvelables par moiti tous les trois ans). Le mandat des membres du
conseil en fonction en dcembre 2002 reste toutefois de neuf ans.
29) Cette premire partie est consacre lanalyse de la situation conomique. La
seconde partie, consacre aux questions montaires, se tient hors la prsence du
reprsentant du ministre de lconomie qui est le directeur gnral du Trsor et de la
politique conomique.
48
COUR DES COMPTES
Mais la loi n 98-357 du 12 mai 1998 a tir les consquences du

transfert de la responsabilit de la politique montaire au Conseil des
gouverneurs du Systme europen de banques centrales en rduisant
fortement les prrogatives du CPM. Le Conseil conserve certes un rle
rglementaire rsiduel30. Le CPM est cependant devenu un organe
essentiellement consultatif : il examine les volutions montaires et
analyse les implications de la politique montaire labore dans le cadre
du Systme europen de banques centrales (CMF, art. L. 142-2)31. Par
ailleurs, les membres du CPM continuent de participer au Conseil gnral
de la Banque de France, et leur rle de communication et de dialogue
avec les acteurs conomiques a t momentanment renforc dans la
priode pralable lintroduction de leuro fiduciaire.
Les missions propres du CPM paraissent cependant aujourdhui
trs restreintes. Certes, dans le monde, le modle dans lequel deux
organes de direction distincts se partagent les questions de politique
montaire et celle de gestion est rpandu (on le trouve notamment aux
Etats-Unis et au Royaume-Uni), mais, au sein de lEurosystme, il
nexiste que rarement une instance collgiale spcifique charge
dattributions en matire de politique montaire. Les grands pays de la
zone euro (Italie, Allemagne, Espagne) nont quune seule instance de
direction pour les deux types de sujets.
En effet, le modle deux instances distinctes semble plus
pertinent lorsque la banque centrale exerce un pouvoir autonome en
matire montaire. Pour les banques centrales de lEurosystme, le
modle un seul organe de dcision quels que soient les sujets est
dominant, car les dcisions prendre dans ce domaine sont peu
nombreuses et essentiellement techniques. La France parat donc cet
gard dans une situation atypique, qui est aussi celle de la Grce.
Par ailleurs, le cot de la structure n'est pas ngligeable.
30) Dans le cadre des orientations et instructions de la Banque centrale

europenne, il prcise les modalits dachat ou de vente, de prt ou demprunt,
descompte, de prise en gage, de prise ou de mise en pension des crances portant
intrt, ainsi que la nature et ltendue des garanties dont sont assortis les prts
consentis par la Banque de France (CMF, art. L. 142-2).
31) Le CPM na pas lexclusivit de cette fonction de conseil du gouvernement de la
Banque de France. Le Conseil consultatif, cr par une dlibration du Conseil
gnral du 29 mars 1973 modifie le 7 mars 1996, a pour mission de donner au
gouverneur des avis et des informations sur la situation et les perspectives des
diffrents secteurs de lconomie.
49
Le cot direct du CPM stablissait en 2001 2,4 M, selon la

comptabilit analytique de la Banque de France. La rmunration des
membres (hors frais de dplacement et de rception) en reprsentait la
moiti, soit 147 981 par membre, ramen 136 339 en 2004 du fait
des dcisions du CPM32. A titre de comparaison :
- les crdits allous en 2003 la rmunration des membres du
Conseil constitutionnel slevaient 1,415 M (soit 157 222
par membre en moyenne) ;
- la rmunration verse chacun des directeurs non
oprationnels (non executive directors) membres du Conseil de
la Banque dIrlande slevait 92 038 en 2003 ;
- les rmunrations alloues aux administrateurs indpendants des
grands tablissements de crdit cts sont en gnral nettement
suprieures ; titre dexemple, les administrateurs dune des
grandes banques de la place ont peru au total 596 979 de
jetons de prsence en 2003. Ces administrateurs ne sont toutefois
pas soumis un rgime dincompatibilit comparable celui des
membres du CPM.
Le cot complet mtier a t ramen de 3,69 M en 2002 2,2 M
en 2004, soit une baisse de 40 % qui sexplique par la dcision de rduire
le nombre de membres du CPM de 6 4 (hors le gouverneur et les deux
sous-gouverneurs) et de raliser des conomies sur les frais de
fonctionnement.
b) Le Conseil gnral, une instance au pouvoir dlibrant circonscrit

Le Conseil gnral est compos de trois membres excutifs qui ont
des responsabilits de gestion, le gouverneur qui le prside et les deux
sous-gouverneurs, de quatre autres membres du CPM et dun conseiller
gnral reprsentant le personnel lu pour six ans. Un censeur, nomm
par le ministre charg de lconomie, assiste aux sances, mais ne fait pas
partie intgrante du Conseil gnral et na donc pas de voix dlibrative.
32) Cette rmunration inclut, aux termes du dcret n94-822 du 22 septembre 1994,
une indemnit de reprsentation qui tait initialement fixe 54,22 % de la
rmunration brute, taux ramen 40,66 % en novembre 2002. Le CPM dispose par
ailleurs dun budget de dplacement et de rception, dont les dpenses
reprsentaient 83 800 en 2003.
50
COUR DES COMPTES
Conformment larticle L.142-8 du CMF, le Conseil gnral

administre la Banque de France . En fait, le Conseil gnral est un
organe dlibrant qui emprunte la fois lassemble gnrale (par
exemple, lorsquil approuve la rpartition du rsultat, les prises ou des
apports de participation) et au conseil dadministration (dans la plupart de
ses attributions).
Outre ses attributions en matire de vote du budget et darrt des
comptes, le Conseil gnral dbat rgulirement des rapports du comit
des risques, exerce un suivi de la politique immobilire de la Banque et
dbat dsormais des orientations fixes chaque anne dans le cadre du
plan dentreprise.
Si elles sont composites, les attributions du Conseil gnral sont
pourtant incompltes et peu hirarchises.
Le Conseil gnral voit ses attributions doublement limites :
- par lEtat : la loi du 3 janvier 1973 a renforc lautorit du
Conseil gnral, mais cest toujours le ministre charg de
lconomie qui agre les statuts du personnel, approuve la
proposition d'affectation du rsultat net, les prises ou les ventes
de participations, aprs dlibration du Conseil gnral 33;
- par le SEBC, pour les missions qui relvent de celui-ci, sur
lesquelles en principe il ne doit pas dlibrer : en pratique, il peut
toutefois tre saisi de sujets connexes, notamment au titre de ses
attributions en matire de finances ou de personnel.
La mission fondamentale des organes de gouvernance de la
Banque est de veiller ce que ses missions soient toujours remplies le
plus efficacement possible et au meilleur cot.
Pour accrotre lefficacit de leurs organes dirigeants, plusieurs
banques centrales de la zone euro se sont attaches mieux singulariser
les fonctions de chacun de leurs administrateurs. En Allemagne, la
responsabilit de chaque membre du Vorstand sur un domaine dactivit
de la Bundesbank est clairement affirme34. Aux Pays-Bas, les membres
du conseil de surveillance sont peu impliqus dans la gestion, mais sont
rpartis en comits (comit daudit, comit de nomination et de
rmunration), selon des modalits empruntant au gouvernement des
entreprises prives. Quelle que soit la modalit retenue, une spcialisation
33) Par ailleurs, en labsence de consensus au sein de la commission charge de
dterminer la rmunration des prestations ralises par la Banque de France pour
lEtat, le ministre fixe le prix de celles-ci unilatralement.
34) Des tentatives en ce sens semblent avoir t faites entre membres du CPM, mais
celles-ci paraissent embryonnaires et non formalises.
51
des membres permettrait d'approfondir les changes au sein du Conseil

gnral.
Plus gnralement, la bonne gouvernance de linstitution doit
concilier le respect de lindpendance de la Banque avec le regard
extrieur de lEtat actionnaire. A lheure actuelle, lEtat en sa qualit de
client est en mesure de ngocier de manire bilatrale avec la Banque les
questions relatives aux prestations quil lui demande deffectuer, mais ne
peut exercer directement sa responsabilit dactionnaire de la Banque au
sein du conseil gnral o il nest que censeur. Ceci a pour consquence
que lEtat actionnaire reporte toute son incitation aux gains de
productivit sur le seul domaine des prestations effectues pour son
compte, jusqu refuser den payer le cot complet.
Certes, lEtat ne saurait interfrer dans les sujets relatifs
lexercice des missions effectues au titre de la participation au SEBC, en
vertu de lindpendance de la Banque de France cet gard. Mais la
situation qui leur est faite conduit en pratique ne pas permettre ses
reprsentants dtre correctement informs ni de pouvoir peser sur les
dcisions sagissant de sujets qui nont pas trait la dfinition ou la
mise en uvre de la politique montaire, mais la gestion de linstitution.
Une conception extensive de lindpendance de la Banque a donc pour
consquence de tracer un cadre moins favorable une bonne
gouvernance, en laissant au seul gouvernement de la Banque la
responsabilit de garantir que lexercice des missions se fait avec au
meilleur cot pour la collectivit.
Au demeurant, les choix effectus ltranger montrent que
lindpendance de la Banque centrale nest pas mise en pril par une
prsence plus affirme de lEtat au sein des organes dirigeants : le
directeur gnral du trsor et de la politique financire est membre de
droit, avec une voix dlibrative, du conseil de gouvernement (consejo de
gobierno) de la Banque d'Espagne. De plus, les comptences du conseil
de gouvernement sont plus larges que celles du conseil gnral de la
Banque de France puisqu'elles incluent des attributions relevant en France
du Conseil de la politique montaire35.
35) Le conseil de gouvernement approuve les directives gnrales sur l'activit de la

banque, en particulier celle relatives la politique montaire dont il supervise la mise
en uvre ("El Consejo de Gobierno aprueba las directrices generales de actuacin
del Banco, en particular las relativas a la poltica monetaria cuya instrumentacin
supervisa").
52
COUR DES COMPTES
Sans marquer sa prfrence pour ce dernier modle, la Cour relve

que le fonctionnement actuel nest pas satisfaisant. Elle observe que
suivant une recommandation quelle avait faite, la Banque a mis en place
un comit actif-passif et tout rcemment un comit daudit qui, selon
les modalits retenues, pourraient constituer un lment important des
conditions dune meilleure gouvernance ; la rflexion dans ce sens doit en
tout tat de cause tre poursuivie.
2 Le pilotage oprationnel, entre centralisme et

parpillement
Le pilotage oprationnel de la Banque se caractrise par un
mlange de centralisme et dparpillement des responsabilits.
a) Le non- rattachement de la DGRH au secrtariat gnral

La DGRH (direction gnrale des ressources humaines) est la seule
direction vocation administrative ou logistique n'tre pas rattache au
secrtariat gnral de la Banque. Le secrtariat gnral, dont la mission
essentielle serait d'assurer la bonne adquation des moyens de la Banque
ses missions, pourrait disposer d'une autorit sur cette direction. La
situation actuelle favorise au contraire la concurrence entre ces deux
organes de pilotage, qui disposent chacun de leviers propres.
b) Le pilotage du rseau
Lanimation du rseau par les responsables de mtiers, le pilotage
exerc par la direction du rseau et la gestion des carrires des directeurs
de succursales par la DGRH manquent de cohrence.
Le directeur de succursale est le pivot de l'activit du rseau. Or il
dpend de plusieurs acteurs dont la coordination est insuffisante.
Plusieurs chanes hirarchiques coexistent en effet : les responsables
mtiers dfinissent des objectifs oprationnels, faisant intervenir les
directeurs rgionaux, la direction du rseau suit en dtail les performances
des succursales, la DGRH et l'chelon rgional sont associs pour dcider
de l'affectation des effectifs.
Cette organisation est cependant en train de changer. Les
attributions des directeurs rgionaux (directeurs des succursales situes au
chef-lieu de rgion), qui sont nomms en comit des carrires, ont t
accrues avec la rforme du rseau. Ils notent les directeurs de succursale
dans le ressort de la rgion, mais ne dcident pas de leur promotion qui
relve, l encore, de la DGRH. Ils sont en charge du suivi des
53
recommandations des rapports de linspection gnrale de la Banque et

fixent les lettres dobjectifs qui dclinent les objectifs nationaux par
mtier, mais n'exercent eux-mmes aucune autorit oprationnelle sur
l'action des directeurs de succursales, en dehors du partage des objectifs
et des moyens qui est dcid au sein du collge rgional des directeurs.
Leurs dcisions en matire de personnel doivent tre valides par la
DGRH.
La dmarche de dcentralisation esquisse jusqu' ce jour pourrait
tre logiquement poursuivie jusqu' donner un pouvoir hirarchique,
assorti d'un pouvoir de promotion aux directeurs rgionaux sur les
directeurs de succursales.
La direction du rseau, pas plus que les autres responsables de
mtier, n'a les moyens de sanctionner la ralisation des objectifs. Elle
dispose de ses propres outils de suivi des performances, mais ceux-ci sont
disjoints de la gestion des effectifs du rseau et de la notation de ses
cadres.
c) Le rle du comit de direction et des directions oprationnelles

Le comit de direction est un organe collgial qui runit
priodiquement depuis 1989 les directeurs gnraux et des reprsentants
des directeurs rgionaux autour du gouvernement de la Banque. Cest en
son sein que sont dtermins les objectifs stratgiques de la Banque et
ports les arbitrages les plus lourds aprs examen par les instances
spcialises. Les directions oprationnelles ont un rle de gestionnaire au
jour le jour mais ont des pouvoirs de dcision cantonns dans des limites
troites. Les responsables mtiers exercent surtout un rle dans le
processus de dfinition des objectifs par le gouvernement de la Banque et
dans lanimation du rseau en coordination avec le directeur du rseau.
En dfinitive, toute l'organisation de la Banque fait remonter les
arbitrages au gouvernement de la Banque via le secrtariat gnral.
Le gouvernement de la Banque est le seul chelon hirarchique suprieur
aux responsables mtiers comme aux directeurs de succursales.
54
COUR DES COMPTES
B Les relations avec lEtat

Dans le pass, la dfinition de la politique montaire concentrait
lattention de l'Etat et de la Banque. L'Etat ne se percevait pas assez
comme solidairement responsable de la bonne gestion de la Banque. Avec
l'indpendance de la Banque de France, il a d inventer un nouveau mode
de relation tenant compte la fois de ses rles d'actionnaire, de partenaire
et de client de prestations, et de sa responsabilit politique dans la
dfinition de ce que doit tre le service public aujourd'hui en termes de
prsence territoriale et d'efficacit.
L'Etat a longtemps pein parler d'une seule voix face la Banque
de France. De plus, il a t confront un arbitrage dlicat entre le
souhait de limiter sa contribution au titre du paiement des prestations
effectues par la Banque pour son compte et celui de prserver des
emplois dans des territoires fragiles, y compris lorsque ces emplois
n'taient pas indispensables l'excution du service public.
1 Une coordination insuffisante de l'Etat client

Les questions lies la rmunration des prestations excutes par
la Banque pour le compte de l'Etat sont traites par une commission qui
runit des reprsentants de l'institut d'mission et, du ct de l'Etat, des
reprsentants de la direction gnrale du Trsor et de la politique
conomique ainsi que de la direction du Budget.
La multiplicit des prestations rendues par la Banque lEtat, quil
sagisse de la tenue du compte du Trsor, de la balance des paiements, de
la zone franc, des adjudications de valeurs du Trsor ou du
surendettement implique diffrents bureaux de la direction gnrale du
Trsor et de la politique conomique et rend ncessaire une coordination
interne. Or, c'est le bureau des affaires bancaires et montaires qui est
charg de la tutelle de la Banque et sige dans cette commission. Les
autres bureaux et l'agence France-Trsor taient, jusqu' une date rcente,
peu impliqus dans cette procdure, alors quils sont en position de
clients.
Ce mode de fonctionnement cloisonn a conduit par le pass l'Etat
ne pas parler d'une seule voix face la Banque. Un bureau "client"
pouvait passer commande la Banque de lamlioration dune prestation,
(par exemple de donnes plus dtailles sur tel ou tel poste de la balance
des paiements) et le bureau charg de la tutelle et de la rmunration des
prestations s'tonner de l'augmentation de cot correspondante.
55
Cet tat de fait tait renforc par l'absence d'un texte dfinissant
prcisment les caractristiques techniques et le contenu effectif de la
prestation effectue. En effet, dans de nombreux cas, les conventions
passes entre la Banque et l'Etat pour dfinir les prestations ralises sont
trop gnrales. Elles tmoignent du souci initial de laisser une grande
autonomie d'organisation la Banque de France, dans le cadre de tches
qu'elle assumait parfois de longue date et que la nouvelle procdure de
rmunration introduite en 1994 ne devait pas, l'origine, perturber. Au
fil des annes cependant, le montant de la rmunration est devenu un
enjeu rel entre l'Etat et la Banque, de sorte que l'Etat a souhait renforcer
son contrle sur les cots engags par la Banque pour raliser les
prestations factures.
Les conventions actuelles ne sont plus suffisantes dans ce nouveau
contexte. Certaines d'entre elles ont t amendes : la convention relative
la tenue du compte du Trsor est dsormais trs prcise et prvoit des
obligations contractuelles de service ainsi que des indicateurs de contrle
de qualit. D'autres ont t compltes par un compte-rendu plus dtaill
de la nature des travaux engags. Enfin, le contrat de service public
conclu rcemment entre la Banque et l'Etat l'occasion de la rforme du
rseau a permis de faire entrer dans un cadre contractuel des objectifs en
matire de surendettement. Cette mutation doit tre mene son terme
pour toutes les conventions, en s'inspirant de la convention sur la tenue du
compte du Trsor qui est cet gard exemplaire. Une mission conjointe
de lInspection gnrale des finances et de lInspection gnrale de la
Banque tait charge, lors de ladoption du prsent rapport, de faire des
propositions sur les modalits de rvision de ces conventions.
A la suite des observations de la Cour, la direction gnrale du
Trsor et de la politique conomique s'est engage dans un rexamen des
conventions qui implique, pour certaines prestations, l'analyse plus
prcise de leur contenu et lidentification dobligations contractuelles de
service et dindicateurs de contrle de qualit linstar de ce qui a t mis
en uvre la satisfaction des deux parties dans la convention sur la tenue
du compte du Trsor la Banque de France.
56
COUR DES COMPTES
2 Une rmunration incomplte des prestations par lEtat

a) Les prestations et leur volution
Leur contenu est dfini dans des conventions signes le
29 mars 1994 qui formulent les tches assignes la Banque.
Secrtariat des commissions de surendettement

La Banque de France assure l'accueil des dbiteurs, instruit leur
dossier en vue de l'apprciation de sa recevabilit par la commission
d'examen des situations de surendettement, prsente le dossier la
commission et notifie la dcision aux parties concernes. Elle ngocie un
plan de rglement lorsque le dossier est recevable, prsente le plan la
commission et rengocie ventuellement jusqu' constatation d'une issue
approuve par la commission, avant de notifier la dcision finale. Le flux
de dossiers annuel est en nette augmentation, de 120 000 en 1997
200 000 en 2004.
Secrtariat du COMOZOF
Dans le cadre de la zone franc36, la Banque de France est
mandate pour effectuer, la demande de la direction gnrale du Trsor
et de la politique conomique, toutes tudes sur la zone franc, rdiger et
publier le rapport annuel de la zone franc et organiser le secrtariat des
runions semestrielles de la zone franc. Cela comporte la centralisation
des notes prpares par les diverses institutions franaises et africaines en
vue de ces runions ainsi que la composition des dlgations, l'impression
d'une brochure d'information sur ces runions, la transmission des
dossiers aux dlgations participantes, le compte rendu, la gestion de la
logistique lorsque les runions ont lieu en Afrique. Il sy ajoute la
36) Les accords de coopration montaire entre la Rpublique franaise et les pays de
la zone Franc reposent sur une garantie de convertibilit par le Trsor franais des
monnaies mises par les diffrents instituts d'mission de cette zone. La libre
convertibilit de la monnaie de chaque sous-zone est assure par le compte
d'oprations ouvert auprs du Trsor, respectivement par la Banque centrale des Etats
de l'Afrique Centrale, la Banque centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest et la
Banque centrale des Comores. Ces trois banques centrales ont un droit de tirage
illimit en cas d'puisement de leurs rserves en devises. En contrepartie de ce droit
de tirage, les banques centrales doivent dposer sur le compte d'opration au moins
65 % de leurs avoirs extrieurs nets (rserves de change). Depuis lentre de la France
dans la zone euro, la prennit des accords de coopration montaire est garantie par
la dcision du Conseil europen n98/683/CE du 23 novembre 1998 concernant les
questions de change relatives au franc CFA et au franc comorien.
57
prparation des conseils dadministration des banques centrales pour le

compte des administrateurs du ministre de lconomie, des finances et de
lindustrie.
Tenue du fichier central des chques

Ce fichier centralise les incidents de paiement de chques et les
interdictions d'mettre des chques. La Banque de France a pour tche de
grer les donnes relatives aux interdictions et aux leves d'interdictions,
de les communiquer aux tablissements bancaires et aux autorits
judiciaires ainsi qu'aux personnes concernes (50 millions de demandes
d'informations par an).
Mise en circulation des monnaies mtalliques

La Banque de France est charge de mettre en circulation sur
l'ensemble du territoire mtropolitain les monnaies neuves pour le compte
de l'Etat lors de l'mission d'un nouveau type de pices et pour
reconstituer les encaisses afin de rpondre aux besoins du public37.
La mise en circulation des pices reprsente un mouvement de
100 000 sacoches de 20 kg de pices par an. Elle s'est double de
mouvements spcifiques depuis 2001 pour l'introduction de l'euro et le
retrait du franc qui sest achev le 17 fvrier 2005.
Gestion des accords de consolidation

La Banque de France assure, pour le compte de l'Etat, la gestion
des accords de consolidation de dettes signs entre le gouvernement
franais et des gouvernements trangers, dans la mesure o ils prvoient
le recours des oprations de refinancement sur ressources apportes par
le Trsor Public ou par un organisme dsign par ce dernier.
Cette activit est dlgue pour des raisons lies la spcificit de
la position de la France, pays hte de l'institution, au club de Paris. La
Banque de France est associe aux ngociations, tablit la liste des
chances refinancer au titre de la reprise, demande l'organisme
charg du financement d'approvisionner un compte particulier ouvert
dans ses livres et rgle les cranciers d'origine.
37) La Banque de France met par ailleurs en circulation les billets, effectue le tri et le
reconditionnement des pices qui sont remises ses guichets, le tout dans le cadre de
sa mission de gestion de la circulation fiduciaire, mission fondamentale donc
effectue galement titre gratuit.
58
COUR DES COMPTES
Balance des paiements (cf. infra)

Adjudication des valeurs du Trsor
La Banque de France organise les sances d'adjudication des
valeurs dEtat. Elle reoit les soumissions prsentes par les spcialistes
en valeurs du Trsor, qui ont t agrs et sont au nombre de vingt-deux
depuis le mois de juillet 2003, et en dresse une liste anonyme. Le
ministre de l'conomie, des finances et de lindustrie fixe le taux ou le
prix limite de l'adjudication, ainsi que le montant nominal global des
titres mis ou rachets38. Le dnouement des oprations d'adjudication a
lieu dans les livres de la Banque de France.
Tenue du compte du Trsor

La Banque ralise le traitement des oprations bancaires du Trsor
public.
Une nouvelle convention relative la tenue du compte du Trsor
la Banque de France a t signe le 26 avril 2002. Elle tablit les bases
dun partenariat renforc entre lEtat et la Banque pour le suivi de la
trsorerie de lEtat et intgre les modifications intervenues depuis 1994
dans les modalits dchange et de traitement des moyens de paiement.
Elle se traduit par une modification des conditions de rmunration du
solde du compte consolid du Trsor39 la Banque de France pour
rpondre aux exigences du Parlement en matire de gestion de la
trsorerie de lEtat et aux observations rcurrentes de la BCE sur les
perturbations que provoquaient sur la liquidit bancaire les variations
erratiques du solde quotidien du compte du Trsor. Le plafond de
rmunration au taux marginal des appels doffres de la BCE est ramen
de 1 500 M 300 M, le taux de la facilit de dpt tant
38) Cette responsabilit est exerce par lagence France Trsor (AFT). Pour assurer le
traitement de ces adjudications, la Banque de France utilise le systme Telsat qui
permet la tltransmission en temps rel des soumissions, le suivi du droulement des
sances dadjudication dans la salle de march de lAFT et la Banque de France et la
prise de dcision par lAFT des montants adjugs.
39) Chaque comptable public ayant un ou plusieurs comptes doprations qui se
dnouent en Banque de France, le compte consolid intgre tous les mouvements sur
ces diffrents comptes y compris les oprations des comptables des dpartements
doutre-mer et des collectivits territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-etMiquelon. Ces dernires oprations entrent dans le primtre de lIEDOM,
tablissement public national qui est plac depuis le 1er juillet 2000 sous le contrle de
la Banque de France.
59
appliqu au del40. En contrepartie, la Banque est soumise des

obligations contractuelles qui donnent lieu un suivi dindicateurs de
contrle de qualit et dont le non-respect est sanctionn par des pnalits
financires.
La Banque a d revoir lensemble de ses procdures pour
permettre, chaque jour, limputation au plus tard 16 heures 15 des
principaux crdits issus du systme interbancaire de tlcompensation
(SIT), le traitement des oprations de numraire et des ordres de paiement
sur ltranger. Grce au regroupement dans une seule entit, la direction
des services bancaires, des structures ddies cette activit pour le
compte du Trsor public, de sa clientle conventionne et de ses clients
trangers (banques centrales ou institutions internationales), elle a pu
mener des actions de rorganisation et de rationalisation des procdures et
dautomatisation des processus de traitement des moyens de paiement,
qui taient devenues ncessaires. Ces efforts ne seront rellement aboutis
que quand les deux applications actuelles de tenue de compte auront t
remplaces par une seule plus performante.
Dans le cadre du programme de gestion de la dette et de la
trsorerie de lEtat communiqu au Parlement en annexe au projet de loi
de finances initiale, lagence France Trsor sest fix le double objectif de
limiter 100 M lencaisse de prcaution prsente chaque soir sur le
compte consolid du Trsor et dobtenir une rmunration du placement
des excdents de trsorerie de lEtat lEONIA41. En 2003, lencours
moyen quotidien du compte du Trsor a atteint 113,2 M pour des
mouvements quotidiens dentre et de sortie de fonds denviron 17 Md,
et lobjectif de taux a t ralis. Ces rsultats sont dus autant
lamlioration de la prvisibilit des mouvements financiers affectant le
compte du Trsor, grce un systme dannonce qui stend aujourdhui
aux collectivits locales et aux comptables outre-mer, quaux mesures
prises par la direction des services bancaires.
40) On peut rappeler que la facilit de dpt permet dabsorber la liquidit

excdentaire, alors que la facilit de prt marginal permet de couvrir des insuffisances
de lEurosystme. Les rmunrations dont ces deux facilits sont assorties constituent
respectivement le taux plancher et le taux plafond de largent au jour le jour qui
encadrent dans un corridor qui est actuellement de 200 points de base, soit deux points
de pourcentage, le taux des oprations principales de refinancement qui est le taux
directeur de la BCE.
41) LEONIA est lacronyme de lexpression anglaise European Overnight
Interbank Rate ou taux interbancaire europen pour les placements du jour au
lendemain.
60
COUR DES COMPTES
Mise en uvre des dispositions de la loi MURCEF sur le contrle des

obligations des tablissements de crdit
L'article L. 312-1-242 tel que modifi par la loi du
11 dcembre 2001 portant mesures urgentes caractre conomique et
financier prvoit que la Banque intervient pour vrifier le respect de la
lgislation relative au droit au compte, la tarification des pnalits pour
rejet de chques, l'encadrement de la modification des conventions de
compte, etc.
Ainsi, les prestations confies l'institut d'mission sont bien plus
nombreuses en France qu' l'tranger. Si la surveillance prudentielle43, la
tenue du compte du Trsor et la balance des paiements sont trs
frquemment assures par les autres Banques centrales nationales, la
Banque de France se singularise en particulier par son activit de tenue du
fichier central des chques (FCC) et de prparation des dossiers de
surendettement.
42) "Des agents de la Banque de France commissionns par le ministre charg de

l'conomie et des fonctionnaires habilits relever les infractions aux dispositions
des articles L. 113-3, L. 121-35 et L. 122-1 du code de la consommation sont qualifis
pour procder dans l'exercice de leurs fonctions la recherche et la constatation
par procs-verbal des infractions aux dispositions du I de l'article L. 312-1-1 et du I
du prsent article. Ces agents peuvent accder tous les locaux usage professionnel
et demander la communication des livres et tous autres documents professionnels et
en prendre copie, recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et
justifications. Ils ne peuvent accder ces locaux qu'entre huit heures et vingt heures.
Le secret professionnel ne peut tre oppos aux agents agissant dans le cadre des
pouvoirs qui leur sont confrs par le prsent article. Les procs-verbaux sont
transmis au procureur de la Rpublique dans les cinq jours suivant leur
tablissement. Une copie en est galement remise l'intress".
43) Lexpression dsigne la surveillance quexercent les autorits de contrle sur les
tablissements de crdit et entreprises dinvestissement pour prvenir leur dfaillance
en cas de hausse brutale des taux dintrt ou de prise de risques de march
incompatible avec le niveau de leurs fonds propres.
61
b) Un cot croissant pour l'Etat

Le tableau suivant rcapitule les montants verss pour chaque
prestation entre 1997 et 2003 :
Tableau n 5 : versements de l'Etat la Banque au titre des prestations
(en milliers d)
1997*
1998
1999
2000
2001
2002**
2003**
39 332
37 814
36 404
34 652
34 059
36 879
38 395
5 686
4 022
4 244
4 473
4 726
4 510
4 614
14 041
14 290
14 084
13 806
13 611
14 516
14 671
Zone franc
Accords de
consolidation
1250
506
500
565
527
523
676
732
845
911
1107
1304
973
922
Adjudications
473
996
717
552
602
741
981
Surendettement
Monnaies
mtalliques
62 626
66 530
73 893
81 386
81 145
82 063
92 135
2 759
2 118
1 372
1 772
1 021
1 813
5 434
Total
126 898
127 124
132 123
138 313
136 995
142 019
157 827
Tenue du
compte du
Trsor
Fichier central
des chques
Balance des
paiements
* ancienne comptabilit analytique La comptabilit analytique actuelle a t mise en place en 1998.

** la rvision a posteriori a port les montants verss 142 M en 2002 et 154,9 M en 2003.
Source : Commission Etat - Banque de France.
En dfinitive, si le prix total pay s'inscrit en progression rgulire,

cela tient en grande partie l'augmentation constante de l'activit de
secrtariat des commissions de surendettement. Celle-ci reprsente en
2002 prs de 58 % du cot pay ; si l'on ajoute la tenue du compte du
Trsor (26 %) et la balance des paiements (10 %), on constate que les
trois principales prestations reprsentent 95 % des cots. Il n'en reste pas
moins que la progression rgulire du prix pay (+16,5 % entre 1997 et
2003) est une source de proccupation pour l'Etat, qui recherche ds lors
les moyens de matriser le montant de sa contribution.
62
COUR DES COMPTES
c) Un remboursement sur une base comptable dfavorable la

Banque
L'article 15 de la loi du 4 aot 1993, devenu article 141-6 du code
montaire et financier, dispose que l'Etat doit couvrir les cots engags
par la Banque . Cette rdaction n'est pas suffisamment prcise pour
viter toute ambigut. La notion de cots engags renvoie a priori
l'ensemble des cots supports, donc au cot complet en comptabilit
analytique : un fournisseur facture en gnral son prestataire le cot
complet de sa prestation, augment d'une marge commerciale. Cependant,
la notion de cot complet rsultant d'une imputation de frais de structure,
cette grandeur peut tre ventuellement conteste.
Depuis plusieurs annes, le ministre charg des finances a tranch
en faveur d'un niveau de cot infrieur au cot complet comme base de
facturation (sauf pour la tenue de compte du Trsor qui fait l'objet d'une
tarification l'opration) : le cot de revient, constitu du cot direct,
augment des seuls cots immobiliers, informatiques et de formation. Le
fait de retenir le cot de revient en lieu et place du cot complet a permis
l'Etat de raliser une conomie de 260 M sur la priode 1997-200144.
Cette dcision a t justifie par le fait que l'Etat n'aurait pas payer une
imputation des frais de structure, qu'au demeurant les modalits
d'imputation seraient sujettes caution, et qu'enfin la Banque devait tre
incite rduire ses cots.
Ces arguments avancs par l'Etat pour refuser la tarification au
cot complet ne paraissent pas recevables. Ainsi, considrer que
l'imputation des frais de structure est arbitraire et forfaitaire ne suffit pas
en carter l'application : c'est le cas dans tout systme de comptabilit
analytique. Sauf dmontrer que les conventions d'imputation ne sont pas
pertinentes, ce qui n'a pas t fait, cela ne suffit pas rejeter la notion de
cot complet.
De mme, sil est vrai quen cas de baisse de la charge de travail
des mtiers de soutien, les cots de structure de la Banque seraient
maintenus leur niveau actuel qui est lev, au moins pendant une
priode transitoire, ils nen sont pas moins imputables lemploi de
lensemble des personnels concerns. Ds lors, il est normal dimputer
ces charges, pour leur quote-part, aux activits ralises pour le compte
de lEtat.
44) Cette conomie est toutefois optique, compte tenu de l'existence d'un "taux de
retour" sur les paiements de l'Etat la Banque, sous forme d'impts et de dividendes
(voir infra).
63
Quant l'argument selon lequel le fait de verser la Banque une

rmunration infrieure ses cots de production peut l'inciter rduire
ceux-ci, il est de pure opportunit : en tant que tutelle de la Banque, l'Etat
dispose, s'il agit de manire cohrente, d'autres moyens d'engager la
Banque dans cette voie.
Au total, retenir le cot de revient pour la tarification ne semble
pas pertinent. Le cot complet est seul appropri. Il reste dfinir le
question du niveau de cot complet retenir : cot complet mtier ou
cot complet Banque de France. La Banque distingue en effet un niveau
de cot complet qui ne prend pas en compte certaines particularits
(dpenses de promotion de la Banque, dpenses du bicentenaire, dpenses
du rgime spcial de pensions), appel "cot complet mtier", et un
niveau de cot complet qui les prend en compte, appel "cot complet
Banque de France". Il pourrait tre admis que l'Etat ne paie pas le
supplment contenu dans le cot complet Banque de France, par
application du principe selon lequel l'Etat n'a pas prendre sa charge les
cots d'une politique sociale spcifique qu'il ne matrise pas, et dont la
Banque souhaite conserver le contrle, y compris en la finanant ellemme.
Outre la question du niveau de cot retenir, est pose celle de la
prise en compte ou non dans la facturation de la dotation aux
amortissements. La Banque souhaite intgrer au cot des prestations
ralises pour le compte de l'Etat la quote-part des amortissements
correspondant ces prestations. L'Etat s'y oppose en affirmant que les
amortissements viennent dj en dduction du rsultat comptable de la
banque et donc du dividende vers l'Etat. L encore, cet argument nest
pas recevable. Toutes les dpenses affrentes aux prestations viennent
dj rduire le dividende, qu'il s'agisse d'investissement ou de dpenses
de fonctionnement. La position de l'Etat sur les amortissements est donc
purement budgtaire et ne se fonde pas sur des arguments comptables
valides. Elle a permis nanmoins l'Etat de rduire ses paiements de
16,46 M au total sur la priode 1997-2001.
La mission conjointe de linspection gnrale des finances et de
linspection gnrale de la Banque est charge de proposer des solutions
susceptibles de rgler le problme des amortissements.
64
COUR DES COMPTES
d) Les artifices dont lEtat a us dans la procdure de dtermination

de la rmunration de la Banque
L'Etat a utilis dans le pass plusieurs artifices pour rduire encore
ou retarder le versement de sa rmunration la Banque.
Le montant dfinitif de rmunration des prestations fait l'objet,
dans sa phase finale de rgularisation, d'une enveloppe globale qui n'est
pas affecte par activit, de sorte qu'il est impossible de dire a posteriori
combien l'Etat a pay pour chaque prestation. En outre, la pratique de la
ngociation a eu pour consquence dans le pass de comptabiliser des
paiements infrieurs aux cots supports par la Banque, mme si l'on
retient le cot de revient hors amortissements comme rfrence. Sur les
quatre annes 1997-2000, le montant cumul des dductions opres
arbitrairement sur le cot de revient hors amortissements se monte
43,91 M. Enfin, la commission tend sous-valuer la charge de travail
et, par suite, la dotation. La sous-valuation systmatique de la charge de
travail lie linstruction des dossiers de surendettement est ainsi patente
au cours des annes rcentes.
Par ailleurs, les versements de l'Etat ont frquemment t reports.
En principe, les versements relatifs l'anne N sont inscrits en loi de
finances initiale de l'anne N (suite une ngociation en N-1) et en loi de
finances rectificative de l'anne N. Tel est en effet le sens de la
convention financire globale qui prvoit que les versements ont lieu
"avant le 31 dcembre de l'exercice au titre duquel ils interviennent". En
pratique, la comptabilit de l'exercice N n'est disponible qu'au deuxime
trimestre de l'anne N+1. La rgularisation du montant verser au titre de
l'exercice N est donc inscrite en loi de finances rectificative de
l'anne N+1.
Deux anomalies ont pu tre releves au cours des exercices passs.
Il apparat que, pour certains exercices, un montant infrieur ce
qui avait t arrt par le ministre sur proposition de la commission a t
inscrit en loi de finances initiale, le complment tant ds l'origine prvu
pour tre vers en loi de finances rectificative de la mme anne. Cette
faon de procder n'est pas conforme l'esprit d'une loi de finances
rectificative, laquelle na pas pour vocation de retracer des dpenses qui
taient certaines ds l'laboration de la loi de finances initiale.
65
Une seconde pratique critiquable a t rcemment amende. Elle a

consist inscrire ce complment de rmunration pour l'anne N, non
pas en loi de finances rectificative de l'anne N, mais en loi de finances
rectificative de l'anne N+1, en mme temps que la rgularisation
dfinitive de l'anne N. Ainsi, la loi de finances rectificative pour 1999 a
procd au complment de versement pour 1999, et mme au
complment de versement pour 1998. Au fil des annes, un arrir de
paiement s'tait ainsi accumul.
En 2002, une remise plat a t effectue avec un paiement du
solde de tous les arrirs. En 2004, pour la premire fois, le versement de
lintgralit des sommes correspondant aux estimations ralises par la
commission Etat-Banque de France au titre de lanne a t ralis dans
lanne.
Si ces derniers procds ont t peu peu abandonns par l'Etat, la
question du niveau de cot retenir n'est toujours pas rgle et la Banque
de France exerce toujours ces activits perte. Elle en supporte indment
prs de 30 % du cot - l'cart entre le cot de revient hors amortissements
et le cot complet mtier.
Certes, la question des paiements de l'Etat a pris place dans un
circuit d'ensemble qui jusqu' rcemment en attnuait la porte. En effet,
au cours des exercices antrieurs, l'Etat rcuprait sous forme de
dividende 80 % du rsultat aprs impt et aprs affectation aux
diffrentes rserves ; il prlve galement de l'impt sur les socits et
d'autres impts et contributions. L'existence d'un retour tendait ainsi
minimiser lexigence de principes quitables de rmunration de la
Banque pour ses prestations : les partenaires pouvaient estimer qu'une
ventuelle augmentation de la rmunration de la Banque par l'Etat se
trouvait in fine presque entirement rcupre par celui-ci. Le fait que les
difficults financires auxquelles la Banque est confronte depuis 2002
ont conduit l'Etat renoncer au versement d'un dividende, redonne au
dbat de la juste rmunration de la Banque toute son acuit.
L'Etat doit dsormais rmunrer les prestations que la Banque de
France effectue sur son compte sur la base du cot complet. En
contrepartie, la Banque de France doit, avec le soutien de lEtat,
entreprendre les rformes ncessaires pour abaisser ses cots de structure.
Les deux processus doivent tre mens simultanment.
66
COUR DES COMPTES
3 La difficile conciliation des objectifs de lEtat dans ses

diffrentes fonctions
a) Une stratgie de court terme
Il existe tout dabord un conflit entre lobjectif de rduction des
paiements de lEtat court terme et celui de linstauration dune relation
quilibre entre client et fournisseur.
En privilgiant une approche troitement budgtaire, comme en
tmoigne le dbat sur les cots complets, lEtat se prive en partie de la
possibilit d'amliorer la dfinition et le suivi d'objectifs plus prcis
assigns la Banque de France pour l'excution de ses missions, et ne
l'incite pas effectuer des gains de productivit. Il est en effet ais la
Banque de contester toute injonction de l'Etat rduire ses cots, ds lors
qu'il n'y a pas d'accord sur le niveau de leur facturation.
Ainsi l'Etat ne s'est pas plac dans une relation de client
fournisseur o le niveau de qualit des prestations est prcisment dfini
et le niveau de cot qui en rsulte assum en consquence. Il s'est orient
vers un optimum de second rang, la recherche d'une matrise comptable
du prix pay. Si l'Etat estime que les cots de la Banque sont levs, ce
qui doit tre reconnu, il lui appartient de mettre en uvre une dmarche
de rduction de ces cots dans l'avenir, plutt que de contester a
posteriori les cots engags. L'Etat n'est pas seulement un client de la
Banque, mais doit exercer un rle dactionnaire en dehors des activits
ralises au sein du SEBC, sans pour autant porter atteinte
lindpendance de la Banque de France garantie par le trait instituant la
Communaut europenne et le code montaire et financier. Comme on la
vu, la forte pression exerce par lEtat en matire de paiement des
prestations exerces par la Banque est, dune certaine manire, le
corollaire de la faiblesse de sa position au sein du schma de gouvernance
de la Banque.
b) Des positions contradictoires sur le dimensionnement du rseau

Il apparat aussi un conflit entre lobjectif de rduction des
paiements de lEtat et les proccupations de maintien de lemploi et
damnagement du territoire.
L'incohrence a t la plus manifeste lorsque l'Etat a refus son
soutien la Banque, par exemple lors de sa tentative de rforme du rseau
propose en 1996. LEtat partage donc la responsabilit du maintien de
ses cots de fonctionnement un niveau lev.
67
Les arbitrages rendus par l'Etat sont la marque de la difficult

concilier les enjeux sociaux de la restructuration de la Banque et le souci
lgitime d'exercer une pression la matrise des cots de la Banque. Ce
qui apparat en premire analyse comme une incohrence peut aussi
s'analyser comme un compromis.
Sans doute la priode la plus rcente tmoigne-t-elle d'une nette
amlioration. Le contrat de service public pour la priode 2003-2006
dtaillant les services rendus par la Banque pour le compte ou la
demande de lEtat a marqu une tape. Il y a dsormais une plus grande
cohrence entre la position de l'Etat sur la rforme de la Banque et celle
prise par la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique au
sein de la commission. Le contexte est ainsi plus propice cette relation
plus quilibre dans laquelle l'Etat pourrait se montrer plus exigeant sur
les performances, tout en tant irrprochable sur la rmunration de son
prestataire.
Mais la rforme du rseau a d se faire en prservant un maillage
du territoire plus fin que celui que la Banque avait envisag.
En outre, la contractualisation a ses limites : si elle est relativement
aise mettre en uvre pour des prestations dont la Banque de France
matrise lensemble des paramtres, il nen va pas ainsi pour les
commissions de surendettement. En effet, il ne sagit pas dune simple
prestation technique mais de lexercice dune sorte de dlgation de
service public dont le cadre est dfini par la loi, dont la situation
particulire des mnages constitue la variable et dont le juge borne les
dcisions individuelles.
Quoi quil en soit, il faut sortir de limpasse o se trouvent les
relations entre lEtat et la Banque propos de la prise en compte des
charges de structure de la Banque dans la rmunration des prestations.
LEtat refuse de payer le cot complet des prestations sous prtexte que
les frais de structure de la Banque sont levs, mais certaines dcisions de
lEtat lui-mme ou des pouvoirs publics contribuent prcisment
maintenir ces frais, voire les alourdir.
c) Un accroissement de la charge de travail dans certains domaines

On observe enfin une contradiction entre lobjectif de rduction
des paiements de lEtat et le contexte daccroissement de la charge de
travail de la Banque.
68
COUR DES COMPTES
Prcisment, lEtat tend accrotre la charge de travail de la

Banque et parfois les contraintes quelle doit prendre en compte, tout en
la sommant de rduire ses cots. La problmatique de la rforme de la
Banque de France devient donc de plus en plus complexe.
Le pilotage de rformes futures se pose ainsi dans un contexte
particulier. Aprs avoir mis en uvre ce quelle estime possible compte
tenu de la nature de ses missions, la Banque fait valoir quelle nen est
pas le commanditaire. Elle applique les dcisions qui relvent de
lEurosystme et qui sont marques par le souci de raliser des gains de
productivit ou de dlguer des tches dexcution au secteur priv
(gestion de la monnaie fiduciaire) pour se limiter aux tches
oprationnelles.
Elle ne peut que se conformer au cadre lgislatif qui lui est impos,
quil sagisse de la loi sur lamnagement et la rduction du temps de
travail, du droit du travail ou la demande expresse de lAssemble
nationale de ne procder lors de ladaptation de son rseau territorial
aucun licenciement, y compris pour les personnels non statutaires.
Elle sacquitte enfin des tches que lui confie lEtat sans que celuici mesure bien les consquences budgtaires des obligations quil impose,
surtout quand elles ont pour origine des proccupations de
dbudgtisation de certains ministres.
Le cas du traitement du surendettement est cet gard
emblmatique. Sa gestion pse de plus en plus sur les charges de
fonctionnement de la Banque : les 1 400 agents qui sont affects cette
activit dans le rseau ont faire face lafflux des dossiers, voire
lexplosion des demandes de remise de dettes, dautant que chaque
dossier est examin au minimum trois fois ; le cot des prestations
factures lEtat au titre du surendettement augmente par consquent
rapidement (+12,1 % sur les prestations 2004 entre lestimation initiale
faite en juin 2003 et lestimation rvise de juillet 2004, le
surendettement reprsentant dsormais 56 % des prestations factures par
la Banque lEtat). Ces tches prennent une telle importance quelles ont
un impact sur la structure des cots de la Banque.
Dans un contexte o la Banque est invite examiner les
rductions deffectifs quelle pourrait raliser dans son rseau en
remettant en question le contenu et le mode dorganisation de ses
missions, et o, paralllement, les pouvoirs publics lincitent ne pas
procder des licenciements, la croissance du nombre de dossiers de
surendettement peut avoir pour consquence de prenniser les effectifs du
rseau de la Banque, en dplaant le centre de gravit de celle-ci vers un
mtier qui est loign de ses activits traditionnelles.
69
Certes, ces dossiers doivent bien tre traits. Mais le problme de

fond vient de ce quil ne sagit pas dune activit de banque centrale.
A lorigine, lexistence mme du rseau de la Banque et sa configuration
permettaient denvisager quelle lexerce titre complmentaire.
Aujourdhui au contraire, le rseau de la Banque est redessin en fonction
de cette activit, puisque la Banque va devoir conserver des bureaux
daccueil des surendetts l o elle ferme ses succursales. Le poids
croissant de cette mission se traduit ainsi par la persistance de charges de
structure leves. Le rseau dune banque centrale ne peut pas, sans
danger pour lquilibre de lensemble, se trouver de plus en plus ddi
une activit qui nest pas naturellement de son ressort.
En dfinitive, les pouvoirs publics soumettent la Banque des
contraintes contradictoires. Dun ct, ils la pressent de rduire ses frais
de structure. De lautre, ils ne cessent de lui attribuer de nouvelles tches,
et tablissent des limites sa restructuration. Il convient de dpasser
cette contradiction.
C Les activits pour compte de tiers

Dans sa logique d'adaptation de ses missions ses effectifs
disponibles, la Banque de France a accept d'effectuer pour le compte de
tiers, comme pour le compte de lEtat, des prestations qui reprsentent
pour elle une perte nette, du fait de leur mode de rmunration.
1 La prise en charge du fichier central des chques

L'une des prestations effectues pour le compte de l'Etat est la
tenue du fichier central des chques (FCC). Il a t cr en 1955 en vue
de rpondre au souci des pouvoirs publics et de la profession bancaire de
faciliter l'usage du chque en renforant la scurit de ce moyen de
paiement. Les dispositions lgislatives relatives au chque et plus
particulirement aux incidents de paiement sont dsormais intgres dans
le code montaire et financier (articles L. 131 et suivants). La Banque de
France assure la centralisation des incidents de paiement sur chques
mis sans provision, des interdictions bancaires d'mettre des chques qui
frappent systmatiquement les titulaires de comptes l'origine de ces
incidents et des interdictions d'mettre des chques prononces par les
tribunaux. Elle met ces informations disposition de la profession
bancaire. Les consultations du FCC par les tablissements bancaires se
sont inscrites en hausse sur la priode rcente : 79 millions de
consultations en 2001 contre 51,5 millions en 1998.
70
COUR DES COMPTES
Le fait de considrer cette activit comme une prestation effectue

pour le compte de l'Etat et non comme un service rendu aux banques,
tient son caractre rgalien d'outil d'une "police du chque", qui
comporte des obligations formelles, directes ou indirectes, pour les
tablissements de crdit, comme en tmoigne la combinaison des articles
du Code montaire et financier L 131-84, L 131-72, L 131-81, aux termes
desquels une banque a une obligation de consultation de ce fichier
lorsqu'elle dlivre un chquier et une responsabilit pnale en cas de
dlivrance un client frapp d'interdiction.
Or, on relve une tendance au dveloppement de consultations
pour lesquelles il n'est pas avr que la charge doive tre supporte par
l'Etat. La liste des 20 premiers tablissements consultant le fichier central
des chques permet de constater que les grandes banques rseau qui
tiennent des comptes et grent des chquiers n'occupent que les 4me, 5me
et 6me places. Elles sont devances par des socits de crdit aux
particuliers qui n'ont qu'une activit rduite ou inexistante dans le
domaine du chque. D'autres socits de crdit font galement de
nombreuses consultations du FCC. Au total, compte tenu du fait que les
banques rseau recourent elles aussi au FCC pour des dcisions d'octroi
de crdit, au moins 75 % 80 % des consultations ne se font pas dans le
cadre des obligations relatives la police du chque.
La prise en charge par l'Etat du cot de ces consultations est
contestable. On peut certes considrer que le FCC, dans l'utilisation qui
en est faite, constitue une forme de substitut un fichier positif de
l'endettement. Dans cette optique, il pourrait tre de l'intrt gnral, afin
de prvenir les situations de surendettement, que les personnes dj
places dans une situation financire difficile qui les a conduites mettre
un chque sans provision, ne recourent pas un crdit la consommation.
L'Etat serait alors fond prendre en charge le cot de l'ensemble des
consultations. Cependant, le lien n'est qu'indirect entre une ventuelle
inscription au FCC et une situation de surendettement potentiel.
Dans ces conditions, la Banque de France pourrait faire participer
davantage la profession bancaire au financement du FCC, en lieu et place
de l'Etat.
A la suite des observations de la Cour, des rflexions ont t
menes dans cette direction au sein de la commission qui examine le
paiement des prestations effectues par la Banque de France pour le
compte de l'Etat. Elles ont conduit modifier la tarification du FCC afin
de faire porter davantage le cot de la tenue de ce fichier sur les banques
commerciales. Corrlativement, la contribution de l'Etat va se rduire.
71
2 La prise en charge du contrle bancaire

a) Le secrtariat gnral de la commission bancaire
La Banque de France assume les cots du secrtariat gnral de la
Commission bancaire charg des travaux d'instruction et d'enqute lis
la surveillance prudentielle45. Concrtement, elle met disposition de ce
secrtariat les effectifs et les budgets ncessaires aux missions
d'inspection dcides par la Commission. L'enjeu financier est important :
le cot de l'activit de la Commission bancaire se monte environ 70 M.
Implicitement, cela revient considrer que la mission de contrle
bancaire est du ressort de la Banque de France en tant que mission
fondamentale et non une mission d'intrt gnral dlgue par l'Etat. Si
l'on considrait l'inverse que cette mission relevait en ralit de l'Etat, il
pourrait tre envisag que celui-ci rembourse son tour la Banque les
frais occasionns par cette activit.
La surveillance prudentielle peut a priori tre considre soit
comme relevant des missions de l'Etat soit comme une mission de la
Banque centrale. Un dbat juridique rcurrent oppose les deux
conceptions. L'analyse des textes ne permet pas de le trancher.
S'agissant des textes communautaires, le TCE est relativement
ambigu : l'art 105-5 dispose que "le SEBC contribue la bonne conduite
des politiques menes par les autorits comptentes en ce qui concerne le
contrle prudentiel des tablissements de crdit et la stabilit du systme
financier" : le contrle prudentiel ne fait donc pas en tant que tel partie
des missions fondamentales du SEBC au sens du TCE. On pourrait
cependant soutenir que la mission fondamentale de "mise en uvre de la
politique montaire" prvue par le TCE inclut le contrle de la qualit du
crdit : en effet, une politique montaire n'a de ralit que si elle est
diffuse dans un systme financier sain. A cet gard, l'article prcit
prend place au sein du titre du trait consacr la politique montaire, la
mise en uvre de celle-ci tant bien du ressort du SEBC. En ralit,
l'ambigut des textes qui n'imposent pas aux banques centrales d'assumer
le contrle prudentiel mais leur en laissent la facult a t introduite
dessein pour tenir compte des spcificits nationales.
45) Les dcisions prises par la Commission bancaire dans le cadre de ses comptences
administratives sont susceptibles de recours devant la juridiction administrative et ses
dcisions en matire juridictionnelle peuvent faire lobjet dun recours en cassation
devant le Conseil dEtat.
72
COUR DES COMPTES
Or, la lgislation nationale pose prcisment un problme

d'articulation entre les articles 15 et 28 de la loi du 4 aot 1993, codifis
aux articles L.141-1 6 et L.613-7 du code montaire et financier. Les
premiers, dj cits, posent le principe de la partition des activits de la
Banque entre missions fondamentales, non rmunres par l'Etat, et
missions d'intrt gnral effectues avec son accord et rmunres par
lui. L'article L.613-746 fait prendre en charge par la Banque le cot du
contrle bancaire, sans qu'il soit prcis si cette mission doit tre
considre comme une mission fondamentale, comme une prestation de
l'article L.141-6, ou si le lgislateur a entendu la faire chapper la
partition des missions entre missions fondamentales et missions d'intrt
gnral, tant entendu qu'il ne peut s'agir d'une activit commerciale.
Sur le plan de l'opportunit, et titre de comparaison
internationale, on peut relever que les banques centrales nationales sont
frquemment impliques dans le contrle prudentiel, et que celui-ci est
indiffremment financ par la Banque centrale, l'Etat ou les assujettis,
sans que dans ce dernier cas il soit port atteinte la ncessaire
indpendance de ce contrle. De mme, les socits dassurances
franaises participent au financement de la commission de contrle qui
les encadre.
Le systme actuel ne semble pas devoir tre contest. Il convient
seulement de relever que, nouveau, dans un contexte juridique flou, une
charge financire a t attribue la Banque de France. Cette question
des moyens ncessaires et de leur financement doit tre replace dans un
contexte o les nouvelles normes comptables (IAS/IFRS) et prudentielles
(Ble II) exigent une expertise de plus en plus pousse de la part des
contrleurs.
b) Les autres comits bancaires

La Banque de France assume galement les frais du secrtariat
gnral du Comit des tablissements de crdit et entreprises
d'investissement (CECEI), ainsi que du Comit de la rglementation
bancaire et financire (CRBF). Ces cots couvrent l'ensemble des travaux
raliss par la Banque en matire de traitement des dossiers relatifs la
rglementation du systme bancaire et financier, d'instruction des dossiers
individuels de demandes de cration ou de restructuration des
tablissements soumis autorisation du CECEI, de publication des textes
46) et L.613-7 "La Banque de France met la disposition du secrtariat gnral de la
commission bancaire, dans des conditions fixes par convention, des agents et des
moyens pour l'exercice des contrles mentionns l'article prcdent".
73
rglementaires concernant l'exercice de l'activit bancaire et financire et

des rapports annuels des comits. S'y ajoute une tche d'alimentation et de
mise jour d'une base de donnes par la saisie des lments
d'identification des tablissements agrs par le CECEI. Ils reprsentaient
2,83 M en cot direct 2001 et 9,78 M en cot complet Banque de
France. Aucun texte ne prvoit pourtant que ce soit la Banque de France
qui assume ces dpenses, lesquelles pourraient tout aussi bien tre mises
la charge de l'Etat.
Si dans le cas du Secrtariat gnral de la Commission bancaire
(SGCB), cette situation est le rsultat d'une incohrence au sein des textes
lgislatifs, dans celui du CECEI et du CRBF, on constate simplement un
dfaut de base juridique.
D'une manire gnrale, on peut relever un certain flou dans la
distinction entre ce qui est mis la charge de la Banque et ce qui est
rmunr par l'Etat au sein de la sphre du contrle bancaire. Ainsi, la
Banque de France exerce aussi les demandes d'exercice de droit au
compte47, sans que cette prestation soit rmunre. En revanche, et la
diffrence des contrles effectus par la Commission bancaire, le cot des
contrles raliss dans le cadre de la loi MURCEF doit donner lieu
remboursement par l'Etat. Il est difficile d'apprhender la cohrence
d'ensemble de ce schma.
III Les rigidits statutaires

Les rgimes juridiques concernant les personnels constituent un
handicap pour la gestion des ressources humaines et sont l'origine du
cumul d'avantages de la sphre publique et de la sphre prive.
Deux arrts, lun du Tribunal des conflits du 16 juin 1997, lautre
du Conseil dEtat du 21 fvrier 2003, ont prcis que la Banque de France
tait une personne publique sui generis , qui ne revt ni la forme dun
tablissement public ni celle dune entreprise publique. Mme sils sont
soumis un statut dont lorigine remonte 1911, ses agents relvent dun
rgime juridique de droit priv ds lors que son application nentre pas en
contradiction avec ce statut ni avec les missions de service public.
47) L'article L. 312-1 du code montaire et financier prvoit qu'elle dsigne un

tablissement teneur de compte d'un particulier qui aurait fait l'objet d'un refus
d'ouvrir un compte
74
COUR DES COMPTES
Dans ce contexte, la gestion du personnel est encadre par un corps

de rgles parfois redondantes qui relvent la fois du code du travail et
dun statut dont linspiration procde du droit de la fonction publique. Il
sensuit que les rgimes juridiques et lorganisation du dialogue social
sont particulirement lourds et rigides.
A Des statuts trs protecteurs

1 Le statut avantageux des agents de la Banque
Le statut des agents de la Banque rgit prs de 90 % des effectifs.
Bien que modifies plusieurs reprises depuis 1911, plusieurs de ces
dispositions sont difficilement compatibles avec une gestion dynamique
des ressources humaines. Il rassemble dans un mme texte les rgles
relatives au recrutement, lavancement, la discipline et la gestion
dune douzaine de corps dagents, avec des effectifs ingaux et comporte
pour chacun des dispositions spcifiques justifies en partie par la
diffrence dactivit (administrative ou de fabrication des billets) que les
agents exercent.
Le recrutement externe repose sur le principe du concours. Cette
rgle, caractre absolu, est telle quelle emporte aussi lobligation
dorganiser annuellement un concours pour certaines catgories, mme si
aucun besoin nest exprim, ou lobligation de verser une indemnit de
licenciement aux agents stagiaires qui nont pas t titulariss lissue de
leur priode probatoire. Les concours sont organiss par des jurys au sein
desquels les dcisions rglementaires prises par le gouverneur prvoient,
pour certains corps, la participation de reprsentants du personnel, ce qui
constitue une singularit peu conforme au principe gnral
dindpendance des jurys, applicable au recrutement des fonctionnaires.
Le statut prvoit que des possibilits de licenciement existent en
cas d'inadaptation physique, et non d'insuffisance professionnelle, comme
c'est le cas dans la fonction publique.
Plusieurs corps dagents bnficient, en outre, dune garantie
d'inamovibilit gographique dont ne disposent pas, en rgle gnrale, les
fonctionnaires de lEtat. Cest ainsi quil ne peut tre impos aux agents
non cadres de mutation gographique contre leur gr, sauf dans le cadre
des plans de restructuration. Ds lors, l'exception du cas d'une fermeture
de succursale, toute restructuration du rseau ou adaptation des effectifs
aux besoins du tissu conomique rgional, mme consistant en un
transfert entre succursales effectif constant, ne peut reposer que sur les
mutations volontaires et les dparts en retraite non remplacs. Cela a
empch une adaptation en continu des effectifs des succursales leur
75
activit, en limitant les possibilits de rduction aux dparts en retraite

non remplacs, aux mobilits volontaires, ou une restructuration de la
carte des implantations, laquelle cristallise son tour des obstacles d'une
autre nature. A ces contraintes se sont ajouts les cloisonnements entre
catgories d'agents et la faible polyvalence qui en dcoule, notamment
entre agents de caisse et secrtaires comptables. Il pouvait mme en
rsulter que des agents soient maintenus en poste jusqu' leur retraite
alors que l'activit laquelle ils taient affects s'tait considrablement
rduite.
Certes, contrairement la fonction publique, une possibilit de
plan social est offerte la Banque qui l'a utilise plusieurs reprises ces
dernires annes. Il s'agit l d'un cas important o l'applicabilit du droit
priv est d'une certaine manire un facteur de souplesse et non une
contrainte supplmentaire. Mais cette possibilit se heurte dans les faits
de nombreuses rsistances. La Banque de France fait ainsi valoir que, lors
de la rcente restructuration du rseau, elle a reu des pouvoirs publics
l'instruction de ne pas procder des licenciements, mais de se limiter
des mesures incitatives au dpart volontaire.
Aux cts des agents relevant du statut, la Banque de France
connat dautres catgories dagents de droit priv qui relvent de textes
particuliers : le cadre latral, les chargs de mission et les agents des
organismes sociaux divers ( OSD ). Ils sont recruts titre permanent
ou temporaire. Leur gestion n'offre gure, en pratique, la souplesse que
l'on pourrait attendre.
2 Lexistence de quasi-statuts
Deux catgories de personnel pourraient apporter davantage de
souplesse : le personnel des organismes sociaux divers et les agents de
droit priv.
Les personnels des "organismes sociaux divers" (OSD), au nombre
de 661 fin 2002, sont rgis par un texte caractre conventionnel du
27 avril 1992. Ces salaris de droit priv relvent soit de la Banque, soit
dorganismes caractre social et culturel (comit central dentreprise et
comits dtablissement, coopratives, socits mutualistes, associations
sportives ou culturelles), mais leur rgime juridique, au lieu de
dpendre de conventions collectives, relve dun quasi-statut align
presque systmatiquement sur celui des agents statutaires de la Banque.
76
COUR DES COMPTES
Ils bnficient des mmes avantages collectifs (prts, accs au parc

locatif de la Banque, avantages accords par les diffrents organismes
sociaux), de la mme volution de rmunration et des mmes conditions
dembauche, d'une valeur du point et d'indices identiques, enfin des
mme indemnits de rsidence et allocations ou prestations diverses. Le
quasi-statut prcise que lemployeur est outre la Banque de France,
toute personne morale rattache la Banque de France susceptible
demployer des salaris .
Mme si les agents des OSD peuvent relever juridiquement d'un
employeur diffrent, comme le mentionne la dcision du gouverneur, la
Banque de France assure la gestion de leur rmunration dans des
conditions qu'elle dfinit. Elle dcide aussi du nombre des postes ouverts
pour le recrutement ainsi que du montant et de lvolution de la
rmunration. En cas de suppression de poste, le reclassement des agents
concerns, sil ne peut seffectuer dans dautres organismes sociaux, se
fait au sein de la Banque de France. Ils ne peuvent tre licencis, sauf
motif disciplinaire, ce qui constitue une garantie hors norme et renforce la
difficult de gestion dun corps dont labsentisme est frquemment
voqu au sein mme de la Banque.
Enfin, une dernire catgorie de personnels non statutaires de droit
priv est constitue par quelque 1500 agents de surveillance et dentretien
qui n'ont pas accs aux avantages sociaux du statut ni du quasi-statut. S'ils
peuvent tre licencis, ils nen ont pas moins longtemps bnfici dune
garantie demploi de fait. Et lors du dernier plan de restructuration, la
Banque de France a assur la reconversion de chacun d'entre eux
conformment aux obligations du code du travail.
3 Le cadre latral
320 cadres sont rgis non pas par le statut mais par une dcision
rglementaire du gouverneur du 27 dcembre 1937. La principale raison
avance par la Banque de France pour le recrutement des chargs de
mission (au nombre de 29) et des autres cadres est limpossibilit de
trouver des agents statutaires capables dexercer les services demands.
Toutefois, si selon le statut, ces recrutements sont a priori rservs
certains domaines bien prcis, lusage montre que la ligne de partage
entre des fonctions spcialises et des tches dencadrement gnral et de
direction sestompe. Ainsi, le cadre latral introduit un lment de
souplesse mais est parfois utilis de manire trop extensive.
77
La distinction entre les corps est dautant plus fragile que les
cadres latraux, en nombre croissant (+50 % entre 1995 et 2003),
noccupent pas seulement des fonctions dans des mtiers priphriques,
mais, selon une volution rcente, pourvoient aussi des postes au cur de
lactivit bancaire (conomistes, conomtres, spcialistes dtudes
macro-conomiques et des prvisions, de politique de finances
publiques), voire des fonctions de direction (direction de la
communication).
Cela soulve une interrogation quant la capacit des modes de
recrutement et de gestion de la Banque pourvoir les postes affrents aux
missions de la Banque.
Au total, le principe de la carrire longue rgit la gestion des
personnels de la Banque de France, dune part, en raison des rgles
statutaires qui sont applicables la majorit dentre eux, dautre part,
grce lextension de ces rgles sous forme de quasi-statut lensemble
des salaris. Les contrats dure dtermine y sont lexception : 160 en
fin 2003, soit moins de 1 % des effectifs. Mais lemploi dure
indtermine a t rig en emploi vie, et les contraintes ont t
renforces par linamovibilit et la spcialisation de la majorit des
agents. Ces dispositions statutaires, trs protectrices, que vient amplifier
la pratique, sont exorbitantes du droit du travail aussi bien que du statut
gnral des fonctionnaires. Elles introduisent des rigidits telles quelles
limitent considrablement la rapidit dadaptation de linstitution, mme
de faible ampleur, aux volutions de son activit et de son environnement
et quelles constituent un handicap majeur dans la gestion des ressources
humaines.
B Une organisation complexe et onreuse du

dialogue social
La Banque doit appliquer les dispositions relatives lorganisation
et au fonctionnement des diverses instances de concertation et de
dialogue social prvues par le code du travail : dlgus du personnel,
dlgus syndicaux, comits dtablissement au nombre de 27, comit
central dentreprise, comits dhygine, de scurit et des conditions du
travail (galement au nombre de 27), et conseils datelier ou de bureau.
En revanche, la Banque attribue ces instances des moyens qui
dpassent les rgles lgales. Il en est ainsi des dispositions prvues pour
le conseiller gnral reprsentant les salaris, qui est dot dun secrtariat
de six personnes, et pour les organisations et les dlgus syndicaux.
Laccord dentreprise sur le dialogue social et la reprsentation du
personnel du 30 septembre 1997 prvoit en effet 43 permanents dtachs
78
COUR DES COMPTES
plein temps et un crdit de temps de 1 540 jours/agents rpartis entre les

organisations en fonction de leur reprsentativit.
Les comits dtablissement et le comit central dentreprise
reoivent de lemployeur des moyens en locaux, en quipement, en
personnel et en argent qui, avec 1,84 % de la masse salariale en 2002,
excdent largement le minimum lgal de 0,2 %. Le nombre dagents qui y
sont dtachs mais rmunrs par la Banque est stable (240,2 agents en
2002 contre 248,6 en 1997). Ils sont aussi bien employs au
fonctionnement propre de ces instances quaux activits sociales et
culturelles gres par elles.
Or, en dpit de recommandations de linspection gnrale
formules en 1999, la Banque nest toujours pas en mesure de connatre
de la part de ces instances laffectation des agents lun ou lautre de ces
domaines. Lentretien dune telle confusion est contraire la
jurisprudence de la Cour de cassation qui consacre le principe
dautonomie et de sparation des budgets de fonctionnement des comits
dentreprise et des activits sociales et culturelles.
A ct du dispositif fix par le code du travail sont institues
dautres instances dorigine statutaire ou conventionnelle qui couvrent
tous les domaines de la vie de la Banque et qui sont marques, pour
nombre dentre elles, par lempreinte du droit de la fonction publique,
avec le paritarisme comme principe dorganisation et de fonctionnement.
Si la loi nexclut pas des amnagements qui permettent damliorer les
conditions lgales du dialogue social, en revanche la multiplicit de ces
instances en alourdit la gestion, en limite lefficacit et cre parfois des
doublons.
La coexistence dorganes statutaires ou conventionnels, qui ont la
mme vocation que ceux prvus par le code du travail, alourdit
inutilement le dialogue social. La commission mixte permanente,
identique aux comits techniques paritaires de la fonction publique, a des
attributions proches de celles du comit central dentreprise et des
comits dtablissement. De mme, les commissions statutaires, rpliques
des commissions administratives paritaires, ont des attributions qui
doublonnent pour partie celles de dfense des intrts individuels et
collectifs des salaris qui sont prvues par le code du travail pour les
dlgus du personnel. Or, ces commissions, au nombre de cinq, chacune
avec des attributions spcifiques (titularisation, classement, discipline,
rforme, mutations), ont dj une organisation paritaire.
79
Certes, la Banque de France nest pas la seule personne publique

connatre une juxtaposition dinstances relevant du code du travail et du
droit de la fonction publique. Mais dans les autres organismes publics, la
Caisse des dpts et consignations notamment, la multiplicit de ces
organes se justifie par la coexistence de salaris relevant eux-mmes de
rgimes juridiques diffrents. Tel nest pas le cas la Banque puisque les
personnels statutaires relvent du mme rgime.
Au surplus, lvolution rcente du droit du travail a pour
consquence de soumettre la Banque des procdures qui ne lui sont pas
adaptes. En effet, les attributions des comits dentreprises ont t
largies depuis plusieurs annes la prvention des consquences
sociales lies aux risques de lentreprise48. Ces dispositions, conues pour
des entreprises qui, par nature, sont susceptibles d'tre exposes des
risques de continuit d'exploitation, semblent difficilement applicables en
ltat la Banque. Si le fait de soumettre aux instances sociales des
mesures dorganisation gnrale qui ont des consquences sur les
conditions gnrales du travail et de lemploi (plans de restructuration)
se retrouve dans le droit du travail et dans celui de la fonction publique,
en revanche linvocation du droit dalerte, loccasion dune rforme de
structure est peu comprhensible dans le cas dune personne publique
telle que la Banque qui nest pas soumise un risque pesant sur sa
continuit dexploitation.
En effet, le droit d'alerte dfini l'article L.432-5 du code du
travail prvoit une communication d'informations et d'explications au
comit d'entreprise quand il y a des faits de nature affecter de manire
proccupante la situation conomique de l'entreprise. Mais cette
disposition a pour objectif la prvention des consquences sociales d'une
cessation d'activit, ventualit qui n'est pas applicable la Banque. En
pratique, le droit d'alerte49 est rgulirement utilis par les reprsentants
du personnel pour s'opposer aux projets de restructuration.
48) Par exemple, la loi du 15 mai 2001 (dite NRE), prvoit un droit linformation du
comit dentreprise en cas de dpt doffre publique dachat ou dchange, avec
audition possible de lauteur de loffre ainsi que laccs possible aux assembles
gnrales dactionnaire et la capacit faire convoquer une assemble gnrale.
49) Linvocation de ce droit dbouche systmatiquement sur la dsignation par le
comit central dentreprise dun expert-comptable qui dans lexercice de sa mission
est appel demander quon lui communique des informations comptables et
financires plus tendues que celles exiges par les commissaires aux comptes.
80
COUR DES COMPTES
Bien que relevant du droit priv sauf lorsque leur statut est
incompatible avec celui-ci, les agents de la Banque bnficient en
pratique d'un mode de gestion comparable celui observ dans le secteur
public : recrutement par concours, garantie de l'emploi. Ils bnficient en
outre, comme on le verra, d'un certain nombre d'avantages qui n'ont en
principe cours que dans la sphre concurrentielle, tels que la participation
ou l'intressement. Ils disposent enfin d'avantages particuliers trs
favorables tels que le mode de calcul de leur retraite, les avantages en
nature et les activits sociales et culturelles.
Ainsi la gestion du personnel de la Banque de France est faite d'un
empilement d'avantages, empruntant la fois la sphre publique et la
sphre prive, et se trouve symtriquement affecte par une grande
rigidit. Condition indispensable de son adaptation aux missions qui lui
sont confies, une refonte des rgimes juridiques applicables son
personnel, et notamment des statuts, simpose afin de lever les points de
blocage quun certain nombre de dispositions, souvent exorbitantes du
droit du travail et de celui de la fonction publique, ont introduits. Dans un
tel contexte, les conditions de lexercice du dialogue social doivent aussi
tre allges, pour tre rendues plus efficaces.
La Banque doit tre accompagne par la tutelle active du ministre
de lconomie, des finances et de lindustrie qui doit laider disposer, si
ncessaire par la voie lgislative, de cadres juridiques et statutaires
rnovs et clarifis.
IV Les impratifs de l'amnagement du

territoire
Compte tenu des dispositions de la loi d'amnagement du territoire
du 4 fvrier 1995 modifie par la loi du 12 mai 1998, toute rforme du
rseau de la Banque doit au pralable tre accepte par les pouvoirs
publics, selon l'une des procdures ci-dessous :
- la conclusion au niveau national d'un contrat de service public
avec l'tat :
- dfaut, la conclusion dans chaque dpartement d'un plan global,
triennal et intercommunal ;
- en l'absence d'un tel plan, l'application de la procdure des tudes
d'impact dans chacun des dpartements concerns, laquelle
prvoit en dernier ressort l'arbitrage du ministre de tutelle de
l'tablissement.
81
Ce dispositif s'applique toute rorganisation touchant aux

missions de service public l'exclusion des missions exerces en raison
de la participation au SEBC. L'obligation porte donc sur le secrtariat des
commissions de surendettement, l'accs des personnes aux donnes les
concernant des grands fichiers (FICC, FNCI, FICP), et le droit au compte.
Ces dispositions lgislatives et rglementaires ne rendent pas
impossible toute rforme du rseau, mais l'enserrent dans un cadre lourd
et contraignant. Concrtement, la Banque de France ne peut se rformer
sans le soutien de l'Etat au plus haut niveau, sauf s'engager dans de
longues procdures au niveau local, susceptibles de rencontrer de fortes
rsistances.
______________________ CONCLUSION ______________________
La Banque de France doit composer avec un ensemble de
contraintes ou dimpratifs lgislatifs, rglementaires ou institutionnels
qui sopposent souvent la recherche dune meilleure efficacit.
Lapprciation des responsabilits doit donc tre nuance car elles sont
partages entre le gouvernement de la Banque de France, lEtat dans ses
diffrents rles et le lgislateur.
Il importe de lever les ambiguts du code montaire et financier,
en particulier en ce qui concerne les activits exerces dans le cadre de la
surveillance prudentielle et du contrle des tablissements de crdit.
La bonne gouvernance de linstitution doit concilier le respect de
lindpendance de la Banque avec le regard extrieur de lEtat
actionnaire. La rflexion sur les conditions dune meilleure gouvernance,
qui se traduit dj par la mise en place dun comit daudit, doit tre
poursuivie. La Banque de France doit par ailleurs poursuivre ladaptation
de ses processus de dcision et de ses chanes hirarchiques en assurant
une plus grande cohrence dans le pilotage du rseau qu'il s'agisse de la
fixation des objectifs ou des performances des succursales. Cela passe en
particulier par le renforcement. Cela passe en particulier par le
renforcement des pouvoirs des directeurs rgionaux.
La Banque de France et les pouvoirs publics se sont longtemps
accommods de situations dans lesquelles les moyens engags par la
Banque taient soit plus considrables qu'il ntait ncessaire, soit pris en
charge par celle-ci au-del de ce que prvoyaient les textes. La Banque
a ainsi retard lajustement de ses effectifs ses missions avec le
consentement de ses partenaires, consentement qui tait d'autant plus ais
obtenir que ceux-ci n'taient pas responsables des dcisions
budgtaires.
82
COUR DES COMPTES
Sans doute les rformes se sont-elles acclres linitiative de la

Banque aprs le passage leuro, avec le second plan de modernisation
de la fabrication des billets, les plans dadaptation de limplantation
territoriale et larrt des oprations avec la clientle de particuliers ou
encore lensemble des efforts de rationalisation et de ringnierie dcids
dans le cadre du plan dentreprise financier.
Mais les pouvoirs publics continuent soumettre la Banque des
injonctions contradictoires en lui confiant des missions de plus en plus
substantielles, et parfois loignes de son champ dactivit naturel. Ils
partagent ainsi la responsabilit du maintien des cots de structure un
niveau lev.
Une partie du dsquilibre financier de la Banque de France est d
en outre au transfert par lEtat la Banque de missions sans
compensation intgrale des cots. Cette situation, qui sassimile une
vritable dbudgtisation lorsquil sagit non pas de simples prestations
impliquant une prrogative dordre public mais de missions qui sont au
cur du service public, a pu paratre justifie dans un contexte de forts
excdents de la Banque de France. Elle constitue dsormais un obstacle
la matrise des charges de la Banque. Le souci lgitime de l'Etat de
s'assurer que les prestations qu'il prend en charge comme client sont
effectues au moindre cot avec la qualit souhaite, a emprunt les voies
d'une contestation du mode de calcul des cots (rcusation du cot
complet et des amortissements) dont les fondements juridiques et
comptables sont peu solides. L'Etat ne s'est pas, dans le pass,
suffisamment engag dans la voie la plus propice assurer long terme
de manire cohrente la dfense de ses intrts : savoir une dmarche
contractuelle fonde sur des objectifs assigns la Banque, la fois en
matire d'indicateurs de performance et de rduction de ses charges. La
rorientation en cours doit tre poursuivie.
Chapitre III
La lente adaptation des moyens aux
missions
84
COUR DES COMPTES
LA LENTE ADAPTATION DES MOYENS AUX MISSIONS
85
La Banque de France ne s'est adapte que progressivement

l'volution de son contexte d'activit. Elle a t contrainte de faire des
investissements trs capitalistiques dans la fabrication des billets pour
surmonter son handicap de cot de main duvre.. Elle a, a contrario,
renonc acqurir des matriels de tri de billets de trs forte capacit
(120 000 paquets par an) en raison du nombre de trs petites succursales
et disposait, en 1999, du parc de machines de tri le moins rapide de toute
lUnion (9 277 billets/heure contre 108 000 la Banque dAngleterre et
14 124 billets/heure la Bundesbank. Elle ne sest pas toujours
proccupe d'adapter son offre de services aux mutations de la demande
de ses partenaires et clients. Davantage que la mise en uvre du SEBC,
ce sont de profondes mutations techniques qui ont fait apparatre comme
dpass un modle fond sur l'exercice trs dcentralis de tches
prsentant un caractre de traitement de masse. Les progrs de la
numrisation des donnes, les possibilits de transmission et de
centralisation des informations, les avances de la mcanisation du tri et
de la fabrication des billets ont progressivement rendu obsolte le modle
industriel de la Banque.
Elle a ainsi conserv longtemps un effectif nombreux, affect des
tches dont l'organisation ntait pas conue de manire optimiser les
cots en fonction du niveau de qualit souhait. Conscients de cette
situation, les pouvoirs publics n'ont cess de lui attribuer de nouvelles
missions. Ils entendaient ainsi mettre l'organisme sous tension en lui
imposant davantage de tches pour les mmes effectifs ; ils n'ont fait que
retarder l'adaptation du niveau de ceux-ci.
Certes, la Banque ne saurait tre tenue pour seule responsable de la
persistance de certaines situations o son organisation napparat pas
comme suffisamment efficace. Des contraintes de toute nature psent sur
elle, quelles rsultent des demandes des pouvoirs publics ou du caractre
inadapt des dispositions lgislatives et rglementaires qui simposent
elles. Les constatations critiques de la Cour sur lorganisation des
activits de la Banque visent donc conforter la dmarche de cette
dernire dans la voie des rformes.
Au cours de la priode rcente, la Banque, en effet, a mis en
oeuvre un certain nombre de rformes dlicates et indispensables, qu'il
s'agisse des plans damlioration de la comptitivit dans le secteur de la
fabrication des billets ou de la rcente restructuration de son rseau. Il
faudrait encore citer la diminution rgulire des effectifs, le dbut dune
meilleure matrise de la politique sociale, la mise en place dun cadre de
relations contractuelles plus prcis avec lEtat. Toutes ces avances
doivent tre salues et il faut admettre que la Banque ne pouvait avancer
simultanment sur tous les fronts.
86
COUR DES COMPTES
La Banque n'est cependant qu' mi-chemin dans la rationalisation

de ses structures. Les efforts doivent encore tre poursuivis, tant en ce qui
concerne le dimensionnement des effectifs ncessaires, que celui de
l'implantation territoriale.
I La difficile adquation des effectifs aux

missions
Le niveau des effectifs de la Banque est, depuis plusieurs annes,
en lgre dcroissance. Toutefois, cette volution parat relativement
lente et ne s'est pas appuye sur une relle analyse des moyens
ncessaires, laquelle exigerait une remise plat de l'ensemble des
activits. Si l'on se livre cet exercice, on relve que la Banque s'organise
encore bien des gards en fonction de ses effectifs disponibles. On a vu
que son souci de trouver employer ses effectifs la conduit accepter de
fournir des prestations l'Etat ou des tiers en travaillant perte. Mais
elle assume aussi des missions pour lesquelles elle n'a gure de lgitimit.
Elle recherche dans d'autres cas un degr d'intgration verticale et une
exhaustivit dans les procdures qui renchrissent ses cots sans s'avrer
indispensables un exercice satisfaisant de ses missions.
A Une baisse des effectifs

Les effectifs employs par la Banque connaissent une relative
dcrue. Mais cet ajustement s'est fait en priorit dans certains domaines
ou sur certaines catgories de personnel. Cette volution ne donne pas
l'image d'une politique d'ensemble fonde sur un examen rigoureux de
toutes les tches de la Banque, mais d'une succession de plans portant sur
tel ou tel aspect de son activit.
87
1 Lvolution des effectifs

a) Les indicateurs de mesure des effectifs
Les effectifs peuvent tre comptabiliss ainsi pour 2002 :
Tableau n 6 : Effectifs de la Banque en 2002
Effectif total, brut
comptable
(statistiques
CCE)50
Agents
permanents
Agents non
permanents
Total
15 157
Effectif total
selon bilan
social 51
Effectif net (en

quivalent temps
plein)52
15 837
14 267
1 652
1 488
17 849
15 755
L'effectif des agents permanents selon le bilan social est plus lev
que l'effectif brut comptable, puisqu'il agrge les pr-retraits et les
agents non rmunrs. L'effectif exprim en quivalent temps plein est
bien plus rduit, car le temps partiel est assez rpandu la Banque.
3 804 agents sont temps partiel, la majorit (2 758) tant 80 %.
50) Dans leffectif brut comptable (donnes CCE) sont seuls recenss les agents
rmunrs lexclusion toutefois des chargs de mission et des pr-retraits.
51) Au bilan social sont inscrits tous les agents, y compris les pr-retraits et les
agents qui ne sont pas rmunrs (par exemple, les agents dtachs ou en position
hors cadres).
52) La Banque appelle effectif brut le nombre de personnes en poste la Banque, ce
qui exclut les agents en disponibilit, les dtachements non pays et les agents en
service national. Leffectif net correspond leffectif brut pondr du temps partiel,
autrement dit exprim en quivalent temps plein.
88
COUR DES COMPTES
b) Une relle baisse des effectifs

Tableau n 7 : volution des effectifs de 1995 2003 (effectif total au
31 dcembre, bilan social)
19000
18500
18000
17500
17000
16500
16000
15500
15000
14500
14000
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Non permanents
1881
1856
1808
1782
1728
1681
1623
1652
1605
Permanents
17040 16782 16493 16266 16041 15847 15896 15837 15781
Source : Banque de France ; bilans sociaux
Tous statuts confondus, les effectifs de fin danne passent de

18 921 17 386 salaris entre 1995 et 2003, en dcroissance de 8,1 % en
neuf ans. Entre 1992 et 2003, la dcroissance est de 13 %.
Cette baisse est intervenue dans un contexte o la Banque a
conduit plusieurs rformes qui ont accru ou modifi ses missions et les
conditions de leur exercice.
89
En premier lieu, lentre dans la zone euro en 1999, puis le passage

lan 2000, enfin lintroduction de leuro fiduciaire au 1er janvier 2002
ont mobilis des ressources humaines importantes, sans pour autant que la
Banque ait accru ses effectifs. En deuxime lieu, le lgislateur a confi
des missions nouvelles la Banque (prsidence et secrtariat de
lObservatoire des cartes de paiement, prsidence et secrtariat du comit
national de mdiation bancaire) ou a tendu les missions quelle
assurait jusque l (dans le domaine de la rglementation et de la
surveillance bancaire par exemple). La Banque fait aussi observer que la
charge du traitement du surendettement a doubl entre 1996 et 2003, et
requiert dsormais lemploi de 1400 agents pour un cot par dossier de
1000 euros.
En troisime lieu, les nouvelles dispositions lgales relatives la
dure du travail ont t mises en uvre sans recrutement nouveau ; elles
ont nanmoins contribu au gel provisoire du niveau des effectifs sur les
annes 2001 2003.
c) Une norme dvolution arbitrairement fixe

Lobjectif de dcroissance des effectifs de 1 % par an a t fix en
1993 par le Gouverneur. Il a t dans lensemble respect, sa mise en
uvre ayant t suspendue, entre 2001 et 2003, loccasion du passage
leuro et de lapplication simultane des dispositions sur la rduction du
temps de travail.
Cet objectif a constitu une norme interne. Il a introduit une
contrainte de gestion qui a permis dinverser le processus antrieur de
croissance des effectifs. Son succs, qui tient au volontarisme du
gouvernement de la Banque et sa mise en uvre dtermine et continue
par lencadrement gnral, mrite dtre soulign.
Toutefois cet objectif de moins 1 % par an ne rsulte pas dune
tude pralable des effectifs vritablement requis. Il prsente
linconvnient de ne pas tre fond sur des diagnostics dorganisation ni
sur des enjeux de productivit dans lexercice des mtiers. Ce processus
est prsent comme non born dans le temps, indpendamment de toute
vision de la stratgie de la Banque. De plus, cet objectif na pas t fix
un niveau tel que la Banque soit force de remettre en question les
contraintes qui psent sur la gestion de ses personnels : multiplicit des
corps (12 au total pour les agents statutaires sans compter les auxiliaires),
maintien de lobligation dorganiser un concours annuel pour certains
corps (rdacteurs et secrtaires rdacteurs) mme si aucun besoin nest
constat, insuffisance des places ouvertes aux concours internes,
participation statutaire de reprsentants du personnel dans les jurys
90
COUR DES COMPTES
dadmission, liaison statutaire dans certains corps entre le grade et

lemploi, procdures de gestion organises sur la ralisation de carrires
compltes la Banque. Ds lors, cette politique de rduction deffectifs a
en ralit fait porter lajustement sur les personnels et les activits les plus
vulnrables ou les plus visibles, faisant lconomie dune remise plat
densemble. La dmarche suivie a induit des rsultats apprciables, mais
rien ne permet daffirmer quil sagit dun optimum dans lallocation des
moyens en personnel.
2 Lingale matrise des effectifs

Malgr la baisse des effectifs, lexamen de la manire dont elle a
t applique, et des contraintes subies, suggre que des marges
importantes nont pas encore t employes.
a) Une volution diffrencie selon les structures et lactivit

La diminution des effectifs sur la priode 1992-2003 na pas eu la
mme ampleur dans les directions du sige, dans le rseau des succursales
et dans les entits industrielles de la fabrication des billets. Dans ces
dernires dont leffectif reprsente environ 8 % du total, la dcroissance,
de lordre de 40 %, a t forte et rgulire depuis 1996. Dans le rseau
(51 % de leffectif global), elle atteint prs de 12 % sur la priode avec
une pente assez rgulire. La baisse est beaucoup plus limite dans les
services du sige (moins de 6 % sur la priode) et la tendance sest mme
inverse depuis 2000, date partir de laquelle la Banque a d faire face
aux missions lies lintroduction des pices et des billets en euro et au
retrait des pices et des billets en franc.
De plus, lvolution de la rpartition des personnels selon les
mtiers exercs par la Banque est aussi contraste : entre 1999 et 2002,
les effectifs des 11 mtiers oprationnels passent de 11 276 ETP
10 843 ETP, ce qui reprsente une baisse de 3,8 %. En revanche, avec
2 % seulement, la diminution de ceux des 7 mtiers de soutien est plus
modre (3 475 ETP en 2002). Certains dentre eux voient mme
augmenter leur personnel sur la priode. Cette volution qui contraste
avec le contexte gnral de diminution des effectifs est proccupante : la
Banque doit veiller tre aussi rigoureuse sur son personnel de soutien
que sur les effectifs oprationnels.
91
b) Des volutions diffrencies selon les positions statutaires

La baisse de leffectif total tel que comptabilis au bilan social sur
la priode 1995-2003 a t proportionnellement moins marque pour les
personnels permanents (-7,4 %) que pour les agents non permanents
( 14,7 %). La premire catgorie comprend lensemble des agents qui
relvent du statut des personnels de la Banque (agents de direction,
dencadrement, secrtaires rdacteurs, personnels de bureaux, de caisse,
ouvriers).
La diminution du nombre dagents non permanents, qui
reprsentent environ 10 % des effectifs globaux, est lie aux premires
mesures de restructuration du rseau et la rorganisation progressive de
certains mtiers caractre logistique (concierges supplants - 84 %,
agents dentretien 23 %) : cette catgorie est pour les deux tiers
constitue des agents de surveillance dont leffectif baisse de 9 %.
Lajustement a donc port en priorit sur des personnels ne bnficiant
pas de garanties aussi tendues que celles de lagent statutaire.
La baisse des effectifs est donc rgulire, mais relative. On peut
tre sensible au fait que la Banque ait russi afficher au total une dcrue
significative de ses effectifs sur la priode, ce que peu dorganismes
publics ont russi faire, alors quils sont, pour certains dentre eux,
confronts des volutions tout aussi substantielles de leur cadre
daction. On peut aussi relever que la baisse des effectifs a moins touch
les personnels les mieux protgs.
c) Des sureffectifs rsorbs avec retard

Selon linspection de la Banque, sur 31 succursales vrifies en
2000, le sureffectif global est de 5 %, et peut atteindre localement jusqu
25 % des postes.
Ladaptation des effectifs se fait avec retard et dans la limite des
dparts. Les rigidits statutaires rduisent la marge de manuvre de la
direction gnrale dans laffectation des ressources humaines. Cette
marge est quasi-nulle pour les agents non cadres qui bnficient dun
droit statutaire au maintien sur place, les seules mesures envisageables
tant lourdes et coteuses (plans sociaux, dparts la retraite).
92
COUR DES COMPTES
Autant le gouvernement de la Banque et la direction gnrale des

ressources humaines disposent dune mesure dvaluation de ladquation
des effectifs du rseau, autant ils sont dmunis pour apprcier les besoins
en personnel des services centraux. Il est ressorti des vrifications de la
Cour que linspection gnrale naccordait pas jusqu une date rcente
une priorit suffisante aux audits des directions et organismes du sige et
rpondait surtout des sollicitations des directeurs gnraux concerns.
En labsence de rfrences daudit, les apprciations sur lallocation des
ressources humaines dpendent largement des responsables hirarchiques
et les sureffectifs, loin dtre rendus visibles, sont estomps.
Il serait donc souhaitable que le renforcement de laudit des
services centraux, qui vient dintervenir, soit loccasion dune analyse
plus pousse sur lallocation des moyens en personnel, afin de permettre
au gouvernement de la Banque dassurer un meilleur pilotage de la
gestion des ressources humaines.
d) Un dsquilibre dmographique persistant

Globalement, entre 1995 et 2002, un poste a t supprim pour
trois dparts en moyenne. Mais ce rsultat, apparemment favorable, est
attnu par la faiblesse du nombre des dparts. En effet, le
renouvellement de la population salarie a t relativement limit sur la
priode. Se situant aux alentours de 5,5 % entre 1995 et 1998, son taux a
connu une lgre acclration depuis 1999, pour culminer 8,2 % en
2001 et revenir 6,5 % en 2002. Il est particulirement bas pour les
agents permanents (3,2 % en 2002), qui reprsentent 90 % des effectifs
globaux, et trs lev pour les non permanents (37,7 %).
Au surplus, la structure de la pyramide des ges est dsquilibre,
avec une population concentre, pour 45 % des effectifs, sur la classe
dge des agents ns entre 1950 et 1960 et, corrlativement, sur des
classes limites dagents de 55 ans et plus (7 % des effectifs en fin 1995).
Elle reflte en particulier les consquences des recrutements massifs du
dbut des annes quatre-vingt (850 secrtaires comptables pour un besoin
estim lpoque 150) quon a observs, il est vrai, dans nombre
dentreprises publiques.
93
Tableau n 8 : pyramide compare des ges en fin 1995 et fin 2002

10000
Non permanents
Permanents
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
fin 1995 fin 2002 fin 1995 fin 2002 fin 1995 fin 2002 fin 1995 fin 2002 fin 1995 fin 2002
moins de 25 ans
25 34 ans
35 44 ans
45 54 ans
55 ans et plus
Entre 1995 et 2002, les dparts la retraite (1430 personnes) et les

mesures de retraite anticipe (1884) ont finalement port sur une
population relativement limite. Avec la rcente rforme du rseau et
larrt de lactivit de clientle particulire, la Banque a puis jusquen
2011 la totalit de ses marges de manuvre dans le rseau sans
licenciement.
Dans ce contexte, la volont de matrise des effectifs dans le rseau
a eu pour consquence de rduire les recrutements des jeunes agents, ce
qui expose la Banque perptuer le dsquilibre dmographique au sein
de son personnel.
94
COUR DES COMPTES
3 Les plans sociaux

a) Lampleur limite des premiers dispositifs
Entre 1995 et 2002, la Banque de France a mis en uvre quatre
plans sociaux. Le premier tait destin accompagner, sur la priode
1995-2000, la restructuration industrielle pour restaurer la comptitivit
de lactivit de fabrication des billets. Il a t suivi dun autre plan portant
sur la priode 2001-2005, qui sinscrit dans la continuit du prcdent.
Deux autres plans sociaux ont galement t lancs entre 1999 et
2002. Le premier a eu pour objet daccompagner la rforme des activits
de caisse dans le rseau, marque notamment par la transformation dune
partie des caisses dites institutionnelles, qui assurent la circulation de la
monnaie au profit des clients institutionnels (banques commerciales), en
caisses de clientles avec un allgement de leur activit. Le dernier plan,
dit de repyramidage, a t en introduit entre 1999 et 2001 en vue de
diminuer lge moyen du personnel.
Tous ces plans sont fonds, quelques variantes prs, sur la mme
conomie gnrale. Ceux qui concernent la fabrication des billets
reposent sur le volontariat des salaris, sans licenciements. Les
dispositifs, lis aux diverses situations statutaires, reposent
principalement sur les mesures dge : mise en retraite anticipe pour les
agents permanents pouvant faire valoir leurs droits, assortie dune
allocation de dpart la retraite et dune bonification diffrentielle
dannuits calcule en fonction du taux plein et de lge statutaire de la
retraite ; mise la retraite doffice pour les non permanents gs dau
moins 60 ans et pouvant prtendre une pension taux plein, assortie
dune allocation de dpart ; rgime de prretraite avec versement dune
rmunration sur la base du dernier salaire dactivit et dune indemnit
de dpart en prretraite pour les agents permanents gs dau moins
53 ans et pour les non permanents gs dau moins 57 ans.
Les autres mesures prvoient loctroi dun mi-temps de longue
dure avec versement dun sursalaire de 10 % et cotisation de retraite
quivalente un temps plein, des incitations au dpart pour la ralisation
dun projet personnel, ainsi que des reclassements internes assortis de
mesures daccompagnement pour favoriser la mobilit gographique. Le
cumul de ces possibilits apparat trs favorable au personnel.
95
Linstauration de plans sociaux dans une institution telle que la

Banque de France marque par une forte culture administrative et
lexistence de rgimes de gestion du personnel fonds sur la garantie de
lemploi et le principe de la carrire au long cours, mrite dtre
souligne. Elle a fortement influ sur les conditions du dialogue social.
Elle a constitu un prcdent qui a permis de donner plus de souplesse
la gestion globale des personnels et de prparer la mise en place d'un plan
plus ambitieux.
Les rsultats obtenus ont suffi pour assurer le respect de la rgle de
la baisse de 1 % par an. Hors reclassements internes, ils ont favoris la
suppression denviron 1 700 postes quivalent temps plein entre 1995 et
2002, soit seulement 240 en moyenne par an. Mais leur cot, qui varie de
50 000 150 000 par personne, est dautant plus lev quils nauront
finalement pas permis dassurer un renouvellement suffisant des effectifs,
faiblesse qui constitue un handicap structurel. Au total leur ampleur
demeure limite.
b) Lampleur nouvelle des plans sociaux de 2004-2006

En dcembre 2003, la Banque a adopt deux plans de
restructuration visant dune part la rforme de limplantation territoriale
de ses succursales, dautre part labandon des oprations avec les
clientles particulires ( lexception du personnel).
Les mesures sociales daccompagnement de ces plans sont fondes
sur les mmes principes que ceux qui ont t retenus lors des prcdentes
restructurations : respect de la garantie de lemploi pour les personnels
statutaires, engagement de proposer un reclassement pour les agents non
permanents, compensations financires en cas de mobilit53, priorit
donne au volontariat. La seule innovation rside dans la mise en place
gnralise de structures dappui, de conseil et dorientation. Leur cot
unitaire moyen stablit environ 115 000 par agent bnficiaire, ce qui
est considrable.
53) Les mesures diverses en faveur des mutations comprennent, en cas de changement
de domicile, des congs exceptionnels, le remboursement en 1re classe de
dplacements du conjoint et des enfants de l'agent, l'attribution de nouveaux prts
immobiliers, la suspension du remboursement d'anciens prts, la prise en charge du
diffrentiel de loyer entre l'ancien logement et le nouveau, etc. On pourrait aussi
mentionner l'indemnit de dpart pour projet personnel (jusqu' 24 mois de traitement
pour un agent de 15 ans d'anciennet).
96
COUR DES COMPTES
Aprs ladoption de ces plans par le Conseil gnral, les agents

concerns par la restructuration du rseau des succursales et des activits
de clientle ont t invits faire acte de volontariat. Prs de 2 410 agents
ont, en avril 2004, adhr aux plans sociaux et lobjectif a t dpass de
quelque 150 agents.
Au total, selon les estimations, 2 140 emplois devraient tre
supprims dans le cadre du plan de restructuration du rseau, et 720 du
fait de larrt des clientles particulires. Certaines suppressions tant
communes la rorganisation des deux activits, leffet net des deux
projets est de 2 289 emplois supprims, dont 1 631 postes dagents
permanents (soit environ 20 % des effectifs) et 658 postes dagents non
permanents (50 %), dici fin 2006, soit davantage en trois ans que
pendant la priode 1995-2002. Le cot global de ces mesures a t valu
262 M, montant inscrit en provisions fin 2003. Il reprsente 23,1 %
du produit montaire net.
Lambition de ces plans sociaux est donc sans commune mesure
avec celle des prcdents. La baisse des effectifs globaux, qui devrait tre
de lordre de 16 % en trois ans, marque une rupture avec la tendance
antrieure. En cela, la Banque tire avantage de la pyramide des ges de
ses personnels, dont le vieillissement massif devient paradoxalement un
atout dans lactuelle dcennie pour hter ses restructurations.
Toutefois, les conomies en anne pleine, values 130 M (dont
123 M lies la rduction de personnels), ne seront effectives qu partir
de 2006, terme des plans actuels, alors que les plans sociaux entranent
dans limmdiat une dpense quivalente deux annes dconomies. Ils
ne seront donc daucun secours pour lquilibre financier trs court
terme, mais nen restent pas moins indispensables moyen terme.
Cependant, les dispositifs mis en uvre sont encore inadapts aux
enjeux dmographiques de la Banque. Ils concentrent leffort sur des
mesures dacclration de dpart la retraite applicables une population
restreinte. Ce faisant, ils ont certes permis de rduire, modrment, les
effectifs, mais ils n'ont fait pour l'essentiel que hter de quelques annes
les dparts la retraite naturels. Ils ont fait aussi porter l'ajustement sur le
recrutement des jeunes. Ils ont acclr un mouvement qui serait
intervenu relativement brve chance. Pour un cot lev, cette
politique induit donc un resserrement plus grand de la pyramide des ges,
sans pour autant permettre dintroduire un management plus dynamique.
Lampleur rcente des plans sociaux, sans rsoudre le problme du
dsquilibre de la pyramide des ges, a toutefois permis de baisser la
moyenne dge des personnels de la Banque.
97
Dans tous les cas, le cot des plans sociaux est dautant plus lev
que les dispositifs dincitation reposent sur des niveaux de rmunration,
davantages collectifs et de protection sociale dj trs significatifs.
Lavantage financier que la Banque tire des mesures dincitation la
retraite par la rduction de la masse salariale54 est moindre que dans les
entreprises relevant du rgime gnral et est fortement tempr par la
charge du rgime spcial des retraites quelle finance en grande part pour
ses agents statutaires.
B Des missions adaptes aux effectifs disponibles

Bien que la Banque de France ait rduit ses effectifs, engag la
restructuration de son rseau, rorganis certaines de ses activits, elle n'a
pas encore conduit la dmarche son terme.
L'examen prcis de ces activits tend montrer quelle dfinit son
primtre d'action et ses modalits d'organisation en fonction de ses
effectifs disponibles, et non selon la logique inverse.
1 Un primtre d'activit comparativement tendu

La Banque de France assume davantage de tches quaucune autre
banque centrale nationale.
Certes, les tudes comparatives ralises par des organismes
externes la Banque de France ou la BCE sont rares. On constate
cependant la fois que la Banque de France a des frais de personnel huit
fois suprieurs ceux de la Banque d'Angleterre et 21 fois suprieurs
ceux de la Banque du Canada, mais ces trois institutions n'assument pas
des missions comparables. De ce fait, les diffrences dans la qualit du
service rendu en fonction de son cot sont difficiles apprcier. En
ralit, une tude rigoureuse exigerait d'avoir accs des statistiques
dtailles d'activit et d'emploi des Banques centrales nationales.
Il ressort des donnes consultes par la Cour que la Banque de
France employait en 2000, elle seule, davantage d'agents pour les
missions qui ne font pas partie des missions fondamentales au sens du
SEBC, que toutes les autres banques centrales nationales. Plus de la
moiti de ses effectifs tait affecte des missions autres que les missions
fondamentales.
54) Un dpart la retraite dun agent non remplac permet la Banque dconomiser
le versement dun salaire alors quelle ne perd que la cotisation retraite de 7,85 %
verse par lagent en activit.
98
COUR DES COMPTES
La Banque de France nest pas la seule Banque centrale nationale

consacrer une part significative de ses ressources ces autres missions.
Tel est le cas de la Bundesbank, de la Banque dEspagne, et plus encore
des Banques dItalie, de Belgique ou du Portugal, mais dans une
proportion qui reste toutefois trs infrieure celle observe en France.
Les effectifs concerns sont concentrs sur les tudes et analyses
commerciales, notamment de cotation, de tenue de la balance des
paiements (Belgique), de banque de dtail aux institutions non financires
et aux particuliers (Espagne et Allemagne), et, dans tous les cas, de tenue
du compte du Trsor public et de service de caisse aux entits publiques.
La gestion de donnes sur les entreprises (type FIBEN) nest significative
quau Portugal. Mais cinq banques centrales (Irlande, Luxembourg,
Pays Bas, Autriche, Finlande) ne grent en dehors des fonctions
classiques aucune autre activit, sauf titre rsiduel.
La Banque de France est la seule assurer la fois l'analyse
macroconomique, l'analyse sectorielle et microconomique, le calage de
la comptabilit nationale, l'analyse du risque, la diffusion de donnes
individuelles et la cotation des entreprises.
Par ailleurs, la Banque de France est celle qui a la conception la
plus extensive de chacune de ses activits. Ainsi, dans le domaine de la
conjoncture, un double niveau de traitement (national et rgional ou local)
est rarement prsent (de surcrot, il ne semble pas exister ailleurs qu'en
France d'analyses sectorielles dtailles). Elle est l'une des rares, sinon la
seule, qui assure toute la chane de fabrication des billets, y compris la
fabrication du papier.
Cette double spcificit de la Banque de France a t accentue par
le fait que la plupart des autres banques centrales ont opr dans la
priode rcente un mouvement de recentrage de leurs activits sur leur
cur de mtier, tout en rduisant fortement le format de leur rseau.
2 La prise en charge du surendettement

La mission de secrtariat des commissions de surendettement est
assure par la Banque de France depuis lentre en vigueur de la loi du
31 dcembre 1989. Cette mission nouvelle a conduit la Banque
interrompre sa politique de rduction engage en 1988 et procder au
recrutement de 590 agents sur deux ans.
Par nature, l'activit de secrtariat des commissions de
surendettement n'est pas une activit de banque centrale. Aucune autre
banque centrale ne l'assume. Aucune tude n'a justifi ce jour l'intrt
pour la collectivit nationale de la dsignation de la Banque de France
pour exercer cette mission. Elle reste raliser. LEtat aurait pu dcider,
99
moindres frais, de faire grer la procdure de bout en bout par les

tribunaux, mais le ministre de la justice y tait oppos, ou par la
direction gnrale de la comptabilit publique, mais les agents du Trsor
public navaient pas de formation bancaire.
Cependant, si l'Etat dcidait de confier ces tches un autre
prestataire, l'conomie qui pourrait tre ralise serait peut-tre infrieure
aux cots induits par la perte de l'exprience et de la lgitimit acquises
au fil des annes par la Banque sur une matire trs spcifique. Les agents
de la Banque ont acquis une exprience qui a permis des gains de
productivit de 7 % en moyenne par an entre 1992 et 2001.
Mais la progression constante du nombre de dossiers pose un
problme stratgique au regard de la problmatique densemble des
missions de la Banque. Le nombre annuel de dossiers traiter est pass
de 100 000 en 1997 166 500 en 2003 et 200 000 en 200455. Malgr
des gains de productivit significatifs et compte tenu de lengagement
pris auprs de lEtat de contenir les dlais dexamen des dossiers, la
Banque a t, au cours de cette priode, conduite augmenter de 900
1 400 quivalent temps plein (ETP) les moyens en personnel affect
cette activit
Du strict point de vue de la logique interne de la Banque, la
progression constante de cette activit va l'encontre de l'volution de
toutes ses autres missions, caractrise par une pression la diminution
des effectifs. Il existe ds lors un risque que l'adaptation des effectifs de la
Banque ses missions ne soit freine par lessor de cette activit.
3 Une lgitimit fragile pour l'exercice de certaines

missions
a) Recueil dinformations pour la ralisation dtudes de conjoncture
Le recueil par le rseau dinformations pour la ralisation dtudes
de conjoncture56 a acquis une reconnaissance lgislative dans la loi du
12 mai 1998 modifiant la loi du 4 aot 1993 ( les succursales de la
Banque de France contribuent la connaissance du tissu conomique
local et la diffusion des informations montaires et financires ). En
outre, cette inscription dans la loi s'est faite sans articulation avec les
catgories de missions dfinies par le code montaire et financier. Il faut
55) Sur ce total, 17 18 % des dossiers sont adresss au juge et un peu moins dun
dossier sur deux, soit moins de 9 % des dossiers reus, sont rejets par le tribunal et
retourns la Banque.
56) Cf. supra chapitre II, I.
100
COUR DES COMPTES
donc rechercher si cette activit est rattachable une mission

fondamentale, comme laffirme avec force la Banque, ou si elle est une
activit d'intrt gnral, voire une activit caractre commercial.
Les enqutes de conjoncture dans lesquelles le rseau intervient
sont menes dans le cadre du mtier 5 Prparation de la politique
montaire - laboration et diffusion de statistiques et d'tudes montaires,
financires et conomiques , qui utilise environ 740 quivalent temps
plein, dont 40 % dans le rseau.
Le rseau se procure l'information, chaque dbut de mois, auprs
d'un chantillon de chefs dentreprise. Leurs avis sur lvolution de la
conjoncture dans leur secteur, par rapport au mois prcdent et par
rapport au mme mois de lanne prcdente, sont agrgs sous forme
d'un indicateur synthtique d'opinion. Cette information alimente deux
lignes de produits : d'une part, la synthse mensuelle nationale, transmise
au Gouverneur entre le 10 et le 15 du mois, d'autre part, des synthses
rgionales.
Le rseau fournit en outre la matire premire pour deux types
d'enqutes sectorielles :
- sur la conjoncture et l'activit dans divers secteurs : btiment,
commerce de dtail, commerce de gros, industrie, service
marchands, enqutes sur l'investissement dans l'industrie,
enqutes sur la dure d'utilisation des quipements57 ;
- sur le cot du crdit, sur les dlais de paiement, enqute
financire.
De fait, ces enqutes ont plusieurs objectifs. Elles visent la fois
assurer, selon la Banque :
- l'information de la BCE qui utilise lenqute mensuelle comme
un indicateur prcoce de lvolution de la conjoncture ;
- linformation du Gouverneur, afin de lui permettre de participer
en connaissance de cause aux dcisions de politique montaire
prises par le Conseil des Gouverneurs lors des runions
bimensuelles, ainsi qu'au dbat public en France et dans diverses
institutions internationales, ce qui pour ces deux raisons
permettrait de classer cette activit, au moins pour partie, parmi
les missions fondamentales de la Banque ;
57) Les enqutes sur les comportements d'emploi ont t supprimes en 2003.
101
- une mission de service public travers une large diffusion de

l'information laquelle sadjoindrait de manire rsiduelle une
activit caractre commercial. Cela concerne la fois la
diffusion des tendances gnrales de la conjoncture, qui est de
nature intresser les milieux conomiques et financiers, et les
synthses rgionales ou sectorielles, intressant les dcideurs
locaux.
Ce triple objectif justifie, selon la Banque, de ne pas se limiter aux
questions purement financires ou bancaires.
Pourtant, la diffrence de la ralisation dtudes sur donnes
existantes, le recueil autonome d'informations de conjoncture n'est pas
rattachable une mission fondamentale.
Il est en effet discutable de rattacher le recueil autonome
d'informations de conjoncture la mission d'exercice de politique
montaire partage par la Banque de France avec les autres banques
centrales nationales. En effet, la Banque de France est l'une des rares,
sinon la seule, disposer de son propre rseau de collecte d'informations
en matire de conjoncture. S'il est bien comprhensible quelle produise
son sige, comme ses homologues, des tudes approfondies sur divers
aspects de la conjoncture nationale et internationale, ses missions ne
semblent pas requrir ncessairement l'existence d'un rseau interne de
collecte des donnes. Mme la Bundesbank, qui dispose elle aussi d'un
rseau trs dense capable de faire remonter une information substantielle,
ne ralise pas des travaux aussi varis, et en tout cas pas partir d'un
circuit de collecte autonome.
L'information est de plus en plus accessible gratuitement de sorte
que cette activit ne peut tre considre comme commerciale.
La plupart des destinataires de l'enqute mensuelle de conjoncture
sont les informateurs qui bnficient d'un retour gratuit. Une tentative a
t faite pour promouvoir le placement d'abonnements payants, mais elle
n'a gure t couronne de succs et l'ide de trouver un dbouch
commercial a t abandonne. Ainsi, sur 15 914 destinataires de l'enqute
mensuelle de conjoncture, seuls 191 abonnements payants taient
comptabiliss en 2002, soit 1,2 %. La Banque a dailleurs constat
lchec de cette politique en la diffusant gratuitement sur Internet.
L'audience des tudes spcifiques demeure confidentielle. Quatre
tudes sectorielles continuent tre ralises alors que leur audience est
trs rduite et quelles ne couvrent pas les cots engags. Une dentre
elles devrait dailleurs tre prochainement abandonne. La diffusion
gratuite en interne grossit souvent trs artificiellement les tirages. Ainsi,
la diffusion interne d'tudes comme Industrie de la dentelle dans le
102
COUR DES COMPTES
Calaisis ou Industrie de la confection reprsente 70 % des exemplaires.

Au demeurant, on peut s'interroger sur la ncessit pour 45 agents de la
Banque de France de disposer de cette information.
Ds lors, l'activit de recueil autonome d'informations de
conjoncture ne peut tre de manire dominante qu'une mission d'intrt
gnral. Or, elle n'est pas identifie en tant que telle par l'Etat ni
rmunre ce titre. Si l'amendement introduit dans la loi du 12 mai 1998
avait eu pour objet de faire reconnatre la qualit de mission d'intrt
gnral ces activits, l'Etat aurait d passer une convention avec la
Banque sur le contenu et la rmunration de cette prestation. De plus,
pour prtendre vritablement participer de l'intrt gnral, elle devrait
tre complmentaire de celle ralise par les administrations comptentes
dans ses mthodes ou dans ses rsultats. Tel n'est pourtant pas le cas.
En effet, le risque de double emploi avec les travaux de l'INSEE
est lev.
Concernant l'enqute mensuelle sur l'activit dans l'industrie hors
btiment qui sert de base aux diffrents travaux de conjoncture, la
similitude des travaux est si frappante que le risque de redondance est
rel58. Une diffrence notable rside dans la mthode d'interrogation :
dcentralise et tlphonique la Banque de France en cinq jours en
dbut de mois, centralise et postale tout au long du mois l'INSEE. La
diffrence de mthode se paie cependant d'un cot lev la Banque :
prs de 230 ETP taient utiliss en 2002 par la Banque pour collecter
l'information par tlphone. Sous leffet de la rforme du rseau, ces
effectifs sont en diminution ; la Banque fait observer que seuls 50 60
ETP peuvent tre directement imputs la composante nationale du
recueil dinformations. Il reste que l'envoi et le dpouillement de
questionnaires par l'INSEE ne requirent qu'une dizaine d'ETP, et que les
agents concerns, outre quils sont donc plus nombreux, sont souvent, la
Banque, des cadres de haut niveau.
58) Dans les deux cas, un chantillon d'entreprises est interrog sur ses perspectives
d'activit, en se prononant de manire qualitative. Une diffrence trs faible spare la
formulation des questions poses : alors que l'INSEE demande aux entrepreneurs leurs
perspectives d'activit en rfrence aux trois mois couls, ce qui lisse les volutions,
la Banque de France leur demande leurs perspectives en rfrence au mois prcdent.
L'outil d'enqute de la Banque de France repre donc des tendances de plus court
terme.
103
La Banque de France considre que ses prvisions ont t parfois

plus fiables et plus ractives que celles de l'INSEE et de la direction de la
prvision. Il ressort des documents consults par la Cour que, lorsque la
Banque a ralis de meilleures prvisions, ce qui na t vrai qu
certaines priodes, cela tait d aux retraitements statistiques raliss au
sige, et non aux donnes recueillies par le rseau.
Aussi, les cots trs levs de cette collecte autonome
dinformation par rapport ceux de l'INSEE plaident-ils en faveur
dautres modes de rpartition des tches entre les deux structures
publiques. Cette nouvelle rpartition ne ferait pas obstacle la ralisation
par la Banque des tudes statistiques qui permettent au Gouverneur
dapprcier lvolution de la conjoncture en France afin dclairer sa
participation aux dcisions du Conseil des gouverneurs dont il est
membre.
b) Banque de guichet et change

La Banque de France a supprim ses activits de change et son
activit de banque de guichet. Elle conserve cependant une activit de
gestion des comptes de son propre personnel auprs de ltablissement
qui nest pas justifie.
4 Une conception exhaustive des tches

Plusieurs exemples dmontrent que la Banque de France applique
implicitement un modle d'intgration verticale maximale (fabrication et
mise en circulation des billets) et recherche une qualit maximale
indpendamment des cots engags (recueil d'informations sur les
entreprises et balance des paiements). Ce modle conduit employer des
effectifs nombreux et supporter des charges leves.
a) Le recueil d'informations sur les entreprises (mtier 10)

Le fichier bancaire des entreprises, communment dsign par son
acronyme FIBEN, a t cr en 198259. Il centralise les crdits et
incidents de paiement des entreprises partir des dclarations obligatoires
des tablissements de crdit. Il comprend aussi un fichier descriptif sur
les entreprises (2,34 millions dentits, dont 1,22 million dentits
actives60 ) et leurs dirigeants partir des informations provenant
59) Circulaire Banque de France n 83-25 du 3 fvrier 1982.
60) Cest--dire gres galement au titre des bases risques, incidents de paiement, et
bilans.
104
COUR DES COMPTES
essentiellement des greffes des tribunaux de commerce, ainsi quune base

de donnes comptables sur 200 000 entreprises environ, qui est alimente
en principe sur une base volontaire grce aux comptes sociaux fournis par
lentreprise elle-mme. IL sy ajoute une cotation des entreprises et de
leurs dirigeants, ralise par la Banque de France partir de lensemble
de ces informations. Cette activit est l'une de celles qui utilise le plus de
moyens en personnel.
Elle s'inscrit en premire analyse dans le cadre du besoin dvaluer
la qualit des prts bancaires utiliss en garantie des oprations de banque
centrale dans la majorit des pays du G7 mais avec une intensit
particulire en France. Au sein du Systme europen de banques centrales
(SEBC), le refinancement des tablissements de crdit est accord sur la
base dune sret approprie : soit des actifs de niveau 1 (dits tier
one ) qui sont essentiellement des titres de crance ngociables ; soit des
actifs de niveau 2 (dits tier two ) qui peuvent tre des crances non
ngociables, en particulier des crances sur des entreprises. En France, les
actifs admis sont les crances des tablissements de crdit aux entreprises
cotes 3++, 3+ et 3 (meilleure cote dans FIBEN)61 dont lchance est
infrieure deux ans.
Ainsi, la Banque de France utilise les donnes du fichier bancaire
des entreprises dans le cadre de la politique montaire. Elle vend par
ailleurs l'accs ces donnes des banques commerciales qui y recourent
en particulier pour obtenir des informations sur les dirigeants62 des
petites et moyennes entreprises dans le cadre de leur politique d'octroi de
crdit. L'utilisation des donnes de cotation apporte aussi un lment
d'apprciation pour le contrle bancaire (exerc par la Commission
bancaire), en permettant d'valuer le risque support par une banque
commerciale en fonction de la sant financire de ses dbiteurs.
Cette activit a donc des composantes rattachables une mission
fondamentale de la Banque et une composante purement commerciale.
On peut galement soutenir qu'elle participe de l'intrt gnral, dans la
mesure o les banques commerciales ne connaissent pas bien
spontanment les capacits de remboursement des entreprises, notamment
des plus petites. Il en rsulte, en l'absence d'une information telle que
61) Depuis le 5 avril 2004, la cotation attribue aux entreprises nest plus compose
que de deux lments : une cote dactivit selon limportance du chiffre daffaires
(de A J) ; une cote de crdit qui traduit lapprciation de la Banque de France sur la
capacit de lentreprise honorer ses engagements financiers un horizon de trois ans
selon une chelle comportant douze gradations (3++, 3+, 3, 4+, 4, 5+, 5, 6, 7, 8, 9
et P).
62) Cela reprsente 25 % des consultations. Les ventes de FIBEN concernent
hauteur de 75 % des entreprises dont le chiffre daffaires est infrieur 3 M.
105
celle apporte par la Banque, une prime de risque acquitte par les petites
et moyennes entreprises cherchant un financement. Cette situation peut
s'avrer contraire l'intrt gnral par ses rpercussions dfavorables sur
l'conomie nationale.
Il convient enfin de prciser que la spcificit du refinancement
franais, par l'admission de crances sur des entreprises, constitue un rel
atout pour les banques commerciales, en facilitant leur accs ce
refinancement. Cette spcificit est rgulirement remise en question par
les autres Etats. En effet, la Banque de France est l'une des seules
pratiquer ce type de refinancement en acceptant en garantie de telles
crances. Les dcisions rcentes lui ont permis de conserver cette
singularit63, mais la tendance est la rduction de ces possibilits,
comme en tmoignent les dernires modifications apportes au rglement
de la BCE en la matire, qui ont mis fin certaines spcificits de
refinancement aux Pays-Bas voisines de celles de la France.
Si, dans ce cadre, FIBEN parat bien relever des missions de la
Banque de France, son format actuel ne peut tre justifi par aucune de
ses utilisations.
Une activit nettement plus rduite suffirait pour le refinancement
des banques et la surveillance des tablissements de crdit.
Les crances prives mobilises par les tablissements de crdit
sont surtout celles qui portent sur des entreprises d'une certaine taille.
Ainsi, en 2004, la base comptable de FIBEN comptait 203 000 entreprises
de plus de 0,75 M de chiffre daffaires, dont un quart tait ligible au
refinancement. Mais les crances sur les entreprises dun chiffre
daffaires suprieur 7,5 M reprsentaient elles seules 86 % des
encours prsents par les tablissements de crdit en garantie de leur
refinancement.
Il n'est gure douteux que la connaissance d'une telle proportion de
l'volution des encours suffirait la Banque de France pour conduire sa
politique montaire et assurer le contrle des risques courus par les
banques.
63) Par communiqu du 5 aot 2004, le Conseil des gouverneurs de la BCE a annonc
la publication de sa dcision de principe dinclure les prts bancaires dans la liste
unique des actifs ligibles en garantie du refinancement, mais les critres d'ligibilit
affrents aux titres de crance ngociables sur un march ont t durcis.
106
COUR DES COMPTES
En retenant le seuil prcit pour la collecte des bilans, le nombre

dentreprises prsentes dans la base comptable de FIBEN toutes
cotations confondues- pourrait tre rduit environ 60 000 avec des
consquences trs limites sur les possibilits de refinancement des
banques commerciales. Il est donc possible la Banque de France de
rduire des trois-quarts la taille de son chantillon et, par voie de
consquence, sa charge de travail et les cots de l'activit, en se
concentrant sur les plus grandes entreprises et leurs filiales, sans effet sur
sa capacit conduire la politique montaire ou exercer le contrle des
banques, et sans restreindre exagrment l'accs au refinancement des
tablissements de crdit. La Banque de France fait valoir que le suivi
dune masse denviron 200 000 bilans est un seuil critique pour
concevoir, fournir et valider des notations conformment aux exigences
de laccord de Ble II64 entre les banques centrales. Cet argument nest
pas sans fondement pour les agences de notation, mais la Banque de
France est au sein de lEurosystme la seule Banque centrale nationale
charge de la surveillance des tablissements de crdit disposer dun tel
outil.
Par ailleurs, selon les donnes de la comptabilit analytique de la
Banque, pour un cot complet mtier de 156,6 M en 2003, les recettes
commerciales encaisses auprs des tablissements de crdit qui utilisent
FIBEN comme une valuation de la solvabilit d'une entreprise dans le
cadre de procdures d'octroi de crdits, soit 41 M, couvrent les charges
variables propres cette activit (26,1 M) et un quart des cots fixes.
Les autres charges fixes sont imputables des missions fondamentales ou
de service public65. Les mesures de rationalisation prises au cours des
dernires annes, en particulier labandon de traitements spcifiques pour
le centrale des bilans et leffort dautomatisation de la collecte des
donnes pour les petites structures ont permis de rduire les cots
variables tout en accroissant la valeur ajoute. Au vu des chiffres, ces
efforts doivent se poursuivre pour viter tout risque de distorsion de
concurrence.
64) Laccord de Ble II qui a t publi en juin 2004 dfinit les nouvelles rgles
applicables au contrle prudentiel des tablissements de crdit.
65) La Commission Bancaire utilise galement FIBEN : il s'agit l du contrle
bancaire voqu ci-dessus. En pratique comme la Banque de France met disposition
de la Commission Bancaire les moyens ncessaires son activit, un paiement par la
Commission la Banque pour l'accs FIBEN n'aurait pas grand sens.
107
Reste l'argument selon lequel l'organisation actuelle de FIBEN,

avec une collecte tendue, prsente un caractre d'intrt gnral en
rduisant l'asymtrie d'information qui conduirait sans cela un cot du
crdit trop lev. Cet argument pourrait tre recevable. Encore faudrait-il
reconnatre explicitement cette qualit FIBEN, avec l'accord de l'Etat, et
mettre par consquent la charge de ce dernier une partie dfinir du
cot de cette activit.
Au total, la spcificit du refinancement en France offre un
avantage aux banques qui peut tre conserv moindre cot pour la
collectivit. Le volume de donnes collectes pour FIBEN peut tre
considrablement rduit sans effet sur l'accs des banques au
refinancement ni sur le contrle des risques bancaires.
Si la collecte des donnes concernant les entreprises de plus petite
taille doit tre poursuivie, c'est soit dans des conditions de cot de
production, d'une part, de rmunration par les banques commerciales qui
les utilisent, d'autre part, qui permettraient un quilibre financier de
l'activit, soit grce une prise en charge financire, en tout ou partie,
assure par l'Etat, si celui-ci estime qu'elle relve de l'intrt gnral.
Enfin, la Banque de France a tent de dvelopper des produits
commerciaux d'aide la gestion de l'entreprise en exploitant les donnes
collectes (prestation GEODE). Le rle de GEODE en faveur du
dveloppement conomique local que reconnaissent les collectivits
territoriales a dailleurs t mis en valeur dans le contrat de service public
sign entre lEtat et la Banque. Cette activit est effectue par quelque
150 analystes (affects toutefois temps partiel sur cette activit)
ralisant chacun une quinzaine de prestations par an. La Banque de
France pensait ainsi trouver un dbouch nouveau pour ses bases de
donnes afin de les rentabiliser davantage. Cet objectif nest pas encore
atteint, puisquune marge est dgage sur le cot direct depuis 2001, mais
ce sont les cots complets qui doivent tre pris en compte. Or ceux-ci
reprsentent prs du double des recettes. La Banque escompte cependant
quau terme du plan triennal (2004-2006) quelle a engag elle pourra
couvrir le cot complet mtier. La Cour estime que si cet objectif ntait
pas atteint, la Banque devrait renoncer cette activit lourdement
dficitaire.
108
COUR DES COMPTES
b) Balance des paiements

La Banque de France tablit la balance des paiements pour le
compte de l'Etat. Elle emploie dans ce cadre environ 160 ETP. Elle
exploite les donnes relatives aux transactions internationales fournies par
les banques et, selon les cas, les entreprises elles-mmes. 16 millions
d'informations de base ont t traites ce titre en 1997, 25 millions en
2001.
Une grande partie du travail effectif consiste en la validation et la
vrification de ces donnes. Les procdures de validation reposent pour
partie sur le dclenchement de seuils automatiques, pour partie sur
l'initiative des agents qui peuvent constater des discordances ou des
volutions incohrentes avec d'autres informations.
La Banque de France a adopt un modle de recherche de la
qualit la plus proche de la perfection possible qui a des incidences
en terme de cots engags. La qualit du produit est indniable, comme
en tmoigne la faible amplitude des corrections de la balance effectues
a posteriori. Il n'empche que le recueil des transactions vise
lexhaustivit sans considration de cot.
Ainsi, les seuils automatiques de validation ne sont pas dtermins
par une analyse de l'arbitrage optimal entre le degr de fiabilit des
informations et l'investissement ncessaire pour l'obtenir. Surtout, il
apparat galement que les contrles de cohrence qui sont effectus la
discrtion des agents ne suivent pas une procdure formalise. Selon la
Banque de France, l'absence d'optimisation et de standardisation du
processus tient la spcificit de chaque secteur d'activit.
L'instauration rcente d'un seuil de dclaration permet d'envisager
un modle diffrent dans lequel, de mme que pour FIBEN, la collecte
pourrait se limiter aux transactions les plus importantes avec une
rduction des cots significative, et une perte d'information globale faible
malgr la hausse invitable du poste erreurs et omissions . Toutefois,
le souhait de l'Etat de disposer d'informations trs dtailles sur certains
postes de la balance ou certains secteurs doit tre concili avec l'exigence
d'une telle rationalisation. Il convient galement de prciser que
ltablissement de la balance des paiements est encadr par des normes
dictes par Eurostat et le FMI et que les donnes collectes par la
Banque sont destines pour lessentiel la BCE et au FMI.
109
En dfinitive, que l'Etat se considre comme le commanditaire de

cette activit pour la partie relative la balance des paiements de la
France et pour les relations avec le FMI ou que la Banque fasse prvaloir
le poids croissant des donnes ncessaires la conduite de la politique
montaire, il importe pour cette activit de dterminer prcisment, dans
le respect des normes internationales applicables pour cette prestation
comme pour les autres, quel degr de fiabilit et de finesse est ncessaire
et quels moyens doivent y tre affects.
A cet gard, la suite des observations de la Cour, un processus
danalyse de la prestation effectue qui devrait inclure la recherche de
synergies avec les autres acteurs publics de l'information statistique a t
engag. La mission conjointe de linspection gnrale des finances et de
linspection gnrale de la Banque dj cite examine aussi cette
question.
c) Gestion de la circulation fiduciaire

La Banque de France assume en direct des tches qui pourraient
tre plus largement dlgues.
Lorganisation confiant un rle exclusif la Banque induit des
redondances dans la filire.
La Banque de France a longtemps assur elle-mme, contrairement
une grande partie de ses homologues, toutes les tapes du contrle de la
circulation fiduciaire et exerce ainsi un contrle rigoureux et direct des
billets en circulation. Au niveau communautaire, le trait est
suffisamment vague pour permettre la coexistence de modles divers,
dans lesquels la banque centrale exerce un plus ou moins grand rle. Le
code montaire et financier prvoit que la Banque de France "assure
l'entretien de la monnaie fiduciaire", rdaction qui n'exclut pas un certain
degr de dlgation.
Tout billet dpos au guichet d'une banque commerciale est en
principe achemin par un transporteur de fonds vers une des caisses
institutionnelles de la Banque de France pour que son authenticit et son
bon tat soient vrifis. Ce mode de fonctionnement impose une navette
ininterrompue entre banques commerciales, centres de stockage des
transporteurs de fonds, et caisses institutionnelles de la Banque de France.
Il induit des cots de transport coteux pour toute la filire, reports sur le
consommateur final des services bancaires, et accrot les risques pour la
scurit en multipliant les dplacements de fonds.
110
COUR DES COMPTES
La Banque de France a longtemps refus de laisser explicitement la

filire fiduciaire pratiquer le "recyclage", c'est--dire de dlguer la
responsabilit de ce tri des billets aux banques commerciales et aux
transporteurs de fonds.
Pourtant, dans prs de deux cas sur trois (selon les chiffres fournis
par la Banque elle-mme), les billets qui parviennent la Banque ont, en
pratique, le plus souvent fait lobjet dun contrle dauthenticit par le
transporteur de fonds ou par la banque commerciale, pour les billets qui
transitent physiquement par elle. Le systme actuel prsente donc des
redondances, au moins pour une partie des billets, mme si seule la
Banque de France effectue le tri des billets selon leur qualit matrielle,
indpendamment de leur authenticit.
Ce systme conduisait dailleurs ce que le recyclage soit pratiqu
sans autorisation et sans contrle, dans une proportion que le gouverneur
lui-mme a estime 25 % des billets mis en circulation. Le recyclage est
par ailleurs admis pour les pices, sans fondement juridique.
La rpartition des rles entre banques commerciales, Banque de
France et transporteurs a donc conduit une situation non optimise, avec
des surcots pour la collectivit, mais qui satisfaisait globalement les
parties.
En outre, dans de nombreux autres pays66, la fonction de contrle
des faux billets est dlgue la filire fiduciaire67, sans que la confiance
dans l'authenticit de la monnaie ait t branle.
Le principe d'un examen rgulier des espces en circulation destin
garantir leur bon tat et leur authenticit ne parat pas devoir tre remis
en question. Cependant, afin de rduire les surcots imposs la
collectivit par le systme actuel, la possibilit d'une dlgation de la
mission d'entretien de la monnaie fiduciaire aux acteurs de la filire
devait tre tudie.
66) Il faut observer cependant que la Banque de rserve fdrale des Etats-Unis
(FED), la Banque du Japon et la Bundesbank ne dlguent pas cette responsabilit.
67) Lexpression dsigne les banques et les transporteurs de fonds.
111
Au demeurant, les dernires volutions techniques et

rglementaires conduisent la Banque68 s'adapter. Elle doit dsormais
accepter, tout en la contrlant, l'installation de distributeurs / rcepteurs
capables de recycler en interne les billets. La mission de rflexion sur le
transport des espces a rendu, au dbut de lanne 2004, des conclusions
en faveur dune plus grande dlgation du tri des espces aux acteurs de
la filire, sous contrle de la Banque.
Un dcret est toujours en cours de rdaction afin de prciser le
cadre juridique du recyclage des billets et des pices en France. Il
autorisera, dans des limites dfinir, les entreprises bancaires et les
transporteurs de fonds recycler les pices et les billets. L'autorisation de
recycler est assortie d'obligations sur le contrle et le tri afin de reprer la
monnaie contrefaite. Les entreprises bancaires et les transporteurs vont
passer des conventions avec la Banque de France sur le traitement
automatique des pices et des billets. Les guichets bancaires doivent aussi
respecter des principes gnraux dfinis rcemment par le Comit
franais d'organisation et de normalisation bancaires pour le retrait de la
circulation des pices et billets faux ou souponns de ltre et leur
remise la Banque de France.
Il est donc probable que le dcret renvoie des conventions que la
Banque devra passer localement avec les transporteurs, pour dfinir les
matriels et les procdures qui seront mis en oeuvre. En fonction du
contenu de ce texte, la Banque de France connatra une mutation de plus
ou moins grande ampleur de son activit dans la filire. Elle risque de
devoir se prparer passer progressivement d'une activit de masse,
caractre industriel, effectue par un grand nombre d'agents, une
activit de contrle, et elle en est consciente. Les rpercussions sur les
effectifs ncessaires pourraient tre significatives, tant sur le plan de la
quantit que sur celui des comptences requises.
d) Fabrication des billets

La fabrication des billets est une activit que les banques centrales
exercent en interne ou dans des structures publiques ou sous-traitent des
imprimeurs privs. Dans la zone euro comme aux Etats-Unis ou au Japon,
on trouve une cohabitation doprateurs publics et doprateurs privs.
68) Elle doit en particulier se conformer la position commune de l'Eurosystme en

date du 24 mai 2001 llaboration de laquelle elle a particip.
112
COUR DES COMPTES
Pour ce qui la concerne, la Banque de France a choisi un modle

d'intgration verticale dans lequel elle assume elle-mme la fabrication
du papier et l'impression des billets, mais cela suppose de faire des
efforts de modernisation et de productivit suffisants sur lensemble de
la chane dans un environnement industriel qui a des charges salariales
nettement moins leves. D'autres pays, tels l'Allemagne ou l'Autriche,
ont adopt un modle d'organisation diffrent, que ce soit la
privatisation ou la filialisation. Depuis une vingtaine dannes, lhistoire
de la fabrication des billets a t marque par des dcisions qui nont
pas toujours t dune grande cohrence et qui ont conduit une
situation de surcapacit de production.
A la fin des annes quatre-vingt, la Banque, soumise la ncessit
de moderniser son matriel, a fait le choix de limpression en continu,
dcision qui la singularisait par rapport aux autres imprimeurs publics et
aux imprimeurs privs. Elle a donc acquis deux lignes dimpression
continue grand dbit qui sont encore en service malgr dimportantes
difficults de mise au point et a dvelopp, en collaboration avec la
Banque dAngleterre, des machines impression continue plus petit
dbit. Cette dernire exprience a t un chec et les trois machines
acquises ont t rformes.
Le lancement de leuro fiduciaire et lintention de la BCE de
procder par voie dappels doffres pour le renouvellement de la gamme
des billets ont conduit la Banque mettre en oeuvre un nouveau
programme de restructuration de son outil de production de billets.
Dans le cadre de ce programme, la Banque a dcid de se doter
dune ligne dimpression feuille feuille, semblable celle de ses
concurrents. Le but poursuivi tait de rapatrier la production
lexportation alors sous-traite et dtre certain de pouvoir fournir les
futurs billets avec des amliorations technologiques. Cette dcision peut
certes passer pour le retour un choix technique plus conforme celui du
march, mais elle prsente des inconvnients.
La sous-traitance des billets exports permettait en effet de les
revendre avec bnfice, alors que les billets produits sont vendus un
prix trs infrieur au prix de revient.. Par ailleurs, la ncessit de ce type
de ligne pour la production du nouvel euro nest pas actuellement
prouve, les caractristiques de la nouvelle gamme ntant pas encore
fixes, et les lignes continues pouvant si ncessaire recevoir des
amliorations techniques.
La stratgie suivie nest logique que si le service arrive des cots
comptitifs, mais un doute subsiste sur le caractre raliste de cet objectif
en raison des handicaps dont souffre le service.
113
Si la comptitivit ntait pas atteinte, les marchs lexportation

deviendraient trs incertains et la surcapacit trs importante, ce qui
pserait sur le cot global pour la Banque des billets produits, alors que sa
premire mission est de produire ces billets au meilleur prix.
En se fixant pour 2006 un objectif de prix de revient ambitieux qui
lui-mme est en ligne avec les performances atteintes ds 2001 par ses
futurs comptiteurs, la Banque est consciente des efforts quelle doit
encore consentir pour amliorer sa comptitivit, puisquelle se situait
fin 2002 un prix de revient suprieur des deux tiers cet objectif.
Les premiers appels doffres lancs par la BCE en 2007
permettront dapprcier les efforts de comptitivit quil reste la Banque
de France accomplir pour tre mme de participer en 2012 des
appels doffres totalement ouverts La matrise des cots reste donc un
enjeu essentiel, dautant que la part la plus importante des conomies
enregistres lissue des deux plans de restructuration a consist en des
transferts de charges sur le budget gnral. Le choix de ne pas filialiser
lactivit de fabrication des billets exige, en contrepartie, des efforts
supplmentaires de transparence des cots de revient rels. A cet gard,
dans la perspective de la future mise en concurrence, la Banque de France
et ses comptiteurs seront conduits adopter une mthode commune
dvaluation des cots de revient permettant chaque producteur, public
ou priv, de justifier que ses prix de fabrication sont exempts de
subventions manifestes.
II L'adquation partielle des implantations aux

besoins
A une conception extensive de ses missions, la Banque de France
ajoutait un surdimensionnement de son implantation territoriale et de ses
locaux. La rforme de lorganisation territoriale dcide lautomne 2003
et mise en uvre compter du 15 septembre 2004 reprsente un effort
courageux de remise en cause de lieux dimplantation souvent anciens, et
mrite dtre salue. Elle parat cependant encore insuffisante certains
gards, dautant quaux enjeux de la densit du rseau sajoutent ceux
propres la consistance du parc immobilier et sa gestion.
114
COUR DES COMPTES
A Un rseau en voie de rforme

Le rseau de la Banque de France tait devenu inadapt la ralit
de ses missions et aux besoins rels de ses partenaires et du public. La
rforme entreprise tait indispensable : elle a apport une relle
adaptation de la prsence territoriale, mais lanalyse des missions
susceptibles dtre remises en cause a t limite lactivit de clientle
de particuliers. Les travaux de la Cour sur le rseau de la Banque ont dj
t publis par le Snat l'automne 2003 dans le rapport "Rseau de la
banque de France : urgence et ncessit de la rforme", la suite dune
demande qui lui a t faite par la commission des finances, du contrle
budgtaire et des comptes conomiques de la Nation de cette Assemble
dans le cadre de l'article 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative
aux lois de finances69.
1 Un maillage devenu trop troit

Le rseau de la Banque a t longtemps organis sur le modle de
succursales polyvalentes participant chacune toutes les activits. Une
premire brche a t ouverte dans ce modle avec la distinction entre
caisses institutionnelles, exerant effectivement toutes les attributions du
rseau, et caisses dites allges ou de clientle, n'ayant pas d'activit en
matire de circulation fiduciaire. Peu peu, il est apparu que les
diffrentes missions exerces dans le rseau ne requraient nullement la
mme densit de prsence sur le territoire.
La Cour a examin, pour les principales missions oprationnelles
(circulation fiduciaire, surendettement, recueil d'informations sur les
entreprises), si le maillage territorial existant tait vritablement
ncessaire au regard du service rendu l'usager. Elle a conclu que la carte
des caisses institutionnelles devait tre davantage cale sur les besoins de
la filire fiduciaire, que les activits de recueil dinformations pouvaient
tre davantage centralises, mais que laccueil des surendetts, sinon le
traitement de leur dossier, pouvait ncessiter un maillage troit du
territoire.
69) "La mission d'assistance du Parlement confie la Cour des comptes comporte
notamment : 2 la ralisation de toute enqute demande par les commissions des
finances de l'Assemble nationale ou du Snat"
115
2 Une source de pertes de productivit et de surcots

Les surcots qui rsultaient de ce rseau inadapt avaient plusieurs
sources : d'une part, l'impossibilit de raliser des gains de productivit
grce un traitement de masse, d'autre part, des effets de seuil imposant
un effectif minimum dans certaines activits (par exemple la caisse)
mme lorsque le niveau d'activit tait bien infrieur la capacit de
production de cette quipe minimum ; enfin, des cots de structure levs,
dus non pas tant la densit elle-mme du rseau qu' l'inadaptation des
locaux utiliss.
a) Circulation fiduciaire
La circulation fiduciaire est par excellence une activit dont
lexercice justifie une concentration des flux afin de raliser un traitement
mcanis de masse, source de gains de productivit, et de raliser des
conomies substantielles sur les cots de gardiennage. A contrario, on
peut mesurer les pertes d'efficience qui rsultent d'une organisation trs
dissmine. Le maintien de succursales l o les flux de billets taient trs
rduits empchait en effet l'utilisation de machines de forte capacit
permettant un tri plus rapide.
Ainsi, avant la rforme du rseau, le cot direct du tri d'un paquet
de billets variait dans le rseau entre 3 et 30 selon la succursale. Il tait
le plus souvent compris entre 7,5 et 15 . Les cots unitaires taient les
plus levs dans les succursales qui traitent les plus faibles volumes ;
l'inverse, au-dessus de 25 000 paquets tris par an, les cots taient
toujours infrieurs 15 par paquet.
L'examen du parc de machines de tri de la Banque a montr quelle
disposait de nombreuses machines de faible capacit, en raison de la
dissmination des units sur le territoire et la suite de choix privilgiant
le maintien du plus grand nombre d'emplois. Ainsi, le recours des
machines de trs forte capacit (120 000 paquets par an) permettant
d'effectuer des gains de productivit et de limiter les effectifs ncessaires
pour des tches caractre rptitif et standardis, pourtant possible dans
les plus grands centres (Lille, Lyon, Nice), n'a jamais t envisag, alors
qu'il est courant l'tranger. Le parc de machines de tri de la Banque de
France apparaissait en 1999, date de la dernire tude comparative au sein
de la zone euro, comme le moins productif de toute la zone.
116
COUR DES COMPTES
En dfinitive, deux critres pouvaient tre conservs pour

l'implantation de caisses institutionnelles : un volume de tri minimal, de
l'ordre de 20 000 paquets, afin demployer des machines d'une
productivit convenable et l'enclavement de la zone desservie qui
pourraient justifier le maintien d'une caisse mme en prsence de flux
rduits. En soi, le critre d'une caisse institutionnelle dans chaque
dpartement, a fortiori au chef lieu, n'est pas pertinent conomiquement.
Ces principes ont t retenus dans la rforme du rseau des caisses
dcide fin 2003. Ainsi, aucune des dix succursales les moins productives
ne conservera une activit au terme de cette rforme.
b) Oprations de tenue de compte

En ce qui concerne les oprations de tenue de compte, alors que le
cot direct par criture, calcul par la Cour, est en moyenne infrieur
2 dans les succursales, quelques succursales taient, avant la rforme,
trs loignes de cette valeur moyenne, atteignant jusqu' 7,5 . Comme
dans d'autres activits, on constate que la productivit est sensible aux
volumes traits et surtout aux quipements (lectrice-trieuse, centre
rgional d'change d'images-chques). Seule une organisation fonde sur
des succursales d'une taille suffisante pour disposer d'quipements
adquats permettra d'obtenir les ncessaires conomies d'chelle.
c) Autres activits
S'agissant de la tenue du fichier FIBEN, on n'observe gure
d'carts de productivit entre les succursales les plus grandes et les plus
petites. Un tel cart est vraisemblablement masqu par la plus grande
complexit des dossiers traiter. En revanche, dans les activits qui ne
peuvent bnficier d'conomies d'chelle, telles que le recueil
d'informations de conjoncture ou le surendettement, les carts de
productivit entre les petites succursales et celles qui traitent davantage
de dossiers ne sont pas significatifs.
Au demeurant, mme lorsqu'il n'existait pas d'cart de productivit,
un cart de cot existait, de l'ordre de 15 % en dfaveur des petites
succursales, du fait de leurs charges fixes proportionnellement plus
lourdes.
117
3 Une rforme significative

a) La rationalisation de la carte des implantations
A la suite d'une ngociation qui s'est tale tout au long de l'anne
2003, la Banque de France a tabli et mis en uvre un plan de
restructuration massif que la Cour avait appel de ses vux. Celui-ci
comporte la fermeture de 83 succursales. Le traitement de la monnaie
fiduciaire est rationalis, puisque le nombre de caisses institutionnelles
est ramen de 131 76. C'est une rforme de grande ampleur, longtemps
diffre, qui doit tre salue.
Sur le plan de la mthode, cette restructuration rompt
dfinitivement avec la rgle de luniformit des missions exerces dans
les diffrentes implantations ( l'exception de la circulation fiduciaire).
Sont ainsi cres des antennes conomiques, qui non seulement ne
disposent pas de caisse mais n'assurent pas la gestion des instruments de
paiement scripturaux, et des centres de traitement spcialiss soit dans le
surendettement, soit dans le tri des espces. Cette organisation va
permettre d'effectuer des gains de productivit importants grce au
regroupement d'oprations de masse sur un plus petit nombre de sites.
La situation de dpart tait de 211 succursales dont 80 caisses
allges. La situation d'arrive, telle que prvue au 1er janvier 2006,
devrait tre la suivante :
Tableau n 9 : la rforme du rseau
Avec caisse
Sans caisse
Total
Succursales de plein exercice

Antennes conomiques
Centres de traitement du
surendettement
Centres de traitement des
espces
68
4
-
28
17
7
96
21
7
Total
76
52
128
En outre, seront maintenus des bureaux d'accueil et d'information

(BAI) pour le surendettement partout o la Banque de France ne sera plus
prsente, c'est--dire dans 85 villes. Ceci permet de prserver un maillage
troit pour l'accueil des populations fragilises qui il ne convenait pas
d'imposer des dplacements plus longs.
118
COUR DES COMPTES
Le format de ces BAI serait trs rduit et correspondrait une

permanence hebdomadaire puisque seuls 45 ETP sont prvus cet effet.
Par ailleurs, la fermeture des plus petites caisses permettra de poursuivre
l'amlioration du parc de machines de tri avec l'achat de machines de plus
grande capacit. 2140 emplois seraient supprims, en grande partie des
emplois de contractuels assurant la scurit des btiments devenus
inutiles du fait du regroupement sur un plus petit nombre de sites des
oprations lies la circulation fiduciaire. Mais il faut redire que cest
dsormais du fait de lexercice dune mission dintrt gnral, attribue
par lEtat la Banque, que le maillage du rseau est dtermin.
b) L'abandon partiel de la gestion des comptes de la clientle

particulire
L'exercice par la Banque de France d'activits de banque
commerciale n'avait pas de raison d'tre. Ses modalits taient devenues
un exemple d'absurdit administrative : un personnel de prs de 700
agents, rparti dans les 211 succursales, offrait des services bancaires
des clients qui taient pour moiti des agents de la Banque eux-mmes,
pour moiti des personnes disposant d'un compte la Banque de France
par l'effet d'une survivance historique. Cette organisation contraignait
chaque succursale offrir un accueil sous forme de guichet, avec une
caisse, des locaux scuriss, et prsentant tous les risques lis au
maniement de fonds. Elle contraignait aussi chaque caisse traiter des
demandes d'oprations sur titres, ncessitant des comptences
particulires, pour un volume d'ordres rduit. Il arrivait, dans certaines
petites succursales, qu'un agent ait pour principale activit de traiter les
ordres de bourse effectus frquemment par un ou deux autres agents de
la succursale qui pratiquaient une gestion active de leur portefeuille.
L'offre bancaire sera dsormais rduite, mais pas entirement
abandonne. Les guichets des succursales noffriront plus de service de
caisse ni de location de coffres. S'agissant des titres, les ordres sur les
bourses trangres seront supprims et les comptes de type PEP transfrs
dautres tablissements. La dtention des titres dOPCVM70 externes
sera limite ceux grs par quatre grands groupes bancaires (Crdit
Lyonnais, BNP Paribas, Socit Gnrale, Caisse Centrale de
Rescompte).
70) Organismes de placement collectif en valeurs mobilires
119
Autre source d'conomie, cette activit sera dsormais centralise

Poitiers. Le nouveau service, oprationnel depuis le 15 septembre 2004,
accueille les comptes des agents des 54 succursales appeles tre
fermes en 2004 (ce qui reprsente environ 4000 comptes-espces) ; il
accueillera les comptes des agents ouverts dans les autres entits de la
Banque partir du 1er juillet 2005.
Ces deux rformes vont dans le sens des recommandations
formules par la Cour en 2003 dans son rapport prcit. Elles se situent
cependant sur certains points en de de ses prconisations. En outre, le
format du rseau ainsi atteint ne saurait tre considr comme intangible.
Il devrait pouvoir voluer de manire plus souple si le contexte de
l'activit de la Banque continue se modifier rapidement (voir les
volutions de la filire fiduciaire). Le mode de restructuration de la
Banque, fait de situations figes qui ne peuvent tre modifies que tous
les dix ou quinze ans aprs une phase de conflit et de longues
ngociations, n'est plus adapt. Il rsulte pourtant en partie des contraintes
juridiques imposes la Banque, tant en matire de mouvements de
personnel que d'amnagement du territoire. La Banque de France aurait
besoin d'un cadre plus souple pour dcider de son implantation
territoriale. Le cadre trac par la restructuration en cours, qui met fin la
polyvalence des tablissements, est toutefois plus propice une
adaptation en continu du rseau que par le pass ; cet aspect positif de la
rforme doit tre soulign.
4 Une rforme poursuivre

a) L'absence de rflexion sur les missions et sur le sige
Si la rforme du rseau a permis de mettre plat la carte des
implantations, elle na pas t loccasion de poser les questions relatives
aux missions elles-mmes. Les analyses de la Cour sur l'intrt de recueil
dinformations de conjoncture et sur l'opportunit de maintenir une
collecte tendue de donnes dans le cadre de FIBEN le montrent71.
De mme, si le dveloppement de la fonction de contrle de la
filire fiduciaire qui rsultera du dcret en prparation est au cur de la
stratgie de la Banque, la rforme de limplantation territoriale des caisses
institutionnelles a obi dautres considrations. Or, ce dcret risque de
modifier considrablement le rle de la Banque de France et les moyens
ncessaires pour l'assumer. Ds lors, le format actuel du rseau de caisses
institutionnelles, bien que ramen de plus justes proportions par la
71) Voir supra Chapitre II-I-B.3.
120
COUR DES COMPTES
rforme, pourrait se retrouver rapidement nouveau surdimensionn.

Comme on le verra, les autres banques centrales se rforment
actuellement dans le sens d'une plus grande dlgation aux autres acteurs
de la filire fiduciaire.
Par ailleurs, la restructuration a peu concern les effectifs du sige.
Ceux-ci vont d'ailleurs vraisemblablement augmenter de manire
transitoire, puisqu'un certain nombre d'agents dont les postes en province
sont supprims se voient offrir des postes au sige. La rforme du rseau
doit donc maintenant s'accompagner d'un rexamen des missions qui ne
se limite pas aux implantations territoriales mais porte aussi sur le sige.
Jusqu' une date rcente, la Banque navait pas mis en place les outils
ncessaires cet exercice, faute davoir accord une priorit suffisante
laudit interne des directions gnrales, mais aussi parce que lexcution
de ses missions de banque centrale retenait toute lattention. Elle sest
prsent engage dans ce nouveau chantier, comme en tmoignent la
fixation dun objectif plus ambitieux de rduction des effectifs du sige
en 2005 (-1,5 %) et le renforcement des instruments daudit des services
centraux.
Il est vrai que la Banque de France pouvait difficilement ouvrir
tous ces chantiers simultanment et que la russite de la rforme du
rseau reprsente une premire avance dcisive.
b) Le maintien des comptes du personnel

Certes, l'activit de guichet a t rationalise. Il reste que le
maintien de prs de 150 emplois ramen rcemment 114 a t jug
ncessaire pour continuer grer les ordres de bourse et les virements
bancaires de ses propres agents. La situation, dj peu rationnelle lorsque
la Banque grait, en sus des comptes de ses agents, quelques comptes
d'une clientle externe, nest plus justifiable compte tenu de la densit des
rseaux des banques commerciales sur le territoire et des cots de gestion
dune telle activit aprs rorganisation72. Il devrait tre mis fin toutes
les activits de gestion de comptes de clientle particulire sans
exception.
72) Largument selon lequel la Banque dAngleterre, la Bundesbank et la Banque

dItalie grent les comptes de leur personnel nest pas pertinent en raison des
nombreux avantages sociaux dont bnficie le personnel de la Banque de France (voir
infra chapitre IV).
121
c) La mise en uvre
L'exprience des rformes passes montre que la Banque doit
conserver dans la dure une volont sans faille de mise en application de
ses plans de restructuration pour viter qu'ils ne soient remis en question
au fil des annes.
Les plans de restructuration mis en uvre ont t trs
systmatiquement infrieurs aux recommandations des rapports initiaux,
comme l'illustre le tableau rcapitulatif suivant :
Tableau n 10 : les carts entre les plans de restructuration et leur mise en
oeuvre
Rapport
"Gosselin" (1989)
Plan de
restructuration des
caisses
1998
Fermetures
Ouvertures
Caisses allges :
Fermetures
Caisses institutionnelles :
-Fermetures
-Transformation en caisses
allges
Projet
initial
Projet
adopt
Mise en
uvre
34
3
23
1
23
1
31
60
60
45
Ainsi, le plan de fermeture initi au dbut des annes quatre-vingtdix prvoyait la fermeture de 34 succursales, mais seulement 22 avaient
t effectivement fermes. Le plan d'allgement de la fin des annes 90
prvoyait 15 allgements par an pendant 4 ans, mais son application a t
suspendue la dernire anne.
Les enseignements des difficults auxquelles staient heurts les
prcdents plans dadaptation semblent avoir t tirs. Le gouvernement
de la Banque a clairement affirm sa rsolution de conduire son terme la
rforme dampleur dcide par le Conseil gnral en dcembre 2003. La
premire phase de la rforme a t mise en uvre en 2004 conformment
aux prvisions.
d) Une rforme en retard sur celles de nos principaux partenaires

La Cour a not que dans ses travaux prparatoires la
restructuration du rseau, la Banque de France avait envisag un rseau
nettement plus resserr, mais ce sont les contraintes fixes par les
pouvoirs publics qui ont abouti limiter lampleur de la rforme73. Le
rseau des succursales de la Banque reste, mme aprs la rforme
annonce, l'un des plus denses dEurope.
73) Cf. compte-rendu de la commission des finances de lAssemble (mars 2003).
122
COUR DES COMPTES
Tableau n 11 : effectifs employs dans le rseau et nombre de

succursales
Effectifs
ETP 1999
Dont
rseau
Dont
sige
Nombre
de sites
1999
Nombre
de sites
2003
Nombre de
sites (par
million
dhabitants)
Prvisions
de sites
2004-2008
France
14 822
7 565
5 377
211
211
3,49
96
(1)
Allemagne
15 016
7 701
(4)
7 298
189
100
(2)
1,52
45
Italie
8 683
4 618
4 042
99
99
1,72
79
Espagne
3 155
894
2 260
52
Grce
32
0,79
22
27
2,50
27
Portugal
1 696
250
1 446
10
10
0,96
10
Belgique
2 588
486
2 067
13
10
0,97
10
Autriche
1 096
100
988
0,99
Finlande
736
149
586
0,96
Pays-Bas
1 613
169
1 444
0,25
1
(3)
Luxembourg
146
145
2,50
Irlande
653
442
0,26
Autres BCN
du SEBC
14
0,19
14
RoyaumeUni
14
0,23
14
Danemark
Sude
(1) Auxquelles sajoutent 32 sites activits diversifies (antennes conomiques, 7 centres

de surendettement, 4 centres de traitement de la monnaie fiduciaire) et compte non tenu de
85 bureaux daccueil et dinformation.
(2) Dont 66 succursales de plein exercice et 34 services de caisse destins fermer en 2007.
(3) Transfert progressif dune partie de la gestion fiduciaire au secteur priv.
(4) Dont 4751 dans les Landeszentralbanken, au nombre de 9, exerant des activits de
banque centrale.
Source : Cour des comptes
123
Ce tableau permet de faire ressortir les diffrences suivantes entre

les membres de lEurosystme :
un premier groupe dont le nombre de succursales rapport au
million dhabitants est suprieur 1,5 et dont les effectifs
affects dans le rseau sont nettement suprieurs aux effectifs du
sige : on y trouve, en tte en 2003, la Banque de France, la
Bundesbank et la Banque dItalie ;
un groupe intermdiaire qui a un nombre de succursales par
million dhabitants un peu infrieur 1 et des effectifs nettement
infrieurs ceux du sige (Banque dEspagne, Banque de
Belgique, Banque du Portugal, Banque dAutriche et Banque de
Finlande) ;
un dernier groupe dont limplantation territoriale est faible, voire
inexistante (Irlande, Pays-Bas, Luxembourg).
Au sein du premier groupe, la Banque de France concentre en
rgion, en 1999 et encore en 2003, la plus forte proportion de ses effectifs
totaux : 58 %, soit nettement plus que les Banques des deux pays les plus
dcentraliss : Allemagne, 51 %, et Italie, 53 %.
La Banque dEspagne a rduit le nombre de ses succursales de 52
32 entre 1999 et 2003, mais na pas rorganis la filire fiduciaire ni
rduit ses effectifs totaux. A la Banque dItalie, aucun changement
significatif nest intervenu depuis 1999.
La mcanisation et linformatisation des transactions financires, le
dveloppement des changes de donnes informatises et la
dmatrialisation des supports modifient considrablement les conditions
dexercice des missions. Une fois le passage leuro fiduciaire russi, qui
avait conduit pour la plupart des banques centrales nationales une pause
dans les rformes, nombre de banques centrales nationales autres que la
Banque de France ont prouv la ncessit dengager des restructurations
plus profondes. Tel est le cas de la Bundesbank, de la Banque dEspagne
et de la Banque des Pays-Bas.
Les priorits affiches dans les plans denvergure annoncs par les
trois banques centrales dAllemagne, dEspagne et des Pays-Bas ne se
limitent pas une concentration des rseaux mais remettent en question le
mode d'exercice de certaines activits, dont la gestion, la distribution et le
contrle de la monnaie fiduciaire. Elles envisagent une dlgation
croissante des oprations. On peut rappeler que la Banque de France
poursuit sa rflexion sur le dveloppement de la fonction de contrle de la
filire fiduciaire.
124
COUR DES COMPTES
La Bundesbank planifie, sur la priode 2004-2008, une nouvelle

rduction de ses sites (de 100 45 succursales) pour augmenter la
productivit du traitement et de la distribution de billets en l'organisant
autour de grands ples rgionaux ; elle attend de cette concentration
accrue une conomie annuelle de 280 M partir de 2008 et vise une
rduction dau moins un quart un tiers de ses effectifs entre 2003 et la
fin 2007. Ceux-ci passeraient ainsi de 15 800 en 2003 11 000 agents.
La Banque dEspagne et la Banque des Pays-Bas, sans modifier
une offre de service au demeurant peu diversifie, poursuivent la
concentration dj largement engage (de 32 succursales 22 pour lune,
de quatre un seul site distinct du sige pour lautre), en modifiant
fortement lorganisation du travail dans la gestion de la circulation des
billets. La BDE constitue des stocks dlocaliss dans les banques
commerciales ; la Banque des Pays-Bas transfre progressivement aux
transporteurs de fonds la distribution quelle assumait jusquici
gratuitement, en maintenant un seul site, celui dAmsterdam.. La Banque
de Finlande se propose de tester le modle britannique de dtention de
billets par le rseau bancaire pour le compte de la Banque centrale.
Sur la priode 1999-2007, la Banque de France aura diminu de
moiti le nombre d'implantations de son rseau, la Bundesbank des trois
quarts et la Banque dEspagne de prs de la moiti partir dun rseau
dj quatre fois infrieur. A lissue du plan, le rseau de la Banque de
France restera le plus dense dEurope, avec un ratio de 1,6 succursale par
million dhabitants, si lon ne tient pas compte des implantations
diversifies. Ce rsultat escompt doit tre rapproch de la moyenne de
lEurosystme cette mme date qui stablira 1,1. Elle restera donc la
Banque centrale nationale aux missions les plus diversifies, au rseau le
plus dense, et deviendra celle dont les effectifs seront les plus nombreux,
devant lAllemagne.
125
B Un parc immobilier inadapt

1 Les locaux des succursales
a) Des locaux surdimensionns par rapport aux effectifs
Les 211 succursales d'avant la rforme du rseau occupaient
288 immeubles dexploitation pour une surface utile brute de
808 000 m74 (hors parc locatif). La majorit dentre elles ne disposait
que dun btiment. Lorsquun second btiment appartenait la mme
succursale, il sagissait le plus souvent de la rsidence de fonction du
directeur ou du caissier.
Les vastes btiments hrits de lhistoire de la Banque de France
ne sont plus, dans bien des cas, adapts aux effectifs ni aux activits.
Avant la fermeture de certaines d'entre elles, la surface moyenne par
agent se montait 18 m de surface utile, valeur qui se situe au-dessus de
la moyenne des immeubles de bureaux (entre 9 et 15 m)75.
Dans certains cas, la disposition des locaux rendait leur occupation
peu oprationnelle. Les services taient relativement l'troit au rez-dechausse du btiment, tandis que le premier et le second tage servaient
de vastes appartements de fonction.
La rforme du rseau, en prvoyant la fermeture des plus petites
succursales, devrait permettre une rationalisation des btiments.
b) Des cots de fonctionnement levs

Les comparaisons possibles au sein dun panel de grands
propritaires immobiliers (APOGEE) dont la Banque fait partie montrent
que le cot de fonctionnement de ce rseau avant sa rforme tait lev.
Les agents de la Banque installs dans les immeubles de
lchantillon disposent dune surface utile moyenne de 75 m par agent,
alors que ceux du panel nen ont que 31. Ds lors, les cots par occupant
de la Banque sont trs levs par rapport ceux du panel : en moyenne
8 000 par agent pour la Banque contre 2 440 chez les autres membres,
soit plus du triple.
74) Source : service des immeubles des succursales.

75) Source : observatoire des cots dexploitation des immeubles de bureaux tenu par
lassociation Apoge.
126
COUR DES COMPTES
Certes, ces cots sont en partie des cots spcifiques de scurit :

l o le panel ne dpense en moyenne que 15,24 /m et par an pour la
scurit des locaux, la Banque consacre de 46 91,5 /m ce poste, du
fait de ses exigences en matire de scurit.
Le cot de fonctionnement hors scurit par occupant reste
nettement suprieur celui du panel : 2 897 /m contre 1 829 /m en
moyenne, soit 60 % de plus.
La fin des activits de clientle, la baisse du nombre de caisses
institutionnelles ncessitant des dpenses de scurit et la fermeture d'un
grand nombre de succursales dont les surfaces disponibles taient
excdentaires, devraient rduire les handicaps de la Banque cet gard.
2 Un parc locatif sans justification

Le parc des immeubles locatifs a t constitu au fil du temps. Les
motivations d'origine ne sont plus d'actualit l'exception, selon la
Banque, des mesures de scurit dans certains cas : la protection du sige
justifierait ainsi la conservation des immeubles qui bordent un ct du
Palais-Royal.76
En 2002, la Banque possdait au total 124 immeubles locatifs,
comprenant environ 1 100 logements et 150 commerces. plus de 90 %,
ils sont situs en le-de-France, en particulier Paris. Leur surface totale
est proche de 160 000 m. La Banque logeait en 2002, dans son parc
locatif, 44 agents au titre de logements de fonction77, 900 agents titre
onreux et 280 locataires extrieurs la Banque78. En outre, le parc
locatif comprenait des loges pour 45 gardiennes, des emplacements de
stationnement et des dpendances.
La Banque a conserv ses immeubles, quelques oprations de
cessions trs marginales prs, jusqu'en 2003, avant d'envisager quelques
cessions de plus grande envergure.
L'importance de ce parc locatif n'est justifi, ni au sige, ni dans le
rseau par une politique sociale ou par des impratifs de service. Il
constitue pour ses bnficiaires un avantage la charge de la collectivit.
76) En plus de leur localisation dans le primtre de scurit de la Banque, les

immeubles de la rue de Valois abritent le logement de fonction du gouverneur et
hbergent des anciens gouverneurs et diverses personnalits.
77) Hors logements de gardiens.
78) 125 dans des logements, 155 dans des locaux commerciaux, professionnels ou
mixtes.
127
a) La gestion du parc usage locatif

En 2002, la Banque a tir de son parc locatif un bnfice
d'exploitation apparent de 5,2 M, mais de 3,4 M seulement si l'on
dduit ses frais de gestion internes (personnels et locaux du service des
immeubles locatifs). La mme anne, elle avait estim la valeur
marchande de son parc 320 M environ. La rentabilit constate du parc
locatif est donc comprise entre 1 % et 1,2 %, ce qui est particulirement
faible.
Deux facteurs contribuent la faiblesse du rsultat d'exploitation :
de manire gnrale, la Banque utilise des rfrences de loyer sousvalues ; au surplus, elle applique un rabais ces rfrences.
La Banque sest efforce, depuis quinze ans, de rvaluer les
loyers demands aux locataires en utilisant tous les moyens lgaux sa
disposition. Mais les vrifications de la Cour ont montr de nombreuses
situations o les loyers taient infrieurs ceux quaurait rclam un
bailleur soucieux de la rentabilit de son patrimoine. En effet, les loyers
sont fixs en rfrence un barme objectif dtermin partir des
moyennes par secteur gographique que communique l'Observatoire des
loyers de l'agglomration parisienne (OLAP). Or, ce barme est surtout
adapt la rvaluation des loyers lors d'un renouvellement de bail sans
changement de locataire. En priode de hausse des loyers comme cela a
t le cas lors des annes tudies, les moyennes de l'OLAP sont
infrieures aux prix qui pourraient tre exigs des nouveaux locataires,
car elles incluent par dfinition des rfrences anciennes.
Le choix de cette rfrence est doublement avantageux pour les
locataires, car les appartements de la Banque sont dans l'ensemble mieux
situs, en meilleur tat, et offrent des prestations de plus haut niveau que
la moyenne de leur quartier. Ainsi, s'agissant d'immeubles situs au
Palais-Royal, les rfrences de l'OLAP (18 par m2 / mois) n'ont aucune
pertinence.
128
COUR DES COMPTES
La Banque introduit galement des modulations aux rfrences

fournies par l'OLAP, afin de prendre en compte les avantages ou les
inconvnients propres chaque immeuble ou appartement79. Cependant,
les modulations la baisse sont plus nombreuses que les modulations la
hausse, et certaines d'entre elles apparaissent discutables80. Le systme
des modulations, qui devrait en principe tre objectif, reste sous sa forme
actuelle trop dfavorable la Banque et trop complexe.
La Banque a galement lhabitude de procder une rfection
complte des appartements avant de les remettre en location. Les travaux,
mme lorsqu'ils sont justifis par la vtust du bien, offrent aux locataires
entrants des appartements en trs bon tat. Mais les loyers demands n'en
tiennent pas compte. Les constatations faites lors des vrifications de la
Cour sont corrobores par limportance du budget consacr aux remises
en tat (2,1 M en 2002) par rapport au montant des loyers mis en
recouvrement (11 M). La non rpercussion du cot de ces travaux sur les
locataires peut reprsenter dans certains cas un avantage quivalant de
20 40 mois de loyer, ce qui contribue augmenter les charges de
gestion du parc sans contrepartie.
A ce loyer de rfrence dj calcul favorablement, la Banque
applique une dcote de 30 %81. Ceci s'apparente un avantage
individuel, au demeurant discriminatoire, car 900 agents et retraits
seulement en bnficient alors que les services parisiens occupent prs de
6 000 agents en activit. En 2002, cette dcote a reprsent plus de
2,7 M.
Ltude dtaille des revenus locatifs faite par la Cour sur un
chantillon de cinq immeubles de qualit82 montre que les loyers rels
reprsentent en ralit la moiti de ceux que percevrait la Banque si elle
pratiquait les prix moyens calculs par l'Observatoire des loyers de
l'agglomration parisienne (OLAP)83, ce qui peut sexpliquer par le faible
79) Par exemple : dcote pour un tage lev sans ascenseur, dcote pour un rez-dechausse, dcote pour une superficie suprieure 150 m, mais majoration pour une
vue sur jardin dans l'ensemble du boulevard Saint-Germain.
80) Ainsi, un grand appartement lou pour une activit professionnelle entrane une
majoration pour usage professionnel, et une minoration pour grande superficie dont la
justification reste ici dmontrer.
81) Cet avantage n'est en outre pas dclar aux services fiscaux.
82) Deux immeubles du Palais-Royal, deux immeubles Svres-Babylone, un
immeuble au Trocadro.
83) LOLAP prend en compte tous les logements occups dans lanne, quils aient
ou non chang de titulaire.
129
taux de rotation des appartements la Banque (6 7 %). Sur lensemble

du parc, le ratio est proche de 75 %.
Plusieurs raisons ont t avances successivement pour justifier
l'existence d'un parc locatif ddi aux agents : il permettrait de compenser
la sujtion impose par la mobilit, il maintiendrait l'attractivit de la
Banque. S'y ajouteraient des proccupations sociales, puisque l'attribution
des appartements fait intervenir des critres de revenu et de situation
familiale. Aucune de ces justifications n'est convaincante.
En d'autres termes, l'accs un logement loyer rduit pour les
agents parisiens n'est ni la compensation d'une sujtion ni un mode de
rmunration complmentaire. S'il s'agissait d'une politique sociale, elle
devrait prsenter un caractre automatique et se fonder sur un contrle
rigoureux de la situation personnelle des postulants.
Si une politique en faveur du logement des agents est parfois
conduite par des acteurs privs ou publics, elle touche sous la forme de
loyers rduits une proportion dagents bien moindre. Sur ce plan comme
sur dautres, la Banque se dmarque des pratiques observes. En outre,
cet avantage est indirectement la charge de la collectivit, puisque la
Banque pourrait cder ce patrimoine locatif et accrotre ainsi le dividende
vers l'Etat ou rduire ses pertes.
Par ailleurs, la Banque de France est conduite louer des
personnes extrieures, des tarifs galement prfrentiels, certains de ses
plus beaux appartements, dont le loyer, mme rduit par rapport au
march, demeure lev au regard des rmunrations des agents de la
Banque. Ces personnes sont choisies du simple fait de leur connaissance
de l'existence de cette possibilit qui reste assez confidentielle. Un
certain nombre de personnalits occupe, pour un loyer modique, des
appartements de grand standing, tels que ceux situs dans les btiments
du Palais-Royal. L'institut d'mission exerce ainsi, dans des conditions
peu transparentes, un mtier de gestionnaire dimmeubles qui n'est pas le
sien.
Il devrait tre mis fin ces pratiques et ces appartements, comme
les autres, devraient tre cds.
130
COUR DES COMPTES
b) Les logements de fonction dans le rseau

Tous les directeurs et certains caissiers selon leur grade sont logs
titre gratuit. Or, les avantages de la perptuation des logements de
fonction dans les succursales, ainsi que certaines modalits d'attribution,
doivent tre reconsidrs. L encore, un certain nombre de justifications
avances sont sans porte, qu'il s'agisse de l'obligation de mobilit, des
astreintes lies aux postes ou de l'activit de reprsentation.
S'agissant tout d'abord de l'obligation de mobilit, on peut relever
qu'elle s'applique tout au long de la carrire d'un cadre du rseau, alors
qu'il ne bnficie du logement gratuit que lorsqu'il a atteint le grade de
directeur ou de caissier de premire classe. L'octroi d'un logement n'a
donc manifestement pas pour objet de compenser cette sujtion.
S'agissant ensuite de l'astreinte habiter sur place, la prsence du
caissier et du directeur de la Banque sur place qui pouvait se justifier par
le pass, eux seuls tant mme de permettre l'ouverture des coffres en
cas d'urgence, ne se justifie plus aujourdhui. Les circonstances qui
pourraient conduire les autorits demander un accs immdiat aux
rserves d'une succursale de la Banque n'ont en effet plus aucune
probabilit de se produire.
Le fait de loger le directeur et le caissier sur place ne se justifie en
fait par aucune ncessit de service. La meilleure preuve en est que la
Banque a acquis cet effet des logements situs en dehors de la
succursale dans une vingtaine de cas. On remarque d'ailleurs que le
directeur et le caissier de Marne-la-Valle sont logs dans Paris. Un autre
lment de preuve est fourni par le fait que dans certains cas d'extension
de succursales, la requalification en bureaux des appartements de fonction
est aujourdhui envisage.
Enfin, au vu de l'examen des missions de la Banque, tant
fondamentales que d'intrt gnral, il n'apparat pas que l'activit de
relations publiques d'un directeur de succursale de la Banque de France
soit telle qu'elle exige la mise disposition gratuite d'un logement de
prestige.
131
3 Un programme de cessions trop limit

Depuis quelques annes, la Banque a dcid de vendre des biens
immobiliers lorsqu'ils ne prsentent plus d'intrt pour le logement de son
personnel. Pour les cinq annes de 1998 2002, les cessions ont port sur
8,6 M, soit un montant moyen trs faible de 1,7 M par an.
A partir de 2003, le rythme des cessions s'est acclr. Le Conseil
Gnral a approuv, en mars 2003, la cession de la quasi-totalit des
immeubles de type bourgeois dans lesquels taient logs
majoritairement des locataires extrieurs, lexception des immeubles qui
entrent dans le primtre des installations de la Banque. Il a exclu la
cession dimmeubles locatifs entrant dans le champ de la politique
sociale. La Banque a choisi la solution de la vente par immeuble aprs
appel doffres entre autres pour sa transparence, sa rapidit et
lallgement des charges de gestion quelle permet. Le produit escompt
des cessions au titre de ce programme est estim 49 M fin 2005, la
vente de quatre immeubles du Trocadro, reprsentant elle seule
29,7 M.
La vente sopre dans des conditions qui prservent la situation des
agents de la Banque. Pour viter que ceux qui sont logs dans les
immeubles du Trocadro ne reoivent leur cong rapidement aprs la
vente, la Banque a sign avec ses acheteurs un contrat de location pour
chacun des appartements occup par l'un de ses salaris jusqu' la fin du
bail en cours renouvel une fois ; elle verse un loyer calcul au prix
moyen du march (proche de la rfrence OLAP) et encaisse les loyers
consentis ses agents (qui bnficient de la dcote de 30 %). Pour les
quatre immeubles en question, la Banque est ainsi engage jusqu'en 2016,
les premiers appartements tant toutefois librs partir de 2012.
En maintenant les avantages accords ses agents, quitte
assumer pour longtemps les charges qui en rsultent, la Banque rduit le
bnfice quelle peut retirer de la solution quelle a choisie.
De lexamen densemble de la gestion du parc immobilier de la
Banque, il ressort des incohrences ou labsence de justification pour
lattribution de logement aux agents qui savrent coteuses pour la
collectivit et qui montrent que le programme de cessions devrait tre
plus ambitieux. La Banque devrait dterminer en effet le volume de son
parc de logements en fonction de ses seuls besoins et la location des
tiers doit tre abandonne.
132
COUR DES COMPTES
______________________ CONCLUSION ______________________

Lorganisation de la Banque de France nest pas optimise.
Certaines des ses missions doivent tre rexamines, soit dans leur
principe mme, soit dans leurs modalits dexcution et le
dimensionnement de la Banque doit tre dtermin par les seuls besoins.
Or, en partie sous leffet des contraintes identifies dans la deuxime
partie du prsent rapport, la Banque de France effectue ses missions en
fonction des effectifs disponibles, au lieu dadapter ses effectifs au contenu
de ses missions. Ainsi, la Banque de France apparat peu fonde exercer
ses activits de recueil dinformation de conjoncture et de tenue de
comptes de ses agents. La rorientation des effectifs vers la gestion des
dossiers de surendettement lloigne du cur de ses missions.
Plusieurs exemples dmontrent que la Banque de France applique
implicitement un modle d'intgration verticale maximale (fabrication et
mise en circulation des billets) et recherche une qualit maximale
indpendamment des cots engags (recueil d'informations sur les
entreprises et balance des paiements). Ce modle conduit employer des
effectifs nombreux et supporter des charges leves.
Lorganisation territoriale de la Banque a t profondment
remanie. Compte tenu des contraintes imposes en matire
damnagement du territoire, la restructuration prvue est le rsultat dun
compromis. La dtermination du gouvernement de la Banque comme le
succs de la premire phase de mise en uvre permettent daugurer que la
rforme sera mene bien dans les dlais prvus. Mais dautres
adaptations de limplantation territoriale, de moindre ampleur, pourront
savrer ncessaires. La possibilit dune organisation du rseau sur une
base rgionale, envisage dans les travaux prparatoires lactuelle
restructuration mais qui ne pouvait constituer un objectif immdiat, devra
faire lobjet moyen terme dune nouvelle tude.
La restructuration du rseau saccompagne de projets de cessions
immobilires que la Banque doit veiller optimiser. Plus gnralement, la
Banque doit rexaminer lampleur de son parc locatif et notamment
remettre en cause la possession dun parc de logements lous des tiers.
Chapitre IV
Une politique du personnel gnreuse
134
COUR DES COMPTES
UNE POLITIQUE DE PERSONNEL GENEREUSE
135
La Banque de France a su inscrire dans la dure un processus de

rduction des effectifs et engag des plans sociaux dimportance
croissante en accompagnement de rformes denvergure dans la
fabrication des billets et dans ladaptation territoriale. Toutefois, le cot
de la politique du personnel incite sa rvision. Le cas des logements
lous aux agents nest quun exemple dune politique sociale gnreuse,
constitue par stratification et qui a perdu de vue ses objectifs. Au
surplus, elle ne permet pas la Banque de disposer des comptences dont
elle a besoin.
I Les rmunrations
La masse salariale est relativement stable, mais la structure des
rmunrations reflte la complexit des rgimes juridiques des agents et
le foisonnement mal matris des primes, indemnits et avantages divers
en nature accords au personnel.
A La masse salariale
La masse salariale, exprime en monnaie constante, est
relativement stable malgr la baisse des effectifs, du fait de leffet GVT
(glissement, vieillissement, technicit).
Tableau n 12 : volution de la masse salariale des agents
relevant d'un accord collectif
(en M constants)
Masse
salariale
Evolution
1997
1998
1999
2000
2001
2002
612
625
625
630
631
642
2,15 %
-0,02 %
0,81 %
0,1 %
1,79 %
Source : Banque de France : donnes CICS daprs les dclarations

annuelles des salaires.
La masse salariale des rmunrations principales des personnels

statutaires, qui reprsentent prs de 90 % des effectifs, crot modrment
en raison de la baisse relative des effectifs et de la trs faible
augmentation du point dindice.
136
COUR DES COMPTES
Lvolution du point dindice lui-mme tmoigne des efforts

significatifs de matrise de la progression des rmunrations : il na t
relev entre 1993 et 2004 que de 10,33 %, alors que celui de la fonction
publique augmentait de 14,55 % dans la mme priode. En revanche, la
masse salariale des cadres latraux, dont le nombre augmente, progresse
plus vite (+13,5 % entre 1999 et 2001). Dans lensemble, la masse des
primes et indemnits crot nettement plus vite que celle des rmunrations
principales, surtout au sein de cette dernire catgorie (+43 % entre 1999
et 2001).
B Une stratification de dispositifs salariaux

La structure des rmunrations perues par les agents de la Banque
de France reflte la complexit de leur rgime juridique. En effet, bien
quils relvent majoritairement du droit priv, les agents statutaires
bnficient d'une rmunration dont l'architecture est comparable celle
du traitement des agents de la fonction publique. Cest ainsi que la
rmunration de base est fixe par rfrence des points dindice dont la
valeur est arrte par dcision du gouverneur.
A ct de ce traitement brut, les agents peroivent quatre primes ou
allocations, verses de faon rgulire : lallocation spciale mensuelle, la
prime annuelle de bilan, la prime annuelle de productivit et le
complment annuel uniforme. Lensemble du traitement brut et de ces
primes constitue le salaire de rfrence.
Outre ces primes qui concourent majorer le traitement denviron
40 %, les agents peroivent certains complments de rmunration
dpendant de leur situation sociale ou familiale. Ils peuvent ainsi
prtendre un supplment familial de traitement beaucoup plus
avantageux que celui de la fonction publique : il lui est suprieur de
900 % pour un enfant, de 242 % pour 2 enfants et de 139 % pour
3 enfants.
Les agents peuvent galement percevoir une allocation de
logement, vocation sociale, dont les critres d'attribution sont
suffisamment larges pour que 40 % des effectifs en bnficient. Les
montants verss ce titre atteignent 11 M par an, soit une moyenne de
1 570 par personne et par an.
137
C Le foisonnement des indemnits

Les agents peuvent enfin percevoir, selon leur fonction, leur grade
ou leur qualification, un certain nombre de primes et dindemnits
diverses dont le nombre est si lev que la Banque de France na pas t
mme den produire une liste exhaustive. La Cour en a dnombr 96, sans
que ce chiffre puisse tre considr comme dfinitif.
Le foisonnement de ces primes ne va pas sans un caractre
anecdotique (prime d'empilage d'or, prime de casse-crote), une certaine
obsolescence (indemnit de sous-sol de l'usine, indemnit d'usine
lectrique, indemnit de chauffe pour jour de la semaine), voire des
redondances (une indemnit de casse-crote coexiste avec une indemnit
de repas, l'indemnit de transport avec le remboursement du titre de
transport). Au surplus, certaines circonstances particulires (bicentenaire
de la Banque, passage l'euro) ont donn lieu versement de
gratifications spcifiques.
Un nombre non ngligeable de ces primes est dpourvu de base
juridique : soit la tradition sert de fondement, soit le texte nest plus
applicable depuis de nombreuses annes (prime lie la restauration de
lEtat rpublicain aprs la guerre), soit les agents de la Banque de France
ny sont pas ligibles.
Un dsordre important rgne ainsi en matire de primes et
d'indemnits et leur caractre plthorique en rend la gestion confuse. Une
refonte du rgime indemnitaire est donc ncessaire afin de regrouper,
pour le moins, les diverses primes dont l'objet est proche et d'en vrifier
l'utilit au regard des enjeux de la gestion des emplois et des
comptences. Un processus de rgularisation est engag par la Banque.
D Le rgime des dtachements

La Banque rmunre des agents dtachs en France ou ltranger
dans les services diplomatiques, les organisations internationales ou les
autres banques centrales qui ne travaillent pas directement pour elle, selon
des rgimes complexes et confus.
Les pratiques sont trs loignes des rgles poses dans une note
du sous-gouverneur, du 11 mars 1997, qui attribue en principe la prise en
charge du salaire des intresss l'organisme d'accueil, assorti dans
certains cas du versement par la Banque d'un complment destin
couvrir des sujtions particulires.
138
COUR DES COMPTES
En dpit de ce texte, la Banque maintient frquemment le

traitement des personnels dtachs. Ainsi, en 2003, 16 agents sur les
34 dtachs taient encore rmunrs par la Banque (47 %). Sagissant
des agents en poste ltranger, la mme dcision du sous-gouverneur
prvoit uniquement la possibilit de dtacher sans traitement, principe qui
nest pas davantage respect. En effet, en 2002, 34 agents sur 77 taient
dtachs sans traitement (44 %).
Enfin, le salaire dun agent dtach se compose dune
rmunration principale (traitement et indemnit de rsidence, voire
indemnit dexpatriation) et de diverses indemnits forfaitaires. Selon une
note de la Banque de France, le montant de l'indemnit d'expatriation est
gal un pourcentage de la rmunration globale, variable selon
lorganisme de dtachement, et vers pendant une priode de trois ans ;
il est cens saligner sur le barme en vigueur pour les diplomates en
poste ltranger, qui tient galement compte de la dure de rsidence
ltranger. En pratique, la Banque a vers des indemnits des personnels
dtachs depuis plus de trois ans, ainsi que des avantages familiaux
(supplment familial et majorations familiales pour enfant charge) et
des rmunrations nettement suprieurs au barme du ministre des
affaires trangres.
E Les avantages en nature

Aux conditions prfrentielles de logement consenties aux
bnficiaires dun appartement appartenant la Banque s'ajoutent des
avantages fiscaux.
Les logements de fonction ou logements gratuits sont dclars
comme avantages en nature, mais toutes les prestations accessoires ne le
sont pas, notamment les fluides ou le personnel domestique, alors qu'elles
devraient l'tre.
Les agents, bnficiaires dun logement de fonction ou gratuit, qui
prfrent continuer de loger leur domicile, touchent une indemnit dont
le montant est gal celui du loyer de l'habitation laquelle ils auraient
eu droit, lexclusion de la fourniture des fluides. Cette indemnit est
dclare aux services fiscaux.
Labattement, au maximum de 30 %, dont bnficient les agents
logs dans le parc locatif de la Banque, en raison de leur lien salarial
pass ou prsent avec celle-ci, devrait tre considr comme un avantage
en nature soumis limpt et aux cotisations sociales. A cet gard, la
Banque ne saurait se prvaloir, comme elle le fait, des dispositions dune
lettre du ministre des affaires sociales, de la sant et de la ville en date du
139
9 mai 1999 qui prcise, concernant les salaris des tablissements de

crdit, que "les rductions tarifaires sur des produits ou services raliss
par l'entreprise ne constituent pas un avantage en nature pour le salari
si ces rductions n'excdent pas 30 % du prix de vente normale, cette
interprtation valant pour la CSG et pour les cotisations de scurit
sociale". Cette lettre ne peut constituer une interprtation de la loi fiscale
et, en tout tat de cause, ne vise que lactivit bancaire et de crdit, et non
la gestion immobilire qui nest quune activit accessoire de la Banque
de France.
La Banque rembourse la taxe d'habitation de tous les agents
bnficiaires dun logement de fonction sur prsentation de lavis
dimposition et en informe ladministration fiscale. Cet avantage est
tendu aux agents qui changent daffectation en cours dexercice.
II Les avantages collectifs

Le code du travail prvoit la possibilit pour les entreprises de
consentir, par voie ngocie, des avantages collectifs en vue dinciter la
constitution dune pargne salariale. Les trois rgimes quil prvoit, le
plan dpargne entreprise, la participation des salaris aux rsultats de
lentreprise et lintressement, sont appliqus et ont t rcemment
rnovs et harmoniss par la loi du 19 fvrier 2001.
A la Banque, linstitution de lpargne salariale est ancienne et le
niveau des avantages collectifs ainsi accords est trs lev. Si les salaris
se voient offrir les trois rgimes prvus par le code du travail, certains
ayant t conus pour les entreprises du secteur priv, leur mise en uvre
na t rendue possible que par des amnagements juridiques et au prix
dune interprtation trs extensive des textes. Les salaris de la Banque
bnficient ainsi la fois des avantages attachs leur statut et de ceux
du secteur priv.
A Le plan dpargne entreprise

Le plan dpargne entreprise a t mis en uvre selon des
modalits conformes au code du travail. Ce systme collectif dpargne
permet aux salaris, avec le concours de la Banque, de constituer un
portefeuille de valeurs mobilires. L'encours global de cette pargne
collective a reprsent, entre 1998 et 2002, de 80 % 100 % de la masse
salariale annuelle.
140
COUR DES COMPTES
Le nombre des souscripteurs (de l'ordre de 23 000 agents et

retraits) augmente rgulirement. Le volume moyen d'pargne est
d'environ 22 000 par dposant. Le cot pour la Banque reprsente
1,75 % de la masse salariale.
B La participation des salaris aux rsultats de

lentreprise
Cr par ordonnance du 17 aot 1967, le rgime de la participation
des salaris aux rsultats de lentreprise permet de distribuer une partie
des bnfices raliss et isols sous forme dune rserve spciale de
participation selon une formule de calcul dtermine par le code du
travail. Obligatoirement bloques pendant cinq ans, les sommes qui en
sont issues alimentent lpargne des salaris.
Ce dispositif a t institu la Banque par un accord du 25 juin
1975 et a fait lobjet de 10 avenants, le dernier datant du 18 avril 1996.
Dans la priode rcente, les agents de la Banque ont bnfici de la
participation entre 1998 et 2001, mais pas en 2002 ni en 2003
compte tenu des rsultats de la Banque. Lorsquelle est constitue, la
rserve annuelle de participation reprsente environ 2,5 % de la masse
salariale prise comme rfrence par le code du travail pour le calcul des
avantages collectifs.
Normalement, le rgime de la participation est subordonn
l'exercice d'une activit lucrative. Il est, par drogation, ouvert aux
entreprises publiques dans des conditions fixes par un dcret du 26 mars
1996, ds lors que leur activit est ouverte la concurrence, c'est--dire
quelles ne reoivent pas de subventions dexploitation des collectivits
publiques, quelles ne sont pas en position de monopole pour leur activit
principale et que les prix des produits et services ne sont pas soumis une
lgislation spcifique. Si la Banque de France est expressment
mentionne dans ce dcret parmi les entreprises publiques autorises
verser une participation aux rsultats, il est loin dtre tabli que ses
activits rpondent aux critres que le texte rglementaire dfinit.
De plus, la Banque fait une application large des dispositions
relatives la participation des salaris. Elle avait institu un taux plancher
de rmunration des dpts fix 6 %, ce qui constituait un avantage
susceptible dtre soumis limpt et aux charges sociales, ds lors que
les taux de rfrence taient nettement infrieurs. Elle y a mis fin la
suite du dcret du 31 juillet 2001 qui dispose que le taux minimum
applicable pour la participation des salaris est gal au taux moyen de
rendement des obligations des socits prives. Mais le taux plancher
appliqu en 1998, 1999 et 2000 reste en vigueur pendant la dure de
blocage de lpargne.
141
C Lintressement
Cinq accords d'intressement ont t ngocis depuis 1992.
Le dernier a t sign en juin 2004.
Le dispositif permet de dterminer une masse globale
dintressement dont les primes sont ensuite rparties entre tous les
agents, statutaires ou non, rmunrs par la Banque, ayant au minimum
trois mois d'anciennet. Laccord prvoit un objectif global, compatible
avec le respect du budget de fonctionnement de la Banque. Le fait
datteindre l'objectif ouvre le droit au versement annuel. Le calcul de
lintressement seffectue selon une part nationale (en fonction de trois
objectifs fixs par laccord) et une part dite dcentralise, elle-mme
diffrencie par mtier au sige, par rgion dans les succursales, et
distinguant le secteur de la fabrication des billets.
Les montants distribus en 2001 et 2002 ont atteint respectivement
17,5 et 18,7 M, pour un plafond annuel fix dans laccord hauteur de
19, 06 M.
Lintressement mis en place par la Banque de France constitue en
fait une prime supplmentaire verse aux salaris. Les objectifs nationaux
(russite du passage leuro et du retrait du franc, matrise des risques,
respect des budgets) sont si globaux quils ne sont pas des critres
pertinents. Ceux qui dterminent la part dcentralise procdent
davantage de la marche normale des services (production de documents,
respect de procdures ou dtapes de projets, ou obtention de partenariats
externes) quils nexpriment la recherche damlioration des
performances de lentit. Au surplus, la dfinition des objectifs de la
premire anne de l'accord, intervenue en fin juin 2001, a t trop tardive
pour pouvoir fonder des apprciations srieuses. Dans ces conditions,
toutes les entits du sige ainsi que les succursales de 19 rgions sur 22
ont bnfici du maximum en 2002.
Le versement d'une prime d'intressement, faute dun coefficient
dincertitude, s'apparente une prime ordinaire. Ainsi la Banque ne
respecte pas les dispositions de larticle L.441-2 du code du travail qui
pose les principes de la simplicit des rgles de calcul et surtout du
caractre alatoire de la ralisation des objectifs dfinis dans laccord
dintressement.
142
COUR DES COMPTES
Le nouvel accord qui sapplique sur la priode 2004-2006 rend

lattribution des primes dintressement moins systmatique, et exprime
le plafond annuel des montants distribus en pourcentage de la masse
salariale afin de prendre en compte limpact de la rduction des effectifs
prvue dans la rforme de limplantation territoriale.
La Cour prend acte des modifications introduites dans la
formulation des objectifs dintressement la suite de ses
recommandations.
III Le rgime de retraite

A Les droits pension rglementaire
Les droits sont acquis aux agents titulaires qui comptent au
moins 15 annuits pour la retraite84. La pension est liquide la date de
cessation dactivit, partir de lge de 60 ans, ou de 55 ans pour
quelques catgories de personnel, aujourdhui trs peu nombreuses. Le
montant de la pension rglementaire est fix par rfrence au dernier
traitement soumis retenue pour pension, effectivement occup par
lagent depuis 6 mois au moins lors de son admission la retraite. Le taux
de la cotisation retenue sur le traitement de base est de 7,85 %, comme
pour la fonction publique dEtat.
La pension annuelle est gale 2 % du traitement de rfrence
dfini ci-dessus, dans la limite de 37 annuits et demi, cette limite
pouvant tre porte 40 annuits pour les agents fminins du fait de
bonifications de service accordes raison dun an par enfant. La pension
rglementaire est ainsi limite 75 % ou 80 % du dernier traitement de
base soumis pension.
Par les droits quil ouvre aux agents et par le mode de
dtermination de la pension, fonde sur le dernier salaire dactivit, le
rgime rglementaire des pensions de la Banque de France apparat
comme calqu sur celui de la fonction publique de lEtat avant la rforme
intervenue en 2003.
84) Aucune condition de dure nest toutefois requise pour les agents cessant leur
activit la suite dune invalidit
143
B Le financement du rgime
Le financement du rgime de retraite des agents titulaires est pour
partie assur par la Caisse de rserve des employs de la Banque de
France , qui est finance par le placement des cotisations des salaris et
de dotations annuelles en fonds propres en affectation du rsultat net de la
Banque et par la subvention dquilibre. Son origine remonte la cration
de la Banque.
Le dsquilibre financier du rgime rglementaire de la Banque
saggrave sensiblement au cours de la priode 1998-2002. Linsuffisance
des ressources capitalises pour servir les pensions rglementaires
hauteur des montants prvus par le dcret du 29 mars 1968 oblige la
Banque apporter une subvention dquilibre. Ce versement augmente
dailleurs de 20,1 M entre 1998 et 2002, soit de 17,7 %.
Au total, le rgime de base est trs peu contributif pour les salaris.
Ainsi pour lanne 2002, la contribution des revenus du compte de capital
des salaris reprsentait 35,7 M sur 256,3 M de prestations verses,
soit 13,9 %.
C Le rgime complmentaire dit des bnvolences

Les bnvolences sont un complment spcifique de retraite
qui rsulte dune stratification de mesures de circonstance et qui est
financ sans contribution supplmentaire des agents.
1 Les complments de pension des agents permanents

Ces complments prsentent des caractres communs : leur
absence de fondement lgislatif ou rglementaire, lanciennet de leur
cration dont les motifs apparaissent aujourdhui souvent dpasss, et
surtout leur financement qui repose entirement sur la Banque. La plupart
dentre eux sont en fait destins tendre aux retraits des avantages
indemnitaires consentis aux agents pendant leur vie active ou attnuer
les consquences financires de la perte de ces avantages. Le premier
avantage est le complment spcifique de retraite dont lorigine se
confond avec la cration de la Banque. Il est en thorie accord par la
Banque ses agents titre facultatif et discrtionnaire. Aujourdhui, il est
accord la quasi totalit des agents (sauf mesure disciplinaire grave),
avec une trs faible modulation : pour lensemble du personnel, il
reprsente entre 12 % et 14 % de la pension rglementaire et pour les
cadres suprieurs un taux lgrement plus lev. Mais le complment le
plus important est constitu des allocations spciales qui atteignent 21 %
144
COUR DES COMPTES
de la pension rglementaire et auxquelles sajoutent divers complments

dimportance plus rduite85.
Ces prestations complmentaires ne donnent lieu aucune
contribution des salaris : lensemble de ces complments prend la forme
dune contribution qui est passe en charge dexploitation de la Banque.
Ce dispositif singularise cette dernire au sein des institutions qui
bnficient des rgimes spciaux.
2 Des dispositifs dallocations complmentaires au bnfice des

agents non statutaires
Les agents du cadre latral et les autres agents non statutaires
(concierges supplants, personnel des OSD.) cotisent au rgime de base
de la scurit sociale, auprs de la CNP ainsi qu des rgimes
complmentaires obligatoires (IRCANTEC pour les agents du cadre
latral et pour les concierges supplants, ARRCO pour les OSD.), mais
ne versent aucune cotisation spcifique la CRE.
Ils peroivent en revanche, le cas chant, un complment de
pension, dfini comme la diffrence entre le total de la pension
rglementaire et des complments verss aux agents titulaires dans les
mmes conditions de salaire et danciennet, et la somme des prestations
de retraite qui leur sont verses au titre du rgime gnral de la scurit
sociale, de la CNP le cas chant et des rgimes complmentaires.
Pour lensemble des agents, titulaires ou non, permanents ou
temporaires, le montant total des pensions complmentaires verses par la
Banque sans contribution des salaris passe ainsi de 98,3 M en 1997
106,1 M en 2002.
D Un rgime plus favorable que celui de la fonction

publique
Les comparaisons entre le rgime de retraite de la Banque de
France et les autres rgimes de retraite sont trs difficiles, tant en raison
de son caractre hybride que de son absence de rforme. Ainsi il nest pas
possible de comparer le rgime des bnvolences avec les rgimes
complmentaires AGIRC-ARRCO qui fonctionnent selon un systme de
points. La seule comparaison pertinente qui est susceptible dtre faite se
rapporte au rgime de la fonction publique.
85) Ce sont les allocations de voyages, les majorations dancien combattant, les
bonifications dannuits dans le cadre de plans sociaux et les prestations diverses.
145
La comparaison apparat favorable aux agents de la Banque, pour

deux raisons : lexistence des prestations complmentaires, et labsence
dapplication la Banque de la rforme des retraites du secteur public
intervenue en 2003.
La Banque conteste cependant cette analyse en soulignant tous les
biais inhrents ces comparaisons. Elle fait observer que les primes
verses aux agents de la Banque reprsentent en fait des lments fixes de
salaires qui ont t intgrs au traitement de base des fonctionnaires au
dbut des annes soixante. Elle note aussi que les comparaisons
effectues sur des carrires compltes font ressortir des taux de
remplacement trs voisins de ceux dont bnficient les fonctionnaires
dEtat.
1 Les taux de remplacement

Le taux de remplacement est dfini comme le rapport de la pension
verse sur la rmunration obtenue en fin de carrire.
Comme lillustre le tableau ci-dessous, les taux de remplacement
nets la Banque (c'est--dire en tenant compte des primes et de l'effet de
la CSG et de la CRDS tant sur les salaires que sur les prestations)
s'chelonnent entre 59 % pour les directeurs gnraux et 78 % pour les
agents administratifs, Comme dans la fonction publique, ils sont moins
avantageux pour les niveaux levs de la hirarchie qui ont un taux de
prime par rapport au traitement net hors prime lev.
Tableau n 13 : taux de remplacement en fonction du niveau de
primes la Banque de France
Taux de prime par

rapport au
traitement de base
Taux de
remplacement
net86
Directeur
gnral
DA 1
Chef de
bureau
Adjudant
Secrtaire
comptable classe
exceptionnelle
91,9 %
70,2 %
42,1 %
40,8 %
40 %
59,1 %
63,6 %
76,9 %
77,7 %
78,2 %
Ces pourcentages peuvent tre rapprochs de ceux observs dans la

fonction publique dEtat.
86) Le taux de remplacement net est dfini comme le rapport entre le dernier salaire
net (traitement plus prime) de CSG, de CRDS et de cotisation retraite, et la retraite
nette de CSG et de CRDS, sur la base dune carrire complte de 37,5 annuits.
146
COUR DES COMPTES
Tableau n 14 : taux de remplacement en fonction du niveau de

primes dans la fonction publique dEtat87
Taux de prime par rapport

au traitement de base
Taux de remplacement net
Contrleur
navigation
arienne
Cat A
Trsor
Contrleur
Trsor
Cat A
Impts
Contrle
ur impts
85,8 %
50,1 %
27,6 %
44,0 %
30,8 %
42,9 %
62,5 %
59,3 %
68,3 %
60,3 %
Source : Rapport public particulier sur les pensions des fonctionnaires civils
de lEtat, Cour des comptes, avril 2003
2 Un avantage comparativement accru avec la rforme des

retraites de la fonction publique
Les donnes principales des rgimes de retraite de la fonction
publique aprs rforme88 et de la Banque de France se comparent ainsi :
Tableau n 15 : comparaison du rgime de retraite de la Banque et
de celui de la fonction publique aprs rforme
Dure de cotisation
pour une retraite
taux plein
Prise en compte
des primes
Rgime Banque de
France
37,5 ans
Prestations
complmentaires
finances exclusivement
par la Banque
Sur les salaires
Rgime fonction publique

2008 : 40 ans
2012 : 41 ans
2020 : 41 ans
Intgration dune partie des
primes dans lassiette des
cotisations et le calcul des
prestations89
Sur les prix
Indexation des
pensions (*)
* Leffet dindexation sapprcie en fonction de lvolution relative des
salaires et des prix.
87) La comparaison avec les cas Banque de France calculs sur la base dune
carrire complte est pertinente car, selon le rapport public particulier de la Cour des
comptes sur les pensions des fonctionnaires civils de lEtat (avril 2003),
la dure moyenne de carrire est proche de 37 ans et demi pour les corps des Impts et
du Trsor.
88) On excepte ici le cas de certains fonctionnaires bnficiant dune large intgration
des primes dans le calcul des retraites.
89) Ds janvier 2005, les fonctionnaires et les employeurs publics des trois fonctions
publiques cotiseront pour ce rgime parts gales, hauteur de 5 % chacun du
montant des primes, dans la limite de 20 % du traitement indiciaire.
147
La rforme de 2003 permet daugmenter le montant des retraites

servies en cas de retraite taux plein et amliore les taux de
remplacement des fonctionnaires. Sagissant des primes, labsence de
cotisation reprsente un avantage intrinsque pour le personnel de la
Banque, alors que leur meilleure prise en compte constitue un avantage
indniable pour les fonctionnaires. Quant la dure de cotisation,
lavantage que procure au personnel de la Banque le maintien des
37,5 annuits par rapport aux fonctionnaires est en partie compens par la
faible progression des rmunrations principales la Banque dans la
dernire priode qui a limit leffet de la clause dindexation sur les
salaires.
E Le poids proccupant des charges futures de retraite

Selon les simulations auxquelles la Banque a procd avec le
concours dun cabinet dactuaires, lengagement hors bilan correspondant
aux charges futures de retraite, actualises au taux de 4,5 %90, est valu
9 Md si lon raisonne sur les seuls salaris en activit ou retraits de la
Banque. En tenant compte des fonds propres de la Caisse de rserve,
lengagement net qui figure dans lannexe aux comptes annuels 200391
est de 6,6 Md.
Sur le long terme, les flux annuels de prestations en fonction des
prvisions de dparts la retraite font apparatre un besoin de
financement croissant, qui devrait culminer entre 2020 et 2030 autour de
460 M (en euros constants 2002).
Les revenus des portefeuilles des caisses de retraite devraient se
stabiliser entre 115 M et 125 M (en euros constants). Ainsi, dfaut de
mesures structurelles visant rduire le dsquilibre, limpasse du
rgime, actuellement de lordre de 240 M, pourrait stablir autour de
340 M entre 2020 et 2030.
Pour des raisons d'quit vis--vis des fonctionnaires comme pour
des raisons financires lies la dgradation des comptes de la Caisse de
rserve et celle des comptes de la Banque, la rforme du rgime des
retraites de la Banque de France ne saurait tre diffre plus longtemps.
Elle obligera, que les primes soient ou non incluses dans lassiette des
cotisations de retraite des agents, une consolidation du fondement
juridique des prestations de retraite complmentaires, qui ne devraient
plus relever dsormais de simples dcisions du gouverneur ou du Conseil
gnral de la Banque, mais dun dcret.
90) Il sagit dun taux nominal associ un taux rel de 2,50 %.
91) On excepte ici le cas de certains fonctionnaires bnficiant dune large intgration
des primes dans le calcul des retraites.
148
COUR DES COMPTES
Le contenu de la rforme reste prciser. Pour la Cour, cette

rforme devra combiner un allongement de la dure de cotisation qui
devrait tre porte 40 ans, un allongement de la priode de rfrence qui
devrait tre fixe 25 ans et linclusion des primes dans lassiette des
cotisations. Ce nest qu ces trois conditions que la charge annuelle qui
pse sur lexploitation de la Banque pourra tre rduite et que le niveau
des provisions pour retraites pourra tre ajust.
IV Les cotisations sociales

Comme dans les autres rgimes spciaux, les agents de la Banque
de France ont bnfici pendant longtemps dune situation largement
drogatoire par rapport aux salaris et aux employeurs du secteur priv en
ce qui concerne tant lassiette que les taux de cotisation pour les risques
famille, maladie et maternit.
Lalignement sur le rgime gnral du mode de calcul des
cotisations sociales, tant pour la part salariale que pour la part employeur,
sest fait progressivement.
Depuis le 1er janvier 1994, les allocations familiales sont servies

par le rgime gnral au personnel titulaire. Les lois de financement
de la scurit sociale pour 1997 et pour 1998 ont organis le transfert
en deux tapes des cotisations ouvrires vers la contribution sociale
gnralise (CSG). La cotisation patronale (4 % pour les actifs et
2,8 % pour les retraits en 1998) a t fixe, par dcret n99-194 du
15 mars 1999, au taux uniforme de 11,15 % du traitement nominal
pour les actifs et de la pension de base pour les retraits. En 2003, la
Banque a ainsi vers 375 M pour les actifs et 255 M pour les
retraits.
Une nouvelle tape dans lalignement sur le droit commun de la
scurit sociale a t franchie avec, dune part, la cration de la
section locale mutualiste92 la fin 2004 et, dautre part, la dcision de
lEtat de fixer le taux de la cotisation employeur au rgime spcial
10,80 % (compte tenu de la prise en charge par la Banque des salaires
pour les congs maladie), aux termes dun dcret dont la parution tait
imminente au moment de ladoption du prsent rapport. Seul subsiste
encore un rgime spcial drogatoire pour les accidents du travail,
gr par le comit central dentreprise.
92) cf. infra. V. C.
149
Tableau n 16 : Taux et assiettes actuels des cotisations patronales

Taux (*)
Assiette
Maladie/maternit
(rgime spcial)
11,15 %
Traitement indiciaire /Pension

rglementaire
Accidents du travail
(rgime spcial)
0,56 %
Base totalit Scurit sociale actifs
Allocations familiales
(rgime gnral)
5,40 %
Base totalit Scurit sociale actifs
* Un prochain dcret, dont la parution est imminente, doit fixer le taux de la

cotisation employeur au rgime spcial 10,80 %.
Il en ressort que si les taux des cotisations patronales sont

dsormais aligns sur le droit commun, il nen est pas de mme pour
lassiette des cotisations maladie et maternit. La rfrence au traitement
indiciaire exclut les rmunrations annexes et contrevient ainsi au
principe constitutionnel dgalit des assurs face aux prlvements
obligatoires, comme la Cour la dj not pour les autres employeurs
publics 93.
V Les activits sociales et culturelles

Lapplication du droit du travail la Banque de France se traduit
par lobligation de contribuer au financement des activits sociales et
culturelles gres par le comit le comit central dentreprise et les
27 comits dtablissement. Le code du travail dlimite le champ de ces
activits, prcise les conditions dans lesquelles ces instances exercent une
surveillance si lemployeur en est le gestionnaire et prvoit que celles-ci
peuvent tout moment demander en exercer directement la gestion.
93) cf. rapport de la Cour des comptes sur la scurit sociale publi en septembre
2004 (pages 71 et 72).
150
COUR DES COMPTES
De nombreuses activits sociales et culturelles sont ainsi

finances directement ou indirectement par la Banque. Elles forment au
total un ensemble sans quivalent, qui devient un vritable
enjeu financier94. Avec un total de 82,7 M95 en 2002, reprsentant 13 %
de la masse salariale de rfrence96, le cot des activits sociales et
culturelles est particulirement lev97. Son impact sur les comptes de la
Banque atteint plus de 7 % des charges de personnel, retraites comprises,
et plus de 4,7 % de lensemble des charges non montaires de lexercice
2002.
Certes, la croissance des dpenses daction sociale est ancienne
et, grce un effort rcent de la direction gnrale des ressources
humaines, elles ont t rcemment stabilises. Elles ont augment
seulement de 0,7 % entre 1998 et 2002, tandis que la masse salariale de
rfrence a progress de 2,6 %.
Il nen reste pas moins que leur niveau lev a atteint, voire
dpass, le seuil critique au-del duquel une rforme en profondeur des
prestations sociales facultatives devient un enjeu de restauration de
lquilibre du compte dexploitation de la Banque.
94) En dpit des recommandations formules par son inspection gnrale, la Banque
ne suit pas, dans un tableau de bord gnral, les concours financiers quelle consent
aux activits sociales et culturelles afin de mesurer leur poids dans ses comptes. Elle
devrait d'ailleurs aussi y intgrer la valeur des annuits damortissement des
immobilisations vocation sociale, qui, par leur importance, entrent en ligne de
compte dans les choix de structure de certains services collectifs, tels que la
restauration, les centres de vacances ou les installations sportives.
95) La dcomposition est la suivante : 58,6 M pour les activits gres par les
comits dtablissement et le comit central dentreprise et/ou co-gres par la
Banque, 17 M pour les activits relevant de larticle R. 432-2 du code du travail
(coopratives, socit mutuelle complmentaire et chirurgicale, socit de prvoyance
mutualiste, associations sportives, autres associations) et 9,2 M pour les fonctions
support.
96) Selon le code du travail, la masse salariale prise comme rfrence pour le calcul
des avantages sociaux s'entend essentiellement de l'ensemble des salaires, primes et
indemnits et des cotisations hors charges patronales.
97) Le total atteint 92,8 M en 2002, soit 14,5 % de la masse salariale, en y ajoutant
les obligations lgales de lemployeur, prvues par les dispositions de
larticle R. 432 2 du code du travail (participation de lemployeur leffort de
construction, socit de prvoyance immobilire, activits mdico-sociales,
distribution de boissons).
151
Quil sagisse des activits relevant des comits dtablissement et

du comit dentreprise ou des concours aux institutions et associations,
les dispositifs sociaux reposent sur une stratification de dcisions
successives sans recherche de lefficacit des services collectifs offerts
aux salaris.
A Une cogestion mal matrise

Le code du travail prvoit que les comits dentreprise peroivent
de lemployeur une contribution destine financer les prestations
sociales et culturelles selon des modalits quils dfinissent eux-mmes.
Avec prs de 59 M en 200298, lensemble de ces financements
reprsente 70 % environ des concours de la Banque aux activits sociales
et culturelles et 9 % de la masse salariale.
A la Banque, les comits dtablissement et le comit central
dentreprise bnficient ainsi de la subvention lgale de lemployeur,
mais certaines activits telles que la restauration collective et la gestion
des centres de vacances sont en fait cogres avec les services sociaux, au
lieu d'tre assumes par ceux-ci. Cette cogestion se fait dans des
conditions particulirement opaques et onreuses pour la Banque.
1 Les concours de la Banque aux comits dtablissement et au

comit central dentreprise
Fixe 2,375 % de l'assiette de calcul dans le protocole initial du
4 janvier 1968 sur les uvres sociales, la subvention de lemployeur se
monte 2,438 % depuis 1994. Cette stabilit en pourcentage masque une
augmentation dans la mesure o certaines dpenses sont peu peu sorties
du primtre. Le premier avenant de 1971 a ainsi eu pour consquence
d'en retrancher les dpenses de restauration. Les avenants successifs ont
eu pour effet den majorer le taux et den largir lassiette de calcul, sans
pour autant entraner systmatiquement des transferts de services la
charge du comit central dentreprise (CCE) ou des comits
dtablissement (CE).
98) La dcomposition est la suivante : 27,8 M pour les financements directs des
comits dtablissement et du comit central dentreprise, 27,6 M pour la
restauration, 3,2 M pour les centres de vacances et 0,03 M seulement pour les
crches, soit un total de 58,6 M.
152
COUR DES COMPTES
De fait, avec un taux de 4,31 % de la masse salariale en 2002

contre 4,2 % en 1998, les concours de la Banque dpassent largement les
taux en vigueur dans les conventions collectives des autres branches et
secteurs dactivit, qui sont compris gnralement dans un intervalle de
0,25 1 % de la masse salariale.
Par ailleurs, la Banque finance les rmunrations des personnels
statutaires dtachs auprs des comits dtablissement et du comit
central dentreprise, soit 255 personnes en 2002. Leffectif tant en
augmentation depuis 1998, la charge supporte par la Banque est ainsi
passe de 9,6 M 11 M, soit +15,6 % en quatre ans. Elle assume en
outre certaines charges de gestion de ces instances, travers les budgets
de fonctionnement et dinvestissement des services et entits qui les
accueillent.
2 La cogestion de la restauration collective

Le cot pour la Banque de ce service collectif est lev, mme
sil a lgrement diminu depuis 1998. Il slevait en 2002 27,2 M
(hors amortissement des immobilisations), soit plus de 4,2 % de la
masse salariale. Il est concentr sur la restauration sur site avec 20,9 M
pour les restaurants en gestion directe et 1,3 M pour la restauration
concde. La formule du titre restaurant, dun cot global de 5 M,
bnficie 9 500 salaris essentiellement affects dans les succursales,
soit environ 55 % des effectifs de 2002. Le cot de revient unitaire de
cette formule pour la Banque est quatre fois moins lev que pour les
45 % de salaris qui ont la possibilit de prendre leurs repas sur un site.
Les rgles de gestion financire conduisent un partage confus
des responsabilits. Les comits dtablissement dterminent les tarifs des
repas, applicables aux salaris et aux commensaux extrieurs, avec
comme objectif minimum de couvrir les dpenses dachats de denres, en
dehors de toute autre contrainte dquilibre conomique gnral de
lactivit de leur site. De son ct, la Banque assume les frais de gestion
des restaurants. Ce rgime hybride conduit ne pas tenir compte de la
contrainte globale des cots de revient. Ceux qui conditionnent le tarif
dfinitif ne sont pas ceux qui en supportent le cot.
La Banque n'chappe pas la tendance gnrale de baisse de la
frquentation dans les restaurants collectifs (- 6 % entre 1998 et 2002). Le
taux dutilisation de ces capacits se situe en moyenne un repas et demi
servi par place assise. Cette baisse est particulirement marque dans les
restaurants de province avec un repas servi par place assise, ce qui est
faible en restauration collective.
153
Les cots unitaires de la restauration sur site supports par la

Banque sont particulirement levs.
La productivit des restaurants en gestion directe est trs faible.
Mme si elle a t amliore au cours des dernires annes, en passant de
12,2 repas servis par agent et par jour en 1999, 14,4 en 2002 et 15,6 en
2004. Elle reste trs nettement infrieure aussi bien aux rfrences
professionnelles en la matire (50 repas/agent/jour99 en 1999 dans les
quatre principales entreprises qui reprsentent 85 % du march de la
restauration concde en France) qu celle constate dans des
organisations contrles rcemment par la Cour et relevant soit dune
grande administration centrale (28,7), soit dune grande institution
financire publique (32,4).
Il sensuit que le cot unitaire des repas servis dans les restaurants
de la Banque slve en moyenne plus de 20 et reprsente plus du
double de ceux des deux organisations voques ci-dessus.
Mme si des mesures ont dj t prises, elles ne sont pas la
mesure des enjeux lis labsence de comptitivit de cette activit. Une
remise plat simpose dautant plus que les rductions deffectifs
conscutives aux plans de restructuration vont accentuer le phnomne.
La Banque doit se fixer un objectif ambitieux de rduction des cots de
restauration. Si elle ramne 10 le cot unitaire des repas servis en
gestion directe, cest--dire au niveau, dj lev, observ dans dautres
services, l'conomie globale serait de lordre de 12,9 M, soit un gain de
60 % par rapport aux charges quelle supporte, ce qui reprsente prs de
1 % de lensemble de ses charges non montaires.
3 Les centres de vacances

Avec 3,2 M en 2002, les dpenses consenties par la Banque pour
les centres de vacances reprsentent 0,5 % de la masse salariale. Leur
volution est stable depuis 1998, mais cette activit requiert la mise
disposition dimmobilisations importantes et lentretien du parc
vieillissant appelle des investissements significatifs.
Douze centres, proprits de la Banque, dune capacit globale de
1 984 lits, sont mis la disposition du comit central dentreprise sous
forme soit daccueils familiaux soit de colonies de vacances ou encore
dans des formules mixtes. Le comit central dentreprise loue en outre
deux autres centres et ngocie laccs des familles et des enfants de
99) Le calcul est fait en postes de travail, y compris les agents absents, et non pas,
comme pour les chiffres de la Banque, en effectif thorique.
154
COUR DES COMPTES
salaris dans dautres structures. Enfin, un comit dtablissement dispose

dun chalet dans les Alpes.
Dune manire gnrale, les centres de vacances dentreprises
connaissent des difficults lies aux surcapacits des structures daccueil.
La Banque nchappe pas cette situation, le vieillissement de la
population des salaris, la composition des familles, de nouvelles
habitudes de loisirs entranant des baisses de frquentation. En outre, la
dilution des responsabilits a conduit un entretien dfaillant des locaux,
comme en tmoigne la fermeture administrative par arrt municipal du
centre de Concarneau pour non conformit aux rgles de scurit.
Comme pour la restauration, la Banque a pris en charge une part de
plus en plus importante du financement des centres de vacances, alors que
leur quilibre financier, selon la convention dorigine passe avec le
comit central dentreprise, devait tre assur par la subvention gnrale
accorde celui-ci au titre des activits sociales et culturelles. Depuis
1998 cependant, elle sattache lier ses concours supplmentaires aux
seules obligations qui lui incombent en qualit de propritaire des
immeubles.
La ncessaire rflexion sur ladaptation des structures aux besoins
nouveaux de ce service collectif se heurte au refus persistant du comit
central dentreprise de communiquer les informations aux services
sociaux de la Banque aussi bien qu la Cour. Ainsi les charges de
personnel et dentretien ou les chiffres de frquentation figurant dans les
documents annuels prsents en comit central dentreprise sont
communiqus globalement, et non par centre ou par type d'activit.
B Linadaptation des concours aux organismes

associs
En plus des concours quelle apporte au comit central dentreprise
et aux comits dtablissement, directement ou en cogestion, la Banque
contribue aussi aux activits sociales et culturelles par lintermdiaire
dorganismes divers quelle subventionne. Ces interventions, dun
montant total de 17 M en 2002, reprsentent 2,6 % de la masse salariale
de rfrence, et ont augment de 4,2 % en valeur courante depuis 1998.
Certaines dentre elles, utilisant les associations, sont rpandues dans les
grandes entreprises. Dautres, plus spcifiques la Banque et hrites de
son histoire, visent, travers les coopratives et les socits mutualistes,
des champs daction inappropris ou encore mal dfinis.
155
1 Les associations sportives et culturelles

Lensemble des associations, sportives, culturelles, artistiques et de
solidarit bnficient de concours de la Banque pour prs de 0,5 % de la
masse salariale. Les services sociaux se sont attachs concentrer les
interventions de la Banque sur les quipements et les locaux dont celle-ci
est propritaire et faire supporter les charges dentretien et de
fonctionnement par les associations. Tous les services de la Banque
appels un titre ou un autre intervenir dans ces domaines nont
toutefois pas eu le mme comportement, certains continuant supporter
des charges de fonctionnement.
Dans ce domaine aussi, on relve une contribution supplmentaire
de la Banque sous forme de mises en dtachement de personnels
statutaires et OSD, d'ailleurs en augmentation dans les associations
sportives malgr les perspectives de rduction de lactivit. De plus, la
Banque, confronte au surdimensionnement de certaines installations
sportives, aurait sans doute avantage les cder et les remplacer par
dautres mieux adaptes aux effectifs, aux attentes et aux pratiques des
agents.
2 Les interventions en faveur des coopratives de vente

Les six coopratives de personnel situes Paris (3 sites
commerciaux), Lyon, Poitiers, Chamalires/Vic-Le-Comte, Lille et
Toulouse, ont vocation faire du commerce de dtail, rserv aux
personnels salaris et retraits de la Banque, qui sont la fois clients et
socitaires. Elles ont pris la forme de socits capital variable et sont
soumises la fois aux lois des 7 mai 1917 et 10 septembre 1947 sur les
socits coopratives - rgime des coopratives de consommation - et au
droit des socits commerciales. La vocation de la cooprative de Paris
est nationale, celle des autres uniquement locale. Toutes sont autonomes.
Il nexiste pas dorgane fdrateur ni de centrale dachat commune ou de
politique de vente concerte.
Sous lapparence de rsultats prsents en quilibre, les
coopratives enregistrent presque toutes des pertes importantes qui, pour
lensemble, se situent environ 18 % des chiffres daffaires nets si lon
exclut les subventions dexploitation verses par la Banque. Au
demeurant les dficits rels se creusent de plus en plus depuis 1997. Si
lon inclut lensemble des concours, y compris ceux qui ne figurent pas
dans les comptes des coopratives, les pertes nettes sont bien suprieures
et concentres sur trois dentre elles. Elles atteignent plus de 60 % du
chiffre daffaires de celle de Paris, la plus importante. Et les concours
156
COUR DES COMPTES
totaux de la Banque slvent 4,5 M, soit 0,7 % de la masse salariale.

Cet effort financier parat disproportionn par rapport une activit dont
la viabilit conomique est nulle et dont lutilit sociale est loin dtre
tablie.
La situation continue de se dgrader alors que le problme a t
expressment identifi dans un rapport de linspection gnrale de 1999.
Les dcisions du Conseil gnral prises en dcembre 1981 de mme que
laccord de couverture salariale de janvier 1982 nont pas t respects :
alors quil prvoyait des mesures destines rtablir lquilibre de leurs
comptes afin de permettre quil ne soit plus demand au Conseil de
consentir aux coopratives des aides particulires , la Banque a
continu de supporter des charges croissantes et indues et les aides
particulires se sont multiplies, souvent sans texte ni convention,
toujours sans contreparties.
C La clarification des interventions de la Banque

dans le secteur mutualiste
La Banque apporte son concours trois socits mutualistes
rserves aux personnels actifs et retraits. Il sagit de :
la socit mutualiste complmentaire et chirurgicale

(SMCC) dans les domaines de la protection complmentaire
sant et du mdico-social ;
la socit de prvoyance mutualiste (SPM) en matire

dassurance capital dcs ;
la Caisse de prvoyance maladie : son activit est en ralit

celle dune caisse de scurit sociale, qui gre le rgime
spcial dassurance maladie des personnels de la Banque.
Jusquau dbut de lactuelle dcennie, la structure financire de la

SMCC et de la SPM ne leur permettait pas de faire face sur le long terme
leur propre risque mutualiste. La Banque qui les soutenait, tait, de fait,
leur assureur en leur apportant implicitement la garantie de couverture.
Elles ont pu ainsi offrir des prestations spcifiques et favorables, tout en
sollicitant des cotisations limites auprs des salaris/adhrents. La
Banque a support une part significative des cotisations techniques
(jusquen 2002, 1/3 pour la SMCC et la moiti pour la SPM), la quasi
totalit de leurs charges de gestion ainsi que les investissements.
157
Lordonnance du 19 avril 2001, portant nouveau code de la

mutualit, modifie profondment le rle de la Banque : les principes
nouveaux dautonomie et dindividualisation des risques ainsi que les
rgles prudentielles obligent les organismes mutualistes ajuster les
cotisations et les prestations, renforcer les fonds propres et/ou trouver
les contreparties appropries au sein de la sphre mutualiste. Dans ce
cadre, la Banque sest attache refonder ses relations avec ces
organismes tout en accompagnant leurs efforts.
Sagissant de la SPM, plusieurs rformes (revalorisations tarifaires,
forfaitisation des prestations) ont permis depuis 1999 dajuster les
ressources et les fonds propres hauteur des engagements futurs, de tenir
compte de la structure dmographique des adhrents, danticiper les
nouvelles exigences prudentielles, et finalement dobtenir aisment
lagrment de ladministration. Mais, tout en tant modestes en volume
puisquils reprsentent 0,1 % de la masse salariale, les concours de
lemployeur ont t augments de 40 % entre 1998 et 2002. En mme
temps, la Banque a renonc subventionner la SPM, concurrence du
montant des cotisations des adhrents comme lusage en avait t tabli.
La SMCC, quant elle, na pas reu cet agrment en raison de
linsuffisance de son ratio de solvabilit. Oblige provisoirement de
sadosser une union dassurance mutualiste, elle doit, sous peine de
fermeture dfinitive, augmenter ses fonds propres et corriger son
dsquilibre rcurrent.
Par ailleurs, le nouveau code qui exclut du champ mutualiste la
gestion des rgimes obligatoires de maladie-maternit, impose une
rforme de la caisse de prvoyance maladie (CPM). Au terme dun
processus de ngociation en cours, il sera mis fin au rgime spcial de la
Banque de France. La SMCC deviendra une section locale mutualiste du
rgime gnral. Dans ce contexte, le Conseil gnral de la Banque a
accept de participer, par souscription de titres subordonns, au
renforcement des fonds propres de cette mutuelle, sous rserve que celleci reoive son agrment administratif.
Ainsi, les concours de la Banque la mutuelle complmentaire
changent de nature, puisque celle-ci nest plus appele tre leur assureur
de fait. Ils restent importants mais ont pu tre stabiliss (+1,3 % sur les
deux dernires annes) alors que les cotisations des adhrents ont
augment de 23 %. Les concours la socit de prvoyance mutualiste
ont, pour leur part, baiss de 4 % en 2004.
Conformment au code du travail et au code de la mutualit, ces
concours dans la sphre sociale et culturelle doivent dornavant ntre
quaccessoires.
158
COUR DES COMPTES
D Une remise en question difficile

Par ailleurs, la nature juridique de la Banque rend particulirement
difficile la remise en question d'une politique sociale pourtant contestable.
Le code du travail rend dfinitivement acquises au comit
dentreprise toutes sommes verses par lemployeur au titre des activits
sociales et culturelles. Les rgles poses par le code et par le juge social
sont strictes, puisque la masse des dpenses de lespce comprend
lensemble des charges, quelles rsultent de la loi, de conventions, ou du
simple usage, et que toute dnonciation daccord ne saurait avoir pour
effet de rduire la subvention de lentreprise. Dans le cas particulier de la
Banque, son application a pour effet de prenniser un systme dont le
caractre excessif et inadapt ressort clairement des dveloppements qui
prcdent. Les marges de manuvre de la Banque pour rduire des
charges aussi leves sont limites et exposes aux risques de contentieux
pour dsengagement social de lemployeur , comme la dj fait valoir
le comit central dentreprise en juin 2002, en commettant un expert
cette fin.
La rgle du cliquet impose par le code du travail na pas
dquivalent dans la fonction publique. Elle a t conue pour des
entreprises qui, par nature, sont soumises des problmes de continuit
dexploitation et dont les salaris ne sont pas protgs par une garantie
statutaire demploi. Son application la Banque rsulte de la
jurisprudence du Conseil d'Etat. Elle constitue un obstacle
l'assainissement de la gestion du personnel.
Dans ce contexte, larrt du 6 juin 2000 de la Cour de cassation, en
dcidant de diminuer la contribution de lemployeur en cas de baisse de la
masse salariale, a apport un temprament la rgle dite du cliquet .
Applique la Banque, cette jurisprudence peut tre utilise dans le cadre
des rformes en cours. Elle est de nature avoir une incidence sur le
montant en espces de la subvention gnrale verse au comit central
dentreprise et aux CE, mais ne remet pas en cause les modes de
financement de la politique sociale.
159
VI Le cot du travail
L'addition des avantages au personnel aboutit un cot du travail
qui n'est pas en rapport avec celui d'administrations ou de services
comparables. Deux exemples ont t approfondis, celui de la fabrication
des billets, parce que cette activit se situe dsormais dans un
environnement concurrentiel entre les banques centrales nationales, et
celui de la balance des paiements, parce que cette activit dvolue la
Banque de France par l'Etat aurait pu tre dlgue une autre
administration.
A Les comparaisons avec la fonction publique et le

secteur priv
Une tude comparative sur les niveaux de salaires constats la
Banque de France et dans la fonction publique d'Etat, d'une part, ceux du
secteur bancaire, d'autre part, a t mene par la Cour. Elle fait apparatre
que le traitement des agents de la Banque est toujours suprieur celui
constat dans la fonction publique pour des postes quivalents, sans
mme prendre en compte les primes caractre systmatique qui
accroissent encore l'avantage des agents de la Banque.
La comparaison avec le secteur priv dpend des catgories de
personnel et de la position dans le cycle de la carrire. Si, en dbut de
carrire, cadres et non cadres de la Banque ont un traitement de base
annuel assez proche de leurs homologues (18 000 pour un agent
technique du secteur bancaire contre 19 500 pour un secrtaire
comptable), la prise en compte des primes verses de manire
automatique (allocation spciale mensuelle, prime annuelle de bilan,
prime annuelle de productivit, complment annuel uniforme) rend le
salaire de rfrence plus lev la Banque, notamment pour les agents
non cadres100.
100) La comparaison a t faite sur la base des salaires verss par une banque de
rseau, reprsentative de la moyenne des banques membres de la Fdration bancaire
franaise.
160
COUR DES COMPTES
Au cours de la carrire, ces mmes agents continuent de bnficier

d'une rmunration un peu plus leve que celle constate dans le secteur
bancaire priv pour des postes comparables. Ainsi, la rmunration
moyenne annuelle dun secrtaire rdacteur est de 35 000 , alors quun
agent administratif peroit une rmunration moyenne de 28 000 . En
revanche, les cadres, qui disposent de rmunrations proches de celles
secteur priv en dbut de carrire, ont une volution de salaire moins
favorable : leur rmunration moyenne est de lordre de 45 000 contre
57 000 pour le salaire dun cadre moyen dans le secteur bancaire.
Toutefois, ce constat ne s'applique pas aux cadres de la Banque qui
atteignent le grade et les fonctions de directeur (notamment des directeurs
de succursale qui bnficient d'avantages en nature significatifs) : la
rmunration de ces derniers se compare alors avantageusement celle de
leurs homologues du secteur bancaire. Cette structure a un effet
dmotivant sur une grande partie des cadres de la Banque : attirs par un
salaire initial voisin de celui observ dans le priv, ils se comparent
dfavorablement leurs homologues pendant la suite de leur carrire,
l'exception d'une petite minorit parvenue au sommet de la hirarchie.
B L'exemple de la fabrication des billets

Depuis dix ans, un intense effort de redressement a t men la
fabrication des billets. La fermeture du site de Puteaux, les mesures de
rorganisation, ladaptation des rythmes de travail la production, la
rduction des effectifs dans le cadre des deux plans sociaux (1996-2000,
2001-2006) et le maintien dun haut niveau dinvestissement (188 M sur
les sept dernires annes) ont permis damliorer dans des proportions
notables la productivit de lensemble.
Les conditions de production ont t profondment modifies
depuis lachvement de la premire mission des billets en euro qui a
favoris lmergence dun march du billet de banque beaucoup plus
concurrentiel. Mais il demeure que, selon les estimations de la Cour, le
niveau des charges salariales de la Banque est aujourdhui suprieur de
40 % celui du secteur priv. Cela constitue un handicap structurel qui ne
se rsorbera que lentement et partiellement avec les dparts en retraite
programms. Cet cart est d pour partie au statut du personnel, mais
aussi aux pratiques de gestion qui sont trs favorables au personnel. Ce
surcot n'est pas compens par une productivit plus leve, bien au
contraire : en 2006, lissue de la restructuration, elle sera environ de
2,4 millions de billets par agent, si les objectifs sont tenus, contre
4 millions de billets par agent environ pour le secteur priv.
161
C L'exemple de la balance des paiements

Une tentative de comparaison des cots de personnel de la Banque
de France avec ceux de lINSEE a t effectue en prenant pour exemple
la ralisation de la balance des paiements. L'INSEE constitue une base de
rfrence intressante, parce que ses tches ne sont pas fondamentalement
loignes, par certains aspects, de celles qui sont ncessaires
ltablissement de la balance.
Cette comparaison est btie sur deux hypothses, l'une selon
laquelle lINSEE emploierait la mme structure hirarchique deffectifs
pour raliser cette prestation, l'autre consistant dire qu'une
correspondance peut tre trouve entre les principaux grades des deux
institutions.
La comparaison fait apparatre en premire analyse un cot salarial
employeur de la Banque de France suprieur de 40 60 % celui de
lINSEE, toutes catgories confondues.
Par souci d'exactitude, on peut toutefois ne pas retenir dans la
comparaison les cadres suprieurs, qui ont un profil de carrire trs
diffrent la Banque et l'INSEE, et majorer le cot employeur de l'Etat
pour tenir compte de l'cart entre la cotisation retraite thorique inscrite
sur les bulletins de paie et la cotisation relle implicite. Le tableau suivant
rcapitule l'effet de ces deux modifications sur l'cart de cot total. Une
fourchette d'estimations est fournie selon que l'on assimile les cadres de la
Banque des attachs ou des administrateurs de l'INSEE.
162
COUR DES COMPTES
Tableau n 17 : fourchette de comparaison des cots salariaux selon

diffrents scnarios
Scnario
1. En excluant l'encadrement
suprieur
2. En excluant l'encadrement
suprieur et en tenant
compte de la sous-valuation
de la cotisation retraite
En comparant les cadres de la

Banque aux attachs
Banque aux administrateurs
Banque aux attachs

Banque aux administrateurs
(25 %) et aux attachs (40 %)
Diffrence
Banque de
France INSEE
+ 59 %
+ 42 %
+ 54 %
+ 37 %
Il apparat que le surcot est significatif, dans une fourchette de

l'ordre de 40 % 50 % pour la Banque par rapport l'INSEE.
VII La gestion des emplois et des comptences

Si la gestion du personnel de la Banque de France se fait dans un
cadre trs contraint, on relve que le mode de management favorise son
tour les cloisonnements et ne tire pas assez parti des possibilits
existantes de dveloppement des comptences.
A Des parcours de carrire cloisonns dans le haut

encadrement
Une valuation des profils de carrire de lencadrement suprieur,
ralise sur la base dun chantillon de 128 personnes101, donne la
mesure pratique de la gestion des emplois et des comptences de trois
catgories de cadres dans le contexte statutaire : les caissiers principaux,
les cadres de direction et les membres de linspection gnrale. A travers
l'examen de ces profils, la Banque donne l'image d'une administration
ordonne et vigilante, mais peu dynamique.
101) Slection alatoire de profils pour un effectif total de 1700 cadres suprieurs et
de direction.
163
Cette analyse rvle que l'appartenance au sige ou au rseau, au

corps de l'inspection gnrale ou non, la filire des activits de caisse,
est l'origine d'autant de cloisonnements.
A titre d'illustration, pour l'ensemble des cadres, les mutations
entre le sige et le rseau ne reprsentent quun peu plus de 10 % de
lensemble des mouvements pour les personnels dencadrement et de
direction. 90 % des mouvements concernent donc des changements
daffectation, lintrieur du rseau ou entre les directions du sige. La
mobilit est galement faible entre les filires oprationnelles et entre les
directions gnrales, plutt replies sur elles-mmes. Louverture sur
lextrieur est faible, quil sagisse de laccueil de cadres trangers la
Banque ou encore de la mobilit externe, limite dans sa dure et rserve
certains cadres du sige.
Au cloisonnement dj relev entre le rseau et le sige sajoute la
forte csure qui spare les activits oprationnelles et celles de contrle
exerces par les membres du corps de linspection. Celle-ci constitue une
filire part tant dans le profil des cadres recruts que dans les
procdures dvaluation des candidats et dans le droulement des
carrires. Cette coupure semble rsulter dans une large mesure des
rsistances opposes par les directions gnrales laccueil des membres
de linspection, mais aussi des prtentions de ces derniers pour leur
insertion dans la hirarchie des services. Cest pourquoi lon constate que
les dbouchs de linspection gnrale sont davantage externes, par voie
de dtachement hors de la Banque, sans que, leur retour, ces
expriences soient mises profit dans les activits exerces par celle-ci.
Ce modle d'une spcialisation trs pousse des cadres favorise
certes le dveloppement de comptences approfondies. Les
cloisonnements paraissent cependant trop systmatiques pour concilier
l'exigence lgitime d'une comptence technique prcise avec les
avantages que prsente, en termes de gestion du personnel, une plus
grande polyvalence : celle-ci, adopte dans la majorit des entreprises,
permet de lutter contre la sclrose des services, la perte de motivation des
agents, tout en offrant davantage de souplesse de gestion.
Consciente des ncessits dun management plus dynamique, la
Banque a organis, au sein de la direction gnrale des ressources
humaines, un ple de gestion regroupant lensemble des cadres du sige
et du rseau. Elle a galement pris plusieurs dispositions rglementaires
pour dvelopper la mobilit et a diffus un guide des carrires de cadres.
Ces dispositifs ont permis dacclrer les mutations qui concernent entre
20 et 25 % de la population et de raccourcir les temps moyens
daffectation. Mais les rotations restent majoritairement internes au rseau
et aux services centraux.
164
COUR DES COMPTES
B Un arbitrage incertain entre l'intrt des agents et

celui de la Banque
1 Le rgime de la dure du travail
La mise en uvre par des accords signs en 2001 et 2002 des lois
sur lamnagement et la rduction du temps de travail a galement t
loccasion dun accroissement des avantages consentis au personnel de la
Banque.
Le personnel de la Banque bnficie dune dure de travail
sensiblement rduite par rapport aux 1600 heures maximum prvues par
la loi (entre 1512 et 1580 heures selon les corps). S'agissant des
personnels qui ne sont pas au forfait, le rgime de travail est toujours plus
favorable aux agents de la Banque en nombre de jours de congs, que ce
soit par rapport ceux du secteur bancaire ou ceux du ministre de
lconomie, des finances et de lindustrie. Cet avantage est
particulirement net pour les agents dentretien et les agents de
surveillance102.
Le cot financier du nouveau dispositif est lev. En particulier, un
dispositif particulier a t appliqu aux cadres autonomes , catgorie
visant ceux qui, non soumis aux plafonds de lhoraire collectif gnral,
bnficient dune rduction du temps de travail sous forme dun forfait de
jours de congs assorti dune prime spciale. Contrairement aux
dlimitations strictes pratiques dans plusieurs grandes entreprises
franaises, laccord de la Banque s'est cantonn des qualifications
floues interprtes de manire extensive ( juristes , conomistes ...).
Cette imprcision a accru significativement le nombre des
bnficiaires de lindemnit forfaitaire, qui est ainsi pass de 229 698,
et le phnomne a t accentu par la cration dune sous-catgorie
dnomme non homogne et regroupant quelque 290 cadres aux
fonctions mal dfinies. Au total, la mise en uvre de ces mesures a
entran une progression de la rmunration totale annuelle des cadres
concerns de 4,17 12,12 % selon les catgories (7,35 % en moyenne).
Aussi bien le niveau des compensations financires que surtout les
conditions daccs cette nouvelle catgorie ne semblent pas avoir t
matriss.
102) En revanche, les dispositions appliques aux cadres au forfait en jours sont a
priori un peu moins gnreuses quau MINEFI par exemple, surtout en ce qui
concerne les cadres de direction. Toutefois, un systme de primes compense les
sujtions particulires de ces agents.
165
2 Le poids de la promotion interne

A la diffrence de lencadrement suprieur, la politique de la
Banque repose principalement sur la promotion interne pour les
catgories intermdiaires et infrieures. Celle-ci est largement facilite
par le statut luimme qui en rserve laccs certains grades et conduit
baliser les parcours professionnels, non sans introduire certaines rigidits
dans ladaptation des emplois aux comptences.
Cette politique, qui est un trait caractristique de la culture de
linstitution, peut entraner dans certains cas une surqualification des
titulaires de postes, situs en bas ou en milieu d'chelle, qui croient
pouvoir facilement accder au corps suprieur par la promotion interne.
Corrlativement, elle conduit au dpart plus rapide des meilleurs
agents vers des postes plus intressants, des vacances de postes assez
frquentes et, dans certaines succursales plus marques par ce
mouvement, une obligation quasi permanente de formation de nouveaux
agents. Elle entrane galement un malaise chez les agents surqualifis
qui ne sont pas promus.
3 La gestion des dtachements

La pratique du dtachement est galement avantageuse pour les
agents sans que la Banque en tire ncessairement bnfice pour son
activit.
La Banque accorde des dtachements de longue dure (certains
depuis plus de 15 ans) ou une succession de dtachements s'enchanant
les uns les autres. Dans de tels cas, la Banque ne tire aucun avantage des
dtachements quelle consent. Au total, en 2002, plus dun agent dtach
sur quatre ltait depuis une priode suprieure cinq ans, les
dtachements les plus anciens tant depuis 1983 pour un poste
ltranger, et depuis 1984 pour un poste dans une entreprise prive en
France.
La succession de dtachements apparat ainsi comme un palliatif
l'absence de perspectives offertes en interne, alors que les dtachements
devraient permettre un enrichissement mutuel avec l'utilisation par la
Banque des comptences acquises l'extrieur, parfois pour un cot
lev.
166
COUR DES COMPTES
Enfin, des dtachements sont offerts aux agents du cadre latral.

Si juridiquement rien ne linterdit, lavantage pour la Banque de France
est trs relatif car ces agents sont recruts dans des conditions financires
particulirement avantageuses en raison des comptences spcifiques
qu'ils apportent la Banque. Dans ce cas, les autoriser bnficier dun
dtachement soit en vue dune formation complmentaire, soit pour
reprsenter les intrts de la Banque lextrieur, parat peu compatible
avec les motifs de leur recrutement.
C La gestion des emplois et des comptences

1 La formation
Instrument essentiel de la politique des ressources humaines, la
formation continue des personnels est trs largement dote la Banque si
on compare les ressources mobilises par rapport leffort consenti par
les tablissements bancaires dpendant de lassociation franaise des
banques : 7,5 % de la masse salariale en 2001 contre 3,9 %.
Sur la priode 1998-2002, on assiste une baisse en volume des
formations ralises qui est plus rapide que celle des dpenses. Cette
volution tmoigne dun renchrissement des cots unitaires, li
notamment aux formations individuelles de plus en plus onreuses.
En outre, le processus dexcution des plans de formation au
regard des budgets allous apparat mal matris. Au titre de lanne
2002, les ralisations en dpenses sont en trs forte augmentation par
rapport au plan (+ 25 %), alors que les ralisations en volume sont en trs
nette baisse (- 25,9 %). De moins en moins de formations sont rellement
dispenses, pour un cot unitaire toujours plus lev.
Dune manire gnrale, les plans de formations annuels ne
tiennent pas suffisamment compte des valuations des bilans de lanne
coule, et si les faits sont retracs les enseignements ne sont pas tirs.
2 L'inadaptation des emplois et des comptences

La difficult majeure laquelle est confronte la Banque rside
dans son incapacit mettre en uvre une gestion la fois dynamique et
prospective des emplois et des comptences en vue dadapter au plan
qualitatif les ressources humaines dont elle dispose aux enjeux et aux
volutions des mtiers quelle exerce.
167
Elle fait en effet face une mutation de ses besoins :

- une rduction quantitative trs significative dans de nombreux
mtiers, lie lautomatisation de certaines tches et lvolution
de ses priorits ;
- des besoins qualitatifs en forte augmentation, que ce soit au sige
(mtiers 4, 5, 15 notamment) ou dans le rseau (mtier 10), sur des
comptences trs spcialises et de haut niveau (conomtrie,
statistiques, techniques quantitatives, analyse de groupes et
cotation, informatique, etc.).
- une demande croissante de polyvalence des agents. Alors que les
catgories professionnelles ne sont plus en phase avec les mtiers
exercs et sont devenues autant de carcans pour la gestion du
personnel.
Ce diagnostic est trs clairement tabli par la Banque elle-mme.
Ainsi, depuis plusieurs annes, la Banque a ralis, parfois avec laide de
consultants externes, de nombreuses tudes sur la gestion prvisionnelle
des emplois et de ses comptences, aussi bien au sige que dans son
rseau de succursales. Elle a galement identifi les enjeux pour faire face
au vieillissement de la population des salaris, garantir sur le long terme
sa capacit accomplir ses missions, adapter les ressources aux besoins
par type demplois aux plans qualitatif et quantitatif, et pour assurer des
droulements de carrire harmonieux. Elle a enfin labor des pistes
damlioration en dfinissant les mesures souhaitables dans les
diffrents domaines de la gestion des ressources humaines, du
recrutement la mobilit en passant par lvaluation et la formation.
Un projet de restructuration des catgories a t lanc fin 1996
avec pour objet de faire voluer les rgles et les pratiques de gestion et de
refondre les catgories statutaires partir dune classification des
fonctions selon les mtiers. Ce projet a t abandonn en 2000 en raison
du contexte social, marqu par la double opposition des syndicats et des
mtiers. En attendant son ventuelle relance, la Banque sest engage
dans des rformes exprimentales plus circonscrites dans le rseau et dans
des rflexions sur certains mtiers, au sein de la direction gnrale des
tudes et des relations internationales et de la direction de lorganisation
et de linformatique.
La situation reste globalement fige, la priorit ayant t donne
aux plans de restructuration du rseau et de cessation de lactivit de la
clientle particulire hors personnel.
168
COUR DES COMPTES
______________________ CONCLUSION ______________________

La Banque de France ne peut plus faire lconomie dune rforme
profonde de ses modes de gestion des ressources humaines et dune remise
en question de sa politique du personnel.
En particulier, le rgime des primes doit tre rvis. Une rforme
des retraites doit tre entreprise rapidement, afin de limiter le cot pour la
Banque dun rgime trs peu contributif pour les retraits tout en assurant
son quilibre long terme. Les avantages financiers (intressement,
participation) calqus sur la sphre prive ne sont pas adapts au cas de la
Banque.
Cette stratification davantages conduit un cot lev de la maindoeuvre, cot qui apparat en trop grand dcalage avec ce que l'on peut
attendre d'une structure publique. L'indpendance de la Banque de France,
requise en matire de politique montaire et matrialise par le fait qu'elle
peut disposer du revenu montaire, ne signifie pas que ce revenu peut tre
indfiniment utilis comme une rente, permettant au personnel de
bnficier sur une grande chelle de conditions sans rapport avec celles
des autres agents publics.
En ce qui concerne les activits sociales et culturelles, les
gouvernements successifs de la Banque portent jusqu' une date rcente
une responsabilit particulire dans la drive observe. Il est vrai quaprs
un audit ralis en 1999 par l'inspection gnrale, la Banque s'est
attache, non sans succs, mais avec beaucoup de difficults, contenir la
progression des charges : baisse des effectifs des organismes sociaux
divers, rationalisation de la gestion patrimoniale et de certaines structures
de restauration, assainissement du secteur mutualiste mdico-social.
Mais la politique mene dans ce domaine conserve aujourd'hui les
caractristiques qui sont lorigine des drives constates dans le pass :
1 Une confusion des responsabilits : la Banque na pas tir les
consquences de la sparation organique impose par le code du travail
entre les responsabilits de lemployeur et celles des institutions et organes
de gestion des activits sociales et culturelles. Elle continue de
subventionner des activits confies aux organismes sociaux au del des
engagements conventionnels quelle a souscrits. Cette confusion organique
affaiblit les contraintes financires, anantit toute forme de management
par objectif et dresponsabilise les gestionnaires, ce qui conduit des
drives de charges particulirement proccupantes, dans la restauration
sur site par exemple.
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2 Une opacit juridique et financire : de nombreuses obligations

souscrites par la Banque auprs des divers organismes sociaux sont nes
de lusage, tels que les financements, dailleurs souvent ingaux selon les
organismes, de certains frais de personnel, de fonctionnement, voire des
impts. Lorsque des conventions crites sont tablies, elles ne sont pas
appliques et les drogations sont toujours accordes dans une logique
daccroissement unilatral des avantages. Au surplus, lopacit de gestion
est entretenue pour les activits en double commande de la Banque et du
comit central dentreprise ou des comits dtablissement, qui refusent de
fournir les donnes opratoires autorisant leur pilotage.
3 Une politique sociale subie et inadapte : il sensuit que les
proccupations dadaptation, de qualit et defficacit des services rendus
ne sont pas prsentes la Banque. La politique daction sociale est subie,
sinscrivant dans le fil dune tradition de protection et de solidarit
globales hrite du pass. Elle ne participe pas de la gestion des
ressources humaines, mme dans les domaines qui sont du seul ressort de
lemployeur. Bien que coteuse, l'offre est en dcalage croissant avec la
demande des personnels, comme en tmoigne la surcapacit d'un certain
nombre d'installations.
Aussi gnreuse soit-elle, cette gestion du personnel ne permet pas
la Banque de France, et cest l le paradoxe, de disposer des comptences
dont elle a besoin. Les modalits actuelles de recrutement par concours
privilgient toujours laccueil de gnralistes au dtriment des spcialistes
dont elle a besoin ; la gestion des cadres fait apparatre de forts
cloisonnements entre le rseau et le sige comme entre les directions du
sige ; lmiettement et lobsolescence des comptences dans le rseau,
auquel sajoute linamovibilit statutaire des non cadres, constituent un
frein majeur ladaptation qualitative des comptences. La Banque court
ainsi le risque dun affaiblissement de sa capacit assumer avec son
personnel les missions qui lui sont confies. Elle doit mettre en uvre
rapidement les mesures dadaptation des catgories statutaires
lvolution de ses besoins.
170
COUR DES COMPTES
CONCLUSION GNRALE
Ladaptation de la Banque de France lvolution de son contexte
nest pas termine. Son implication dans des tches extrieures aux
missions de banque centrale, la densit de son rseau demeurent une
singularit au sein du SEBC. Elle est confronte une mutation profonde
des conditions dexercice de ses missions. Elle fait face une dgradation
de ses rsultats court terme qui doit la conduire rechercher un nouveau
modle d'quilibre lui permettant dabaisser son point mort. Or, la
Banque dispose de peu d'influence sur le niveau de ses principales
recettes. Confronte la fragilisation de son rsultat, elle doit rechercher
la matrise de ses charges courantes afin de pouvoir durablement se
trouver en excdent mme dans un contexte de taux d'intrt faibles. La
perspective d'une amlioration mcanique de son rsultat par le simple
jeu de la rpartition du revenu montaire ne doit pas tre un prtexte pour
luder l'adaptation ncessaire.
Pour cela, la Banque doit inverser une logique dans laquelle elle
dterminait le primtre de ses missions et l'organisation ncessaire pour
les remplir en fonction des moyens disponibles (locaux, densit du
rseau, effectifs), afin de parvenir au contraire dfinir les moyens
ncessaires en fonction des missions effectuer. Elle doit conduire cet
exercice au moins au rythme permis par la dcroissance naturelle de ses
effectifs.
Certes, la Banque de France n'a pas fait preuve d'immobilisme
dans la priode rcente. Elle a men bien une restructuration drastique
de son activit de fabrication des billets et entam une rforme
d'envergure de son rseau qui concilie les exigences de proximit de ses
missions de service public et l'exigence de rationalisation de ses autres
missions. Elle s'est engage avec l'Etat dans une relation plus
transparente, fonde sur une dfinition plus prcise des prestations qu'elle
lui fournit. Paralllement, l'Etat a pris conscience de ses multiples
responsabilits vis--vis de la Banque et est dsormais plus attentif aux
enjeux de la gestion de l'tablissement, dont le contrat de service public
est la traduction. La Banque de France a su inscrire dans la dure un
processus de rduction des effectifs et n'a pas hsit recourir des plans
sociaux d'une ampleur croissante. Elle a galement matris la hausse de
ses dpenses sociales et culturelles et assaini certaines de leurs
composantes.
172
COUR DES COMPTES
Ce bilan est important, dautant que le contexte ne permettait

peut tre pas au gouvernement de la Banque de progresser simultanment
dans tous les domaines.
Pour autant, l'examen de ses missions, de la manire dont elle
s'organise pour les remplir, et de sa politique du personnel rvle que
d'autres facteurs d'inefficacit doivent tre combattus afin de rapprocher
les cots supports par la Banque de ceux des institutions comparables.
Ladaptation de la Banque implique un rexamen de l'intrt pour
la collectivit de l'exercice par la Banque de certaines missions : collecte
autonome dinformation pour raliser ses tudes de conjoncture, gestion
des comptes du personnel, prestations commerciales destination de tiers.
Cela suppose galement de revoir la pertinence de certains choix
d'organisation qui majorent les cots engags, pour un gain en qualit qui
n'est pas en proportion de ce surcot, notamment dans le domaine du
recueil d'informations sur les entreprises. Par ailleurs, elle doit redoubler
defforts en matire de fabrication des billets pour justifier les
investissements raliss et les dpenses importantes prises en charge par
la Banque, en atteignant les prix de revient des futurs appels doffre,
quitte nouer des alliances industrielles.
Cela implique aussi de poser le principe que la densit du rseau
doit tre fonde sur une juste apprciation des besoins des partenaires et
des usagers de la Banque : dans bien des cas, il apparat qu'un rseau plus
dense, s'il est plus coteux, ne permet pas pour autant d'assurer un service
plus efficace. A cet gard, la rforme en cours doit tre mene son
terme et devra tre amplifie pour sadapter aux volutions des filires
partenaires de la Banque (gestion fiduciaire notamment) et en fonction
des efforts de matrise des cots engags par les autres banques centrales
nationales.
La fragilit de l'quilibre financier de la Banque conduit remettre
en question une politique du personnel qui a pour effet d'accorder aux
agents une stratification d'avantages qui na pratiquement pas
dquivalent, en matire tant de complments de rmunration que de
retraite ou d'uvres sociales. Il en rsulte un cot du travail
particulirement lev par rapport des administrations comparables, et
ce dans un cadre de mise en concurrence internationale sur les activits
oprationnelles du SEBC. La Banque ne peut reporter plus longtemps la
rforme de son rgime de retraite. Elle doit remettre entirement en
question les rgles de gestion de son parc locatif destin ses agents ou
des tiers. Elle doit enfin rompre avec la confusion qui prvaut en matire
de gestion des activits sociales et culturelles, notamment dans le secteur
de la restauration, des centres de vacances et des coopratives d'achat.
CONCLUSION
173
Au demeurant, la Banque ne pourra mener bien la poursuite de

son adaptation sans une modification des textes qui rgissent la gestion du
personnel et qui conduisent cumuler les aspects les plus contraignants
du droit public et ceux du droit priv.
En outre, cette politique du personnel souffre dautres handicaps
qui doivent tre corrigs, en particulier le cloisonnement de sa gestion des
ressources humaines et la difficult trouver en interne les comptences
dont elle a besoin. La Banque doit ainsi s'interroger sur l'adaptation de ses
modalits de recrutement ses besoins et mettre en uvre la
restructuration longtemps diffre de ses catgories d'emplois.
Dans bien des cas, les cots de structure levs et les facteurs
dinefficience de la Banque de France rsultent de contraintes
extrieures : jurisprudence relative lapplication simultane du statut et
du droit priv du travail, jurisprudence en matire daction sociale,
contraintes poses par les pouvoirs publics en matire damnagement du
territoire. Ceci doit inciter une apprciation nuance des responsabilits
dans la situation actuelle.
Il nen demeure pas moins que la Banque doit poursuivre, avec
laide de lEtat pour ce qui le concerne, lvolution engage depuis
quelques annes de ses missions et de son organisation.
174
COUR DES COMPTES
REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTERESSES
175
REPONSE DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE

Le rapport public particulier sur la Banque de France , qui
constitue la synthse de lensemble des contrles que la Cour a effectus
depuis septembre 2000, appelle de ma part les principales observations
ci aprs dveloppes.
1) Je relve tout dabord que le rapport prend en considration les
nombreuses mutations que la Banque de France a connues depuis plusieurs
annes au regard de lvolution de lenvironnement technologique,
conomique et financier et, bien entendu, de son statut de banque centrale
nationale exerant dsormais ses fonctions dans le cadre de lEurosystme.
Il est clairement indiqu, de ce point de vue, que le transfert dune
partie des comptences vers la Banque centrale europenne na pas eu pour
consquence de retirer la Banque de France une partie importante de sa
charge de travail et que lInstitution a su mettre en uvre des rformes
dlicates et indispensables, quil sagisse des plans damlioration de la
comptitivit dans le secteur de la Fabrication des billets ou de la rcente
restructuration de son rseau , rforme denvergure qui concilie les
exigences de proximit de ses missions de service public et lexigence de
rationalisation de ses autres missions .
De mme, la Cour souligne expressment que la Banque a assur,
depuis plusieurs annes, une diminution rgulire des effectifs : en effet,
en dix ans, de 1993 2003, la Banque a rduit le nombre de ses agents de
plus de 13 % tout en continuant rpondre des obligations nouvelles mises
sa charge par lEurosystme, par le lgislateur et par ltat. Elle a dcid,
en 2003, de supprimer la tenue de comptes de clientle et dengager une
rduction de grande ampleur de son rseau, diminuant de plus de la moiti le
nombre de ses succursales et supprimant 2 250 emplois. Ces diffrentes
rformes permettront nouveau dabaisser globalement les effectifs de prs
de 16 % entre fin 2003 et fin 2006. Ainsi, de 1993 2006, les effectifs de la
Banque de France auront globalement diminu dau moins 27 %.
Le rapport indique encore que lentre dans la zone euro en 1999,
puis le passage lan 2000, enfin lintroduction de leuro fiduciaire au
1er janvier 2002 ont mobilis des ressources humaines importantes, sans pour
autant que la Banque ait accru ses effectifs : les oprations de passage
leuro, conduites avec succs, portaient notamment sur lensemble des
activits de politique montaire et linterconnexion des systmes de paiement
de gros montant, sur les systmes de paiement de masse, sur les diffrents
systmes de collecte et de traitement dinformations statistiques et
individuelles et, bien entendu, sur la production, lmission et le traitement
des billets en euros ainsi que sur la mise en circulation des monnaies
mtalliques en euros.
176
COUR DES COMPTES
La Cour indique galement quau cours de la priode le lgislateur

a confi des missions nouvelles la Banque ou a tendu les missions
quelle assurait jusque l , que la Banque a support un doublement de la
charge du traitement du surendettement entre 1996 et 2003 et que
les nouvelles dispositions lgales relatives la dure du travail ont t
mises en uvre sans recrutement nouveau . Enfin, la matrise par la Banque
de ses charges est clairement voque et je souligne, de ce point de vue, que
nous avons fait preuve dune extrme modration salariale : ainsi, de 1993
ce jour, la valeur du point de la Fonction publique a progress de 14,55 %
alors que lindice Banque de France na t relev que de 10,33 %.
Cette gestion particulirement rigoureuse a permis de rduire le point
mort de la Banque, de 7 % en 1993, environ 2 % en 2004, avec un objectif
de 1,7 % en 2005.
2) Je prends acte de ces jugements positifs ports sur les rformes
entreprises par la Banque et sur la rigueur de sa gestion. Je suis dautant
plus surpris, dans ces conditions, de constater que le rapport comporte des
critiques, qui mapparaissent infondes, sur la gouvernance de la Banque.
Je vois mal en effet comment toutes les rformes voques par la Cour
auraient pu tre conduites sans le ferme engagement, la volont dtermine
et limplication marque des instances dirigeantes de la Banque et de
lensemble de la ligne hirarchique. Je ne comprends donc pas que la
gouvernance de la Banque puisse tre mise en cause alors mme quaucun
manquement na t relev par la Cour qui indique elle-mme dans son
projet de rapport que toutes les avances ralises doivent tre
salues et que, par exemple, le succs de la mise en uvre de lobjectif
de dcroissance des effectifs de 1 % par an tient au volontarisme du
gouvernement de la Banque et sa mise en oeuvre dtermine et continue
par lencadrement gnral .
Jajoute que le Conseil de la politique montaire et le Conseil gnral
de la Banque constituent des organes de gouvernance strictement conformes
au statut de membre du Systme europen de banques centrales (SEBC) qui
est celui de la Banque.
Je ne peux manquer de souligner cet gard que la Banque fait une
application rigoureuse des principes fondamentaux de la gouvernance :
le principe de la collgialit du Conseil gnral, du Conseil de la politique
montaire comme du Comit de direction de la Banque ; le principe
dindpendance des membres des instances dirigeantes ; enfin, le principe de
prudence dans la gestion des risques auxquels est expose lInstitution.
Je mettrai notamment laccent, en ce dernier domaine, sur la forte intensit
du contrle interne de la Banque ainsi que sur lexistence du Comit des
risques, du Comit actif-passif et, comme la Cour en recommandait la
cration, du Comit daudit du Conseil gnral.
177
Ainsi, contrairement ce que laisse entendre le rapport de la Cour, le

Conseil gnral dlibre des questions stratgiques relatives la gestion de
la Banque et sa situation financire et les responsabilits de ses membres
sont clairement dfinies. Il est compos en effet de trois membres excutifs,
responsables de la gestion, de quatre administrateurs indpendants non
excutifs et dun reprsentant lu des salaris. Enfin, le censeur reprsentant
de ltat, qui assiste toutes les runions, dispose de toutes les informations
souhaites et participe lensemble des discussions.
Jestime par ailleurs que lconomie des lois qui rgissent la Banque
a fait du Conseil de la politique montaire un lment central de son
indpendance : nomms sur la base dun consensus entre le pouvoir excutif
et le pouvoir lgislatif, les membres du Conseil font bnficier le Gouverneur
dun clairage indpendant sur la politique montaire, reflet de la diversit
de leur exprience et de lexercice de leurs fonctions de faon exclusive de
toute autre activit professionnelle, rmunre ou non ; analysant les
implications de la politique montaire labore dans le cadre du Systme
europen de banques centrales , le Conseil de la politique montaire prend
les dcisions spcifiques indispensables pour intgrer dans notre
rglementation les dcisions adoptes par le Conseil des gouverneurs de la
Banque centrale europenne pour lexcution de la politique montaire et
pour la mise en application du dispositif de garantie et de contrle des
risques applicables aux oprations de lEurosystme. Je dois aussi rappeler
que les membres du Conseil entretiennent des changes trs prcieux pour la
Banque avec les diffrents leaders dopinion, les chefs dentreprise et les
banquiers, notamment dans les rgions o ils ont pour mission dexercer un
rle dinformation et dexpliquer la stratgie et les dcisions de politique
montaire. Jajoute enfin que, si les fonctions actuellement exerces par le
Conseil de la politique montaire et le Conseil gnral taient dvolues une
instance unique, les membres de cette dernire devraient, en tout tat de
cause, voir leur indpendance garantie : il est donc illusoire de penser que
les frais de fonctionnement incombant de ce fait la Banque puissent tre
diminus au-del de ce qui a dj t ralis (plus de 40 % de baisse entre
2002 et 2004).
Je considre que la Banque, au regard de tout ce qui prcde, est une
institution qui sinspire des meilleures pratiques en matire de gouvernance.
3) Je ne peux non plus partager les jugements figurant dans le rapport
sur la nature de la mission de contrle bancaire et les conditions de prise en
charge de ses cots ni, bien entendu, sur la conception extensive que la
Banque se ferait de ses missions et de leur exercice, en sorganisant
notamment en fonction de ses effectifs disponibles .
Sur le premier point, je maintiens en effet que la surveillance
prudentielle doit tre considre comme une mission de banque centrale par
excellence et que son financement par la banque centrale elle-mme est par
178
COUR DES COMPTES
consquent parfaitement lgitime. A cet gard, faire financer le contrle

prudentiel par les tablissements de crdit, comme lvoque la Cour, serait
de nature porter atteinte la ncessaire indpendance de la supervision
bancaire. Jajoute que, lorsquelle exerce son pouvoir de sanction
disciplinaire dans les conditions prvues par larticle L 613-21 du Code
montaire et financier, la Commission bancaire constitue une juridiction
administrative suivant les dispositions de larticle L 613-23 du mme code.
Le financement dune juridiction par ses assujettis constituerait un paradoxe.
Sur le second point, la Cour sait bien que le cadre dactivit de la
Banque est prcisment trac. Ses missions, clairement mises en exergue
dans le prambule du contrat de service public sign avec ltat, sarticulent
autour de trois axes bien dtermins : les missions relevant strictement du
trait de Maastricht et de lEurosystme, qui sont assures par chaque
banque centrale nationale ; les autres missions de banque centrale comme,
par exemple, la supervision bancaire et la surveillance des systmes de
paiement de masse ; et, enfin, les missions de service public ou dintrt
gnral confies la Banque par la loi ou par ltat dans le cadre du contrat
de service public ou de conventions spcifiques, parmi lesquelles figure, par
exemple, la gestion du secrtariat des commissions de surendettement des
particuliers.
Il nexiste aucune ambigut cet gard et toutes les rformes
conduites par la Banque sinscrivent et continueront de sinscrire dans ce
cadre qui sert de rfrence la procdure stratgique annuelle de
rvaluation des objectifs et des ressources ncessaires de ses diffrents
secteurs dactivits.
Je suis galement surpris de laffirmation suivant laquelle le souci de
la Banque de trouver employer ses effectifs la conduit accepter de
fournir des prestations lEtat ou des tiers en travaillant perte .
Cette assertion ne repose sur aucune dmonstration taye ; elle consiste de
surcrot retourner injustement contre la Banque un argument avanc par
ailleurs dans le rapport lorsquil est reproch lEtat, au regard de la
question du niveau de cot retenir pour la rmunration des prestations qui
lui sont rendues, de faire travailler la Banque perte.
De ce dernier point de vue, je prends acte de lopinion de la Cour
suivant laquelle retenir le cot de revient pour la tarification ne semble pas
pertinent et que ltat doit dsormais rmunrer les prestations que la
Banque effectue pour son compte sur la base du cot complet .
179
4) Le rapport conteste encore la lgitimit de la Banque exercer

certaines activits ou la conception exhaustive quelle se ferait de ses
tches dans les domaines du recueil dinformations pour la ralisation
dtudes de conjoncture ou du recueil dinformations sur les entreprises.
Je ne peux videmment souscrire de telles affirmations.
! Tout dabord, je ne conois pas que la lgitimit des enqutes de

conjoncture puisse tre remise en cause. Ces enqutes sont la fois
indissociables de notre mission de banque centrale et indispensables
lexercice par la Banque de sa prsence de place auprs des acteurs
locaux de la vie conomique.
Lenqute mensuelle de conjoncture se caractrise ainsi par sa
pertinence et sa prcocit : elle est prcisment utilise par la Banque
centrale europenne comme indicateur prcoce de lvolution de la
conjoncture conomique franaise pour prparer les dcisions de politique
montaire et par le Gouverneur de la Banque de France quand il participe
ces dcisions. Elle est galement une source dinformation utile pour de
nombreux dcideurs du secteur public comme du secteur priv. Enfin, elle se
distingue dautres enqutes qui, au regard de leurs caractristiques
techniques les rendant moins ractives, ne peuvent absolument pas jouer ce
rle. Il ny a donc pas, de mon point de vue, de double emploi avec les
travaux de lINSEE.
La dimension rgionale et locale ne saurait non plus tre oublie :
elle est expressment vise larticle L 142-10 du Code montaire et
financier qui dispose que les succursales contribuent la connaissance
du tissu conomique local ; elle est intgre dans le contrat de service
public sign avec ltat, dont larticle 2 prcise que La Banque de France
assure un suivi de lconomie des territoires et des bassins demploi et
quau titre de cette mission et de sa contribution la connaissance du tissu
conomique local, elle sappuie sur les informations et statistiques
montaires et financires collectes par ses services sur les plans national et
local et notamment sur la confection et la diffusion dtudes conomiques et
denqutes de conjoncture . Les enqutes de conjoncture sont dailleurs
trs apprcies des parlementaires, des dcideurs et des lus locaux qui ne
manquent pas une occasion de me tmoigner leur intrt pour la richesse des
informations produites par la Banque.
! Je tiens ensuite souligner que lensemble des activits touchant

la connaissance des entreprises et de leurs risques (activits de collecte,
danalyse et de diffusion de linformation, activits de recherche et dtude
qui y sont lies) participent soit des missions fondamentales de la Banque de
France, soit des missions dintrt gnral que constituent, dune part, les
services interbancaires de centralisation de risques et des impays mis en
uvre dans le cadre du Fichier bancaire des entreprises (FIBEN) et, dautre
part, les activits de suivi de lconomie des territoires confies aux
180
COUR DES COMPTES
succursales par la loi portant statuts de la Banque de France

(article L 142 10 dj cit du Code montaire et financier) et confirmes
dans le contrat de service public.
La Banque de France inscrit cet gard ses actions dans la ligne de
la politique conduite par ltat en faveur des petites et moyennes entreprises
(PME). Ainsi, la base de donnes FIBEN sur les entreprises constitue une
base de rfrence pour la profession bancaire qui y fait largement appel, en
particulier pour se procurer des informations sur les petites et moyennes
entreprises. Elle permet aussi, comme les diagnostics conomiques et
financiers des entreprises effectus dans le cadre des prestations GEODE,
dapporter un appui aux interventions des collectivits publiques et de ltat,
notamment pour la prvention des difficults des entreprises. Au demeurant,
le contrat de service public met expressment laccent sur ces activits au
titre du suivi de lconomie des territoires et des bassins demploi comme des
services rendus par la Banque aux collectivits locales et aux organismes
publics vocation conomique. L encore, les tmoignages reus des
dcideurs publics rgionaux et locaux sont loquents.
La cotation des entreprises ralise par la Banque contribue la mise
en uvre de la politique montaire, grce la slection quelle autorise
dune partie des garanties ligibles aux interventions de lEurosystme, ce
mme dispositif permettant dapporter une large part des garanties
ncessaires au bon fonctionnement des systmes de paiement. La cotation
constitue galement un outil de travail puissant la disposition du
Secrtariat gnral de la Commission bancaire et de ses inspecteurs dans
leur rle de surveillance du systme bancaire.
Dune manire gnrale, les activits considres, telles quelles sont
actuellement exerces, contribuent trs largement la mission gnrale de
surveillance de la stabilit financire assure par la Banque centrale,
notamment par la mutualisation dinformations de sources diverses dont
lanalyse combine renforce la capacit de diagnostic de lensemble des
acteurs concerns.
Jajoute enfin que la dmarche stratgique suivie par la Banque dans
ce domaine consiste, comme le recommande la Cour, mettre en uvre
toutes les actions permettant de rduire le cot net pour la collectivit
nationale de lactivit de connaissance des entreprises et de leurs risques, ce
qui conduit adapter en permanence les prestations aux besoins et revoir
les modalits de l'offre comme sa facturation.
181
5) Je considre enfin que les plans de modernisation de la

Fabrication des billets et dadaptation de limplantation territoriale de la
Banque, les mesures de redploiement et de rorganisation prises dans
beaucoup dautres domaines, y compris dans les services centraux,
tmoignent de la volont de la Banque dinscrire ses actions dans un cercle
vertueux fond sur lefficacit et lefficience.
En effet, la capacit de la Banque poursuivre loptimisation de sa
gestion est un lment dterminant de sa crdibilit et de sa facult
conduire lensemble de ses missions de manire indpendante. Sa gestion
doit pouvoir tre juge exemplaire et la rduction du volume de ses dpenses
de toute nature, entreprise concurremment avec lamlioration de la
couverture de ses charges pour les services quelle rend lEtat ou des
tiers, constitue une priorit absolue court, moyen et long terme.
182
COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE

LINDUSTRIE
Je souhaite tout dabord saluer le travail men par la Cour des
comptes de 2000 2004. Les dix rapports particuliers rdigs par la Cour
ont fourni l'Etat actionnaire de nombreux constats prcis de la situation
actuelle de linstitut dmission. Au-del de ces informations, la rdaction de
ces rapports a permis ltablissement dun dialogue constructif entre la
Cour, la Banque et ce ministre.
Le prsent rapport soulve cependant de ma part plusieurs remarques
exposes ci-dessous pour chacune des parties du rapport.
I - Chapitre I du rapport : Un quilibre fragilis

I.1 - Je partage le constat de la Cour des comptes sur l'existence d'un
contexte financier difficile, matrialis en 2003 par la premire perte
d'exploitation de l'histoire de la Banque. Je partage galement le point de
vue de la Cour qui explique cette situation par l'effet du maintien de charges
courantes leves et de la trs forte rduction du produit montaire net sur
lequel la Banque de France n'a pas de matrise (1,13 Md en 2003 contre
2,7 Md en 2000). La Cour constate avec raison que les paramtres
conomiques non matrisables comme la circulation fiduciaire, les taux
d'intrt et le rsultat de la BCE (fonction des deux facteurs prcdents) ont
eu un fort impact sur les comptes de la Banque de France.
I.2 - Par ailleurs, la baisse de l'exposition au dollar effectue entre
2000 et 2003 et l'augmentation des portefeuilles titres en euros, dcisions de
gestion prises pour accrotre les revenus de la Banque de France, ont eu un
impact important du fait de l'volution des taux de change sur la priode.
L'activation d'une partie du stock d'or montaire a t motive par la quasi
absence de rmunration de l'or, alors que la part des rserves en or dans les
rserves de change est plus leve en France que chez la majorit de nos
homologues. Il apparat par ailleurs ncessaire de prciser que les produits
de cette vente seront affects l'achat d'un portefeuille de titres individualis
au sein des comptes de la Banque, les revenus tirs de ce portefeuille devant
tre affects l'Etat sous la forme de dividendes.
I.3 - Je partage l'avis de la Cour au sujet de la ncessaire poursuite
de l'abaissement du point mort de la Banque afin de prserver un rsultat
positif dans un contexte de taux d'intrt bas, du fait de la sensibilit des
comptes de l'institut d'mission aux variables conomiques exognes.
J'approuve galement le constat de la Cour selon lequel l'amlioration
mcanique du rsultat de la Banque de France prvue d'ici 2008 ne doit pas
conduire diffrer les efforts en ce sens. Il semble ncessaire de noter cet
gard que la Banque de France a dfini dans son nouveau plan d'entreprise
des objectifs stratgiques, notamment la rduction des cots du sige, qui
correspondent cet objectif. La restructuration du rseau actuellement en
183
cours participe aussi cet objectif, par l'abaissement important des cots
structurels et de la masse salariale qu'elle permettra. Je soutiens galement
le principe selon lequel pour chaque mission pour le compte de la place ou
des entreprises, la Banque de France doit quilibrer les cots et les revenus
qui en sont tirs.
II - Chapitre II du rapport : Un cadre contraignant d'exercice

des missions
II.1 - Je souhaite tout d'abord rappeler que la responsabilit de l'Etat
actionnaire de la Banque de France est exerce dans des conditions
spcifiques lies son indpendance, et ne peut donc tre compare celles
qui s'exercent sur d'autres tablissements publics. Je note par ailleurs avec
satisfaction que la Cour des comptes souligne que des amliorations ont eu
lieu dans les annes rcentes sur ses conditions d'exercice.
II.2 - Je prends bonne note des observations de la Cour des comptes
sur la gouvernance de la Banque de France.
II.3 - L'Etat prend acte des observations de la Cour des comptes
concernant les relations client-fournisseur entre l'Etat et la Banque de
France. La Cour souligne en effet que le mcanisme de remboursement in
fine de la totalit des frais engags par la Banque peut tre
dresponsabilisant. Il convient de prciser que l'Etat a engag depuis
plusieurs annes la rvision du modle des conventions Etat Banque de
France. Je note ainsi que la Cour juge exemplaire la convention relative la
gestion du compte du Trsor, qui a vocation servir de modle pour les
autres conventions. Dans le mme esprit, la mission de tenue du secrtariat
des commissions de surendettement a t encadre par des objectifs de
performance au sein du Contrat de service public de la Banque sign en
2003.
II.4 - Par ailleurs, en rponse aux observations de la Cour au sujet
des relations financires entre l'Etat et la Banque de France, je souligne
qu'une mission commune de l'Inspection gnrale des finances et de
l'Inspection gnrale de la Banque de France a t lance le 26 novembre
2004. Cette mission devrait permettre la remise plat de la question du
remboursement des missions assumes par la Banque de France pour le
compte de l'Etat. La mission analysera les cots des prestations effectues
par la Banque de France pour le compte de l'Etat et dfinira les outils de
mesure et de pilotage de la performance afin de prparer la refonte des
diffrentes conventions Etat Banque de France. Elle devrait me rendre
prochainement ses conclusions.
184
COUR DES COMPTES
II.5 - En outre, en rponse aux critiques de la Cour sur la

rgularisation tardive des remboursements des cots engags par la Banque
de France pour le compte de l'Etat, ont t verss en 2004 la Banque de
France l'ensemble des crdits engags par celle-ci au titre de cette anne
selon les estimations ralises en juillet 2004 par la Commission Etat
Banque de France, sans attendre l'arrt des comptes. Ce rattrapage a t
accompli au prix d'une ouverture de crdits importante en Loi de finances
rectificative pour 2004 (52,6 M) en complment des crdits ouverts en Loi
de finances initiale (140 M), ce qui reprsente un effort important au vu des
contraintes pesant actuellement sur les finances publiques. Conformment
aux souhaits de la Cour des comptes, il est galement prvu que le
financement du fichier central des chques soit en pratique transfr (grce
des hausses tarifaires) de l'Etat aux banques utilisatrices.
II.6 - La Cour des comptes aborde dans son rapport la question du
financement de la Commission bancaire et du Comit des tablissements de
crdit et entreprises d'investissement et voque son ventuelle prise en
charge par la place. Je prends note de cette analyse.
II.7 - Par ailleurs, la recherche d'conomies structurelles ne pourra
tre efficace que si elle est pilote au moyen d'outils de suivi internes
performants, notamment avec la mise en place d'un contrle de gestion
efficient au sein de la Banque de France. Dans le mme ordre d'ides, la
cration aujourd'hui effective d'un comit d'audit, qui rejoint d'ailleurs le
souhait de l'Etat, constitue une avance, car il permettra aux instances de
gouvernance de la Banque de suivre au plus prs l'volution des comptes et
de demander des audits.
III - Chapitre III du rapport : La lente adaptation des moyens

aux missions
III.1 - Je prends acte des analyses de la Cour soulignant que la baisse
des effectifs de la Banque depuis 1993 rsulte pour l'essentiel de l'application
mcanique d'une rgle de baisse de 1% par an. Toutefois, il convient de
souligner l'importance du plan social dcid en 2003 qui se traduira par une
baisse des effectifs de 16%. La Cour relve galement que la baisse des
effectifs a principalement concern la fabrication des billets et le rseau
alors que le sige a t peu touch (-6% seulement de 1992 2003).
Il convient toutefois de noter que le budget vot pour 2005 prvoit la
rduction de 1,4% des effectifs du sige.
Je prends galement acte du constat selon lequel la mise en uvre de
plans sociaux fonds essentiellement sur les mesures d'ge perptue un
dsquilibre dmographique dj important.
185
III.2 - Je prends bonne note des constats de la Cour sur certaines

missions de la Banque : les travaux de conjoncture, qui pourraient
notamment faire l'objet de synergies avec l'INSEE ; les activits de collecte
d'information sur les entreprises (fichier FIBEN) ; la tenue par la Banque de
France de la Balance des paiements, sur laquelle des travaux seront engags
ds la remise du rapport de la mission de l'Inspection gnrale des finances
et de l'Inspection gnrale de la Banque de France ; la gestion de la
circulation fiduciaire, pour laquelle un nouveau cadre rglementaire, tabli
en troite collaboration avec la Banque de France, apportera une
modernisation avec la possibilit d'une dcentralisation du recyclage des
billets au profit des transporteurs de fonds et des banques, ainsi que
l'attribution la Banque d'une mission de surveillance de cette activit ;
l'activit de fabrication des billets, pour laquelle la Cour exprime des doutes
sur la possibilit de parvenir des cots comptitifs. Les recommandations
de la Cour constitueront une base de travail utile.
Concernant les missions effectues par la Banque de France ne
relevant pas directement de son rle de banque centrale, et que n'assument
pas ses homologues trangres, je souhaite par ailleurs souligner que la
Banque de France a dvelopp une expertise importante sur ces diffrentes
missions, et qu'en tout tat de cause l'opportunit de leur attribution un
autre prestataire devrait s'apprcier au regard des avantages rellement
attendus.
III.3 - En ce qui concerne la rforme du rseau, je tiens souligner
l'importance de la rforme mene depuis dcembre 2003. La limitation du
rseau une succursale par dpartement permettra de raliser de trs
importantes conomies de structure ainsi que de substantiels revenus de
cessions immobilires.
III.4 - Concernant le parc immobilier locatif de la Banque de France,
je prends acte du souhait de la Cour d'un programme de cession plus
ambitieux et partage la recommandation d'une normalisation des pratiques
locatives.
IV - Chapitre IV du rapport : Une politique du personnel

gnreuse
Je partage le constat gnral de la Cour. Toutefois, l'accord
d'intressement triennal de la Banque de France inclut des objectifs
permettant de mesurer de rels efforts de performance des agents. De plus, la
Banque de France pratique depuis dix ans une politique importante de
matrise salariale.

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COUR DES COMPTES

RAPPORT AU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE

Chapitre I : Un quilibre fragilis...............................................

Prsentation de la Banque de France......................................

La situation financire de la Banque....

Chapitre II : Un cadre contraignant dexercice des missions.

Les ambiguts du code montaire et financier ......................

II - Les contraintes propres la gouvernance de la Banque.........

III - Les rigidits statutaires...........................................................

IV - Les impratifs de l'amnagement du territoire .......................

Chapitre III : La lente adaptation des moyens aux missions

La difficile adquation des effectifs aux missions..................

II - L'adquation partielle des implantations aux besoins.............

COUR DES COMPTES

Chapitre IV : Une politique de personnel gnreuse.

Les rmunrations ..................................................................

II - Les avantages collectifs..

III - Le rgime de retraite...

IV - Les cotisations sociales...

V - Les activits sociales et culturelles.

VII - La gestion des emplois et des comptences

Rponse du Gouverneur de la Banque de France.

Rponse du Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

Etaient prsents : M. Sguin, premier prsident, MM. Delafosse,

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Cet examen est d'autant plus ncessaire que la Banque de France,

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8) Pour la signification des termes comptoirs , caisses et succursales , voir

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Tableau n 1 : rpartition des effectifs de la Banque de France (2003)

Source : Banque de France

Prs de la moiti des effectifs oprationnels est affecte des

9) Voir infra chapitre III, I, B, 1.

Cela dcoule aussi dune conception large que la Banque se fait du

a) Les activits prpondrantes

b) La rpartition par mtiers

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7 oprations sur titres . Ainsi, sans que la pertinence de ce

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12) On dfinit un point mort comme le niveau de taux de rendement des

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CONCLUSION