Urquidi Pol Fiscal y Desarrollo America Latina

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EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL
requerimientos. El mecanismo del sistema de precios, en consecuencia,

juega el papel primordial de restringir esa demanda a lmites razonables, para evitar el desperdicio de factores.
Por ltimo, cabe sealar que en este anlisis de la "economa de la
empresa pblica" y, por ende, de las caractersticas de sus ingresos y
gastos, no hemos considerado, en general, su "proyeccin externa", es
decir, sus repercusiones indirectas sobre el conjunto de la economa
y especialmente sobre las otras unidades de produccin.
o.
LA POLTICA FISCAL EN EL DESARROLLO

ECONMICO DE LA AMRICA LATINA*
Vctor L. Urquidi
I. INTRODUCCIN
NUNCA como ahora se ha visto la Amrica Latina ante necesidad tan
urgente de definir y conformar la poltica fiscal y financiera de sus
gobiernos. Los compromisos contrados por medio de la Carta de Punta
del Este van ms all de la simple enunciacin de la conveniencia de
una poltica de desarrollo: propugnan el aceleramiento del desarrollo
econmico hasta alcanzar y sostener una tasa de incremento del producto de por lo menos 2.5 % anual por habitante y la consecucin de
metas avanzadas de bienestar social y una distribucin ms equitativa
del ingreso nacional. Para que los pases latinoamericanos puedan encaminarse hacia esos objetivos, ser preciso que los gobiernos y los
distintos sectores privados nacionales, as como las entidades oficiales
extranjeras e internacionales y la opinin privada del exterior, presten
creciente atencin ai significado y al alcance de la poltica fiscal como
instrumento esencial del mayor impulso y la transformacin estructural
de las economas latinoamericanas.
Afirmar lo anterior supone que en la tarea de acelerar el desarrollo
y perseguir nuevas metas sociales corresponde a ios gobiernos desempear un papel decisivo, aun cuando con el alcance y los mtodos que en
cada pas se juzguen convenientes. Pero los sectores privados afectados
por la poltica fiscal y contribuyentes a ella deben, no menos que el propio gobierno, asumir una responsabilidad tambin fundamental en el
desarrollo econmico y social. Del nivel y de la composicin de las inversiones privadas, y de la eficacia de sus operaciones productivas y
distributivas, depende, al igual que tratndose del sector pblico, el xito de la poltica de desarrollo y, en su caso, de los programas y los
planes que se formulen.
En consecuencia, lo primero que se necesita reconocer es que la poltica fiscal no es asunto que slo interese a los gobiernos, o en cuya
formulacin apenas stos deban participar, sino que debe ser objeto de
conocimiento y comprensin generales.
Una reunin al nivel tcnico como la presente no es sino un primer
paso. En esta como en tantas otras materias econmicas, ha faltado adaptacin y transformacin de ideas generales universales, o aplicables a
los pases ms desarrollados, para trasladarlas al campo del subdesarro* Publicado originalmente en OEA/BID/CEPAL, Reforma tributara para Amrica
Latina: // Problemas de poltica fiscal, Washington, D. C., 1964, pp. 1-39.
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-A
J^VJTij
lio y, en especial, al latinoamericano, cuyas caractersticas institucionales, polticas y humanas difieren de las de los pases de donde han emanado los conceptos tcnicos de las finanzas y el crecimiento. La poltica
fiscal, aun en la forma aislada o incompleta en que se practica en la
Amrica Latina, es un reflejo de una realidad distinta a la implcita en
los modelos de los pases desarrollados; pero no se ha llegado a elaborar
una teora de la poltica fiscal en la Amrica Latina, y sin duda influye
mucho en ello el que los llamados a considerarla permanezcan, al parecer en su mayor parte, anclados a conceptos bsicos tradicionales o incurran en teorizaciones de fuerte sabor acadmico. La heterodoxia de
las polticas fiscales latinoamericanas sin que esto signifique justificar
aspectos errneos de estas polticas ni la falta absoluta de poltica que
a veces se ha exhibido no es censurable por el solo hecho de que la
poltica sea distinta. En cambio, podran criticarse las polticas fiscales
actuales por su falta de racionalidad o por su incongruencia con los
objetivos de desarrollo, aunque admitiendo siempre que alguna razn
de ser puedan tener. En estas circunstancias, y ante los problemas de
desarrollo econmico y de aseguramiento de la justicia social que constituyen hoy preocupacin sobresaliente de los gobiernos latinoamericanos, el tcnico en finanzas pblicas adquiere responsabilidad en tres
reas: en el campo del conocimiento ms preciso de la realidad, en el
de la investigacin terica y en el de las recomendaciones prcticas a
los gobernantes. A la vez, son indispensables la difusin y la discusin
de las ideas sobre poltica fiscal en los medios profesionales y, a travs de mecanismos adecuados, en los sectores privados. Las universidades, los institutos y los centros de investigacin nacionales e internacionales y los organismos oficiales pertinentes tienen a su alcance la
posibilidad de colaborar con las organizaciones privadas industriales y
comerciales en el estudio y la valoracin de lo que requiere cada pas
en materia de poltica fiscal para su desarrollo econmico. El sector privado, en particular, en la medida en que supere la sola consideracin
de sus intereses de empresa o de grupo y considere la compleja relacin
que entre el sector pblico y el privado supone el desarrollo econmico,
podr sin duda ofrecer, debidamente orientado, una colaboracin positiva y eficaz al desenvolvimiento de la poltica fiscal y a* la afinacin
de sus instrumentos.
II. CONCEPTO GLOBAL DE LA POLTICA FISCAL

De acuerdo con lo anterior, ser til intentar definir el campo que puede o deber abarcar hoy, en la Amrica Latina, la poltica fiscal.
Podra aceptarse que el mbito de la poltica fiscal es el conjunto de
medidas relativas al rgimen tributario, al gasto pblico, al endeuda-
DESARROLLO ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
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miento interno y externo del Estado, y a las operaciones y la situacin

financieras de las entidades y los organismos autnomos o paraestatales,
por medio de las cuales se determinan el monto y la distribucin de la
inversin y el consumo pblicos como componentes del gasto nacional,
y se influye, directa o indirectamente, en el monto y la composicin de
la inversin y el consumo privados.
En cierto modo, esta definicin podra ser demasiado amplia, por
ejemplo, si se consideran como parte de la poltica fiscal las operaciones
realizadas por empresas del Estado que actan normalmente como si
fueran compaas industriales o comerciales privadas. Pero tambin
podra considerarse como un tanto estrecha, por ejemplo, si se recuerda
que muchas otras medidas tomadas por el Estado y sus organismos paraestatales y aun acontecimientos y acciones de carcter puramente
poltico afectan el ingreso y el gasto del sector pblico y las decisiones
del sector privado respecto a sus propias inversiones o a sus normas de
consumo. Como todas las definiciones, sta, que se refiere al alcance
de la poltica fiscal, no satisface sin duda todos los criterios, pero puede
servir como punto de apoyo para considerar los principales elementos
de una poltica fiscal que contribuya al desarrollo econmico y, en particular, para precisar la eficacia de los instrumentos de que pueda valerse el sector pblico a fin de procurar alcanzar los objetivos que se
hayan adoptado.
Queda implcito en la definicin propuesta que la influencia de la
poltica fiscal en el desarrollo econmico y social depende en esencia
de lo que en cada pas se considere deba ser la funcin del Estado. En
la medida en que se acepte, como en la mayora de los pases latinoamericanos, que el Estado debe asumir la responsabilidad de crear la
infraestructura del desarrollo mediante inversiones bsicas directas en
diversos campos econmicos y sociales riego, caminos y puertos, escuelas, hospitales y vivienda y aun de emprender algunas actividades
agrcolas,- industriales o distributivas centrales de maquinaria, produccin de fertilizantes, fabricacin de acero, generacin de energa y
comercializacin de productos alimenticios o de determinadas exportaciones la influencia directa de la poltica fiscal puede ser muy
grande. El sector pblico absorber en ese caso una proporcin considerable de los ingresos privados, por medio de instrumentos tributarios
y otros, y los trasladar a otras manos y crear nuevos ingresos por medio de sus inversiones y otras clases de gastos. En algunos casos, el
concepto de la responsabilidad del Estado en el desarrollo llega an
ms lejos: por ejemplo, a la produccin petrolera, el transporte ferroviario, la banca, los seguros, etctera.
Pero aun suponiendo que prevalezca en algn pas el concepto de
que la intervencin del Estado debe reducirse al mnimo en lo que se
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POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO
refiere a infraestructura y de que slo por excepcin debe el Estado ejercer actividades directamente productivas o distributivas, la poltica fiscal, si bien de repercusin ms limitada en cuanto a la participacin
del sector pblico en el ingreso y el gasto nacionales, ser tan significativa e importante como en el primer caso, pues pesa sobre ella la
responsabilidad de orientar las mltiples decisiones privadas de inversin y consumo, de manera que queden encuadradas en los objetivos
del desarrollo econmico nacional y se ajusten, en su ritmo y en su distribucin, a los requerimientos de dichos objetivos.
Hasta podra decirse que la poltica fiscal, en el caso en que se estime
preferible que la mayor parte de la inversin sea efectuada por el sector privado y que el Estado no lleve a cabo actividades industriales o
de ndole comercial o distributiva, necesitara definirse an con mayor
precisin y mayor conciencia de sus repercusiones. Mientras el Estado
participe en una proporcin muy elevada en la inversin y el consumo
nacionales y absorba una parte considerable del ingreso nacional, la poltica fiscal tender a convertirse ms bien en una poltica de distribucin ptima del gasto y, desde el punto de vista operativo, requerir
sobre todo de la aplicacin de criterios adecuados y del establecimiento
de mecanismos de coordinacin en el sector pblico que permitan imprimir mayor eficiencia al esfuerzo desplegado por el Estado. Pero en
tanto la participacin directa del Estado sea pequea, la poltica fiscal
necesitara ampliarse en su concepto bsico para abarcar las muchas
formas en que, a travs de incentivos y de disposiciones bancarias y
monetarias, as como de medidas legislativas y administrativas en los
campos agrario, industrial, de servicios pblicos y otros, y aun de instrumentos de poltica comercial, se podran afectar las decisiones privadas en el sentido de procurar las metas del desarrollo que la colectividad acepte.
En la actualidad, la mayora de los pases latinoamericanos se encuentra, de hecho, segn expresiones cuantitativas disponibles, ms cerca del segundo que del primer extremo. Son pocos los pases en que
el sector pblico represente ms del 15 % del gasto nacional, en que la
inversin del sector pblico exceda de] 33 % de la inversin bruta total, o en que el ingreso fiscal pase del 12 % del producto bruto. Por
consiguiente, una poltica fiscal concebida como un todo, armnica y
congruente, dotada de suficiente precisin, es en estos casos de primordial importancia para los programas de desarrollo econmico acelerado
en la AmnYa Latira, puesto que del comportamiento del sector privado
dependern en gran parte los resultados que se logren.
Al harer referencia a un concepto global de la poltica fiscal, y aunque para muchos parezca obvio, es preciso recalcar que no se limita a
los aspelo? tributarios del gobierno central o federal de un pas. Tam-
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poco se limita a la consideracin paralela de la distribucin del gasto

del gobierno central, con mayor o menor nfasis en la proporcin destinada a inversiones -y a financiamientos que eleven la capacidad productiva nacional. Habra que considerar conjuntamente el efecto de
la tributacin y del gasto, segn los sectores econmicos que cada uno
afectara; pero no sin incluir adems en el concepto de poltica fiscal
el efecto y la significacin del dficit o supervit presupuestal y de la
forma de financiar el primero o utilizar el segundo. Ha sido comn considerar el desnivel presupuestal como problema de poltica monetaria y
de banca central, o como materia estrictamente "financiera"; pero se
debe reconocer cada vez ms que el gasto deficitario o el supervit son,
de hecho, elementos del gasto o del ahorro nacionales cuya repercusin
econmica, es decir, sobre la corriente del ingreso y sobre la balanza
de pagos, son tanto o ms importantes que sus aspectos monetarios.
La poltica fiscal abarca, asimismo, el campo de los gobiernos estatales o provinciales y los municipales, as como de los distritos federales
o centrales en que algunos pases latinoamericanos suelen tener situadas,
sus ciudades capitales. La importancia relativa de la tributacin, el gasto y el endeudamiento de las provincias o estados, los distritos centrales
y los municipios, vara en funcin de muchos factores, y aunque en
varios pases es secundaria, no por ello debe dejar de coordinarse en el
conjunto de la poltica fiscal. La falta de armona entre las medidas
que adopten un gobierno central y un gobierno provincial puede afectar
adversamente la tasa de inversin privada e influir de manera desfavorable en determinadas clases de inversin productiva.
Lo que no es an tan obvio, o, aun aceptado en teora, no se ha llevado a la prctica sino en casos excepcionales, es la extensin del campo
de la poltica fiscal a los organismos autnomos o paraestatales y a las
empresas de las que el Estado sea propietario total o parcial, incluidos
los bancos oficiales. El abarcar la gran gama de organizaciones e instituciones'paraestatales ofrece, de hecho, una serie de problemas, algunos
de los cuales pueden estar erizados de dificultades jurdicas y administrativas. Hay organismos cuya funcin es la de efectuar algn tipo de
inversiones y a los que se asigna el producto de un impuesto especfico,
ms un subsidio de capital proveniente del presupuesto. En este caso, no
son sino una extensin del gobierno, pero con autonoma administrativa, y en una consolidacin de cuentas quedaran necesariamente comprendidos en el total de ingresos y gastos del sector pblico. Pero si el
mismo organismo presfa adems un servicio y recibe del sector privado
una cuota o precio por dicho servicio, se plantea la duda de si sus ingresos y gastos deben considerarse en forma bruta o neta. Ello depender del grado de similitud que el servicio tenga con el que normalmente proveera el gobierno. Cuanto ms se aparte de ste, ms razn
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habr para considerar como elemento de las cuentas del sector pblico
slo el ingreso neto corriente del organismo y el incremento de sus
reservas de depreciacin (su ahorro neto y bruto), junto con la inversin bruta fsica efectuada por el mismo, y no el total de sus ingresos
y el total de sus gastos.
Se acepta generalmente que las entidades del Estado que actan como
si fueran empresas industriales, comerciales o de transporte, o que sean,
en efecto, sociedades de capital constituidas conforme a las leyes mercantiles vigentes, son parte integrante del sector pblico, pero slo
incorporan a ste sus cuentas de ahorro e inversin, y no su cuenta
corriente. Sin embargo, en un concepto global de poltica fiscal se requiere comprender la totalidad de los ingresos y gastos de la empresa,
es decir, su impacto bruto sobre la corriente de ingreso y gasto nacionales, pues aun cuando una empresa puede gozar de considerable autonoma, su poltica est sujeta en ltimo anlisis a las determinaciones
que tome su propietario, o sea el Estado, a travs de la rama ejecutiva
(y con frecuencia con fuerte intervencin de la rama legislativa). El
efecto econmico total de los ingresos y los gastos que el Estado domina
slo puede medirse si se efecta una consolidacin de todo el sector
pblico al nivel bruto (eliminadas las transferencias entre distintas partes del sector).
Del mismo modo, la poltica fiscal, en su sentido ms amplio, puede
ejercerse a travs de los resultados de operacin de las empresas paraestatales. Esto es obvio en el caso de las empresas de transporte o de
energa elctrica cuyas tarifas se puedan fijar hasta cierto punto al
arbitrio del Estado, ya sea para cubrir con exceso el costo del servicio
y dejar un sobrante para inversin, o en forma de subsidio al sector
privado sin cubrir plenamente los costos.
Es menos obvio, pero igualmente cierto, en el caso de empresas del
Estado que compitan en la produccin de bienes y servicios con empresas privadas. Los precios de venta de los productos de las empresas industriales del Estado estn en parte determinados por esa competencia,
pero las situaciones semimonoplicas, que son tan frecuentes, determinan que dichos precios los pueda fijar el Estado (a travs'de la empresa oficial respectiva) a niveles superiores a los que seran normales, a
veces en combinacin con las empresas privadas "competidoras" y casi
sin excepcin con ayuda de la proteccin arancelaria y otras medidas
de restriccin de las importaciones. En tales casos, parte del precio de
venta o, si se quiere, parte de la ganancia neta de la empresa del Estado, es en realidad un impuesto. Es decir, la poltica fiscal opera, de
hecho, a travs de las operaciones comerciales o industriales de las empresas y los organismos paraestatales. Y, para llegar a ms precisin,
cabe insistir en que no slo opera a travs de la poltica de precios, sino
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tambin por medio de los costos, en particular los salarios y el precio

pagado por los insumos fsicos suministrados por otras empresas del
sector pblico. Al menos tericamente, y si el Estado tuviera verdadero
control sobre las mltiples empresas paraestatales, podran manipularse
los precios de los insumos y de los bienes y servicios producidos en tal
forma que el ingreso neto se obtuviera principalmente en las actividades en que se juzgara necesario ligarlo directamente a programas de
inversin.
Un caso especial que merece consideracin aparte es el de los institutos de seguro social, las cajas y fondos de seguros y jubilaciones, etctera. En algunos pases, a causa de la composicin tripartita de las
cuotas entregadas a dichos organismos, pudiera juzgarse que no constituyen, en rigor, un elemento del sector pblico. Sin embargo, dada
la significacin pblica y colectiva de los sistemas de seguro social, es
necesario que sus operaciones se integren a dicho sector, puesto que las
aportaciones de los trabajadores y de los empleadores son afines a un
impuesto destinado a un fin especfico, y el excedente corriente de ingresos sobre gastos (hecho el ajuste por el traspaso que el gobierno
central pueda hacer a los institutos respectivos) es con frecuencia una
de las fuentes de ahorro ms importantes en el sector pblico; la inversin en hospitales, centros de bienestar y vivienda por los organismos
de seguridad social sustituye, adems, con frecuencia, a las inversiones
que el Estado debera hacer directamente. La poltica fiscal abarca, de
hecho, a los sistemas de seguridad social.
Otro elemento de la poltica fiscal que no siempre se identifica plenamente es el endeudamiento de los diferentes elementos del sector pblico. No ofrece dificultad el caso del endeudamiento interno o externo
del gobierno central o de un gobierno provincial o municipal. La poltica financiera la administracin de la deuda flotante o la consolidada, y de la tasa de inters puede concebirse a ese respecto como
parte indivisible de la poltica fiscal, puesto que en cierta medida la
creacin de deuda es una forma alternativa a la tributacin como medio de absorber ahorros del sector privado. El problema de definir el
alcance de la poltica fiscal lo constituyen de nuevo las operaciones
financieras en el subsector de organismos y empresas paraestatales. A
fin de ser congruentes con el concepto hasta ahora sostenido, el endeudamiento de las empresas paraestatales debera tratarse como un aspecto de la poltica fiscal, tal vez con excepcin de las obligaciones a
corto plazo (menos de un ao) creadas exclusivamente con fines de
operacin corriente o caja.
Las actividades de la banca oficial ofrecen otro caso difcil de considerar en cuanto a si caben en la poltica fiscal propiamente dicha. En
rigor, la idea del dominio del Estado sobre los recursos financieros,
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incluidos los gastos y los ingresos, de los diferentes subsectores del sector pblico, no admite la exclusin de las operaciones pasivas y activas
de la banca oficial. Se trata de intermediarios financieros que, en la
medida en que acten y, adems, tengan xito en sus propsitos, llevan
a cabo una parte muy importante de la poltica del gobierno tendiente a
canalizar ahorros del sector privado hacia objetivos determinados de
inversin, sea en el propio sector privado o aun en el paraestatal. Si
bien en cuanto a integracin en la cuenta consolidada del sector pblico, en el caso de los intermediarios financieros del Estado slo corresponde considerar su ingreso neto (ahorro) y sus inversiones fsicas directas, para los fines de un concepto global de la poltica fiscal
y financiera sera preciso analizar y cuantificar cuidadosamente el origen de sus recursos pasivos y el destino de sus operaciones activas, cuya
influencia en el desarrollo econmico puede, sin duda, ser muy grande.
En la mayora de los pases latinoamericanos existe algn mecanismo
oficial destinado a facilitar la comercializacin de las cosechas, garantizar precios rurales mnimos, absorber excedentes de produccin, y
regular los abastecimientos y estabilizar los precios de los alimentos en
las zonas urbanas. No es costumbre considerar estas operaciones como
parte de la'poltica fiscal, pero en realidad encajan perfectamente en
el concepto general de sta. El organismo regulador es parte del sector
pblico; las compras que realice requieren el respaldo de los recursos
fiscales o una asignacin con cargo al crdito bancario que se canalice
por el sector pblico o se origine en l; los precios de garanta pueden
actuar como un subsidio al sector agrcola si l organismo vende a
precios inferiores o incurre en prdidas o, en el caso contrario, pueden
representar un impuesto al agricultor al fijarse, por ejemplo, por debajo de los precios del mercado exterior o en cualquiera circunstancia
en que el organismo regulador sea un comprador predominante; la estabilizacin de precios al nivel del consumidor se practica con frecuencia con fines de subvencionar el consumo de la poblacin mayoritaria
de los grandes centros urbanos; y, en ltimo trmino, las prdidas del
instituto regulador afectan el presupuesto del gobierno central y la poltica financiera de ste; y las ganancias, cuando existen, son parte de
los ingresos del sector pblico.
Las operaciones cambiaras del banco central en los pases en que
existen mecanismos de control con tipos de cambio diferenciales caen
tambin dentro del campo de la poltica fiscal en la medida en que las
diferencias exceden de los mrgenes normales de compra y venta. Muchos pases latinoamericanos han contado con el beneficio de cambio
como equivalente de una fuente impositiva, y los tipos de cambio diferenciales se consideran, por sus efectos, como impuestos a la exportacin o a la importacin.
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Resumiendo lo expresado, se puede llegar a la conclusin de que el

campo legtimo de la poltica fiscal es sumamente amplio, aunque en
la prctica hay evidente dificultad no slo para integrar las cifras que
den expresin cuantitativa a la poltica fiscal, sino para vencer los obstculos administrativos, legales y polticos que impidan unificar el mando en la poltica fiscal y financiera.
III. PLANEACIN FISCAL Y FINANCIERA
Si se acepta que la poltica de desarrollo es un conjunto de decisiones
pblicas y privadas que tienden a afectar el monto y la composicin
de la demanda global, y en particular a elevar la proporcin del gasto
destinada a inversin productiva, y si, adems, dicha poltica es susceptible de expresarse en el marco de un plan o programa a mediano o a
largo plazo lo que supone la adopcin de objetivos cuantitativos
la necesidad de un plan global de financiamiento que permita alcanzar
esos fines resulta evidente. La poltica fiscal y financiera del sector pblico constituye as la piedra angular de un plan general de financiamiento del desarrollo, no slo por la forma en que se exprese en los
ingresos, los gastos y el endeudamiento del propio sector pblico, sino
tambin por la influencia que pueda tener en el sector privado. Por ello
es recomendable que en la Amrica Latina se reconozca el alcance de la
poltica fiscal, se examinen los medios de unificarla y se determinen,
segn la estructura y las condiciones de cada pas, las formas ms adecuadas de llevarla a la prctica.
Antes de entrar a considerar los objetivos de la poltica fiscal y las
principales formas que podra asumir en sus distintos campos de accin, puede ser til explorar brevemente el problema de los mecanismos
de formulacin y conformacin de un plan de poltica fiscal.
A primera vista pudiera parecer un problema relativamente secundario, dado el peso y la autoridad que en la materia ha de tener neceseriamente un ministro de hacienda. Pero es frecuente que la poltica
de gasto no la determine la autoridad financiera mxima, sino que resulte, dada la complejidad de las funciones del Estado en la Amrica
Latina y los distintos entrecruzamientos de autoridad, de decisiones tomadas sin suficiente coordinacin al nivel sectorial, por diversas dependencias administrativas y organismos autnomos. El financiamiento del
gasto del sector pblico queda, de hecho, subordinado a los planes de
gasto, no siempre armonizados en un plan general, y se sigue la prctica de asegurar recursos financieros en forma parcial, acudindose a
fuentes internas o externas de manera aislada, sin relacin con el financiamiento de otros programas ni con otros aspectos del financiamiento
gubernamental. Estas prcticas van acompaadas de un mal aprovecha-
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miento de los recursos financieros disponibles en el propio sector pblico, a causa de la falta de informacin y de comunicacin entre los
diferentes elementos del sector paraestatal. Sin pretender que todos estos elementos se constituyan en vasos comunicantes, sera sin duda importante que existiera mayor fluidez en el aprovechamiento de los ahorros generados en el sector pblico, a fin de que los organismos de ste
que los precisen tengan acceso a ellos antes de acudir a fuentes ajenas.
Con estos objetos y teniendo en cuenta los dems aspectos de la poltica fiscal, parece ser muy aconsejable que *! cada pas de la Amrica
Latina se creen mecanismos de coordinacin financiera al ms alto nivel, y con ms razn si se adoptan planes o programas de desarrollo
en que intervengan organismos centrales de planeacin. Slo el examen
de las posibilidades de generacin de ahorro interno y de su adecuada
canalizacin, junto con la consideracin de la conveniencia y las condiciones del endeudamiento externo, permite juzgar si un plan determinado de inversin pblica y privada es realizable. La presentacin
de un plan de inversiones sin la formulacin lo ms precisa posible del
plan fiscal y financiero correspondiente no es suficiente garanta de
que podrn cumplirse las metas de desarrollo propuestas.
Segn las distintas modalidades de la planeacin en los pases latinoamericanos, el aparato de decisin no quedar completo mientras no
exista un medio de someter a una consideracin de conjunto, bajo la
presidencia del ministro de hacienda, los mltiples aspectos de la poltica tributaria y de gasto a todos los niveles de gobierno, las formas y
los montos de financiamiento de los organismos y las empresas paraestatales, incluido al seguro social y las operaciones de la banca oficial
y de los organismos reguladores de los abastecimientos y los precios.
Si no es posible establecer un mecanismo formal para lograr estos propsitos, se requiere por lo menos que el ministro de hacienda tenga a
su disposicin, en forma sistemtica, ordenada y oportuna, toda la informacin pertinente, para que, a travs de los conductos que correspondan, pueda el gobierno central dar a conocer las normas que deben
seguirse y ejercer la vigilancia necesaria. De existir obstculos de orden
constitucional o legal, las disposiciones correspondientes deberan ser
objeto de revisin a fin de facilitar la necesaria tarea de" coordinacin.
IV. OBJETIVOS Y MEDIOS DE LA POLTICA FISCAL
Uno de los propsitos fundamentales de la poltica fiscal como instrumento del desarrollo es crear el ahorro pblico suficiente para hacer
frente al volumen de inversin pblica previsto, y allegarse, mediante
endeudamiento interno y externo, los recursos adicionales que sea prudente derivar del ahorro privado o del ahorro de otros pases. Otra fi-
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nalidad fundamental consiste en absorber de la economa privada, por

los medios ms equitativos y eficaces, los ingresos necesarios para hacer frente a la provisin de los servicios pblicos que la comunidad
juzgue indispensables o convenientes. Y un tercer objetivo consiste en
manipular diversos instrumentos tributarios, de gasto, cambanos, de
fijacin de precios o tarifas, etctera, en forma tal que se produzcan
suficientes incentivos para que el sector privado genere el volumen de
ahorros requerido por el desarrollo econmico y efecte las inversiones
que le correspondan.
Los anteriores objetivos bsicos pueden ir acompaados de otros en
los cuales la poltica fiscal puede ser un instrumento til pero no por
fuerza el ms indicado o el decisivo. Uno de ellos es e! de atenuar o
compensar las fluctuaciones de la economa a corto plazo, problema
que en la Amrica Latina se presenta sobre todo en los pases cuya exportacin consiste en pocos productos, sujetos a mercados externos inestables, y que no cuentan con una demanda interna suficientemente
dinmica o importante para contrarrestar un descenso de la demanda
externa. En tales casos, la poltica fiscal, debidamente coordinada con
la poltica monetaria y crediticia, puede, tanto por el lado del gasto
como por el del alivio de la carga fiscal, actuar como elemento estabilizador, y an puede llegar, si las condiciones monetarias lo permiten, a
facilitar la absorcin de los recursos reales desplazados por la fluctuacin de la demanda externa.
Sin embargo, la poltica fiscal, por s sola, sin el apoyo de otros aspectos de la poltica gubernamental, no podra hacerse responsable de
la estabilizacin sin desatender objetivos ms fundamentales. Una poltica expansionista de origen fiscal en situaciones de debilitamiento
de la balanza de pagos ha conducido frecuentemente, por ejemplo, a
acentuar tendencias inflacionarias y a propagar este proceso ms alia
de lo conveniente, de tal manera que el desarrollo econmico ha quedado amenazado. Por ello, no puede afirmarse que sea un instrumento
suficiente ni adecuado para hacer frente a un descenso a corto plazo de.
la exportacin. Casi slo ante una fluctuacin al alza puede ser eficaz
como instrumento de absorcin de ingresos y limitacin de la demanda
interna para evitar una expansin inmoderada. Pero en ambos casos,
la poltica fiscal-es ms bien un auxiliar de la poltica monetaria.
Otro propsito al cual la poltica fiscal puede cooperar, sin que sea
<! instrumento ms adecuado, es el mejoramiento de la distribucin del
ingreso. Una distribucin ms equitativa, aceptada sin discusin en los
pases ms desarrollados, es todava objete de controversia en los pases
latinoamericanos, principalmente en torno al argumento, sostenido por
algunos, de que conviene una distribucin desigual a fin de fomentar
el ahorro privado que se necesita para hacer posible el incremento de la
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inversin. Este argumento ha perdido mucha de su fuerza desde que

se reconoce que la decisin de invertir est en general desvinculada de
la formacin previa de ahorro. Adems, al desagregarse la funcin consumo por niveles de ingreso es posible demostrar que los extremos de
desigualdad de ingreso no significan sino subconsumo y desahorro en
el ms bajo y consumo suntuario (en gran medida de productos y servicios importados) en el ms elevado. Pero independiente de la controversia que an subsista, la Carta de Punta del Este constituye, entre
otras cosas, un compromiso de lograr una distribucin ms equitativa
del ingreso nacional y para ello se deben emplear todos los instrumentos
de la poltica econmica, en forma compatible con un desarrollo ms
rpido.
Sin embargo, es preciso medir con cierto cuidadp_el__efectg_gue_la
poltica fiscal puede tj:ne^corn2_aêjê_jedIsTnEuldor del ingreso. Una
triEutacin ms progresiva sobre el ingresovlas^ diversas_formas_de
impuesto al patrimonio y al gastg_jmvado suntuario, no reducen en
realidad la desigualdad de los ingresos personales~arTtes~derpagQ_ deOmpuesto. stos pueden seguir generndose con la misma disparidad que
antes, cornojresuKado^jeTla estructura ataxia, comercial e industrial
de un pas. Lonico que hara el impuesto sera redistribuir el ingreso
a travs del gasto del sector pblico, y esto slo en el caso de que la
composicin del gasto fuera tal que se acentuaran en l los egresos que
representaran servicios (o produccin de bienes) que signifiquen un
aumento del consumo real y del bienestar de los sectores de bajos ingresos. Nada de esto es imposible, pero poco contribuira a menos que
en otros terrenos el Estado, y la comunidad como un todo, actuaran en
forma de elevar la productividad y el ingreso real de los trabajadores
agrcolas e industriales. La_ tributacin progresiva por s sola podra incluso Ijegar_a_jrierrnar los incentivla,.jjJnjyeîMrîvaj^jQa falta
de_expansin de sta, al retrasar la absorcin de los incrementos~3ela
fuerzacTe trabajo, podra significar un ajuste muy lento de la distribucin del ingreso.
Con lo anterior no se desea sino_Jndicjir jjue el mejoramiento dg la
distribucin del ingreso debe atacarse en el punto de origen del problema, o sea en las formas de creacin deHngreso mismo y en las relaciones entre capital y trabajo_gue_ejerminan la distrihnrinn del ftro
ducto. La poltica fiscal, a travs de la tributacin y del gasto, y en sus
vinculaciones con la poltica monetaria, puede ser un elemento importante de colaboracin en el objetivo de redistribuir el ingreso, pero no
tiene a este ltimo proceso por uno de sus objetivos primordiales. Cabe
insistir, pese a lo llamativo de los aspectos distributivos y sociales, en
que ejpropsito fundamental deja_poltica fiscal debe ser el de constituir^l ahorro PbHco^ necesario para financiar la inversin pblica
57
exigida por el desarrollo econmico, influir_enja_taâ_y_la._estructura

de lajinyersin__y" el consumo privados en forma congruente con las metas globales y sectoriales de desarrollo, y asegurar al Estado los recursos
necesarios para la expansin de sus gastos corrientes.
Piipfjpn_sgfialarse cuatro reas principales de accin de la polticajiscal^ en Jais cjue los resultadas. gojiJeids^^
mas o j)lanes_de desarrollo: la tributacin, el gasto pblico, la eficacia
econmica de_Ios_ojganismos _y _las empresas paraestatales_de produccin, y el endeudamiento interno. De la mayor o menor precisin y
congruencia con que se acte en estos campos depender no slo el
volumen de endeudamiento externo que puede requerir un pas para
su desarrollo, sino la posibilidad de hacer uso efectivo de tales recursos
disponibles en el exterior. Dentro de cada rea de accin se dispone
de diferentes instrumentos y formas de encauzar la poltica fiscal, que
convendr considerar aun cuando sea con relativa brevedad.
1) Tributacin
Cuando se habla de reforma tributaria se debe hacer referencia no
slo a la^creacin de nuevos y mayores impuestos-interpretacin que
prevalece hoy da entre el comn de lamente y entre ncrgocos tcnicos,
sino a una verdadera reestructuracin del sistema tributario, que puede
traer consigo nuevos impuestos, pero que tambin puede^signiicar la
eliminacin o reduccin de otros.
~~~
~
~No~s puede afirmar que en la Amrica Latina los sistemas tributarios mantengan una clara trayectoria de lo complejo a lo simple tal
vez las intrincaciones introducidas en los ltimos aos en algunos pases
excedan con mucho aun lo que pudieran haber imaginado los financistas de la poca colonial, pero s existe tendencia a descansar en mayor
medida en los impuestos directos que en los indirectos, al menos en la
tributacin de los gobiernos centrales, y particularmente en el impuesto
sobre la renta. La estructura tributaria de un pas, para ser eficaz, regili^rp arlaptaraty la vi'rla institucional, mnsidfrarlafiri su perspectiva
histrica Y en su evolucin presente, y debe responder tambin a las
finalidades que se persiguen. Como instrumento de una poltica fiscal
dirigida a acelerar el desarrollo econmico y a atender a determinadas
normas sociales, el sistema tributario puede adaptarse a los objetivos ce
esa poltica, antes sealados, pero.no puede desligarse, para garantizar
sueficacia. del ambiente poltico e institucional. Por ello, la buena
tcnica fiscal y administrativa necesita aunarse al buen criterio poltico
si una reforma tributaria ha de ser algo ms que un ejercicio mental.
Lo anterior viene a ser especialmente pertinente al considerar si en
determinadas circunstancias se deben hacer esfuerzos por completar o
58
robustecer el impuesto sobre la renta o, ms bien, durante algn tiempo, por mejorar y racionalizar los diversos impuestos a la produccin,,
al consumo y a las transacciones (inclusive a la importacin). Es indudable que el impuesto sobre la renta, llevado a su perfeccin conceptual como un sistema diseado para gravar a las empresas y a laa
personas, en forma progresiva, conforme a su capacidad econmica total, es la forma de tributacin ms equitativa, ms eficaz y estable,,
mientras sus tasas no sean excesivas hasta el grado de restar estmulo a
la actividad econmica. Pero cualquier modificacin a la forma prevaleciente del impuesto sobre la renta tiene que partir de lo que ya existe,
incluso del ambiente psicolgico y de relaciones entre fisco y contribuyentes que la aplicacin del sistema anterior haya producido. No es
fcil cambiar radicalmente un sistema impositivo, como tampoco lo
es hacer ms eficiente la administracin fiscal. Y en pases donde existe
considerable analfabetismo, elevada proporcin de poblacin agrcola y
urbana no sujeta al sistema de trabajo por salario, y gran dispersin de
la actividad en pequeas unidades de produccin que no mantienen
sino rudimentarias formas de contabilidad, el impuesto sobre la renta
se limita, de hecho, a gravar a una pequea parte de la poblacin econmicamente activa y a un nmero corto de empresas agrcolas, comerciales o industriales. Aun siendo bien concebido el impuesto sobre
la renta y bien administrado, su rendimiento est limitado por la estrechez de la base tributaria misma, y carece de suficiente elasticidad.
Admitidas estas limitaciones, y segn las posibilidades reales de cada
pas, existen, sin duda, inmensos espacios dentro de los cuales pueden
evolucionar los impuestos sobre la renta latinoamericanos hacia mayor
rendimiento y mayor equidad. Quiz debera empezarse por una revisin cuidadosa de muchos conceptos jurdicos que pueden estar limitando innecesariamente el concepto de ingreso o renta gravable, en
particular de las personas, o que en alguna forma tiendan a proteger
la capacidad econmica de las personas de elevados ingresos o a reducir el efecto de las tasas progresivas. Entre los puntos sobre los cuales
cabra alguna aclaracin y revisin en beneficio de una tributacin ms
equitativa estn, por ejemplo, el concepto de renta o alquiler imputados, el de igualdad o desigualdad en las exenciones o descargas familiares a distintos niveles de ingreso, el de retroactividad en la tributacin de las ganancias de capital sobre inmuebles, el de los ingresos
derivados de propiedad comn en el caso de cnyuges, y otros. En terreno no muy alejado de ste figura la cuestin de si lo que se grava
es el ingreso, no importa cmo se genere, o el trabajo, la propiedad, el
capital, la actividad profesional, etctera, conceptos que an subsisten
en la legislacin y, sobre todo, en la mentalidad de los tcnicos tradicionalistas. Mientras ms se progrese hacia el concepto de ingreso como
59
tal y la legislacin se aparte del concepto de objeto que crea el ingreso,

ms se facilitar la adopcin de sistemas equitativos y eficaces.
En la mayor parte de los pases latinoamericanos el impuesto sobre
la renta se caracteriza por ser un sistema cedular que en parte deriva
de la tradicin de tener por concepto gravable el objeto creador del
ingreso y no ste mismo; la adopcin de un impuesto al ingreso personal consolidado da lugar a dificultades aparentes y reales. El sistema
cedular, a menos de que sea un simple expediente administrativo para
retener impuestos en la fuente y constituya slo un paso provisional
hacia la liquidacin de la obligacin gravable al hacerse una acumulacin semestral o anual del ingreso personal total, tiene el grave inconveniente de que no permite aplicar con equidad las descargas familiares
y de que admite la posibilidad inequitativa de gravar distintas formas
de percepcin del ingreso con distintas tarifas progresivas o proporcionales. El establecimiento de una sobretasa general sobre la acumulacin
del ingreso personal no resuelve del todo el problema y s complica
considerablemente la administracin impositiva y la tarea del propio
contribuyente. Parece ser muy necesario que se tienda a la simplificacin del impuesto sobre la renta en el sentido de hacer aplicable una
sola tarifa al ingreso personal consolidado y requerir declaraciones a
todas las personas cuyo nivel del ingreso exceda de determinada cantidad relativamente baja.
Debido a la estructura de la propiedad agrcola e industrial que caracteriza a la mayora de los pases latinoamericanos, los ingresos personales derivados de ella rentas, dividendos sobre acciones, intereses
sobre prstamos, rendimiento de ttulos, regalas, etctera se concentran en pocas manos y en formas no fcilmente identificables. Las notorias deficiencias de los registros de la propiedad inmueble, tanto rural
como urbana, y la prctica de autorizar emisiones de acciones y ttulos
ni portador, son, sin duda, obstculos importantes a la aplicacin efectiva del impuesto sobre la renta, pero pueden idearse mtodos de abordar este problema y, en particular, las deficiencias y las omisiones
podrn reducirse a medida que el sistema tributario en su conjunto sea
ci]uitativo y se cree mayor conciencia fiscal.
El mejoramiento de los sistemas de impuesto sobre la renta, que puedo significar un ingreso fiscal adicional de consideracin en muchos
pases latinoamericanos, debe tener tambin por mira no reducir los
incentivos a la inversin. Esto se puede lograr adoptando tarifas cuya
progresividad no sea excesiva y cuya tasa media mxima no pase de
alrededor de un 35 a 40 % a los niveles muy elevados de ingreso.
I ,a oposicin de la opinin pblica a la tarifa progresiva se origina con
frecuencia en la forma poco clara en que se presenta. Una tarifa no
puede calificarse de muy onerosa por el solo hecho de que, por ejem-
60
po, la tasa marginal llegue al 50 %, a menos de que se sepa al mismo

tiempo a qu nivel de ingreso se alcanza esa tasa, cul es la progresividad en las etapas intermedias, qu exenciones y descargas familiares
se establecen y qu otros impuestos gravan la capacidad econmica de
la persona de elevados ingresos (por ejemplo, impuestos patrimoniales,
impuestos especficos sobre la propiedad, impuestos sobre determinadas
formas de gasto, etctera). Cuando en los Estados Unidos se habla de
una tasa del 90 % sobre el ingreso personal, se omite casi siempre explicar que es una tasa marginal y que aun a niveles bastante elevados
de ingreso la tasa media no pasa de 65 % y que a cualquier tasa el
ingreso gravable puede ser bastante inferior al ganado por el contribuyente, en virtud de deducciones legales, de tal manera que la tasa media efectiva sobre el ingreso es an ms baja. Se pueden hacer consideraciones ms o menos similares respecto a las tarifas del impuesto sobre la renta en los pases latinoamericanos, destinadas a precisar el verdadero alcance de las tasas. Sin embargo, sera preferible que en lugar
de tener que hacerlas, las tarifas se presentaran al pblico como tasas
medias en vez de marginales, lo que sera ms comprensible y facilitara
los clculos mentales del contribuyente. De cualquier modo, para la mayor parte de los contribuyentes, a los niveles moderados de ingreso y
aun en los primeros tramos de las escalas superiores, una tasa media
de 30 a 40 % pudiera ser un obstculo al deseo de invertir o de emprender actividades que supongan riesgo. Mientras se perfeccionan los
sistemas de impuesto sobre la renta, parecera ms conveniente una
aplicacin efectiva de una tasa mxima moderada que una administracin ineficaz e incompleta con aplicacin de tasas muy elevadas.
Los incentivos a la inversin pueden ser ms importantes, sin embargo,
en el impuesto a las ganancias o utilidades que en el gravamen sobre el
ingreso personal, y posiblemente se haya descuidado en la Amrica Latina este importante aspecto de la poltica tributaria. Existen, de hecho,
diversas clases de exenciones, principalmente en forma de deducciones
al ingreso neto gravable de la empresa, sea por causa de la actividad
de la misma (industria nueva o necesaria, industria localizada en determinada zona, etctera) o en razn de concesiones especiales, creacin
de reservas de reinversin, etctera; la exencin puede consistir tambin
en la no aplicacin del impuesto sobre utilidades o el correspondiente
a alguna cdula. Pero no parece que se haya racionalizado en forma
adecuada el sistema vigente de exencin tributaria en lo que hace a
sus efectos sobre la inversin, y sera difcil en los ms de los casos
determinar si las exenciones acordadas respecto al impuesto sobre las
utilidades han sido un factor determinante o positivamente condicionante de las inversiones industriales o si stas se han realizado en virtud de los dems elementos que sirven de juicio al inversionista.
61
Es posible que en muchos casos las exenciones no constituyan sobre todo si se prolongan sino un subsidio en gran parte injustificado,
11 no no asegura ni la continuacin de las inversiones ni un aumento de
lu productividad de la empresa, o siquiera un nivel razonablemente
eficaz de operacin. La depreciacin acelerada, cuya utilizacin como
incentivo es de origen bastante reciente aun en los pases industriales,
i crie la ventaja de que se concede contra inversiones realizadas y no
contra posibilidades de inversin sujetas a diversas eventualidades; representa, por lo tanto, un acicate que, segn las tasas de depreciacin
permitidas y el plazo en que puedan efectuarse las deducciones correspondientes, puede llegar a ser bastante fuerte. Es, adems, un instrumento ms positivo, puesto que admite aplicarse con distintas modalidades en diferentes ramas industriales y puede as adaptarse a las previsiones de crecimiento comprendidas en los programas o planes de desarrollo industrial. Sin ser sta la oportunidad de entrar en mayores
consideraciones sobre la depreciacin acelerada, puede afirmarse que
(invendra estudiar detenidamente la experiencia de los pases de otras
Arcas que la han aplicado, as como la ms limitada que se va obtenienilo en la Amrica Latina, para intentar su aplicacin en mayor escala
como incentivo fiscal en sustitucin de otros de cuyo resultado no se
lia tenido hasta ahora seguridad.
En materia de tributacin, adems de la mayor equidad del sistema
del impuesto sobre la renta, se reconoce que ste constituye tambin
una base ms estable de ingresos fiscales que los gravmenes tradicionales fijados al comercio exterior y a las transacciones internas. El
desarrollo del comercio y de la industria, as como la acentuacin
de l<j tendencia a llevar a cabo las actividades econmicas por medio de
personas morales, harn con el tiempo, si se progresa firme y racionnlmente, que el impuesto sobre las utilidades y sobre el ingreso pernorial represente el recurso fiscal ms importante y ms seguro. Pero
un afn de modernizacin y de perfeccionamiento no debera llevar a
descuidar la tributacin indirecta, por medio de gravmenes a la produccin y al consumo, al comercio exterior y a otras formas de transacciones.
El impuesto a la exportacin, mal visto en las finanzas tradicionales
y apenas recientemente revivido en otras reas subdesarrolladas, no
puede considerarse propiamente como un impuesto indirecto, sino como
Un gravamen sustitutivo en parte del impuesto sobre la renta en cuanto
a su aplicacin a la actividad primaria; y ha sido particularmente til
cuando ha habido necesidad de gravar con rapidez las utilidades imprevistas que a los exportadores ha producido una devaluacin de
la moneda o un alza inesperada y violenta de los precios internacioi nales.
62
_^ V.LJU

Ha servido tambin para mantener en el interior de un pas un precio
de venta razonable, por debajo del precio exterior, cuando un producto
de exportacin, como el algodn, es a la vez materia prima de importante industria nacional. Como instrumento de recaudacin fiscal, su
efectividad ha sido en ocasiones muy grande, probablemente mayor a
la que habra tenido el impuesto sobre la renta, transcurrido el lapso
necesario. Sin embargo, el impuesto a la exportacin es reconocidamente un instrumento burdo e inequitativo como mtodo permanente
de gravar los ingresos del sector exportador, puesto que no distingue
diferencias de productividad y de eficacia que se reflejan normalmente
en los costos y porque es objeto de retrotraslacin hacia el elemento ms
dbil de la cadena de la produccin y la distribucin, casi siempre hasta
alcanzar al trabajador agrcola en detrimento de su salario o del precio
rural de su producto. Como en el caso de otros impuestos sobre transacciones, la argumentacin a favor o en contra del impuesto a la exportacin tiene mayor o menor validez en la prctica segn sea la tasa
del impuesto; cuanto menor sea sta, menores sern los inconvenientes
de esta forma de tributacin.
Del resto de los impuestos sobre transacciones, sean especficos sobre
la produccin o el consumo, o generales en forma de impuesto a las
ventas o sobre ingresos brutos, conviene hacer la advertencia de que
deben considerarse antes que nada como una fuente de ingresos para
el fisco. Con esto se quiere decir que deben ser lo bastante bajos, en
su expresin ad valorem, para no frenar la produccin ni las formas de consumo generales, pero lo suficientemente elevados para que
constituyan un elemento importante de la recaudacin tributaria. Cierto es que en materia de impuestos indirectos entran en juego consideraciones importantes acerca de su posible regresividad, el impacto que
producen en el ingreso real de sectores muy numerosos de la poblacin
y sus efectos en la produccin. Pero la regresividad no puede comprobarse estrictamente mientras no se considere a la vez la estructura del
gasto pblico; por ejemplo, un gobierno que destine una proporcin
elevada de su presupuesto a proveer educacin gratuita puede estar
mejorando el ingreso de la mayora de la poblacin tributaria en mayor
proporcin que lo que represente en los ingresos nominales de sta la
incidencia de los impuestos al consumo o a la produccin. Debe admitirse que es ste un campo en que ms que teorizar se necesita efectuar
estudios empricos que permitan orientar mejor esta forma de tributacin. En el caso de los pases que han pasado o an pasan por etapas
de inflacin acentuada, y en la medida en que a ello contribuya un
dficit presupuesta! continuo, la elevacin de los impuestos indirectos
puede ser menos regresiva que la propia tasa de inflacin.
La tributacin indirecta es la que en la Amrica Latina menos ha
63
obedecido a una poltica ms o menos clara y definida. Tiene sus orgenes en la poca colonial y se manifiesta an, particularmente a travs
de la imposicin provincial y local, en formas que pueden obstaculizar
el comercio interno y, en ltimo anlisis, el desarrollo agrcola e industrial. Algunos pases han sustituido una multiplicidad de impuestos
especficos por gravmenes generales sobre ventas o sobre ingresos
brutos, compartidos a veces con las provincias o los municipios, y esta
tendencia parece ser desde luego recomendable, tanto por sus efectos
econmicos como por razones de equidad entre los contribuyentes. Es
ms justo que una persona pague por consumir, aun cuando sea a una
tasa reducida, no importa cul sea la modalidad especfica de su consumo, y no que una persona, por no afectar determinados gustos o
hbitos de consumo, se exima de impuestos mientras al mismo tiempo
se beneficia de los servicios que imparte el gobierno.
Sin embargo, ningn gobierno debera desperdiciar las oportunidades que existen aun dentro de una tendencia a establecer impuestos
generales sobre ventas o ingresos brutos de fijar tasas especiales a
determinadas clases de consumo que efecten los sectores de ingreso
elevado o que estn sujetas a elasticidad-ingreso ms pronunciada. Posiblemente la forma ms sencilla de aplicar impuestos especficos ms
elevados sobre estas clases de consumo sea estableciendo los gravmenes como mltiplos ad valorem de los impuestos generales sobre ventas,
aplicables a determinadas categoras de transacciones; se evitara as
la necesidad de fijar impuestos sobre cada artculo o servicio en venta
y se simplificara la tarea de la empresa que, como agente recaudador,
deba cubrir el impuesto. Se ha sealado en un buen nmero de trabajos de especialistas en finanzas que los gravmenes especiales sobre
las formas de consumo de los grupos de mayor ingreso, adems de significar un ingreso fiscal que puede ser apreciable, representan un suplemento equitativo al impuesto sobre la renta personal y contrarrestan
la posible evasin de ste a travs de gastos hechos con cargo a ingresos
no declarados.
Los impuestos a la importacin, que por tradicin han constituido
una fuente importante de ingresos pblicos, parecen estar entrando a
una etapa en que va a ser cada da ms difcil racionalizarlos desde
el punto de vista fiscal. A medida que avanza la industrializacin en la
Amrica Latina y se generaliza la proteccin arancelaria hasta alcanzar
productos intermedios, y aun bienes de capital, el impuesto a la importacin para ser eficaz como instrumento proteccionista, tiene que dejar de serlo como herramienta fiscal. Adems, el fomento industrial se
efecta en muchos pases con auxilio de exenciones sobre impuestos a
la importacin, lo que resta a stos an ms su valor fiscal. Parece
que la evolucin de los sistemas tributarios en la Amrica Latina ten-
64
dr que ser en el sentido de acordar cada vez menor importancia al

efecto fiscal del arancel de importacin.
La proteccin arancelaria como tal es tambin, por supuesto, un elemento de la poltica fiscal, puesto que tiene por objeto impulsar la inversin en determinadas actividades y garantizar niveles internos de
produccin y de ocupacin que, en condiciones generales de menor productividad como las que prevalecen en la Amrica Latina, podran no
sostenerse ante la competencia del exterior. Pese a los muchos argumentos que se esgrimen en contra de la proteccin arancelaria (y otras
formas de control de la importacin) y a las aseveraciones, sin duda
fundadas, de que llega en muchas ocasiones a ser excesiva, no parece
ser probable que se prescinda de ella en los planes de desenvolvimiento
industrial latinoamericano (con la salvedad de los acuerdos intrazonales de liberacin del comercio). Tampoco es ste un tema que pueda tratarse con extensin en esta oportunidad. Vale la pena, no obstante, sealar el hecho de que con el cambio estructural que probablemente
ocurrir dentro de la industria de cada pas, se har cada vez ms difcil aplicar la poltica arancelaria, pues la proteccin que se acuerde
a determinadas industrias constituir un costo adicional, y aun un obstculo, para otras industrias cuyo establecimiento o expansin el gobierno trate tambin de fomentar.
Una forma especial de tributacin que en algunos pases llega a ser
fuente muy importante o aun principal de ingresos del sector pblico
es la aplicada a las utilidades y actividades de las inversiones extranjeras en productos primarios. Se ha manifestado en los ltimos aos una
tendencia a procurar acuerdos con las empresas extranjeras afectadas
en el sentido de lograr una tributacin total, por impuestos sobre las
utilidades, sobre la produccin y otros, que represente una proporcin
determinada de las ganancias totales, incluso superior al 50 %. Este
tipo de tributacin puede justificarse desde varios puntos de vista, no
slo econmicos sino polticos. Sobresalen, sin embargo, dos argumentos:
uno, que las actividades de extraccin primaria significan un agotamiento de la riqueza natural que debilita la capacidad econmica futura del
pas y, segundo, que han entraado con frecuencia una deformacin
demasiado rpida de la estructura econmica que ha hecho* ms difcil
el desenvolvimiento de otros sectores de la economa. La tributacin
adicional a esas inversiones extranjeras debe apoyarse, entonces, a modo
de compensacin por aquellos factores negativos, y tiene mucha importancia en la poltica fiscal si se utiliza en especial en beneficio de
los programas de desarrollo econmico a travs de las inversiones pblicas de infraestructura y del financiamiento de la expansin de la
inversin nacional agrcola e industrial.
La manipulacin de los sistemas cambanos, mediante tipos de cam-
POL1TICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO
65
bio mltiples, tambin ha servido como fuente de ingresos fiscales en

muchos pases latinoamericanos. En ltimo anlisis, los cambios diferenciales actan como impuestos a la exportacin y a la importacin,
aunque no sea sa siempre su razn de ser. En tanto existan, el beneficio o ganancia del fondo de cambios debera integrarse a los recursos
fiscales generales del gobierno.
Una de las deficiencias notables de los sistemas tributarios en la
Amrica Latina es la dbil imposicin de "la propiedad rural y urbana,
poFfalta de catastros y por defectos en los mtodos de valuacin. He
aqu no slo un potencial fiscal muy considerable^ que_jouede ser_de
especial valor para los gobiernos provinciales y municipales (o, indirectamente, para los centrales o federales), sino un ^nstrumento. que, de
aplicarse con eficacia administrativa y con tasas diferenciales, puede
estimular la redistribucin de la propiedad agraria y limitar, o hacer ms onerosa, la tenencia de grandes extensiones rurales o aun
urbanas.
De todo lo anterior, puede considerarse que si la tributacin ha de
se_r en la Amrica Latina un instrumento de primera importancia en la
poltica fiscal, como parece ser necesario, ha llegado el momento de
hacer una cuidadosa evaluacin de los sistemas tributarios, de despojarse de obstculos creados por la tradicin jurdica o administrativa,
de simplificar y hacer comprensibles al gran pblico los diversos gravmenes, de crear mayor conciencia de la necesidad de tributar en forma equitativa y conforme a la capacidad econmica del contribuyente,
y de introducir en la estructura fiscal tcnicas mejores que permitan
elevar considerablemente las recaudaciones y obtener efectos econmicos favorables en las decisiones de inversin del sector privado.
El gasto pblico
Lasjreformas a la tributacin seran difciles de justificar si al mismo tiempo no se plantearan y ejecutaran polticas de gasto pblico ms
congruentes con las finalidades de desarrollo y bienestar que los gobiernos latinoamericanos se han comprometido a cumplir. El gasto
gubernamental no es sino el reflejo de planes y proyectos cuidadosamente formulados que se concretan en los presupuestos anuales; si tales planes y proyectos no existen, o se formulan de manera incompleta
o imprecisa, el gasto pblico tambin reproduce esa realidad. Como
parte de la poltica fiscal, y en consonancia con los dems aspectos de
sta, S requiere que el gasto pblico responda a las necesidades de inversin del sector publico, a'la expansin y al mejoramiento de los
servicios educacionales, agrcolas, de salud y otros, as como de Ios_administrativos y de defensa, y a la poltica^je_transferencias en beneficio
66
del sector privado (subsidios, etctera), todo ello dentro del cuadro de
los objetivos generales y sectoriales.
Por lo tanto, la nica forma de racionalizar el gasto pblico consiste
en^ preparar planes a largo plazo, basados en proyecciones de las inversiones necesarias correspondientes al sector pblico y de las necesidades
de gasto corriente, en particular las que beneficien la capacidad productiva de la poblacin. La tcnica de los presupuestos por programa,
difundida desde hace muchos aos pero apenas practicada en forma
limitada en la Amrica Latina, parece ser el instrumento ms recomendable para lograr que el gasto pblico adquiera mayor eficacia. Se oponen a esta tcnica tradiciones administrativas o disposiciones legales que
ser necesario modificar; es tambin una barrera la impreparacin del
personal encargado de dirigir la formulacin de los presupuestos, lo
cual es remediable.
No es posible formular a priori algn criterio general sobre el alcance
que deban tener los gastos de un gobierno, sean los corrientes o los de
inversin. Su determinacin slo puede hacerse en el conjunto de los
programas o planes anuales de inversin y de gasto del sector pblico,
a la luz de las necesidades de crecimiento y de las circunstancias de
corto plazo que puedan hacer aconsejable imprimir mayor o menor
impulso a determinados programas. Sin embargo, cualquiera que sea
el volumen del gasto y dada la tendencia a la expansin del gasto gubernamental, es imprescindible que en la Amrica Latina se eleve la
productividad de la administracin pblica, lo cual no es incompatible
con un mejoramiento de los niveles de remuneracin y la limitacin
relativa del volumen de empleo pblico.
t 3) Eficacia del sector paraestatal
La considerable expansin del sector paraestatal en la Amrica Latina se explica en gran parte por la necesidad surgida a travs de los
aos de hacer frente a problemas especficos, a veces en poca de crisis, por medios distintos a los tradicionales de la administracin pblica.
Tambin obedece a que se ha considerado conveniente a los intereses
nacionales, por diversas razones,- que el Estado domine un sector bsico
en la produccin del pas presente o futura, sea, por ejemplo, el petrleo, la siderurgia, la energa elctrica o cualquier otro. Los servicios
pblicos, a menudo descapitalizados, han pasado en casi todos los pases de manos privadas extranjeras al sector pblico, como, por ejemplo,
los ferrocarriles y las empresas telefnicas y otras. Pero bajo los programas de desarrollo de los ltimos aos el Estado ha emprendido tambin inversiones en diversas industrias, directamente o a travs de corporaciones o instituciones financieras a su vez estatales, en su mayor
67
parte con fines de estmulo y asumiendo riesgos que la iniciativa privada no siempre ha sido capaz de aceptar.
Las necesidades de nueva inversin en el sector paraestatal, as como
de reposicin del capital desgastado, tienden a ser crecientes y a constituir una proporcin considerable del total del sector pblico. Los programas de inversin que se formulen son un instrumento importante
de una poltica fiscal destinada a promover y acelerar el desarrollo econmico y social. El problema que plantean las inversiones del sector
paraestatal es el de su financiamiento. Pueden distinguirse a tal fin
cuatro clases de entidades paraestatales; las de fines sociales, las empresas de servicio pblico o productoras de bienes y servicios que tienen sensibilidad poltica, los institutos reguladores de abastecimientos
y las empresas de produccin similares a las privadas.
Las entidades paraestatales de fines sociales pueden ser de diversas
clases, pero pueden tomarse dos ejemplos importantes: los institutos de
vivienda y los de seguridad social. Los primeros, en sus etapas iniciales,
requieren una dotacin de capital que casi siempre tiene que provenir
del presupuesto gubernamental y que puede adicionarse mediante crdito interno y externo. En tanto desempeen sus actividades con eficacia social, es decir, atendiendo a las necesidades vitales de vivienda
popular, tienen escasas probabilidades de recuperacin suficiente de sus
inversiones en forma de hacer de sus capitales un fondo revolvente. En
consecuencia, plantean un problema de financiamiento que puede llegar
a ser grave para el conjunto del sector pblico, pues en gran parte necesitan subsidiarse durante largos aos. sta es una circunstancia que
debe tomarse en cuenta en los programas de gasto pblico y en la consideracin de la urgencia de las reformas tributarias.
Los institutos de seguro social son, por el contrario, en condiciones
normales, organismos que contribuyen en proporcin muy considerable
al ahorro del sector pblico, debido a la acumulacin de reservas que el
sistema de seguros impone. Dicha acumulacin se produce aun con la
expansin continua de sus servicios en virtud de que en la mayor
parte de los pases el nmero de asegurados aumenta con rapidez y el
propio desarrollo industrial y comercial constituye una fuente continua
de crecimiento. Algunos sistemas de seguro social preven la inversin de
parte de los recursos excedentes en programas de vivienda, a base
de recuperaciones garantizadas, y otros admiten proporciones variables de inversiones con fines de salud pblica y de bienestar. Es posible
que exista una tendencia, derivada de la abundancia misma de ingresos de los institutos de seguro social, a efectuar inversiones cuya prioridad nacional no sea siempre muy elevada, y ello slo se podr corregir a medida que las finanzas del seguro social se integren en la poltica
fiscal general de un pas, a fin de poner el ahorro del seguro social a
68
disposicin del sector pblico en su conjunto, con las garantas y los

rendimientos necesarios y mediante los mecanismos de crdito, emisin
de deuda, etctera, que ms convengan en cada caso. La inmovilizacin
del ahorro del seguro social o su aprovechamiento inadecuado pueden
representar un costo real considerable a la luz de otras formas de financiamiento menos convenientes en que con frecuencia tienen que incurrir los gobiernos.
Las empresas de servicio pblico, sujetas a la fijacin de tarifas y a
la vez necesitadas de considerable expansin, casi siempre esencial para
los programas de desarrollo general, afrontan en la Amrica Latina difciles problemas de financiamiento interno que en ocasiones aun retrasan la utilizacin del crdito del exterior. La renuencia de los gobiernos
a ajustar las tarifas elctricas y de transporte, por ejemplo, ha reducido
los rendimientos de operacin de las empresas respectivas, aun de las
nacionalizadas. En trminos del sector pblico en su conjunto, esto quiere decir que el ahorro neto generado por estos servicios resulta insuficiente y que otras fuentes de recursos pblicos, inclusive el endeudamiento, tienen que acudir en ayuda de las empresas en expansin, a
riesgo de que se aplacen programas de inversin de muy alta prioridad.
La principal razn por la que se evita el reajuste de las tarifas de los
servicios pblicos es poltica, por temor de provocar descontento entre
los usuarios; aun admitiendo que fuera una buena razn en el caso de
empresas privadas a las que se pudiera imputar la existencia de ganancias ocultas o actitudes no acordes con las aspiraciones de desarrollo
nacional, en el caso de empresas nacionalizadas es un argumento bastante dbil porque lo que el usuario no pague directamente como precio
del servicio que se ie suministra acabar por pagarlo indirectamente
por medio de la tributacin o de la inflacin.
Si los servicios de energa elctrica o de transporte fueran utilizados
en su mayor parte por personas de escaso ingreso y no, como ocurre en
realidad, por empresas comerciales o industriales y por usuarios con
capacidad de pago, podra justificarse una poltica de subsidio tarifario en tales servicios. Pero ante la estructura de la demanda de energa y transporte, y dada la inelasticidad de la misma, las tarifas de electricidad pueden establecerse en forma que graven progresivamente a
los usuarios que efecten mayores consumos o que tengan mayor capacidad de pago, lo que permitira subsidiar a cierta clase de usuarios
como parte de la poltica social. En el caso del transporte, es factible,
aunque hiera algunas sensibilidades, diferenciar los servicios segn la
categora de los usuarios, como ocurre, en efecto, en los ferrocarriles
de muchos pases, en lugar de subsidiar incluso a los usuarios que disfrutan de amplia capacidad de pago. Parece ser urgente en la Amrica
Latina una reconsideracin de todos los problemas de las empresas de
69
servicio pblico a fin de que, en el cuadro de conjunto del ingreso y

del gasto del sector pblico y frente a las necesidades de desarrollo, se
formulen polticas de tarifas y financieras ms acordes con la poltica
fiscal general.
Los institutos reguladores de abastecimientos alimenticios bsicos
constituyen un problema semejante al de los institutos de vivienda, en
el sentido de que difcilmente puede esperarse que recuperen sus inversiones o una parte sustancial de sus gastos. Es decir, no contribuyen a
integrar positivamente el ahorro del sector pblico, por ms que desempeen funciones econmicas, sociales y a veces polticas de primera
importancia. Dichos institutos dificultan, adems, la ejecucin de la
poltica monetaria en la medida en que, segn ocurre en diversos pases, sus fondos no provengan de recursos presupuestarios, sino de lneas de crdito proporcionadas por el banco central, que a la postre, si
no se recuperan, pueden constituir endeudamiento fiscal. La necesidad
de la regulacin del abastecimiento surge de las condiciones precarias
en que se realiza an gran parte de la agricultura latinoamericana y de
la inelasticidad de la produccin. Por lo tanto, la sangra fiscal que
representan no es susceptible de remediarse sino en funcin del xito
que alcancen los programas de mejoramiento agrario y agrcola que
emprendan los pases latinoamericanos, problema que no es dable entrar a examinar en este trabajo. Cabe solamente subrayar el hecho de
que las operaciones de los organismos abastecedores son por ahora un
taln de Aquiles de la poltica fiscal en su conjunto.
Por ltimo, las empresas paraestatales dedicadas a la produccin de
bienes y servicios y que se asemejan a empresas privadas son potencialmente puntos luminosos en el firmamento del sector pblico, en tanto
se considere que sus operaciones deban reportar un volumen de ingreso neto suficiente para hacer frente a parte de sus requerimientos
de nueva inversin. En la medida en que las empresas industriales paraestatales obtengan utilidades cuantiosas y no tengan necesidades inmediatas de inversin, dicha aportacin al ahorro pblico debera poderse poner a disposicin de otros elementos del sector pblico, en
forma de crdito o de inversin financiera. Dentro del sector pblico
no existe razn basada en la poltica fiscal por la que no se produzcan
entrecruzamientos financieros en las empresas industriales u otras que
lo compongan, siempre que ello redunde en un aprovechamiento eficaz
de la totalidad de los recursos de las empresas y en la facilitacin de
los objetivos generales de los programas de desarrollo y de la poltica
financiera. El que se pueda avanzar en este sentido depender de la
efectividad de los mecanismos de coordinacin financiera que un gobierno pueda establecer.
Se supone, sin que en lo general se demuestre por medio de estudios
70
adecuados, que las empresas industriales paraestatales son menos eficientes, u operan a mayores costos, que las empresas similares del sector privado. Si en las empresas privadas existe el incentivo de la ganancia y la censura del accionista, en las empresas pblicas debera
haber por lo menos el afn de servir a la comunidad de la manera ms
productiva posible, no para obtener ganancias inmoderadas, sino para
ofrecer servicios y productos de bajo costo, crear reservas financieras
para futuras ampliaciones y contribuir al conjunto de los recursos del
sector pblico. Es decir, las empresas gubernamentales no deberan
permitirse despilfarros ni lujos que, a la postre, repercutan en otros aspectos de la poltica fiscal y, en consecuencia, es muy recomendable
que se establezcan o, en su caso, fortalezcan, los mecanismos necesarios
para fiscalizar pblicamente su funcionamiento y sus operaciones financieras.
4) Endeudamiento interno
Las formas de endeudamiento del sector pblico no son menos importantes, en la poltica fiscal, que la tributacin, la estructura del
gasto o las operaciones de las empresas paraestatales. Ante las circunstancias por las que han atravesado las finanzas pblicas en la Amrica
Latina, casi no puede decirse que haya habido una poltica consciente
de endeudamiento interno, sino que ste se ha producido como expediente para hacer frente a los gastos pblicos requeridos por toda clase
de programas gubernamentales. Ha habido emisiones de deuda con fines especficos de desarrollo, a travs de inversiones en infraestructura;
pero tambin con el propsito simplemente de sufragar gastos corrientes
de la administracin o las prdidas del sector paraestatal. Las situaciones inflacionarias han sido causa y a la vez efecto de los financiamientos deficitarios y, en lo general, el endeudamiento ha rebasado con
mucho las posibilidades de absorcin por el mercado de capitales, en
particular de la colocacin de ttulos contra el ahorro disponible del
sector privado.
Para los fines de un planteamiento amplio y general de los problemas de la poltica fiscal como el que aqu se ha pretendido, no parece
necesario entrar en consideraciones de detalle sobre las caractersticas
posibles de diferentes emisiones de deuda interna del sector pblico,
sino concentrarse en un problema vinculado estrechamente a la poltica
monetaria: los lmites del endeudamiento pblico interno.
En el supuesto de una fluidez considerable de recursos financieros
dentro del sector pblico y de que se formule un programa general de
inversiones y de utilizacin del ahorro pblico, el problema del endeudamiento interno que pudiera ser necesario se simplificara si el go-
POLITICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO
71
bierno emitiera un solo gnero de ttulos de deuda a largo plazo y

asignara los fondos a las distintas partes del sector pblico segn sus
necesidades. Esto sera preferible a una situacin en que cada entidad
pblica, cada Estado, departamento, provincia o municipio, emitieran
bonos en distintas condiciones de plazo, inters, garanta, etctera. Los
mercados de capitales son an demasiado rsticos en la Amrica Latina para admitir diferenciaciones de ese tipo que, en definitiva, no
haran sino rebajar en general el crdito del. sector pblico.
Pero aun suponiendo la unificacin de las emisiones de deuda interna, quedara el problema de determinar la capacidad de absorcin del
mercado de capitales. Si bien no parece haberse estudiado este problema con detenimiento, la experiencia latinoamericana indica que dicha capacidad es relativamente limitada y que una competencia abierta
entre el gobierno y las empresas privadas por los escasos fondos privados disponibles no sera aconsejable. Existen en cambio segmentos del
mercado de capitales a los que el sector pblico puede dirigirse sin dificultad, tales como las compaas de seguros y los fondos de reserva
de entidades del propio sector pblico, cajas de ahorro y pensiones,
etctera. Sin embargo, las posibilidades mayores son las dadas por o
sistema bancario, en los pases en que se hayan establecido normas de
regulacin del crdito que aseguren la colocacin de una parte del incremento de los recursos bancarios en bonos del gobierno. En este caso
los lmites estn dados por las disposiciones mismas, es decir, la proporcin en que se pueda exigir inversin en bonos del sector pblico y
por la poltica monetaria. Una poltica monetaria flexible puede, dentro
de lmites de moderacin, "crear" en el sistema bancario un mercado
creciente de ttulos de deuda interna, a condicin de mantenerse una
reglamentacin selectiva del crdito. En cambio, una poltica monetaria
rgida o excesivamente estabilizadora, ser un obstculo a un endeudamiento prudente del sector pblico.
Con lo anterior, no se pretende abogar por una u otra poltica monetaria, sino sealar el juego que puede existir entre la poltica fiscal
y la monetaria, a travs de un endeudamiento interno que, congruente
con los dems aspectos tributarios, de gastos y de ahorro en el resto
<li-l sector pblico pueda facilitar el financiamiento del desarrollo
din estorbar el buen xito de la poltica monetaria. Es, sin duda, importante que el sector pblico rehabilite a la deuda interna como instrumento consciente de financiamiento, dentro del conjunto de medidas
Irstinadas a racionalizar los programas de desarrollo.
V. LA POLTICA FISCAL Y EL FINANCIAMIENTO EXTERNO
Una poltica fiscal dirigida principalmente a facilitar el desarrollo eco-
72
nmico y, en consecuencia, formulada y ejecutada en forma que permita

elevar la inversin pblica y la privada y modificar su composicin es,
a la vez, la mejor garanta de que el ahorro llegado del exterior, en forma
de emprstitos o de inversiones directas, contribuya de manera positiva
y eficiente al cumplimiento de las metas de desarrollo. Si bien la colaboracin financiera y tcnica externa es indispensable para poder llevar a
cabo en la Amrica Latina programas de desarrollo ms intensos, el
capital del exterior no podra en ningn caso sustituir al ahorro interno ni obviar la necesidad de obtener de ste el mejor aprovechamiento
posible. El desarrollo econmico tiene que descansar, como se ha dicho repetidamente, en el esfuerzo interno, gran parte del cual ha de ser
financiero.
El endeudamiento externo est sujeto a una limitacin general y a
varias especficas. La general es la capacidad futura de pago del pas
deudor. Dadas las condiciones de demanda exterior a que, junto con
otras reas subdesarrolladas, se enfrenta la Amrica Latina, que suponen un lento crecimiento de las exportaciones de la mayora de los productos bsicos, un uso ptimo de las divisas obtenibles requiere que se
destinen en su mayor parte al pago de las importaciones esenciales para
el desarrollo econmico y no ms all de un lmite prudente al pago
de amortizacin e intereses o dividendos sobre deudas e inversiones extranjeras. Si para atender al servicio del capital del exterior un pas
tuviera que restringir la importacin de bienes de capital o intermedios
considerados esenciales, se habra rebasado el lmite aconsejable de endeudamiento. En la determinacin de este lmite juega un papel no
slo la perspectiva de la exportacin de bienes y servicios, sino el xito
del programa de desarrollo en cuanto a la sustitucin de importaciones producida por el incremento de la capacidad de produccin interna en relacin con el crecimiento de la demanda global. Para ampliar
el margen de endeudamiento externo, la suslitucin dinmica de las
importaciones tiene a su vez que basarse en un programa congruente
de inversiones pblicas y privadas y, evidentemente, en un aprovechamiento cabal y efectivo del ahorro interno; o sea que, en definitiva,
existe vinculacin entre las posibilidades de endeudamiento y la poltica fiscal.
Dicha relacin se encuentra tambin en el hecho de que el endeudamiento externo est sujeto a algunas limitaciones especficas. No obstante que pudiera ser aconsejable que el crdito del exterior dado en
apoyo de los programas de desarrollo consistiera en un financiamiento
general del dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, compuesto
en parte de crdito a largo plazo y en parte de crdito a plazo mediano
o corto, la realidad es que no existe ningn mecanismo internacional
que por ahora permita esa modalidad de financiamiento y que la po-
73
ltica de los organismos financieros internacionales y de las agencias

prestamistas de diversos gobiernos tiende a que se financien proyectos
concretos y cuando mucho programas sectoriales o regionales de alcance
reducido. Slo en casos muy excepcionales se han otorgado crditos de
balanza de pagos o para refinanciar la deuda externa flotante (aparte
de los del Fondo Monetario Internacional).
La forma global en que se financi la mayor parte de la importacin
adicional requerida por la Europa occidental para su reconstruccin
de posguerra escasamente ha tenido eco en la consideracin del financiamiento externo previsto en la Carta de Punta del Este. Mientras subsista la poltica de financiar slo proyectos especficos, las posibilidades de utilizacin del crdito del exterior pueden estar limitadas por la
falta de recursos financieros internos originables en el proyecto de que
se trate o asignables a l. Por ejemplo, un organismo autnomo o una
empresa paraestatal que no cuenta con suficientes ingresos propios
para financiar parte de su programa de expansin no podrn obtener
el crdito externo necesario o apenas podrn utilizar parte del contratado. El crdito externo no se otorga sino para financiar los gastos de
importacin del proyecto y, en forma excepcional, parte de los gastos
internos. El uso del misino estar, por lo tanto, condicionado, de hecho, por un aspecto importante de la poltica fiscal mencionado con
anterioridad, o sea la capacidad del sector paraestatal para generar un
ingreso neto adecuado. Si la falta de ste se suple con una asignacin
presupuestal del gobierno o con crdito interno, no varan los trminos
del problema en cuanto a que el capital del exterior slo podr emplearse en funcin de la bondad de la poltica fiscal en su conjunto.
Tambin la inversin privada extranjera, como factor que contribuya al desarrollo industrial y de los recursos naturales de la Amrica
Latina, puede estar limitada por alguna deficiencia de la poltica fiscal. Lo ms obvio es el rgimen fiscal que prevalezca, sea el acordado
especialmente con miras a que el pas de inversin participe en las
utilidades de empresas dedicadas a la explotacin de productos primarios, o el general en tanto sea discriminatorio para el capital extranjero o contenga disposiciones excesivamente onerosas. Pero tambin
puede influir la poltica desarrollada en los ltimos aos de preferir
(|ue el capital extranjero se asocie con el nacional en determinada proporcin. Entre los muchos factores que pueden limitar o hacer difcil
la inversin de capitales nacionales en empresas subsidiarias del capital extranjero o en asociacin con ste figuran las modalidades y las
tarifas del impuesto sobre la renta personal, o la falta de incentivos
especiales para suscribir acciones en dicho tipo de empresas, las cuales, se afirma, ofrecen perspectivas de ganancia a veces inferiores a los
rendimientos a que est acostumbrado el inversionista nacional. Se men-
75
ciona lo anterior slo para indicar una vez ms que la relacin entre
la poltica fiscal y la utilizacin de recursos financieros del exterior
es importante.
Por ltimo, debe recordarse que los programas de colaboracin financiera internacional en la Amrica Latina no son simples ofrecimientos unilaterales, sino que forman parte del conjunto de objetivos y procedimientos considerados en la Carta de Punta del Este, entre los cuales figuran compromisos por parte de los gobiernos latinoamericanos
de acelerar el cambio estructural en el terreno econmico y en el social; en consecuencia, en la medida en que la poltica fiscal en su conjunto sea un instrumento de la reestructuracin interna y tienda a incrementar la capacidad productiva y a retener en la Amrica Latina
el ahorro generado y aprovecharlo en beneficio de los programas de
desarrollo, la colaboracin financiera externa podr, sin duda, ser ms
amplia y expedita.
el nombre no hace la cosa: lo importante es que el autor acierta plenamente en estudiarlos como formando parte de un mismo sistema.
Considero el trabajo de Urquidi como el mejor estudio de conjunto
que he ledo sobre los problemas de la poltica fiscal y financiera en
la Amrica Latina y concuerdo con la mayor parte de sus razonamientos y recomendaciones. Podra dedicar una buena parte de estos comentarios a apoyar las tesis del trabajo con las que concuerdo, pero si as
lo hiciera, no empleara bien el espacio disponible para estos comentarios porque arrojara poca luz adicional y no reforzara significativamente los argumentos del autor. Voy, por consiguiente, a concentrarme
en las divergencias o, mejor dicho, en la divergencia, porque es bsicamente una, y slo de grado, aunque importante y con diversas derivaciones.
La tesis con la que difiero est contenida en las siguientes afirmaciones, entresacadas de diversas partes del trabajo:
74
COMENTARIO
Felipe Pazos
El trabajo de Vctor L. Urquidi hace un planteamiento claro, sistemtico
y comprensivo de los problemas de la poltica fiscal en la Amrica Latina, que cumple admirablemente la funcin que le fue asignada de
servir de introduccin a las discusiones de esta Conferencia* y de trasfondo y marco general a los restantes trabajos, que estudian los distintos
instrumentos y aspectos parciales de la poltica fiscal.
Siguiendo un riguroso orden lgico, Urquidi define el mbito de la
poltica fiscal, examina la forma de formularla y ejecutarla, enumera
sus objetivos y procede, despus, a analizar la eficacia de sus distintos
medios e instrumentos, en los que incluye no slo la tributacin y los
gastos del Estado, las provincias y los municipios, sino tambin las operaciones de los fondos de seguro social, de los organismos de estabilizacin de precios agrcolas, de las dems entidades semipblicas, de
las empresas del Estado y de los mecanismos de intermediacin financiera y creacin monetaria. Estoy de entero acuerdo con el autor en el
tratamiento conjunto de todas estas actividades y mecanismos, que estn ntimamente interrelacionados y cuyas funciones no pueden comprenderse bien si se estudian separadamente. Mi nica reserva, de carcter puramente terminolgico, se refiere a si debemos llamar "poltica
fiscal" o, ms bien, "poltica financiera" o "poltica fiscal y financiera"
a la tcnica de manejar conjuntamente todos estos instrumentos. Pero
* Vase nota en la pgina 45.
Otro propsito al cual la poltica fiscal puede cooperar, sin que

sea el instrumento ms adecuado, es el mejoramiento de la distribucin del ingreso... La poltica fiscal... puede ser un elemento importante en el objetivo de redistribuir el ingreso, pero
no tiene a este ltimo proceso por uno de sus objetivos primordiales. .. La tributacin progresiva por s sola podra incluso llegar a mermar los incentivos a la inversin privada... Aun siendo
bien concebido el impuesto sobre la renta, y bien administrado,
su rendimiento est limitado por la estrechez de la base tributaria
misma... El mejoramiento de los sistemas de impuestos sobre la
renta... debe tener por mira no reducir los incentivos a la inversin. Esto se puede lograr adoptando tarifas cuya progresividad
no sea excesiva y cuya tasa media mxima no pase de alrededor
de un 35 a 40 % a los niveles muy elevados de ingreso... para
la mayor parte de los contribuyentes, a los niveles moderados de
ingreso y aun en los primeros tramos de las escalas superiores,
una tasa media de 30 a 40 % pudiera ser un obstculo al deseo
de invertir o de emprender actividades que supongan riesgo...
el mejoramiento de la distribucin del ingreso debe atacarse en el
punto de origen del problema, o sea en las formas de creacin
del ingreso mismo y en las relaciones entre capital y trabajo que
determinan la distribucin del producto.
Debo explicar que en los das anteriores a leer el trabajo que ahora
comento, haba estado reexaminando los instrumentos y polticas que
pueden utilizar nuestros pases para lograr un mejoramiento significativo en la distribucin del ingreso y acababa de llegar a la conclusin,
tentativa y sujeta a revisin, pero firmemente creda, de que, en las
actuales circunstancias de la Amrica Latina, el nico instrumento de
m
rer.-itribucin del ingreso y del gasto que puede operar un mejoramiento significativo a corto plazo, sin un grave trastorno en la economa de
nuestros pases, es la poltica fiscal. Y, adems, que la poltica fiscal es,
en todo caso, un complemento necesario de los otros medios y vas.
Para llegar a esa conclusin estuve examinando las siguientes polticas
de carcter no fiscal: a.) promulgacin de leyes o decretos aumentando
salarios; b) promulgacin de leyes o decretos estableciendo salarios
mnimos; c) fortalecimiento de las organizaciones obreras; d) intensificacin de la competencia entre las empresas productoras y distribuidoras (reduccin del grado de monopolio); e) pago de subsidios a los
alimentos y/o a otros bienes y servicios esenciales, como, por ejemplo,
el transporte urbano; f) fomento de la tecnificacin de la agricultura
para aumentar y abaratar la produccin de alimentos; g) reforma agraria, y h) aumento de la productividad del trabajo dentro del proceso
de desarrollo.
La primera de las polticas enumeradas no surte otro efecto que hacer subir los precios si el gasto total en consumo e inversin de los empresarios no se reduce, sino que aumenta proporcionalmente, como ocurre por regla general, y si lo que Kalecki llama el grado de monopolio
de Ja economa tampoco se reduce. La segunda salarios mnimos
probablemente tiene eficacia en algunos sectores si se usa en forma
moderada, pero tendera a producir los mismos efectos que la primera
de las medidas consideradas o a producir trastornos y distorsiones, incluyendo aumento en el desempleo, si los mnimos se ponen demasiado
altos.
El fortalecimiento de las organizaciones de trabajadores, especialmente en la agricultura, es una medida bsica de buena poltica social, pero su eficacia es limitada en tanto que las organizaciones fortalecidas tengan que seguir librando, como las actuales, una batalla cuesta
arriba contra los desempleados y subempleados que ofrecen su trabajo
a cualquier salario; contra la baja productividad y contra el alto precio
de los alimentos y dems bienes esenciales de consumo. En los pases
que se encuentran al borde, o ms all de lo que Joan Robinson llama
la barrera inflacionaria, el fortalecimiento de las uniones obreras servira para que los trabajadores pudiesen defender ms efisazmente su
salario real, pero no para que lo aumentaran sustancialmente, por las
razones apuntadas al examinar el aumento de salarios por mandato de
la ley.
La cuarta poltica enumerada, es decir, k. Intensificacin de la competencia a travs de medidas para combatir las prcticas monopolsticas, es muy difcil de llevar adelante con xito en pases de mercados
tan estrechos como los nuestros. Aqu la solucin obvia es acelerar el
progreso de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio. La quinta
medida fue incluida por error entre las polticas de carcter no fiscal,
porque es obviamente de carcter fiscal. Y las enumeradas bajo las letras f), g) y h} no producen efectos rpidamente sobre la distribucin
del ingreso.
Si el anlisis anterior es correcto y yo deseara que fuese errneo
la renuncia al instrumento fiscal para hacer una redistribucin apreciable del gasto nacional en favor de las clases ms pobres, significa
la continuacin indefinida, durante el futuro previsible, de las pavorosas diferencias de nivel de vida prevalecientes en nuestros pueblos.
Y yo me pregunto: debemos resignarnos pasivamente a contemplarlas?
Dicho esto, podemos pasar a examinar las posibilidades redistributivas de la poltica fiscal en la Amrica Latina. Las estimaciones de
distribucin del ingreso que se han hecho en nuestros pases indican
que sta es bastante ms desigual que en las naciones industriales. En
los Estados Unidos, Inglaterra, el Canad y el Japn el 10 % de las familias de ms altos ingresos percibe alrededor del 30 % del ingreso
monetario total,1 mientras en Mxico, en 1957, esa cifra era de 46.7 %,
segn el magnfico estudio de Ingenia M. de Navarrete,2 y en Venezuela
en 1958 de alrededor del 45 %, segn las cifras estimadas de Cari
Shoup en su informe sobre el sistema fiscal de ese pas.3 A pesar de
que los propios autores advierten que estas dos estimaciones no estn
basadas en datos en los que se pueda confiar plenamente, el orden de
magnitud de los mismos debe ser correcto, porque llegarnos a cifras
de igual o mayor desigualdad haciendo un clculo burdo de distribucin del ingreso, basado en la distribucin de la poblacin entre rural
y urbana, en la diferencia de ingreso entre trabajadores agrcolas y no
agrcolas y en los dos siguientes supuestos, que no deben estar muy
alejados de la realidad: a) que los ingresos provenientes de la propiedad constituyen alrededor del 40 % del ingreso nacional, y b) que
el grueso de la propiedad est concentrado en un 10 % de la poblacin. Haciendo ese mismo clculo burdo para otros pases de nuestra Amrica, encontramos que Mxico y Venezuela no son la excepcin,
sino la regla, en materia de distribucin del ingreso.
El mayor conocimiento sobre la distribucin del ingreso en nuestros
pases debe hacernos variar el concepto que antes tenamos y que
todava mantiene Urquidi sobre la estrechez de la base tributaria para
76
77
Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Statistical Abstract of the

United States, Washington, D. C., 1962 e Irving B. Kravis: "International Differences Jn the Distribution of Income", The Rcview of Economics and Statistics,
noviembre de 1960.
2
Vase Ingenia M. de Navarrete: "La distribucin del ingreso y el desarrollo
econmico de Mxico", Mxico, Escuela Nacional de Economa, 1960.
3
Cari Shoup y otros: The Fiscal System of Venezuela, The John Hopkins Press.
1959.
79
el impuesto sobre la renta en las economas latinoamericanas. La gran

concentracin del ingreso en el decil superior de la poblacin una
vez y media mayor que en los pases industriales da una magnfica
base para el impuesto sobre la renta y para el sistema tributario en
general. Como dice Kaldor, "el 'potencial tributario' de los pases semidesarrollados de la Amrica Latina tiene que ser tan grande como el
de los pases altamente desarrollados, aunque sus recaudaciones reales
sean tpicamente slo la mitad".4
El 45 % del ingreso personal que percibe el decil superior debe
equivaler a una cifra de entre 35 al 40 % del producto interno bruto.
En el cuadro 1, que se ha preparado para mostrar numricamente las
relaciones entre las distintas partidas del ingreso, antes y despus de
pagar impuestos, hemos supuesto que equivale al 37 %. Por consiguiente, si el impuesto sobre la renta captase un 20 %, como sugiere Harberger,5 del ingreso de ese dcimo de la poblacin, su recaudacin
ascendera al 7 % del producto interno bruto, y no al 2 %, que es el
supuesto que hacemos en el cuadro, yndonos probablemente bastante
por encima del promedio de nuestros pases. Si los impuestos al consumo suntuario captasen un 20 % del ingreso de esa capa superior de la
poblacin, despus de pagado el impuesto sobre la renta, la recaudacin
equivaldra al 6 % del producto interno bruto, o al 2 %, por encima
de la supuesta en el cuadro. Con estas dos partidas solamente sin
contar con lo que podra rendir una cobranza ms efectiva del impuesto
sobre utilidades estaramos haciendo una redistribucin efectiva de
los beneficios del gasto del primer decil a los restantes y, ms probablemente, a los dos o tres ltimos, por un monto equivalente a un 7 % del
producto interno bruto. Y qu maravillas se pueden hacer con una inversin y administracin adecuadas de un 7 % del producto bruto!
Sin embargo, debemos preguntarnos: qu efectos tendr esta redistribucin sobre el primer decil? La respuesta clsica es que disminuir
su volumen de inversin, por dos razones: a) porque dispondr de menos recursos para invertir y, b) porque tendr menos alicientes para
invertir. A Urquidi no le preocupa mayormente la primera razn porque, como dice con gran acierto, "este argumento ha perdido mucha de
su fuerza desde que se reconoce que la decisin de invertir est en
general desvinculada de la formacin previa de ahorro". A esto podra
aadirse que los datos existentes parecen indicar que el ahorro personal
representa una fraccin relativamente pequea del ahorro privado total
en los pases latinoamericanos. La parte mayor del ahorro privado lo
realizan las compaas. Adems, el grueso del ahorro personal se invierte, directa o indirectamente en edificacin, y no en empresas industriales, agrcolas o mineras. As y todo, podra objetarse que el 7 % del
producto bruto es una cifra superior al ahorro actual del primer decil,
que probablemente no pasa de un 4 o 5 % del producto interno bruto
(siendo neutralizado en un 2 o 3 % por desahorro en la parte inferior
del propio primer decil y en los dciles restantes). Y quiz haya razn
en ese temor en lo que respecta al primer impacto de la redistribucin.
Es posible, y hasta probable, que el ahorro personal se reduzca al primero o segundo ao; pero, pasado ese tiempo, el consumo deber reajustarse y el ahorro volver a subir a su nivel original o, posiblemente,
a un nivel superior, porque al sentirse menos ricos, muchos individuos
de altos ingresos decidirn ahorrar ms para recuperar el nivel de entradas y de seguridad personal que tenan anteriormente. Las reacciones
a este respecto son muy diversas en los distintos individuos y el efecto
colectivo neto sobre el ahorro es tan difcil de predecir como el efecto colectivo neto sobre el ahorro de una variacin en la tasa de inters.
78
Vase: "El papel de la tributacin en el desarrollo econmico", en OEA/BID/

CEPAL, op. cit., p. 102.
5
Vase: "Aspectos de una reforma tributaria para Amrica Latina", en OEA/
BID/CEPAL, op. cit., p. 164.
Cuadro 1. Ingreso bruto antes y despus de pagar impuesto en un pas

hipottico de la Amrica Latina
Disponibilidad de
ingreso bruto antes de pagar impuestos (en por.
cientos del PIB o
costo de factores)
Disponibilidad de
pues de pagar impuestos directos
(en porcientos del
factores)
PIB a costo de
Gasto (en porcientos del PIB

a precios de
mercado)
Personas
Decil superior
Nueve otros deciles
37
47
Sociedades nacionales
Utilidades no distribuidas e
impuestos retenidos
Reservas de depreciacin
Sociedades extranjeras
Utilidades remitidas al exterior e impuestos retenidos
Reservas de depreciacin
Gobierno
Producto interno bruto*
35
82
45
80
4
8
74
4
10
31
43
12
100
100
100
* A costo de factores en las dos primeras columnas y a precios de mercado en la tercera.
La otra posible consecuencia negativa de un impuesto significativamente progresivo el descenso en la inversin por disminucin en los
incentivos que es el que teme Urquidi, no me preocupa excesivamente. Y eso, por varias razones. Primera, porque el grueso de la inversin
real y directamente productiva lo realizan las sociedades, a las que no
debe gravarse con un impuesto progresivo, sino con una tasa uniforme
no muy alta (digamos, de un 30 por ciento); y la existencia de un impuesto alto sobre el ingreso personal promueve el aumento del ahorro
de las empresas al desalentar la reparticin de utilidades. Segundo,
porque los individuos situados en los ms altos grupos de ingresos, donde el efecto desalentador pudiese operar, se mueven tanto o ms, por
motivaciones de poder, de orgullo, de rivalidad y de creacin, que
por un simple afn de lucro; y continuaran como han continuado
en los Estados Unidos, en el Canad y en otros pases que gravan
fuertemente ios altos ingresos en la lucha porque sus empresas sean
ms grandes, rns eficientes y ms poderosas que las empresas rivales.
El juego seguir con igual, o mayor intensidad aunque se limite el
monto de os premios a ganar. Y, tercera, porque al limitarse las ganancias, se limita tambin el monto de las prdidas y se reduce en el inversionista el temor a los riesgos. Desde el punto de vista psicolgico, es
ms probable que se aventure a perder su dinero en una inversin
riesgosa un individuo para quien cada peso marginal vale slo 40 centavos, que otros para quienes sus pesos marginales valen 100 centavos.
Examinados los rendimientos potenciales de los impuestos sobre la
renta y sobre consumos suntuarios, y los diversos argumentos en favor
y en contra de los mismos, podemos centrar la cuestin en forma ms
clara y precisa. Para m, el problema se plantea en los siguientes trminos: debemos, o no, aconsejar a los gobiernos de los pases de
Amrica Latina que eleven la tributacin a los individuos que componen el decil de poblacin de mayor nivel de ingresos en forma y
grado tales que aumenten las recaudaciones fiscales en el equivalente
de un 5 a un 10 por ciento del producto interno bruto?
En su trabajo, Vctor L. Urquidi da implcitamente una contestacin
cautelosa y reservada a esta pregunta. Mi respuesta, en cambio, es una
afirmativa rotunda y categrica.
de las cuestiones fiscales y debo manifestar que participo de las observaciones y sugerencias en l contenidas. Por esta razn, ms que una
discusin o anlisis crtico de sus ideas, me voy a permitir extenderme
en ciertos puntos que me parecen de primera importancia.
2) En primer lugar quisiera llamar la atencin sobre la referencia
del Sr. Urquidi a la amplitud del rea y los mecanismos bajo tutela del
Estado en nuestros pases.
La verdad es que en Amrica Latina no se ha tomado conciencia
plena de la magnitud de los recursos y de la variedad de instrumentos
que se encuentran a disposicin de las autoridades gubernamentales.
La participacin de los gastos pblicos en el producto nacional bruto,
que es el indicador ms socorrido, da una idea muy insuficiente de esa
realidad. Para una apreciacin ms cabal es til tener en cuenta, aunque parezca obvio, que en buena parte de los pases sus gobiernos rigen
ms o menos completamente las transacciones del comercio exterior, el
sistema monetario, los servicios de utilidad pblica, algunas industrias
fundamentales, los sistemas previsionales, las negociaciones sobre sueldos y salarios, etc. Sin embargo, a despecho de esas circunstancias, es
comn encontrar en nuestros pases opiniones o impresiones que insisten en subrayar las limitaciones para la accin del Estado y en reclamar
nuevas atribuciones, nuevas leyes, nuevos organismos, todo esto, claro
est, en los crculos que piden o convienen en la presencia del Estado
como elemento estratgico del desarrollo econmico.
Naturalmente, en muchos casos puede ser necesaria la ampliacin de
los poderes y los instrumentos oficiales, pero creo que sera difcil no
estar de acuerdo con la presuncin de que en general, los gobiernos
aprovechan en una escala muy insatisfactoria el gran potencial de que
ya disponen.
Una primera razn de ese fenmeno reside en lo que se ha llamado
el "proceso de agregacin" en el sector pblico, esto es la proliferacin
de organismos de la ms diversa naturaleza que se han ido sumando a la
estructura administrativa tradicional, sin ser integrados en un conjunto
coherente. En cierto modo, esta evolucin ha sido visible en muchas
partes, pero en Amrica Latina parece haber tomado caracteres especialmente marcados porque el follaje de nuevas piezas estatales ha crecido con inusitada rapidez, a la vez que ha permanecido virtualmente
intacta la vieja maquinaria central.
Por otro lado est el hecho menor, aunque significativo, que podra
(alinearse como la "desviacin legalista", o sea, la tendencia muy extendida y con profundas races culturales a creer que documentos lpales y sus productos administrativos son la misma cosa que el abordamiento efectivo y la solucin de los problemas que preocupan.
80
COMENTARIO
Anbal Pinto
1) El documento presentado por el Sr. Urquidi cubre un amplio campo
81
De estos dos elementos ha nacido una especie de variedad de la "ley
82
de Parkinson", que se expresa, entre otras cosas, en la aparicin incesante de nuevos organismos destinados a encarar viejos problemas, sin
que ello importe la desaparicin o la absorcin de los que ya estaban
a cargo de las mismas responsabilidades. Por otra parte no ha sido
extraa la consolidacin de importantes feudos administrativos y econmicos, pequeos estados dentro del Estado, qu3 fijan sus propias
polticas, son reacios a toda disciplina superior y que, adems, no pocas
veces practican una conducta muy absorbente en cuanto a crearse niveles de ingreso muy por encima del comn.
Pero estas circunstancias no cuentan toda la historia ni se explican
por s mismas.
En lo principal, ese desuso, o subuso de las posibilidades de un
Estado potencialmente poderoso obedece, a mi juicio, a dos factores.
Por una parte a la indefinicin poltica respecto a las responsabilidades de los gobiernos y, derivadamente, de sus relaciones con las empresas privadas.
En esta materia hay que reconocer con franqueza que la participacin
del Estado sigue siendo entendida por muchos crculos influyentes como
una mera realidad de hecho y de emergencia y no como una particularidad normal e indispensable en las condiciones del desenvolvimiento
econmico latinoamericano. Tmese como ejemplo de lo dicho la repeticin habitual de grandes declaraciones sobre "libre iniciativa", "libre
empresa", unida al rechazo y a los obstculos para establecer el marco
cierto y legtimo de los variados deberes pblicos. Es cierto que las posturas verbales y doctrinarias no han impedido una extensa participacin
del Estado, pero es indudable que ellas han entrabado una racionalizacin de la misma, creando o excitando antagonismos a menudo artificiales y dificultando la conquista de una especie de "coexistencia
pacfica" entre los sectores pblicos y privados. Por cierto que toda la
culpa de esta situacin no recae sobre quienes tienen una imagen ficticia o trasplantada de este problema; una parte de ella tambin pesa
sobre los "intervencionistas", que junto con ser remisos para definir
con claridad los trminos del asunto, han ayudado a imprimirle a ese
avance de la responsabilidad pblica un carcter casual, espordico, de
emergencia, sin mencionar las mltiples contradicciones entre las decisiones tomadas da a da.
Junto a la indefinicin poltica sobre las responsabilidades del Estado
y las relaciones con el sector privado, que es, por cierto, en parte un
reflejo del "balance de poder" en cada pas, est el otro hecho que
puede explicar el escaso rendimiento de la gran maquinaria gubernamental. Nos referimos a la evidencia, cada vez ms comprobada en la
prctica y que atestiguan los propios estudios tributarios de esta Conferencia, de que es muy difcil adoptar criterios y tomar decisiones en
83
campos y situaciones especficas cuando no se tiene una visin general

de los objetivos que se persiguen. Sin un cuadro de la poltica econmica que integre las resoluciones, es casi imposible descender de las
generalizaciones y de las referencias acadmicas y slo queda abierto
el camino para la accin fragmentaria y para la esperanza de que lo
que se hace con una mano no va a ser deshecho con la otra.
En resumen, quiero reiterar en esta materia que las posibilidades de
un manejo fructfero de las instituciones y de los mecanismos pblicos
parece depender principalmente de la definicin poltica que se adopte
en cada pas respecto a la rbita y las responsabilidades pblicas y a
las relaciones con el sector privado, lo mismo que de la concrecin
de los fines y medios elegidos en algn contexto de programacin
global.
3) En su documento, explorando otros aspectos ligados a la cuestin
general anterior, el Sr. Urquidi se refiere a diversos problemas que
afectan a las empresas que se encuentran bajo el dominio o control del
Estado. Quisiera agregar algunas observaciones a las contenidas en ese
trabajo.
Sobra insistir sobre la importancia que han adquirido las unidades
productivas patrocinadas por el Estado. Solamente quisiera agregar mi
opinin personal de que esa importancia va a tender a crecer en el futuro. Pienso de esta manera no por inclinaciones doctrinarias sino porque
la fase ms compleja y exigente del desarrollo que enfrentan nuestros
pases tornar indispensable la iniciativa pblica, aisladamente o en
asociacin estrecha con el sector privado. Por otro lado, aquellos que
piensan que el Estado debe financiar y organizar empresas productivas
para cederlas a intereses privados, olvidan una circunstancia primordial
y que parece reida con los nuevos patrones de justicia social que boy
se levantan como bandera. Nos referimos al hecho de que en esos
casos es el ahorro y el sacrificio de la poblacin, ms la tcnica y el
impulso del Estado, los que permiten levantar esas actividades y que no
parece lgico, para decir lo menos, que despus que la colectividad
ha asumido todos los riesgos y compromisos, ellas se transformen f n
fuentes de beneficio particular.
En esta cuestin de las empresas pblicas o mixtas se plantean muchos problemas conocidos pero que an estn reclamando dilucidacin.
Uno de ellos se refiere a los criterios de eficiencia que deb'.n pnsidir
su operacin. Hasta ahora, se ha fluctuado entre dos puntos de vista
igualmente insatisfactorios. Por un lado, el de los que creen que esas
empresas deberan regularse por los mismos patrones que corresponden
a las unidades privadas. Por el otro, el de los que rechazan los indicadores particulares de eficiencia, pero que, en vez de sos, no han logrado por lo general delinear otros ms adecuados a su naturaleza
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especfica y capaces de garantizar la racionalidad econmica de su

gestin. Un reflejo especfico y muy notorio en estos das de la desorientacin en este campo lo constituyen los cuantiosos dficit de algunas
empresas pblicas, que se traducen en subsidios indiscriminados, que
acentan la desigualdad de ingresos por su repercusin sobre una estructura tributaria regresiva.
Aceptado que los indicadores privados, como la rentabilidad o el
equilibrio de las operaciones financieras, no son satisfactorios en la
mayora de los casos, salvo como un medio indirecto de referencia, uno
de los pasos previos para una solucin de estos problemas est, como
destaca el Sr. Urquidi, en poner en evidencia el contenido real y social
de las decisiones que se adoptan sobre estas empresas, por ejemplo en
materia de tarifas colocando a la opinin pblica en situacin de escoger entre los subsidios que ellas pueden esconder y los impuestos que
tendrn que pagar para financiarlos. En relacin a este aspecto quiero
llamar la atencin sobre el escepticismo o la indiferencia, tan corriente
en nuestros pases, respecto a las posibilidades de una informacin
bsica y comprensible a la vez que educativa, de la opinin general.
A mi juicio, esas actitudes no tienen fundamento y no se divisa ninguna
razn para que el sector pblico no pueda emplear o subestime las
posibilidades de persuasin que tan intensamente emplean los intereses
privados.
Por otro lado, vale la pena recordar tambin que la difusin y aplicacin de las tcnicas de presupuestos por programas abren la posibilidad cierta de aquilatar desde un lado real la mayor o menor eficiencia de las unidades productivas del sector pblico. En esta materia,
el seminario de clasificacin y administracin presupuestarias, organizado por la CEPAL en septiembre, signific otro paso adelante.
Pero bien se sabe que no son nicamente dificultades ms o menos
tcnicas las que afectan la eficiencia de esa rea tan sensible y bsica
de la actividad estatal. Un aspecto primordial en el asunto est constituido por los nexos y dependencia de esas empresas respecto a la
administracin poltica. Aqu sera muy fcil repetir algunas verdades
elementales: por ejemplo, que la "politizacin" de esas empresas ha
resultado siempre funesta y que, a la inversa, por una u titra razn,
esas unidades han conseguido protegerse de las presiones polticas ms
primarias y han demostrado que no hay ninguna incompatibilidad entre
buena administracin y propiedad pblica.
Lo complicado del asunto es que la autonoma tcnico-administrativa
y la sujecin a los criterios establecidos por la poltica econmica del
Estado deben equilibrarse en un punto que no es posible precisar con
rigor. Ni los feudos dentro del Estado ni las sucursales del aparato
poltico son soluciones del problema. Pero si bien no pueden proponerse
85
soluciones meridianas, en cambio sera muy til e interesante estudiar

concretamente en la Amrica Latina algunos casos tpicos, de manera
de extraer algunas orientaciones sobre la materia, no olvidando que ella
tambin constituye motivo de preocupacin en pases industrializados.
4) Tocando otro de los temas planteados por el trabajo de Vctor L.
Urquidi y que es asunto principal de esta Conferencia, el de los impuestos, quisiera hacer presente que parece sobrepasado el tiempo de
las disquisiciones o presentaciones acadmicas sobre la naturaleza, ventajas y desventajas de tributos determinados. La verdad es que no
faltan documentos y discusiones sobre la cuestin. Lo que est, en
cambio, a la orden del da, es definir algunas orientaciones generales,
susceptibles de ser refinadas y ajustadas a las circunstancias especficas
de cada pas latinoamericano. De los trabajos presentados o a la luz de
sus consideraciones pueden anotarse algunas guas para el examen ms
detenido. Me atrevo a destacar las siguientes:
a) Una gran mayora est de acuerdo en que el impuesto a la renta,
ojal de carcter global, debe ocupar un puesto ms importante en las
estructuras tributarias, siguiendo la tendencia de los pases industrializados. Sin embargo, tambin es general la conciencia de las dificultades
administrativas para llevar a cabo ese progreso, amn de otros obstculos, algunos enraizados en la estructura de las economas subdesarrolladas. Un modo razonable y con alguna aceptacin para sobrepasar ese
conflicto reside en la concentracin de ese instrumento tributario sobre
la pequea minora realmente pudiente, esto es, para fijar alguna medida, aquella que tiene ingresos netos por lo menos diez veces superiores
al promedio.
b) Lo anterior implica que otros impuestos tienen que hacer una
contribucin relativamente ms significativa que en los pases industrializados. Entre ellos, por su evidente inclinacin progresiva y por
algunas caractersticas del proceso de acumulacin en economas y sociedades como las nuestras, sobresalen los que gravan el patrimonio y
distintos tipos de activos inmovilizados, especialmente tierra y edificios.
De lo que se trata sobre todo es de aumentar la participacin de esos
tributos, que hoy es mnima, por lo general, de manera que haya una
base ms amplia y de ms fcil control administrativo para la imposicin progresiva.
c) Parece evidente que cualquiera cosa que se consiga en esas direcciones no reducir mayormente el papel de los impuestos al gasto. Y
en este sentido la principal tarea es asociar ese objetivo con el no
menos atendible de que no se acente la regresividad en la distribucin
del ingreso. En este punto resulta evidente que debe pensarse en otra
forma anexa de clasificacin de esos tributos, teniendo en cuenta precisamente su incidencia social. Los problemas al respecto son obvios y no
86
pueden despejarse por completo, pero hay una circunstancia matriz que
es posible tomar de gua: es el hecho de que en una regin de tan
bajo ingreso medio y de ingreso an ms mezquino de las grandes
masas, el patrn del consumo de las ltimas est reducido a grupos y
tipos de gastos que no es muy difcil precisar. Cautelados esos gastos,
y considerando el posible efecto de una estructura progresiva del desembolso pblico, puede pensarse que casi todos los tributos indirectos tendrn algn sentido progresivo o, por lo menos, no sern mayormente
regresivos. El punto realmente complejo al respecto es que una poltica
en ese sentido afectara tambin los intereses de los grupos medios y
asalariados mejor colocados y, posiblemente, de mayor poder de negociacin poltica; por ejemplo, va imposicin de los bienes durables de
consumo. De todos modos, la orientacin es meridiana.
5) Como lo destaca Vctor L. Urquidi y lo reiteran otros documentos,
las direcciones impositivas estn estrechamente ligadas, en lo que respecta al impacto final de las operaciones fiscales, de la naturaleza de
los gastos. En esta materia quisiera sealar que la tendencia predominante al aumento ms intenso de los gastos de transferencia previsional
parece desventajosa ante la otra posibilidad principal, que es la preferencia por aquellos gastos de "bienestar colectivo", como los hechos en
educacin y salud, que son mucho ms igualitarios en su esencia y de
mayor efecto sobre las condiciones que influyen en la distribucin del
ingreso y en el ingreso real de la poblacin.
6) Finalmente, insistiendo en el problema de los gastos tocado por
los documentos, me gustara recordar que un obstculo serio en el
abordamiento del problema reside en la resistencia para aceptar la conveniencia y realidad de la tendencia al aumento persistente del dispendio pblico. ste, en verdad, est impulsado por tres elementos: el incremento de la poblacin, la tasa.de urbanizacin y la responsabilidad
estatal en las inversiones bsicas y en la inversin mixta. Puede aceptarse, por lo tanto, como hiptesis razonable, que se elevarn en trminos reales por lo menos a una tasa mayor que la de la poblacin.
Lgicamente que sta depender del aumento correlativo del producto
nacional, pero ste, a su vez, ser funcin de esos gastos en cierta
medida importante, siempre que ellos sean distribuidos racionalmente.
7) Por ltimo quisiera hacer dos objeciones a lo que seal Vctor L.
Urquidi en lo que respecta a las posibilidades de los instrumentos fiscales en materia de distribucin del ingreso y de poltica compensatoria.
Creo, por lo dems, que Urquidi no tuvo tiempo en su sumario para
expresar todos sus pensamientos al respecto.
Sobre el primer problema, el papel de los instrumentos fiscales en la
redistribucin del ingreso, estoy de acuerdo con l en que la situacin de
nuestros pases no permite atribuir a esos medios la misma significa-
87
cin que tienen en los pases desarrollados. En realidad una accin en

ese campo tiene que ser mucho ms amplia y profunda, alcanzando
a los determinantes de la "distribucin original" del ingreso. Sin embargo, la responsabilidad fiscal es muy considerable en la estrategia
general. Y para evaluarla me parece indispensable entender ms claramente las distintas posibilidades o modalidades de redistribucin por
la va fiscal que pueden imaginarse. La primera la llamara "distribucin monetaria directa" y estribara en la sustraccin de ingresos de
los grupos altos para darlos a los grupos de rentas bajas en cualquiera
forma que eleve su ingreso monetario. La segunda consistira en tomar
ingresos de los pudientes para que el Estado pueda financiar la provisin de bienes y servicios que se ponen a disposicin de los sectores
necesitados, por ejemplo dndoles alimento, ropa, etc. La tercera, consistira en sustraer aquellos ingresos de los acomodados para que el
Estado los emplee en crear condiciones que afecten en su raz a los
factores que determinan la distribucin del ingreso, por ejemplo reparticin de la propiedad, oportunidades educacionales, etctera.
Respecto al otro punto objetable, tambin estoy de acuerdo que la
poltica compensatoria enfrenta muchos escollos en nuestros pases y que
difcilmente podra tener las posibilidades que presentan los pases
industrializados. Pero nadie podra pensar que ante una coyuntura depresiva del sector exterior sera mejor no recurrir a ella, temiendo los
problemas que plantea, para dejar que se produzcan los efectos restrictivos que eran caractersticos del sistema del patrn de oro en el pasado.
Por el contrario, a despecho de todas sus dificultades, la defensa del
nivel de actividad, de ocupacin y de ingreso po slo aliviar en alguna
medida los contratiempos, sino que crear una condicin ms favorable
que la depresin, para sostener o impulsar el proceso de desarrollo
econmico. Por otra parte, no estara de ms tener presente que, al
margen de cualquier discusin acadmica, probablemente ningn gobierno latinoamericano podra aceptar aquella vieja pasada por el purgatorio deflacionista sin mucho riesgo de dejar de ser gobierno a corto
plazo.

Urquidi Pol Fiscal y Desarrollo America Latina

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requerimientos. El mecanismo del sistema de precios, en consecuencia,

LA POLTICA FISCAL EN EL DESARROLLO

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

II. CONCEPTO GLOBAL DE LA POLTICA FISCAL

DESARROLLO ECONMICO EN LA AMRICA LATINA

miento interno y externo del Estado, y a las operaciones y la situacin

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

poco se limita a la consideracin paralela de la distribucin del gasto

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

tambin por medio de los costos, en particular los salarios y el precio

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

Resumiendo lo expresado, se puede llegar a la conclusin de que el

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

nalidad fundamental consiste en absorber de la economa privada, por

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

inversin. Este argumento ha perdido mucha de su fuerza desde que

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

exigida por el desarrollo econmico, influir_enja_ta^a_y_la._estructura

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

tal y la legislacin se aparte del concepto de objeto que crea el ingreso,

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

po, la tasa marginal llegue al 50 %, a menos de que se sepa al mismo

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

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POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

dr que ser en el sentido de acordar cada vez menor importancia al

POL1TICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

bio mltiples, tambin ha servido como fuente de ingresos fiscales en

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EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

disposicin del sector pblico en su conjunto, con las garantas y los

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

servicio pblico a fin de que, en el cuadro de conjunto del ingreso y

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

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bierno emitiera un solo gnero de ttulos de deuda a largo plazo y

Una poltica fiscal dirigida principalmente a facilitar el desarrollo eco-

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

nmico y, en consecuencia, formulada y ejecutada en forma que permita

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

ltica de los organismos financieros internacionales y de las agencias

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

Otro propsito al cual la poltica fiscal puede cooperar, sin que

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Statistical Abstract of the

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

el impuesto sobre la renta en las economas latinoamericanas. La gran

Vase: "El papel de la tributacin en el desarrollo econmico", en OEA/BID/

Cuadro 1. Ingreso bruto antes y despus de pagar impuesto en un pas

Gasto (en porcientos del PIB

* A costo de factores en las dos primeras columnas y a precios de mercado en la tercera.

EL ESTADO Y LA POLTICA FISCAL

POLTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

De estos dos elementos ha nacido una especie de variedad de la "ley