Contrataciones Publicas Electronicas

La aplicacin de las Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones a las adquisiciones del Estado. Las contrataciones

pblicas electrnicas
AR: Revista de Derecho Informtico
ISSN 1681-5726
Edita: Alfa-Redi
No. 125 - Diciembre del 2008
La aplicacin de las Tecnologas de la

Informacin y las Comunicaciones a las
adquisiciones del Estado.
Las contrataciones pblicas electrnicas.
Abstract: El presente trabajo de investigacin intentar abordar la cuestin del denominado egovernment procurement (e-GP) adquisiciones pblicas efectuadas por medios electrnicos-, como
un claro ejemplo de la convergencia entre la nueva economa digital y la aplicacin de las nuevas
tecnologas a la gestin de gobierno, en este caso, en materia de compras pblicas.Resulta un tema por dems interesante, ya que adems de clsicas cuestiones del Derecho como las
tratadas por sus ramas Administrativa y Civil, y de cuestiones relativas a las Ciencias de la
Administracin Pblica, involucra nuevos conceptos como la aplicacin en el mbito pblico y privado
de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs), el comercio electrnico ecommerce- y el gobierno electrnico e-government-, y trae consigo nuevos e importantes desafos,
como el que apareja dotarlo de una adecuada regulacin jurdica, anlisis que representa el objeto de
esta investigacin.-
Por Gustavo Za Seichen,
Nota de Edicin: El presente artculo fue remitido por el autor para su publicacin en AR-RDI tras
haberse publicado en El Dial.com, agradecemos al autor su gentileza.
El Derecho es trabajo jams interrumpido
Rudolf VON IHERING. La lucha por el Derecho.La bsqueda, siempre nueva y fatigosa,
de rectos ordenamientos para las realidades humanas
es una tarea de cada generacin;
nunca es una tarea que se pueda dar simplemente por concluida
Benedicto XVI, Papa. Encclica Spe Salvi
Al servicio del ciudadano la Administracin queda
obligada a transformarse en una administracin electrnica
regida por el principio de eficacia
Expresin de motivos de la Ley Espaola 11/2007 De acceso electrnico de los ciudadanos
a los servicios pblicos1. Introduccin.El llamado Derecho Informtico, Derecho Telemtico o Derecho de las Nuevas Tecnologas
est en proceso de constituirse en una especialidad jurdica especfica con relativa autonoma dentro
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de las disciplinas jurdicas. Por su parte, en lo que hace a la Ciencia de la Administracin Pblica,
hace aos que se analiza el fenmeno del Gobierno Electrnico (e-government).El presente trabajo de investigacin intentar abordar la cuestin del denominado e-government
procurement (e-GP) adquisiciones pblicas efectuadas por medios electrnicos-, como un claro
ejemplo de la convergencia entre la nueva economa digital y la aplicacin de las nuevas
tecnologas a la gestin de gobierno, en este caso, en materia de compras pblicas.Resulta un tema por dems interesante, ya que adems de clsicas cuestiones del Derecho como las
tratadas por sus ramas Administrativa y Civil, y de cuestiones relativas a las Ciencias de la
Administracin Pblica, involucra nuevos conceptos como la aplicacin en el mbito pblico y
privado de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs), el comercio electrnico
e-commerce- y el gobierno electrnico e-government-, y trae consigo nuevos e importantes
desafos, como el que apareja dotarlo de una adecuada regulacin jurdica, anlisis que representa el
objeto de esta investigacin.1.1 Tema acotado.El ncleo de este trabajo consistir en estudiar el concepto de e-government procurement,
analizar el estado del arte en la materia e indagar si la regulacin normativa en nuestro pas
resulta adecuada, atendiendo a la realidad de la tcnica y a la manera en que es regulado en otras
partes del mundo.1.2 Breve descripcin del trabajo.La fusin entre las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs) y la gestin pblica
configuran el llamado gobierno electrnico. En nuestro pas, salvo interesantes excepciones, se
observa cierto atraso en la implementacin de estas nuevas tecnologas en la gestin pblica. Este
atraso resulta llamativo en lo que hace a las contrataciones pblicas, donde an no se ha acertado a
implementar un sistema que aproveche al mximo y plenamente las oportunidades que las TICs
ofrecen, aunque pueden anotarse algunos avances parciales, an insuficientes si se toma como
horizonte la plena aplicacin de las TICs en la gestin de gobierno, conforme el estado que la
tcnica hoy permite.La modernizacin del Estado no puede encararse de manera sectorizada o parcial, sino que debe ser
encarada de manera integral. Por ello, es preciso destacar que la aplicacin del e-GP debe ser
efectuada en el marco de un plan integral de gobierno electrnico, que articule e impulse una serie
de iniciativas de reforma y modernizacin que deben encontrarse coordinadas dentro de un
programa ambicioso pero sustentable, es decir, de una agenda digital, que tome en cuenta tanto al
sector pblico como al privado.En lo que hace a nuestra incumbencia -lo jurdico-, es preciso, ante todo, una regulacin normativa
que otorgue la necesaria dosis de confianza y certeza que tanto el comercio electrnico en generalcomo el e-GP en particular, exigen, teniendo en consideracin las notas distintivas del Derecho
Administrativo en tanto rgimen exorbitante del Derecho Civil, Derecho Administrativo cuyos
tradicionales moldes muchas veces no resultan adecuados para soportar un cambio tan profundo
como el que implica la aplicacin de las TICs en la gestin de gobierno.1.3 Problemas a desarrollar.Desde el mbito cientfico del Derecho poco se escribe y debate sobre el impacto de los avances
tecnolgicos en el quehacer de la Administracin, en el servicio que se presta a los ciudadanos
desde el Estado y en encontrar una equilibrada regulacin que permita su mximo aprovechamiento.
La normativa que debera darle sustento en nuestro pas es an bastante dispersa e inconsistente.2

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Creemos que es preciso que desde el mundo de lo Jurdico se efecte un concreto aporte al
desarrollo de las nuevas tecnologas y su aplicacin en las diversas reas de la economa nacional,
el sector gobierno y el sector privado, por medio de una respuesta jurdica justa y adecuada al
impacto que estas nuevas tecnologas representan. Es un desafo para el cual el Derecho en general,
y el Administrativo en particular, deben estar preparados, de modo de no correr a la saga de los
hechos consumados.En ese sentido, el anlisis de dicha materia implica el estudio de diversas cuestiones, como
desentraar el verdadero concepto y esencia del e-Procurement, determinar cul es el aporte que
ste puede dar a una mejor gestin de gobierno, cules los beneficios para los ciudadanos y cules
para el comercio electrnico, analizar cul es la situacin actual a nivel mundial del instituto y cul
es su situacin en la Argentina, estudiar en profundidad cmo es su regulacin normativa y, como
colofn, cmo debera ser sta.Por lo dicho, el problema a desarrollar consistir en establecer cul es el grado de desarrollo del
ordenamiento jurdico argentino respecto de las compras gubernamentales por medios electrnicos,
y su adecuacin al estado del arte a nivel regional y mundial.1.4 Antecedentes del problema.En Argentina, los anlisis jurdicos del tema especfico son escasos, tal vez por el exiguo desarrollo
hasta el momento del e-GP. Sin embargo, esa situacin no deja de ser preocupante ya que la
aplicacin de las TICs a la gestin de gobierno es inexorable a nivel mundial, como tendencia
global, y las compras estatales por medios electrnicos han resultado ser una de las aplicaciones
ms trascendentes. A nivel mundial, se ha producido cierto desarrollo de doctrina en ese sentido,
existiendo un trabajo muy intenso por parte de los bancos multilaterales de desarrollo[2] y en la
Unin Europea. Sin embargo, dichos desarrollos estn ms enfocados en aspectos de
implementacin de polticas de gestin mediante TICs, que en lo referente a los aspectos tcnicojurdicos de la cuestin. De modo que, en general, puede notarse un escaso acervo de doctrina
jurdica en la materia, lo que torn ms complejo, aunque no menos apasionante, encarar el presente
trabajo de investigacin.1.5 Idea central o hiptesis.La aplicacin de las TICs a la gestin de gobierno es una necesidad en pos de una mayor
transparencia y de un salto cualitativo en la gestin del gobierno, que posee adems importantes
efectos tanto a nivel del sector pblico como del privado. El gobierno electrnico trae aparejado
adems una reformulacin de procedimientos y de modos de obrar por parte del Estado, lo que se
traduce en una nueva forma de relacionarse con los ciudadanos.La aplicacin de las Nuevas Tecnologas a la gestin de gobierno es una necesidad impostergable, y
el campo de las adquisiciones pblicas resulta un rea de desarrollo ideal para su implementacin,
por lo que resulta llamativo el escaso desarrollo que encuentra esta materia en Argentina, y los
escasos y lentos avances que se observan.En sntesis, es fcilmente verificable que un adecuado procedimiento de contratacin pblica que
adopte las nuevas tecnologas permitir cumplir ms eficazmente tanto con la finalidad propia del
procedimiento de seleccin, como con los principios propios que tradicionalmente lo rigen.Las polticas normalmente se expresan mediante normas y a veces mediante la no emisin de
normas-.Nuestra hiptesis consiste en sostener que en la Argentina la normativa regulatoria del gobierno
electrnico en general y de las adquisiciones pblicas electrnicas en particulares insuficiente e
inorgnica, y que el Derecho Administrativo, rama que debera darle su marco legal, se encuentra
muy poco desarrollado en la materia, por lo que resulta indispensable generar las reformas
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necesarias, dentro de un plan marco o agenda digital, a efectos de poder aprovechar las ventajas
que las nuevas tecnologas ponen al alcance de los servidores pblicos para lograr una mejor
gestin en pos del objetivo final de todo sistema poltico: alcanzar el Bien Comn.Sin embargo, tambin somos conscientes de que el aspecto legal es tan slo una parte, aunque
imprescindible, de la generacin y aplicacin de polticas en este caso, de la implementacin de las
nuevas tecnologas en la gestin de gobierno-.Nuestro anlisis se limita a la faceta jurdica de una de tales polticas: la informatizacin de las
adquisiciones pblicas.2. Una aproximacin conceptual al Electronic Government Procurement (E-gp)
Como una primera aproximacin, podemos decir que el concepto de electronic government
procurement se integra bsicamente con tres nociones que se funden en esa idea: las adquisiciones
del Estado, el gobierno electrnico y el comercio electrnico. Analizaremos someramente cada una
de ellas.2.1 Las adquisiciones del Estado.Como decamos, una de las nociones que integran el concepto de e-GP es, precisamente, el de
adquisiciones del Estado, ya que hablamos de un nuevo modo de realizarlas.En sentido amplio podemos conceptualizarlas como las adquisiciones de bienes y servicios que
realiza
el
Estado,
sea
a
nivel
Nacional,
Provincial
o
municipal.Es una nocin de suma importancia tanto desde lo poltico, como desde lo jurdico y lo
econmico[3]. En este ltimo caso, basta sealar el impacto que posee en la economa y en las
cuentas nacionales: se ha referido que representa el 40% del gasto del Sector Pblico. Conforme
surge del portal de la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), durante 2006 el Estado Nacional
argentino adquiri en bienes -de consumo y de capital-, y en servicios la suma de $ 3.171.416.051
(unos 1.023.037.435 dlares) lo que representa una masa de dinero de relevante importancia[4].Sin embargo, este dato econmico contrasta de manera paradojal con la baja consideracin que
posee este factor por parte de los gestores pblicos. La cuestin de las adquisiciones pblicas rara
vez merece un debate profundo y una atencin activa por parte de los gestores de polticas pblicas.
No es una cuestin que normalmente atraiga la atencin en los programas de gobierno. Menos an
en las plataformas electorales. Y tal vez sta sea una causa del atraso que nuestro pas ostenta en la
materia.3. Los contratos de la Administracin
Por su magnitud, la contratacin pblica se nos presenta como un instrumento relevante de
intervencin del Estado en la economa, capaz de producir efectos beneficiosos desde el punto de
vista de la defensa de competencia, la modernizacin de la Administracin, la simplificacin de
procedimientos y el equilibrio de las cuentas pblicas[5]. La importancia del gasto pblico se
transmite, evidentemente, a las contrataciones pblicas, como uno de sus modos de concrecin. En
ese aspecto, el tema es de importancia, ya que una mayor calidad en estos procedimientos previos
de seleccin del cocontratante estatal, sin duda, redundar en un mejor resultado; que debe ser el fin
de este procedimiento: lograr un mejor contrato administrativo para obtener una mejor proteccin
del inters general[6].Contrariamente, la inadecuada regulacin y la hasta hace poco insustituible cultura del papel
atentan contra el objetivo de una mejor gestin y, por ende, de un mejor servicio pblico tendiente
al Bien Comn. La excesiva complejidad de la tramitacin de los expedientes de contrataciones y
los considerables costos de transaccin asociados a stos generan ineficiencia en la gestin del
Estado, hoy da remediable mediante el uso de las nuevas tecnologas.4

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Por eso, el auge experimentado por las modernas tecnologas de la informacin y las
comunicaciones junto con la generalizacin del uso de los ordenadores y de las redes de
telecomunicaciones en la sociedad actual, ofrecen oportunidades sin precedentes para simplificar el
proceso de contratacin y reducir los costes que tanto para los operadores econmicos como para
las Administraciones Pblicas representa su gestin[7].El Estado, tal como ocurre con cualquier persona, sea fsica o jurdica, necesita para su adecuado
funcionamiento de diversos bienes y servicios. A diferencia de stas, que deben conseguirlos
mediante mecanismos del Derecho privado, como un contrato, el Estado pude hacerse de dichos
insumos de diversas maneras: mediante expropiacin, mediante la potestad tributaria, y tambin
mediante contratos, que es la forma normal y habitual de aprovisionamiento. En este caso, los
contratos estn regidos por el Derecho Administrativo, que posee una regulacin especfica para la
materia, con notas propias que la distinguen del mbito iusprivatista, al menos en lo que hace a su
regulacin positiva[8], imponiendo mayores restricciones al Estado que a un privado, por ejemplo,
para seleccionar a su contraparte en una relacin contractual.Por ello, se ha dicho que desde el punto de vista estrictamente jurdico, la seleccin del contratista
por el Estado se revela como una exigencia jurdica y se pone de manifiesto como una actividad de
la administracin regulada por el Derecho Administrativo.[9] Pero esas exigencias y restricciones
no son arbitrarias y carentes de causa, sino que tienen por objeto garantizar la transparencia, la
eficiencia, la eficacia y el estricto sometimiento de los entes pblicos al marco normativo. Pues
bien, creemos que esos objetivos son alcanzados de manera ms plena y efectiva si la regulacin
favorece el cumplimiento de los mismos. Esa finalidad justifica su exigencia. Por ello, una
regulacin formalista, inflexible y excesivamente reglamentarista y apegada irrazonablemente a
rigores insustanciales que contradicen claros principios hoy indiscutidos, parecera contradecir y
perjudicar su adecuada consecucin.Si entendemos que el procedimiento administrativo es un conjunto de actos coligados[10], y el
procedimiento de seleccin del contratista estatal es un procedimiento administrativo[11], es
factible deducir que el proceso de contratacin electrnica estatal ser un procedimiento
administrativo conformado por un conjunto de actos jurdicos vinculados (algunos o todos ellos,
electrnicos), que culminar con la suscripcin de un contrato administrativo, ya sea de manera
electrnica o no[12].Ahora: cul ser el verdadero impacto de las nuevas tecnologas en materia contractual
administrativa?. Puede favorecer la consecucin de los objetivos de transparencia, eficacia,
eficiencia y economa en la gestin pblica?. Creemos que desde el punto de vista prctico, se
lograr una mejor y ms eficiente contratacin, profundizando la transparencia y la publicidad de lo
actuado por el Estado. Desde lo estrictamente jurdico, el mayor impacto se observar en lo
procedimental y en lo formal, debiendo quedar las estructuras jurdicas conceptuales bsicas y
sustanciales mayormente intactas, aunque ahora apoyadas por una tecnologa que les permite
cumplir ms acabadamente con los clsicos principios que se le reconocen a la licitacin pblica
como una ventaja -la mxima concurrencia, la igualdad y la publicidad-, sin el engorro en tiempo y
costos que suelen adosarse al proceso licitatorio. En tal sentido, podemos decir que la contratacin
por medios electrnicos permite tomar lo mejor de cada clase de procedimiento de seleccin
tradicional: el total respeto de los principios de concurrencia, igualdad y publicidad incluso,
maximizndolos- junto con la flexibilidad y la celeridad que pueden tener otros procedimientos ms
giles como la contratacin directa. Una reforma profunda en las formas puede repercutir sin dudas
en la sustancia, y renovar completamente el instituto.Si tenemos en cuenta que la tecnologa no es ms que un instrumento, debemos siempre entender
que su utilizacin no debiera afectar los principios bsicos fundamentales que rigen las
contrataciones pblicas, ni su finalidad, conforme veremos a continuacin. Si esos principios se
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ven realmente afectados por el impacto tecnolgico, es que tal vez-, nunca hayan merecido ser
calificados de principios generales y s como notas o elementos caractersticos, mutables y
perecederos.4. Los principios de la contratacin administrativa.Tradicionalmente se destacaba a los principios de publicidad, competencia e igualdad como
regidores del proceso de seleccin. La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha hablado
tradicionalmente de los principios de publicidad, competencia e igualdad.[13]
COMADIRA seala como principios generales del procedimiento administrativo aplicables a la
licitacin pblica en concreto, a los de juridicidad, oficialidad, verdad material, formalismo
moderado, debido procedimiento previo y celeridad, economa, sencillez y eficacia en los
trmites[14], y como sus principios especficos a los de igualdad, concurrencia y publicidad. Sin
embargo, no debemos olvidar que estos principios no son patrimonio exclusivo de la licitacin
pblica[15] y se extienden, obviamente, a cualquier otro procedimiento de seleccin pblica del
cocontratante[16], incluyendo la contratacin administrativa electrnica (e-GP). Estos principios
tradicionales se ven receptados y modulados en el Decreto N 1023/01 reglamentario del rgimen
de adquisiciones pblicas en el mbito nacional-, agregndose otros[17].La Ley 24.759, aprobatoria de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, entroniz con
rango supralegal los principios de publicidad, equidad y eficacia[18], de modo que actualmente
dichos principios guardan una jerarqua por encima de la ley, conforme lo determina la Constitucin
Nacional en su artculo 75 inc. 22, lo cual implica que cualquier regulacin, an de rango legal,
debe respetar dichos principios.Resulta interesante detenernos brevemente en el principio de eficacia, por su novedad. Es sabido
que uno de los principales cuestionamientos que se realizan al sistema de contrataciones pblicas se
basa en las demoras en los procedimientos, las que habitualmente se imputan a las normas que rigen
las compras y contrataciones. Y, como seala REJTMAN FARAH[19], la eficacia es tambin una
cuestin estrechamente vinculada con la transparencia. De modo que podemos decir que de nada
sirve un sistema transparente pero ineficaz, como tampoco un sistema eficaz pero poco
transparente. Resulta indispensable lograr un sistema que consiga equilibrar ambos conceptos. Las
compras electrnicas resultan un instrumento inmejorable en pos de esos objetivos por tender
claramente hacia la eficacia, aumentando simultneamente la transparencia.Lo que podemos observar en primer lugar es que estos principios rectores, con las debidas
modulaciones, son plenamente aplicables a las contrataciones electrnicas efectuadas en el mbito
estatal.Y en segundo lugar, podemos sostener sin dudar que dichos principios no slo no se ven afectados
con la utilizacin de nuevas tecnologas en las contrataciones pblicas, sino que, muy por el
contrario, se ven fuertemente robustecidos.Los principios de publicidad, competencia e igualdad que tradicionalmente sostuvo la doctrina
administrativista, no merecen mayor explicacin para aprehender que resultan ms que satisfechos
con adecuados mecanismos de e-GP. Evidentemente, la tramitacin on line de un procedimiento
genera mucha ms y mejor publicidad que la mera publicacin en el Boletn Oficial, hoy por hoy el
paradigma (ficto) de la difusin pblica de los actos de gobierno. La mayor publicidad, a su vez,
genera una mayor competencia. No hay mejor campo para que germine la cartelizacin y los
procedimientos dirigidos y poco transparentes que procesos escasamente difundidos al pblico. La
publicidad on line en tiempo real de un procedimiento es un paradigma inmejorable de
transparencia y por ende, de competencia. Por ltimo, la mayor informacin disponible es el mejor
tributo que puede hacerse a la igualdad de los concurrentes a un proceso de seleccin.-

pblicas electrnicas
En cuanto a las contrataciones electrnicas del Estado, en la Unin Europea se habla de un nuevo
principio que se suma a los tradicionales: el de vigencia tecnolgica[20].Es por eso que, reiteramos, creemos que la contratacin electrnica es el mejor sistema para dar
cumplimiento con los referidos principios, que de ese modo son actualizados en su aplicacin,
redescubiertos en su vigencia y fortalecidos en su majestad.4.1 Seleccionabilidad vs. libre seleccin
En paralelo a los principios mencionados, fundamento de las contrataciones pblicas, se desarroll
en cierta doctrina y jurisprudencia una mxima de accin, a la que se le dio el mote de principio,
tal vez no en su concepcin de base fundamental (como si lo son los principios de publicidad,
competencia e igualdad), sino en cuanto a regla que debe ser de aplicacin, siempre que no
existan excepciones. Nos referimos al llamado Principio de Licitacin Pblica, que sostiene que
ante la duda acerca de qu procedimiento adoptar, debe adoptarse el de la licitacin pblica.Esta regla se contrapone conceptualmente a la de la libre eleccin, que sostiene que ante la
ausencia de una norma que exija un determinado procedimiento, debe estarse por la libertad del
Estado para seleccionar a su cocontratante, en la Argentina sobre la base de los actuales artculos 99
inc. 1 y 100 inc. 1 de la Constitucin.Creemos que, adems de ser controvertido, la premisa de licitacin como principio posee un
fundamento que la realidad y el estado de la tcnica permite tener como falaz, al sostener que la
Licitacin Pblica es el procedimiento que ms acabadamente respeta los principios de publicidad,
competencia e igualdad. Sin embargo, ms all de creer que hoy por hoy dicha afirmacin puede
ponerse en duda, es posible sostener que con seguridad no es el procedimiento ms adecuado para
dar cumplimiento con otros principios como el de transparencia, vigencia tecnolgica, celeridad,
eficacia, economa y eficiencia, que tambin deben regir el quehacer de la Administracin. Por ello,
COMADIRA entiende que la oposicin, en realidad, se da entre el principio de libre eleccin y el
de seleccionabilidad, siendo la licitacin slo una de las variantes posibles de seleccin junto con
otras[21].Si por algo pudo llegar a sostenerse que la Licitacin Pblica deba ser el principio, era porque
podra considerarse como el procedimiento que mejor respetaba los tradicionales principios.
Creemos que dicho principio debiera ser reformulado, ya que segn sealamos-, si existe algn
procedimiento que cumple de manera indudable con la totalidad de los principios de publicidad,
competencia e igualdad, logrando compatibilizarlos con los de celeridad, eficacia, economa y
eficiencia, es el de las contrataciones efectuadas por medios electrnicos.MERTEHIKIAN, en una postura que procura superar la antinomia entre el principio de
seleccionabilidad y el de libre seleccin, sostiene que el principio en la materia deber ser, en
ausencia de una previsin legal expresamente requirente de algn procedimiento especial, el de la
libre eleccin por la Administracin de cualquier mecanismo de seleccin que asegure la
concurrencia de postulantes[22] (principio de libre eleccin del procedimiento de seleccin).Por ello, sostenemos que el nuevo principio al que debe tender progresivamente la Administracin
en sus procedimientos de seleccin es el de la seleccionabilidad por medio de la contratacin
electrnica, ya que de ese modo se conjugan los beneficios de la libre seleccin (rapidez, eficacia),
sin caer en sus contraindicaciones, como pueden ser el indebido direccionamiento de la adquisicin,
la falta de transparencia y la discrecionalidad impropia, y sin incurrir en el sacrificio de las formas
inherentes a la juridicidad administrativa, logrando de ese modo proteger los valores que deben
informar el desarrollo de toda actividad estatal precontractual, que son en lo sustancial, la
moralidad del accionar de los agentes administrativos, la eficacia en la gestin del inters pblico y
la igualdad en la distribucin de los fondos pblicos [23].-

pblicas electrnicas
5.
La
finalidad
del
procedimiento
de
seleccin
del
contratista.Para comprender mejor la importancia de una reforma sustancial en la forma en que la
Administracin elije a su cocontratante, no debemos perder de vista cul es la finalidad inmediata
que justifica la existencia del procedimiento de seleccin. sta es permitir que la administracin
adquiera la mejor calidad de bienes y servicios a mejor precio, dando igualdad de oportunidades a
los particulares que deseen vincularse con ella[24]. COMADIRA, sostiene que si el fin que
persigue la Administracin es asegurar con inmediatez el bien comn en tanto causa final del
Estado, el desenvolvimiento de la actividad de seleccin y su concrecin suponen, por un lado, el
cumplimiento de los condicionamientos jurdicos formales del procedimiento y, por otro, su
conclusin con un acto justo y eficaz[25].El sistema de compras pblicas permite dotar a las organizaciones estatales de los bienes y servicios
necesarios para su accionar cotidiano, en cumplimiento de las competencias propias de cada unidad.
Este es el principal objetivo del rgimen de compras pblicas: adquirir los bienes y servicios
necesarios para la gestin del Estado, respetando el marco jurdico y los principios aludidos
anteriormente. Si esta actividad falla, la Administracin no puede cumplir sus competencias
especficas, con lo cual se producen serios inconvenientes para el desarrollo de las polticas pblicas
sustantivas de gobierno. La finalidad es, pues, adquirir bienes y servicios de manera eficaz,
eficiente, econmica y transparente, y dotar as a las organizaciones del Estado de los elementos
necesarios
para
el
cumplimiento
de
las
polticas
pblicas
sustantivas.5.1 El comercio y las nuevas tecnologas. El e-commerce.Como sealbamos, otra nocin que se funde en el concepto de e-GP es la de e-commerce o
comercio electrnico, modalidad que ha tenido un crecimiento explosivo en los ltimos aos, y
que proyecta un incremento exponencial para los prximos[26].En este acpite efectuaremos un breve introito en algunos conceptos acerca del comercio
electrnico y como ste puede vincularse con la Administracin Pblica y, por ende, con el Derecho
Administrativo.Podemos definir al comercio electrnico como todo intercambio de bienes y/o servicios utilizando
medios electrnicos en por lo menos alguna etapa de una transaccin comercial[27]. MILL, lo
precisa como el vasto conjunto de actividades con finalidad mercantil que se desarrolla mediante el
uso de sistemas de procesamiento de datos y de comunicaciones sin que exista un contacto fsico
directo entre quien oferta un bien o un servicio y quien lo demanda. (...), la denominacin cubre no
solamente actos comerciales directos, como la compraventa o el alquiler, sino tambin acciones
preparatorias o conexas como las de publicidad o mercadeo"[28].Por su parte, Bill GATES lo conceptualiza como la actividad comercial que se desarrolla por medio
de procesos digitales a travs de una red.[29]
En lo que hace particularmente a Internet hoy por hoy, el gran canal del comercio electrnico-,
LORENZETTI indica que ste aumenta las posibilidades de interactuar con otros sujetos
(ampliacin subjetiva), de elegir productos y servicios en un rango cada vez ms amplio
(ampliacin objetiva), de obtener algunas categoras de bienes personalizados (desmasificacin
segmentada) y de disminuir el tiempo de eleccin (tiempo real), todo lo cual reduce drsticamente
los costos de transaccin en beneficio del consumidor[30] y favoreciendo la velocidad, la economa
y la certeza de la operacin.El concepto de comercio electrnico es muy amplio, tanto desde el punto de vista objetivo como
subjetivo. Es por eso que incluso el Estado se ha incorporado como actor, hablndose hoy ya del
comercio electrnico G2C (government to consumer entre gobierno y ciudadano[31]-) y G2B
(government to business entre gobierno y empresa-), trayendo consigo conceptos tales como el

pblicas electrnicas
aprovisionamiento electrnico del Estado (Electronic Government Procurement, o e-GP), y el
contrato administrativo electrnico[32].Sin dudas podemos decir que el Estado acta como agente del comercio electrnico cuando realiza
el intercambio de bienes y/o servicios utilizando medios electrnicos en por lo menos alguna etapa
de una transaccin comercial, entendiendo comercio en su sentido mas lato, como la
negociacin que se hace comprando y vendiendo o permutando gneros o mercancas[33], y
descartando desde luego que el Estado posea, al menos de modo directo, una finalidad
comercial.En este orden de ideas, LEIPOLD seala que siguiendo el crecimiento explosivo del e-commerce
en el sector privado, los gobiernos de todo el mundo han comenzado a prestar atencin de manera
cercana al e-GP como una herramienta para modernizar y mejorar sus sistemas de
adquisiciones[34].Sin embargo, pareciera que siempre es ms difcil para el Estado que para un sujeto privado
acometer una modernizacin de sus procedimientos y sistemas. En ese orden de ideas, se ha
sostenido que dentro del desarrollo creciente del comercio electrnico el e-Procurement, esto es, la
compra de bienes y servicios por las Administraciones Pblicas apenas si ha empezado a dar sus
primeros pasos. La razn de ser de este retardo relativo tiene que ver con el carcter regulado que
tienen los procedimientos de contratacin pblica, que hace que no sea fcil implementar un
sistema de contratacin por Internet con las garantas y la eficiencia necesarias[35]. Es por eso que
propugnamos una profunda, amplia y meditada reforma de los procedimientos de adquisiciones
pblicas que recepte ampliamente los nuevos adelantos tecnolgicos y las ventajas que stos pueden
aportar a los procesos de seleccin.5.2 La administracin pblica y las nuevas tecnologas: el gobierno electrnico (EGOVERNMENT).Junto con las adquisiciones pblicas y el e-commerce, el tercer concepto que se integra en la
nocin de adquisiciones pblicas electrnicas es, desde luego, el de gobierno electrnico[36].Los ciudadanos podran verse enormemente beneficiados por el uso intensivo que el Estado haga de
las nuevas tecnologas. Y ello no es meramente retrico sino que pueden darse ejemplos
concretos de la inmediatez, economa, eficacia y eficiencia que los nuevos adelantos aportan a la
dinmica estatal[37]. La fusin de las denominadas TICs y de la gestin pblica, configuran el
llamado gobierno electrnico[38]. ste puede ser definido como el conjunto de actividades
basadas en las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones que el Estado desarrolla
para aumentar la eficacia de la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos e
incrementar la transparencia en la gestin[39], encarado como un proceso de transformacin para la
modernizacin de la administracin pblica[40].Se ha dicho que el e-Gobierno es una forma de utilizar la tecnologa con el objeto de promover la
transparencia de los actos de gobierno y la participacin ciudadana, eliminando las brechas que
separan a los habitantes de los estamentos administrativos y polticos, tales como la distancia
geogrfica y las dificultades planteadas por la burocracia, entre muchas otras[41]. El gobierno
electrnico es ms que un mero website en Internet; es un proceso de transformacin para
modernizar la Administracin Pblica, una nueva visin para el futuro del sector pblico[42].AGUIAR coloca al gobierno electrnico como uno de los que considera los seis pilares sobre la
que se articula la Poltica Digital, y lo pone en el marco de la devolucin del control poltico a la
sociedad. Seala que Los gobiernos deben, ante todo, mejorar su gestin con las mismas
herramientas y procesos que las pequeas y medianas empresas adoptaron desde hace ya dos
dcadas. Segundo, facilitar la resolucin a distancia de todo trmite y problema administrativo.
Tercero, poner a disposicin del ciudadano, del mandante, la informacin detallada de la gestin
9

pblicas electrnicas
pblica, para que se ejerza un verdadero control social de la poltica y la creacin de consensos
sobre su devenir[43].RUBINO HALLMAN, seala que e-government es el uso de las TICs para reinventar los
procedimientos del gobierno, para promover la difusin y disponibilidad de la informacin y
conocimiento sobre los servicios gubernamentales, y para dotar de oportunidades para interacciones
en lnea, eliminando entidades intermediarias y generando un poder de cambio en las relaciones
entre el gobierno (entidades y agencias estatales) y gobernados (ciudadanos=consumidores, que
incluyen organizaciones privadas)[44].Si hablamos de gestin pblica y de tecnologas de la informacin y las comunicaciones,
necesariamente debemos reconocer las relaciones de vinculacin que se generan a partir de ambas.
El gobierno electrnico impacta directa y bsicamente en cuatro tipos de relaciones, a saber:
1.- Las relaciones G2C (government to citizen): gobierno ciudadano. Ej: Peticin de servicios,
consulta de deuda impositiva, realizacin de trmites en lnea, acceso y descarga de formularios,
acceso a informacin acerca del gobierno, normativa[45], orientacin al ciudadano, gua de
trmites, etc. Este tipo de vnculos se suele plasmar en los llamados portales de gobierno.2.- Las relaciones G2E (government to employee): gobierno empleado. Este vnculo puede darse
mediante capacitacin on line, informacin para el mejor desempeo de los agentes pblicos,
dotacin de herramientas informticas de trabajo, etc. Esta relacin se traduce habitualmente en las
denominadas Intranets[46].3.- Las relaciones G2G (government to government): gobierno a gobierno (intra o inter
gubernamental), como por ejemplo lo que ocurre en los sistemas de gestin financiera, donde
diversos organismos se encuentran relacionados por el uso comn de un sistema de administracin
financiera que permite el registro transversal y unificado de las transacciones que lleva adelante la
Administracin[47].4.- Por ultimo, nos encontramos con las relaciones de tipo G2B (government to business):
gobierno a empresa, representadas por la digitalizacin del intercambio de bienes y servicios. Este
es el aspecto que nos interesa, ya que dentro de este tipo de vnculos podemos entender incluidas las
adquisiciones pblicas electrnicas[48].La Administracin Electrnica fue definida en la comunicacin de la Comisin Europea al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las
Regiones como el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en las
Administraciones Pblicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de
mejorar los servicios pblicos y los procesos democrticos, y reforzar el apoyo a las polticas
pblicas[49].Resulta muy interesante esta definicin, ya que no limita el concepto a la mera aplicacin de
tecnologa a los procesos pblicos (elemento tecnolgico), sino que introduce dentro de la nocin a
los cambios organizacionales (elemento institucional) y a los cambios en las actitudes (elemento
subjetivo o factor humano). Los tres elementos mencionados deben ser tratados de manera
simultnea y equilibrada para asegurar el xito de la implementacin del gobierno electrnico, el
que implica una fuerza extraordinaria de cambio y de transformacin, recreando la manera en que el
gobierno acta e interacta con los ciudadanos.Sin embargo, en Argentina, salvo interesantes excepciones[50], se observa cierto atraso en la
implementacin de estas nuevas tecnologas en la gestin pblica[51]. Este atraso resulta llamativo
en lo que hace a contrataciones pblicas donde, por ejemplo, an no se ha implementado un sistema
electrnico integral que aproveche al mximo las oportunidades que las TICs ofrecen[52].6. Las contrataciones electrnicas del gobierno (E-GOVERNMENT PROCUREMENT)
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pblicas electrnicas
6.1 Que es el e-procurement?. Concepto y clases.Dicho lo anterior, estamos en condiciones de sealar que, en sentido amplio, las contrataciones
electrnicas del Estado, conocidas como electronic government procurement (e-GP) o eprocurement-, consisten en el uso estratgico, extensivo e intensivo de las TICs por parte del
Estado hoy da, especialmente Internet, aunque se comienzan a difundir nuevos medios tcnicos de
vinculacin entre el ciudadano y el Estado, como puede ser la telefona celular (mobile government
m-government-)- en sus relaciones con los proveedores de bienes, obras y servicios, generador de
una transformacin interna back office- y externa front office- de la Administracin.En sentido amplio, podemos conceptualizarlas como la adquisicin de bienes y servicios por parte
del Estado, as como la gestin de contratos pblicos, utilizando las Tecnologas de la Informacin
y las Comunicaciones (TICs).El trmino en ingls procurement, especficamente, refiere al proceso de seleccin de la
contraparte del Estado (sentido estricto). En sentido lato, analizaremos tambin la aplicacin de las
TICs en la gestin del contrato en su etapa de ejecucin, lo que en puridad no debe ser incluido en
el concepto de procurement ya que desde el punto de vista terminolgico ste se vincula y se
limita a la nocin de adquisicin, lo que puede entenderse que se refiere slo al proceso de
seleccin.En nuestra lengua, el trmino apropiado para abarcar una nocin amplia del concepto, tal como la
tratamos en este trabajo, sera el de contrataciones pblicas mediante la utilizacin de TICs o,
ms acotado, y por ello no del todo preciso, contrataciones pblicas electrnicas. Este trmino
permite incluir en el concepto tanto al proceso gentico del contrato seleccin-, como la etapa de
ejecucin contractual, es decir la totalidad de las etapas de la vida negocial: la precontractual, la del
perfeccionamiento y la ejecucin del contrato, y las que eventualmente se deriven de su
finalizacin.Ello es as, ya que el rgimen de adquisiciones pblicas electrnicas puede abarcar desde los actos
preparatorios de la voluntad contractual del Estado (difusin de las convocatorias, publicidad,
publicacin de pliegos, catlogos, etc), la seleccin del co-contratante (sistemas de informacin
sobre oferentes y proveedores, emisin de comunicaciones a interesados, presentacin de ofertas
electrnicas, notificaciones electrnicas, emisin de la orden de compra), hasta el fin del contrato
(control de cumplimiento del contrato, ejecucin de garantas, administracin de garanta de buen
funcionamiento, administracin de mantenimiento, seguros, etc). El proceso contractual, en papel o
digital, abarca todas estas etapas, y preferimos en este trabajo asumir esa visin amplia.En el concepto de adquisiciones pblicas electrnicas vemos reflejados las tres nociones a las que
hacamos referencia ms arriba como integrantes de la idea: comercio electrnico (adquisicin de
bienes y servicios mediante el uso de TICs), adquisiciones pblicas (procuracin de bienes y
servicios por el Estado), y gobierno electrnico (utilizacin de las TICs por parte del Estado en su
gestin).Podemos decir entonces que el e-GP es la utilizacin por parte de una persona jurdica estatal de
tecnologas de la informacin y las comunicaciones, en la realizacin de un procedimiento de
contratacin administrativa, en su perfeccionamiento mediante el acuerdo de voluntades
suscripcin del contrato- y su posterior gestin, ya sea en su totalidad o en cualquiera de sus
etapas.Las adquisiciones electrnicas, como se ha sealado, eliminan las barreras fsicas de espacio y
tiempo, y permiten un flujo de informacin ms eficiente y transparente, as como un mayor acceso
a esta informacin. La implementacin de una solucin e-GP tiene el potencial de fortalecer la
rendicin de cuentas, la transparencia, la eficiencia y la efectividad de una funcin gubernamental
tan importante[53]. Y percibir estos desarrollos simplemente como temas tecnolgicos es no
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pblicas electrnicas
comprender su alcance y relevancia. Por eso proponemos un abordaje del tema que sea
multidisciplinario y comprensivo, aunque nuestro anlisis se centrar en el aspecto legal.6.1.1 Elementos para su implementacin
Para la implementacin de una solucin de adquisiciones pblicas electrnicas, podemos referir la
existencia de tres columnas, que le dan sustento: la infraestructura tecnolgica, el marco legal y el
componente poltico.6.1.1.1 Infraestructura tecnolgica.Evidentemente, para que la experiencia de implementacin resulte exitosa, se necesita de una
adecuada infraestructura tecnolgica que la posibilite (software, hardware, redes, etc.), siendo uno
de los grandes desafos de los gobiernos el de reducir la llamada brecha digital de modo de lograr
una accesibilidad a la tecnologa digital cada vez mayor[54], tanto en lo que hace al propio sector
pblico y la brecha que lo separa del sector privado ms consolidado tecnolgicamente, como en lo
que
respecta
a
la
distancia
que
lo
separa
del
menos
desarrollado.De modo general, ms all del sistema que se aplique, creemos que ste debe tener, por lo menos,
las siguientes caractersticas:
- Amigable: es decir, debe ser fcil de usar por no expertos, de modo que su dificultad no se torne
en un impedimento o en una traba metajurdica a la posibilidad de ofertar al Estado. Actualmente,
las tecnologas basadas en Internet se encuentran muy difundidas, y pueden encontrarse infinidad de
aplicaciones
extremadamente
sencillas.- Accesible: sobre todo, por Internet, sin que deba requerirse del potencial oferente la necesidad de
contar con dispositivos o programas adicionales a los que normalmente pueden adquirirse en el
mercado.Desde el punto de vista jurdico, ambas caractersticas tienden a dar cumplimiento adecuado con los
principios de igualdad -que posee base constitucional- y de concurrencia, los que, en principio,
deben regir en todo proceso de seleccin[55].- Interoperable: La interoperabilidad tecnolgica refiere a la compatibilidad de sistemas, interfases,
formatos y protocolos, lo que permitir su interconexin con otros sistemas, aplicaciones y bases de
datos, tanto a nivel local, nacional e internacional.A ello debe sumarse el principio de Conectividad. Los servicios web, la banda ancha y la
provisin de servicio y acceso universal deben aumentar en los pases en desarrollo para poder
generar el flujo de informacin electrnica y las transacciones en lnea que supone la contratacin
electrnica, promoviendo estrategias de acceso y servicio universal de telecomunicaciones que
asegure la accesibilidad[56].6.1.1.2 Marco legal
Seala AGUIAR que el derecho de lo tangible tiene que adaptarse a lo intangible y al comercio
electrnico[57], y agrega que un pas debe construir la estructura jurdica que soporte los cambios
del mundo en red, que debe adaptar constantemente el plexo jurdico a efectos de que acompae y
no obstaculice la dinmica de lo digital, para lo cual debe considerarse si el pas cuenta con una
agenda jurdica que trate los temas necesarios, y debe establecerse si la incorporacin de los
cambios se efecta en tiempo adecuado, ya que los cambios, de ser excesivamente lentos, pueden
malograr el efecto de su tratamiento inicial[58].Uno de los principios que rige el quehacer del Estado es el de legalidad o juridicidad, el que
debe ser respetado tanto en el mbito tradicional como en el digital. En ese aspecto, el Estado
debe ceirse a las etapas del procedimiento que la regulacin dispuso, debe actuar por decisin del
funcionario, rgano o instancia a la que el ordenamiento jurdico la atribuy competencia, debe
sustanciarse de la manera sustancial y formal- descripta por la ley, debe exterioriza su voluntad por
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pblicas electrnicas
los mecanismos normativamente fijados[59]. Pero, desde luego, la regulacin legal no es rgida ni
ptrea y debe orientarse a cumplir objetivos tales como la transparencia y la gestin eficiente.Por eso creemos que merece una severa reforma por los canales constitucionales pertinentes, a
efectos de darle debido marco a las nuevas realidades y as poder rendir tributo a la legalidad, y a la
vez, lograr una gestin ms adecuada, en este caso mediante la aplicacin de las nuevas tecnologas
en el procedimiento.En ese aspecto, la correcta aplicacin de las adquisiciones electrnicas del Estado requieren,
tambin, de un adecuado marco normativo que d sustento a la validez legal de los procedimientos
electrnicos de adquisiciones, as como de los documentos que en ellos se plasman. Para ello es
necesaria la redeterminacin del marco legal y regulatorio aplicable, que est normalmente
pertrechado en la tecnologa del uso del papel, las intervenciones previas y las firmas personales.
() Un dilema para quienes toman decisiones pblicas es determinar cunto y qu clase de
legislacin, si es necesario adoptar alguna, es necesaria en miras a incrementar las facilidades del eprocurement[60].Desde ya, no existe un nico y uniforme modo de regular las adquisiciones electrnicas, sino que
ello depender del marco legal de cada pas, de su idiosincrasia y del compromiso que desde el
nivel gubernamental se asuma al respecto. Ello no quita que dentro de lo posible sea aconsejable
lograr acercamientos y uniformidades entre los distintos sistemas que pueden coexistir, en primer
lugar, dentro de cada pas, y en segundo lugar a nivel de bloques regionales, interregionales y
globales.En tal sentido, LEIPOLD resea que mientras algunos pases sustentan el uso de documentos y
firmas electrnicos en sus Cyber leyes, un creciente nmero de pases modifican su legislacin de
adquisiciones para incluir las adquisiciones electrnicas. Algunas leyes de adquisiciones pblicas
proveen un corto prrafo respecto del uso de medios electrnicos en las adquisiciones pblicas y
remiten a polticas y procedimientos relacionados como parte de una legislacin secundaria;
mientras que otras leyes de adquisiciones pblicas dan sustento a las adquisiciones electrnicas de
manera ms comprensiva y prescriptiva[61].Si cabe fijar alguna regla universal de cmo regular el e-procurement, nos atrevemos a aportar
algunas pautas:
1.- que la nueva regulacin digital sea ms gil, ms sencilla y ms simple que la anterior. En
definitiva, que represente una mejora y no un retroceso por su inutilidad, su complejidad o su
grandilocuencia vaca de contenido.2.- que se enmarque en una agenda normativa que sea parte de una agenda digital, cuidadosamente
pensada, diseada e implementada.Por esto ltimo, este marco legal no se debe limitar slo a la regulacin especfica de las
adquisiciones electrnicas, sino que involucra un bloque normativo de poltica digital, comercio
electrnico, que debe ser justo, equilibrado y adecuado.De ese modo, es preciso vincular la regulacin del e-GP con todo lo relativo a la normacin de
diversas materias, como la referente al comercio electrnico, a la validez del documento electrnico
y de la firma electrnica o digital u otros modos de autenticacin digital, a los contratos
electrnicos, a la proteccin de datos personales, a la proteccin del consumidor, a la seguridad
informtica, etc.En lo que hace a nuestra incumbencia -lo jurdico-, es preciso, ante todo, una regulacin que
otorgue la necesaria dosis de confianza y certeza que tanto el comercio electrnico en generalcomo el e-GP en particular, exigen, teniendo en consideracin las notas distintivas del Derecho
Administrativo en tanto rgimen exorbitante, es decir, metacivil, aunque vinculado a la rama
madre del Derecho.-
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pblicas electrnicas
Esa regulacin normativa debera tender a ser uniforme o compatible- a nivel nacional y local
provincias y municipios- (ya sea mediante el esquema de ley convenio u otro mecanismo que
alcance fines similares), para permitir y facilitar el mayor acceso de oferentes de todo el pas, sin
que exista multiplicidad de regmenes dispares y estancos.En sntesis, entendemos que la regulacin normativa que se adopte para la implementacin de e-GP,
debe tener en miras los siguientes principios:
- Principio de No discriminacin del medio digital (equivalente funcional). En la Argentina, a
nivel general, la Ley de Firma Digital instaur dicho principio en los artculos 1, 3, 6 y
concordantes, as como lo hace el artculo 21 del Decreto 1023/01 (ltimo prrafo).Evidentemente, cualquier regulacin que implemente un rgimen de e-GP debe dar acabado
cumplimiento de este principio, no introduciendo clusulas que mantengan an dentro de un
procedimiento electrnico- actos o fases procedimentales que deban efectuarse exclusivamente en
papel.- Principio de Neutralidad tecnolgica. La regulacin que se adopte debera ser
tecnolgicamente neutral[62] y considerar los estndares internacionales, con el objetivo que los
oferentes nacionales conozcan y manejen un sistema que les permita lograr nuevos mercados en las
nuevas economas integradas a nivel mundial y regional[63]. La regulacin que se adopte no debe
vincularse ni atarse a aplicacin tecnolgica alguna, de modo de contar con una base normativa que
soporte cualquier modificacin en tal sentido, sin que pierda frescura y vitalidad. Bien sabido es que
los adelantos tecnolgicos avanzan a pasos velocsimos, mientras que la prudencia[64] del
legislador hace que la respuesta a algunos desafos regulatorios resulte a veces un poco ms lenta.- Principio de humildad: tal vez no sea el nombre ms acadmico, pero resulta grfico si
queremos representar que el rgimen de e-GP que se implemente debe necesariamente formar
parte coherente e interdependiente de un programa estratgico de e-gov, que a su vez debe estar
concebido como captulo de la ya varias veces citada agenda digital nacional.- Principios bsicos y clsicos de las contrataciones pblicas: Publicidad, Competencia,
Igualdad, Eficiencia, Honestidad, etc., a los que nos referimos ms arriba y donde nos
remitimos para no redundar.Como aspectos legales concretos a tener en cuenta, deben considerarse tanto los que surgen
propiamente de la contratacin pblica, como los derivados del comercio electrnico aplicables a la
materia. Entre los primeros cabe destacar la cuestin de la retencin de la informacin, la
disponibilidad de la informacin sobre la contratacin, la propiedad de la misma, las
responsabilidades derivadas, la publicidad de los actos, el cumplimiento de posprincipios generales.
Entre los segundos, podemos referir la validez de los contratos celebrados electrnicamente, el
momento de formacin de la voluntad contractual, la privacidad y seguridad, el reconocimiento de
documentos en formato digital, la admisibilidad de la evidencia electrnica y de las firmas
electrnicas/digitales, la identificacin electrnica de las partes contratantes, etc[65].Seala LAGUADO GIRALDO[66] que las guas internacionales han contribuido a determinar
cules son los pilares legales que un marco regulatorio de adquisiciones pblicas electrnicas debe
contener. Luego de algunos aos, dos pilares principales han sido identificados: a.- Reglas acerca de
la divulgacin de la informacin vinculada a las compras pblicas, b.- Reglas acerca de la validez
legal de los documentos electrnicos dentro de las adquisiciones pblicas. Seala el autor que la
contribucin ms relevante en este aspecto viene de la UNCITRAL, cuyo acierto en esta materia fue
el introducir a las compras pblicas dentro del mundo del comercio electrnico[67].En Argentina la situacin se encuentra regulada mediante la Ley Nro. 25.506 en general-, y el
Decreto Nro. 1023/01 en particular, lo que ser analizado en detalle ms adelante.Para concluir este acpite, no podemos sino coincidir con AGUIAR cuando dice que el
excesivamente quieto mundo jurdico tiene que despertar, entender el cambio, receptarlo,
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pblicas electrnicas
potenciarlo y mantener en alto el respeto a toda persona, valor nuclear a irrenunciable de la
evolucin futura de nuestra sociedad[68].6.1.1.3 Componente de Poltica pblica.En trminos generales, la modernizacin del Estado implica la necesidad de repensar su forma
organizativa, adaptando el esquema tradicional a un nuevo modo de gestin por resultados. Ello
implica a su vez introducir el concepto de nueva gerencia pblica, es decir, la necesidad de contar
con servidores pblicos que posean visin estratgica, que estn convencidos en la necesidad de
implementar cambios, de efectuar reingeniera de procesos, gestores pblicos que puedan ponerse al
frente del cambio cultural que el salto a un mundo digital implica, etc. Por otra parte, ser vanguardia
y traccin en el uso de las nuevas tecnologas de gestin de las cuales forman parte las tecnologas
de la informacin y las comunicaciones.Sin embargo, esta mirada no se limita al interior del Estado, sino que requiere polticas pblicas
definidas respecto de la inclusin social. En relacin al desarrollo tecnolgico, a la modernizacin
del Estado, a la superacin de la brecha digital, al desarrollo del comercio electrnico y las
economas regionales, a la alfabetizacin digital y la educacin, todo lo que se traduce en la
necesidad de contar con lderes convencidos de lo que las TICs representan para nuestras
sociedades, siendo indispensable contar con programas de gobierno que tengan la jerarqua de
polticas de Estado, los que normalmente se conocen como la agenda digital[69].6.2 Ventajas de la utilizacin de las TICs en las contrataciones pblicas.Son mltiples las ventajas de la utilizacin de las TICs en las contrataciones pblicas, las cuales
pueden resumirse en[70]:
6.2.1 Transparencia y gobernanza (mayor legitimacin).La contratacin pblica constituye el punto de contacto ms significativo entre el sector privado y el
pblico, lo que facilita un ambiente de corrupcin[71].El e-GP genera ms transparencia en la gestin, ya que permite que toda la informacin qu,
cmo, cunto, por cunto, cmo, a quin-, pueda estar a la vista de los ciudadanos en tiempo real.Esa mayor transparencia da lugar a una mejor percepcin del gobierno por parte de la sociedad, a
una mayor gobernanza[72] del sistema poltico y a una ayuda inestimable en la lucha contra la
corrupcin.La ruptura de las barreras fsicas de espacio y tiempo que el e-GP favorece, permite una mayor
transparencia y un flujo de informacin ms eficiente, as como un mejor acceso a la informacin y
a los servicios, beneficindose no slo el gobierno y los proveedores, sino tambin el pblico, al
tener acceso a bajo costo e independientemente del momento y el lugar- a informacin
transparente sobre el gasto que el gobierno hace con el dinero de los contribuyentes[73].Las Tecnologas de la Informacin y, en especial, Internet, brindan la oportunidad de acercar -a los
individuos y a las empresas- informacin significativa que generan las administraciones pblicas,
informacin que posee un valor estratgico para quienes deben conocerla y decidir cmo actuar
conforme a ella. Asimismo, el e-Gobierno en general, ofrece un potencial para involucrar a los
ciudadanos en el proceso poltico al facilitar la comunicacin entre la poblacin y los funcionarios.
Reforzar la participacin incrementa la confianza en las instituciones[74] y aumentar la
transparencia constituye un aliado esencial en la lucha contra las prcticas corruptas.Pero no debemos dejar de recordar, como dice AGUIAR, que la transparencia no es un resultado
mecnico de la aplicacin de las TICs para obtener reduccin de costos, eficiencia y celeridad. La
transparencia es un objetivo que emplea las TICs, pero las supera, es ms alto, independiente.
Significa la reversin de una cultura poltica[75].15

pblicas electrnicas
Lo dicho nos permite poner en correcta perspectiva el e-gobierno y advertir que como poltica, es
un objetivo estratgico, pero que su implementacin hace a su carcter instrumental en pos de una
gestin pblica que cumpla mejor, de manera ms eficiente, eficaz y econmico con sus
cometidos.6.2.2 Desarrollo equilibrado (mayor equidad)
La utilizacin de sistemas de adquisiciones electrnicas ayuda en el aumento de la competitividad y
la productividad de la economa, facilita a las PYMES de todo el pas el acceso a los mercados de
adquisiciones pblicas, y las motiva a capacitarse para actuar en mercados electrnicos locales e
internacionales y sobre todo, genera ms posibilidades de negocios para empresas y emprendedores,
mejorando la disponibilidad de la informacin para todos (simetra de la informacin). Promueve
adems la igualdad entre los oferentes, al simplificar, transparentar y facilitar el acceso a la
contratacin pblica. Por ello, puede decirse que favorece la competencia.Si entendemos que el Estado posee una importancia y un peso sustanciales en la economa nacional
de cualquier pas, podemos comprender que la velocidad del despegue de una economa basada en
la tecnologa se ver fuertemente influenciado por la tasa de adopcin del gobierno de esas
tecnologas. A estos fines, el e-GP cataliza el comercio electrnico y alienta la participacin de
pequeas y medianas empresas, y promueve el uso de tecnologa de avanzada[76], logrando de
modo indirecto la alfabetizacin digital de muchas pequeas empresas que encuentran, gracias a
las posibilidades de negocio que el e-GP multiplica, un incentivo extra para tecnificarse.6.2.3 Eficacia, eficiencia y economa (mejor gestin)
El gobierno electrnico tiene un gran impacto en la sociedad, al permitir en sus estadios ms
avanzados-, a los ciudadanos y a las empresas, realizar trmites en lnea. Con estos mtodos se
reducen costos tanto para los usuarios como para la administracin pblica. En el primer caso, las
transacciones on-line reducen costos de espera y desplazamiento a las oficinas gubernamentales
que, en algunos casos, requieren viajes a las ciudades capitales. Para el Estado, la insercin de
aplicaciones de e-Gobierno aumenta la productividad de los procesos administrativos e incrementa
la responsabilidad de los empleados pblicos, ya que stas permiten un mayor control en los
procedimientos internos. De esta manera se contribuye a reducir los costos de gestin de la
administracin [77].Este tipo de aplicaciones, pues, favorecen la disminucin de los plazos de tramitacin y de los
llamados costos de transaccin[78]. Tambin ayuda a reducir el tiempo entre el momento en que
se detecta la necesidad y su satisfaccin de modo de ser ms eficaz en la solucin de la carencia.
Ayuda a aumentar considerablemente la base de oferentes, lo que maximiza la competencia,
favoreciendo la adquisicin de bienes y servicios de mayor calidad a mejores precios.En cuanto al ahorro, se calcula que el e-procurement produce una mejora en los precios de
adquisiciones de entre un 5% y un 25%. Es decir, que si tomamos los montos mencionados por la
Oficina Nacional de Contrataciones para las adquisiciones de 2006, por un total de $3.171.000.000
(u$s 1.023M), un ahorro de entre el 5 y el 25% se traduce en una merma en los gastos de entre
$158.000.000 (u$s 51 M) y $ 792.000.000 ( u$s 255 M), por el slo hecho de cambiar el sistema de
seleccin del proveedor del bien o servicio de analgico a digital.Esto se traduce en una mayor eficiencia en el gasto pblico, ya que los recursos ahorrados pueden
ser dirigidos a mayores y mejores prestaciones para los habitantes, o traducirse en una baja en la
carga impositiva.El e-procurement simplifica los procesos, estandariza, despapeliza y desburocratiza, y permite
contar con informacin en tiempo real. Pero no debemos olvidar que la digitalizacin de los
procedimientos no puede ser separada de su simplificacin y racionalizacin. Digitalizar los
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pblicas electrnicas
procesos sin racionalizarlos sera un verdadera prdida de tiempo. La racionalizacin permite
simplificar las etapas por las que debe pasar un expediente, determinar qu sectores deben
intervenir, el resultado esperado y, lo ms importante, los tiempos que deberan ser respetados en el
procedimiento[79]. Es decir que no debe encararse una racionalizacin y simplificacin del
proceso por el slo hecho de la aplicacin de las TICs, sino que, ratificando su carcter
instrumental, stas deben venir en apoyo del proceso de eficientizacin del sistema.Otra ventaja es que los costos de diseo, desarrollo y mantenimiento de una estrategia de e-GP son
relativamente bajos[80], por lo que puede decirse que, en atencin a los beneficios que reporta, la
inversin que representa tendr una alta tasa de retorno.6.3 Evolucin en complejidad del e-GP.Es posible analizar los diferentes pasos en la evolucin que los sistemas de compras electrnicas del
Estado pueden tener, desde los sistemas ms primitivos a los ms evolucionados. Bsicamente,
pueden mencionarse tres estados de dicho progreso, trazando un paralelo al que puede hacerse para
el e-government en general[81]. Este anlisis de la evolucin no implica necesariamente que las
etapas que analizamos sean consecutivas en su decurso, ni que por el paso de una a otra precluya la
anterior, sino que es posible y hasta esperable- que sean concomitantes y se integren en sistemas
que faciliten informacin, la interaccin y la transaccin totalmente digitales. Podemos sealar las
siguientes etapas:
6.3.1 Difusin esttica unidireccional-. Informacin y publicidad
Una primera etapa, la ms elemental, se caracteriza por la difusin por Internet de informacin
bsica y general de las contrataciones, como puede ser la relativa a las convocatorias indicando
tipo de proceso, bienes a adquirir, fecha de apertura de los sobres, contenido de los pliegos, etc.Podramos asimilar esta solucin a la ya tradicional cartelera de corcho que poseen las
diferentes dependencias de compras dentro de la administracin. En este caso, estaramos ante una
especie de Cartelera de corcho digital, si cabe la expresin nada tcnica pero seguramente
bastante grfica a efectos de ilustrar de qu se trata-.Se ha observado que los pases que han implementado esta publicidad on line parecen haber
optado por suplementar antes que sustituir los requerimientos tradicionales de publicidad. En
los Estados Unidos, conforme una investigacin del ao 2002, la Federal Acquisition Ragulations
(FAR) requiere a las agencias federales que publiquen los actos relativos a contratos en el
Commerce Bussines Dailly (CBD). Pero recientes enmiendas permiten la publicacin por el uso
de medios electrnicos. Los actos contractuales son actualmente publicados diariamente tanto en el
CBD como en su versin electrnica por Internet[82].Este estado de evolucin es el que puede observarse como situacin promedio general en la
Argentina[83]. Ello sin dudas representa un importante y alentador avance con respecto a la
situacin anterior, ampliando enormemente la transparencia, la accesibilidad a la informacin, la
publicidad de los actos de gobierno, y generando el inicio de un camino. Sin embargo, si atendemos
a los potenciales avances a los que podra alcanzarse, el estado de situacin resulta rezagado
respecto de las posibilidades efectivas, y eso es un dficit que requiere atencin y correccin.6.3.2 Interaccin no transaccional.La segunda etapa en la evolucin permite la comunicacin bidireccional entre el Estado y los
ciudadanos, aunque sin permitir las transacciones entre ellos.Dentro de esta etapa podemos encontrar, por ejemplo, la posibilidad para los interesados de
comunicarse con la administracin mediante mail u otros medios, la de bajar formularios de la red
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pblicas electrnicas
pudiendo luego su presentacin ser efectuada tanto off line, es decir, de manera presencial-[84]
como en lnea, solicitar informacin, participar en blogs temticos, etc.. Sin duda representa en
cierto modo una mejora para los interesados, que ya no debern asistir a la oficina pblica para
adquirir o retirar el formularios o requerir informacin o asesoramiento.Podemos incluir en esta etapa los sistemas que introducen soluciones de va digital de mano nica
o de transaccin mixta-, donde una parte del proceso de seleccin o de la informacin relativa a
l se encuentra digitalizada, y la recepcin de la informacin que se vuelca al sistema digital no es
efectuada dentro de la misma red, sino que obedece al parmetro del papel. Es decir, cuando la
transaccin se produce, aunque no totalmente de manera digital en todo el ciclo de la operacin,
no definindose una transaccin completamente on line. Tal lo que ocurre, por ejemplo, con
algunas bases de datos vinculadas al interesado (registro de proveedores o estado de expedientes),
que pueden ser consultadas on line, aunque su carga se efecte en formato papel o desde
documentos en papel, con formularios, es decir, materializada.Sin llegar a la transaccin total on line, tenemos sistemas que permiten alcanzar interacciones
parciales on line dentro de procedimientos no totalmente canalizados en la red. En tal sentido,
podemos encontrar la inscripcin on line en registros de proveedores SIPRO del Gobierno
Nacional o RIUPP de la Ciudad de Buenos Aires[85]-, o con el intercambio de comunicaciones por
e-mail, que resulten vlidas como parte del procedimiento, aunque ste no sea totalmente on line
o electrnico. En el caso del SIPRO, el interesado debe completar su inscripcin on line, aunque
debe complementarse con la presentacin de documentacin en papel (balances, estatutos de
sociedades, certificados varios, etc.).6.3.3 Transaccin plena on-line:
Por ltimo, tenemos el mximo grado en la evolucin de los sistemas de e-GP, que consiste en la
posibilidad de lograr que la totalidad del procedimiento se efectivice on line, desde la convocatoria
hasta el pago. Si sumamos a esto sistemas de e-contract management, ser hasta su conclusin y
liquidacin.En Argentina, a pesar que el Decreto Delegado Nro. 1023/01 Rgimen de Compras del Estado
Nacional- deja abierta la puerta para la implementacin de compras electrnicas, lo cierto es que la
anomala de estar reglamentado por un Decreto anterior (el N 436/00), lleva a que en la prctica
cualquier salto evolutivo resulte imposible sin una derogacin del Decreto Nro. 436/00 y su
reemplazo por uno ms avanzado, o sin una reforma que permita, al menos, algn avance en la
materia.En tal sentido, a fines de 2006 se dict el Decreto Nro. 1818/06 el que, de algn modo, logr salvar
el escollo y permiti avanzar aunque limitadamente y de modo parcial- en el sentido de alcanzar
una mayor evolucin en la implementacin de sistemas de e-GP, mediante la implementacin de un
sistema de seleccin del cocontratante totalmente digitalizado, cuestin que analizaremos ms
adelante.6.4 Clases
Dentro del procedimiento contractual administrativo[86] se presentan dos subespecies
diferenciables que se identifican con las fases del mismo: el procedimiento gentico etapa de
formacin del contrato- y el procedimiento funcional inserto en la dinmica del contrato en si
mismo-[87]. Ambas etapas se ven reflejadas de modo especfico en el proceso de contratacin
pblica electrnica, ya que la tecnologa permite contar con sistemas de gerenciamiento digital tanto
del procedimiento de seleccin como de la gestin del contrato una vez perfeccionado. Con
respecto a la etapa de seleccin, a nivel terico se presentan distintas soluciones, distinguindose
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pblicas electrnicas
distintas clases segn el volumen, el valor y la complejidad de la contratacin, pudiendo destacarse
en este sentido, a los denominados e-tendering y e-purchasing[88].6.4.1 El e-GP Tendering
Se lo suele conceptualizar como el e-procurement desarrollado va proceso de oferta electrnica. Se
aplica preferentemente a la adquisicin de bienes y servicios de alto valor y bajo volumen[89],
generalmente bienes de capital, mediante la bsqueda de ofertas por medio de un proceso pblico,
desarrollado para respaldar procesos de licitacin pblica cuidadosamente regulados, que se basan
en documentos de licitacin y especificaciones tcnicas detallados. Son llamados por la
UNCITRAL[90] sistemas electrnicos de licitacin, y conforme seala el mencionado organismo,
son especialmente adecuados para la contratacin de grandes obras pblicas, de instalaciones de
produccin tales como una central hidroelctrica, etc, as como grandes obras pblicas en
general[91]. Agrega la UNCITRAL que todas estas operaciones de contratacin pblica comportan
un gran volumen de documentacin y exigen una evaluacin detenida de los aspectos relativos a la
calidad, contratos a la medida o ajustados a determinadas especificaciones. Este tipo de sistemas de
e-GP pueden desempear diversos tipos de funciones de apoyo para la realizacin del proceso de
licitacin pblica, como ser la asistencia para la preparacin de la documentacin de la licitacin
mediante planillas, publicacin electrnica, control de acceso y proteccin de documentos
originales, automatizacin de las tareas que entraan el proceso, apoyo al proceso que no se realice
en lnea v. gr. la precalificacin de licitantes y evaluacin de ofertas-, etc.[92].6.4.2 El e-GP Purchasing
Es el e-procurement basado en la adquisicin de bienes y servicios de bajo costo y alto volumen por
referencia de precios en el mercado abierto o entre proveedores precalificados[93].La UNCITRAL los denomina sistemas electrnicos de adquisiciones, y pueden incluir catlogos
electrnicos, subastas electrnicas inversas o de puja o precio descendente y adquisiciones
dinmicas. Est orientada a la adquisicin de productos estandarizados y claramente definidos[94]
y es la especie que resulta ms proclive a alcanzar la informatizacin total del proceso. Ejemplo de
compras por catlogo son los acuerdos marco que el gobierno de Chile ha firmado para la provisin
de bienes estandarizados, o el sistema de compras por catlogo de vehculos y bienes de oficina
implementado por el gobierno de Panam[95].Son sus caractersticas distintivas[96]:
1.- Representan el equivalente electrnico jurdico de un mercado fsico en el que las mercancas se
muestran de manera virtual (catlogo electrnico) y los compradores o vendedores se renen
conforme a un procedimiento.2.- Otorgan medios efectivos para hacer comparaciones.6.4.2.1 Clases:
Es posible identificar una gran variedad de sistemas de e-purchasing. Referiremos a continuacin
algunos ejemplos.6.4.2.1.1 Rplica de proceso papel.Uno de los sistemas consiste en la traslacin del procedimiento que normalmente se efecta en
papel, al ambiente digital. De ese modo, el desafo desde el punto de vista regulatorio consistir en
reflejar adecuadamente en un programa los distintos pasos o fases de un proceso de adquisicin.
Desde el punto de vista de la cultura organizacional, tal vez sea el sistema que menos complejidades
traiga aparejada en su implementacin, y puede representar una buena ocasin para simplificar y
desburocratizar el procedimiento, eliminando pasos intiles.19

pblicas electrnicas
Esta solucin es, a grandes trazos, la utilizada por el gobierno nacional en la implementacin del
Sistema de Compras Electrnicas SECOP-, al que nos referiremos en detalle luego.6.4.2.1.2 Subasta inversa o subasta electrnica:
As como en la subasta directa los adquirentes pulsean por adquirir el mismo bien, lo que hace
que se trencen en una lucha por ver quien paga ms por el bien deseado, en la subasta
inversa, contrariamente, se produce una puja a la baja entre vendedores. stos pugnan por vender
sus productos, de modo que, conociendo el valor ofertado por sus contrincantes, batallan por ofrecer
el mejor precio para el adquirente, lo que produce una fuerte baja en la cotizacin de los bienes.La Directiva de la Unin Europea 18/2004 la define como un proceso repetitivo basado en un
dispositivo electrnico de presentacin de nuevos precios, revisados a la baja, o de nuevos valores
relativos a determinados elementos de las ofertas que tiene lugar tras una primera evaluacin
completa de las ofertas y que permite proceder a su clasificacin mediante mtodos de evaluaciones
automticos. (art. 1 inciso 7.).La misma Directiva establece que Dado que las subastas electrnicas constituyen una tcnica en
expansin, conviene dar una definicin comunitaria de estas subastas y delimitarlas mediante
normas especficas a fin de garantizar que se desarrollan dentro del pleno respeto de los principios
de igualdad de trato, de no discriminacin y de transparencia. A tal fin, es conveniente prever que
las subastas electrnicas slo afecten a contratos de obras, de suministro o de servicios para los que
las especificaciones puedan establecerse de manera precisa. Tal puede ser el caso, en particular, de
los contratos recurrentes de suministros, obras y servicios. Con la misma finalidad, conviene prever
tambin que la clasificacin respectiva de los licitadores pueda establecerse en cada momento de la
subasta electrnica. El recurso a las subastas electrnicas permite a los poderes adjudicadores pedir
a los licitadores que presenten nuevos precios, revisados a la baja, y cuando el contrato se adjudique
a la oferta econmicamente ms ventajosa, mejorar elementos de la oferta distintos del precio. Para
garantizar el respeto del principio de transparencia, conviene que slo sean objeto de subasta
electrnica los elementos que puedan ser sometidos a una evaluacin automtica por medios
electrnicos, sin intervencin ni evaluacin del poder adjudicador, es decir, slo los elementos que
sean cuantificables, de modo que puedan expresarse en cifras o en porcentajes. En cambio, aquellos
aspectos de las licitaciones que impliquen la valoracin de elementos no cuantificables no deben ser
objeto de subastas electrnicas. Por consiguiente, no deben ser objeto de subastas electrnicas
determinados contratos de obras y determinados contratos de servicios cuyo contenido implique el
desempeo de funciones de carcter intelectual, como la elaboracin de proyectos de obras.
(Considerando 14). Es regulada por el Art. 54 de la Directiva mencionada.Conforme UNICTRAL, hay dos tipos de subastas electrnicas inversas que cabe prever: en la
primera se seguir un procedimiento ordinario de licitacin, incluida la evaluacin de la
conformidad de la oferta inicial y de la idoneidad de los proveedores con todas las salvaguardias del
sistema del sobre sellado. A continuacin, todos los proveedores cuyas ofertas cumplan los
requisitos sern invitados a participar en la subasta en que se determinar la oferta ganadora. En la
segunda, no habr evaluacin inicial y no se har ningn control de la conformidad de la oferta ni
de las calificaciones del proveedor hasta que se haya cerrado la subasta.[97]
Creemos que en nuestro pas, el rgimen de compras nacional no prohbe la adopcin por va
reglamentaria de un procedimiento de seleccin como el descripto. En efecto, la lectura del Decreto
N 1023/01 no deja ver bice alguno que permita cuestionar una reglamentacin que lo establezca,
por lo que entendemos que por va reglamentaria podra, en el estado actual del marco legal,
establecerse un sistema de subasta inversa para casos de bienes estandarizados y claramente
identificados.-
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pblicas electrnicas
6.4.2.1.3 Compra directa.Se materializa mediante la implementacin de un listado de productos de compra habitual donde los
oferentes cargan sus ofertas, y el organismo compra directamente al mejor oferente. Un ejemplo de
ello es la compra por catlogo elaborada a partir de un acuerdo marco.La Directiva Europea 18/04 los prev y los define como "sistemas dinmicos de adquisiciones,
detallando que es un proceso de adquisicin enteramente electrnico para compras de uso
corriente, cuyas caractersticas generalmente disponibles en el mercado satisfacen las necesidades
del poder adjudicador, limitado en el tiempo y abierto durante toda su duracin a cualquier operador
econmico que cumpla los criterios de seleccin y haya presentado una oferta indicativa que se
ajuste al pliego de condiciones (artculo 1 inc. 6), y los regula en su artculo 33.Al igual que lo dicho respecto de la subasta inversa, el estado actual del marco normativo permitira
sin inconvenientes su introduccin por va reglamentaria.-
6.4.3 Gestin de e-contratos (e-contract management)

Como sealbamos, para la etapa posterior al perfeccionamiento contractual tambin existen
soluciones de e-procurement. La gestin de contratos electrnicos puede ser definida como la
mejora por medios electrnicos de la gestin, auditoria y control del contrato en su etapa de
ejecucin.Como ejemplo de esta aplicacin podemos sealar el caso de los contratos de adquisicin de
software on line donde la entrega del producto se hace mediante descarga electrnica-, el
seguimiento del cumplimiento de las obligaciones de mantenimiento y garanta de los bienes, el
seguimiento de las entregas de bienes, servicios y obras, control de stocks mediante sistemas EDI,
solucin de controversias, evaluacin de resultados e impacto, seguimiento de las garantas, etc. En
casos de adquisicin de servicios, podemos citar el trmite automatizado de las certificaciones para
el pago mensual del precio pactado (servicios de limpieza, enlaces de comunicaciones, etc).7. Casos de adquisiciones electrnicas
Como decamos, con mayor o menor impulso, con ms o menos dificultades en cuanto a su
implementacin, las soluciones que las TICs ofrecen a las contrataciones pblicas se encuentra en
un grado de desarrollo importante a nivel comparado.De la investigacin de diferentes sistemas pudimos comprobar que en todos ellos la implementacin
del e-Procurement se efecta generalmente de manera gradual y progresiva, con diferentes
modalidades y con distintos grados de profundidad en su instauracin.A continuacin haremos un somero repaso del estado del arte a nivel comparado, y de lo ocurrido
en el mbito privado.7.1 A nivel privado (e-Procurement)
A nivel privado, la utilizacin de sistemas de adquisiciones electrnicas se utiliza ampliamente
desde hace ms de 20 aos, tal como ocurri con el EDI (electronic data interchange)[98].En lo relativo al sector empresas, podemos mencionar como mero ejemplo al Sistema Exiros[99],
con el que se efectan u$s 6.800 M en transacciones y que posee un registro de 29.000 proveedores,
tal como se informa en su pgina web.Los particulares tambin han adoptado de manera cada vez ms difundida las tecnologas de
comercio electrnico, como puede advertirse en el uso extensivo que de ellas realizamos en nuestra
vida diaria[100], comprando, vendiendo y transando bienes y servicios.-
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pblicas electrnicas
7.2 A nivel pblico (e-GP)
En el mbito pblico, aunque todava no tan difundido como en el sector privado, muchos pases lo
desarrollaron con mayor o menor xito.Veremos algunas prcticas exitosas a continuacin.8. Algunas experiencias a nivel mundial.No intentaremos profundizar en las prcticas mundiales de adquisiciones electrnicas, salvo para
sealar que se verifican a nivel internacional experiencias valiosas y exitosas- en la
implementacin de sistemas de e-GP, en pases tan diversos como Alemania y Chile, siendo
necesario poner de resalto la experiencia de este ltimo, por su cercana tanto fsica como cultural,
con nuestro pas[101].8.1 Europa
8.1.1 Unin Europea
A nivel europeo, a principios de la dcada de los 70 se gener un proceso de reforma de la
contratacin pblica, que posea dos objetivos centrales: favorecer la apertura a la competencia y
aumentar el nivel de transparencia, para lo cual se defini como un medio til a esos fines la
adecuacin de la contratacin pblica a los avances tecnolgicos y a las exigencias de las nuevas
prcticas del mercado[102].El denominado Libro Verde de la Unin Europea sobre contratacin pblica (1996), titulado
Public Procurement in the UE: Exploring the way foward, sealaba que en el futuro, podemos
esperar que el desarrollo de procedimientos electrnicos desempee una funcin clave para
acrecentar la transparencia y mejorar el acceso a los contratos pblicos[103], marcando la
necesidad de simplificar y unificar el marco legal vigente concerniente a adquisiciones pblicas. El
Plan de Accin eEuropa 2005 previ que, antes de finalizar 2005, deba tramitarse por los
Estados miembros, una gran parte de la contratacin pblica por medios electrnicos[104], para lo
cual el Parlamento y el Consejo Europeo deban encarar, a la mayor brevedad posible, las
modificaciones legislativas necesarias en el campo de las adquisiciones pblicas electrnicas.En tal sentido, el Consejo Europea emiti la Directiva 18/2004[105] -llamada en algunos trabajaos
como Directiva Clsica-, que fue aprobada en marzo de 2004 y entr en vigor el 1 de febrero de
2006.La citada Directiva posee previsiones sobre contrataciones electrnicas. Seala que Habida cuenta
de la rpida expansin de los sistemas electrnicos de compra, conviene fijar desde este momento
normas adecuadas que permitan a los poderes adjudicadores sacar el mximo provecho de las
posibilidades que estos sistemas ofrecen. En ese sentido, conviene definir un sistema dinmico de
adquisicin totalmente electrnico para las compras corrientes, y establecer normas especficas para
llevar a la prctica y regular el funcionamiento de dicho sistema, a fin de garantizar que todo
operador econmico que desee participar en el mismo reciba un trato equitativo. Cualquier operador
econmico debe poder integrarse en un sistema de este tipo si presenta una oferta indicativa
conforme con el pliego de condiciones y cumple los criterios de seleccin. Esta tcnica de
adquisicin permitir, mediante la creacin de una lista de licitadores ya aceptados y la posibilidad
ofrecida a nuevos licitadores de integrarse en ella, que los poderes adjudicadores dispongan de una
gama especialmente amplia de ofertas -gracias a los medios electrnicos utilizados-, garantizando
as una utilizacin ptima de los fondos pblicos mediante una amplia competencia (considerando
13).En cuanto a las comunicaciones dentro del procedimiento, establece que Habida cuenta de las
nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones y de las simplificaciones que pueden
implicar para la publicidad de los contratos y en trminos de eficacia y transparencia de los
procedimientos de adjudicacin, conviene que los medios electrnicos estn en pie de igualdad con
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pblicas electrnicas
los medios clsicos de comunicacin e intercambio de informacin. En la medida de lo posible, el
medio y la tecnologa elegidos deben ser compatibles con las tecnologas utilizadas en los dems
Estados miembros (considerando 35).Dentro de las posibilidades a las que habilita la Directiva Clsica de la UE (2004/18/CE), se
encuentra la subasta electrnica, que permite a las entidades adjudicadoras, pedir a los licitadores
que presenten nuevos precios, revisados a la baja, y cuando el contrato se haya adjudicado a la
oferta econmicamente mas ventajosa, mejorar asimismo elementos de la oferta distintos del precio,
aunque a efectos de respetar el principio de transparencia, slo podrn mejorarse los que puedan ser
sometidos a una evaluacin automtica por medios electrnicos, sin intervencin por parte del
adjudicador, posibilidad que ha recibido algunas crticas atento a que permitira alterar el resultado
con la consiguiente inseguridad jurdica[106]. Ello quedara subsanado si el pliego previese con
claridad el rango o parmetro dentro del cual pueda efectuarse esa mejora o modificacin.A pesar de todos los esfuerzos reseados, todava en 2004 se haca mencin en el mbito europeo a
que si bien es verdad que existe una gran cantidad de proyectos e iniciativas en marcha, el
desarrollo e implementacin del e-Procurement est an lejos de ser una realidad para todos los
pases miembros, pudiendo decirse que su implementacin se est llevando a cabo a diferentes
velocidades dentro de la UE[107], tanto que un estudio de la Comisin Europea y el Instituto
Austraco para la Investigacin de la Pequea empresa condujo a concluir en que para finales de
2004 la mayora de los Estados Comunitarios limitaban su contratacin pblica electrnica a la
utilizacin de portales para difundir informacin sobre la contratacin[108], lo que demuestra de
modo patente lo dificultosa que puede resultar la transicin desde los tradicionales sistemas de
adquisiciones del Estado a instancias ms avanzadas en las que prime la aplicacin de las TICs.Sin embargo, en Europa se ha hecho un mandato: los pases miembros de la Unin debern hacer
disponible el 100% de los contratos pblicos y celebrar en lnea el 50% de ellos para el ao 2010,
tratando de lograr un ahorro promedio de 40 billones de Euros[109]. Y en ello la Unin Europea ha
dado ejemplo cabal de seriedad y compromiso en cuanto al cumplimiento de metas y plazos, una
vez stos fijados.Veamos los ejemplos de Alemania, los pases nrdicos y Espaa.8.1.2 Alemania
En Alemania, donde se estima que los contratos pblicos representan el 13% de su PBI, se ha
lanzado la iniciativa e-government BundOnline 2005[110], dentro de la que se incluye todo lo
relativo a las compras del Estado, implementando el programa Eink@uf on line, aceptndose la
posibilidad de presentar ofertas por medios electrnicos, oferta que debe ser firmada de manera
digital[111]. Las ofertas as presentadas son encriptadas y no pierden su carcter secreto hasta que
haya expirado el plazo de la licitacin. Se encuentran sometiendo a prueba la posibilidad de efectuar
las llamadas subastas invertidas, que es un procedimiento de licitacin electrnica que
proporciona a los oferentes informacin sobre los otros participantes de la compulsa, para darles la
posibilidad de ajustar y modificar sus propias ofertas antes de la presentacin formal, derivndose
en importantes ahorros. Actualmente esas subastas invertidas no estn permitidas en Alemania ya
que chocan con el principio de confidencialidad y la prohibicin de negociacin que se aplica en la
licitacin[112].En la pgina habilitada por el gobierno alemn[113], los procedimientos de adquisiciones pueden
ser manejados completamente de manera electrnica sobre la plataforma. Todos los pliegos de
condiciones son enviados de manera rpida y fcil a pedido del interesado, a su demanda. Despus
del enviar su oferta electrnica, al oferente le es remitido un recibo.8.1.2.1 Suecia y Dinamarca.23

pblicas electrnicas
Los pases nrdicos se destacan en Europa en su avance hacia una plena implementacin del e-GP.
Se ha dicho que Suecia es uno de los pases ms adelantados en este sentido. La regulacin de los
procesos de adquisiciones pblicas se remonta al siglo XIX, y vienen siendo supervisadas por la
National Board for Public Procurement (www.nou.es) que ha sido la encargada de desarrollar el
sistema IHS (Swedish Internet-Based public e-Prourement System)[114].Otro pas del norte de Europa, Dinamarca, tambin muestra evidentes avances en la materia.
BALLESTERO DIAZ y FONT JAUME han referido que Dinamarca ha desarrollado un portal
para fomentar las transacciones electrnicas por parte de las Administraciones Pblicas. En este
caso, un consorcio privado denominado gatetrade.net ha sido el encargado de liderar el proyecto
impulsando al Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin a la creacin de un portal destinado a
las transacciones electrnicas ente Administracin y suministradores[115].8.1 Espaa
En Espaa, recientemente se ha puesto en funcionamiento un sitio de Internet para realizar
contrataciones de obras y servicios pblicos a travs de la red, con el objetivo anunciado de reducir
los costes de licitacin, agilizar los plazos de contratacin, garantizar la publicidad y la
transparencia, as como favorecer la competencia. La nueva plataforma electrnica de contratacin
(www.contrataciondelestado.es) est operativa desde el 2 de mayo de 2008.La mencionada pgina seala que La Ley de Contratos del Sector Pblico inserta en nuestro
ordenamiento jurdico los elementos necesarios para el desarrollo de la contratacin electrnica as
como una serie de incentivos para la utilizacin de medios electrnicos, en la contratacin pblica,
fundamentalmente en materia de publicidad, notificaciones y reduccin de plazos para la
presentacin de proposiciones. Estas novedades en nuestro ordenamiento jurdico unidas al esfuerzo
coordinado de los agentes que participan en los procesos de contratacin, debern permitir que a
finales del ao 2010 Espaa est en condiciones de cumplir el ambicioso objetivo formulado por la
Comisin Europea: habilitar al 100% la e-contratacin y de contratar efectivamente el 50% del
volumen de los contratos sujetos a regulacin armonizada por medios electrnicos.8.2 Brasil
En Brasil se ha implementado el sistema Comprasnet[116], que es el portal de compras del
gobierno federal, instituido en 1997 para publicar electrnicamente avisos de licitaciones pblicas.
Fue relanzado en enero de 2000 a efectos de transformarlo en un verdadero portal de compras del
gobierno, por lo que actualmente no slo brinda informacin, sino que permite efectuar
procedimientos electrnicos de adquisiciones. En 2002, la ley N 10.520 instituy la modalidad de
licitacin denominada pregao, que es una subasta donde los concurrentes pueden bajar en pblico
y on line el valor de sus ofertas (subasta inversa), lo que consigui reducir los costos en un 20%
promedio, debido a la mayor competencia[117]. Tambin est previsto el sistema de cotizacin
electrnica.8.3 Chile
En Chile, existe el portal Chile Compra[118]. Resulta interesante el modo filosfico en que Chile
encar este proyecto, erigindolo como una tremenda oportunidad para las empresas del pas y
una forma de hacer negocios totalmente novedosa, vindolo adems como una plaza de negocios
que permite el encuentro de proveedores con los compradores del Estado. La gratuidad, la
universalidad[119] y la no discriminacin son principios bsicos y estratgicos en este
proyecto[120], logrndose bajar los precios producto de la competencia, y reducir los tiempos de
interaccin entre compradores y proveedores[121].-
24

pblicas electrnicas
El sistema implementado permite realizar un ciclo de compras completamente digital: desde el
llamado a presentar ofertas, emisin de rdenes de compra, hasta la facturacin y, en un mediano
plazo, el pago electrnico.Como datos de su importancia y efectividad, baste referir que en 3 aos pasaron de 1,7 a 5 ofertas
promedio por proceso, producindose segn datos de 2006- transacciones por u$s 3.400 M (en la
Argentina, en el mismo perodo se han producido por u$s 605 M, ninguna de ellas electrnica), y
posee 224.000 proveedores (en la Argentina, 16.966 SIPRO-).8.4 EEUU
El caso de los EEUU nos resulta interesante para mencionar, ya que se trata de un pas que posee un
sistema constitucional al que nuestro pas se asemeja, en tanto posee un rgimen presidencialista y
federal.El Gobierno Federal de EEUU, segn datos de 2004, gasta unos 200.000 millones de dlares al ao
en bienes y servicios, lo que lo convierte en el mayor comprador del mundo[122].Como antecedente, cabe remontarse a la gestin de Bill Clinton, y sus diversas iniciativas en pos del
desarrollo de la Sociedad de la Informacin, como ser la iniciativa firstgov (2000). A fines de
2001, el Management Council de la presidencia seleccion 24 proyectos de e-gobierno, entre los
que destacaba el Entorno Integrado de Adquisiciones (Integrated Acquisition Environment IAE), destinado a unificar procedimientos y aprovechar el uso de informacin de inters comn de las
diferentes agencias, aprovechando servicios comunes en el proceso de adquisiciones. Sealan
BALLESTERO DIAZ y FONT JAUME que El IAE estar compuesto por cinco mdulos: Red de
empresas asociadas (Business Partner Network), con un punto nico de registro y validacin de
proveedores, accesible para todas las agencias; Sistema Federal de Datos de Aprovisionamiento
(Federal Procurement Data System), con un punto central de recoleccin y acceso a informacin
relacionada con adquisiciones gubernamentales; e-catlogos/contratos interagencias, crendose un
directorio on line de contratos; Estndares para Interface/e-Transacciones, crendose un glosario y
vocabulario estndar para facilitar el intercambio de datos entre agencias; y Transacciones
intergubernamentales, modernizando los sistemas de rdenes, facturacin y entrega[123].Bajo este impulso, tambin los estados locales incorporan progresivamente las novedades e-gov y eproc.Algunos estados poseen sistemas propios, como Carolina del Norte (NC e-procurement@Your
Service), Viriginia (e-Va), etc.Otros han avanzado en la llamada Integracin horizontal de estados. Por ejemplo, Utah y
Colorado, se han asociado en un nico portal de compras, obtenindose de ese modo mejores
precios y un sistema de aprovisionamiento ms eficiente. Del mismo modo, el proyecto de
Massachussets, denominado Multi-State Emall, al que se incorporaron posteriormente Idaho,
New York, Texas y Utah. Este sistema, por ahora, es fundamentalmente de carcter informativo.La integracin horizontal permite una reduccin de costos de implementacin, un aumento de
volumen adquisiciones y produce la ampliacin de la base de proveedores, con un efecto econmico
favorable de gran importancia.Tambin se verifican en os EEUU casos de Integracin vertical, donde un nico portal de
compras es utilizado por el estado, las ciudades y los condados. Tanto la integracin horizontal
como la vertical son experiencias que podran ser tomadas como ejemplo en la Argentina, ya que
representan excelentes soluciones a favor del ahorro y la eficiencia. Adems, habla a las claras de lo
que es el perfecto funcionamiento de un sistema federal serio, responsable y orientado al fin que le
da sustento: el mayor bienestar de la poblacin.9. Situacin en la Argentina.25

pblicas electrnicas
Desde el punto de vista de los avances en la aplicacin de soluciones de adquisiciones pblicas

electrnicas, la Argentina no ostenta una de las mejores posiciones a nivel mundial, observndose
un cierto retraso en su implementacin, tanto a nivel provincial como municipal, si tenemos como
modelo los sistemas ms avanzados. En la rbita de la Nacin pueden remarcarse algunas
iniciativas, como el caso del denominado SECOP, al que haremos referencia ms abajo, aunque
stas son parciales y limitadas, y claramente no insertadas en una poltica de agenda digital la que,
al momento de escribirse este trabajo, nuestro pas no ha definido plenamente.La cuestin de las compras pblicas es materia de Derecho Administrativo, no delegada al
Gobierno Federal por las provincias, de modo que su regulacin es estrictamente local o federal
para el caso de las que se realicen en el mbito del Sector Pblico Nacional-.Esto provoca una verdadera dispersin de regmenes: 25 sistemas en total (24 de las provincias y de
la ciudad de Buenos Aires, mas el sistema federal), ello sin contar los diferentes regmenes
municipales que puedan existir localmente.A pesar de la referida dispersin, se observa que s existe un factor comn que las ana: en nuestro
pas ningn gobierno, del nivel que sea, utiliza sistema un informtico de compras electrnicas de
transaccin plena (con la excepcin, a la fecha de escribirse esta investigacin, de lo dispuesto
mediante Decreto Nacional N 1818/06, el que analizaremos ms abajo, solucin parcial y acotada a
una parte del total de los procedimientos de adquisiciones, con limitacin por monto).9.1 La situacin a nivel del gobierno nacional.En nuestro pas, en general, puede observarse que a nivel local (provincial y municipal), no se ha
implementado un rgimen de compra electrnico completo, ni existe un nico punto de acceso para
obtener informacin sobre convocatorias a licitaciones pblicas[124]. Ante la universalizacin de
Internet y el desarrollo y masificacin de las TICs, no se justifica el referido atraso. Pero, como
adelantamos, a nivel nacional, en cambio, se verifica una interesante aunque pausada e incipienteevolucin, segn veremos a continuacin.9.2 Antecedentes
Con respecto a la incorporacin de avances tecnolgicos en la gestin administrativa de las
contrataciones, a la fecha, algo se ha hecho, bastante se ha dicho, y resta mucho por hacer. En
cuanto a lo dicho baste como ejemplo mencionar el Decreto 103/01[125], por el que se aprob el
Plan Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica Nacional donde, ya en 2001, se
reconoca que El Estado es un comprador deficiente, sus contrataciones son influidas por normas,
tecnologas y criterios de larga data que desaprovechan las posibilidades que brindan las
comunicaciones, la ciencia y la tecnologa en el desarrollo ciberntico[126].A pesar de tan elocuentes palabras, los avances prcticos realizados hasta la fecha han sido
escasos.Desde lo normativo, luego de los parciales y pequeos avances incorporados por el Decreto
reglamentario N 436/00 (2000), el dictado del Decreto delegado N 1023/01 (2001)[127] ha dado
un sustento con rango legal a la posibilidad de desarrollar mayores avances, aunque recin con el
dictado del Decreto N 1818/06 (2006) pudo reglamentarse parcialmente dicha posibilidad, acotada
a las contrataciones menores.El predecesor normativo del actual rgimen de adquisiciones nacional, aprobado por el Decreto N
1023/07, -el Decreto Ley N 23.354/56 Ley de Contabilidad, en su captulo pertinente- fue
derogado por l sin prever nunca las adquisiciones electrnicas a pesar de diversas modificaciones
durante su vigencia-, aunque su reglamentacin por el Decreto N 436/00 permiti vislumbrar un
26

pblicas electrnicas
cambio al introducir la compra informatizada, experiencia frustrada aunque interesante desde lo
testimonial. Por fin, el Decreto N 1023/01, posee la potencialidad para ser un excelente
instrumento, dependiendo de una adecuada regulacin, que a la fecha de escribirse estas lneas no
ha sido dictada de manera general, sino meramente parcial y acotada a las compras menores.Es por lo expuesto que resulta virtualmente imposible analizar la historia de las contrataciones
electrnicas en nuestro pas. Ellas, a la fecha, son fundamentalmente futuro, sobre la base de un
presente que, por algunas notas, no resulta del todo pesimista.En sntesis, hasta hoy no se ha podido instrumentar un sistema integrado de compras electrnicas
que, utilizando las ventajas de las nuevas tecnologas, permita a la Administracin beneficiarse con
stas. Este atraso no es exclusivo de las adquisiciones pblicas electrnicas, sino que se enmarca en
una mora generalizada del sector pblico argentino en acudir a las TICs como valioso instrumento
para modernizar y mejorar la gestin.9.3 Situacin actual
9.3.1 La regulacin actual en la materia a nivel nacional.Son conocidos los principales inconvenientes que posee la normativa que rige las compras pblicas,
pudiendo sealarse, entre los que se destacan los procedimientos muy rgidos; la inexistencia de un
tratamiento diferenciado segn la importancia del bien o servicios a contratar, para que el proceso
de compra sea mas eficiente; un excesivo rigorismo formal por encima del resultado de las
compras; la falta de publicacin de la planificacin de la compra anual[128].Atendiendo a estas y otras dificultades, se han dictado en los ltimos aos algunas normas de fondo
tendientes a solucionarlos, entre las que cabe destacar los Decretos Nros. 436/00 y 1023/01, a los
que nos referiremos ms en detalle luego. Desde un punto de vista prctico, la Oficina Nacional de
Contrataciones ha implementado una serie de aplicativos basados en la web[129], y que han
representado un cierto avance en la incorporacin gradual- de algunas herramientas tecnolgicas
en el marco de las compras del Estado, aunque de manera disgregada, dentro de un proceso
mayormente analgico o tradicional, y desconectado de un programa marco de e-gov.9.3.1.1 El Decreto N 436/00. La compra informatizada, el SIPRO y algunas previsiones de
publicidad en lnea.Si cabe, podemos decir que el Decreto Nro. 436/00, reglamentacin vigente del Rgimen de
Contrataciones nacional, ha quedado como una anomala dentro de un sistema que pretende ser
coherente.La anomala est dada en que el Decreto Nro. 436 del ao 2000 ha sido dictado como
reglamentacin del Captulo IV de la Ley de Contabilidad (Decreto Ley N 23.354/56, ratificado
mediante Ley N 14.467)[130], Captulo de la ley que fuera finalmente derogado por el Decreto
Nro. 1023 del ao 2001. Al no haberse dictado una nueva reglamentacin a la fecha, el propio
Rgimen de Compras prev que contine vigente la reglamentacin existente, hasta tanto se dicte la
que la reemplace. A la fecha, a 6 aos del Decreto N 1023/01, prcticamente no se ha dictado una
reglamentacin adecuada a las importantes novedades incorporadas por ste[131] ni a las
posibilidades que brinda.Esto no es gratuito, ya que torna inoperante en la prctica el funcionamiento de la novedosa
contratacin electrnica del Decreto Nro. 1023/01 por falta de reglamentacin especfica, a pesar
de traer algunas disposiciones que intentan abrir paso al e procurement, sobre todo en una de sus
facetas: la relativa a la difusin y publicidad por medios electrnicos.En ese aspecto, cabe mencionar el artculo 7 inciso c) del Decreto N 436/00, que pone en cabeza
de la Oficina Nacional de Contrataciones ONC- el crear un sitio de Internet de entrada principal
para el sistema de compras y contrataciones, el cual ser de ingreso irrestricto para cualquier
27

pblicas electrnicas
ciudadano y adems proveer en un orden lgico el acceso a la informacin que se reciba de los
organismos, que permita la interconexin y derivacin, tambin conocida como "navegacin" hacia
los sitios de Internet de cada Jurisdiccin y hacia el sitio del Programa Cristal de la entonces
Subsecretara de la Gestin Pblica. Dicha disposicin ha sido cumplida con la implementacin de
la pgina www.argentinacompra.gov.ar. Por su parte, el art. 10 establece que cuando la
complejidad o el monto de la contratacin lo justifiquen, corresponder la apertura de una etapa
previa a la convocatoria para recibir observaciones al proyecto de Pliego de Bases y Condiciones
Particulares. En tales casos la autoridad competente para autorizar la contratacin deber disponer
la publicacin de por lo menos un (1) anuncio en el Boletn Oficial y su difusin en forma
simultnea en el sitio de Internet de la ONC. El artculo 13 dispone la publicacin en Internet del
Pliego nico de Bases y Condiciones Generales y los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares.
Lo mismo respecto de las convocatorias a concurso o licitacin publica o privada (arts.14 y 15) y
del remate o subasta (art. 16).Tambin debern difundirse todas las contrataciones, cualquiera sea su monto, en el sitio de Internet
de
la
ONC,
una
vez
perfeccionado
el
respectivo
contrato
(art.
19).En esta incipiente evolucin, y como un antecedente prcticamente inaplicado, incorporada por el
Decreto Nro. 436/00, encontramos la llamada compra informatizada, establecida en los artculos
39 y 118 a 131 de la citada norma. sta, an vigente en la letra, aunque inaplicada en la prctica,
prev que la adquisicin de bienes homogneos de bajo costo unitario, que tengan un mercado
permanente, pueda llevarse a cabo mediante la presentacin de ofertas en medio magntico
estndar (art. 39). Esencialmente consiste en la confeccin y entrega por la Administracin del
Pliego de Bases y Condiciones Particulares y el Pliego nico de Bases y Condiciones Generales, as
como la presentacin por los oferentes de sus ofertas, en medios de almacenamiento magntico (art.
118). Se dispone que en el lugar y momento indicados en la convocatoria deber entregarse por
parte del oferente el medio de almacenamiento magntico que contenga la oferta y la garanta de
mantenimiento en sobre cerrado (art. 123), hacindose la apertura de esos sobres en acto pblico,
incorporndose las ofertas al sistema informtico y elaborndose el cuadro comparativo de ofertas
de manera automtica (arts. 124 y 125).Bsicamente, lo que se regul mediante este rgimen no fue una modalidad integral de contratacin
electrnica, sino un procedimiento de distribucin por parte de la Administracin a los interesados
de la documentacin base de la licitacin, en medio magntico estndar, y la presentacin de
ofertas por conducto del mismo medio (v. gr. disquete), evitndose la utilizacin de papel tan slo
en dichas etapas del procedimiento. El resto del proceso debe se fijado en papel.Como dijimos, ya sea por lo engorroso, por lo poco claro, por lo escasamente prctico, o por la
imposibilidad de los implementadores para ponerlo en uso mediante su debida difusin y
capacitacin de los operadores, este procedimiento no result utilizado en la realidad administrativa
nacional.Por el contrario, s result innovadora y efectiva en la prctica, la creacin por el mismo Decreto
Nro. 436/00 del Sistema de Informacin de Proveedores (SIPRO)[132], que respondi a la
necesidad de contar con un sistema que unificara la informacin requerida a los oferentes, que
permitiera a stos no presentar la misma documentacin de manera mltiple en distintas
dependencias, que fuera accesible fcilmente a quienes necesitasen consultarlo y que, como
consecuencia, redujese los costos de tramitacin tanto del oferente como de la Administracin. El
SIPRO consiste en un registro de proveedores unificado, administrado por la Oficina Nacional de
Contrataciones, que puede ser consultado en lnea.El SIPRO informa sobre las caractersticas y el comportamiento de los proveedores del Estado,
permite reducir costos de transaccin, tanto para los oferentes como para el Estado, y hace efectiva
la prohibicin de contratar a proveedores que se encuentren suspendidos o inhabilitados. El hecho
28

pblicas electrnicas
de que exista un registro que centralice toda la informacin sobre los interlocutores del Estado en
materia de compras y contrataciones es apreciado como una ventaja: la informacin se comparte y
se actualiza para todas las reparticiones pblicas[133].Este sistema, actualmente vigente y en uso, y con los debidos ajustes y adecuaciones o el que lo
reemplace, en su defecto-, ser de suma importancia cuando se implemente la contratacin
electrnica, ya que brindar informacin indispensable sobre el oferente, de modo en lnea,
omitindose el soporte papel. Cabe destacar que, a pesar de estar on line y hacerse su carga por
las distintas reparticiones usuarias de modo descentralizado y en lnea, los oferentes deben
acreditar diversos requerimientos de informacin con la entrega fsica de documentacin. A
nuestro criterio, esa es una asignatura pendiente del sistema, el que deber tender a captar
informacin dentro de la red de gobierno de los diversos organismos pblicos que la emiten o
registran (Inspeccin General de Personas Jurdicas, Registro de la Propiedad Automotor, Registro
de la Propiedad Inmueble, Registro de las Personas, etc.), mediante una concepcin de ventanilla
nica. En tal sentido, ya se ha adoptado ese mtodo para la acreditacin del certificado fiscal para
contratar que emite la AFIP, el que puede ser consultado mediante Internet por la Administracin,
desde la propia pgina de la Oficina Nacional de Contrataciones, aplicacin SIPRO, sin
complicar al oferente con la necesidad de su presentacin.En sntesis, en la materia tratada, el legado del Decreto N 436/00, adems de las importantes
previsiones que cabe reconocerle en materia de difusin y publicidad, se limita al citado
procedimiento de compra informatizada, solucin restringida que no prosper, aunque guarda el
valor histrico de ser el primer intento de introducir nuevas tecnologas en el campo de las compras
pblicas. S cabe destacar tambin como un autntico logro la implementacin del registro
informatizado de proveedores, importante actualmente como herramienta para mejorar el proceso
de compras y facilitar la carga probatoria y administrativa del oferente, y vital como base para un
futuro proceso de seleccin totalmente digitalizado y en lnea.9.3.1.2 El Decreto Nro. 1023/01. Las contrataciones electrnicas.El Decreto Nro. 1023/01 naci teniendo como objetivo el fortalecimiento de la competitividad de la
economa, y la mejora de la eficiencia de la Administracin, y considerando que el incremento de la
eficiencia en la gestin de las contrataciones pblicas reviste un carcter estratgico por su impacto
en el empleo, en la promocin del desarrollo del sector privado y en la competitividad
sistmica[134],
trazndose
pautas
trascendentes
en
tal
sentido.Por su artculo 1 se expresa que el Rgimen de Contrataciones de la APN tiene por objeto que las
necesidades sean cubiertas con la mejor tecnologa proporcionada a las necesidades, en el
momento oportuno y al menor costo posible, reconociendo implcitamente que un procedimiento
ineficaz, lento y costoso atenta contra dichos objetivos.Cuando su artculo 9 seala que la contratacin deber desarrollarse en un contexto de
transparencia, indica tambin que esto se basar en () la utilizacin de las tecnologas
informticas que permitan aumentar la eficiencia de los procesos y facilitar el acceso de la sociedad
a la informacin, para lo cual se prev, por ejemplo, que la apertura de las ofertas siempre
deber realizarse en acto pblico, incluso las correspondientes a contrataciones electrnicas.El Decreto Nro. 1023/01 prev importantes prescripciones en cuanto a la aplicacin de las TICs en
la materia contractual pblica.En tal sentido, y siguiendo la lnea abierta por el Decreto Nro. 436/00, el Rgimen de
Contrataciones nacional prev una amplia publicidad y difusin de pliegos, convocatorias y
contrataciones, utilizando para ello Internet.As, su artculo 32 establece que Todas las convocatorias, cualquiera sea el procedimiento de
seleccin que se utilice, se difundirn por INTERNET u otro medio electrnico de igual alcance que
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pblicas electrnicas
lo reemplace, en el sitio del rgano Rector, en forma simultnea, desde el da en que se les
comience a dar publicidad por el medio especfico que se establezca en el presente o en la
reglamentacin, o desde que se cursen invitaciones, hasta el da de la apertura, con el fin de
garantizar el cumplimiento de los principios generales establecidos en el artculo 3 de este
rgimen.Con el fin de cumplir el principio de transparencia, se difundirn por INTERNET, en el sitio del
rgano Rector, las convocatorias, los proyectos de pliegos correspondientes a contrataciones que la
autoridad competente someta a consideracin pblica, los pliegos de bases y condiciones, el acta de
apertura, las adjudicaciones, las rdenes de compra y toda otra informacin que la reglamentacin
determine.Quedan exceptuadas de la obligacin de difusin en todas las etapas del procedimiento, las
contrataciones directas encuadradas en el apartado 6 del inciso d) del artculo 25 y de difusin de la
convocatoria las de los apartados 5, para los casos de emergencia, y 8.
Adems de las importantes prescripciones en materia de difusin, el gran avance que en la materia
trae el Decreto Nro. 1023/01 es la incorporacin de las denominadas contrataciones pblicas
electrnicas, previendo el salto evolutivo de la que dimos en llamar etapa 1 (difusin) a
estamentos ms avanzados en el desarrollo, fijando las bases para alcanzar la etapa 3, de plena
transaccin on line, conforme la reglamentacin que se dicte. Seguidamente analizaremos los
alcances de esta modalidad, tal como se la ha regulado en la normativa vigente.9.3.1.2.1 Las contrataciones pblicas electrnicas.Con el objetivo de adecuar la normativa a las posibilidades del desarrollo tecnolgico en materia de
comunicaciones e informtica, el Decreto 1023/01 trajo como novedad la modalidad de
contrataciones pblicas electrnicas (Captulo II, artculos 21 y 22), abriendo el camino hacia la
previsible evolucin que tendrn dichas materias en un futuro cercano[135]. Esta modalidad
contractual posee la caracterstica principal de utilizar Internet para la gestin de un procedimiento
de seleccin en formato digital, pudiendo canalizarse mediante el legajo digital, que podr estar
conformado por la totalidad de documentos digitales y de datos ingresados o generados por el
sistema en cada procedimiento[136].La norma, de manera ms que concisa lo que no deja de ser una virtud-, caracteriza a las
contrataciones pblicas electrnicas como las que se confeccionen en formato digital, firmado
digitalmente, y las regula como una potestad discrecional de la Administracin las contrataciones
podrn realizarse bajo esta modalidad-, aplicable a las contrataciones regidas por el Decreto
1023/01, enumeradas de manera amplia y no taxativa en el artculo 4. Adems, la propia norma
ampla su utilizacin a los contratos previstos por el artculo 5 del mismo, que son los llamados
contratos excluidos[137]. De ese modo, prcticamente cualquier procedimiento de contratacin
pblica, en el mbito nacional, podra efectuarse bajo esta modalidad quedado exceptuados, por
ejemplo, los de obra pblica.Ahora bien, cabe preguntarse de qu manera se desarrolla el procedimiento en una contratacin de
este tipo. Lo cierto es que el Decreto Nro. 1023/01, sabiamente, pocas precisiones brinda al
respecto, quedando relegada su concreta aplicacin a la reglamentacin que se dicte, por lo que la
regulacin no resulta operativa si no que es programtica, y necesita de modo imprescindible
que una reglamentacin la concrete y permita hacerla efectiva. Sin embargo, se sientan importantes
principios y directrices bsicas que representan una buena base regulatoria para el desarrollo y la
implementacin de soluciones de e-Procurement, por ejemplo, al introducir con rango legal la
obligacin de la Administracin de aceptar la utilizacin del formato digital en el procedimiento
contractual, la habilitacin del dictado de los actos administrativos electrnicos y de las
30

pblicas electrnicas
notificaciones por medios digitales, as como la aplicacin del principio de equivalente funcional
en el mbito del Derecho Pblico, entre otros importantes avances.El Decreto Delegado N 1023/01 sienta, pues, importantes principios que modifican algunos
criterios tradicionales de la especialidad jurdica iuspublicista.Adems de la importante novedad que la regulacin de la contratacin electrnica representa para al
sistema de contrataciones pblicas, la norma analizada incorpora a nuestro Derecho Administrativo
algunos avances que, aunque mayormente inadvertidos por la doctrina, poseen efectos directos de
importancia sobre clsicos institutos de la especialidad iusadministrativa, ya sea tanto en cuestiones
de fondo como de procedimiento.Como decamos, el impacto de las nuevas tecnologas en el Derecho Administrativo se va a
evidenciar sobre todo en los procedimientos y en las formas, cuestin no menor ya que sobre esos
carriles es que se desenvuelve la gestin, de modo que una mejora en aqullos implica
directamente una mejor gestin de la Administracin, lo que se traduce en una mejor relacin con el
ciudadano y, en consecuencia, trae aparejado un cambio cultural de suma importancia. Por lo tanto,
la tecnologa, que posee una incidencia directa en las formas y los procedimientos, produce un alto
impacto en la organizacin y en el sistema en el que sta se inserta.El Decreto 1023/01 introduce importantes cambios en ese sentido. Veremos seguidamente, a mero
ttulo enunciativo, algunas de las modificaciones que la regulacin de la contratacin electrnica
incorpora y que impactan de modo directo en inveterados institutos del Derecho Administrativo,
como las formas del acto administrativo y el procedimiento. Para ello, analizaremos brevemente los
tres elementos del dilogo procedimental: los actos emitidos por el Estado, los actos ejercidos por
los particulares, y el canal de comunicacin ente ambos: la notificacin.9.3.1.2.2 La obligacin de la Administracin de aceptar la utilizacin del formato digital en el
procedimiento contractual.Segn el Decreto 1023/01 (art 21), la Administracin est obligada a aceptar el envo de ofertas, la
presentacin de informes, documentos, comunicaciones, impugnaciones y recursos relativos a los
procedimientos de contratacin establecidos en este rgimen, en formato digital firmado
digitalmente, conforme lo establezca la reglamentacin. El mencionado dispositivo posee una
importancia fundamental ya que confirma con rango legal la regulacin de la desmaterializacin del
procedimiento administrativo contractual aunque, por ser programtica, necesita de una regulacin
especfica para su operatividad.Resulta interesante el criterio introducido por la ley, al determinar la aceptacin por parte de la
Administracin del formato digital como una obligacin. Como contrapartida a toda obligacin se
erige un derecho subjetivo. Ergo, de modo implcito, se est reconociendo a los ciudadanos el
derecho subjetivo a que el Estado utilice y acepte el formato digital en sus relaciones contractuales
con los ciudadanos. Desde ya, esta se relativiza si consideramos que es necesario acudir a la
reglamentacin para darle efectividad prctica a ese derecho.La Ley de Firma Digital N 25.506[138] ya haba introducido en nuestro derecho el principio de
equivalencia funcional, al darle carta de ciudadana al documento digital[139]. Por tal motivo,
respecto de esos informes, documentos, comunicaciones, impugnaciones, ofertas y recursos
relativos a los procedimientos de contratacin, al ser documentos digitales en los trminos de la
referida Ley, ya poda entenderse que se encontraban habilitados por la Ley de Firma Digital, al
equipararse su validez jurdica con los documentos en papel. En tal sentido, cabe mencionar que
En relacin con la promocin del uso de sistemas de comercio electrnico pblico y de compras
gubernamentales electrnicas, debe enfatizarse la importancia de la idea de aprovechar al mximo
las herramientas legales ya existentes: el valor jurdico que las leyes asignan a los documentos
electrnicos y a las firmas electrnicas.[140] Por ello resulta indispensable como ocurre siempre
31

pblicas electrnicas
en materia jurdica-, tener en cuenta la visin amplia del marco normativo, de modo de analizar la
totalidad del espectro normativo que puede resultar aplicable, tal lo que ocurre con la Ley de Firma
Digital, la que resulte de plena aplicacin en el mbito del Derecho Administrativo. A mayor
abundamiento, el ltimo prrafo del art. 21 del Decreto 1023/01, de manera concordante con lo
dispuesto por la Ley de Firma Digital, establece el mismo principio respecto de los documentos que
formen
parte
de
las
contrataciones
pblicas
electrnicas.Sin embargo, tratndose de la relacin entre el ciudadano con el Estado, no resulta superfluo aclarar
y ratificar que el documento electrnico posee plena validez tambin en el procedimiento
administrativo
(por
lo
menos,
en
el
de
seleccin
de
contratista)[141].La prescripcin analizada dirime con jerarqua legal cualquier duda respecto de la posibilidad de
reconocer en el mbito administrativo el formato digital. Es decir, que al particular se le otorga un
derecho[142] a utilizar, en sus relaciones con la Administracin y dentro del mbito contractual, el
formato digital, con la consiguiente imposibilidad por parte de sta de rechazarlo alegando
incumplimiento de requisitos de forma esenciales. Ese derecho no es actual sino que se
actualizar en la medida que una reglamentacin lo materialice en un procedimiento efectivo. Ello
quiere decir que, tal como fue redactada la prescripcin, esa obligacin que se anuncia de modo
tan terminante slo podr ser hecha efectiva por los particulares en el marco de un procedimiento de
contratacin pblica electrnica reglamentado por remisin del propio Decreto 1023/01.Tambin creemos que el Decreto no tuvo en cuenta el principio de neutralidad tecnolgica al
exigir la utilizacin de la firma digital. La regulacin debi efectuarse de manera ms abarcativa y
amplia, permitiendo cualquier tipo de mecanismo de validacin, siempre que garantice parmetros
mnimos de seguridad y certeza, en todo caso, delegndose la seleccin de algn mecanismo en la
reglamentacin, a efectos de no encorsetar la norma y obligar a su reforma o condenarla al
desuetudo
con
al
transcurso
del
tiempo.Por ltimo, no podemos dejar de mencionar la necesidad de regular, dentro del marco de una
reglamentacin coherente e integral de comercio electrnico, acerca de la fuerza probatoria del
documento electrnico[143]. En este sentido, el Decreto 1023/01 ha previsto que los documentos
digitales firmados digitalmente sern considerados como medio de prueba de la informacin
contenida en ellos, lo que garantiza el no repudio administrativo o judicial de dichos
documentos, como prueba en procedimientos administrativos o procesos judiciales. No resuelve, sin
embargo, acerca de la validez probatoria de otros documentos que no estn firmados digitalmente.9.3.1.2.3
La
habilitacin
expresa
del
acto
administrativo
digital.La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LPA), en su artculo 8, prescribe que el acto
administrativo debe manifestarse por escrito y contener la firma de la autoridad que lo emite.Efectuando una trascendental reforma del tradicional cuadro normativo vigente, el Decreto 1023/01
establece que debe considerarse que los actos realizados en formato digital firmados digitalmente
cumplen con los requisitos del artculo 8 de la Ley N 19.549, en los trminos establecidos en las
disposiciones referentes al empleo de la firma digital en el Sector Pblico Nacional, incluyendo
aquellos actos que produzcan efectos individuales en forma directa. Asimismo se dispone que los
documentos digitales firmados digitalmente no distinguiendo entre los emanados por el rgano
pblico o el particular, por lo que entendemos debe abarcar a ambos- tendrn el mismo valor legal
que los documentos en soporte papel con firma manuscrita, y sern considerados como medio de
prueba
de
la
informacin
contenida
en
ellos.Ms abajo haremos referencia somera al acto administrativo digital, aunque la norma analizada
mantiene una redaccin lo suficientemente amplia, inclusiva tanto de los actos administrativos
digitales como de otros actos de la Administracin que se incorporen a las actuaciones (actos
preparatorios, notificaciones, etc.)[144]. De esta manera, podemos decir que en el ao 2001 nuestro
32

pblicas electrnicas
Derecho Administrativo incorpor por primera vez, con jerarqua legal Decreto Delegado-, la
figura
del
acto
administrativo
digital.Esto fue reafirmado al poco tiempo por la ley de Firma Digital que regul la existencia del
documento electrnico en general, sin distinciones entre su virtualidad tanto en el Derecho Privado
como
en
el
Pblico.9.3.1.2.4 La habilitacin para la utilizacin de notificaciones en formato digital.En cuanto a las notificaciones, el Decreto 1023/01 expresa que se considerarn vlidas las que se
realicen
en
formato
digital
firmado
digitalmente[145].De este modo, y ms all de la crtica que puede hacerse de la exigencia de la utilizacin
exclusiva del mecanismo tcnico de la firma digital, lo cierto es que se incorpora al
procedimiento administrativo de compras, con rango legal, la notificacin digital.Recordemos que, conforme el art. 11 de la LPA, para que el acto administrativo de alcance
particular adquiera eficacia, debe ser objeto de notificacin al interesado, tomando ste
conocimiento de su contenido a travs de los medios legalmente establecidos. En efecto, el acto
administrativo para ser perfecto no slo debe ser vlido sino tambin eficaz. Esta eficacia se
adquiere mediante la publicidad del acto. La publicidad consiste en llevar el acto emitido a
conocimiento
del
interesado.[146]
La publicidad del acto resulta, pues, esencial y, como seala COMADIRA, hace a su validez[147].
Por ello, la regulacin de la notificacin electrnica es un eslabn indispensable en el esquema de
la contratacin electrnica, otorgando certeza y evitando conflictos interpretativos respecto de sus
efectos.Evidentemente, deber implementarse un sistema que garantice que las comunicaciones
electrnicas que se efecten entre los particulares y el Estado garantice la seguridad, la
confidencialidad, la inmodificabilidad y la autenticidad de los datos, de manera de no generarse
responsabilidades colaterales por daos provocados a los oferentes[148] ni dudas en la certeza y en
la confiabilidad que debe tener este instituto tan esencial, del que se derivan importantes
consecuencias,
tanto
para
la
Administracin
como
para
el
particular.Tambin deber garantizarse la llamada recepcin fehaciente, a travs de la confirmacin de la
notificacin, efectuada por otros medios que pueden no ser telemticos[149]. La firma digital, por si
misma, no garantiza dicha recepcin fehaciente, sino que es preciso establecer un mecanismo
complementario que la permita acreditar debidamente. De lege ferenda debera establecerse en la
norma a dictarse dicho requisito, y regularse lo relativo al llamado domicilio virtual.En el caso de las notificaciones electrnicas, la tcnica ms difundida hoy da para llevarlas a cabo
es el correo electrnico, tcnica que an genera diversas cuestiones irresueltas en cuanto a su
tratamiento desde el punto de vista jurdico. En cuanto a su prueba, por ejemplo, una de esas
cuestiones abiertas en cuanto a su tratamiento desde el punto de vista jurdico, RIO FRIO ensea
que no existe inconveniente en considerar los medios informticos como fuentes de prueba, por ser
realidades materiales, instrumentos naturalmente aptos para informar principalmente mediante el
sentido
de
la
vistasobre
el
objeto
de
la
prueba[150].El Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos (Decreto 1759/72) dispone en su
artculo 41 que Las notificaciones podrn realizarse por cualquier medio que d certeza de la fecha
de recepcin del instrumento en que se recibi la notificacin, y en su caso, el contenido del sobre
cerrado si ste se empleare. Dicho precepto, dada su amplitud, permite tener al correo electrnico
dentro de sus posibilidades, a pesar de no estar ste expresamente previsto en la enumeracin de
medios de notificacin (a nuestro criterio, no taxativa), que trae el mismo precepto. Se ha dicho
comentando esta disposicin del Reglamento de la LPA que existe una total flexibilidad en la
forma en que deben realizarse las notificaciones. En cuanto a la posibilidad de utilizar el correo
33

pblicas electrnicas
electrnico como medio de notificacin de los actos administrativos, hay que destacar que
jurdicamente no existe ningn impedimento para su implementacin ya que las notificaciones
administrativas
pueden
realizarse
por
cualquier
medio[151].El correo electrnico posee mecanismos que permiten dar certeza de la fecha de recepcin del acto
que se notifica. Quedar a la reglamentacin determinar algunas precisiones a efectos de evitar
dudas y complicaciones, como establecer de qu modo dar certeza de que quien recibe el correo es
la persona a la que se le dirige. Esto puede soslayarse si se considera que normalmente el acceso a
las cuentas de correo se realiza mediante el uso de claves de uso personal y slo su titular debera
estar habilitado para hacerlo. Caso contrario ser su responsabilidad, salvo situaciones
excepcionales que se constituyan en caso fortuito (v. gr. hackeo o crackeo de cuentas) o vicios de la
voluntad
(error,
dolo,
violencia,
simulacin
o
fraude).Se ha propuesto[152] lo que podra ser prudente y conveniente, al menos, en una primera etapa-,
establecer que slo pueda notificarse por e-mail a quienes expresamente acepten utilizar con el
Estado
este
tipo
de
notificaciones.9.3.1.2.5
Requisitos
del
acto
que
integre
la
contratacin
electrnica.Decamos entonces que, conforme la regulacin, los actos y dems documentos que integran la
contratacin electrnica, ya sean emitidos por la Administracin como por los particulares, deben
tener una doble nota caracterstica: ser realizados en formato digital y ser firmados
digitalmente.En efecto, el artculo 21 del Decreto 1023/01 obliga a las jurisdicciones y entidades regidas por el
Rgimen a aceptar el envo de ofertas, la presentacin de informes, documentos, comunicaciones,
impugnaciones y recursos relativos a los procedimientos de contratacin, y permite el dictado de
actos y la realizacin de notificaciones, en formato digital firmado digitalmente. Para ello, se remite
a la reglamentacin, la que a la fecha ha sido emitida de manera parcial e inorgnica (v. gr., Dec.
1818/06).
Veamos
someramente
ambos
requisitos.9.3.1.2.5.1
La
realizacin
del
acto
en
formato
digital.Este requisito debe integrarse con el concepto de documento digital del art. 6 de la Ley 25.506,
caracterizado como la representacin digital de actos o hechos, con independencia del soporte
utilizado para su fijacin, almacenamiento o archivo. Es decir, el acto en formato digital previsto
por e Decreto 1023/01, es un documento digital en los trminos de la Ley de Firma Digital, y as
debe
ser
tratado.En la Argentina no existe una norma que especficamente prescriba para el procedimiento
administrativo en general, la posibilidad de utilizar nuevas tecnologas informticas en su
desarrollo[153], a diferencia de Espaa donde la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas establece que los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios
electrnicos, informticos o telemticos por las Administraciones Pblicas, o las que stas emitan
como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarn de la validez y eficacia
de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservacin y,
en su caso, la recepcin por el interesado. Proponemos como alternativa de lege ferenda, la
incorporacin de una clusula de similar tenor en nuestra Ley de Procedimientos Administrativos
Nacional
o
en
la
Ley
de
Firma
Digital.Refiere FERNNDEZ DELPECH, que todo documento se compone de dos elementos: el soporte o
continente, y el contenido la informacin volcada en el soporte-. Tradicionalmente el soporte era
material, compuesto por un texto escrito sobre un elemento real, normalmente papel, pero las
nuevas tecnologas trajeron el documento en soporte virtual, o documento electrnico[154]. En los
trminos de la Ley 25.506 parecera que existe ahora un tercer elemento que no es el contenido (la
34

pblicas electrnicas
informacin) ni el continente (papel, soporte magntico, CD, pen drive, etc.) y al que llama la
representacin, lo que no es confundible con el soporte tal como lo refiere el propio artculo. Por
eso, la representacin digital supera al concepto de continente o contenido, y se proyecta a la
esencia del documento, Podemos sostener, por ende, a su forma en la concepcin aristotlicotomista
de
las
cuatro
causas.La firma tambin es condicin esencial para la existencia de todo acto bajo forma privada[155].Al no precisarse en el Decreto N 1023/01, creemos que la habilitacin legal abarca tanto la
posibilidad de efectuar la integridad del procedimiento contractual en formato digital como partes
de l, incluyendo tanto la contratacin el procedimiento de seleccin- como el contrato el
acto administrativo bilateral producto de aqul-, as como su gestin y control.En ese orden de ideas, el artculo 22 del Dec. N 1023/01 remite la regulacin integral de las
contrataciones electrnicas a la reglamentacin que se dicte. Como elementos a ser tratados en
dicha reglamentacin se enumeran el rgimen de publicidad y difusin, lo referente al proceso
electrnico de gestin de contrataciones, los procedimientos de pago por medios electrnicos, las
notificaciones por va electrnica, la automatizacin de los procedimientos, la digitalizacin de la
documentacin y el expediente digital. Esto nos lleva a preguntarnos acerca de la existencia
jurdica en nuestro pas del acto administrativo digital, ya que no podr haber un procedimiento
ntegramente
digital
sin
dicha
posibilidad.9.3.1.2.5.1.1
El
acto
administrativo
digital.Cabe recordar que salvo excepciones como el acto administrativo oral, los signos o seales o los
actos tcitos[156], antes de la irrupcin de las nuevas tecnologas, la forma escrita en soporte
papel era el standard y la norma para la totalidad de las formas de manifestacin de la
administracin. Sin embargo, en los ltimos algo ms de 10 aos, se fueron dictando una serie de
normas de diverso rango que regularon de alguna manera la utilizacin de nuevas tecnologas en el
quehacer de la Administracin, pudiendo destacarse como antecedente la ley N 24.624 (conocida
como de despapelizacin) que permita reemplazar documentacin original archivada en el
Estado mediante soportes electrnicos u pticos indelebles-, y la introduccin dentro de la
Administracin
de
la
firma
digital.No es precisamente el tema que nos convoca, por lo que no ahondaremos en su anlisis, pero resulta
interesante plantearse, aunque de manera somera, si nuestro Derecho, en su estado actual, habilita la
existencia del acto administrativo electrnico o digital, ya que una respuesta negativa a dicha
pregunta debe llevar a negar la posibilidad de hablar de expediente digital, sin una reforma que le
de validez jurdica. Sin embargo, y tal como adelantamos, cabe responder afirmativamente: la
evolucin normativa de los ltimos aos lo habilita expresamente, en un proceso que se vio
coronado con el dictado del Decreto N 1023/01, el que autoriza el dictado de actos administrativos
en formato digital firmados digitalmente en los trminos establecidos en las disposiciones
referentes al empleo de la firma digital en el Sector Pblico Nacional, lo que ser aplicable an a
aquellos actos que produzcan efectos individuales en forma directa (art. 21). Estos actos, segn la
norma, deben considerarse que cumplen con los requisitos del artculo 8 de la Ley 19.549 (forma
del acto administrativo). Esto se complementa con las disposiciones de la Ley 25.506, que otorga
virtualidad jurdica al documento electrnico, considerando expresamente que un documento
electrnico satisface el requerimiento de constar por escrito que numerosas leyes demandan para
dar pleno valor a un documento. En sntesis, un documento electrnico es un documento escrito,
con valor jurdico propio desde la ley 25.506, confirmado para el mbito contractual pblico por el
Decreto
1023/01.Por su parte, la firma digital, es decir, el mecanismo de autenticacin electrnica basado en
tecnologa de claves asimtricas, que es la prevista por la normativa sealada, permite que el
35

pblicas electrnicas
documento electrnico firmado digitalmente goce de las presunciones de autora e integridad
contempladas
en
la
ley
25.506.Esto es posible gracias a que la tecnologa de claves asimtricas, que es la prevista por la normativa
sealada, permite que el documento digital firmado digitalmente cumpla con los requisitos de
autenticidad, inalterabilidad e imposibilidad de repudio por parte de su autor. Por lo tanto, como
seala ROCA, la vieja estructura del acto administrativo ha sido aggiornada, donde su principal
requisito de existencia forma escrita y firma del funcionario- ha sido modificado y
complementado. La ley de Firma Digital, en el mbito del derecho administrativo, modifica el
requisito de existencia del acto administrativo, autorizando, explcitamente, la existencia del acto
administrativo digital, es decir, el acto administrativo dictado en soporte no escrito digital o
electrnicoy
firmado
digitalmente
no
con
firma
olgrafa-.[157]
Por ello, parafraseando la definicin del profesor COMADIRA[158], podemos decir que un acto
administrativo digital ser la declaracin emitida por un rgano estatal, o un ente pblico no estatal,
en ejercicio de la funcin administrativa, bajo un rgimen jurdico exorbitante, productora de
efectos jurdicos directos e individuales respecto de terceros, realizada en formato digital, firmada
mediante mecanismos tecnolgicos que garanticen la identificacin del firmante y la integridad del
documento
[159].En cuanto a los requisitos esenciales del acto administrativo digital, stos sern los mismos que se
encuentran previstos para el no digital (arts. 7 y 8 de la LPA), con las modulaciones propias
derivadas de sus particularidades, las que, como dijimos, repercutirn bsicamente en el
procedimiento previo a su emisin (tal el caso del expediente digital, donde la totalidad del
procedimiento ser electrnico o soluciones como la que prev el Decreto N 1818/06), y en el
elemento forma. En este aspecto, el artculo 8 debe interpretarse armnicamente con las
peculiaridades introducidas por el Decreto 1023/01, entendindose que la forma escrita se ve
satisfecha con el soporte digital y que la firma de la autoridad que lo emite podr ser la firma
digital, dndose aplicacin al principio de no discriminacin del medio digital.Los elementos del acto competencia, causa, objeto, motivacin y finalidad (art. 7 de la
LPA), no se ven afectados, al menos directamente, por la aplicacin de nuevas tecnologas al
procedimiento, y no se presentan mayores diferencias entre ambos tipos de acto.Esta nueva forma de manifestacin del acto administrativo deber jugar necesariamente, tarde o
temprano, dentro del anunciado expediente digital, en el que no slo se emitirn actos
administrativos digitales, sino que la totalidad de las constancias en el contenidas podrn expresarse
de
manera
electrnica.9.3.1.2.5.1.2 Otras formas de manifestacin de la voluntad estatal, expresadas digitalmente.Como dijimos, la amplitud de la norma analizada permite que no slo se dicten actos
administrativos digitales, sino tambin cualquier otro acto de la Administracin, emitido dentro de
un procedimiento contractual, que pueda expresarse en formato digital, ms all de su
contenido[160].9.3.1.2.5.2
La
firma
digital
Adems de disponer el uso del formato digital, el Decreto 1023/01 exige que los documentos as
plasmados sean firmados digitalmente. En el mbito del Derecho Pblico la firma, ms que una
exigencia de forma, representa un requisito esencial que hace a la existencia del acto
administrativo[161]. El acto administrativo, al revestir forma escrita, debe estar firmado por el
agente que transcribe la voluntad de la Administracin, ya que la firma est asociada a la expresin
de la voluntad de la autoridad pblica y a la necesaria competencia del funcionario[162].De manera concordante a lo que ocurre en el mundo analgico, en el Decreto 1023/01 se prev que
36

pblicas electrnicas
el acto en formato digital que se integre al procedimiento contractual debe estar firmado
digitalmente. Conceptualmente, la firma digital es una herramienta tecnolgica que permite
garantizar la autora e integridad de los documentos digitales, posibilitando que stos gocen de una
caracterstica que nicamente era propia de los documentos en papel () es un conjunto de datos
asociados a un mensaje digital que permite garantizar la identidad del firmante y la integridad del
mensaje[163].En nuestro pas, la implementacin de la firma digital posee una larga evolucin[164]. Un hito en
dicho progreso, sin dudas, fue el dictado de la Ley de Firma Digital N 25.506[165], reglamentada
mediante Decreto 2628/02 y un amplio plexo normativo sub legal (ver www.pki.gov.ar). La Ley
equipara la firma digital a la manuscrita, y reconoce validez al documento digital, al considerar
que
cumple
con
el
requisito
de
escritura.Este rgimen, en cuanto a la firma digital en sentido estricto, posee una proyeccin de impacto
indudable en esta materia, mxime desde el dictado de la Decisin Administrativa N 6/07, por la
que por fin- se establece el marco normativo de firma digital aplicable al otorgamiento y
revocacin de las licencias a los certificadores que as lo soliciten. Esto deber verse reflejado a la
mayor brevedad posible en una regulacin que permita el uso abierto y generoso de ese mecanismo
tecnolgico en la Administracin pblica aunque, como dijimos, tambin somos de la idea de
respetar el principio de neutralidad tecnolgica y habilitar la utilizacin de cualquier medio de
autenticacin, siempre que d garantas de autenticidad, integridad y no repudio.Como sealamos con la Dra. Mercedes RIVOLTA[166], la ley 25.506 de Firma Digital
complementa las disposiciones del Cdigo Civil en la medida que otorga el carcter de documento
escrito al documento digital. Asimismo, establece dos tipos de firmas para los documentos
electrnicos:
la
firma
digital
y
la
firma
electrnica.Una firma es electrnica cuando una persona utiliza cualquier mecanismo de autenticacin digital
que no constituya una firma digital por carecer de alguno de sus requisitos: puede ser un PIN, una
password, un enter en la opcin de aceptar en una pgina web, el nombre que figura en una
cuenta de correo electrnico, la identificacin mediante una huella digital escaneada, etc. Un
ejemplo de firma electrnica puede ser hasta el nombre tipeado al final de un mensaje de coreo
electrnica, a pesar de sus deficiencias de seguridad[167]. La Ley 25.506 reconoce su plena
eficacia
jurdica
en
los
artculos
1
y
5[168].Una firma digital, por su parte, es aqul mecanismo de autenticacin digital que se basa en el uso de
un certificado de clave pblica vlido emitido por una Autoridad Certificante licenciada por un
rgano pblico. A tal fin, la ley crea una Infraestructura de Firma Digital, cuyo rgano rector es en
nuestro
pasla
Jefatura
de
Gabinete
de
Ministros.Los servicios de certificacin digital pueden prestarse sin necesidad de habilitacin previa, pero las
firmas que se otorguen con dichos certificados tendrn el valor de una firma electrnica[169].En efecto, el Decreto N 2628/02, reglamentario de la ley 25.506, dispone en su artculo 1 la
eficacia jurdica de los distintos sistemas que se utilizan en el mundo virtual para comprobar la
autora y la integridad de un mensaje de datos o documento electrnico. A tal fin, enumera los
distintos mecanismos disponibles en la actualidad, a los cuales les reconoce eficacia jurdica. Ellos
son:
a)
Firma
electrnica,
b) Firma electrnica basada en certificados digitales emitidos por certificadores no licenciados por
la
Jefatura
de
Gabinete
de
Ministros
de
la
Nacin,
c) Firma digital basada en certificados digitales emitidos por certificadores licenciados por la
Jefatura
de
Gabinete
de
Ministros
de
la
Nacin,
d) Firma digital basada en certificados digitales emitidos por certificadores extranjeros que hayan
sido
reconocidos
en
los
siguientes
casos:
37

pblicas electrnicas
1. En virtud de la existencia de acuerdos de reciprocidad entre la Repblica Argentina y el pas de
origen
del
certificador
extranjero.2. Por un certificador licenciado en el pas en el marco de la reglamentacin y validado por la
Autoridad de Aplicacin, es decir, la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin.En sntesis, se puede calificar de firma digital solamente a aqul mecanismo de autenticacin en
el cual el firmante haya utilizado una clave privada para firmar un documento, la cual est asociada
con un certificado de clave pblica emitido por una Autoridad Certificante que haya sido licenciada
por
la
Jefatura
de
Gabinete
de
Ministros
para
tal
fin.Sin embargo, como dijimos, todo otro mecanismo de autenticacin electrnico tambin goza de
reconocimiento jurdico, ya que la ley de firma digital en sus artculos 1 y 5, consagra la validez de
la
firma
electrnica.
[170]
Desde el punto de vista jurdico, la diferencia entre una firma electrnica y una firma digital radica
en la carga de la prueba de la autora del documento firmado. En efecto, la Ley 25.506 reconoce el
pleno valor jurdico de la firma electrnica. Las partes pueden acordar cualquier mecanismo de
identificacin que ser vlido entre ellas y frente a terceros, en la medida que el acto de que se trate
no requiera de determinadas solemnidades. La ley admite la libertad de las partes para acordar el
mecanismo de autenticacin y establece que en caso de no reconocimiento de la firma, la carga de
la
prueba
sobre
su
validez
recae
sobre
quien
la
alega.Como vimos, el tercer prrafo del artculo 21 del Dec. 1023/01 reputa vlidas las notificaciones en
formato digital nicamente cuando estn firmadas digitalmente, en los procedimientos del Rgimen
Nacional de Contrataciones. Esto se ha destacado como una importante innovacin trada por el
1023/01, en cuanto implica la equiparacin entre los actos en formato digital firmados digitalmente
y los que se realizan en soporte papel con firma olgrafa. () Esta normativa avanza un paso ms
en la utilizacin de la firma digital. Ya no se limita a los actos internos de la Administracin, sino
que autoriza su uso en actos que producen efectos respecto de terceros[171]. El Rgimen tambin
considera que los actos realizados en formato digital firmados digitalmente cumplen con los
requisitos del Artculo 8 de la Ley 19.549, an en aquellos actos que produzcan efectos
individuales en forma directa. Y agrega que los documentos digitales firmados digitalmente
tendrn el mismo valor legal que los documentos en soporte papel con firma manuscrita, y sern
considerados como medio de prueba de la informacin contenida en ellos.Sin embargo, como adelantamos, creemos que el Decreto N 1023/01 ha vulnerado en este sentido
el principio de neutralidad tecnolgica, al adoptar de manera nica y exclusiva el mecanismo de
firma digital. Cabe considerar que en ese sentido, el Decreto N 1023/01 es coherente con la
regulacin de la Ley de Firma Digital, la que en su artculo 3 establece que cuando se requiera una
firma manuscrita, esa exigencia tambin queda satisfecha por una firma digital, de modo que la
equivalencia funcional se traza con la especie firma digital, y no con gnero firma electrnica.Actualmente, y desde hace ya un tiempo, se ha planteado a nivel mundial el debate acerca de si el
mecanismo de firma digital es el nico o el mejor en el sentido de garantizar la identificacin del
autor, la integridad y el no repudio de un documento digital, pudiendo observarse que el paradigma
firma digital se encuentra hace tiempo cuestionado por mecanismos ms complejos (biometra) o
ms simples (firma electrnica). Algunas propuestas tienden a proponer estratificar el tipo de actos
que requieren de validacin y, segn su importancia, asignarles requerimientos mnimos de
autenticacin.LEIPOLD resea que la integridad, la confidencialidad, el no repudio y la autenticacin son
atributos crticos del sistema de adquisiciones pblicas. La tecnologa est disponible para
garantizar la seguridad de los sistemas de GP, si son aplicados apropiadamente; pero debe
prestarse atencin en orden a no crear una situacin de competencia desleal por el uso de ciertas
tecnologas. La Infraestructura de Clave Pblica, por ejemplo, es una tecnologa que provee un alto
38

pblicas electrnicas
nivel de seguridad a travs de la encriptacin y de la firma digital. La autenticacin, sobre la base de
certificados digitales, sin embargo, requiere de los proveedores interesados que consigan o tengan el
certificado digital, lo que puede ponerlos en una desventaja competitiva con otros proveedores. No
hay mayores riesgos de seguridad si la autenticacin durante el proceso de licitacin se basa en una
firma electrnica sin certificado, que sea verificada como parte del due diligence durante el
proceso
posterior
a
la
calificacin[172].RIO FRIO ratifica que un documento electrnico sin firma digital certificada podra llegar a
superar el estado de indicio probatorio y pasar a constituirse en prueba plena dentro del proceso, si
transita cualquiera de estas dos vas: a) Si de autos aparecen suficientes pruebas concordantes que
avalen la autenticidad, integridad y dems garantas del documento electrnico (), b) Si existe
suficiente
evidencia
electrnica
y
el
juez
la
valora
como
tal[173]
Por lo expuesto proponemos neutralizar la legislacin y eliminar la referencia a una tecnologa
determinada en la rbita legal, sugiriendo que sea la reglamentacin la que determine, en todo caso,
las formas de autenticacin, siendo til su estratificacin conforme la complejidad y las necesidades
de seguridad del acto de que se trate, imponiendo mecanismos ms complejos cuanto ms grave sea
el
acto
al
que
refiera.Resulta curioso que nuestro pas, pionero en Latinoamrica en regular la firma digital en 1998 y la
firma electrnica en 2001, recin se encuentre a fines de 2007 terminado de dictar la normativa
necesaria para su implementacin. En el nterin, no slo la Argentina perdi la vanguardia, sino que
qued atrapada en una solucin tecnolgica que, a la fecha de ser posible su implementacin, se
encuentra
seriamente
cuestionada.9.3.1.3
Anlisis
crtico
del
Decreto
1023/01.El referido Captulo II del Decreto N 1023/01, conformado por los artculos 21 y 22, parece haber
pasado casi desapercibido en el anlisis de la doctrina administrativista, la que le ha dedicado
poqusimas lneas, al estar comprensiblemente dedicada a estudiar el resto del nuevo Rgimen de
Contrataciones que, luego de varios aos, vena a destronar a la antigua Ley de Contabilidad.
Conspir en su contra tambin el hecho de no haber sido an reglamentado, a pesar de haber pasado
siete aos desde su dictado, lo que en la prctica lo tornaba inoperante, por tratarse de un plexo
normativo programtico que remite para su efectividad, a la reglamentacin. Ello no es bice para
que se ponga de resalto la importancia que posee, y la capacidad que tiene para dar sustento a los
reglamentos dictados y a dictarse, adems de dejar sin excusas a los gestores pblicos, quienes no
pueden ya escudarse en la falta de sustento normativo de base legal. Lo cierto es que representa un
trascendental cambio en los anquilosados mecanismos procedimentales de la Administracin, sobre
todo
en
su
relacin
con
los
ciudadanos.A pesar de ser un gran avance en la materia, a efectos de evitar cualquier inconsistencia normativa o
duda interpretativa, el Decreto 1023/01 requerir de reformas y ajustes que permitan utilizar a pleno
las capacidades potenciales que insina para el desarrollo de las compras electrnicas, pudiendo
mencionarse, a ttulo de ejemplo, la incorporacin expresa de supuestos como el de las subastas
inversas a efectos de evitar cualquier tacha de ilegalidad que pueda recaer sobre su introduccin
por va reglamentaria. Lo mismo con respecto a la eliminacin del requisito de la firma digital,
derivando en todo caso el detalle de los modos de autenticacin permitidos a la reglamentacin.
Adems, y sobre todo, requerir de la reglamentacin que lo torne operativo, sin cuya existencia
seguiremos hablando desde lo meramente acadmico, casi como si hablsemos de una ciencia
dura.Pero hay algunos avances. Analizaremos seguidamente una de las posibilidades que el Decreto
1023/01
permiti,
gracias
a
su
amplitud
y
prudencia.-
39

pblicas electrnicas
9.3.1.4 El Decreto Nro. 1818/06. El Sistema Electrnico de Compras Pblicas.Cabe ahora detenernos aunque sea mnimamente en el Sistema Electrnico de compras Pblicas
(SECOP), implementado por el gobierno nacional mediante Decreto N 1818/06[174], que
representa el primer intento en reglamentar las compras electrnicas, conforme lo haba habilitado
el
Decreto
1023/01
cinco
aos
antes.El Decreto 1818/06, en su artculo 1, estableci que las Entidades y Jurisdicciones comprendidas
en el artculo 8, inciso a) de la Ley N 24.156[175] deben realizar los procedimientos de
Contratacin Directa mediante el procedimiento de "Trmite Simplificado", previsto en el artculo
27[176] del Reglamento para la Adquisicin, Enajenacin y Contratacin de Bienes y Servicios del
Estado Nacional aprobado por el Decreto N 436/00, utilizando en forma obligatoria el Sistema
Electrnico que habilite al efecto la Oficina Nacional de Contrataciones de la Subsecretaria de la
Gestin Publica de la Jefatura de Gabinete de Ministros, conforme a las disposiciones que el mismo
Decreto
fija
en
su
Anexo.Su artculo 2 dispuso que la Oficina Nacional de Contrataciones es el organismo facultado para
efectuar las aclaraciones que resulten necesarias, e implementar en forma progresiva el sistema en
las Jurisdicciones y Entidades comprendidas en el artculo 8, inciso a) de la Ley N 24.156. Dichas
facultades
deben
instrumentarse
a
travs
de
la
emisin
de
circulares.Hasta la fecha, nicamente se ha dictado con -fecha 18 de mayo de 2007-, por parte de la
Subsecretara de la Gestin Pblica, la Resolucin 16/2007, por la que se aprobaron los formularios
que los organismos contratantes deben utilizar en los procedimientos electrnicos de contratacin
directa por trmite simplificado, titulados "Circular de Procedimientos Electrnicos de Contratacin
Directa por Tramite Simplificado", "Cuadro de Evaluacin de Ofertas" y "Formulario de Cotizacin
de Oferta". Ello, con el objeto de lograr una estandarizacin que permita unificar los formatos de la
informacin
de
las
contrataciones
electrnicas.Recordemos que el artculo 27 del Decreto 436/00 prev la llamada Contratacin Directa por
Trmite Simplificado, en los casos en los que los montos estimados sean inferiores a diez mil
pesos ($ 10.000.-). En esos supuestos, se dispone que las invitaciones a participar y las ofertas
puedan
efectuarse
por
cualquier
medio.Por su parte, como vimos, el Decreto N 1023/01, incorpor el concepto de Contrataciones
Pblicas Electrnicas como un medio idneo para dar cumplimiento con los principios de
transparencia en los procedimientos de contratacin, publicidad y difusin de las actuaciones y
promocin
de
la
concurrencia
de
los
interesados.De ese modo, el artculo 27 de Decreto 436/00 y el captulo de Contrataciones Pblicas
Electrnicas del Decreto 1023/01 brindan el fundamento normativo sobre el que se basa el dictado
del
Decreto
1818/06.De manera adecuada a una correcta tcnica legislativa, el Decreto N 1023/01, al regular las
adquisiciones electrnicas, fija apenas algunas pautas generales, delegando la regulacin a la
reglamentacin que en concreto se dicte. Ello concurre a que, hasta el dictado del Decreto 1818/06,
haya sido necesario abrevar en el Decreto 436/00, el que, en materia de adquisiciones electrnicas,
nada tena para aportar, salvo la frustrada regulacin de las compras informatizadas[177],
primitivo y fallido intento que consista, bsicamente, en que la Administracin brindaba a los
potenciales oferentes los pliegos y dems documentacin en un medio magntico, y los oferentes
presentaban sus ofertas en un medio similar dentro de un sobre con otra documentacin en
papel.Es por ello que el dictado del Decreto 1818/06, aunque parcialmente, viene a regular de manera
adecuada el dispositivo del Decreto 1023/01 que habilit las adquisiciones electrnicas en nuestro
pas, y a aggiornar de algn modo la situacin reglamentaria regida por el no tan antiguo pero si
desactualizado
Decreto
436/00.40

pblicas electrnicas
El Decreto N 1818/06 se instrumenta en la prctica mediante el sistema denominado SECOP
Sistema Electrnico de Compras Pblicas[178]. La propia Oficina Nacional de Contrataciones lo
define como el nico medio oficial instituido para la gestin de los procedimientos de las
Contratacin Directa por Trmite Simplificado que establece el artculo 27 del Decreto N
436/2000, agregando que a travs del mismo, los Organismos Pblicos debern efectuar los
procedimientos de adquisicin de bienes y contratacin de servicios hasta $ 10.000 (PESOS DIEZ
MIL) y los Proveedores debern enviar sus ofertas y podrn comunicarse con el Organismo Pblico
contratante[179].Conforme se indica en los considerandos del Decreto 1818/06, a partir de su vigencia, las
Contrataciones Directas por Trmite Simplificado que se realicen en formato digital a travs del
referido sistema, tendrn plena validez y no ser necesario efectuar ningn otro procedimiento en
paralelo.En los considerandos del Decreto, se fundamenta la medida en que la tramitacin del
procedimiento de Contratacin Directa por Trmite Simplificado a travs del Sistema Electrnico,
implicar una reduccin de costos y tiempos de gestin que redundar en una administracin ms
eficaz, eficiente y transparente de los recursos pblicos disponibles, debiendo utilizarse todos los
medios posibles para que los referidos principios se materialicen en acciones concretas que
redunden
en
beneficios
para
toda
la
comunidad.
Est previsto que los oferentes y dems interesados, por el mero hecho de acceder y/o utilizar el
sistema, adquieran la calidad de usuarios, sindoles atribuibles en virtud de dicha condicin una
serie de derechos y obligaciones. En tal sentido, se expresa en la pgina de la ONC que El mero
acceso y/o utilizacin del SECOP de todos o parte de los contenidos y servicios incorporados
atribuye la condicin de USUARIO. La misma conlleva necesariamente a la previa aceptacin y
adhesin plena y sin reservas de los TRMINOS Y CONDICIONES DE USO y de todas las
normativas y reglamentos aplicables al SECOP[180]. De este modo, puede observarse como el
propio Estado adopta formas de relacionarse con los ciudadanos ms propias de la economa digital
que de las tradicionales formas del Derecho Administrativo. En este caso, la pgina web de la ONC
prev una serie de condiciones que el usuario acepta por el mero hecho de acceder o utilizar el
SECOP, del mismo modo que en el e-commerce tenemos el click wrap agreement, donde se
generan obligaciones contractuales para las partes desde la aceptacin de las condiciones por parte
de quien hace las veces de aceptante. Esta mecnica de vinculacin, tpica de la economa digital,
puramente contractual, es trasvasada al Derecho Administrativo en este caso, donde la
administracin redacta una serie de clusulas y condiciones predispuestas (bsicamente en este
caso, de uso del sistema), que el usuario declara conocer y aceptar por su mero ingreso al
sistema.Al caso podra serle aplicable analgicamente el tradicional criterio del Derecho Administrativo que
establece que el acogimiento voluntario a un rgimen y la posterior aceptacin por parte del Estado,
configura un acto administrativo bilateral, creador de derechos y obligaciones[181]. En este caso, la
voluntariedad del usuario estara manifestada en el mero hecho de acceder al sistema, y la
voluntad del Estado estara expresada con anterioridad, en la regulacin que prev dicho
mecanismo. Esa voluntad del Estado se limita a tener al usuario como tal, y genera la posibilidad
de imputarle un haz de efectos jurdicos relativos a derechos y obligaciones que, como usuario, el
particular o la empresa pasan titularizar. Por ello podemos decir que se materializa un acuerdo
marco dentro del cual se conviene entre las partes las reglas que regirn futuros procedimientos de
seleccin donde el Estado acta como predisponente del marco contractual.Segn las condiciones de uso establecidas, los usuarios se comprometen a hacer un uso diligente
del sistema y son responsables por todas las operaciones efectuadas en su cuenta. Ello resulta
razonable desde que fija reglas claras en cuanto al origen o centro de imputacin de las operaciones
41

pblicas electrnicas
que se realicen, y desactiva los intentos de repudio de cualquier operacin que se haya efectuado.
Sin embargo, tambin trae consigo la cuestin de la seguridad informtica y la posibilidad cierta de
intercepciones de comunicaciones, hackeos, crackeos y otras modalidades daosas que podran
tener en esta materia un campo propicio para su despliegue[182], de modo que la Administracin
deber adoptar todas las medidas que estn a su alcance para brindar la mxima seguridad al
sistema, en tanto que los usuarios debern extremar la atencin a efectos de dotarse de los
mecanismos tcnicos de seguridad que permitan conjurar dentro de lo que el estado de la tcnica
permitadicho
tipo
de
vicisitudes.Adems, se les imponen a los usuarios determinadas responsabilidades. As, los usuarios se
comprometen a hacer uso del SECOP en forma diligente y correcta, sin contravenir el presente
acuerdo, la legislacin argentina, la buena fe y el orden pblico, asumiendo cualquier
responsabilidad
en
caso
de
no
cumplir
con
dichas
estipulaciones[183]
Se dispone que el acceso al sistema ser gratuito y todos sus contenidos sern pblicos, salvo las
acciones reservadas a cada usuario en particular. Asimismo, dependiendo de cada categora de
usuario USUARIO, los mismos dispondrn de un nombre de usuario y de una contrasea personal
que
sern
proporcionadas
por
la
ONC[184].En cuanto al modo de acceder al sistema (que, conforme vimos, constituye un hecho con
importantes consecuencias jurdicas, al convertir a quien accede en usuario con la atribucin de
determinados derechos y obligaciones), se ha establecido el sistema de clave y contrasea, es decir,
de firma electrnica. Con respecto a los proveedores que ya se encuentren inscriptos o preinscriptos
en el SIPRO, se establece que Debern ingresar el nombre de usuario y la contrasea que
previamente les fuera proporcionada en el Sistema de Informacin de Proveedores y Oferentes
(SIPRO), con el fin de habilitarlos para presentar ofertas, manifestar inters por alguna contratacin
electrnica, contactar a las Unidades Operativas de Contrataciones (UOC), realizar consultas sobre
pliegos, recibir notificaciones y enviar comunicaciones, entre otras funciones[185].Con relacin a los proveedores que no estn inscriptos en el SIPRO y con respecto a los meros
visitantes, se ha dispuesto que Tendrn libre acceso para ver y descargar documentos (pliegos,
circulares, rdenes de compra, etc.), detalles de contrataciones en todos los estados, hacer consultas
sobre el uso del SECOP, ver las ltimas novedades e ingresar en las restantes pantallas de acceso
pblico. Todos los usuarios estn obligados a facilitar informacin veraz, exacta y completa sobre
su identidad y a mantener actualizada dicha informacin, as como cualquier otra circunstancia que
pueda influir en su correcta individualizacin. Si facilitaran datos falsos, inexactos o incompletos, o
si la ONC tuviera motivos suficientes para sospechar que dicha informacin fuera falsa, inexacta o
incompleta, tendr derecho a suspender y/o cancelar la cuenta y denegarle el acceso y uso del
SECOP y/o de cualquier otro sistema relacionado. La utilizacin del nombre de usuario y
contrasea de acceso ser personal, exclusiva, confidencial e intransferible.[186]
Por su parte, el Anexo al Decreto 1818/06 regula detalladamente el procedimiento correspondiente
al Sistema Electrnico, previendo que las Contrataciones Directas que se realicen por Trmite
Simplificado, de conformidad con las prescripciones contenidas en el artculo 27 del Reglamento
para la Adquisicin, Enajenacin y Contratacin de Bienes y Servicios aprobado por el Decreto N
436/00,
debern
tramitarse
de
acuerdo
con
las
pautas
all
fijadas.Efectuaremos a continuacin un anlisis de algunas de ellas, siguiendo el orden del reglamento que
es, bsicamente, el orden de secuencia de las distintas etapas tradicionales del procedimiento de
seleccin del cocontratante estatal, tal como se lo norma en general en los Decretos 436/00 y
1023/01. De este modo, puede observarse cmo se ha adoptado para este procedimiento el mtodo
de trasvasamiento de procesos, por el que se replica digitalmente los pasos bsicos que el
procedimiento de seleccin posee en su versin en papel, sin innovarse mediante sistemas ms
propios de sistemas de procurement electrnico, como puede ser la subasta inversa.42

pblicas electrnicas
1.
Afectacin
preventiva
/
compromiso
Seala el anexo al Decreto 1818/06 que la Unidad Operativa de Contrataciones (UOC) deber
realizar, a travs de las vas habilitadas para ello, la correspondiente afectacin preventiva del gasto
y el compromiso en la etapa pertinente. Esta previsin resulta innecesaria ya que nada agrega a la
reglamentacin general, aplicable a esta como a todas las contrataciones, que se encuentran en el
marco de la administracin financiera del Estado (Ley 24.156 y dems normativa reglamentaria).
Adems es desacertada, ya que la afectacin preventiva del gasto y el compromiso presupuestario
pertinente no son tareas que corresponda efectuar a la Unidad Operativa de Adquisiciones, sino que
son propias del rea de gestin presupuestaria del organismo contratante, funcionalmente separada
de
aqulla.Sin embargo, su mencin puede obedecer a la intencin de contemplar en la secuencia regulatoria,
la totalidad del procedimiento, lo que es apropiado si la intencin es meramente docente, o
aclaratoria de la intencin de incorporar en la ordenacin la totalidad del procedimiento, desde su
inicio. Sin embargo, si es as, llama la atencin la omisin de otros pasos procedimentales que con
el mismo criterio tambin deberan haber sido tenidos en cuenta, como puede ser el del
requerimiento del bien o servicio adquirido por parte del rea necesitada y el perfeccionamiento del
contrato emisin de la orden de compra-, los que podran haberse previsto y lo proponemos aqu
de lege ferenda- como un eslabn digital ms dentro del procedimiento electrnico.2.
Confeccin
del
pliego.El punto 2 del Anexo prev que para confeccionar el Pliego, la UOC deber bajar el documento
digital Pliego de Bases y Condiciones Particulares de Internet, completar los Campos y adjuntar
el documento digital al Sistema una vez creada la convocatoria. La regulacin adoptada establece
la existencia de un pliego de bases y condiciones particulares tipo, lo que resulta plausible en pos
de la estandarizacin de procedimientos y la simplificacin normativa y de documentacin. Ello
posee como contrapartida y tal vez, dificultad- que el pliego base que se utilice deber ser lo
suficientemente flexible y amplio como para poder abarcar todos los supuestos a los que deber
regir.3.
Creacin
de
la
convocatoria.El punto siguiente establece que La UOC deber ingresar en el Sistema Electrnico los datos de
cabecera requeridos y adjuntar el documento digital Pliego de Bases y Condiciones Particulares y el
Formulario de Cotizacin. Asimismo, podr adjuntar otros documentos digitales, reiterando en
gran parte lo que se estableci en el punto anterior del reglamento (2, confeccin del pliego),
incorporando en este caso la posibilidad para el organismo contratante de agregar otros
documentos digitales, sin mencionarse a qu tipo de otros documentos se refiere. Una posibilidad
es que se tenga en cuenta a algn tipo de especificacin tcnica que deba adjuntarse como archivo
anexo a los pliegos, aunque cabe reiterar que, tratndose de contrataciones por trmite simplificado,
generalmente se tratar de adquisiciones simples que no requieren de complejas especificaciones
tcnicas.4.
Creacin
de
la
lista
de
invitados.El paso siguiente es el establecimiento por parte de la UOC de una Lista de Invitados en el Sistema
Electrnico, el que deber contar con un mnimo de 3 proveedores, prestadores, productores o
comerciantes del rubro, establecindose como excepcin los casos en los que la normativa vigente
en
la
materia
no
requiera
tal
exigencia.Se establece que los proveedores invitados recibirn un aviso en forma automtica a travs de un
correo electrnico. De esta manera, se prev expresamente que las invitaciones a los potenciales
oferentes puedan ser efectuadas por medio de e-mail, lo que representa un avance de magnitud en el
modo
en
que
la
Administracin
se
vincula
con
los
ciudadanos.La reglamentacin analizada no indica si el e-mail al que se refiere debe indefectiblemente ser
43

pblicas electrnicas
firmado digitalmente. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que el Decreto Delegado 1023/01, en
su artculo 21, establece que se considerarn vlidas las notificaciones en formato digital firmado
digitalmente, en los procedimientos regulados por el presente, al referirse a las Contrataciones
Pblicas Electrnicas, regulacin que les es aplicable a este tipo de procedimientos, como lo
referencia
(no
del
todo
claramente)
el
Decreto
N
1818/06.Ya sealamos que creemos que el establecimiento en el Decreto N 1023/01 de la firma digital
como el mtodo que permite validar las notificaciones, contradice en cierta medida el principio de
neutralidad tecnolgica que es recomendado para ser tenido en cuenta al regularse lo relativo a
comercio electrnico en general y las adquisiciones pblicas, en particular.Cabe preguntarse qu ocurre con las notificaciones que son efectuadas en formato digital, pero que
no son firmadas digitalmente (como puede ser un mail suscripto con firma electrnica), cuestin
que supera este anlisis pero que queda abierta para una mayor profundizacin[187]. Slo
mencionar que, la manera en que ha sido redactada no parece descartar del todo el uso de otros
medios que no sean un correo electrnico firmado digitalmente, ya que menciona que ese tipo de
notificaciones se consideran vlidas, sin referir que sea el nico modo de validez, ni descartar la
validez de otros mtodos, algunos ms avanzados que la firma digital, y que cada vez ms se vern
en el mercado como mtodos de autenticacin, como pueden ser a mero ttulo de ejemplo-, las
soluciones biomtricas, otros no tan de vanguardia, aunque no por ello no menos efectivos a efectos
de lograr la autenticacin de la persona involucrada, tal como los mtodos de firma electrnica
mediante claves personales, como utiliza sin ir mas lejos-la banca electrnica mediante el
difundido PIN-, sin mayores noticias de casos repudio o de desconocimiento de la identidad.Otro tema de la regulacin que merece un comentario es la mencin a la recepcin del aviso en
forma automtica por parte de los invitados. Esa recepcin en forma automtica: implica que el
sistema automticamente remitir la invitacin a quienes se encuentren en la lista de correo
electrnico?. Esto recuerda al sistema utilizado desde hace aos en el mbito privado, denominado
EDI (electronic data interchange), donde una de sus utilidades consiste en que ante una falta o
necesidad, el sistema emite una notificacin electrnica de requerimiento del bien que corresponda.
Este tipo de mecanismos no ha generado mayores conflictos respecto del EDI, ya que ste se basa
en un pacto previo en el que se prev expresamente este tipo de procesos.Cabe alertar el riesgo de este sistema en el caso del rgimen pblico, donde podran encontrarse
trabas y planteos tanto por parte de la Administracin como de algunos particulares- que intenten
considerar invlidas algunas de estas invitaciones con el argumento de que no existi voluntad
humana
en
la
emisin
de
la
notificacin.A nuestro criterio, dicho argumento sera falaz, ya que la reglamentacin misma prev la
posibilidad, lo que permite tener al Estado como consintiendo las notificaciones automticas; y por
su parte, el particular, cuando adopta el sistema y pasa a ser usuario, tambin adopta y acepta el
acervo
normativo
que
el
sistema
electrnico
implica.Por su parte, tampoco podra alegarse la ausencia de voluntad del Estado ya que para llegarse a la
notificacin automtica hubo una previa carga de posibles invitados, hecho que implica la
posibilidad cierta de que sean invitados, por lo que la manifestacin de la voluntad humana del
funcionario respectivo, en todo caso, se encuentra verificada en ese momento.5.
Autorizacin
del
procedimiento
Posteriormente, de acuerdo con el punto 5 del Anexo, la Unidad Operativa de Adquisiciones deber
solicitar la autorizacin del procedimiento a la Autoridad Competente. La autorizacin del
procedimiento, la aprobacin del pliego y la lista de invitados se realizar en un slo acto en el
Sistema
Electrnico.De este modo, se regula en concreto el acto administrativo electrnico que se dictar a efectos de
autorizar el procedimiento y aprobar el pliego y la lista de invitados.44

pblicas electrnicas
Extraamente, el reglamento nada dice acerca de la forma en que deber cotizarse. Sin embargo,
sabido es que el SECOP ha adoptado el sistema de urna electrnica, por el que los oferentes
depositan -envan- sus ofertas encriptadas (lo que garantiza con cierta efectividad su
confidencialidad hasta la apertura). En la apertura el funcionario desencripta las ofertas[188], en un
paralelo con lo que en el procedimiento papel sera la apertura de los sobres.Ello surge de las condiciones establecidas en la pgina web de la ONC donde se establece que se
adopta el sistema de oferta electrnica. En virtud de ello, Los proveedores inscriptos o
preinscriptos en el SIPRO debern realizar las ofertas electrnicas en el documento digital
preestablecido denominado Formulario de Cotizacin. Estos aceptan y se comprometen a
enviarlas en forma ntegra y completa y con una anticipacin debidamente razonable a la fecha y
hora de cierre de recepcin que indique el SECOP, con el fin de prever cualquier imprevisto. Las
ofertas electrnicas debern estar acompaadas por una declaracin jurada en la que el oferente
manifieste que cuenta con toda la documentacin solicitada para acreditar su condicin econmicofinanciera, con aquella la requerida especficamente en cada Pliego de Bases y Condiciones
Particulares y con la necesaria para ser incorporado en el SIPRO. Los Proveedores aceptan que el
acto de realizar una oferta electrnica ser tenido como prueba nica y excluyente de su voluntad de
haber realizado la oferta en un procedimiento de Contratacin Pblica Electrnica, no admitindose
prueba en contrario. Los usuarios aceptan que las ofertas electrnicas sern consideradas vlidas
una vez que el SECOP haya remitido el comprobante de recepcin correspondiente, as como
tambin aceptan que las mismas sern consideradas como propuestas completas, genuinas y legales,
debidamente autorizadas y confeccionadas por el Proveedor, las que prevalecern sobre cualquier
otra informacin que eventualmente se presente por otro medio que no sean el establecido en el
SECOP. Las ofertas electrnicas presentadas tendrn el carcter de informacin pblica una vez
operado el Acto de Apertura y podrn ser visualizadas, consultadas y descargadas por cualquier
persona y/o usuario que ingrese al SECOP, independientemente de que hayan participado o no de
algn
acto
licitatorio.[189]
6.
Apertura
En el punto 6 del Anexo al Decreto 1818/06 se regula lo relativo a la apertura, establecindose
que sta ser pblica, con la presencia de por lo menos un testigo y se realizar acto seguido a la
Fecha y Hora Lmite de Cierre para la Presentacin de Ofertas fijada oportunamente en la
convocatoria.Recordemos que el sistema SECOP prev la existencia del mtodo de urna electrnica donde los
oferentes remiten sus ofertas electrnicamente, de manera encriptada. En la fecha y hora previstas
para la apertura, el funcionario competente procede a abrir la urna, es decir, desencriptar las
ofertas, en el procedimiento paralelo a lo que en el mbito del procedimiento en papel se conoca
como
apertura
de
los
sobres.7. Opinin de la Unidad Operativa de Contrataciones (UOC) y de la unidad requirente.Al igual que en el sistema en papel, el paso siguiente es el de la evaluacin de las ofertas
presentadas. De ese modo, se establece en el punto 7 que una vez realizada la apertura de ofertas,
la UOC proceder a evaluar todas las ofertas presentadas. Esta evaluacin se basar en la lectura de
los documentos digitales que componen las ofertas, teniendo en cuenta para ello lo establecido en el
Pliego
de
Bases
y
Condiciones
aplicable.Esta previsin nada agrega a la tradicional funcin de las Comisiones de Evaluacin de Ofertas,
salvo en cuanto aclara que la evaluacin se basa en la lectura de los documentos digitales que
integran la oferta, lo que no puede ser de otro modo si tenemos en cuenta que no existe otro
documento que integre la oferta y que no sea fijado en formato digital.Analizadas las ofertas, se prev que la UOC deber confeccionar el informe de opinin conforme
al modelo diseado por la ONC, considerando lo manifestado por la Unidad Requirente y adjuntarlo
45

pblicas electrnicas
al Sistema Electrnico. De este modo, no se menciona que deba intervenir la Comisin
Evaluadora de Ofertas, ya que de la reglamentacin parecera entreverse que la evaluacin la
realiza la autoridad de la UOC. Ello va en sintona con el procedimiento de Trmite simplificado
del artculo 27 del Decreto 436/00, que permite que la eleccin la efecte sin ms trmite la
autoridad
competente.Cabe aqu mencionar como una curiosidad lo que podramos llamar las nuevas causales de
desestimacin de ofertas, las que hasta ahora ni siquiera haban generado comentarios al paso y
que, con el inicio de estas nuevas formas de gestin pblica digital, sern cada vez ms comunes.
Nos referimos, por ejemplo, a la que podramos llamar la causal de oferta infectada, por la que
una oferta remitida por un oferente que la Administracin detecte como infectada por software
malicioso (virus, troyanos, etc.), ser rechazada como tal. Dicha causal de desestimacin es
subsanable y no anula la oferta en si, sino que invalida el soporte y, por ende, la presentacin, de
modo que si se detecta dicho vicio de manera previa a la apertura de las ofertas, avisado el oferente
de la vicisitud, ste podr subsanar el vicio y presentar una nueva oferta no infectada. En este
sentido, la Oficina Nacional de Contrataciones refiere que En caso de detectarse archivos con
virus, las ofertas sern rechazadas y debern ser enviadas nuevamente para que sean consideradas al
momento de la apertura. Obviamente, en caso de ser totalmente inutilizable el archivo, o no
pudiese accederse a los datos esenciales de la oferta (precio, condiciones del producto, etc.), una
vez efectuada la apertura de los sobres, es decir, conocidas las ofertas presentadas, no podr
requerirse su subsanacin con posterioridad, salvo que se prevea un mecanismo que permita
determinar si un archivo est infectado sin necesidad de abrirlo o de conocer su contenido
encriptado, pudiendo establecerse de ese modo si hay infeccin en el archivo. De no contarse con
ese mecanismo tcnico, la nica forma de determinar dicha circunstancia es al momento de la
apertura de las ofertas, lo que impedir la subsanacin, ya que ello podra afectar la igualdad entre
los oferentes, permitindole al oferente cuya oferta fue observada, conocer las ofertas de sus
competidores y prevalerse de esa informacin al momento de subsanar la oferta afectada del
vicio
de
virus.8.
Aprobacin
del
procedimiento
adjudicacin.Seala el apartado 8 que Una vez vencido el plazo para la presentacin de las ofertas,
confeccionada el acta de apertura y el informe de opinin, se proceder a proyectar el acto de
aprobacin y adjudicacin del procedimiento. Luego se solicitar la intervencin de la Autoridad
Competente
para
firmar
el
mismo.
En este punto, el Decreto no innova con respecto a lo que es el tradicional procedimiento papel, con
la salvedad que debe entenderse que todos los pasos mencionados se encuentran on line, es decir,
surgen de documentos digitales, firmados digitalmente (acta de apertura, dictamen de evaluacin
al que se denomina informe de opinin-, acto de aprobacin y adjudicacin).El acto de aprobacin y adjudicacin es un claro ejemplo de acto administrativo electrnico.9.
Notificacin
del
acto
de
adjudicacin.A continuacin, se seala que La adjudicacin ser notificada al adjudicatario a travs del sitio
www.argentinacompra.gov.ar o en el Sitio de Internet que en el futuro la reemplace. Asimismo, se
le enviar una comunicacin a la direccin de correo electrnico declarada.
Es decir, que el procedimiento prev una doble fuente de notificacin: mediante su publicacin en
la pgina web oficial (lo que en realidad, no slo genera la notificacin del oferente adjudicatario,
sino que produce la puesta en conocimiento de la comunidad, afianzando an ms el principio de
transparencia), y su notificacin personalizada y directa a ste, la que debe realizarse por e-mail.10.
Notificacin
de
la
orden
de
compra.Como ltimo paso en el ter del proceso, el apartado 10 del Anexo al Decreto N 1818/06, establece
que La direccin de correo electrnico desde la cual se enve la oferta, ser la direccin electrnica
46

pblicas electrnicas
en la cual sern vlidas las comunicaciones relativas al proceso de contratacin. All le ser
informado al oferente que result adjudicatario y que se emiti una orden de compra a su favor. La
notificacin de la orden de compra se realizar a travs de un medio fehaciente.
La regulacin establece una especie de constitucin de domicilio (virtual) tcita, tomando como
domicilio virtual constituido el de la direccin de correo electrnico desde la que se remiti la
oferta, donde sern vlidas todas las comunicaciones relativas al procedimiento de seleccin. Seala
la regulacin que en esa direccin de correo, adems, le ser informado al oferente que su oferta fue
seleccionada como ms conveniente, y que se emiti orden de compra en su favor.Cabe aqu poner de relieve que lo que claramente debe notificarse por e-mail es la informacin de
que se emiti orden de compra en su favor. Pero esto no implica que la orden de compra se
notifique por ese medio. De hecho, llama la atencin que cuando se refiere a la notificacin de la
orden de compra, se prev que esta se realice por medio fehaciente. Es notable el contraste que
utiliza la regulacin entre la realizacin de las invitaciones, o la informacin acerca de la
adjudicacin -las que expresamente se prev que pueden realizarse por e-mail-, y la notificacin
de la orden de compra, la que debe ser efectuada por medio fehaciente.Cabe en este punto efectuar un esfuerzo interpretativo, y analizar si puede entenderse que el e-mail
es
tambin
un
medio
fehaciente
de
notificacin.Evidentemente, el reglamento no ha querido adoptar una posicin rgida en la materia, y
considerando la importancia de la notificacin de la orden de compra (la que conforme el art. 84 del
Decreto N 436/00 produce el perfeccionamiento del contrato), prefiri tomar una posicin que
permite salirse del puro procedimiento digital (lo que, en cierto modo, puede llevar a quitar pureza
al procedimiento on line, introduciendo segmentos del mismo en papel en caso de adoptarse un
medio fehaciente de notificacin que sea en soporte material -carta documento, carta con acuse de
recibo,
telegrama,
etc.-)
No existe a la fecha jurisprudencia y doctrina que ayude a clarificar el punto. Sin embargo, creemos
que cuando el Decreto utiliza el trmino notificacin por medio fehaciente tambin alude al
correo electrnico. En este caso, creemos que es preciso efectuar una distincin. Recordemos que
fehaciente es lo que da fe, que es fidedigno. Esa fe que se exige a la notificacin se traduce sobre
todo en materia procesal, ya que debe entenderse que un medio fehaciente es el que puede ser
probado en juicio, y cuya virtualidad probatoria surge de s mismo, sin necesidad de otras pruebas
que coadyuven para certificar su veracidad (aunque muchas veces, medios fehacientes de
comunicacin tradicionales como la carta documento son fortalecidos procesalmente con otros
medios de prueba que refuerzan su fuerza de conviccin (v. gr. Prueba informativa al correo para
certificar
acerca
de
la
autenticidad
de
una
carta
documento).En el caso del correo electrnico, en nuestro sistema legal puede llegar a entenderse que si ste est
firmado digitalmente, es un medio fehaciente de notificacin, al garantizarse los principios de
autenticidad,
integridad
y
no
repudio.En sntesis, y como resumen de lo expuesto, creemos que el Decreto fue cauto, y desde el punto de
vista de la tcnica legislativa, acertado, al dar cabida al principio de neutralidad tecnolgica, al no
prever que la notificacin de la orden de compra se efecte por correo electrnico. Sin embargo,
creemos que el correo electrnico firmado digitalmente puede ser entendido como un medio
fehaciente de comunicacin, de modo que la Administracin podra notificar este tipo de actos
administrativos procedimentales (la orden de compra) por dicho medio. Mas dudoso es si un correo
electrnico no firmado digitalmente puede ser considerado un medio fehaciente de comunicacin.,
debiendo preverse un mecanismo que permita constatar la efectiva recepcin por el destinatario
(acuse
de
recibo
electrnico).El Anexo reglamentario tambin ordena que la difusin de todas las etapas del procedimiento en la
pgina web de la Oficina Nacional de Contrataciones sea automtica, a partir de los datos que
47

pblicas electrnicas
cargue el Organismo Contratante, y, por lo tanto no deber remitirse la informacin por otro medio,
de modo que el sistema a utilizarse debe poseer la aplicacin que permita operar de dicha manera.Dicha automaticidad permite que el procedimiento se encuentre accesible on line, y la habilita a
que, en principio, cualquier interesado, pueda acceder en tiempo real al estado actual del proceso,
brindando
de
ese
modo
una
mayor
transparencia
y
apertura.En cuanto a las garantas que se encuentran previstas para los procedimientos tradicionales (de
oferta y de cumplimiento de contrato), se establece que se deber incorporar al pedido de cotizacin
la clusula que exprese que: "No ser necesario que los oferentes presenten garanta de
mantenimiento de la oferta ni que los adjudicatarios integren la garanta de cumplimiento del
contrato." (inciso e) del artculo 55 del Anexo al Decreto N 436/20).En lo que respecta al registro de proveedores SIPRO-, se establece que:
a) Los proveedores interesados en cotizar debern estar incorporados o preinscribirse en el Sistema
de Informacin de Proveedores para poder enviar su oferta. Se prev adems que al realizar la
preinscripcin, la ONC les otorgar una clave y contrasea con la que podrn gestionar el sistema.b) Si la oferta ms conveniente fuera la de un proveedor que no se encontrare incorporado en el
Sistema de Informacin de Proveedores, deber requerrsele la informacin y documentacin para
tal fin. Esto permite que cualquier persona interesada en cotizar, an quienes no estn en principio
inscriptos en el SIPRO, puedan presentarse a ofertar, permaneciendo fuera del registro an hasta
el momento de la apertura de las ofertas. Luego de ese momento, y en caso de resultar la suya la
mejor oferta, el oferente deber ser requerido por la Administracin para que proceda a regularizar
su
situacin.Por su parte, si la oferta elegida como ms conveniente, fuera de un proveedor incorporado en el
aludido sistema, deber verificarse que sus datos estn al da, y en caso contrario proceder a su
actualizacin.Por lo novedoso de la cuestin, resulta interesante destacar cmo se ha regulado lo relativo al
cmputo de fechas y plazos. Al respecto, y a efectos de fijar pautas claras de cmputo, se ha
establecido que El cmputo de los plazos y horarios del SECOP se realizar de acuerdo a la hora
que indique el servidor que administra el sistema, el que estar adecuado a la hora oficial de la
Repblica Argentina (GMT -03:00 Hs.) o, en su caso, a la que rija en forma oficial en la Ciudad
Autnoma
de
Buenos
Aires[190].9.3.1.5 El Programa Nacional de Sociedad de la Informacin. El Plan Nacional de Gobierno
Electrnico.
La
necesidad
de
una
Agenda
Digital
Nacional.Hasta aqu hemos efectuado un paneo bsico sobre el estado de la regulacin de las adquisiciones
pblicas electrnicas en nuestro pas a nivel federal. Veremos ahora el estado de situacin de la
regulacin marco de gobierno electrnico, en el que aqulla debiera insertarse.Es sabido que una estrategia de e-procurement no puede ser ajena a una estrategia ms general de
gobierno electrnico, y que adems se inscriba en una poltica nacional de impulso de la sociedad
del conocimiento, la que normalmente se conoce como Agenda Digital.En nuestro pas, parecera que el lugar indicado para elaborar esa agenda sera el denominado
Programa de Sociedad de la Informacin, dependiente de la Secretara de Comunicaciones de la
Nacin. Entre cuyos objetivos se encuentra el asesorar al Gobierno sobre polticas de la Sociedad
de la Informacin siendo referencia nacional sobre el estado de la misma, incentivar brindando
asesoramiento y transferencia de conocimiento y especializacin a proyectos gubernamentales y no
gubernamentales que promuevan el acceso a la Sociedad de la Informacin y colaboren en la
reduccin de la brecha digital, en especial de sectores y colectivos excluidos por razones
econmicas, sociales, de gnero y/o discapacidad entre otros, y estimular el uso intensivo de las
TIC como herramientas facilitadoras y articuladoras de estrategias locales de desarrollo[191].48

pblicas electrnicas
Sin embargo, ms all de las altisonantes consignas, de la lectura de su pgina de presentacin se
evidencia que no hay un trabajo de articulacin de agenda digital, sino programas sectoriales
destinados a eliminar la brecha digital y a fomentar de algn modo la sociedad del conocimiento.En lo que nos interesa, cabe resaltar el programa Civitas[192], orientado a proveer a las
organizaciones del Estado de un conjunto de soluciones integradas cuyo objetivo es abrir de la
manera mas simple, efectiva y sin costos directos el camino hacia el gobierno electrnico. Entre
ellas se ofrecen servicios de Chat, de foros, de trmites on line y en lo relativo al tema de nuestro
anlisis, de Licitaciones. Esta, segn la pgina, es una herramienta que le permite a las
organizaciones publicar en la web sus necesidades de compras de productos y servicios. Las
ventajas que le otorga a la organizacin la utilizacin de este servicio son el acceso a una mayor
oferta de proveedores y permitir la transparencia en los procesos de compras. Las ventajas para los
usuarios entre otras cosas son acceder a todas las contrataciones y compras que realiza la
organizacin, descargar los pliegos de bases y condiciones, conocer que se compra, quienes son los
proveedores y cuales son los resultados de cada proceso de compra o contratacin[193]. Es decir,
la herramienta que se ofrece se limita al grado 1 de evolucin del e-proc, es decir, bsicamente la
difusin
esttica.Por su parte, el Decreto N 378/05 aprob los Lineamientos Estratgicos que debern regir el
Plan Nacional de Gobierno Electrnico, el que por la estrecha vinculacin con nuestro tema, ser
tratado
brevemente.En los considerandos de dicho decreto se reconoce que resulta esencial la utilizacin de
herramientas tecnolgicas para aumentar los niveles de transparencia de los actos pblicos y dar
rpida respuesta a las necesidades y requerimientos de la poblacin, sealndose que el empleo de
las TICs, y especialmente Internet, est transformando las relaciones entre las personas y las
organizaciones
pblicas
y
privadas.Dentro de los instrumentos que el Plan prev para su desarrollo, en el artculo 3 del anexo se
enumeran, ente otros, INTERNET; los servicios web[194]; la tramitacin electrnica[195]; el
documento electrnico[196]; y el llamado timbrado electrnico[197]. Las contrataciones
electrnicas poseen un rol fundamental en cualquier plan de gobierno electrnico, por lo que cabe
estar atentos al desarrollo de este plan para seguir su evolucin el que, a la fecha de cierre de este
trabajo, pocos resultados ha demostrado en la materia objeto de este trabajo.9.4
Prospectivas.Actualmente existen diversos proyectos en la materia. Por un lado, un Proyecto de Texto Ordenado
del Decreto N 1023/01, fechado en 2003, y conforme noticias periodsticas recientes[198], habra
en estudio un proyecto de nueva ley de contrataciones que derogara el 1023/01. Es de esperar que
la Ley que finalmente se dicte sea un instrumento til a efectos de lograr una adecuada
implementacin
del
e-procurement
en
la
Argentina.En cuanto a la reglamentacin que finalmente se dicte, ya sea del Decreto 1023/01 modificado, o
preferentemente- de un nuevo rgimen de compras que se sancione, creemos que mientras sta
respete los principios bsicos de las contrataciones pblicas y su finalidad, podr escogerse
cualquiera de los instrumentos tcnicos, de los cuales la prctica comparada ofrece numerosos
ejemplos, dentro de un amplio abanico, que, a mero ttulo enunciativo, podra ir desde aplicar las
nuevas tecnologas a la clsica estructura de la contratacin en papel, digitalizando alguna o todas
sus etapas, hasta incorporar nuevos procedimientos, como la subasta inversa con puja
descendente, donde los oferentes pueden conocer las ofertas de los pujantes, y modificar las
propias hasta una fecha y hora de corte, momento en el que se adjudica a la oferta mas conveniente
econmicamente.Propugnamos una aplicacin lo ms amplia posible de las TICs dentro del procedimiento de
49

pblicas electrnicas
adquisiciones, debiendo tenderse a una total informatizacin de la mayor cantidad de
procedimientos posibles. Para ello, ser preciso analizar cules de ellos pueden serlo, y deber
establecerse un cronograma de etapas claro, pblico y realista, aunque exigente, tendiente a su
realizacin.9.5
La
situacin
en
la
Ciudad
Autnoma
de
Buenos
Aires.
El estado del arte a nivel local en la Repblica Argentina. Provincias y municipios.9.5.1
La
Ciudad
Autnoma
de
Buenos
Aires
La normativa de compras de la ciudad de Buenos Aires se encuentra regida por la Ley local N
2095, la que entr en vigencia el 1 de mayo de 2007. Lo curioso de la regulacin legal de las
adquisiciones porteas es que hasta la entrada en vigencia de la mencionada Ley, por disposicin de
la clusula transitoria tercera de la Ley N 70 de Administracin Financiera de Buenos Aires- rega
para las adquisiciones de la Ciudad la Ley de Contabilidad de la Nacin y su Decreto
Reglamentario, el mtico 5720/72, de modo que, de manera paradojal, en la Capital de la
Repblica rega en los ltimos aos una normativa de adquisiciones que ya haba sido derogada en
el mbito nacional (recordemos lo dicho respecto del Decreto 1023/01). Ya tuvimos ocasin de
hacer precedentemente una breve mencin del plexo normativo Ley de Contabilidad/Decreto
5720, bastndonos ahora recordar que este ltimo careca de toda mencin a las adquisiciones
mediante
la
utilizacin
de
nuevas
tecnologas.Esa situacin qued en parte subsanada con el nuevo rgimen de adquisiciones de la ciudad
aprobado mediante la citada Ley 2095 y su Decreto Reglamentario N 408/07, a los que haremos
breve mencin a continuacin, exclusivamente en lo que respecta al tema bajo anlisis.9.5.1.1
La
ley
2095
y
su
Decreto
reglamentario
N
408/07
La Ley 2095 intenta recuperar la iniciativa abandonada de manera absoluta por la Ciudad respecto
de la regulacin de las adquisiciones electrnicas en este mbito, siendo una de las constantes en el
desarrollo
de
la
Ley.En ese sentido, podemos observar que al desarrollarse, en el artculo 7, los principios generales que
deben regir las contrataciones, el inciso 8, al establecer el principio de transparencia, indica que
la contratacin pblica se desarrollar en todas sus etapas en un contexto de transparencia que se
basar en la utilizacin de las tecnologas que permitan aumentar la eficiencia de los procesos y
facilitar el acceso de la sociedad a la informacin relativa a la gestin del Gobierno de la Ciudad
Autnoma
de
Buenos
Aires
en
materia
de
contrataciones.En el artculo 18 de la Ley, al establecer las funciones del rgano rector del sistema de compras, se
indica, en el inciso d), que ste debe disear, implementar y administrar un Sistema de Informacin
que permita el ingreso por va de Internet para el seguimiento de la gestin de todas las
adquisiciones.El Captulo II de la Ley 2095 regla lo referente al Sistema de Registro de Contrataciones, regulando
a partir del artculo 20 el Sistema de Registros Informatizados, a travs del cual, como all se
indica,
se
instrumenta
el
procedimiento
de
compras
y
contrataciones.El artculo 21 detalla los subsistemas que conforman dicho sistema, mencionando:
1.- Al Registro Informatizado nico y Permanente de Proveedores del Sector Pblico de la Ciudad
(RIUPP).2.El
Registro
Informatizado
de
Bienes
y
Servicios
(RIBS).3.- El Registro Informatizado de Informacin de Contrataciones de la Ciudad de Buenos Aires
(RIIC).En el Registro Informatizado nico y Permanente de Proveedores deben inscribirse los proveedores
50

pblicas electrnicas
de bienes y servicios que deseen contratar con el Sector Pblico de la Ciudad de Buenos Aires,
donde se consignarn sus antecedentes legales, econmicos y comerciales. Los procedimientos de
inscripcin deben ser simples, gratuitos, rpidos y asistidos. La tramitacin se realiza en forma
electrnica en el sitio de Internet del sistema. El interesado debe acompaar dentro del plazo que
establezca
la
reglamentacin,
la
documentacin
correspondiente.Las jurisdicciones y/o entidades contratantes no pueden exigir certificacin de inscripcin registral
y vigencia de la misma, debiendo requerirse directa e internamente al Registro. La inscripcin en el
Registro es condicin indispensable para contratar con los rganos establecidos en el artculo 2 de
la ley (art. 22). El artculo 7 del Decreto reglamentario establece que el RIUPP debe inscribir a
travs de medios informticos en el sitio de Internet, a proveedores de bienes y servicios que deseen
contratar con el Sector Pblico de la ciudad, agregando que el trmite de inscripcin se inicia con la
solicitud que el interesado enva en forma electrnica y queda concluido con la presentacin y
aceptacin de la documentacin respaldatoria. La informacin derivada de la documentacin
presentada se encuentra a disposicin de los organismos para su consulta a travs del aplicativo
correspondiente.El artculo 24 prev que el RIIC centraliza toda informacin de compras, ventas, concesiones,
locaciones y contrataciones de bienes y servicios del sector pblico de la Ciudad. El mismo deber
ser de acceso pblico y gratuito a travs de la pgina web del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires.La reglamentacin del artculo 38 de la Ley, que regula las llamadas Contrataciones menores, que
son una sub especie de las contrataciones directas, en este caso, cuando su monto no supera de
30.000 unidades de compras[199], prev que las ofertas en dichos procedimientos pueden ser
presentadas
mediante
correo
electrnico,
facsmil
o
soporte
papel.Resulta interesante el artculo 83 de la ley, el que textualmente reza, bajo el acpite de
Informatizacin se las Contrataciones, que Todos los procesos de compras, ventas y
contrataciones que efecten los rganos contratantes comprendidos en la presente ley, deben
realizarse utilizando sistemas electrnicos o digitales que establezca el rgano rector, abarcando
todas las instancias y actos administrativos del proceso, los que contendrn como mnimo la
cotizacin, licitacin, contratacin, adjudicacin y despacho de materiales y servicios en proceso de
compra
y/o
contratacin.Los documentos digitales tendrn el mismo valor legal que los documentos en soporte papel y son
considerados como medio de prueba de la informacin contenida. La reglamentacin establecer la
regulacin integral de las contrataciones informatizadas la que deber implementarse en un plazo no
mayor de cuatro (4) aos corridos a partir de la fecha de la entrada en vigencia de la presente ley.
Curiosamente, el ltimo prrafo de este artculo es reiterado textualmente como Clusula transitoria
primera
de
la
Ley.En cuanto a la publicidad y difusin del pliego, el artculo 97 de la Ley establece, en su ltima
parte, que La publicidad y difusin efectuada solamente en el sitio de Internet del Gobierno de la
Ciudad no es considerada como sustitutiva de la publicidad a efectuarse en el Boletn Oficial. El
organismo licitante debe publicar el pliego de bases y condiciones generales y particulares en
Internet, conforme lo establezca la reglamentacin. Complementando esta norma, el artculo 40 del
Decreto reglamentario, en cuanto a la publicidad del llamado, establece que Los pliegos de Bases y
Condiciones de las licitaciones pblicas o contrataciones directas son publicados en Internet con la
misma anticipacin que los llamados licitatorios hasta la fecha de apertura; posteriormente pasan a
la
etapa
histrica
de
la
pgina.Lo hasta aqu reseado es, a grandes trazos, lo que el nuevo rgimen de adquisiciones de la Ciudad
aporta en cuanto a la implementacin del e-GP en la ciudad de Buenos Aires. El legislador ha
optado por la tcnica legislativa de dar algunas lneas fundamentales de accin y delegar en la
51

pblicas electrnicas
reglamentacin la regulacin detallada y precisa destinada a la implementacin efectiva. A la fecha,
el Gobierno de la Ciudad no ha dictado norma alguna en ese sentido, de modo que gran parte de lo
reglado en la Ley, al ser de carcter programtico y depender para su aplicacin de la regulacin
pertinente, carece de aplicabilidad en concreto, pudiendo slo resultar viable la realizacin de
invitaciones va e-mail, segn lo previsto para la contratacin menor, y la utilizacin del RIUPP, el
que se encuentra an muy lejos de ser un autntico sistema informatizado de proveedores.En este aspecto, llama la atencin que la ciudad no haya aprovechado la oportunidad de utilizar el
sistema de proveedores y de catalogacin de la Nacin, que ya posee 7803 empresas inscriptas
domiciliadas en la ciudad (al ao 2007)[200]. Ello podra haberse concluido mediante convenio,
habindose optado por iniciar el registro desde cero. Podra rechazarse la idea alegando un supuesto
descalce entre los regmenes de ambas jurisdicciones en cuanto a exigencias y requisitos. Sin
embargo, creemos que ello podra ser perfectamente resuelto dentro del convenio, y debera llevar a
pensar si no es momento de comenzar a trabajar en la unificacin y estandarizacin de las
exigencias legales de todas las jurisdicciones de nuestro rgimen federal.Resta ver en la Ciudad Autnoma, unidad poltica con la ms alta concentracin tecnolgica del
pas, si la reglamentacin es dictada y si es posible implementar las contrataciones informatizadas
al menos- dentro del prudencial plazo de 4 aos fijado por la Ley 2095.9.5.2
Provincias
En el conjunto de las provincias, la situacin en cuanto a la implementacin de las adquisiciones
electrnicas se encuentra en una etapa de evolucin incipiente, lejana an de la implementacin de
sistemas transaccionales completos por Internet. Una provincia que parece haber encarado la
materia ha sido la de Salta, que ha anunciado en 2007 el lanzamiento del sistema Salta Compras
cuyo objetivo es lograr la implementacin de un sistema integralmente digital de adquisiciones
pblicas[201].9.5.3
Municipios
La
situacin en los
municipios
no
es
mejor
que en las
provincias.Someramente, resulta muy interesante citar el reciente trabajo elaborado por al Centro de
Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento CIPPEC- y la Universidad
de San Andrs titulado ndice Nacional de pginas Web Municipales diciembre 2007-, en el que
se analizaron los sitios web de todos los municipios que poseen mas de 50.000 habitantes y de las
capitales provinciales, excluyendo la Ciudad de Buenos Aires que, desde ya, no es municipio.En dicho informe[202] se menciona en lo que nos interesa, que en el 36% de los casos existe
informacin detallada sobre los concursos y si se suman los casos en los que se informa claramente
cmo acceder a esta informacin, se alcanza el 47%. Un ejemplo de esta prctica es el municipio de
Neuqun en el que se puede buscar informacin sobre las compras a realizar y las ya adjudicadas,
los proveedores y las contrataciones (www.muninqn.gov.ar/controlactivo/init.htm). Es interesante
destacar que esta informacin, segn se explicita en el sitio web, proviene directamente del sistema
informtico de gestin de compras y contrataciones. El caso de Neuqun pude ser considerado
como un ejemplo de buena prctica del uso de las TICs para mejorar la transparencia y el acceso a
la
informacin.En sntesis, puede observarse que en lo que hace a adquisiciones pblicas electrnicas, el desarrollo
en el mbito municipal de nuestro pas es dispar, y que an los sistemas que van a la vanguardia,
como el de la ciudad de Neuqun, se encuentran dentro del grado de evolucin 1, es decir, el de
informacin.10.
Conclusiones52

pblicas electrnicas
Para iniciar estas conclusiones corresponde evaluar si pudimos dar respuesta al planteo que como
problema nos hicimos al inicio de esta investigacin, y si la hiptesis preanunciada result
verificada.Ms all de las limitaciones del presente estudio, creemos haber podido analizar cul es el grado de
desarrollo del ordenamiento jurdico argentino respecto de las compras gubernamentales por medios
electrnicos, y su nivel de adecuacin al estado del arte a nivel regional y mundial, y demostrar
que en la Argentina la normativa regulatoria del gobierno electrnico en general, y de las
adquisiciones pblicas electrnicas en particular, es insuficiente e inorgnica, y que el Derecho
Administrativo, rama que debera darle su marco legal, se encuentra todava muy poco desarrollado
en la materia, por lo que resulta indispensable generar las reformas necesarias, dentro de un plan
marco o agenda digital, a efectos de poder aprovechar las ventajas que las nuevas tecnologas
ponen al alcance de los servidores pblicos, para lograr una mejor gestin en pos del objetivo final
de
todo
sistema
poltico:
tender
al
Bien
Comn.Entre
otros
fundamentos
de
las
conclusiones
referidas,
cabe
mencionar:
1.- Que el marco normativo de e-GP vigente a nivel nacional es parcial, segmentado y limitado, ya
que slo se aplica a contrataciones hasta $ 10.000. En tal sentido, en principio, debera tenderse a
ampliar el alcance a todas las adquisiciones de bienes estandarizados, cualquiera sea el monto (e-GP
Purchasing).2.- Que el marco normativo, al ser de derecho pblico administrativo, es de orden local, lo que
genera dispersin y una autntica prdida de valor de los sistemas que puedan implementarse.3.- Que, salvo el Decreto 1818/06, el uso de las TICs respecto de las adquisiciones pblicas se
limita a la etapa de evolucin 1 difusin publicidad, lo que impide aprovechar plenamente las
ventajas
del
e-GP,
mejorando
la
gestin
de
adquisiciones.4.- No se articula dentro de un programa de TIC/Estado/empresa/tercer sector (agenda digital).Cabe,
por
ltimo,
efectuar
algunas
propuestas:
1.- Debera tenderse a ampliar gradualmente el alcance del e-GP de modo horizontal a todas las
adquisiciones de bienes y servicios[203], y vertical (monto) con un cronograma racional y efectivo,
dentro de un programa marco de agenda digital adoptada como poltica de Estado.2.- A efectos de evitar la dispersin de sistemas dentro del pas, debera avanzarse en la firma de
convenios interjurisdiccionales que permitan, en una primera etapa, unificar registros de
proveedores, catlogos[204] de bienes los que deberan, a su vez, ser concordantes con la
catalogacin que se utiliza en el comercio internacional, para colaborar en la proyeccin de las
empresas nacionales a nivel del comercio mundial-, y avanzar en la estandarizacin normativa y de
sistemas,
a
nivel
local
y
regional.3.- Corresponde efectuar una reforma legislativa profunda e integral que aclare, otorgue certeza y
regule equilibradamente el Nuevo Derecho Administrativo, atendiendo a los avances tecnolgicos
que han impactado en la sociedad en los ltimos aos, dentro de un marco regulatorio general,
coordinado y coherente que, como dijimos, podra surgir de una agenda digital adoptada por el pas
como poltica de Estado, que articule un haz de iniciativas tendientes a avanzar en la
implementacin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones a nivel pblico, privado
y del tercer sector. El Estado posee los recursos para convertirse en una de las locomotoras de ese
impulso, y su quietud e inmovilismo no hace sino impedir el desarrollo pleno de la Sociedad de la
Informacin.4.- Ajustar el requisito de firma digital en el Decreto 1023/01, adoptando el criterio de
neutralidad tecnolgica. La exigencia de firma digital puede ser adecuado para aqullas
transacciones electrnicas que requieren formas especiales, solemnes o que por su importancia
exijan una formalidad mayor. Para las dems transacciones que en el entorno papel no requieren
53

pblicas electrnicas
formas solemnes ni especiales, pueden utilizarse otros medios de autenticacin. En todo caso, debe
derivarse el detalle a la regulacin y no establecerse en la Ley[205].5.- Avanzar en la estandarizacin que permita al sistema interactuar con otros sistemas del propio
gobierno y con otros sistemas de adquisiciones electrnicas de otras partes del mundo, es decir,
avanzar en la interoperabilidad, entendida como la capacidad de un sistema de intercambiar datos y
posibilitar la puesta en comn de informacin. Esa interoperabilidad debe ser tanto
organizacional coordinacin de objetivos, metas y procesos-, como semntica unificacin del
lenguaje-,
y
tecnolgica[206].11.
Eplogo
Se ha dicho con acierto que La introduccin de medios informticos en el procedimiento

administrativo va a conllevar necesariamente la reforma de diversos aspectos del mismo, as como
la propia organizacin administrativa (). Sin embargo, estos cambios no suponen una alteracin
de los principios esenciales en los que se basa la actividad formalizada de la Administracin o de
las garantas que la misma ofrece a los ciudadanos[207], aunque la profundidad de la reforma
que representa la aplicacin de las TICs a la gestin de gobierno conlleve un cambio cualicuantitativo de tal magnitud que el Estado, sin cambiar su esencia (que es la misma desde la
concepcin aristotlico tomista), ser necesariamente distinto. Los ciudadanos accedern a ms y
mejores servicios, de manera ms eficaz, eficiente y econmica. Ello los har titulares de nuevos
derechos respecto del Estado. Y tambin de nuevas obligaciones y responsabilidades, frente el
Estado
y
frente
a
sus
pares.Con los avances tecnolgicos se adecua el modo en que los procedimientos administrativos y los
actos son desarrollados, gestados y manifestados, lo que genera una nueva y mejor forma de
relacin entre el gobierno y los ciudadanos y, por ello, un mejor gobierno y, en definitiva, un
importante aporte en el largo y sinuoso camino de la construccin del Bien Comn.A nivel macro gestin, el sistema de adquisiciones pblicas electrnicas provee una excelente
oportunidad para reformar polticas y las lneas principales de los procedimientos que contribuyen a
la ineficiencia, los altos costos y la falta de transparencia en las compras pblicas[208].En lnea con lo expresado, el uso de medios electrnicos en las adquisiciones gubernamentales ha
sido identificado como una herramienta al servicio de los Gobiernos para mejorar sus procesos y
lograr mayor transparencia, eficiencia y desarrollo econmico a travs de una mejor penetracin de
mercado
e
incrementos
en
la
inversin[209].Sin embargo, somos conscientes de que embarcarse en un proyecto de implementacin de
adquisiciones pblicas electrnicas no resulta sencillo, ni puede ser llevado a cabo de manera
apresurada, tratndose de un verdadero desafo para los gobiernos. Se ha sealado en tal sentido que
la dificultad en su implementacin estriba en que para que sea realmente eficaz requiere de una
integracin de numerosos procesos administrativos a nivel intra e interdepartamental. Ello hace
necesario lo que en trminos tcnicos se denomina: una arquitectura de sistemas estratgica que
vaya ms all de la simple automatizacin de procesos y entre de lleno en su reconfiguracin (eLogistica, e-Financiacin, etctera). Lo cual, tal como demuestra sobradamente la experiencia, es
siempre
una
tarea
extremadamente
compleja[210].Las complejidades y los riesgos de la implementacin del e-GP son frecuentemente mal
comprendidos y mal evaluados, lo que lleva muchas veces a su fracaso y a la frustracin.
Efectivizar el e-GP implica reformas y reestructuraciones en mltiples niveles: comportamiento de
los agentes estatales y privados, cambios en las habilidades, reformas en las regulaciones y en la
legislacin, nuevas polticas, etc. Los beneficios plenos que puede brindar el e-GP slo pueden
verse realizados mediante la realizacin de cambios significativos en la organizacin de las
54

pblicas electrnicas
adquisiciones pblicas y requerir un cambio semejante en la gestin, adems de un liderazgo de
excelencia que consiga un compromiso colectivo de todos los sectores involucrados, tanto pblicos
como privados. Sin ese cambio profundo en la gestin y sin ese liderazgo tendremos la simple
rplica
de
los
mtodos
operativos
tradicionales[211].Como dice AGUIAR, la modernizacin y digitalizacin de las administraciones en el pas no
plantean un reto tecnolgico, sino que imponen un cambio de cultura poltica, modifican en su raz
el modo de desempeo de las responsabilidades pblicas[212], lo que tal vez- explique las
demoras
y
muchas
vecesla
falta
de
compromiso.Por eso, es preciso comprender que la adopcin de nuevas tecnologas no debe analizarse
meramente como un hecho tecnolgico, sino que debe servir como oportunidad para reformular
sistemas[213], procedimientos, formas de funcionar, as como actitudes y comportamientos de los
actores
involucrados.Sobre todo, necesitamos un cambio en la actitud en la apreciacin de las novedades que ya estn
mostrando su potencialidad, evaluando de qu manera hacer viables los cambios que la sociedad
exige del Estado: mayor eficiencia, mayor transparencia, ms Justicia, en definitiva, mejor gestin a
favor del Bien Comn. En ese camino, lo tecnolgico no es ms que un medio en mira de fines ms
altos. En ese camino, y tal como vimos durante este trabajo, el e-GP resulta ser una herramienta que
favorece la eficiencia, la economa, la eficacia y la transparencia en la gestin de un rea de la
Administracin
que
resulta
estratgica.Como sealbamos en otra oportunidad, el desafo tico pasa hoy por determinar si el desarrollo
tecnolgico est ayudando a la persona[214], tanto por exceso como por defecto. As como hoy se
habla en el mbito del marketing de servicios y productos orientados al consumidor, ponindose
nfasis en el destinatario de los mismos, en la rbita de la polticas pblicas debe comenzar a
pensarse en el diseo e implementacin de polticas orientadas al ciudadano, ponindose
nuevamente nfasis en el Hombre como el centro de la atencin de los formuladotes de polticas.En nuestro caso de estudio, creemos que ello se logra facilitndole la operatoria a quienes deseen
contratar con el Estado, e implementando procedimientos que multipliquen la eficacia, la eficiencia
y el accionar debido en la gestin estatal, coadyuvando a un Estado ms gil, cercano a los
ciudadanos y enfocado en sus energas a sus ms altas funciones y responsabilidades.Bien se ha dicho que De nada sirve que desarrollemos ventanillas nicas de trmites o que los
organismos efecten compras mediante subastas on line, si el ciudadano no es el eje ni la razn de
ser
de
cada
funcionario
pblico
y
de
cada
organismo[215].El desarrollo de esta investigacin sirvi para confirmar que la aplicacin de las TICs en la gestin
estatal de adquisiciones es una herramienta, un medio valiossimo, en pos de hacer un Estado mas
transparente en su accionar, eficaz en la consecucin de sus objetivos mediatos e inmediatos,
eficiente en al cuidado de los recursos puestos a su custodia y, por que no, amigable para el
ciudadano.En nuestro pas, tanto a nivel nacional como provincial y local, ese aspecto se encuentra en un
estado de evolucin incipiente, que no logra articularse en una estrategia pas que tenga en mira el
desarrollo de las nuevas tecnologas y de la Sociedad del Conocimiento. Como herramienta, no
debe ser magnificada ni considerada la panacea, pero dicho esto, no es posible desatender los
importantes beneficios que trae aparejada su adecuada y prudente implementacin.Queda
mucho
por
hacer.-
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3/2004,
pgs.
30/33.WOOD, Esteban, director de Actuar Asociacin Civil, en nota Buscando al Ciudadano Virtual
publicada en el suplemento IT Business de El Cronista Comercial, 26/02/08.-
(*) Abogado UBA-; Magster en Derecho Administrativo (MDA) Universidad Austral -Premio
Mencin a la Tesina-; Magster en Accin Poltica y Participacin Ciudadana en el Estado de
58

pblicas electrnicas
Derecho, Universidad Francisco de Vitoria, Universidad Rey Juan Carlos, Universidad Miguel
Hernndez e Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Madrid, Espaa, Especializacin en Derecho
de
la
Alta
Tecnologa
de
la
Universidad
Catlica
Argentina
-UCA-.
Becario de la Fundacin Universitaria del Ro de La Plata (FURP) -1994-, Becario de la Fundacin
Carolina
-Espaa(2002/2003).
Primer Premio del Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal en el "Concurso en
Homenaje al Dr. Carlos A. Alberti - ao 2005", por investigacin "El Derecho a la Informacin del
Consumidor en las Transacciones Comerciales Efectuadas a Travs de Internet, y
Responsabilidades Derivadas.", dentro del Tema " La Responsabilidad Derivada de las Nuevas
Tecnologas"
Investigador de Actuar -Asociacin Civil- (www.gobiernodigital.org.ar), en materia de Derecho
Tecnolgico,
Comercio
Electrnico
y
Gobierno
Digital.
Es miembro del Instituto de Informtica Jurdica del Colegio Pblico de Abogados de la Capital
Federal.
[1] El presente trabajo, con algunas modificaciones menores, fue presentado por Gustavo S
ZEICHEN como tesina para optar por el ttulo de Abogado Especialista en Derecho de la Alta
Tecnologa en la Universidad Catlica Argentina, en 2008. Para su confeccin se profundiz,
actualiz y ampli el artculo del autor Sobre la convergencia entre la Nueva Economa y gestin
pblica: el electronic government procurement -e-GP-. -Apuntes acerca de sus elementos y su
aplicabilidad
en
la
Argentina-
Publicado
el
9/05/07
en
El
Dial.
(http://www.eldial.com.ar/suplementos/dat/tcdNP.asp?id=2885&id_publicar=2644&fecha_publicar
=09/05/2007&camara=Doctrina).
Citar:
elDial
DCB29.
[2] A comienzos del ao 2003, se creo un grupo de trabajo en adquisiciones por medios electrnicos
(e-GP) bajo el Proceso de Armonizacin de los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD). Desde
entonces, el Banco Asitico de Desarrollo , el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco
Mundial han alcanzado un alto grado de armonizacin en la provisin de asistencia tcnica a sus
pases miembros en el desarrollo de sus estrategias y soluciones para adquisiciones a travs de
medios
electrnicos.
Ver
www-mdb-egp.org
[3]The study of Government Procurement mixes up issues related to administrative law, trade law,
commercial law, litigation, foreign investment, public policy and economics. LAGUADOGIRALDO, Roberto, Public Policy and the new regulatory framework on Electronic Government
Procurement in Colombia. Disertacin para el Master of Laws in International Economic Law en
la Universidad de Warwick. http://www.lablaa.org/blaavirtual/tesis/colfuturo/dissertation.htm.
[4] Because public resources are scare and belong to the tax payers, all the collective goods and
services should be acquired at the least cost and in transparent manner. LAGUADO-GIRALDO,
Roberto.
Op.
cit.
Como seala AGUIAR, El Estado consume o distribuye un tercio de las riquezas que genera la
Argentina, no en nombre propio, sino en nombre de todos los ciudadanos/contribuyentes
(AGUIAR, Henoch. El Futuro no espera. Polticas para desarrollar la sociedad del conocimiento.
Fundacin Digital La Cruja Ediciones. Buenos Aires, 2007. Pag. 195).
[5] Conf. MINISTERIO DE HACIENDA de ESPAA. Informe y Conclusiones de la Comisin de
Expertos para el Estudio y Diagnstico de la Situacin de la Contratacin Pblica, Madrid, 2004,
pgs.
7
y
8
[6] FARRANDO, Ismael. La contratacin administrativa: normas y principios. Documentacin
Administrativa N 267-268 -septiembre 2003 abril 2004-, INAP, Madrid, Espaa, pg. 314. Entre
los considerandos del Decreto 1023/01 se expresa que el incremento de la eficiencia en la gestin
de las contrataciones estatales reviste un carcter estratgico por su impacto en el empleo, en la
promocin del desarrollo de las empresas privadas y en la competitividad sistmica.
59

pblicas electrnicas
[7] Conf. MINISTERIO DE HACIENDA de ESPAA. Op. Cit., pg. 61. Contina all diciendo
que Tales oportunidades estn siendo ya explotadas por muchos pases, por lo que su aplicacin a
la contratacin pblica debe ser objeto de atencin prioritaria, no slo por su carcter de
instrumento estratgico para la modernizacin de la gestin y por los importantes ahorros que puede
proporcionar, sino tambin por la necesidad de no crear desventajas competitivas para la empresa
espaola
en
una
economa
recientemente
globalizada.
[8] Aqu resulta interesante al menos mencionar el ya a esta altura clsico- debate intelectual
desarrollado en diversos artculos por los Dres. Juan Carlos CASSAGNE y Hctor MAIRAL,
respecto de la intensidad en la diferencia entre los ordenamientos pblico y privado en su
regulacin de los contratos, y cunto el contrato administrativo debe exorbitar de la regulacin
civil.
[9] FIORINI, Bartolom y MATA, Ismael. Licitacin Pblica. Seleccin del Contratista Estatal.
Abeledo
Perrot,
Buenos
Aires,
1972,
pg.
14.
[10] Teora puesta en discusin por parte de un sector de la doctrina, e incluso calificada de intil
(ver HUTCHINSON, Toms. Procedimiento Administrativo de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires.
Bs.
As.
Astrea,
2003,
pag.
46.
[11] CANOSA y MIHURA ESTRADA han resaltado la ntima y necesaria relacin entre actividad
administrativa, acto el contrato como variedad de ste- y procedimiento. Dentro de los contratos
administrativos, el procedimiento administrativo adquiere singular importancia por que ste debe
existir no slo en su etapa de ejecucin, sino en la faz previa, es decir, en la parte de seleccin de
cocontratante estatal. Lo dicho tiene sustancia, segn los autores, en que el contrato es un
verdadero acto administrativo y adems por que esta etapa de la formacin de la voluntad estatal al
igual que todo el proceso de ejecucin del mismo- est compuesta por un conjunto de actos
coligados, sucesin de actos que por otra parte, se da tambin en cualquier procedimiento
administrativo (CANOSA, Armando y MIHURA ESTRADA, Gabriel. El Procedimiento de
seleccin del contratista como procedimiento administrativo especial. Jurisprudencia Argentina.
Nmero especial Derecho Administrativo, N 6010, 6 de noviembre de 1996. pg. 21 y ss.)
[12] COMADIRA enseaba que El procedimiento administrativo se muestra, as, como un
conjunto de formas jurdicamente reguladas, cumplidas por y ante los rganos que tienen atribuido
el ejercicio de la funcin administrativa, con el fin de preparar la emisin de actos que satisfacen
directa e inmediatamente el bien comn en el marco del proceso administrativo , COMADIRA,
Julio Rodolfo. Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos,
Anotada
y
Comentada.
Tomo
I,
La
Ley,
Bs.
As.,
2003,
pg.
4.
[13]
PTN,
Dictmenes,
199:119,
entre
otros.
[14] COMADIRA, Julio Rodolfo. La Licitacin Pblica. Depalma, Buenos Aires, 2000, pg. 11.
[15] CANOSA, Armando y MIHURA ESTRADA, Gabriel. op. cit. pg. 23. En sentido conc. PTN
Dictmenes 199:119. FIORINI, Bartolom y MATA, Ismael. op. cit., pg. 14, sealan, citando
precedentes de la PTN, que estos principios que informan el proceso licitatorio no le son exclusivos
sino que, por extensin interpretativa o analgica, se aplican tambin a los dems sistemas de
seleccin (PTN Dictmenes 199:119). Ver tambin DROMI, Roberto. Licitacin Pblica. Ediciones
Ciudad
Argentina,
Buenos
Aires,
1995,
pg.
98.
[16]
Conf.
FARRANDO,
Ismael,
op.
cit.
pg.
319.
[17] Dec. 1023/01, Art. 3, menciona como principios generales a los que deber ajustarse la gestin
de las contrataciones, entre otros, la eficiencia de la contratacin para cumplir con el inters pblico
comprometido y el resultado esperado, la promocin de la concurrencia de interesados y de la
competencia entre oferentes, la transparencia, la publicidad, la igualdad de tratamiento y la
responsabilidad
de
los
funcionarios
intervinientes.
[18] Nuestro pas se comprometi a considerar la aplicabilidad de medidas () destinadas a crear,
60

pblicas electrnicas
mantener y fortalecer () sistemas para () la adquisicin de bienes y servicios por parte del
Estado que aseguren publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas (art. III inc 5).
[19] REJTMAN FARAH, Mario. Contrataciones pblicas transparentes: un desafo en la
emergencia, Suplemento especial El Contrato Administrativo en la Actualidad 2002 (mayo), pg.
103,
editado
por
La
Ley.
[20] La base de toda la legislacin sobre las compras pblicas vigente en la UE son los principios o
postulados. Estos son la igualdad, la no discriminacin, transparencia, moralidad, concurrencia,
publicidad, confidencialidad, proporcionalidad, eficiencia en la asignacin de los recursos pblicos
y vigencia tecnolgica. Estos principios son los pilares aplicables a todas las compras pblicas de la
UE y se hallan, incluso, por encima de las normas de las legislaciones nacionales, a tal punto que el
Tribunal de Justicia las aplica inclusive por encima de lo que establecen las leyes nacionales y las
normas
contenidas
en
las
propias
Directivas
vigentes
(conf.
http://opeluosas.blogspot.com/2006/07/el-derecho-europeo-sobre-compras.html). La ley de compras
del Per N 26.850 la caracteriza del siguiente modo Los bienes, servicios o ejecucin de obras
deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnolgica necesarias para cumplir con
efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o
contratados, y por un determinado y previsible tiempo de duracin, con posibilidad de adecuarse,
integrarse y repotenciarse, si fuera el caso, con los avances cientficos y tecnolgicos.
Evidentemente, un procedimiento de adquisiciones ms eficiente abona este principio, al tender a
conseguir mas oferentes, que ofrecern mejores condiciones, en plazos de resolucin ms breves.
Cmo la ineficacia en el procedimiento de adquisiciones vulnera este principio puede verse en el
ejemplo de la compra de bienes informticos, donde un largo proceso termina fracasando o en la
adquisicin de productos obsoletos o en el lmite de su obsolescencia.
[21] COMADIRA, Julio Rodolfo. La licitacin pblica... Cit. pag. 86 y 87.
[22] Citado por COMADIRA, Julio Rodolfo. La licitacin pblica. Cit. Pg. 87.
[23] Siguiendo a la letra la siempre presente pluma del profesor Julio Rodolfo COMADIRA, en La
licitacin
pblica.
Cit.,
Pg.
91.
[24] CANOSA, Armando y MIHURA ESTRADA, Gabriel. op. cit. pg. 23.
[25]
COMADIRA,
Julio
Rodolfo.
La
Licitacin
Pblica.
cit,
Pg.
6..
[26] Para 2008 se estima en 263.000.000.000 de dlares (conf. http://www.mundocontact.com/admin/enlinea_archivos/CIFRAS%20RELEVANTES%20DE%20LA%20INDUSTRI
A%20-%20Diciembre%202007.pdf)
[27] Conf. ALLENDE, Lisandro A. Comercio Electrnico. Aspectos generales normativos y
contractuales.
Publicado
en
www.elderecho.com.ar.
[28] MILL, Antonio. Impacto del comercio electrnico sobre la propiedad intelectual. Conferencia
dada 7 de mayo de 1998 en el VI Congreso Iberoamericano de Derecho e Informtica realizado en
Montevideo - Uruguay, prrafo extrado de VELARDE KOECHLIN, Carmen, La Proteccin del
Consumidor en el Comercio Electrnico, en Revista Alfa Redi No. 019 - Febrero del 2000,
www.alfa-redi.org.
[29] GATES, Bill. Los negocios en la era digital. Plaza y Janes, Barcelona, 1999, pag. 501
[30] LORENZETTI, Ricardo L. Comercio Electrnico. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2001, pag.
218.
[31] En este ltimo caso de G2C tambin se suele hablar de G2C, aunque cambiando la C de
Consumer
por
la
de
Citizen
ciudadano-.
[32] BRIZZIO, Claudia R. Contratacin electrnica y contratos informticos. LA LEY 2000-A,
921 Se denomina contratacin electrnica, o por medios informticos, a la que se realiza mediante
la utilizacin de algn elemento electrnico, con influencia decisiva, real y directa sobre la
formacin de la voluntad, el desenvolvimiento, o la interpretacin de un acuerdo.
61

pblicas electrnicas
[33] Y entendiendo por negociacin el tratamiento de los asuntos pblicos o privados
procurando su mejor logro (conforme Real Academia Espaola, www.rae.es, voces comercio y
negociar).
[34] LEIPOLD, Knut. Electronic Government Procurement (e-GP). Opportunities & Challenges.
Modern Law for Global Comerce. Congress to celabrate the fortieth annual session of
UNICITRAL. Vienna 9-12 july 2007. http://www.uncitral.org/pdf/english/congress/Leipold.pdf.
[35] BALLESTERO DIAZ, Fernando, FONT JAUME, Andrs. El despertar del e-procurement en
las administraciones pblicas. Publicada en El Comercio en la SI. Febrero de 2004, N 813, pag.
74.
www.revistasice.com/cmsrevistasICE/pdfs/ICE_813_7388__9762FAF8AC3306090227B01C619F80B6.pdf
[36] Algunos refieren que el concepto de e-government debe ampliarse al de gobierno
tecnolgico (TIC government), lo que creemos acertado (conf. BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO
GIRALDO, Roberto, en Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina. Bases
conceptuales, modelo legal, indicadores, parmetros de interoperabilidad. Naciones Unidas,
CEPAL,
Europe
Aid,
Santiago
de
Chile,
2007,
pag.
22).
[37] STORTONI indica que el uso de la informtica y la telemtica constituye una herramienta
que agiliza el proceso de comunicacin interorgnica e interadministrativa y de toma de decisiones,
por un lado, y por el otro, en tanto permite economizar los procesos y transparentar el ejercicio de la
funcin pblica de cara al administrado (STORTONI, Gabriela. El acto administrativo
informtico. Documentacin Administrativa N 267-268 -septiembre 2003 abril 2004-, INAP,
Madrid,
Espaa,
pg.
280).
[38] Segn la Unin Europea (Comunicacin de la Comisin COM (2003) 567 final) el e-gov se
propone utilizar las TICs para mejorar la calidad y accesibilidad de los servicios pblicos. La
administracin electrnica puede reducir los costes tanto de las empresas como de las
administraciones y facilitar las transacciones entre administracin y administrados. Adems,
contribuye a que el sector pblico resulte mas abierto y transparente y los gobiernos ms
comprensibles.
[39] Conf. CASTOLDI, Pablo. El Gobierno Electrnico como un nuevo paradigma de
administracin. Prudentia Iuris, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la
Universidad Catlica Argentina, N 55, marzo 2002, pag. 112. Tambin se ha dicho del e-gov que
es la aplicacin intensiva y estratgica de la tecnologa de la informacin, las telecomunicaciones e
Internet a las actividades del Estado. Conf. ROCA, Santiago. El acto administrativo digital en el
marco
del
nuevo
procedimiento
administrativo.
Artculo
publicado
en
www.revistarap.com.ar/circularletter_40.htm. Oficialmente se lo defini como el uso de las
Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TICs) para redefinir la relacin del gobierno con
los ciudadanos, mejorar la gestin y los servicios, garantizar la transparencia y la participacin y
facilitar el acceso a la informacin pblica, apoyando la integracin y el desarrollo de los distintos
sectores
www.argentina.gov.ar/argentina/portal/paginas_imp.dhtml?pagina=583.
[40] SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag. 22
[41] Digiworld Amrica Latina, estudio elaborado por Fundacin telefnica, Editorial Ariel,
Madrid,
2007,
pg.
257.
[42] Conf. LAGUADO-GIRALDO, Roberto, op. cit. Traduccin del autor. Dice LAGUADOGIRALDO en el trabajo citado que e-government is a reinvention of the government in order to
deliver
efficient
and
cost
effective
services.
[43]
AGUIAR,
Henoch.
op.
cit.
Pag.
36.
[44] Citada por SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op.cit. pag. 23
[45] Por ejemplo, en Espaa se prev que en enero de 2009, el Diario Oficial del Estado (BOE)
equivalente a nuestro Boletn Oficial-, en su publicacin on line por Internet, tenga la misma
62

pblicas electrnicas
validez jurdica que la publicacin impresa, mientras que tres autonomas (Catalua, Extremadura y
Valencia) han cesado la edicin en papel, en tanto que otras planean hacerlo en breve (conf. Diario
El
Pas,
Madrid,
3
de
enero
de
2008,
pg.
33).
[46] Una Intranet es una red de ordenadores dentro de una red de rea local (LAN) privada
empresarial o educativa que proporciona herramientas de Internet. Tiene como funcin principal
proveer lgica de negocios para aplicaciones de captura, informes y consultas con el fin de facilitar
la produccin de dichos grupos de trabajo; es tambin un importante medio de difusin de
informacin interna a nivel de grupo de trabajo. Las redes internas corporativas son potentes
herramientas que permiten divulgar informacin de la compaa a los empleados con efectividad,
consiguiendo que estos estn permanentemente informados con las ltimas novedades y datos de la
organizacin. (conf. Wikipedia, http://es.wikipedia.org/wiki/Intranet). Su uso est bastante
difundido
en
el
sector
pblico.
[47] Caso del sistema informtico SLU (SIDIF Local Unificado) a nivel de la administracin
pblica nacional argentina, que vincula el procedimiento de adquisicin con el sistema integrado de
informacin
financiera
administrado
por
el
Ministerio
de
Economa
(http://administracionfinanciera.mecon.gov.ar/documentos/SLU%20ModConc-sistema.pdf).
[48] e-GP breaks down the physical barriers of space and time and allows a more transparent and
efficient information flow and wider access to information and services. LAGUADO-GIRALDO,
Roberto,
op.
cit.
[49]
Bruselas,
26
de
septiembre
de
2003,
COM
(2003)
567
(final).
[50] Tal la de la Comisin Nacional de Valores, y de algunos gobiernos locales que muestran
importantes avances en materia de e-government. Resulta destacable el interesante proceso que se
est llevando a cabo en la AFIP con relacin a la incorporacin de las nuevas tecnologas. Un
ejemplo es la implementacin mediante Resolucin General N 1956/05, de la factura digital. Para
profundizar, ver S ZEICHEN, Gustavo. Todas las ventajas de la factura electrnica, publicado
en la revista Gobierno Digital, N 6/2006, Bs. As., 2006, pg. 60 y ss. Tambin cabe mencionar los
avances logrados en materia de adquisiciones pblicas, a las que nos referimos en detalle en este
trabajo.
[51] Resulta llamativo el atraso si consideramos que la Argentina, dentro de Latinoamrica, se
encuentra 4 en el ndice 2005 de e-government readiness (estado de preparacin para
implementar e-gov), luego de Chile (1), Mxico (2) y Brasil (3). Dicho ndice evala cmo los
gobiernos utilizan las TICS para promover el acceso a los servicios pblicos y el grado de inclusin
de los ciudadanos, y mide las fortalezas y debilidades del e-Gobierno en los pases. El ndice es
preparado por las Naciones Unidas (conf. publicacin Digiworld Amrica Latina, elaborada por
Fundacin telefnica, Editorial Ariel, Madrid, 2007, pg. 258). Dicho ndice respecto de la
Argentina muestra que sta se encuentra por encima de la media regional y mundial. Ello sera
revelador de que nuestro pas cuenta con las condiciones necesarias para dar el gran salto en la
aplicacin de las TICs en la gestin de gobierno, y que su demora debe buscarse, tal vez, en la falta
de
compromiso
efectivo
por
parte
de
los
gestores
pblicos.
[52] Con la excepcin limitada y parcial del SECOP, implementado por el gobierno federal, y al
que
nos
referiremos
ms
adelante
en
este
trabajo.
[53] BANCO ASITICO DE DESARROLLO, BANCO INTERAMERICANO DE
DESARROLLO, BANCO MUNDIAL. Adquisiciones gubernamentales a travs de medios
electrnicos
(e-GP).
Gua
de
planificacin
estratgica,
2004,
pg.
6.
[54] La Poltica as, con P mayscula, tiene mucho por hacer en este aspecto. Resulta
interesante la experiencia Chilena de instauracin de los infocentros que son unidades ubicadas a
todo lo largo del pas, donde se capacita y se otorga acceso a redes y a la utilizacin del sistema
Chilecompra
a
pequeos
y
medianos
empresarios.
63

pblicas electrnicas
[55] Hacemos la salvedad ya que algunos procedimientos de adquisiciones, como el de contratacin
directa por motivo de urgencia, limitan o restringen dicho principio de concurrencia, al acotar o
suprimir la competencia, dependiendo de la causal que se invoque -lo que repercutir, por ejemplo,
en
la
obligacin
o
no
de
realizar
invitaciones-.
[56] Conf. SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag. 38.
[57]
AGUIAR,
Henoch.
op.
cit..
Pag.
36.
[58]
AGUIAR,
Henoch.
op.
cit.
Pag.
174.
[59] Conf. SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. cit. Pag. 27.
[60] TALERO, Eduardo y CARP, Tenley. Electronic Government Procurement. A legal
Perspective on Country Practices. The World Bank. Washington DC, mayo de 2002, pg. 5.
Traduccin
del
autor
[61]
LEIPOLD,
Knut.
op.
cit.
[62] Se dice que una normativa es tecnolgicamente neutral cuando no adscribe a determinada
tecnologa en particular, si no que mas bien regula el marco y la funcionalidad del sistema, dejando
abierta la posibilidad de que por va reglamentaria se detalle el tipo de tecnologa concreta a ser
utilizado, lo que permite una pronta adecuacin a las modificaciones que el estado del arte
tecnolgico
vaya
aparejando.
[63] Esta premisa fue expresamente tenida en cuenta por Chile al momento de implementar su
sistema
de
adquisiciones
pblicas
electrnicas.
[64] En este caso utilizamos la palabra prudencia, aunque el atento lector podr encontrar otras
muchas,
sinnimas
o
no.
[65] Conf. SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag. 39
[66]
LAGUADO-GIRALDO,
Roberto,
op.
cit..
Traduccin
del
autor.
[67] El grupo de Trabajo I (Contratacin Pblica) de la Comisin de la Naciones Unidas para el
Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL) viene trabajando en las revisiones a la Ley Modelo
de la CNUDMI sobre Contratacin Pblica de Bienes, Obras y Servicios a efectos de actualizarla y
revisarla teniendo en cuenta las novedades recientes, incluida la utilizacin de las comunicaciones y
tecnologas electrnicas en la contratacin pblica ponindose nfasis, entre otros aspectos, en
procurar una adecuada regulacin de las subastas electrnicas inversas (ver UNCITRAL, dcimo
perodo de sesiones, Viena 25 a 29 de septiembre de 2006, Nota de Secretara. Documento
A/CN.9/WG.I/WP.48).
[68]
AGUIAR,
Henoch.
op.
cit.
Pag.
51.
[69] Los gobiernos y las instituciones implicadas deben hacer, pues, una adecuada definicin de la
poltica del sector y su planificacin a medio y largo plazo, estableciendo una estrategia de
desarrollo de la Sociedad de la Informacin que tenga en cuenta los objetivos marcados y la
realidad y posibilidades de cada pas. En el diseo de las Agendas Digitales que recogen estas
estrategias ser conveniente, pues, que se consideren los intereses y perspectivas de los diferentes
actores implicados: consumidores, gobierno e instituciones pblicas, empresa privada, expertos,
asociaciones y grupos civiles (Digiworld Amrica Latina, elaborado por Fundacin Telefnica,
Editorial
Ariel,
Madrid,
2007,
pg.
306).
[70] Ver FRAGA, Pablo e-GP : un Estado transparente y accesible a todos. Revista Gobierno
Digital, publicada por Actuar Asociacin Civil, N 3/2004, pg. 9. Comunicacin de la Comisin
europea COM (2003) 567 final, se seala que los contratos pblicos son un mbito donde puede
resultar especialmente ventajosa la utilizacin de las TIC. Las operaciones tradicionales de
contratacin pblica son larga y dilatadas, y consumen muchos recursos. Por eso, la utilizacin de
las TIC en la contratacin pblica puede mejorar la eficacia, calidad y relacin coste/beneficio de
estos
contratos.
(ver
http//europa.eu/scaldplus/prinversion/lvb/124226b.htm.)
[71] De acuerdo con la OCDE Report on the Global Forum on Governance fighting corruption
64

pblicas electrnicas
and promoting integrity in Public Procurement, 29-30 November, 2004. Citado por SUAREZ
BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, en Manual de contratacin pblica
electrnica para Amrica Latina. Bases conceptuales, modelo legal, indicadores, parmetros de
interoperabilidad. Naciones Unidas, CEPAL, Europe Aid, Santiago de Chile, 2007, pag. 5.
[72] Gobernanza es un trmino relativamente nuevo en el mbito de la ciencia poltica, y se
relaciona con la mayor legitimacin que puede obtener un gobierno sobre la base de una adecuada y
eficiente gestin de gobierno. Gobernanza es el concepto de reciente difusin para designar a la
eficacia, calidad y buena orientacin de la intervencin del Estado, que proporciona a ste buena
parte de su legitimidad en lo que a veces se define como una "nueva forma de gobernar" en la
globalizacin del mundo posterior a la cada del muro de Berln (1989).
(http://es.wikipedia.org/wiki/Gobernanza)
[73]
LEIPOLD,
Knut.
op.
cit.
[74] Conf. Digiworld Amrica Latina, elaborado por Fundacin telefnica, Editorial Ariel,
Madrid,
2007,
pg.
258.
[75]
AGUIAR,
Henoch.
op.
cit.
Pag.
206/207.
[76]
LEIPOLD,
Knut.
op.
cit.
[77] Digiworld Amrica Latina, elaborado por Fundacin telefnica, Editorial Ariel, Madrid,
2007,
pg.
258
[78] Estadsticas internacionales indican que pueden producirse reducciones en los costos de
transaccin
en
hasta
un
12%.
[79] AGUIAR, Henoch. op. cit., Pag. 210, quien agrega de manera por dems grfica que No hay
que repetir en pantalla, y ms velozmente, las estupideces hechas en papel.
[80] Conf. SCHAPPER, Paul y VEIGA MALTA, Joao. Cmo hacer para que el Estado compre
mejor. Revista Gobierno Digital, publicada por Actuar Asociacin Civil, N 3/2004, pg. 17.
[81] RIVOLTA, Mercedes y BUGONI, Mara, Compras gubernamentales electrnicas. Panorama
nacional e internacional, Observatorio de Polticas Pblicas de la Jefatura de Gabinete de
Ministros,
p.
32,
Noviembre
2007.
[82] TALERO, Eduardo y CARP, Tenley. Op. cit., pg. 8. Traduccin del autor.
[83] A mero ttulo de ejemplo, cabe referir a la situacin de Santa Fe, donde se prev la publicidad
en
web
de
los
llamados
(DL
1757/56,
conf.
Ley
12489).
[84] Tal lo que ocurre, por ejemplo, en el municipio Bonaerense de Junn, donde existe el Registro
de Proveedores/Contratistas: all, los formularios se pueden descargar on line, aunque su
presentacin debe ser efectuada en papel (correo o en persona). No hay consultas on line. Cabe
destacar que Junn es uno de los municipios del pas con mayores avances en materia de egovernment local. En la materia de compras, por ejemplo, el poder ejecutivo local anunci durante
2007
el
lanzamiento
de
las
compras
pblicas
on
line.
[85] La Ley 2095 de la Ciudad de Buenos Aires prev en su artculo 22 que la inscripcin en el
registro de proveedores podr hacerse en forma electrnica en el sitio de Internet del sistema.
[86] Cabe resaltar la importancia del procedimiento en la orbita contractual administrativa, ya que
all el procedimiento es, como dice BARRA, la columna vertebral de la relacin jurdica que en l
se origina, puede el procedimiento debe considerarse tanto en la seleccin del contratista previo al
acuerdo de voluntades-, como tambin al procedimiento por el cual transcurre la relacin
contractual, que no culmina con la celebracin del contrato, sino con la extincin del mismo
(BARRA, Rodolfo Carlos. Contrato de Obra Pblica. baco, Bs. As. 1984, T I, pg. 216/217).
[87]
Conforme
BARRA,
Rodolfo
Carlos.
Op.
Cit.
pg.
216.
[88] La terminologa en esta materia no es del todo clara ni unvoca an, pudiendo encontrarse a
veces
el
uso
indistinto
o
impreciso
de
estos
trminos.
[89] Se ha dicho que esta forma de contrataciones representa ms del 85% del gasto gubernamental
65

pblicas electrnicas
en
adquisiciones.
[90] ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Comisin de las Naciones Unidas
para el Derecho Mercantil Internacional. Grupo de Trabajo I (Contratacin Pblica). Posibles
revisiones de la Ley Modelo de la CNUDMI sobre la Contratacin Pblica de Bienes, Obras y
Servicios: Cuestiones derivadas de la utilizacin de las comunicaciones electrnicas en la
contratacin
pblica,
15
de
diciembre
de
2004,
pg.
3.
[91] Otros ejemplos puestos son los contratos que impliquen capacidades de rendimiento como los
grandes sistemas informticos o de servicios sumamente especializados como los de diseo y
gestin
de
redes
privadas
virtuales
de
comunicacin.
para
el
Derecho
Mercantil
Internacional,
op.
Cit,
pg.
3.
[93] Conf. SCHAPPER, Paul y VEIGA MALTA, Joao. Op. cit., pg. 22. En algunos casos se utiliza
el trmino e-procurement para este tipo de adquisiciones. Preferimos dejar dicho trmino como
gnero
abarcativo
de
las
compras
electrnicas
del
Estado,
en
general.
para
el
Derecho
Mercantil
Internacional,
op.
Cit,
pg.
3.
[95]
Informacin
emprica
brindada
por
la
Dra.
Mercedes
RIVOLTA,
[96] Conf. ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Comisin de las Naciones
Unidas
para
el
Derecho
Mercantil
Internacional,
op.
Cit,
pg.
4.
[97] UNCITRAL, dcimo perodo de sesiones, Viena 25 a 29 de septiembre de 2006, Nota de
Secretara.
Documento
A/CN.9/WG.I/WP.48,
pagina
7.
[98] EDI es un conjunto de estndares destinado a facilitar la transferencia electrnica de
documentos comerciales entre empresas, tpicamente pedidos de compra y facturas. EDI ha
reducido el papeleo entre muchas grandes empresas, pero por lo general resulta demasiado
complicado para medianas y pequeas (conf. Bill GATES, op. Cit., p. 502).
[99] Inicialmente creado por la empresa Techint para su gestin de adquisiciones, y posteriormente
independizado
como
una
solucin
ofrecida
al
mercado
(www.exiros.com).
[100] Ticketek, Amazon, deremate.com, etc. son meros ejemplos de una oferta cada vez ms rica y
variada.[101] Para un interesante panorama actualizado del e-GP en la regin ver RIVOLTA, Mercedes y
BUGONI, Mara, op.cit. pag. 43. Disponible en Internet en http://cag.jgm.gov.ar/.
[102] Conf. MINISTERIO DE HACIENDA DE ESPAA op. cit., pgs. 39.
[103] Libro Verde La Contratacin Pblica en la Unin Europea. Reflexiones para el futuro.
Comisin Europea, noviembre de 1996. Reiterado en la Comunicacin de la Comisin COM (2003)
567 final, donde se dice que el eGovernment es una prioridad, y lo define como un instrumento
esencial para prestar unos servicios pblicos mas eficaces y de mejor calidad, reducir los plazos de
espera
de
los
usuarios
y
mejorar
la
transparencia
(ver
http//europa.eu/scaldplus/prinversion/lvb/124226b.htm.)
[104] Comunicacin de la Comisin COM (2002), de 28 de mayo de 2002.
[105] El derecho europeo (sus Directivas) se caracteriza por ser vinculante; rige la primaca del
derecho comn sobre el derecho nacional; son de aplicacin inmediata porque estn por encima de
la ley nacional y su incumplimiento es sancionado; y adems sus previsiones deben ser
incorporadas obligatoriamente en las leyes nacionales (conf. Artculo El Derecho europeo sobre
compras pblicas, publicado en http://opeluosas.blogspot.com/2006/07/el-derecho-europeo-sobrecompras.html).
[106] Conf. Comisin de Expertos para el Estudio y Diagnstico de la Situacin de la Contratacin
Pblica
en
Espaa,
citado,
pg.
48/49.
[107] BALLESTERO DIAZ, Fernando, FONT JAUME, Andrs. Op. cit., pag. 79.
66

pblicas electrnicas
[108] Citado por SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag.
34.
[109] Conforme comunicado de prensa de la Unin Europea del 25/04/2006, citado por SUAREZ
BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag. 32.
www.bund.de
[110]
Ver
pgina
[111] El 1 de agosto de 2001 se modific el Cdigo Civil Alemn (Brgerliches Gesetzbuch,
BGB),
equiparando
la
firma
digital
certificada
a
la
firma
olgrafa.
[112] Conf. WEIDNER, Amalie Por la simplificacin administrativa. Revista Gobierno Digital,
publicada
por
Actuar
Asociacin
Civil,
N
3/2004,
pgs.
30/33.
[113]
http://www.evergabe-online.de
[116]
www.comprasnet.gov.br
[117] DE BARROS PEREIRA PINTO, Joao. Donde el Estado federal hace sus compras. Revista
Gobierno Digital, publicada por Actuar Asociacin Civil, N 3/2004, pg. 37.
[118] www.chilecompra.cl. En la pgina citada se seala que se persigue obtener ahorros para el
Estado al aumentar la eficiencia, productividad y rapidez de los procesos de compra de los
Organismos Pblicos y una digitalizacin de los procesos de compras de los Organismos Pblicos,
que produce un impacto en el comercio electrnico, crecimiento econmico y posicionamiento
internacional
del
pas.
[119] Se seala en la correspondiente pgina web que Los nicos requisitos que se exigen son
poseer una direccin de Correo Electrnico y tener acceso a Internet. Para aquellas empresas que no
cuentan con acceso propio a la red, estn habilitados ms de 1.000 infocentros a lo largo de todo el
pas,
desde
donde
pueden
inscribirse
en
el
portal
de
ChileCompra.
[120] VZQUEZ URIBE, Daniela. Hacia un esquema completamente digital. Revista Gobierno
Digital, publicada por Actuar Asociacin Civil, N 3/2004, pg. 46. Estos principios estn
garantizados en la Ley de Compras Pblicas, N 19.886, que entr en vigencia el 29 de agosto del
2003; y en el Reglamento de dicha ley que entr en vigencia a su vez en octubre de 2004
[121] Como seala Daniela VZQUEZ URIBE, paralelamente, con la ley de compras pblicas y
la suscripcin de acuerdos comerciales con la Unin Europea, Estado Unidos y Corea, Chile adopt
un sistema de contratacin muy similar al que se utiliza en los mercados pblicos extranjeros para
sus procesos de licitacin. Eso implica que los proveedores del Estado chileno ya se estn
permeabilizando y adquiriendo destrezas en determinados procedimientos que resultarn conocidos
para ellos a la hora de enfrentarse a mercados de compras pblicas extranjeros. Op. Cit. pg. 49.
[123]
BALLESTERO
DIAZ,
Fernando,
FONT
JAUME,
Andrs,
pag.
80.
[124] Conf. Investigacin realizada por RIVOLTA, Mercedes y SLUCKI, Diego e-compras
pblicas en Argentina, publicada en Revista Gobierno Digital, publicada por Actuar Asociacin
Civil,
N
3/2004,
pg.
64
y
ss.
[125]
BO
29/01/01.
[126] Se agrega en los considerandos de dicho acto que Puede comprobarse con facilidad que el
sector de compras y contrataciones se rige por normas, principios y tecnologas de significativa
antigedad y que el adecuado equilibrio entre eficiencia y transparencia es condicin para lograr
calidad
en
la
gestin.
[127] Cabe, sin embargo, estar atentos, ya que segn recientes noticias la OFICINA NACIONAL
DE CONTRATACIONES se encontrara trabajando en la redaccin de un nuevo texto de Ley de
Contrataciones y de un proyecto de reglamentacin, a efectos de reemplazar al Decreto 1023/01
(conf. Diario Clarn, edicin empresa del 11 de enero de 2008, pg. 10).
67

pblicas electrnicas
[128] LUNA, Juan Oscar. Con la lupa sobre las compras. en Revista Gobierno Digital, publicada
por
Actuar
Asociacin
Civil,
N
3/2004,
pg.
59.
[129] Entre estos aplicativos, encontramos: 1.- El Sistema de Informacin de Proveedores (SIPRO).
Creado por Decreto 436/00. Permite acceder a cualquier ciudadano informacin relativa a oferentes
y adjudicatarios del Estado, y utilizado por el comprador estatal para verificar las condiciones de
admisibilidad de un oferente; 2.- El Sistema de Identificacin de Bienes y Servicios (SIBYS):
creado por Decisin Administrativa N 344/97, permite la catalogacin de bienes y servicios; 3.- El
Sistema Transparencia. El Decreto 1023/01 dispone que se debern difundir en el sitio Web de la
ONC diversos actos integrantes del procedimiento. Mediante el Sistema Modulo Captura Cliente
(MCC) las Unidades Operativas de Contrataciones remiten informacin al rgano rector para su
difusin pblica y gratuita, a travs del sitio Web de la ONC; 4.- El Sistema de Precios de
Referencia, que permite conocer los precios de los bienes y servicios adquiridos por las diversas
jurisdicciones
y
entidades.
[130] El Decreto 436/00 derog el que hasta ese momento era el Decreto Reglamentario vigente, N
5.720/72.
[131] Como una novedad auspiciosa, aunque limitada, cabe mencionar que con fecha 11 de
diciembre de 2006 se public en el Boletn Oficial N 31.050 el Decreto 1818/2006, por el que se
establece que los procedimientos de Contratacin Directa que se realicen mediante el procedimiento
de Tramite Simplificado, previsto en el art. 27 del Decreto N 436/00, debern ser obligatoriamente
realizados mediante la utilizacin del Sistema Electrnico que habilite la Oficina Nacional de
Contrataciones, regulndose los lineamientos bsicos del procedimiento. ste habilita a que, por
ejemplo, las invitaciones y la presentacin de ofertas se haga por correo electrnico, y que la
autorizacin del procedimiento, la aprobacin del pliego y la lista de invitados se realice, en un solo
acto, en el Sistema Electrnico, confirmando la presencia en nuestro medio del acto administrativo
electrnico.
A
l
nos
referiremos
en
detalle
ms
abajo.
[132] Arts. 137 y ss. del Anexo al Decreto 436/00, Resolucin N 39/05 de la Subsecretara de la
Funcin Pblica. De ese modo, los oferentes ya incorporados al sistema slo tienen que presentar en
posteriores procesos en los que oferten una declaracin jurada de habilidad para contratar, y
denunciar cualquier modificacin de la informacin que posee el registro (art. 4 de la Resolucin
citada).
Entre las mltiples ventajas de contar con un registro informtico de proveedores on line, cabe
destacar la identificacin e inscripcin de proveedores, la posibilidad de conceder derechos de
acceso al portal de contratacin electrnica, distinguir los derechos entre s, comunicarse con los
proveedores envindoles informacin o validando la que provenga de ellos-. Sirve adems como
instrumento para efectuar convocatorias automticas y para automatizar la seleccin del proponente
(conf. SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag.. 54)
[133] Conforme al informe El estado de las contrataciones, elaborado por la OFICINA
ANTICORRUPCIN del gobierno nacional, pag. 114 y ss. Disponible en
http://www.anticorrupcion.gov.ar/Documentos/Libro%20Mapa%20def.pdf
[134]
Dec.
1023/01,
Anexo,
considerandos
2
y
4.
[135]
Conf.
Dec.
1023/01,
Anexo,
considerando
14.
[136] Este sera un aporte concreto e inmejorable a la poltica de despapelizacin de la
Administracin que desde hace aos viene tratando de implementarse a nivel gubernamental
[137] Empleo pblico, compras por caja chica, los celebrados con estados extranjeros, los firmados
o financiados por organismos multilaterales de crdito y los relativos a crdito pblico
[138] Para un completo anlisis del marco legal del comercio electrnico en Argentina, ver
RIVOLTA, Mercedes y BUGONI, Mara, e-Autenticacin: firma digital y firma electrnica.
Panorama en la Repblica Argentina, Observatorio de Polticas Pblicas de la Jefatura de Gabinete
68

pblicas electrnicas
http://cag.jgm.gov.ar/
de
Ministros,
Junio
2007.
Disponible
en
Internet
en
[139] Antes de eso, en la Ley 24.624 ya se haba habilitado para la Administracin Pblica
Nacional la posibilidad de archivar y conservar en soporte electrnico u ptico indeleble, la
documentacin financiera, de personal, de control, administrativa y comercial de la APN.
FERNANDEZ DELPECH seala que La Ley 24.624 puede considerarse la primera norma legal
que incorpora a la legislacin argentina el documento electrnico, si bien tal incorporacin se
refiere solamente al mbito del sector pblico (FERNANDEZ DELPECH, Horacio. Internet: su
problemtica
jurdica.
Lexis
Nexis,
Buenos
Aires,
2004,
pag.
347)
[140] RIVOLTA, Mercedes y SCHAPPER, Paul, Autenticacin y firmas digitales en e-legislacin
y seguridad. Gua para la regulacin y el gerenciamiento de aplicaciones de gobierno electrnico y
de compras pblicas electrnicas. Portal de compras electrnicas de los Bancos Multilaterales de
Desarrollo,
diciembre
2004,
disponible
en
Internet
en
http://www.mdbegp.org/dataesp/docs/Authentication.pdf.
[141] Sera aconsejable realizar las reformas normativas necesarias sobre todo, de la Ley de
Procedimientos Administrativos y su reglamentacin- a efectos de hacer extensiva dicha posibilidad
a todos los procedimientos que vinculen al ciudadano con la Administracin. En su caso, modificar
la Ley de Firma Digital aclarando su aplicacin sin restricciones al mbito pblico.
Tal como lo hace la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y el Procedimiento
Administrativo Comn de Espaa (Ley 30/1992), la que regula la utilizacin de la informtica
tanto en la tramitacin, archivo y desarrollo del expediente, como en los medios de comunicacin
de las partes con el rgano que debe resolver (conf. DAVARA RODRIGUEZ, Miguel Angel.
Manual de Derecho Informtico. Thomson Aranzadi, Pamplona, 2007, p. 424.
[142] En Espaa, la reciente Ley N 11/2007, publicada en el Boletn Oficial del Estado del sbado
23 de junio de 2007 (BOE N 150, pg 27150/2766), llamada De acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblicos, establece que el Estado espaol se encuentra obligado a
adoptar las TICs en su relacin con los ciudadanos. En realidad la ptica adoptada es la de
reconocer a los ciudadanos el Derecho Subjetivo a relacionarse con la Administracin de manera
electrnica. Ese Derecho posee su contracara en la obligacin del Estado de responder a ese
Derecho con la disposicin de las nuevas tecnologas a favor de la gestin pblica.
[143] Para un mayor anlisis, ver RIVOLTA, Mercedes y SA ZEICHEN, Gustavo. El correo
electrnico. Algunas notas acerca de su valor probatorio y su acreditacin en juicio, a propsito de
un fallo. Comentario al fallo Henry Hirschen y Ca. S.A. c/ Easy Argentina S.R.L - Publicado el
11/07/07
en
El
Dial.
(elDial
DCBAC).
[144] De este modo queda abierta la puerta para que la totalidad de la actuacin pueda tener
existencia virtual (digital), alcanzndose el tantas veces anunciado expediente electrnico.
[145] stas notificaciones digitales podrn realizarse de diversos modos, como ser mediante el
acceso a una mesa de entradas virtual para la toma de conocimiento del estado de un expediente, la
notificacin por medio de correo electrnico firmado digitalmente o mediante la utilizacin de
cdulas digitales. Conf. ROCA, Santiago. El acto administrativo digital en el marco del nuevo
procedimiento administrativo. Artculo publicado en www.revistarap.com.ar/circularletter_40.htm
[146] FANELLI EVANS, Mara Agustina. E-Government La Publicidad de los actos de la
administracin.
El
Derecho,
191:760.
[147] COMADIRA, Julio Rodolfo. Procedimientos Administrativos... Cit, pg. 229
[148] Cada vez cobra mayor relevancia la cuestin de la proteccin de los datos personales, sobre
todo
en
el
ambiente
digital
(Ley
25.326,
Decreto
1558/01).
[149] STORTONI, Gabriela. Sobre la viabilidad de utilizar tcnicas telemticas para la notificacin
de actos administrativos. En obra colectiva Procedimiento Administrativo Jornadas organizadas
por la Universidad Austral. Facultad de Derecho. Editorial Ciencias de la Administracin, Bs. As.,
69

pblicas electrnicas
1998,
pag.
340).
[150] RIO FRIO, Juan Carlos. La prueba electrnica. Temis. Bogot, 2004. Pag. 189.
[151]
FANELLI
EVANS,
Mara
Agustina,
op.
Cit.
[152]
FANELLI
EVANS,
Mara
Agustina,
op.
Cit.
[153] Salvo excepciones parciales y carentes de una unidad de concepcin, como la ya mencionada
ley de despapelizacin, procedimientos en materia impositiva ante la AFIP, y el propio Decreto
1023/01.
[154]
FERNNDEZ
DELPECH,
Horacio.
Op.
cit.,
Pgs.
251
y
ss.
[155] LLAMBIAS, Jorge Joaqun. Tratado de Derecho Civil, Parte General, Tomo II. Abeledo
Perrot,
Bs.
As.
1970,
pag.
404.
[156] CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Bs. As. 1996, T 2, pag.
146/147.
[157] ROCA, Santiago. El acto administrativo digital en el marco del nuevo procedimiento
www.revistarap.com.ar/circularletter_40.htm
administrativo.
Artculo
publicado
en
[158] COMADIRA, Julio Rodolfo. Procedimientos Administrativos. Cit., pg. 182/183.
[159] Como mencionamos, de lege lata ese mecanismo es en nuestro pas el de la firma digital.
[160] V. Gr. Simples actos de la Administracin, como los dictmenes jurdicos y de evaluacin de
ofertas,
providencias
de
mero
trmite,
notificaciones,
etc.
[161] HUTCHINSON, Toms. Rgimen de Procedimientos Administrativos, Astrea, Buenos Aires,
1998,
pg.
90.
[162] Conf. SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag. 46
[163]
Conforme
pgina
web
del
Gobierno
nacional
www.pki.gov.ar
[164] Resolucin N 45/97 de la SFP que autoriz el empleo de la tecnologa de firma y
documento digital en el sector pblico-; el Decreto N 427/98 que autoriz por el plazo de 2 aos la
utilizacin de la firma digital en la instrumentacin de los actos internos del Sector Pblico; las
Resoluciones N 194/98 y 212/99 SFP, que establecieron estndares tecnolgicos y la poltica de
certificacin del organismo licitante. Posteriormente el Decreto 677/01 aprob el Rgimen de
Transparencia de la Oferta Pblica Nacional que reconoci a los documentos firmados
digitalmente idntica validez y eficacia que los formados en papel. El Decreto 103/01 aprob el
Plan Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica Nacional ente cuyos objetivos se
encontraba consolidar la Infraestructura de Firma Digital e instrumentar progresivamente
procedimientos administrativos digitalizados. En 2001 tambin se promulg la Ley de Firma
Digital.
[165] El Captulo XI de la ley dispone la utilizacin de la firma digital por parte del Estado
Nacional en su mbito interno y en relacin con los administrados de acuerdo con las condiciones
que se fijen reglamentariamente, y se establece que el Estado nacional deber promover el uso
masivo de la firma digital, agregando que en un plazo mximo de 5 aos a partir de la entrada en
vigencia de la ley, se aplicar la tecnologa de firma digital a la totalidad de leyes, decretos,
decisiones administrativas, resoluciones y sentencias. Dicho plazo ya ha sido largamente superado,
sin haberse dado cumplimiento con la manda del legislador, lo que demuestra una vez mas- que la
verborragia
legislativa
no
crea
por
s
sola
la
realidad.
[166] El correo electrnico. Algunas notas acerca de su valor probatorio y su acreditacin en
juicio, a propsito de un fallo. Comentario al fallo Henry Hirschen y Ca. S.A. c/ Easy Argentina
S.R.L
-
Publicado
el
11/07/07
en
El
Dial.
(cita:
elDial
DCBAC).
[167] SARRA, Andrea Viviana. Comercio Electrnico y Derecho, Bs. As, Astrea, p. 389.
[168] Articulo 1. Objeto. Se reconoce el empleo de la firma electrnica y de la firma digital y su
eficacia
jurdica
en
las
condiciones
que
establece
la
presente
ley.
[169] De acuerdo al inciso b) del artculo 1 del Decreto 2628/02, reglamentario de la ley de firma
70

pblicas electrnicas
digital
25.506,.
[170] the digital signature is considered to have a greater legal effect than other forms of
electronic signature. For instance, many of the states in Latin America have developed laws based
on the UNCITRAL Model Law on Electronic Signatures and the European Union (EU) Directive.
Although there is an emphasis on the digital signature as the functional equivalent of a manuscript
signature, the legislation also permits the use of other forms of electronic signature, which suggests
a two-tier approach as discussed below. One example is the Ley de Firma Digital N 25.506 passed
by
Argentina
in
2001
Stephen
Mason,
Electronic Signatures in Practice Journal of High Technology Law, Volume 6, Number 2, 148
http://www.jhtl.org/docs/pdf/Mason.pdf.
164;
disponible
on-line
at
[171] ROCA, Santiago. El acto administrativo digital en el marco del nuevo procedimiento
administrativo. Artculo publicado en www.revistarap.com.ar/circularletter_40.htm. Agrega el autor
que Este Decreto modifica en forma sustancial la teora del acto administrativo, ya que, incorpora
el acto administrativo digital en el mbito de las contrataciones administrativas.
[172] LEIPOLD, Knut. Op. cit. Suele requerirse nicamente para encriptar el envo de ls propuetas
y para confirmar propuetas finales en las subastas electrnicas, mientras que actividades como la
consulta de documentos, envo de mensajes, consulta de catlogos, formulacin de preguntas,
suelen utilizar mecanismos de log-in y contrasea SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO
GIRALDO,
Roberto,
op.
Cit.
Pag.
49)
[173]
RIO
FRIO,
op.
Cit.,
pag.
90)
[174] Ver SA ZEICHEN, Gustavo. Algunas notas y comentarios acerca del Sistema Electrnico de
Compras del Estado Nacional (SECOP).Publicado en elDial el 12/12/2007 (cita: DCD28).
[175] Administracin Nacional, conformada por la Administracin Central y los Organismos
Descentralizados, comprendiendo en estos ltimos a las Instituciones de Seguridad Social.
[176] Este artculo dispone que en las contrataciones encuadradas como directas, si el monto
estimado del contrato fuera inferior a PESOS DIEZ MIL ($ 10.000), las invitaciones a participar
podrn efectuarse por cualquier medio y las ofertas podrn presentarse mediante correo electrnico,
facsmil
u
otros
medios
similares
que
disponga
la
Administracin.
Agrega que el titular de la unidad operativa de contrataciones ser depositario de las propuestas que
se reciban sean abiertas o cerradas. Dicho funcionario tendr la responsabilidad de que las
ofertas permanezcan reservadas hasta el da y hora de vencimiento del plazo fijado para su
presentacin.
Y concluye el articulo comentado que En esta oportunidad todas las ofertas que se hubieren
presentado se agregarn al expediente segn el orden de su recepcin, pudiendo prescindirse del
acto formal de apertura de las ofertas. El titular de la unidad operativa de contrataciones suscribir
un acta donde constar lo actuado, de acuerdo con lo dispuesto en el Artculo 72 del presente
Reglamento.
En estos casos, una vez vencido el plazo para la presentacin de las propuestas, la eleccin de la
oferta ms conveniente podr resolverse sin ms trmite por la autoridad competente para adjudicar,
sobre la base de las constancias del expediente, debiendo requerir la opinin de la unidad operativa
de
contrataciones
y
de
la
unidad
requirente
del
bien
o
servicio.
[177]
Dec.
436/00,
artculos
118
a
131.
[178] El software tuvo su origen en una licencia adquirida por el gobierno Nacional en diciembre de
2002
al
gobierno
de
Western
Australia.
http://www.argentinacompra.gov.ar/prod/onc/bb/feedback.do?action=disclaimer
[179]
[180]
[181] Criterio adoptado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin Nacional en el caso
Metalmecnica S.A.C.I. c. Gobierno de la Nacin (del 23/12/1976), entre otros. LaLey Online.
71

pblicas electrnicas
[182] A la fecha de escribirse estas lneas, an no se ha dictado una ley de reforma de la legislacin
penal que prevea las nuevas modalidades de ejecucin de conductas antijurdicas y culpables, que
por carecer de la nota de tipicidad (al menos de manera especfica), ha motivado un amplio
debate jurisprudencial en cuanto a su sancin penal. Hace pocos das se conoci que el Senado
haba actuado como Cmara Revisora de un proyecto de Ley de Delitos Informticos, originado en
Diputados, proyecto que fue aprobado con reformas y fue devuelto a la cmara de origen para su
tratamiento.
[183]
[184]
[185]
[186]
[187] Para mayor profundizacin acerca de los correos electrnicos, su firma y su prueba en juicio,
ver el artculo suscripto por el autor y la Dra. Mercedes RIVOLTA El correo electrnico. Algunas
notas acerca de su valor probatorio y su acreditacin en juicio, a propsito de un fallo, publicado el
11/7/07,
elDial
DCBAC.
[188]
[189]
[190]
[191] Conforme http://www.psi.gov.ar/objetivos.php?hoja=1. La creacin por Ley N 26.338 del
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva podra replantear el lugar adecuado para
su
elaboracin.
[192]
www.civitas.gov.ar
[193]
http://www.civitas.gov.ar/civitas_servicios.asp
[194] Se trata de ofrecer a los usuarios Servicios Web para realizar transacciones electrnicas con
los sistemas de informacin del Estado. Se entiende por Servicio Web un programa de computadora
que es accesible va Internet mediante su URL (Universal Resource Locator) por otro programa de
computadora
(conf.
Decreto
citado).
[195] Consiste en ofrecer a los habitantes y ciudadanos la posibilidad de presentar sus formularios
en formato electrnico, y avanzar con el objetivo de que todas las transacciones posibles sean
realizadas en forma electrnica, preferentemente mediante la utilizacin de Internet.
[196] Por el cual se tiende a transformar progresivamente los procedimientos para incorporar la
creacin, archivo y verificacin de documentos en formato electrnico tal como se define en la Ley
N
25.506
de
Firma
Digital.
[197] Transformar progresivamente los procedimientos para la certificacin de documentos
mediante
un
cdigo
de
identificacin
nico
(timbrado
electrnico).
[198] Diario Clarn, edicin empresa del 11 de enero de 2008, pg. 10.
[199] A la fecha del presente trabajo, la unidad de compra equivale a un peso ($1) Ley 2571, art.
30-, de modo que podrn tramitar como contrataciones menores las adquisiciones de hasta $ 30.000.
[200]
Ver
https://www.argentinacompra.gov.ar/prod/onc/p8081/estadisticas/GrafEst/PROTUGHIS2007.gif
[201] La anunciada pgina que conforme informacin oficial sera saltacompras.gov.ar no existe
an.
(http://www.salta.gov.ar/ver_noticia.php?id=4865).
[202]
Al
que
se
puede
acceder
desde
la
pgina
www.cippec.org.
[203] En este aspecto, hay distintos modelos a nivel mundial sobre qu camino seguir. Los bancos
multilaterales proponen iniciar la implementacin de e-GP con las adquisiciones de tipo eTendering,
poco
volumen,
complejo
y
bienes
de
alto
costo.
[204] Los catlogos de bienes y servicios tiene por funcin estandarizar el lenguaje y fijar con
precisin
el
bien
o
servicio
de
que
se
trate.
72

pblicas electrnicas
[205] Un modelo legal no puede determinar qu tipo de tecnologa debe usarse. Debe limitarse a
sugerir el uso de cualquier mecanismo que permita la equivalencia de firmas no manuscritas. La
Ley modelo de UNCITRAL seala que los reglamentos de contratacin pblica o la entidad
adjudicadora establecer o podrn establecer medidas para asegurar la autenticidad, la integridad, la
accesibilidad y la confidencialidad de las comunicaciones (conf. SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y
LAGUADO
GIRALDO,
Roberto,
op.
Cit.
Pag.
49).
[206] SUAREZ BELTRAN, Gonzalo y LAGUADO GIRALDO, Roberto, op. Cit. Pag. 57
[207] GUILLEN CARAMES, Javier. La Administracin electrnica. Captulo 2 de la obra
colectiva Principios de Derecho de Internet, GARCIA MEXIA, Pablo (Director). Tirant Lo
Blanch,
Valencia,
2005,
p.
277.
[208] TALERO, Eduardo y CARP, Tenley. Op. cit., pg. 5. Traduccin del autor.
[209] Conf. Multilateral Development Banks. Electronic Government Portal: http://www.mdbegp.org/ui/spanish/pages/home.aspx
[210] BALLESTERO DIAZ, Fernando, FONT JAUME, Andrs. Op. cit. pag. 87.
[211]
Conf.
LEIPOLD,
Knut.
Op.
cit.
[212]
AGUIAR,
Henoch.
op.
cit.
Pag.
56.
[213] OSBORNE y GAEBLER sostienen que el problema no reside en la gente que trabaja en el
gobierno; el problema reside en los sistemas en los cuales trabajan.. (OSBORNE, David y
GAEBLER, Ted. La Reinvencin del Gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector
pblico.
Paids,
Bs.
As.,
1996,
pag
19.
[214] SA ZEICHEN, Gustavo. El Derecho a la Informacin del Consumidor en las Transacciones
Comerciales efectuadas a travs de Internet y responsabilidades derivadas, publicado en Obra
Colectiva Premios Concursos Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal en Homenaje al
Dr. Carlos Alberti, Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal, Bs. As., 2007, pag. 349.
[215] WOOD, Esteban, director de Actuar Asociacin Civil, en nota Buscando al Ciudadano
Virtual publicada en el suplemento IT Business de El Cronista Comercial, 26/02/08
73

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La aplicacin de las Tecnologas de la Informacin y las

Comunicaciones a las adquisiciones del Estado. Las contrataciones

No. 125 - Diciembre del 2008

La aplicacin de las Tecnologas de la

Por Gustavo Za Seichen,

La aplicacin de las Tecnologas de la Informacin y las

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6.4.3 Gestin de e-contratos (e-contract management)

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Desde el punto de vista de los avances en la aplicacin de soluciones de adquisiciones pblicas

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Se ha dicho con acierto que La introduccin de medios informticos en el procedimiento

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