CONTRATISTA - Dao antijurdico.

Falla del servicio / RESPONSABILIDAD

DEL ESTADO - Contrato de obra pblica / CONTRATO DE OBRA PUBLICA Responsabilidad del estado / EJECUCION DE OBRA PUBLICA - Dao
antijurdico / FALLA DEL SERVICIO - Ejecucin de obra pblica / OBRA
PUBLICA - Falla del servicio.
Como de manera uniforme lo ha indicado esta Sala, no son infrecuentes los casos
en que un dao antijurdico resulta del proceder -por accin u omisin- de un
tercero contratista del Estado. En estos eventos, vale decir, cuando la
administracin contrata a un tercero para la ejecucin de una obra pblica, la
jurisprudencia tiene determinado -desde 1985- que los eventos relacionados con
daos a terceros con ocasin de la ejecucin de obras pblicas con el concurso de
contratistas, comprometen la responsabilidad de la Administracin Pblica,
porque: i) es tanto como si la misma Administracin la ejecutara directamente, ii)
la Administracin es siempre la duea o titular de la obra pblica, iii) la realizacin
de las obras siempre obedece a razones de servicio y de inters general, iv) No
son oponibles a terceros los pactos de indemnidad que celebre con el contratista,
esto es, exonerarse de responsabilidad extracontractual frente a esos terceros, en
tanto la Administracin debe responder si el servicio no funcion, funcion mal. En
estos eventos se configura la responsabilidad del Estado por la actuacin de su
contratista bajo el ttulo de imputacin de falta o falla del servicio y por lo mismo
debe asumir la responsabilidad derivada de los perjuicios que puedan llegar a
infligirse con ocasin de los referidos trabajos, puesto que se entiende como si la
administracin hubiese dado lugar al dao antijurdico. Nota de Relatora: Ver
Auto del 25 de junio de 1997, exp.10.504, actor: Capolican Rojas Hernndez;
Sentencia del 28 de agosto de 1997 Exp. 13028, Actor: Wenceslao Garca Parra y
otros; Sentencia de 28 de abril de 2005, exp. 14.178; sentencias de 7 de diciembre
de 2005, exp. 14.065 y de 28 de noviembre de 2002, exp. 14.397. Criterio
reiterado recientemente por la misma Sala en Sentencia de 29 de agosto de 2007,
Rad. 14861C. P. Ruth Stella Correa Palacio
LUCRO CESANTE - Presuncin. Obligacin alimentaria / OBLIGACION
ALIMENTARIA - Presuncin perjuicio material. Lucro cesante / DERECHO A
REPARACION - Damnificado / DAMNIFICADO - Derecho a reparacin
El perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, que le caus la muerte de
su esposo y padre, se infiere de la existencia de la obligacin alimentaria que tena
la vctima con ellas. En efecto, los artculos 411 y 422 del Cdigo Civil establecen
que corresponde al cnyuge y padre proveer alimentos a su cnyuge e hijos hasta
el da anterior de la mayora de edad. En consecuencia, si bien el derecho a la
reparacin de los perjuicios morales y materiales que se cause a una persona por
la muerte de otra no se derivan de su condicin de heredero sino de damnificado,
cuando existe la obligacin alimentaria se infiere que la existencia del perjuicio
material, dar derecho al titular del mismo a la indemnizacin de tal perjuicio por el
trmino de la obligacin, esto es, en el caso de los hijos hasta el cumplimiento de
la mayora de edad y de los cnyuges hasta el trmino de vida probable del mayor.
Nota de Relatora: Ver sentencia proferida por la Sala el 9 de marzo de 2000, exp
12.489 y del 25 de julio de 2002, exp: 13.744.
FF: CODIGO CIVIL ARTICULOS 411, 422
ACCIDENTE DE TRANSITO - Sealizacin vial / SEALIZACION VIAL - Falla
del servicio / FALLA DEL SERVICIO - Sealizacin vial / OBRA PUBLICA Responsabilidad del estado

Dado que en la demanda se adujo que el dao se produjo como consecuencia de

la colisin de un vehculo automotor contra un montculo de piedras y tierra dejado
sobre la va, con ocasin de la construccin de una obra pblica, sin la debida
sealizacin, considera la Sala que el asunto debe definirse con fundamento en el
rgimen de falla del servicio, en primer lugar, porque ese fue el criterio de
imputacin insinuado en la demanda, pero adems, en consideracin a que
tratndose de la construccin de obras pblicas la responsabilidad del Estado se
deduce cuando no se toman las medidas reglamentarias, necesarias y eficaces
tendientes a prevenir a las personas, a fin de evitar que stas puedan sufrir
accidentes contra la misma, es decir, lo que genera la responsabilidad es el
incumplimiento del deber de sealizar esas obras, o impedir el trnsito por las
reas aledaas, pero no la construccin de la obra en s. No debe perderse de
vista que las disposiciones -que para la poca de los hechos resultaban aplicablesreglamentaban la sealizacin en etapas de construccin y conservacin de
carreteras, eran -como hoy tambin lo son- bastante exigentes y no quedaban a
eleccin de los destinatarios de las mismas su aplicacin estricta o no. El dao
sufrido por los demandantes como consecuencia de la muerte de Jos Donado
Kappler es imputable a la entidad demandada, por ser la duea de la obra que
estaba adelantando Ricardo Manotas Camp, en cumplimiento del contrato
celebrado entre las partes, por haber dejado sobre la va un montculo de tierra, en
desarrollo de la obra pblica, sin haber instalado las seales reglamentarias que
advirtieran a los usuarios de la va del peligro que representaba transitar por la
misma, obstculo contra el cual colision el vehculo que conduca el occiso. Por lo
tanto, si la entidad demandada al realizar la obra pblica omiti la ubicacin de las
seales reglamentarias que previnieran eficazmente de la existencia del montculo
de piedra y tierra dejado sobre la va se concluye que incurri en falla del servicio
y, en consecuencia, es patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a
los demandantes con la muerte de Antonio Jos Donado Kappler.
Nota de
Relatora: Ver Sentencia de 29 de agosto de 2007, Rad. 14861 C. P. Ruth Stella
Correa Palacio; Sentencia de 4 de septiembre de 2003, Exp. 11.615 ( R- 5880),
Actores: Edilberto de Jess Montoya y otros, Demandados: Nacin - Ministerio de
Obras Pblicas y Transporte, Fondo Vial Nacional e Instituto Nacional de
Transporte (INTRA),C. P. Alier Eduardo Hernndez Enrquez.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogot, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007)
Radicacin nmero: 08001-23-31-000-1991-06256-01(21322)
Actor: MARTHA JUDITH QUIROZ Y OTROS
Demandado: NACION-MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA

En cumplimiento de la decisin adoptada por la Sala el 9 de diciembre de 2004,

acta 040, se procede a resolver con prelacin, el grado jurisdiccional de consulta
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlntico, el 9 de
diciembre de 2000, mediante la cual resolvi la demanda de reparacin directa
presentada por MARTHA JUDITH QUIROZ Y OTROS en contra de la NacinMinisterio de Transporte, la cual ser modificada. La parte resolutiva de la
sentencia es la siguiente:
1. Declarar administrativamente responsables a la NacinMinisterio de Obras Pblicas y Transporte (hoy Ministerio de
Transporte) y al seor Ricardo Manotas Camp de los perjuicios
materiales y morales ocasionados a Martha Judith Quiroz Daz;
Mauricio Antonio Donando Quiroz y Carol Donado Quiroz, con
ocasin de la muerte de su cnyuge y padre Jos Donado Kappler
respectivamente, el da 1 de marzo/90 como consecuencia del
accidente de trnsito que tuvo lugar el 17 de febrero de 1990, en
la Va Circunvalar de la ciudad de Barranquilla.
2. Condenar consecuencialmente a la Nacin-Ministerio de
Obras Pblicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte) a
pagar las siguientes sumas dinerarias a ttulo de indemnizacin de
perjuicios:
a.- Por perjuicios materiales, dao emergente, a la seora Martha
Judith Quiroz Daz, el valor que resulte de la aplicacin de la
frmula sealada en la parte motiva de este fallo en el acpite
correspondiente a dao emergente, tomando como valor histrico
del dao la suma de $212.000,oo.
b.- Por perjuicios materiales, lucro cesante consolidado o
vencido, a la seora Marha Judith Quiroz Daz, el valor que resulte
de la aplicacin de las frmulas y condiciones sealada (sic) en la
parte motiva de este fallo en el acpite correspondiente a lucro
cesante consolidado o vencido.
c.- A ttulo de indemnizacin, por perjuicios materiales, lucro
cesante futuro, a Martha Judith Quiroz el valor que resulte de la
aplicacin de la frmula sealada en la parte motiva de esta
sentencia en el acpite correspondiente a lucro cesante futuro.
d.- Por perjuicios morales, a la seora Martha Judith Quiroz Daz
el valor equivalente a 1.000 gramos oro.
e.- Por perjuicios materiales, lucro cesante consolidado o vencido
a Mauricio Donado Quiroz, el valor que resulte de la aplicacin de
las frmulas y condiciones sealadas en la parte motiva de este
fallo en el acpite correspondiente a lucro cesante consolidado o
vencido.
f.- A ttulo de indemnizacin, por perjuicios materiales, lucro
cesante futuro, a Mauricio Antonio Donado Quiroz el valor que

resulte de la aplicacin de la frmula sealada en la parte motiva

de esta sentencia en el acpite correspondiente a lucro cesante
futuro.
g.- A ttulo de indemnizacin, por perjuicios morales, a Mauricio
Antonio Donado Quiroz el valor equivalente a 1.000 gramos oro.
h.- A ttulo de indemnizacin, por perjuicios materiales, lucro
cesante consolidado o vencido a Carol Donado Quiroz, el valor
que resulte de la aplicacin de las frmulas y condiciones
sealadas en la parte motiva de este fallo en el acpite
correspondiente a lucro cesante consolidado o vencido.
i.- A ttulo de indemnizacin, por perjuicios materiales, lucro
cesante futuro, a Carol Donado Quiroz el valor que resulte de la
aplicacin de la frmula sealada en la parte motiva de esta
sentencia en el acpite correspondiente a lucro cesante futuro.
j.- A ttulo de indemnizacin, por perjuicios morales, a Carol
Antonio Donado Quiroz el valor equivalente a 1.000 gramos oro.
3. Condenar al seor Ricardo Manotas Camp a cancelar a la
Nacin-Ministerio de Obras Pblicas y Transporte (hoy Ministerio
de Transporte) una suma de dinero equivalente al 30% de lo que
debe pagar a los demandantes la Nacin-Ministerio de Obras
Pblicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte), por concepto
de los perjuicios antes mencionados.
4. La presente sentencia deber ser cumplida en los trminos y
forma establecido (sic) en los artculos 176 y 177 del C.C.A.
I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones
El 9 de mayo de 1991, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la
accin de reparacin directa establecida en el artculo 86 del Cdigo Contencioso
Administrativo, MARTHA JUDITH QUIROZ DAZ, en calidad de esposa en nombre
propio y en representacin de sus hijos menores MAURICIO ANTONIO Y CAROL
DONADO QUIROZ, formularon demanda en contra de la NACIN-MINISTERIO
DE OBRAS PBLICAS Y TRANSPORTE, con el objeto de que se le declarara
responsable de los perjuicios causados a los demandantes con la muerte de
ANTONIO JOS DONADO KAPPLER, ocurrida el 17 de febrero de 1990, en la
ciudad de Barranquilla.

A ttulo de indemnizacin solicitaron que se condenara a la entidad demandada a

pagar: (i) Por perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, a favor de la
esposa e hijos del fallecido, la suma de $181.463.683,28 pesos correspondiente al
dinero que hubiere devengado la vctima desde el da de su muerte hasta el
trmino de su vida probable (29 aos ms), con base en lo que devengaba; (ii) por
perjuicios materiales, en la modalidad de dao emergente, a favor de las mismas
personas, la suma de $308.000,oo pesos por concepto de gastos de latonera y
pintura del vehculo en el que se movilizaba el occiso, pago de gra y gastos
funerales, y (iii) por perjuicios morales a favor de la esposa e hijos del fallecido, la
suma equivalente a 6.000 gramos de oro (2.000 a cada uno), a la fecha de
ejecutoria de la sentencia.

2. Fundamentos de hecho
Segn la demanda, el 17 de febrero de 1990, en horas de la noche, por la va
circunvalar de la ciudad de Barranquilla, ANTONIO JOS DONADO KAPPLER
sufri un accidente que le caus la muerte, al estrellarse -por falta de sealizacincontra un promontorio de piedra y tierra que haba sobre la va por orden del
Distrito No. 20 el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte. Su deceso se produjo
a escasos 13 das de haber ocurrido tan lamentable hecho. En el escrito de
adicin y correccin de la demanda, el actor adujo que la vctima despus del
accidente se reincorpor a sus labores sin tener otro accidente ni recibir golpes en
su cuerpo entre el 17 de febrero y el 1 de marzo de 1990.

3. La oposicin de la entidad demandada

La Nacin-Ministerio de Obras Pblicas y Transporte propuso la excepcin de
culpa de un tercero, con fundamento en que las obras que se adelantaban en el
sitio de los hechos se hacan por un contratista, Ricardo Manotas Camp, en
desarrollo del contrato de obra pblica No. 049 de noviembre 22 de 1989, suscrito
con el Fondo Vial Nacional, por consiguiente, la presunta omisin de sealizacin
(sic) causa del accidente, era una obligacin del contratista y su incumplimiento
genera culpa de este como se demostrar en el proceso.

Se opuso a las pretensiones de la demanda y afirm que si bien el Estado debe

velar por la seguridad y la vida de sus ciudadanos, su responsabilidad es de
medio y no de resultado. Adicionalmente, la conduccin de un vehculo automotor
est definida jurisprudencialmente como una actividad peligrosa y por consiguiente
quien la ejecuta debe asumir los riesgos y responsabilidades que esto implica.

4. Llamamiento en garanta
La entidad demandada llam en garanta a RICARDO MANOTAS CAMP, quien
era el contratista que adelantaba las obras en el sector donde ocurri el accidente,
y a ELIZABETH GONZLEZ DE ALARCN, la interventora de la misma. Mediante
auto de 9 de junio de 1992, el Tribunal acept el llamamiento en garanta y orden
la notificacin de los dos llamados.
En su escrito de contestacin de demanda, RICARDO MANOTAS CAMP, por
intermedio de apoderado, sostuvo que la vctima no fue a ningn centro
asistencial porque presumiblemente se encontraba en estado de embriaguez,
razn por la cual no vio las respectivas seales que se encontraban colocadas en
la obra y que el accidente no pudo ser el que posteriormente le causara la
muerte ya que l la vctima se reincorpor a sus labores diarias.
Por su parte ELIZABETH GONZLEZ DE ALARCN no compareci al proceso, a
pesar de haber sido citada, se limit a remitir un oficio al Tribunal en el cual seal
queacatando el llamamiento en garanta y en su condicin de interventora del
contrato de obra suscrito por Ricardo Manotas Camp, informaba que ste s tena
colocadas las seales correspondientes lo que no se puede afirmar es que en el
momento del accidente estubiern (sic) colocadas, puesto que estas seales
estn sujetas a robo continuo.

5. Actuacin procesal
Por auto de 8 de julio de 1993 el proceso se abri a prueba, el cual fue reabierto
mediante auto de 26 de septiembre de 1995, para evacuar las prueba solicitadas
por el llamado en garanta.

Mediante provedo de 18 de septiembre de 1997 se corri traslado a las partes

para alegar de conclusin.
El llamado en garanta adujo que la prueba testimonial da cuenta de que se
haban puesto las sealizaciones del caso y que la vctima se estrell por ir en
estado de embriaguez.
La entidad accionada sostuvo que el Fondo Vial Nacional (hoy INVIAS) es la
entidad encargada de acuerdo con el ordenamiento jurdico de la sealizacin de
las carreteras; que las autoridades locales son las que tienen que velar por la
construccin, conservacin y sealizacin de las carreteras departamentales o
urbanas Y que las fotos aportadas por el demandante muestran la sealizacin
preventiva que tiene la obra.
Los demandantes afirmaron que las pruebas muestran que la muerte de la vctima
obedeci a los golpes recibidos en el accidente de trnsito; que entre ellas y ste
haba una relacin de parentesco y de dependencia econmica; que si bien
algunas pruebas testimoniales, solicitadas por la entidad accionada, indican que
las seales requeridas estaban puestas en el momento del accidente, otras
pruebas demuestran lo contrario y refutaron una de las declaraciones a favor de
la accionada, en cuanto no explic por qu le constaba que la vctima conduca el
da del accidente en estado de embriaguez.
La Procuradura 14 en lo Judicial ante el Tribunal Administrativo del Atlntico
conceptu que se encuentra probada la responsabilidad de la entidad demandada
ya que la administracin para efectuar los trabajos contrat los servicios de
personas que omitieron poner seales de prevencin alrededor del sitio donde se
ejecutaban las obras.

6. La sentencia consultada
Frente a la excepcin propuesta de culpa de un tercero el Tribunal consider que
el hecho de que se haya contratado con un tercero la construccin y reparacin de
la va por s solo no desvincula a la accionada de responsabilidad, por el contrario
la administracin estaba en el deber de vigilar que el contratista cumpliera no solo
con todas las obligaciones originadas del contrato, sino con todas aquellas que la

misma entidad estaba en la obligacin de cumplir en caso de haber ejecutado la

obra directamente (Resolucin No. 008408 del 2 de octubre de 1985), adems de
que el contratista dej de ser un tercero para convertirse en verdadera parte
procesal, al ser llamado en garanta por la demandada.
En cuanto al fondo de las pretensiones, estim que de acuerdo con el material
probatorio estaba acreditada la responsabilidad de la entidad accionada en tanto
es claro que el mantenimiento de la va lo tiene a su cargo el Ministerio de Obras
Pblicas y Transporte y la omisin de colocar las vallas y seales de prevencin
alrededor del sitio donde se ejecutaban las obras por parte del contratista, gener
responsabilidad directa de la entidad contratante, por cuanto la falla provino de
agentes al servicio de la administracin, omisin que fue la causa directa para que
el mdico cirujano Antonio Jos Donado Kappler, se accidentara con su vehculo,
la noche del 17 de febrero de 1990, y como consecuencia directa de ello le
ocasionara la muerte.
Encontr igualmente una actuacin gravemente culposa por parte del contratista,
que lo hacen (sic) as mismo responsable administrativamente, toda vez que debi
mantener debidamente sealizados los alrededores de la obra, de acuerdo con lo
dispuesto en la Resolucin #0008408 de 2 de octubre de 1985, expedida por el
antes (sic) Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, que establece las
cantidades mnimas de seales temporales a (sic) utilizarse en calles y carreteras,
en los casos de construccin de las mismas () en este evento ha de concurrir
como llamado en garanta en un treinta por ciento (30%) de responsabilidad,
conjuntamente con la demandada, en lo que sta debe pagar a ttulo de
indemnizacin de perjuicios.

7. Actuacin en segunda instancia

Del trmino concedido en esta instancia, por auto de 1 de noviembre de 2001,
para presentar alegaciones slo hizo uso el Ministerio Pblico.
La Procuradura Quinta Delegada ante el Consejo de Estado solicit confirmar el
fallo consultado, por considerar que est demostrado que el contratista no puso
las sealizaciones correspondientes de acuerdo con lo ordenado en la Resolucin
No. 08408 de 1985 expedida por el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, lo

cual gener una falla en el servicio por omisin no solo del contratista sino del
Ministerio, por ser la entidad encargada del mantenimiento y conservacin de la
carretera, segn qued acreditado en el proceso, todo lo cual adems es
respaldado por la jurisprudencia del Consejo de Estado en los eventos en que se
demanda por daos causados a terceros derivados de la construccin,
sostenimiento, sealizacin y pavimentacin de vas nacionales, jurisprudencia
conforme a la cual existe un solo responsable que es la Nacin-Ministerio de
Obras Pblicas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En esta providencia se revisar la condena impartida por el a quo, al pago de

indemnizacin por los perjuicios ocasionados a los demandantes con ocasin de la
muerte de su cnyuge y padre.
Sobre el fondo del asunto la Sala se ocupar nicamente de los asuntos contrarios
a la entidad estatal accionada, conforme lo dispuesto por el inciso 5 del artculo
184 del C.C.A., segn el cual la consulta se entender siempre interpuesta a favor
de la entidad pblica condenada, cuando no fuere apelada la decisin del a quo.
En otros trminos, la Sala no se ocupar de analizar lo resuelto en relacin con los
llamados en garanta, decisin que no fue recurrida.
Antes de estudiar el asunto de fondo, la Sala analizar la excepcin formulada de
culpa de un tercero as como la legitimacin en la causa por pasiva, en
consideracin a que la materia fue cuestionada por la accionada en sede del a
quo.

1. La responsabilidad de la administracin cuando contrata con un tercero la

ejecucin de una obra pblica
Ciertamente, como de manera uniforme lo ha indicado esta Sala, no son
infrecuentes los casos en que un dao antijurdico resulta del proceder -por accin
u omisin- de un tercero contratista del Estado. En estos eventos, vale decir,
cuando la administracin contrata a un tercero para la ejecucin de una obra

pblica, la jurisprudencia tiene determinado -desde 1985- que los eventos

relacionados con daos a terceros con ocasin de la ejecucin de obras pblicas
con el concurso de contratistas, comprometen la responsabilidad de la
Administracin Pblica, porque : i) es tanto como si la misma Administracin la
ejecutara directamente, ii) la Administracin es siempre la duea o titular de la
obra pblica, iii) la realizacin de las obras siempre obedece a razones de servicio
y de inters general, iv) No son oponibles a terceros los pactos de indemnidad que
celebre con el contratista, esto es, exonerarse de responsabilidad extracontractual
frente a esos terceros, en tanto la Administracin debe responder si el servicio no
funcion, funcion mal.1
En estos eventos se configura la responsabilidad del Estado por la actuacin de su
contratista bajo el ttulo de imputacin de falta o falla del servicio y por lo mismo
debe asumir la responsabilidad derivada de los perjuicios que puedan llegar a
infligirse con ocasin de los referidos trabajos, puesto que se entiende como si la
administracin hubiese dado lugar al dao antijurdico 2. Ha dicho la Sala en criterio
que hoy se reitera:

Es ella [la administracin] la duea de la obra, su pago afecta

siempre el patrimonio estatal y su realizacin obedece siempre a
razones de servicio y de inters general. El hecho de que no la
ejecute con personal vinculado a su servicio obedece mas a
insuficiencia o incapacidad tcnica de su propio personal o a
falta de equipo adecuado. 3
1

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Auto del 25 de junio
de 1997, exp.10.504, actor: Capolican Rojas Hernndez.
2

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia del 28 de

agosto de 1997 Exp. 13028, Actor: Wenceslao Garca Parra y otros. En la misma providencia se dej en claro que: La
expresin actividad contractual debe entenderse en su ms amplio sentido, es decir que cobija todos los hechos, actos,
etc., que se generen con motivo de la ejecucin o construccin de la obra independientemente que tal actividad la
adelante la propia entidad o con el concurso de un contratista. En este ltimo caso cuando la actividad desarrollada por el
contratista en la realizacin de la obra ocasione daos a los particulares o a sus dependientes, dicho grupo de personas
podr demandar si lo prefieren a la entidad duea de la obra o a quien orden su elaboracin. Evento en el cual la entidad
podr llamar en garanta o repetir contra los servidores pblicos, contratistas o los terceros responsables el monto de las
condenas que se impongan de la declaratoria de responsabilidad en la respectiva providencia.
Por lo antes expuesto puede afirmarse que la administracin pblica responder de los daos causados a terceros
siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de lo servicios pblicos, bien sea en el caso
especial que la ejecucin de las obras pblicas las adelante con servicios y medios propios, o bien mediante el concurso
de un contratista, pues no debe olvidarse que el titular de la obra pblica es siempre la administracin y que ejercita sobre
ella sus potestades por lo cual debe cargar con la responsabilidad y la obligacin de reparar los daos derivados de dicha
actividad.
3

Ver entre otras, sentencia del 3 de octubre de 1985, exp. No. 4556, actor: Gladys Mamby de Delgado. En este caso, se
trataba del dao sufrido por una persona usuaria de la obra pblica que fue lesionada a consecuencia de la dinamita
utilizada para remover una roca. En la jurisprudencia francesa la suerte del participante que interviene en la ejecucin del
trabajo pblico como profesional - obrero, arquitecto - ha sido definida en forma bastante severa ya que el derecho a la
reparacin de los daos causados a sus bienes o a su integridad supone una culpa (simple) imputable al dueo de la

()[En definitiva] cuando la administracin contrata a un tercero

para la ejecucin de una obra a travs de la cual va a prestar el
servicio pblico, es tanto como si aqulla la ejecutara
directamente, esto es, que debe asumir la responsabilidad
derivada de los perjuicios que puedan llegar a ocasionarse con
ocasin de los referidos trabajos.4
En tal virtud se despachar negativamente la excepcin propuesta por el
demandado y, en consecuencia, procede la Sala a estudiar de fondo la
providencia consultada.
Ahora bien, la responsabilidad patrimonial de la entidad estatal demandada por la
muerte de ANTONIO JOS DONADO KAPPLER, declarada por el a quo, habr de
confirmarse, con fundamento en las siguientes consideraciones:

2. La legitimacin ad processum por pasiva

La Sala reitera que, de acuerdo con la normatividad vigente a la poca de los

hechos, en este tipo de eventos la capacidad jurdica y procesal de la parte
demandada para comparecer en juicio, poda recaer bien respecto de la NacinMinisterio de Obras Pblicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte) ya frente
al Fondo Vial Nacional (hoy Instituto Nacional de Vas).
En efecto, en casos similares al que hoy se estudia, la jurisprudencia de la Sala
haba sealado, cuando exista el antiguo Ministerio de Obras Pblicas y
Transporte (como es el caso que hoy se analiza) y ante la confusa distribucin de
competencias con el entonces Fondo Vial Nacional, que:

obra o al empresario de los trabajos pblicos implicados (CE, 15 de diciembre de 1937, Prfet de la Gironde, Rec. CE, p.
1044 : accidente causado a un participante por el hundimiento de un puente con ocasin de su ensayo). Esta exigencia
permanece aun si en el origen del accidente se encuentra una cosa peligrosa CE, 6 de junio de 1962, E4DF c/Malfait,
Rec. CE, p.377: electrocucin por una lnea elctrica). El trato dado al participante es as poco favorable pues l no se
beneficia del liberalismo que impregna de una manera general el rgimen de los daos por los trabajos pblicos. Se
explica por lo general esta severidad subrayando que el participante no es del todo extrao al riesgo creado y que en
tanto que profesional remunerado se beneficia de un rgimen legal de proteccin que cubre lo que es un riesgo del
oficio. (Michel Paillet. La responsabilidad Administrativa. Bogota, Universidad Externado de Colombia. 2001, Pgina
194).
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 28 de
abril de 2005, exp. 14.178. En el mismo sentido, sentencias de 7 de diciembre de 2005, exp. 14.065 y de 28 de
noviembre de 2002, exp. 14.397. Criterio reiterado recientemente por la misma Sala en Sentencia de 29 de agosto de
2007, Rad. 5200123310007838-01 (14.861), Actor: Amelia Yomaira Vela Belalczar y otros, Demandado: Empopasto y
otro, C. P. Ruth Stella Correa Palacio
4

 () la jurisprudencia, elaborada antes de la creacin del

Ministerio del Transporte que modific la estructura del Ministerio
de Obras y de sus organismos adscritos y vinculados, luego de
algunas vacilaciones producidas fundamentalmente por la
defectuosa y confusa distribucin de las funciones a cargo tanto
del Ministerio de Obras como del Fondo Vial Nacional, lleg a la
conclusin de que pese a que este ltimo por mandato de su ley
creadora le compete atender los gastos que demanden el
estudio, construccin, conservacin y pavimentacin de las
carreteras mencionadas (art. 1 ley 64 de 1967), el cumplimiento
propiamente de ese cometido le compete al Ministerio de Obras
a travs de sus distritos de carreteras, pues dentro de los
objetivos y funciones de dicho organismo estn los de definir,
formular, orientar y ejecutar la poltica nacional relacionada con
la construccin, conservacin y mantenimiento de la
infraestructura del transporte terrestre, martimo y fluvial del pas,
as como el manejo y administracin de ste; fijar, orientar y
coordinar los planes y programas de financiamiento e inversin
para la construccin, conservacin y mantenimiento de la
infraestructura vial, tanto de los proyectos del Fondo Vial como
de los que corresponda ejecutar a los organismos adscritos y
vinculados al Ministerio.
Lo precedente muestra que al Fondo le competa atender a los
gastos necesarios para el estudio, construccin, conservacin y
pavimentacin de las vas; y al ministerio directamente o a travs
de contratos, la ejecucin de los programas. Esta distribucin de
funciones cre confusin en los administrados y en la misma
jurisprudencia, ya que unas veces se demandaba al Fondo Vial y
otras al Ministerio y se hicieron pronunciamientos inhibitorios por
problemas de legitimacin en la causa. Se deca que si el
servicio estaba a cargo del Fondo no poda demandarse a la
Nacin, porque aqul era una persona jurdica autnoma, o
viceversa.
Tcnicamente esto era cierto. Nadie duda que desde su
creacin el Fondo era un establecimiento pblico con personera
jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio (ley 64 de
1967). Autonoma que lo separaba de su ente matriz (la Nacin)
y que impeda que indistintamente pudiera demandarse a uno u
otro o que se les demandara solidariamente.
Pero aunque lo dicho era aplicable como regla general a los
entes matrices y los descentralizados (cada uno con su propia
rbita de accin y sus propias responsabilidades), la
jurisprudencia empez a cuestionar la rigidez de la tesis, frente a
entes de tan extica autonoma como la que se daba entre la
Nacin - Ministerio de Obras y el Fondo Vial Nacional, en la cual
ste no era otra cosa que una especie de caja pagadora (una
cuenta en el presupuesto) carente de su propia planta de
personal, hasta el punto que estaba administrado por el
Ministerio sin un representante legal propio, ya que segn el art.
8 de la mencionada ley 64 el Ministro de Obras Pblicas ser
su representante legal y su tesorero, el General de la Nacin.

En estas condiciones, la jurisprudencia termin aceptando que

en tales eventos, cuando se demanda por daos causados a
terceros derivados de la construccin, sostenimiento,
sealizacin y pavimentacin de vas nacionales, existe un slo
responsable que es la Nacin - Ministerio de Obras Pblicas. Se
anota, adems, que aun en la hiptesis de que se haya
demandado al Fondo Vial, por problemas derivados de su
contratacin, y no a la Nacin, se tendr por satisfecho el
presupuesto de la legitimacin en la causa por pasiva. 5
Merece destacarse que a partir de la entrada en vigencia del decreto 2171 de
19926 los daos que tengan lugar con posterioridad a su entrada en vigencia y
que sean derivados de la inadecuada ejecucin de las obras de infraestructura
sern en adelante responsabilidad del Instituto Nacional de Vas, toda vez que es
quien ejecuta las obras de infraestructura vial, tal y como lo ha sealado esta
Sala.7
Sguese de todo lo anterior que, y tal como lo advirti el Ministerio Pblico en esta
instancia, el Ministerio de Transporte est legitimado en causa por pasiva, por lo
que se reuni este presupuesto de la accin.

3. Prueba de la existencia del dao

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de julio

28 de 1994, Rad. 8647, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en el mismo sentido Sentencia de 3 de febrero de 2000, Ref.:
Expediente No. 10.341, Actores: Carlos Alonso Urbano y otros, Demandada: Nacin-Minobras-Fondo Vial Nal., C. P.
Ricardo Hoyos Duque.
5

Por el cual se reestructura el ministerio de obras pblicas y transporte como Ministerio de

Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional,en DIARIO OFICIAL No. 40704 de 31 de diciembre de 1992
7

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 16

de agosto de 2001, Radicacin nmero: 13.772 (1048), Actor: Miguel Arcngel Garca Gmez, Demandado: Nacin
Instituto Nacional de Vas, C. P. Ricardo Hoyos Duque. De acuerdo con esta providencia:el decreto 2171 de 1992, que
reestructur el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte como Ministerio de Transporte y el Fondo Vial Nacional como
Instituto Nacional de Vas, precis que al primero le corresponda preparar los planes y programas de construccin y
conservacin de la infraestructura de todos los modos de transporte, de conformidad con la ley (art. 6 num. 11) y al
segundo, ejecutar la poltica del Gobierno Nacional en relacin con la infraestructura vial de su competencia, de
conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte (art. 54 num. 2).
As las cosas, los daos derivados de la inadecuada ejecucin de las obras de infraestructura a partir de la vigencia del
decreto 2171 son responsabilidad del Instituto Nacional de Vas, que es quien ejecuta las obras de infraestructura vial.
Como en el caso concreto, la demanda fue presentada en vigencia de dicho decreto, el Instituto Nacional de Vas
estaba legitimado para afrontar el proceso, pues los daos se hacen derivar del mantenimiento y la reparacin de la
maquinaria dedicada al sostenimiento de las vas nacionales. Pero adems, como segn el demandante, los daos se
produjeron en forma continua entre los aos 1975 y 1994, poda igualmente dirigirse la demanda contra la NacinMinisterio de Obras Pblicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte), porque hasta el ao 1992 dicho Ministerio
tena a su cargo la construccin, sostenimiento, sealizacin y pavimentacin de las vas nacionales.

Est acreditado que ANTONIO JOS DONADO KAPPLER falleci el 1 de marzo

de 1990, en el municipio de Barranquilla, Atlntico, a consecuencia de unedema
pulmonar por tromboembolismo pulmonar por hematoma retroperitoneal post
traumatismo hecho que se prob con los siguientes documentos: (i) Certificado del
registro civil de defuncin expedido por el Notario Tercero del Crculo de Notara
de Barranquilla (fl. 4 c. 1) y (ii) Copia autenticada del dictamen mdico-legal
correspondiente a la diligencia de necropsia practicada por el Instituto Seccional
de Medicina Forense (fl. 11 c. 1);

4. Los perjuicios sufridos por los demandantes

Igualmente est demostrado que la muerte de ANTONIO JOS DONADO
KAPPLER caus daos a los demandantes, quienes demostraron el vnculo que
los una con la vctima, en sus calidades de esposa e hijos.
Para acreditar dicho vnculo se aportaron con la demanda los siguientes
documentos: (i) Registro Civil del matrimonio celebrado entre Antonio Jos Donado
Kappler y Martha Judith Quiroz Daz (fl. 6 c. 1) y (ii) los certificados de los registros
civiles del nacimiento de Mauricio Antonio y Carol Stephanie Donado Quiroz, en
los cuales consta que son hijos de aqullos (fls. 8 y 9 c. 1).
La demostracin de la calidad de cnyuge y de parientes en el primero grado de
consanguinidad entre la vctima y los demandantes, unida a las reglas de la
experiencia, permiten inferir el dolor moral que stos sufrieron con la muerte de
aquel. Todo lo cual es confirmado por las declaraciones de Beatriz Mercedes DazGranados de De la Rosa y de Bernardo de la Cruz Caparroso Espinosa (fls. 120 a
121 y 122 a 123 c.1).
Adems, el perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, que le caus la
muerte de su esposo y padre, se infiere de la existencia de la obligacin
alimentaria que tena la vctima con ellas.
En efecto, los artculos 411 y 422 del Cdigo Civil establecen que corresponde al
cnyuge y padre proveer alimentos a su cnyuge e hijos hasta el da anterior de la
mayora de edad8. En consecuencia, si bien el derecho a la reparacin de los
8

Ley 27 de 1977, que modific parcialmente el art. 422 C.C. En este sentido, sentencia proferida por la Sala el 9 de
marzo de 2000, exp 12.489 y del 25 de julio de 2002, exp: 13.744.

perjuicios morales y materiales que se cause a una persona por la muerte de otra
no se derivan de su condicin de heredero sino de damnificado, cuando existe la
obligacin alimentaria se infiere que la existencia del perjuicio material, dar
derecho al titular del mismo a la indemnizacin de tal perjuicio por el trmino de la
obligacin, esto es, en el caso de los hijos hasta el cumplimiento de la mayora de
edad y de los cnyuges hasta el trmino de vida probable del mayor.

5. La muerte se produjo como consecuencia de un accidente de trnsito

La muerte de ANTONIO JOS DONADO KAPPLER se produjo como
consecuencia de un accidente de trnsito que sufri al chocar el automvil que
conduca contra un promontorio de piedras y tierra, que se encontraba en la va
circunvalar de Barranquilla y que haba sido dejado durante la ejecucin de la obra
pblica que se adelantaba.
Del accidente de trnsito da cuenta el informe del Departamento de Polica del
Atlntico-Segundo Distrito, suscrito por el Comandante de la Subestacin Santa
Marta, Sargento Vega Vsquez Josa de fecha 18 de abril de 1990, en donde
consta que el da 17 de febrero de 1990 a las 12 de la noche el automvil Renault
12 de placas RB 0840 conducido por Jos Donado Kappler se estrell contra un
promontorio de piedras y tierra que se encontraba en la va circunvalar a la altura
del Pueblito (fl. 10 c.1).
En cuanto a la causa del deceso, est acreditado en el expediente que la muerte
fue consecuencia de los golpes sufridos en el accidente as se desprende del
dictamen mdico-legal correspondiente a la diligencia de necropsia practicada por
el Instituto Seccional de Medicina Forense, en la cual consta que la causa de la
muerte fue edema pulmonar por tromboembolismo pulmonar por hematoma
retroperitoneal post traumatismo (se resalta, copia autntica, fl. 11 c. 1) y del
testimonio rendido en el proceso por el doctor Eduardo Urdaneta Vargas, mdico
profesional especializado del Instituto Nacional de Medicina Legal Regional Norte,
quien practic la necropsia a la vctima, quien asegur que [l]os golpes recibidos
fueron la causa de la muerte ya que ellos produjeron unos trombos que ocluyeron
las arterias pulmonares que le ocasionaron la muerte. La relacin se explica
porque con el traumatismo recibido se producen lesiones en las paredes
endoteliales de los vasos que posteriormente se producen (sic) la formacin de

trombos que con el flujo sanguneo son desprendidos viajan por la circulacin
hasta llegar a algunos rganos que en este caso fueron los pulmones produciendo
oclusin de las arterias lo cual impide el flujo sanguneo haciendo que la persona
fallezca por anoxia ya que no le llega sangre a los pulmones ()[e]ste fenmeno
se puede presentar inmediatamente o de producido el traumatismo en un tiempo
que puede ser de una semana, dos semanas, en este caso hay una correlacin
entre la causa de la muerte y el traumatismo recibido (fls. 124 a 126 c.1).

6. Rgimen de responsabilidad aplicable en el caso concreto

Dado que en la demanda se adujo que el dao se produjo como consecuencia de
la colisin de un vehculo automotor contra un montculo de piedras y tierra dejado
sobre la va, con ocasin de la construccin de una obra pblica, sin la debida
sealizacin, considera la Sala que el asunto debe definirse con fundamento en el
rgimen de falla del servicio, en primer lugar, porque ese fue el criterio de
imputacin insinuado en la demanda, pero adems, en consideracin a que
tratndose de la construccin de obras pblicas la responsabilidad del Estado se
deduce cuando no se toman las medidas reglamentarias, necesarias y eficaces
tendientes a prevenir a las personas, a fin de evitar que stas puedan sufrir
accidentes contra la misma, es decir, lo que genera la responsabilidad es el
incumplimiento del deber de sealizar esas obras, o impedir el trnsito por las
reas aledaas, pero no la construccin de la obra en s.

7. La imputacin del dao a la entidad demandada

Segn la parte demandante, la muerte de ANTONIO JOS DONADO KAPPLER
es imputable a la entidad accionada, porque en la va donde tuvo lugar el
accidente no se haba instalado la sealizacin de rigor, esto es, las medidas
preventivas reglamentarias, que advirtieran del peligro que representaba el
montculo dejado sobre la va.
Para resolver la controversia planteada, se analizar si la entidad demandada
incurri en la falla del servicio que se le imputa y si la misma fue causa del dao.
En el expediente aparecen acreditados los siguientes hechos:

7.1. Para el da 17 de febrero de 1990 se estaba adelantando una obra pblica en

la va circunvalar de Barranquilla a la altura del Pueblito, donde ocurri el
accidente.
En efecto, qued demostrado que el 22 de noviembre de 1989, el Fondo Vial
Nacional, celebr el contrato de obra No. 049 con Ricardo Manotas Camp, cuyo
objeto fue la ejecucin por el sistema de precios unitarios de las obras necesarias
para la construccin de parcheo, carpeta en concreto asfltico y construccin BoxCulverts en la interconexin vial de Barranquilla, abscisas K 8+ 000 a K 11 + 000,
de acuerdo con los planos y especificaciones suministrados por el Fondo Vial,
segn la copia autntica del contrato (copia autenticada, fls. 53 a 55 y fls. 153 c.1).
En el mismo sentido, de conformidad con la certificacin suscrita por el Director
Regional del Distrito de Obras Pblicas No. 20 de Barranquilla de 15 de octubre de
1991: para el da 17 de febrero de 1990, se adelantaban en la va circunvalar de
Barranquilla entre las abscisas K 8+ 000 a K 11 + 000 construccin de parcheo
(sic), carpetas en concreto asfltico y construccin Box-Culverts- Barrio el Pueblito
por intermedio del contratista Ricardo Manotas Camp (fl. 52 c.1).
7.2. Para el da del accidente se haba dejado sobre la va un promontorio de
piedras y tierra en el sitio donde ocurri el accidente. As qued acreditado con el
informe del Departamento de Polica del Atlntico-Segundo Distrito, suscrito por el
Comandante de la Subestacin Santa Marta, Sargento Vega Vsquez Josa de
fecha 18 de abril de 1990 (fl. 10 c.1).
7.3. La entidad constructora de la obra no haba instalado seales preventivas que
advirtieran sobre la existencia de la obra.
En este punto la prueba es contradictoria. En efecto, algunas de las personas que
rindieron testimonio sobre el hecho afirmaron que s haba seales que indicaran
la existencia del peligro que representaba el montculo de tierra dejado sobre la
va.
As, Domingo Martnez Ortega, testigo presencial del hecho, en su condicin de
celador de la obra, al ser interrogado sobre las obras que se estaban adelantando
a la va el da 17 de febrero de 1990, contest: Se estaba elaborando un
boxcoulvert, la obra se hizo en dos etapas, primero se hizo el carril direcho(sic) y

despus (sic) el izquierdo en la va circunvalar. En dicha obra estaban todas las

seales requeridas, haban (sic) avisos, mechones y en cada lada de la
excavasin (sic) haban (sic) dos pilas de arena y en dicha pila de arena haban
(sic) mechones. Esa era la funcin mia (sic) de permanecer toda la noche con los
mechones prendidos como seales y sus respectivos avisos de ambos lados ()
la visibilidad era buena, el alumbrado pblico bueno, las seales las requeridas y
fuera de eso haban (sic) otras seales, haban (sic)

unos reflectores

intermitentes de ambos lados, haban unos aviso (sic), que decan Va en

reparacin unos estaban a 300 a 200 y a 100 metros de distancia () el seor
como iba en estado de embriaguez no se percat de los avisos, como estaba solo,
pas una patrulla y les ped ayuda, ellos me ayudaron a sacar al seor, los
agentes le preguntaron que qu (sic) senta y el les dijo que no senta nada y los
agentes le dijeron a l que l en ese estado no estaba en condiciones de conducir
un vehculo. El vehculo lo sacaron fue (sic) al da siguiente (fls. 215 y 216 c.1).
El ingeniero Ayen Lorenzo Henrquez Haybech declar ante el a quo (fls. 203 y
204 c.1), que para el 17 de febrero de 1990 se estaba construyendo la ampliacin
de un box-coulvert, situado en la va circunvalar en el sitio del arroyo que atraviesa
el barrio El Pueblito; que la construccin se adelant en dos etapas, primero se
construy la parte derecha y luego la izquierda Respecto de las seales anot
que s teniamos (sic) las seales requeridas por el Distrito de Obras, adems se
colocaban todas las noches mecheros para mayor visibilidad () la visibilidad era
buena, ya que dicha obra se ejecutaba en una recta y adems se contaba con
alumbrado pblico en esa parte de la va. La obra tena un celador nocturno que
era el encargado de vigilar los avisos y de mantener prendido (sic) los mechones.
Sobre el accidente expuso que tuvo conocimiento el da siguiente y que el
vehculo era conducido por una persona en estado de embriaguez quien haba
hecho caso omiso de las seales colocadas y se haba estrellado contra las pilas
de arenas colocadas en dicha obra () A la hora que llegu ya haban retirado el
vehculo infractor por lo tanto no tuve ms conocimiento de nada.
En contraste, en el informe del Departamento de Polica del Atlntico-Segundo
Distrito, suscrito por el Comandante de la Subestacin Santa Marta, Sargento
Vega Vsquez Josa de fecha 18 de abril de 1990, se indica que los agentes Fidel
Quemba Fquene, Melquiciadeth Baena P. y Eduardo Quintero Hernndez dieron
cuenta de lo sucedido la noche de los hechos: a las 12:00 PM en la va que
conduce a la circunvalar a la altura del barrio El Pueblito atendieron un caso de un

automvil Renault 12, color rojo de placa No. RB 0840 conducido por el seor
Antonio J. Donado Kappler () quien sufri golpes en el pecho especialmente
ocacionado (sic) con el timn del vehculo el cual (sic) manifest que se senta
bien y que los golpes no eran graves que slo senta un poco de dolor y segn el
mismo informe el accidente ocurri por falta de sealizacin (subraya la Sala, fl.
10 c.1)
A su turno, el interventor del contrato de obra -en oficio dirigido al a quo- aunque
indic que la obra contaba con sealizacin, observ que no poda afirmar que el
da de los hechos esta efectivamente estuviera puesta. Dijo el llamado en garanta
s tena colocadas las seales correspondientes lo que no se puede afirmar es
que en el momento del accidente estubiern (sic) colocadas, puesto que estas
seales estn sujetas a robo continuo. (se destaca, fl. 90 c. 1).
Como se advierte, mientras algunos de los testigos afirmaron que la obra tena
todas las seales requeridas: avisos, mechones, dos pilas de arena y adems
unos reflectores intermitentes, el Informe de la Polica por el contrario indica que el
accidente ocurri por falta de sealizacin y el interventor, por su parte, no puede
asegurar que el da de los hechos la sealizacin estuviese instalada.
La Sala da crdito a lo consignado en el informe de la Polica, en la medida en que
consigna lo que pudieron constatar los agentes de la polica que atendieron a la
vctima poco despus del accidente, sin que lo all consignado pueda -como en
efecto no lo fue- tacharse de parcializado, adems su dicho no es desmentido por
el interventor del contrato, quien se limita a dar a entender que eventualmente
estas seales podran haber sido hurtadas.
No ocurre lo mismo con la versin de los hechos rendida por el celador y el
ingeniero, que no parece seria ni verosmil en tanto muestra el nimo de favorecer
decididamente los intereses de la parte demandada, al punto de que el celador
admite que su funcin principal era la de permanecer toda la noche con los
mechones prendidos como seales y sus respectivos avisos de ambos lados, es
decir, resulta directamente afectado por los hechos discutidos en el proceso; al
tiempo que el dicho del ingeniero -como lo afirm el a quo- no pasa de ser un
testimonio de odas, cuya fuerza probatoria y eficacia, en principio, es muy
reducida, como que no conoci de propia mano las condiciones de modo, tiempo y

lugar en que ocurrieron los hechos, tal y como l mismo lo admite al final de su
declaracin.
De modo que el nico testigo directo de los hechos resulta ser el celador. Sin
embargo a ms de la sospecha antes enunciada, sobre esta prueba testifical
tambin pesa otra sospecha, en razn a la forma en como se hace el relato de lo
sucedido, casi siete (7) aos despus de la ocurrencia de los hechos, de manera
precisa y con un nivel de detalle que pareciera entrever la preparacin previa de
su dicho. Adems, su versin contrasta abiertamente con lo expresado por los
agentes de la polica, a quienes no obstante cita en su declaracin para hacerles
afirmar lo que ellos no dijeron en el informe que obra en el proceso.
En sntesis, no se demostr que haban sido instalada una adecuada sealizacin
de prevencin.
7.4. Pero, an si se diera crdito a los testimonios antes referidos y se admitiese
que s haban sido puestas unas seales en la va en construccin, las mismas no
correspondan a las estipulaciones sobre sealizacin temporal que prevea la
normativa entonces vigente.
No debe perderse de vista que las disposiciones -que para la poca de los hechos
resultaban aplicables9- reglamentaban la sealizacin en etapas de construccin y
conservacin de carreteras, eran -como hoy tambin lo son- bastante exigentes y
no quedaban a eleccin de los destinatarios de las mismas su aplicacin estricta o
no.
En efecto, el captulo III del Manual de dispositivos para el control de trnsito en
calles y carreteras -a la sazn vigente- (adoptado como reglamento oficial
mediante Resolucin No. 5246 de 1985 expedida tambin por el Ministerio de
9

Luego de los hechos el anterior Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre, decreto 1344 de 1970, fue modificado por el
decreto 1809 de 6 de agosto de 1990 (DIARIO OFICIAL 39496) y mediante la Resolucin No. 3968 de 30 de septiembre
de 1992, el Instituto Nacional de Transporte y Trnsito adopt el Manual sobre dispositivos para el control del trnsito en
calles y carreteras, que fue ratificado por el Instituto Nacional de Vas, por medio de la resolucin No. 3201 de 5 de
mayo de 1994, en el cual se regularon las tcnicas, normas y procedimientos de la sealizacin vial. Igualmente con
posterioridad a los hechos, el Director del Instituto Nacional de Vas, mediante resolucin 001937 de 30 de marzo de
1994 regul las seales temporales de aproximacin a los frentes de trabajo, obstculos y/o peligros sobre las calles y
carreteras, las cuales deban utilizarse, igualmente, cuando los obstculos fueran ubicados sobre la berma, con
materiales como grava, cables, materiales, etc. (Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 29 de agosto de 2007, Rad. 5200123310007838-01 (14.861),
Actor: Amelia Yomaira Vela Belalczar y otros, Demandado: Empopasto y otro, C. P. Ruth Stella Correa Palacio). No
sobra advertir que el nuevo Cdigo de Trnsito, que derog la normativa antes referida, est previsto en la ley 769 de
2002, modificada a su turno por las leyes 903 de 2004 y 1005 de 2006

Obras Pblicas y Transporte) normaliz la sealizacin de etapas de construccin,

reconstruccin o conservacin de carreteras.
Segn dicho acto administrativo, la sealizacin en etapas de construccin y
conservacin de carreteras era de carcter temporal y su instalacin deba ser
anterior a la iniciacin de la obra, permanecer durante su desarrollo y ser
levantada cuando se estabilice la circulacin de la va.
En los trminos del referido reglamento las seales deban ser reflectivas o
debidamente iluminadas, para garantizar su visibilidad en horas de la noche y
deban permanecer en posicin correcta, limpias y legibles, y deban ser
reparadas en caso de deterioro.
De conformidad con el citado Manual sobre dispositivos para el control de trnsito
en calles y carreteras, editado por el entonces Ministerio de Obras Pblicas y
Transporte, como reglamento oficial en materia de sealizacin vial, la
sealizacin en etapas de construccin y conservacin de carreteras se
clasificaba en i) seales preventiva, ii) seales reglamentarias, iii) seales
informativas y iv) varias. Las seales preventivas eran las de va en construccin a
500 y 300 metros, se deban poner en forma de rombo, pero por su carcter de
seguridad deban tener un mayor tamao que las usuales (60 a 75 cm. de lado) y
ser de color anaranjado, las letras y las orlas negras (SP- 101 y SP-102). A su
turno, entre las seales reglamentarias se encontraban las de desvo, redonda, de
120 cm. de dimetro, en fondo blanco, orla roja y letras negras y con una flecha
que oriente el sentido del mismo (SR-102). Y finalmente, las seales informativas
tenan por objeto suministrar los datos bsicos de la obra.
El captulo III del manual en comento tambin prevea las seales varias en el
sitio de la construccin: barricadas, conos de gua, canecas, mecheros y
delineadores que por su carcter temporal podan transportarse fcilmente y
emplearse varias veces. Las barricadas tenan varias alternativas de diseo, pero
deban estar formadas por varios listones de no ms de tres metros de largo por
30 cm. de ancho, ubicados de manera horizontal y de una altura mnima de 1.50
metros. Estos deban estar pintados en franjas, en ngulo de 45 vertical,
alternadas negras y anaranjadas reflectivas, deban obstruir la calzada o el eje de
la va donde no debe haber circulacin.

Al tenor de la aludida normativa si las barricadas no eran factibles, se podan

utilizar canecas, pintadas alternativamente con franjas de negro y anaranjado
reflectivas de 20 cm. de ancho, su altura no debe ser inferior a 80 cm. Los conos
de delineacin deban ser de color rojo o anaranjado, con un rea de 15 x 20 cm. y
altura mnima de 30 cm. (figura 19 b). Podan utilizarse delineadores luminosos a
una distancia de no ms de diez metros o mecheros o antorchas distanciados no
ms de cinco metros, para el trnsito nocturno cuando se presentaran riesgos
temporales. Las tres ltimas seales se empleaban para delinear canales
temporales de circulacin, especialmente en los perodos de conservacin de las
marcas viales en el pavimento, y en la formacin de canales que entran a zonas
de reglamentacin especial o en general cuando el flujo de trnsito haba de ser
desviado temporalmente de su ruta10.
Asimismo, el artculo 1 de la Resolucin No. 8408 de 1985 11, expedida por el
ministerio de Obras Pblicas y Transporte, en uso de sus facultades legales en
particular las que le confera el artculo 111 del Decreto ley 1344 de 1970 12 (el
entonces Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre), exiga una cantidad mnima de
siete (7) seales de aproximacin

a frentes de trabajo en las etapas de

construccin y conservacin de calles o carreteras.

Segn las voces del artculo 3 de esta ltima resolucin igualmente la
sealizacin temporal en el sitio mismo del frente de trabajo que tena por objeto
advertir al usuario de una va la existencia de un peligro o la naturaleza de ste,
que haca parte de las denominadas seales de prevencin o preventivas deba
hacerse utilizando conos reflectivos o delineadores con espaciamiento mnimo de
dos metros y dos barricadas o caneca ubicadas una a cada lado del sitio.
Del mismo modo, el artculo 4 eiusdem dispona que en todo frente de trabajo
deba regularse el trnsito de vehculos por intermedio de dos personas con sus
respectivos chalecos reflectivos, ubicadas una a cada lado del sitio.

Vid. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de

4 de septiembre de 2003, Exp. 11.615 ( R- 5880), Actores: Edilberto de Jess Montoya y otros, Demandados: Nacin
Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, Fondo Vial Nacional e Instituto Nacional de Transporte (INTRA),C. P. Alier
Eduardo Hernndez Enrquez.
10

Cfr. Fls. 132 a 136 y 154 a 155 c.1

De acuerdo con su artculo 111 el Ministerio de Obras Pblicas determinaba las seales, convenciones y
demarcaciones de trnsito por las vas del pas y dar instrucciones sobre su interpretacin y uso. Normativa expedida
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri la Ley 8 de 1969 y publicado en Diario Oficial No. 33.139.
11

12

Igualmente el artculo 6 de la resolucin en estudio ordenaba a la entidad

contratante a exigir a los contratistas el cumplimiento de las estipulaciones sobre
sealizacin temporal , por medio del interventor respectivo.
Conforme a lo establecido en la reglamentacin vigente a la poca de los hechos,
antes reseada, sobre seales preventivas en obras que se adelantaran en calles
y carreteras en referencia, se concluye que los tres (3) avisos, los mechones y
las dos pilas de arena a que aludi el celador de la obra no corresponden a las
que se exigan reglamentariamente; para ello era preciso, se insiste, la ubicacin
de una cantidad mnima de siete (7) seales temporales de aproximacin a frentes
de trabajo, ubicacin en el sitio mismo de conos reflectivos o delineadores, dos
barricadas o canecas ubicadas una a cada lado del sitio, adems de la regulacin
del trfico por medio de dos personas con sus respectivos chalecos reflectivos.
Las consideraciones que anteceden llevan a la indubitable conclusin de que la
demandada, a travs de su contratista, incurri en una falla en la sealizacin
adecuada de la obra.
7.5. Aunque est demostrado que la vctima estaba ejerciendo una actividad
peligrosa en el momento del accidente, no se acredit que haya actuado de
manera negligente porque condujera en estado de embriaguez, afirmacin del
demandado que no encontr respaldo en el material probatorio del proceso. De
modo que el dao no es imputable a la vctima.
En este orden de ideas, el dao sufrido por los demandantes como consecuencia
de la muerte de Jos Donado Kappler es imputable a la entidad demandada, por
ser la duea de la obra que estaba adelantando Ricardo Manotas Camp, en
cumplimiento del contrato celebrado entre las partes, por haber dejado sobre la va
un montculo de tierra, en desarrollo de la obra pblica, sin haber instalado las
seales reglamentarias que advirtieran a los usuarios de la va del peligro que
representaba transitar por la misma, obstculo contra el cual colision el vehculo
que conduca el occiso.
Por lo tanto, si la entidad demandada al realizar la obra pblica omiti la ubicacin
de las seales reglamentarias que previnieran eficazmente de la existencia del
montculo de piedra y tierra dejado sobre la va se concluye que incurri en falla

del servicio y, en consecuencia, es patrimonialmente responsable de los perjuicios

causados a los demandantes con la muerte de Antonio Jos Donado Kappler.
Por lo tanto, se confirmar la sentencia consultada en cuanto consider que la
entidad demandada era responsable de los daos sufridos por la cnyuge y los
hijos de Antonio Jos Donado Kappler, con su muerte.

8. La indemnizacin del perjuicio

8.1. La indemnizacin por perjuicios morales
Tal como se seal antes, los demandantes acreditaron el perjuicio moral que
sufrieron con la muerte de ANTONIO JOS DONADO KAPPLER. Por lo tanto, se
confirmar la sentencia proferida por el Tribunal en cuanto reconoci la
indemnizacin por estos perjuicios a su favor.
Se advierte, sin embargo, que para establecer el valor de la indemnizacin por
este concepto, la Sala tendr en cuenta los criterios establecidos en la sentencia
de 6 de septiembre de 2001, expedientes Nos. 13.232 y 15.646, en la cual se fij
en cien salarios mnimos legales mensuales vigentes el valor del perjuicio moral,
en los eventos de mayor intensidad, abandonando as el criterio de aplicacin
extensiva de las normas que sobre la materia se haban adoptado en el Cdigo
Penal, por considerarlo improcedente y para dar cumplimiento a lo previsto en los
artculos 16 de la ley 446 de 1998 y 178 del Cdigo Contencioso Administrativo,
que ordenan la reparacin integral y equitativa del dao y la tasacin de las
condenas en moneda legal colombiana, respectivamente.
Para convertir la condena en salarios mnimos legales mensuales vigentes, se
parte de la reflexin de que la condena impuesta por el Tribunal fue de 1000
gramos oro tanto para la esposa como para cada uno de los hijos, esto es, el
mayor valor que la jurisprudencia reconoca en esa poca por el dao moral que
produce la muerte de un ser querido.
Por lo tanto, se mantendr la decisin para reconocer lo que la jurisprudencia
reconoce hoy como el mayor valor por ese perjuicio, esto es, 100 salarios mnimos
legales mensuales vigentes a favor de la esposa e los hijos.

8.2. Perjuicios materiales

Para la liquidacin se tendrn en cuenta las bases fijadas por el a quo en la
sentencia, porque se ajustan a lo probado en el proceso y a lo que se viene
aplicando por la jurisprudencia.
8.2.1. Indemnizacin por el dao emergente
Con motivo del fallecimiento de su esposo, Martha Judith Quiroz Daz asumi los
gastos por concepto de: i) reparacin del vehculo, por valor de $300.000,oo, de
acuerdo con la factura de abril 1 de 1990 (original, fl. 15 c.1), ii) transporte de gra
del vehculo accidentado por valor de $8.000,oo segn la factura de febrero 17 de
1990 (original, fl. 16 c.1) y iii) servicios funerarios por valor de $ 212.000,oo, de
acuerdo con la factura de septiembre 6 de 1990 (original, fl. 21 c.1).
El Tribunal se limit a esbozar la frmula que debera aplicarse para la
actualizacin de cada uno de los valores sin realizar la respectiva operacin
aritmtica de liquidacin13, por lo que se actualizarn cada una de esas sumas
desde la fecha en que se atendi el gasto hasta la fecha de esta sentencia y luego
se sumar el consolidado:

Ra = Rh x

I. Final
I. Inicial

i) Reparacin del vehculo:

Ra = $300.000 x 176.10 agosto/07
17.98 abril/90
Ra = $2.938.265,oo
ii) Transporte de gra:
Ra = $8.000 x 176.10 agosto/07
16.99 feb./90

13

As lo hizo en todos los tems.

Ra = $82.919,oo
iii) Servicios funerarios:
Ra = $212.000 x 176.10 agosto/07
19.70 sept./90
Ra = $1.895.086,oo
Total indemnizacin por dao emergente: $ 4.916.270,oo
8.2.2. Indemnizacin por el lucro cesante
El a quo, orden liquidar el lucro cesante a favor de la esposa Martha Judith
Quiroz Daz y de sus hijos menores Mauricio Antonio y Carol Donado Quiroz,
teniendo en cuenta los siguientes parmetros:
- Renta: La suma que devengaba mensualmente la vctima por concepto de i) la
asignacin mensual de $66.402,oo por el cargo de profesor de la Facultad de
educacin de la Corporacin Unicosta (acreditada con certificacin en original del
ente universitario fl. 17 c. 1), ii) La asignacin de $130.000,oo por el cargo de
mdico del Centro de Atencin a la Niez Terre des Hommes (certificacin
original en testimonio de firmas ante Notario, fl. 18 c.1), iii) La suma de $
325.074,36 por concepto de asignacin mensual como Mdico Hospitalario del
terminal Martimo y Fluvial de Barranquilla (certificacin en original , fl. 19 c.1),
cuya sumatoria arroj el valor de $521.476,oo y que el A quo consider como base
de liquidacin a la fecha de su muerte, suma que deber ser actualizada.

Ra = Rh x

I. Final
I. Inicial

Ra = $521.476 x 176.10 ago./07

16.99 feb./90
Ra = $5.404.268,54
- De esta suma se descontar el 25% que equivale, segn las reglas de la
experiencia, a lo que la vctima destinaba a sus subsistencia, lo que equivale a
$4053.201,41

- La suma final se dividir en dos partes iguales: una para la cnyuge y otra para
repartir entre los hijos, es decir, $2026.600,70 como base para liquidar la
indemnizacin de la cnyuge y $1013.300,35 como base para liquidar la
indemnizacin de cada una de los hijos.
-Segn lo sealado por el a quo el trmino de vida probable del fallecido (quien
era mayor a la cnyuge) era de 28.26 aos (339.12 meses). Aunque las tablas de
la Superintendencia arrojan una expectativa de vida mayor, por tratarse de una
decisin en sede de consulta, que se entiende siempre a favor de la entidad
pblica (art. 184 C.C.A), ser tomado en cuenta el criterio adoptado por el a quo14.
En relacin con los hijos, la indemnizacin abarcar hasta el 27 de septiembre de
1983 (139 meses) para Mauricio Antonio y hasta el 20 de julio de 2003 (161
meses) para Carol Stephanie, porque en esas fechas cumplieron los 18 aos de
edad.
-Se aplicarn las frmulas financieras adoptadas por la Corporacin:

Indemnizacin vencida: Ra (1 + i)n - 1

i
Indemnizacin futura: Ra (1+i)n -1
1 (1+i)n
Liquidacin
Para la cnyuge MARTHA JUDITH QUIROZ DAZ
Indemnizacin debida o consolidada.

S= Ra (1 + i)n - 1
i
Donde:
S = Es la indemnizacin a obtener.
14

De acuerdo con las tablas de mortalidad establecidas por la Superintendencia Bancaria(hoy Superintendencia
Financiera), el trmino de vida probable del fallecido es de 35.39 aos (424,68 meses), pues naci el 9 de mayo de 1949,
el cual ser tomado por ser el mayor (Resolucin No. 996 de 29 de marzo de 1990 de la Superintendencia Bancaria).

Ra = Es la renta o ingreso mensual actualizado que equivale a $2026.600,70

i= Inters puro o tcnico: 0.004867
n= Nmero de meses que comprende el perodo de la indemnizacin: desde el da
de ocurrencia del hecho hasta la fecha de la sentencia, esto es, 211 meses.
S= $2.026.600,70 (1 + 0.004867)211 - 1
0.004867
S= $ 743.497.179,oo
Indemnizacin futura.
Desde la fecha de la sentencia hasta el trmino de la vida probable de la
beneficiaria de la indemnizacin, esto es, 339,12 meses (vida probable), menos
211 meses (indemnizacin vencida), igual a 128,12 meses
S = Ra (1 + i)n - 1
i(1 + i)n
S = $2.026.600,70 (1+0.004867)128.12 1
0.004867(1.004867)128.12
S= $ 192.856.387,oo
Total lucro cesante a favor de MARTHA JUDITH QUIROZ DAZ: $743.497.179,oo
ms $192.856.387,oo= $936.353.566,oo
Total indemnizacin por perjuicios materiales a favor de la cnyuge MARTHA
JURDITH

QUIROZ

DAZ:

$1.012.314.637,oo

(por

lucro

cesante),

$5.388.968,oo (por dao emergente), igual a $1.017.730.606,oo

Para el hijo MAURICIO ANTONIO DONADO QUIROZ:
Indemnizacin debida o consolidada.

S= Ra (1 + i)n - 1
i
Donde:
S = Es la indemnizacin a obtener.
Ra = Es la renta o ingreso mensual actualizado que equivale a $ 1.013.300,35
i= Inters puro o tcnico: 0.004867

ms

n= Nmero de meses que comprende el perodo de la indemnizacin: desde el da

de ocurrencia del hecho hasta la fecha de la sentencia, esto es, 139 meses.
S= $1.013.300,35 (1 + 0.004867)139 - 1
0.004867
S= $200.657.548,oo
Total lucro cesante a favor de MAURICIO ANTONIO DONADO QUIROZ:
$200.657.548,oo
Para la hija CAROL STEPHANIE DONADO QUIROZ
Indemnizacin debida o consolidada.

S= Ra (1 + i)n - 1
i

Donde:
S = Es la indemnizacin a obtener.
Ra = Es la renta o ingreso mensual actualizado que equivale a $1.013.300,35
i= Inters puro o tcnico: 0.004867
n= Nmero de meses que comprende el perodo de la indemnizacin: desde el da
de ocurrencia del hecho hasta la fecha de la sentencia, esto es, 161 meses.
S= $1.013.300,35 (1 + 0.004867)161 - 1
0.004867
S= $ 246.746.859,oo
Total lucro cesante a favor de la hija CAROL STEPHANIE DONADO QUIROZ: $
246.746.859,oo
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica
y por autoridad de la ley,

FALLA

MODIFICASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por Tribunal

Administrativo del Atlntico, el 9 de diciembre de 2000, la cual quedar as:

PRIMERO.

DECLRASE

la

NACIN-MINISTERIO

DE

TRANSPORTE

patrimonialmente responsable por la muerte de ANTONIO JOS DONADO

KAPPLER, acaecida en las circunstancias de tiempo, modo y lugar consignadas
en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaracin, CONDNASE a
NACIN-MINISTERIO DE TRANSPORTE la a pagar:
A. Por concepto de perjuicios morales a favor de MARTHA JUDITH QUIROZ DAZ,
MAURICIO ANTONIO DONADO QUIROZ y CAROL STEPHANIE DONADO
QUIROZ el valor equivalente a 100 salarios mnimos legales mensuales vigentes,
para cada uno.
B. Por perjuicios materiales en la modalidad de dao emergente, a favor de
MARTHA JUDITH QUIROZ la suma de cuatro millones novecientos diecisis mil
doscientos setenta pesos ($ 4.916.270).
C. Por perjuicios materiales en modalidad de lucro cesante, a favor de MARTHA
JUDITH QUIROZ la suma de novecientos treinta y seis millones trescientos
cincuenta y tres mil quinientos sesenta y seis pesos ($936.353.566,oo ); a favor de
MAURICIO ANTONIO DONADO QUIROZ la suma de doscientos millones
seiscientos

cincuenta

siete

mil

quinientos

cuarenta

ocho

pesos

($200.657.548,oo), y a favor de CAROL STEPHANIE DONADO QUIROZ, la suma

de doscientos cuarenta y seis millones setecientos cuarenta y seis mil ochocientos
cincuenta y nueve pesos ($246.746.859,oo).
TERCERO. CONDNASE a RICARDO MANOTAS CAMP a pagar a la NACINMINISTERIO DE TRANSPORTE una suma de dinero equivalente al 30% de lo que
sta ltima debe pagar a los demandantes, por los conceptos referidos en el
numeral 2 de esta providencia.
CUARTO. DENIGANSE las dems pretensiones de la demanda.
QUINTO. Para el cumplimiento de esta sentencia expdanse copias con destino a
las partes, con las precisiones del art. 115 del Cdigo de Procedimiento Civil y con
observancia de lo preceptuado en el art. 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de

1995. Las copias destinadas a la parte actora sern entregadas al apoderado

judicial que ha venido actuando.
SEXTO. CMPLASE lo dispuesto en los artculos 176 y 177 del C.C.A.
STIMO. Todas las comunicaciones que se ordena hacer en esta sentencia sern
libradas por el a quo.
CPIESE, NOTIFQUESE, CMPLASE Y DEVULVASE

MAURICIO FAJARDO GMEZ

Presidente de la Sala

ENRIQUE GIL BOTERO

RUTH STELLA CORREA PALACIO

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA