L a w r e n c e S . G r a h a m * Anlise Social, vol. XXI (87-88-89), 1985-3.-4.-5.

, 903-924

Administrao Pblica central e local:

continuidade e mudana
Ao preparar a sua entrada na Comunidade Econmica Europeia, tem-se
tornado progressivamente mais evidente, tanto entre funcionrios pblicos
como na opinio pblica, a necessidade de Portugal proceder a uma alterao de fundo na sua Administrao Pblica. O imperativo de aco
particularmente forte nesta rea, pois ou a aco dos servios pblicos
melhora significativamente, ou difcil conceber como o Governo ir conseguir fomentar grande nmero das polticas relacionadas com os termos da
adeso. E tanto mais assim quanto reduzido o impacte de todos os
esforos reformadores at agora empreendidos.
Desde h muito que a principal funo do aparelho administrativo do
Estado tem sido a de empregador e garante do status quo, o que compreensvel luz das limitadas ofertas de emprego da economia interna e da
mudana significativa operada no regime. Se, durante quase meio sculo, o
apoio s preferncias polticas de Salazar era um sine qua non para se ser
funcionrio pblico, depois de 1974, os competidores na luta pelo controlo
do centro decisrio do Estado estiveram igualmente cientes da necessidade
de conservar nos escales superiores da burocracia pblica funcionrios
simpatizantes dos seus prprios pontos de vista. Mas este tipo de reaces
s realidades polticas e econmicas mais imediatas pouco tm que ver com
o apuramento da capacidade do Estado para implementar uma poltica de
administrao pblica, particularmente agora, quando os programas de
transformao da economia e de crescimento da competitividade do empreendimento portugus ao nvel internacional constituem uma grande exigncia.
Em regime de economia mista, uma estratgia exequvel para promoo
de mudanas socieconmicas requer uma percepo do contexto institucional em que a poltica de administrao pblica praticada e implementada, mais apurada do que a que tem existido. Todavia, esta afirmao
assenta numa premissa prvia, que necessrio ser explicada antes de
prosseguirmos e que resulta da observao, em especial por parte de
historiadores econmicos, de que, em todos os estados sujeitos a um
processo de modernizao mais tardio, os governos respectivos tiveram de
assumir um papel activo no despoletar das transformaes socieconmicas
necessrias a uma recuperao no sentido de haver uma maior aproximao dos centros tecnolgicos mais avanados, originariamente localizados
no Noroeste da Europa e, hoje em dia, tambm na Amrica do Norte e no

* Institute of Latin American Studies, Universidade do Texas.

903

A minha classificao dos pases menos desenvolvidos, ou seja,

segundo um outro conjunto de critrios, com um processo de modernizao
mais atrasado, assenta na utilizao da primeira guerra mundial como linha
de demarcao entre os Estados mais antigos e os mais novos1. 0 que
separa os Estados mais antigos em vias de modernizao, tais como Portugal, do Terceiro Mundo propriamente dito o facto de os primeiros terem
desenvolvido um complexo conjunto de instituies pblicas e privadas
completamente congruente com uma cultura nacional, as quais antecedem
o incio dos esforos de modernizao e continuam a perseguir uma dinmica independente das preocupaes de desenvolvimento econmico. Em
cada um destes pases, os xitos decorrentes de uma modernizao menos
tardia cuja primeira fase decorre entre 1880 e 1890 produziram um
padro de desenvolvimento que extraordinariamente difcil inverter, com
concentrao, em regies especficas, de recursos econmicos e potencialidades empresariais, a incapacidade de este facto produzir um desenvolvimento social mais vasto e a subsequente diviso interna em regies
desenvolvidas e subdesenvolvidas.
A esta perspectiva liga-se a observao de que, nos Estados mais
antigos, os conceitos sobre organizao e as formas de pensar a burocracia
esto de tal modo enraizados na cultura circundante, que se tornam relativamente impermeveis a mudanas impostas do exterior. Quanto mais os
reformadores procuram transformar as polticas administrativas, importando
do estrangeiro as tcnicas de gesto mais recentes e impondo-as por
decreto aos seus subordinados, maior se torna a discrepncia entre as
formas burocrticas e as realidades administrativas. Quando os conflitos
entre as normas e a realidade administrativa se tornam particularmente
agudos, os analistas polticos e os especialistas de gesto tm de ser
capazes de distinguir, com maior clareza, as aces que se destinam a
aumentar a capacidade dos burocratas para se adaptarem a novas condies, e assim absorverem os novos recursos vindos do exterior, das que
promovem um comportamento inovador, rupturas institucionais e uma
incorporao significativa de novas tecnologias.
Numa qualquer sociedade seja qual for a relao existente entre o
econmico e o poltico extraordinariamente difcil levar a cabo a
reforma da burocracia pblica ao ponto de produzir padres de comportamento substancialmente novos e resultados diferentes no trabalho do
sector pblico. Quanto mais velho o Estado, mais difcil se torna instituir
mudanas de carcter burocrtico. Existem dois estudos fundamentais para
a anlise da burocracia pblica que tratam precisamente deste tema, apesar
de os autores chegarem a concluses muito diversas quanto s origens dos
obstculos mudana. Depois de uma anlise pormenorizada de dois
organismos pblicos franceses um clerical, com um vasto sector de
pessoal feminino, e o outro, uma empresa pblica caracterizada por um
grave conflito de relaes de trabalho , Michel Crozier conclui que a
principal fonte das dificuldades que obstam transformao da burocracia
francesa reside no facto de a Administrao Pblica e o Estado se terem
envolvido na cultura circundante e haverem estabelecido modelos de tra-

904

1
Este conjunto de ideias desenvolvido com maior flego no captulo da minha autoria
Public Policy Administration in Comparative Perspective: Cross-national Applications of the
Intergovemmental Relations Construct, in Howard J. Wiarda (org.), New Directions in Comparative Politics, Boulder, Colorado, Westview Press (no prelo).

tamento das situaes de conflito. Donald Warwick, pelo contrrio, evita o

tipo de anlise de Crozier e, em lugar de partir de dois casos intra-organizacionais envolvendo relaes de poder no mbito de um sistema de administrao nacional para uma anlise da interaco entre a burocracia e a
sociedade, concentra-se na incapacidade da burocracia pblica norte-americana para realizar reformas, chamando a ateno para um organismo
nuclear do aparelho administrativo o Department of State e para a
interaco que se foi desenvolvendo ao longo do tempo entre a poltica, as
personalidades e a organizao deste sistema governativo. Onde Crozier
conceptualiza o problema em termos de meio cultural, Warwick conclui que
foi a ingenuidade quanto primazia da poltica e das relaes de poder
institudas que tornou impossvel sustentar as reformas intra-organizacionais da burocracia federal norte-americana2.
Se se considerar a questo segundo este ponto de vista, o primeiro
passo na elaborao de uma efectiva estratgia de mudana da administrao pblica de qualquer nao tem que ver com a identificao das fontes
da continuidade e da mudana no respectivo aparelho administrativo e a
conscincia do impacte cumulativo que os desenvolvimentos da sociedade
poltica tm na burocracia pblica.
O LEGADO DO ESTADO NOVO
Segundo este ponto de vista, so dois os legados herdados do passado.
O primeiro, de natureza institucional tem atribudo Administrao Pblica
a funo maior de coordenao e controlo, no sentido de assegurar continuidade administrao do Estado.
Dadas as mudanas abruptas de regime que percorrem todo o sculo xx,
este conjunto de atitudes burocrticas reala a ordem e a coerncia como
valores essenciais para a manuteno da legitimidade do Estado. O segundo consiste na formao de um aparelho estatal suficientemente bem
desenvolvido que assegure aos burocratas com responsabilidade de gesto
a possibilidade de afirmarem a sua autoridade sobre grupos sociais e polticos externos e minimizarem as presses exteriores tendentes dinamizao de polticas com as quais esses grupos no esto de acordo.
Nestes legados convergem dois importantes modelos de experincia
portuguesa. O primeiro, que implica uma ntima interaco entre burocracia
e sociedade, remonta s origens do Estado portugus e identifica-se com os
valores de continuidade e de coerncia de uma comunidade nacional distinta em que a identidade entre Estado e sociedade uma3. O outro diz
respeito institucionalizao bastante posterior de um conjunto de relaes
poltico-administrativas bem definido, cuja consequncia administrativa foi a
consolidao de um aparelho estatal autnomo.
Visto nestes termos, o registo deixado pelo Estado Novo o de um
Estado que desenvolveu a tal ponto um papel de medianeiro, que isso se

2
Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon, Chicago, University of Chicago Press,
1964, e Donald P. Warwick, A Theory of Public Bureaucracy: Politics, Personality and Organization in the State Department, Cambridge, Harvard University Press, 1975.
3
O conceito mais claro que encontrei sobre este assunto foi o de Raymundo Faoro sobre
as origens do Estado brasileiro. Ver Os Donos do Poder: A Formao do Patronato Nacional,

Rio de Janeiro, edio revista, Porto Alegre, Editora Globo, 1977, vol. l, cap. 213.

905

906

tornou a principal determinante da interaco entre os interesses externos e

os internos. Consequentemente, quando desafiados por grupos competindo
entre si ou lderes individuais com adeptos distintos, os funcionrios portugueses tiveram maior capacidade do que antes de 1945 para retardar ou
transformar aces externas num campo administrativo separadamente
constitudo. A situao ainda hoje se mantm assim, pesem embora o
desafio dos capites em Abril de 1974 e a rapidez com que desapareceram
as manifestaes exteriores do Estado Novo.
Posteriormente, os acontecimentos vieram tornar bem claro que a
revolta de 1974 no assinalava uma ruptura profunda nas relaes entre
Estado e sociedade, mas sim um hiato de cerca de dois anos, aps o qual as
foras do centro e da direita se reagruparam e restabeleceram o controlo
sobre o centro. O resultado da entrada de novos actores na cena poltica
portuguesa e a formao de novas coligaes governamentais sadas do
seio daqueles mesmos sectores sociais tem sido o de enxertar novas instituies polticas de natureza democrtica num ncleo burocrtico estatal
que tomara forma ao longo dos anteriores cinquenta anos. No existe
nenhum indicador mais claro da continuao do segundo destes dois
legados do que a constituio de um novo Ministrio da Agricultura depois da
Revoluo, a anulao da ocupao de terras em 1974-75, particularmente
no Alentejo, e a imposio de um novo conjunto de programas e polticas
agrcolas para esta regio depois de 1975.
Precedendo o ascenso do Estado Novo e fundindo-se com ele, existe
uma mais antiga tradio unitarista e centralista que continua a influenciar
toda a poltica pblica do Pas. Apesar da experincia de democracia
parlamentar, primeiramente sob a forma de monarquia constitucional, no
sculo xix, de forma mais clara, mais tarde, sob a Primeira Repblica
(1910-26), e, mais recentemente, com a Constituio de 1976, o predomnio
das instituies burocrticas sobre as representativas tem uma longa histria. Tendo sido um dos primeiros Estados-nao a emergir na Europa,
Portugal criou, com a expanso ultramarina, um sistema imperial caracterizado pela possesso extensiva de territrio no europeu e por uma burocracia regulamentadora, orientada para o exterior. Se as compararmos com
o desenvolvimento operado no continente, a expanso do poder monrquico, bem como a centralizao e a racionalizao das estruturas estatais,
teriam produzido eventualmente um regime de monarquia absoluta. Mas,
contrariamente ao exemplo quer da Frana pr-revolucionria, quer da
Espanha dos Borbons, o Estado Portugus manteve o olhar essencialmente
voltado para o exterior, focado para longe do interior do Pas, orientado para
a mediao entre os interesses externos e os internos.
Consequentemente, enquanto bem cedo surgia uma burocracia governamental com ministrios centrais modelados segundo a experincia francesa, no interior nunca emergiu um sistema de administrao caracterizado
por uma representao uniforme das autoridades centrais e com servios
pblicos estritamente regulamentados. Muito do Portugal europeu permaneceu uma hinterlndia e, durante sculos, os recursos disponveis foram
concentrados no desenvolvimento do comrcio ultramarino e numa infra-estrutura de ligao entre cidades, aldeias e aglomerados densamente
distribudos ao longo da costa. O impacte actual deste desenvolvimento
dualstico visvel no facto de, apesar de representarem apenas 37% do
territrio do continente, os distritos litorais que se distribuem de Setbal a
Viana do Castelo integrarem 80% da populao e fornecerem 90% do PIB

(produto interno bruto), correspondendo-lhes 95% da populao industrial

do Pas e 65% da sua populao agrcola4.
Apesar destes padres de centralismo e unitarismo caractersticos de
anteriores governos, o aparelho governamental herdado por Salazar estava
pobremente equipado para servir a centralizao, com a qual se encontrava
comprometido. Ao mesmo tempo que conservava a Presidncia da Repblica e a Assembleia Nacional, Salazar transformou o Estado Portugus,
convertendo o papel de primeiro-ministro no de mola principal do sistema.
Relegando os deputados para um lugar perifrico no processo poltico, fez
deles mais ratificadores das ordens do executivo do que participantes do
processo de feitura da legislao e, com a criao de uma segunda Cmara
consultiva, mudou a base de representao. Nesta Cmara, mais influente,
a representao no assentava numa diviso em regies polticas, como
tinha acontecido com a Assembleia Nacional, mas em interesses corporativos da sociedade em geral, reconhecidos e legitimados pelo prprio
Salazar. Finalmente, alterou o contedo da Administrao Pblica, colocando ao nvel executivo pessoal simpatizante dos seus valores.
A principal mudana ocorrida nos escales superiores dos servios
pblicos respeitou mais ao lugar de origem dos funcionrios do que aos seus
antecedentes de classe.
Se verdade, relativamente aos valores de ordem poltica, terem existido diferenas assinalveis entre aqueles que ocuparam cargos ao nvel do
executivo durante a Monarquia constitucional e a Primeira Repblica, em
ambos os casos os funcionrios provinham de estratos sociais superiores e
mdios. Sob Salazar, e pelo que possvel apurar com base nos poucos
elementos disponveis sobre o quadro de funcionrios do Governo, os
antecedentes de classe dos burocratas dos nveis intermdio e superior
permaneceram idnticos. Contudo, ao compararmos o lugar de origem dos
que se encontravam mais prximos do primeiro-ministro e o dos que pertenciam a instituies representativas, uma aprecivel mudana se operou5.
Enquanto, anteriormente, o Governo portugus se caracterizava por uma
super-representao dos centros mais cosmopolitas Lisboa e Porto ,
a lite governativa do Estado Novo provinha predominantemente da provncia e da periferia. Ao longo do tempo, este facto foi tendo impacte na
Administrao Pblica, pois os servios pblicos, recursos e gabinetes de
administrao foram-se expandindo para os centros urbanos do interior.
Embora ainda esteja por fazer uma pesquisa aturada sobre os funcionrios pblicos portugueses deste perodo, o trabalho efectuado por
Schmitter e Opello fornecem j elementos que corroboram a afirmao
quanto s origens.

4
Antnio Sousa Gomes, Desequilbrios regionais e integrao europeia, in Conferncia
sobre Regionalizao e Desenvolvimento, Outubro de 1982, Lisboa, Imprensa Nacional e
Instituto de Estudo para o Desenvolvimento, 1984, p. 416.
5
As principais fontes para esta afirmao so Hugh Kay, Salazar and Modern Portugal,
Londres, Egre e Spottiswoode, 1970, na argumentao que desenvolve sobre as origens
provincianas de Salazar e dos seus colaboradores mais prximos; Jorge Campinos, O Presidencialismo do Estado Novo, Lisboa, Perspectivas e Realidades, 1978, para a nfase dos
valores da continuidade, da tradio e do conformismo que Salazar esperava dos seus subordinados; Philippe C. Schmitter, The 'Regime d'Exception' That Became the Rule: Forty-eight
Years of Authoritarian Domination in Portugal, in Lawrence S. Graham e Harry M. Mahler
(orgs.), Contemporary Portugal: The Revolution and Its Antecedents, Austin University of

Texas Press, 1979, na anlise da lite governativa durante os anos de formao do regime.

907

Na bem documentada anlise de Schmitter sobre a lite governativa do

Estado Novo (centrada nos elementos que compem a Assembleia
Nacional e a Cmara Corporativa durante os anos de formao do Estado
Novo, 1934-42), os funcionrios pblicos constituem a categoria mais
numerosa. Na sua classificao destes em duas categorias apoiantes
indefectveis e no to indefectveis , Schmitter identifica 48% dos da
primeira e 63,5% dos da segunda no exerccio de cargos pblicos. Quanto
ao lugar de origem, 79,2% dos apoiantes indefectveis do regime e 74,6%
dos no to indefectveis provinham de fora de Lisboa e Porto. Opello, por
seu lado, centra a sua anlise num perodo bastante posterior e numa
amostragem mais restrita (directores-gerais portugueses em 1980), dividindo os directores-gerais conforme a respectiva nomeao tivesse ocorrido
antes ou depois de 1974. A amostragem dos directores-gerais com nomeao anterior a 1974 indica, para alm de idade mais avanada, o predomnio
de uma origem provinciana: 69,8% so oriundos da provncia, 23,3% de
Lisboa e 4,7% do Porto6. A consequncia de tal mudana foi garantir a
seleco de funcionrios burocrticos mais em sintonia com os valores
tradicionais de uma sociedade rural do que identificados com as mudanas
que ocorriam fora do espao portugus.
No sentido de garantir um funcionalismo pblico responsvel pela execuo das ordens emanadas do gabinete do primeiro-ministro, Salazar
expurgou aqueles que no mereciam confiana, regularizou os procedimentos burocrticos com o estabelecimento de uma rigorosa responsabilidade fiscal e elevou o Ministrio das Finanas a uma posio fiscalizadora
que fazia dele o primeiro dentre todos os ministrios. Uma vez levadas a
cabo estas medidas, aumentou a importncia do papel dos burocratas no
processo poltico. medida que o regime se institucionalizava, a feitura e a
implementao da poltica de Administrao Pblica do Estado faziam uma
viragem para o campo burocrtico, onde podiam ser regulamentadas
segundo acordos estritamente hierrquicos.
Durante a vigncia de Salazar, o poder manteve-se concentrado nas
suas mos, enquanto primeiro-ministro. Ostensivamente definido como um
Estado corporativo, as realidades do poder do Estado Novo eram tais que a
caracterizao mais adequada do seu processo poltico seria a de um
regime meramente administrativo. Com Salazar no vrtice do sistema a
tomar decises sobre todos os assuntos importantes, desenvolveu-se uma
cadeia de comando unitria. Dentre as entidades burocrticas formais, a
Presidncia do Conselho tornou-se a instituio-chave: uma rede frouxa de
gabinetes governamentais centrados em torno do primeiro-ministro e responsveis por darem andamento a todos os assuntos que eram para ele de
importncia fundamental. O Conselho de Ministros s raramente se reunia
como instituio colectiva. Em vez disso, Salazar consultava individualmente os seus ministros ou pequenos grupos deles sobre as matrias
polticas que requeriam a sua interveno. Se esta no era imprescindvel,
as decises tomavam-se por defeito, no mbito de cada um dos sectores
burocrticos, onde ministros, secretrios de Estado e subsecretrios de
Estado tinham autonomia e responsabilidade para encontrar solues para

908

6
Ver quadro n. 1-8, Formative Poltical Elite in Authoritarian Portugal, 1934-1942, e a
argumentao desses dados feita por Schmitter na p. 18, bem como Walter C. Opello, Jr.,
Portugal's Administrative Elite: Social Origins and Political Attitudes, in West European
Politics, 6 : 1 , Janeiro de 1983, p. 69.

as matrias que lhes competiam. Do ponto de vista formal, a Constituio

reconhecia estatuto legal quer ao Conselho de Ministros, quer ao Conselho
de Estado, mas era com cada um dos seus elementos, individualmente, ou
com pequenos grupos deles, e no colectivamente, que Salazar se aconselhava. Entre os que mais frequentemente estavam em contacto com ele
encontravam-se os responsveis pelas Finanas, pela Administrao
Interna, pela Defesa e pelos Assuntos Coloniais.
Este Estado administrativo estava to bem institucionalizado, que foi
capaz de passar a agir sem grande orientao por parte de Salazar,
medida que este foi envelhecendo. As crises e os desafios feitos ao regime
resolviam-se, sempre que necessrio, com a substituio dos gestores
pblicos e delegando em indivduos-chave a responsabilidade de criar
novas respostas e impulsionar novos programas. O mais claro exemplo disto
foi a autonomia concedida a Adriano Moreira para, como ministro do Ultramar, neutralizar as incurses da guerrilha em Angola atravs da criao de
novos esquemas e programas de desenvolvimento destinados a integrarem
mais rapidamente as populaes locais numa ordem social portuguesa
estruturada. Com os militares tendo a seu cargo a defesa do espao portugus, quando o movimento armado da guerrilha se espalhou pela frica
portuguesa, A. Moreira salientava a necessidade de desenvolver o potencial
econmico das colnias, de acordo com objectivos previamente seleccionados. Estando os recursos concentrados em Angola territrio detentor
do maior potencial de desenvolvimento disponvel , A. Moreira empreendeu programas inovadores para os quais eram recrutados burocratas
civis que promoviam a actividade comercial, a explorao do subsolo, a
agricultura e os transportes. Neste processo emergiu em Angola um sistema
administrativo muito mais extensivo, como jamais acontecera na metrpole.
Responsveis pelo controlo e coordenao de actividades dos vrios distritos sob sua jurisdio, tanto governadores civis como directores e directores-gerais tinham tambm de se preocupar com a promoo do desenvolvimento socieconmico dessas reas.
Confrontado com uma eterna falta de recursos, o resultado deste esforo
tardio de desenvolvimento dos territrios ultramarinos e de integrao deles
num estado extracontinental foi um sistema administrativo em que as populaes, as instituies e os recursos se concentravam ao longo da costa de
Angola, primeiramente, e de Moambique, depois, e finalmente ao longo das
linhas ferrovirias que ligavam os centros produtivos isolados do interior com
os portos atravs dos quais se efectuavam as trocas comerciais controladas
pelos Portugueses.
A transio do poder das mos de Salazar para as de Marcelo Caetano
envolveu duas transformaes no seio do Estado Novo. A activao do
mecanismo do Conselho de Estado, que Salazar tinha comeado a impulsionar no sentido de assegurar a sua sucesso quando abandonasse a cena
poltica, introduziu um elemento de deciso colectiva at agora ausente.
Esta converso do Estado administrativo de Salazar do ps-segunda guerra
mundial, proveniente de uma hierarquia de instituies, num sistema burocrtico e autoritrio (caracterizado por um limitado pluralismo institucional e
entidades colectivas concorrentes com poder decisrio), criou um modelo de
poder muito diferente. A partir de agora, todas as decises importantes
tinham de ser tomadas atravs de consulta e com o apoio dos mais importantes grupos que integravam o Estado Novo, deixando assim de existir um
rbitro supremo, com poderes para resolver as divergncias inconciliveis e
impe solues.

909

A nfase posta na continuidade durante os anos de governao marcelista encobriu aos olhos de muitos a viragem da estrutura monocrtica de
poder para uma estrutura pluralista, se bem que se tratasse de um pluralismo com limites, confinado aos que eram reconhecidos como legtimos
detentores do poder dentro do regime estabelecido7. Assim, enquanto o
presidente do Conselho de Ministros (agora Caetano) continuava a ser a
mola principal do sistema e os rgos agrupados em torno dele, na Presidncia do Conselho, continuavam a ser as instituies-chave atravs das
quais se fazia e se implementava a poltica, emergia, por outro lado, um
sistema burocrtico muito mais complexo.
Entre a clientela mais prxima de Caetano encontravam-se os seus
ministros de Estado. Em regra, ao longo da histria do Estado Novo, houve
quinze postos polticos de topo ocupados por entre dez e quinze indivduos.
Enquanto Salazar adoptou a prtica de delegar autoridade em indivduos
especficos, escolhidos dentre os seus adeptos mais prximos sem que
o grau hierrquico nos ministrios fosse necessariamente um indicador do
status, num regime em que os directores-gerais podiam ser frequentemente
identificados como primeiras figuras , Caetano dependia mais directamente dos seus ministros e nomeava para esses cargos homens identificados com clientelas cruciais. Assim, com Caetano, as nomeaes ministeriais especficas passaram a ser, com muito mais frequncia, um indicador
da hierarquia de autoridade que ele procurou instituir. O rasto deixado por
nomeaes de ministros, secretrios de Estado e subsecretrios tornou-se
um mecanismo crucial para os analistas polticos, que podiam assim acompanhar a evoluo da poltica do regime. Atravs do recurso nomeao de
ministros de coordenao, Caetano dava continuidade prtica de Salazar
de agrupar os ministros por sectores-chave, estabelecendo assim padres
de consulta separados. Mas estas nomeaes tambm aquiriam um novo
significado, enquanto indicadores para ele de reas polticas-chave, para as
quais necessitava de constituir, manter e negociar apoio. Eram elas quatro: a
do ministro da Defesa, que era simultaneamente ministro do Exrcito; a do
ministro da Economia, que tambm era ministro das Finanas; a do ministro
das Obras Pblicas, que acumulava a pasta das Comunicaes, e a do
ministro das Corporaes e Segurana Social, tambm ministro da Sade
Pblica. Complementarmente, havia trs outras nomeaes cruciais: as dos
ministros do Interior, do Ultramar e da Educao. Este modelo vigorou de
1970 at Novembro de 1973, quando a coerncia burocrtica que Caetano
procurava estabelecer se tornou inconsistente e o regime se encaminhou
para um beco sem sada, apenas interrompido pela revolta militar de Abril de
1974.
O sistema autoritrio e burocrtico que emergira ao longo das duas
ltimas dcadas de vida do Estado Novo funcionou bastante bem enquanto

910

7
Esta argumentao sobre a dinmica do regime de Caetano, bem como sobre o
pluralismo limitado e a terminologia relativa luta pelo poder, retirada do meu ensaio Portugal:
The Decline and Collapse of an Authoritarian Order, Sage Professional Papers in Comparative
Politics, vol. 5, srie n. 01-053, Beverly Hills e Londres, Sage Publications, 1975. Ali se faz
referncia origem destes termos no trabalho de Juan Linz e Charles Andersen. O ncleo
central desta anlise est construdo em torno da ideia de lite, em entrevistas em profundidade
efectuadas na metrpole e no ultramar. Destas, 43 tiveram lugar em Lisboa, durante a segunda
metade de 1971, 32 em Angola e 36 em Moambique, em 1972. Na sua maioria, os entrevistados eram oriundos dos nveis superiores da burocracia civil; 36 (32%), todavia, provinham
de grupos elitistas do exterior militares, financeiros e sistema poltico exterior.

a situao herdada se manteve e as polticas de modernizao para Portugal continental e provncias ultramarinas puderam ser debatidas dentro da
ordem estabelecida. Mas, medida que se avolumavam as presses de
mudana no continente e no se encontrava nenhuma sada fcil para a
insustentvel posio militar que se mantinha em frica, instalou-se a ossificao. Em ltima anlise, a nica soluo para os dilemas polticos de
Caetano, em que uma aco inovadora, tomasse ela o sentido que tomasse,
ameaava alienar conjuntos de interesses de importncia crucial para o
primeiro-ministro, seria a revolta militar que, em 1974, levava o Estado Novo
a um fim abrupto.

O IMPACTE DA REVOLUO NO GOVERNO CENTRAL

Na sequncia da queda do Governo de Caetano, as reaces ao controlo
burocrtico moveram-se em dois sentidos. Os esforos para desmantelar
instituies que apoiavam a velha ordem centraram-se na Presidncia do
Conselho de Ministros enquanto supraministrio , no Ministrio das
Corporaes como instrumento regulador do trabalho , no aparelho
de segurana interna como meio de assegurar uma populao quiescente e no Ministrio do Ultramar como veculo do colonialismo portugus. O afastamento dos burocratas do velho regime de cargos em que
detinham autoridade assumiu a forma de saneamentos8. Enquanto, nos
finais dos anos 20 e princpios dos anos 30, Salazar tinha utilizado o processo de saneamento para afastar os burocratas identificados com os ideais
republicanos e liberais, os gonalvistas os civis e os militares identificados com o Governo do capito (mais tarde general) Antnio dos Santos
Vasco Gonalves (o segundo dos cinco governos provisrios, 1974-75)
utilizaram as mesmas tcnicas (embora com formas diferentes) para afastar
os mais intimamente identificados com as prticas autoritrias, corporativistas e repressivas do Estado Novo. Ou por influncia de presses directas
sobre eles exercidas, ou por medo de represlias por parte dos radicais que
se tinham apoderado do aparelho de Estado em finais de 1974, a maior parte
dos gestores pblicos (directores e directores-gerais) abandonaram os seus
cargos. Estes abandonos, que tinham o seu paralelo no sector privado, eram
consequncia, no tanto de timidez, como da percepo muito ldica de que
constituam alguns dos alvos mais visveis contra os quais a hostilidade
popular poderia ser descarregada. Do ponto de vista dos gonalvistas, o seu
afastamento era parte indispensvel da movimentao para o controlo
rpido e decisivo do aparelho do Estado.
Sob o impacte destes acontecimentos, em cima, e do caos, em baixo,
que acompanhava a mobilizao das massas, o sistema administrativo
deixou de funcionar como um corpo coerente de instituies. Uma vez
desaparecidos os controlos centrais, as movimentaes tendentes reorganizao dos organismos pblicos portugueses coincidiram com aces

8
Existe uma anlise pormenorizada destas questes no captulo da minha autoria
Bureaucratic Politics and the Problem of Reform in the State Apparatus, in Lawrence S
Graham e Douglas L. Whuler (orgs.), In Search of Modem Portugal: The Revolution and Its
Consequences, Madison, The University of Wisconsin Press, 1982. A discusso posterior
SObre o perodo de 1974-76 em Portugal assenta nestes materiais.
97 7

no seu seio, atravs das comisses de trabalhadores, para transformar as

condies de trabalho no sector pblico.
difcil determinar a medida exacta da reviravolta operada no pessoal
governamental entre 1974 e 1976, pois, uma vez amainada a turbulncia
poltica, muitos funcionrios pblicos de carreira regressaram a reclamar os
seus postos no sector pblico. O levantamento dos directores-gerais, efectuado por Opello em 1980, por exemplo, relata que 40,3% dos que exerciam
o cargo tinham sido nomeados depois de 1974 9 . Mas no existe nenhuma
forma fcil de determinar com preciso o que se passou nos anos seguintes.
Enquanto estes nmeros podiam ser utilizados para subestimar o clima
revolucionrio e o significado das transformaes ocorridas entre Maio de
1974 e Dezembro de 1975 (correspondendo ao perodo entre o golpe de 25
de Abril e o contragolpe de 25 de Novembro), o que aqui deve ser sublinhado
a extenso em que o poder individual dos mais velhos, mais provincianos e
elitistas sobre programas e actividades pblicas-chave foi quebrado. este
precisamente o ponto que Opello salienta na concluso da sua discusso
sobre a lite administrativa portuguesa.
Mais importante do que estas transformaes ao nvel superior da
gesto, em que os directores-gerais ocupavam posies cimeiras do funcionalismo pblico, foi a expanso global do emprego do sector pblico.
Embora seja impossvel obter nmeros que dem uma imagem completa,
em termos comparativos, ao longo do tempo, dada a cada vez maior incoerncia do aparelho administrativo, a comparao dos censos do funcionalismo pblico entre 1968 e 1978 permite, todavia, uma aproximao, como
ilustra o quadro n. 1:
Nmero de empregados governamentais antes e depois de 1974
(QUADRO N. 1)

Administrao Central
Conselhos de desenvolvimento regional
Governos regionais
Administrao local
Totais

1968

1978

1983

160,919
2,757

44,105

302,604

16,760
63,944

442,000

(16,760)
72,562

207,781

383,308

514,562

Fontes: Instituto Nacional de Estatstica, Servios Centrais, Inqurito-lnventrio dos Servidores do

Estado, 31 de Dezembro de 1968, Continente e Ilhas Adjacentes, Lisboa, 1970, pp. 3-17; Antnio Barreto,
Estado central e descentralizao: antecedentes e evoluo, 1974-84, in Anlise Social, vol. XX,
n.os 81 -82,1984, pp. 191 -218 (comunicao apresentada em Durham, NH: International Conference Group
on Portugal, Junho de 1984).
Nota A compilao de A. Barreto no inclui uma categoria relativa aos governos regionais da Madeira e
dos Aores; supe-se aqui tratar-se antes de emprego esttico do que de uma reduo de quantidade ou de
aumento dramtico desta.

Ao compararmos estes nmeros, deveramos centrar a nossa ateno

nas categorias intermdias que no so comparveis. As entidades designadas por conselhos de desenvolvimento regional so juntas distritais e
gerais (conselhos distritais e gerais), como so conhecidas, que funcio-

912

9
Enquanto Opello afirma ter obtido respostas de 68 dos 120 directores-gerais portugueses, no seu levantamento efectuado em 1980, os nmeros agora fornecidos pelo quadro
n. 2, que incluem as nomeaes anteriores e posteriores a 1974, referem um total de 72.
A percentagem acima referida baseia-se pois nestes nmeros corrigidos. Ver Opello, p. 69.

naram antes de 1974, ao nvel subnacional, para acudir s necessidades de

desenvolvimento dos governos locais. Estritamente controlados pelo Governo central e sendo-lhes concedidos modestos recursos, no passavam
de organizaes perifricas. Depois da Revoluo, ou foram abolidos, ou
incorporados em comisses de desenvolvimento local, denominadas gabinetes de apoio tcnico, considerando-se o seu pessoal como pertencendo
s comisses de planeamento regional; os nmeros relativos ao emprego
para estas entidades so agora referidos segundo os dados do Secretariado
para o Planeamento. A categoria de governo regional fica restringida aos
governos autnomos da Madeira e dos Aores, que foram criados depois de
1974, como resposta exigncia de autonomia regional daquelas zonas.
Todavia, as disparidades introduzidas por estes nmeros no tm consequncias em termos do conjunto geral.
Quando seria de esperar que o emprego estatal nas instituies autrquicas fosse objecto de um certo crescimento, dada a revitalizao da
administrao local e a transferncia para os municpios de muitas responsabilidades dos servios pblicos urbanos, um aumento de cerca de 20 000
postos de trabalho, ao nvel local, sugere nomeaes polticas de funcionrios e a primazia da criao de postos de trabalho sobre a expanso dos
servios. Quando a estes nmeros se acrescentam mais de 140 000 novos
empregados do Governo central exclusivamente de firmas em que se
deu a interveno do Estado , no so necessrias muitas mais provas
para concluir que a funo primeira da Administrao estatal depois de 1974
foi a de aprovisionamento de postos de trabalho. E mesmo quando estes
nmeros so corrigidos para passarem a contabilizar os funcionrios pblicos regressados do ultramar uma mdia de 40 000 para um perodo de
dois anos 1 0 , torna-se evidente que o principal legado do perodo revolucionrio no foi tanto a radicalizao do funcionalismo pblico pois que
tal tentativa depressa definhou e desapareceu de cena , mas antes o
rpido crescimento do fardo do emprego, assumido pelo Estado Portugus,
numa economia em que o sector privado no estava em posio de fornecer
grande nmero de novos empregos e em que os custos com o sector pblico
aumentavam rapidamente sem que houvesse a possibilidade de novas
receitas.
Este rpido aumento de emprego no sector pblico, juntamente com a
desorganizao institucional e a ausncia de controlo central, destruram a
coerncia do velho sistema administrativo sem lhe proporcionarem um
sucedneo. Neste contexto, a Administrao Pblica andou ao sabor das
circunstncias de 1975-76 at 1977-78. Enquanto o presidente Eanes tentava provocar uma reforma administrativa durante a vigncia dos gabinetes
ministeriais tecnocratas (perodo que se estendeu desde o colapso do
segundo governo de Soares, no Vero de 1978, at ao primeiro governo de
S Carneiro, no Outono de 1979), nenhum governo de base partidria deu
qualquer contributo que no fossem elogios meramente cerimoniais ou
circunstanciais. As questes mais importantes respeitavam s novas instituies polticas e aos problemas de responsabilidade e controlo entre a
Presidncia da Repblica e a Assembleia Nacional, na qual o Governo, sob
a liderana do primeiro-ministro, reflectia as maiorias parlamentares.

10
Os nmeros disponveis flutuam entre 45 000 e 35 000. Assim, a mdia a que se
chegou apenas uma aproximao grosseira. Ver Graham, Bureaucratic Politics (...), p. 238.

973

Depois de 1974 ocorreram importantes mudanas de carcter institucional no campo da burocracia, tendo-se notado algum progresso em certos
sectores no que respeita a novos programas e actividades de natureza
desenvolvimentista. Mas o registo global, em 1980, era misto e desde essa
altura que no tem havido alteraes significativas. Dado que nem o Ministrio das Corporaes nem o do Ultramar tinham lugar na nova ordem, foram
objecto de reorganizao e reestruturao durante a fase inicial da Revoluo. O Conselho da Revoluo, de base militar, ocupou o antigo Ministrio
do Ultramar e foi criada uma pequena direco-geral responsvel por questes de pormenor relacionadas com a independncia dos territrios ultramarinos. No lugar das corporaes emergiu um novo Ministrio do Trabalho,
ao mesmo tempo que outras actividades relacionadas com a segurana
social foram transferidas para o Ministrio dos Assuntos Sociais (sade); o
que dizia respeito habitao foi atribudo a um Ministrio das Obras
Pblicas remodelado.
Do velho Ministrio da Economia saram trs novos Ministrios, apontando a prioridade a ser dada ao desenvolvimento econmico: os Ministrios
do Comrcio, da Indstria e da Agricultura. De entre estes, foi o da Agricultura o que sofreu maior expanso, no que se refere tanto a pessoal como
a nmero de actividades, mas sem incrementar o tipo de aparelho que
pudesse ter impacte na provncia. Na verdade, em 1983, quando foram
avaliados os resultados neste campo e a retrica das disposies legais,
indicando a importncia dos servios de expanso, se separava da realidade concreta, os programas de aco todos eles servios orientados
para as herdades quer de pequenos quer de grandes proprietrios continuavam a ser mnimos. Do ponto de vista dos agricultores, pouco tinha
mudado na relao entre cidado interessado (por assim dizer, cliente) e
funcionrio pblico.
As transformaes institucionais foram ainda mais notrias na Educao
e na Sade. Ambos os Ministrios aumentaram o nmero dos seus funcionrios e adquiriram novos servios. O aspecto mais interessante desta
evoluo, contudo, no era tanto o seu carcter ps-revolucionrio como o
facto de, nas vsperas da Revoluo, uma liderana ministerial inovadora,
correspondendo a uma transformao socieconmica independente da
poltica, ter j iniciado um planeamento a longo prazo e encetado novos
esforos programticos.
Com a prioridade dada expanso dos servios sociais depois de 1974,
o estabelecimento de um quadro governamental mais estvel depois de
1976 e a existncia de novos recursos econmicos externos, as duas
instituies estavam em condies de beneficiar de novas oportunidades.
Assim, uma vez obtido o apoio externo, os dois Ministrios eram os organismos mais capazes de avanar na expanso dos seus equipamentos,
programas e servios11.
Embora as estruturas organizativas internas tenham sofrido de facto
uma mudana pouco significativa e os servios pblicos sejam hoje, em
larga medida, administrados segundo os processos vigentes no passado, o

914

11
As observaes referentes aos programas para a agricultura, a sade e a educao
baseiam-se no relatrio Portugal: Program and Management Impact Evaluation, de Frederick
F. Simmons, Juan J. Buttari e Lawrence S. Graham, apresentado Agency for International
Development pelo contrato N. PDC-0000-I-03-3077-00, Work Order No. 3, Washington, D. C ,
Development Associates, Julho de 1983.

comportamento burocrtico sofreu uma alterao decisiva. Aparentemente,

o mundo burocrtico de Lisboa reflecte modificaes diminutas. Os edifcios
e os gabinetes so os mesmos e continuam a ser os mesmos os preceitos
legais utilizados. Do mesmo modo, as designaes utilizadas ao nvel da
organizao interna dos departamentos no sofrem alterao significativa,
exceptuando, aqui e alm, o nome de um ou outro organismo.
Mas os velhos padres de acatamento, segundo os quais as ordens
vindas de cima eram para ser cumpridas sem serem questionadas, o respeito pela hierarquia e a deferncia para com os superiores eram esperados
da parte de todos e era dever dos funcionrios colocarem-se integralmente
ao servio do Estado, praticarem a moral pblica e aceitarem salrios
reduzidos e regalias insignificantes, esses, tinham visivelmente desaparecido. Em seu lugar encontramos uma vasta gama de organizaes de
funcionrios pblicos a defenderem os interesses de vrios grupos profissionais da Administrao Pblica e numerosas clientelas polticas recentemente surgidas que interferem com o funcionalismo pblico.
Do mesmo modo, houve novos conceitos de planeamento que surgiram.
Com base no que existia do velho Secretariado Tcnico anterior a 1974,
ampliou-se o seu raio de aco no sentido de incluir unidades de planeamento regional e foi possvel um avano significativo no desenvolvimento de
um sistema nacional de planeamento. Todavia, ao nvel da implementao
passa a haver uma desarticulao interinstitucional como jamais existira.
Alm disso, foram poucos os novos elos criados para ligao dos organismos administrativos que se haviam desenvolvido e racionalizado sob o
antigo regime s novas instituies polticas nacionais, de natureza democrtica.

A VISO POR BAIXO

A maior divergncia entre as estruturas polticas e as administrativas
reside ao nvel dos servios de campo, em que os programas e actividades
especficas so levados a cabo em contacto com as comunidades locais.
Esta situao consequncia de trs factores: primeiro, os organismos
provinciais do Governo central permanecem constrangidos pela centralizao de funes em Lisboa e, em menor extenso, em centros regionais,
como o Porto e Coimbra. Hoje em dia, no s os fundos so to limitados
como o eram no passado, como ainda os representantes provinciais tm
menor capacidade para influenciar os assuntos locais. Sob o Estado Novo,
os organismos governamentais tinham importantes funes regulamentadoras e poucas actividades podiam iniciar-se ao nvel local sem a prvia
aprovao das autoridades governamentais. As transformaes ocorridas a
partir de 1974 vieram atribuir grande importncia s autonomias administrativa e poltica locais. Responsveis perante o eleitorado local, as autoridades locais procuram maximizar as actividades que do aval s suas
proclamaes sobre o exerccio de funes pblicas em consonncia com a
satisfao das necessidades pblicas. So fiscais e tcnicas as principais
alavancas de que podem dispor os funcionrios provinciais, correspondendo aos recursos externos para porem em prtica os programas locais,
mas ambas so escassas; em segundo lugar, faltam aos conselhos municipais equipas profissionais com formao adequada para a criao ou a
expanso de novos servios pblicos. Embora fortes, em termos de repre-

975

sentao, os conselhos municipais e presidentes das cmaras tm pouca ou

nenhuma influncia na economia local e a sua capacidade para conseguir
novos recursos monetrios hoje to limitada como no passado; terceiro, as
estruturas intermdias prevalecentes, todas elas de criao recente, tambm possuem fundos diminutos, pouco pessoal tcnico e reduzida influncia
para poderem dar resposta s necessidades locais.
Todavia, no tm faltado esforos inovadores para tratar destes problemas. Desde o primeiro governo socialista que as autoridades do governo
central tm tentado desenvolver estratgias no sentido de formar, profissional e tecnicamente, maior nmero de funcionrios para a provncia, para
o contacto com os grupos locais que necessitam da prestao de servios.
Merecem particular referncia os esforos desenvolvidos para o alargamento dos servios de extenso agrcola e o impulsionar da criao de
equipas mveis de assistncia tcnica, os gabinetes de apoio tcnico
(GATs), responsveis por grupos de municpios e localizadas por todo o
Pas, em cidades e vilas de natureza estratgica. Mas desde o incio, em
1978, que, quer uns quer outros, tm permanecido mais fortes em teoria do
que na prtica, pois tambm eles se diluram nos problemas mais vastos do
Estado Portugus, onde a fragmentao dos servios se faz sentir de forma
aguda e a compartimentao de pessoal tcnico, distribudo por gabinetes
isolados, difcil de ultrapassar. Na provncia, as pessoas continuam to
cpticas quanto antes acerca das intenes que animam os actos dos
agentes do Governo central.
Em sntese, embora permanea forte ao nvel da representao, o novo
sistema poltico possui fraca capacidade para fomentar programas de
desenvolvimento, quer regionais quer locais. As expectativas dos cidados
continuam a orientar-se para Lisboa, enquanto fonte de mudana e lugar de
onde devero provir a iniciativa para a aco, os fundos e o pessoal
adequado, se alguma coisa houver para levar a cabo. Os distritos continuam
a ser essencialmente demarcaes polticas de reduzida importncia,
excepto no que se refere capital de distrito, que continua a ser o lugar
aonde nos devemos dirigir quando se tornam necessrios contactos com os
servios provinciais dos ministrios centrais. Hoje, como no passado, tem de
se estar disposto a ir at aos centros regionais, como tal reconhecidos, ou
capital nacional, para eventualmente resolver algum problema local que
extravase o mbito das operaes de rotina. Quando, num levantamento
das autoridades locais, dirigido pelo autor do presente artigo, no Outono de
1980, se formula a pergunta sobre quais eram as figuras mais representativas da Administrao Pblica, do ponto de vista dos programas, a resposta foi invariavelmente a de que eram os directores e os directores-gerais.
E, quanto ao local onde, em ltima instncia, eram tomadas as decises que
podiam resolver algum problema, a resposta foi, sem excepo, o Porto,
Coimbra e Lisboa, em especial esta ltima12.
Assim, de um ponto de vista administrativo, Portugal continua a ser um
Estado altamente centralizado. Ainda assim, tal facto no permite concluir
que a aco concertada e o controlo sejam facilmente realizveis. As prticas administrativas, as formas organizacionais dos indivduos e as rela-

916

12
Estas observaes baseiam-se numa pesquisa de campo conduzida em trs distritos,
no Outono de 1980, e numa amostragem de 62 autoridades governamentais desses distritos.
Para uma anlise preliminar destes dados ver O Estado Portugus visto a partir de baixo, in
Anlise Social,n.os72-74, p. 18.

es entre os gabinetes centrais e os provinciais variam grandemente. Cada

sector segue a sua prpria dinmica. Aonde a autoridade poltica que deseja
a prestao de um dado servio ou solucionar uma necessidade local dever
dirigir-se depende do tipo de servio pretendido; mas o que sempre certo
ser forada a deslocar-se para fora da sua localidade.
Mais agora do que no passado, se nos colocarmos na perspectiva dos de
baixo e examinarmos a capacidade desenvolvimentista do actual sistema de
governo, encontramos pouca substncia. Deste ponto de vista, a situao
caracteriza-se, com muito mais preciso, como uma situao de relaes
intergovernativas desconexas. Este modelo no , todavia, novo: velho,
muito velho, e um dos que tm sido compostos pela natureza hbrida das
instituies polticas surgidas depois de 1975. Promovidos a estruturas
administrativas, em que a anterior lgica organizacional e de controlo
incompatvel com as normas de uma sociedade democrtica, os desafios de
natureza desenvolvimentista continuam inatingveis.
Ao nvel programtico, o problema continua a ser como desenvolver e
efectivar programas destinados a aumentar a produtividade nas fbricas, no
comrcio, na indstria e na agricultura.
Nada do meu sector de entrevistas realizadas em 1980 com autoridades
locais e regionais abriu, de facto, novas perspectivas, quer atravs das
perguntas directivas, quer das no directivas. No essencial, estes dados
vieram confirmar o que, em Portugal, tem sido comentado por muitos: que o
actual sistema de autonomia poltica local concede ampla representao
opinio pblica no seio das estruturas municipais, mas que poucos desses
municpios tm capacidade para satisfazer, atravs dos seus servios, as
aspiraes das populaes locais e muito menos para incrementar novos
servios que ultrapassem os rudimentares projectos de auto-ajuda. Com o
actual sistema administrativo, os servios provinciais continuam a ser dirigidos pelos ministrios centrais e a actuar segundo a sua prpria lgica
interna, as autoridades centrais dirigem numerosos programas ao nvel local
para os quais no existe financiamento adequado e os representantes
provinciais gozam de uma influncia sobre os assuntos locais insuficiente
para ultrapassar as rotineiras operaes do dia-a-dia. Trata-se de um sistema burocrtico em que as novas estruturas intermdias, sejam elas especficas ou genricas no conjunto das organizaes de planeamento regional,
so essencialmente tutelares e normativas. Embora teoricamente promissoras, tm sido, de facto, incapazes de preencher o hiato entre as directivas
governamentais e as necessidades locais.
EMPRESAS E PARTICIPAES DO ESTADO
Se, relativamente aos aparelhos administrativos central e local, verdade que se nos deparam problemas e dificuldades, eles so obscurecidos
pelos que encontramos no sector pblico empresarial. Enquanto as dificuldades da administrao central e local respeitam rpida expanso do
nmero de funcionrios pblicos, excessiva centralizao da autoridade,
ligada disperso do poder para agir, bem como absoro das receitas
pblicas por obrigaes fixas (manuteno das instalaes, operaes,
salrios), a participao directa do Estado na economia veio constituir mais
um fardo financeiro, que vai muito alm dos recursos pblicos.
977

O conflito ideolgico que se gerou em torno das empresas e participaes do Estado transformou o debate sobre o papel do Estado na economia
num debate explosivo. Os defensores do direito propriedade privada
sublinham a ineficcia e o dfice financeiro como consequncias da interveno directa do Governo e desmantelariam a maior parte, se no todas as
instncias de envolvimento directo do Governo em empresas de actividade
produtiva. Outros, identificados com a ideia de uma distribuio mais equitativa dos recursos econmicos da Nao, afirmam que as nacionalizaes
de 1975-76 eram essenciais para pr fim concentrao da riqueza nas
mos de um punhado de grupos privados. Segundo eles, uma reverso da
participao do Estado na economia implica o ressurgimento das bases em
que assentava a velha lite econmica. Entre uns e outros situam-se os que
entendem que o Estado deve conservar um papel preponderante na reorientao da economia, mas no deixam, ao mesmo tempo, de exercer presses
no sentido de o Governo reduzir as suas obrigaes financeiras. E, pondo de
parte os problemas ideolgicos, referem que muitas, se no a maior parte,
das instncias com participao maioritria do Estado em empresas no
financeiras acabaram por necessitar de um financiamento do dfice existente.
Em face destes pontos de vista divergentes, importante clarificar os
factos bsicos que deram forma actual mescla pblica-privada existente
em Portugal. Em primeiro lugar, nas vsperas da Revoluo, a grande
maioria dos recursos econmicos de Portugal pertenciam a um reduzido
nmero de grupos privados: 168 (0,4%) das 40 051 sociedades que em
1971 operavam na metrpole possuam 53% do activo lquido total das
sociedades. Entre elas distinguiam-se 7 conglomerados principais: a CUF
(com 112 empresas), o BPA (com 70), o Borges e Irmo (com 40), o BNU
(com 22), o Fonsecas e Burnay (com 22), o Esprito Santo (com 20) e o
Champalimaud (com 14) 13 . Em segundo lugar, depois de 1974, e em consequncia das transformaes revolucionrias ocorridas, entre 14 de Maro
de 1975 e 25 de Julho de 1976 foram nacionalizadas 244 empresas privadas. Dado que estas possuam tambm capitais noutras empresas e os
que dirigiam os destinos nacionais depois do contragolpe de 25 de Novembro continuaram a alargar o controlo estatal sobre a economia at Julho de
1976, o nmero total de empresas afectadas pela participao directa do
Estado passou a ser, em 1979, de 1022. Incluem-se nestes nmeros oito
categorias de empresas: empresas completamente nacionalizadas, empresas nacionalizadas em que o Estado detm a maioria do capital, empresas
nacionalizadas em que o Estado tem uma participao minoritria, empresas estatais propriamente ditas, empresas pblicas sujeitas legislao
vigente no sector privado, empresas em que a participao do sector pblico
ultrapassa os 5 0 % , outras em que a sua participao se situa entre os 10% e
os 5 0 % e outras ainda em que a participao inferior a 10% 1 4 .

918

13
Maria Belmira Martins, Sociedades e Grupos em Portugal, Lisboa, 1973, conforme
citao em Eric N. Bahlanoff, The State and Economy in Portugal: Perspectives on Corporatism, Revolution, and Incipient Privatization, in William Glade e Horcio Boneo (orgs.), State
Strinhing: A Comparative Inquiry into Privatization, Austin, Institute of Tatin American Studies,
University of Texas (no prelo). Ver tambm o relatrio editado pelo Ministrio da Indstria e
Energia, Gabinete do Ministro, O Sector Empresarial do Estado na Indstria e Energia: Anlise
e Propostas de Actuao, Dezembro de 1984, pp. 12-13.
4 Os nmeros baseiam-se em Maria Belmira Martins e Jos Chaves Rosa, O Grupo
Estado: Anlise e Listagem Completa das Sociedades do Sector Pblico Empresarial, Lisboa,
Edies Jornal Expresso, 1979.

Em terceiro lugar, embora o Portugal ps-revolucionrio emergisse com

um sector pblico muito ampliado, este foi sendo posteriormente reduzido
para um nvel comparvel ao dos outros pases europeus. Segundo Baklanoff, o sector consolidado, em 1976, montava a 47% do investimento fixo
bruto do pais (FBCF), 3 0 % do valor acrescentado total (VA) e 24% do
emprego para o sector pblico tradicional, enquanto em 1973 os valores
eram 10% do investimento fixo, 9% do valor acrescentado e 13% do
emprego para o sector pblico tradicional15. Em 1978, contudo, estes
nmeros tinham baixado para 18,4% do valor acrescentado, 34,3% do
investimento fixo bruto e 6,8% do emprego. Em 1980 eram referidos 13,6%
do valor acrescentado, 1 8 , 1 % do investimento fixo bruto e 5,2% do
emprego 16 .
Quarto: ainda no fcil chegar-se a um inventrio preciso e completo
de todas as empresas existentes no sector pblico. Desde 1974 que a fluidez
da dimenso do sector pblico tem sido consequncia da oscilao entre as
foras polticas de direita, centro e esquerda. Quer a reprivatizao, quer a
reorganizao, quer ainda a consolidao tm tido impacte na dimenso do
sector pblico, para no falar no facto de ter sido atribuda a vrios rgos
governamentais responsabilidade para supervisionar aspectos diversos do
sector pblico. Utilizando dados da Caixa Geral de Depsitos, Silva Lopes,
por exemplo, faz, em 1983, uma listagem das empresas de propriedade
estatal, distinguindo 79 empresas pblicas totalmente possudas pelo
Estado com o estatuto legal de organismos pblicos e cerca de 90 com o
estatuto legal de empresas privadas, em que o Estado, directa ou indirectamente, detm a maioria do capital17. Os meus nmeros, compilados em
Julho de 1974, referem um nmero menor delas directamente sob tutela de
organismos do Governo central: 46 empresas pblicas definidas como pertencentes ao sector empresarial do Estado (em fichas utilizadas pelo Departamento Central do Planeamento); 66 empresas mistas com montantes
variveis de participao do Estado, sob jurisdio do reorganizado Instituto
de Investimentos e Participaes do Estado (nas fichas deste, de 31 de
Dezembro de 1983); 32 empresas nacionalizadas e mistas pertencentes ao
sector financeiro (15 bancos e 17 companhias de seguros). Este grupo
nuclear integra um total de 144 empresas e participaes do Estado. Deste
total excluem-se, todavia, aquelas empresas em que o Estado tem partici-

15

Bahlanoff, p. 9.
Ao compararmos estes nmeros, no possvel determinar se a sua base de dados a
mesma ou no, uma vez que tm diferentes provenincias. Bahlanoff afirma que os seus dados
de 1976 provm do Instituto de Participaes do Estado e que excluem as empresas privadas
com interveno temporria do Estado, empresas com uma participao estatal minoritria,
bem como as empresas autogestionrias e as cooperativas agrcolas. Quanto aos dados de
1978, diz ainda Bahlanoff tratar-se de compilaes retiradas dos relatrios da OCDE que, por
seu turno, se reportam s Contas Nacionais tal como so referidas pelo Instituto Nacional de
Estatstica (Bahlanoff, pp. 9-10). Este conjunto de elementos inclui as empresas nacionalizadas
e controladas pelo Estado em que este detm mais de 5 0 % da participao. Os dados de 1980
so retirados do relatrio do Ministrio da Indstria, O Sector Empresarial do Estado (...) (SEE),
p. 18. A hiptese aqui colocada a de que o que em Portugus se chama SEE e em Ingls
designado por sector pblico consolidado aproximadamente o mesmo durante os trs anos.
O problema inerente a todas estas representaes numricas o de que uma medio
consistente ao longo do tempo extremamente difcil, dado que a informao divergente
quanto s empresas que devero ser consideradas como pertencentes ao sector pblico e
posterior consolidao e reprivatizao.
17
J. Silva Lopes, State Owned Entreprises in Portugal, comunicao no publicada a
16

uma conferncia (mimeografada), Maio de 1984, p. 1.

979

pao, de uma forma ou de outra, que no se enquadra nos canais anteriormente mencionados e cujo nmero substancial: o total correcto revisto,
segundo o Departamento Central de Planeamento, era, em Julho de 1974,
de 856 participaes em 421 empresas. Enquanto para o primeiro grupo de
empresas pblicas (as 144 para as quais existe documentao rigorosa do
Governo central) existem numerosos estudos, sobre as restantes sabe-se
bastante menos. Em sntese, pode dizer-se que est ainda por compilar um
inventrio actualizado e definitivo do sector pblico em Portugal acessvel ao
pblico em geral.
O que certo que, se pode ser verdade que o nmero total de
empresas do sector pblico baixou nos ltimos anos, no mesmo perodo, o
peso econmico deste aumentou se tomarmos como termo de comparao
o que se passa na privada. Silva Lopes calcula em cerca de 5%, entre 1976 e
1982, o aumento da participao das empresas de propriedade estatal no
total do valor acrescentado interno18. Reportando-se a um perodo de tempo
mais curto, o grupo de estudo sobre o sector pblico, de que fizeram parte
Antnio Costa Leal e outros (Grupo de Trabalho, o Sector Empresarial do
Estado), regista tambm o peso crescente na economia nacional das
empresas de propriedade estatal, especialmente se a esta categoria se
acrescentarem instituies financeiras nacionalizadas pelo Estado e
empresas mistas com participao estatal maioritria. Contudo, como se
pode observar nos quadros n.os 2 e 319, as tendncias registadas no so to
uniformemente lineares quanto Silva Lopes parecia sugerir.
Empresas no financeiras de propriedade estatal
(QUADRO N. 2)

Valor acrescentado
Emprego
Investimento fixo bruto

1978

1979

1980

1981

1982

12,7%
5,3%
21,5%

14,4
5,3
20,1

13,6
5,3
18,8

14,2
5,2
19,1

15,4
5,3
17,5

Total das empresas de propriedade estatal (participao directa e indirecta)

(QUADRO N. 3)

Valor acrescentado
Emprego
Investimento fixo bruto

1978

1979

1980

1981

1982

21,3%
7,6%
28,9%

21,5
7,6
30,3

23,0
7,6
35,3

24,1
7,8
38,2

Fonte, relatrio sectorial. O sector empresarial do Estado, in Conferncia: Polticas de Desenvolvimento

Econmico e Social, Lisboa, Instituto de Estudos para o Desenvolvimento, Fevereiro de 1985, p. 7.

Os clculos da distribuio por sectores das empresas de propriedade

estatal variam consoante as datas e as fontes utilizadas. Uma citao

920

13 j . Silva Lopes, op. cit, p. 1.

19
Relatrio sectorial: O sector empresarial do Estado, in Conferncia: Polticas de
Desenvolvimento Econmico e Social, Lisboa, Instituto de Estudos para o Desenvolvimento,
Fevereiro e 1985, p. 7.

particularmente til a que foi compilada por Fernando Gonalves, com

base nos dados de 1982 do Banco de Portugal. De acordo com os seus
clculos, as empresas pblicas constituem 100% do valor total acrescentado de electricidade, gs e gua; 75% dos transportes e comunicaes;
27% das indstrias extractivas transformadoras; 19% dos servios comerciais; 4% do comrcio; 4% da pesca, e 3% da construo e obras pblicas20.
Se separarmos as empresas pblicas financeiras das no financeiras e
subdividirmos estas ltimas em sectores, a actuao de cada uma das
empresas estatais varia consideravelmente. Silva Lopes quem refere que
os organismos pertencentes ao sector pblico produziram, globalmente, em
1982, um lucro total de 250 milhes de dlares, mas acrescenta, logo em
seguida, que uma grande parte deste lucro tem de ser atribudo s operaes do Banco central relacionadas com o seu papel de autoridade monetria em Portugal. Cita os lucros dos bancos de comrcio e de desenvolvimento como situando-se precisamente abaixo dos 190 milhes de dlares.
Pelo contrrio, Silva Lopes referencia as perdas totais na indstria transformadora como tendo aumentado de 260 milhes de dlares, em 1982,
para cerca de 470 milhes, em 1983. Particularmente assinalveis, diz ele,
so os prejuzos da Companhia Nacional de Petroqumica, da Quimigal
(Qumica de Portugal), dos estaleiros da Setenave e da Siderurgia, correspondendo a 200, 75, 65 e 46 milhes de dlares, respectivamente. Em
compensao, contudo, os lucros no cimento, na polpa da madeira e no
tabaco foram moderados ou mesmo satisfatrios. So tambm referidas as
grandes perdas no sector dos transportes, com a linha frrea nacional
cerca de 100 milhes , as companhias de navegao nacionalizadas,
com um prejuzo de 55 milhes, e a transportadora area nacional, com 35
milhes de dfice21.
No h dvida de que o nmero considervel de empresas pblicas-chave no financeiras suportaram prejuzos, mas nem todos os aceitam
como factos isolados. Silva Lopes refere que o impacte destes dfices pode
ser contestado, enquanto consequncia da distoro produzida pela inflao, das restries impostas pelo controlo dos preos pelo Governo e do
impacte da crise econmica internacional. Ao analisar estes prejuzos, h
seis empresas que se destacam como empresas em crise a CNN (navegao), a CP (caminhos-de-ferro), a TAP (linhas areas), a CNP (petroqumica), a Quimigal (produtos qumicos e fertilizantes) e a SN (ao).
A misso do Banco de Portugal que visitou o Pas em Novembro de 1983,
identificou-as como tendo grandes problemas de viabilizao a curto e longo
prazos e necessitando de reestruturao urgente. A esta lista deveriam
acrescentar-se outras duas empresas a Carris e a Rodoviria Nacional , uma vez que a referida misso as identificou como tendo problemas
financeiros idnticos, embora menos complexos22.
20
Fernanda Gonalves, Algumas reflexes sobre o sector empresarial do Estado
enquanto vector dinamizador da economia nacional no contexto da actual crise (...), in
Evoluo Recente e Perspectivas de Transformao da Economia Portuguesa, conferncia
realizada em 27, 28 e 29 de Abril de 1983, 4 tomos, Lisboa, Centro de Investigaes sobre
Economia Portuguesa, Instituto Superior de Economia, Universidade Tcnica de Lisboa, 1983,
p. 2265.
21
J. Silva Lopes, op. cit., pp. 3-4.
22
Review of Non-Financial Public Entreprises in Portugal, relatrio do Banco Mundial
(mirneografado), 14 de Fevereiro de 1984, p. 25.

921

Ao avaliar o impacte do sector empresarial do Estado na economia em

geral, a consulta da lista das maiores empresas portuguesas mostra, de
forma inequvoca, o peso delas na economia. Com efeito, segundo os dados
de 1983 da Caixa Geral de Depsitos, as oito maiores empresas portuguesas caem no mbito da categoria de empresa pblica. Estas oito
Petrogal (petrleo), EDP (electricidade), Quimigal (produtos qumicos e
fertilizantes), Tabaqueira (tabaco), Siderurgia Nacional (ao), Portucel
(polpa de madeira), Cimpor (cimento) e CNP (petroqumica) , quando
alinhadas por ordem decrescente, ocupam a primeira, segunda, quinta,
oitava, nona, dcima, dcima segunda e dcima quarta posies no total das
empresas do Pas. A maior empresa comercial portuguesa, que se encontra
em terceiro lugar, a EPAC, empresa pblica que se ocupa do negcio de
cereais. Quanto s empresas de transportes e comunicaes, as seis primeiras tambm so propriedade do governo: TAP (linhas areas), CTT
(correio e telecomunicaes), TLP (telefones de Lisboa e Porto), Rodoviria
Nacional (carreiras interurbanas), CP (caminhos-de-ferro) e CTM (navegao). Quando comparadas com a posio geral das restantes empresas
portuguesas, elas ocupam, por ordem decrescente, o 6., o 17., o 13., o
15., o 22. e o 33. lugares23.
Quando, ao tomar em considerao o peso financeiro de todo o sector,
se tenta captar um quadro mais vasto da situao, torna-se bvio por que
razo a politizao das operaes efectuadas por essas empresas, a partir
de 1974, constitui objecto de grande preocupao. Mais uma vez, embora
no em termos absolutos para todos os casos, se podem identificar algumas
tendncias bsicas: primeiro, a utilizao preferencial de um critrio poltico
na nomeao dos gestores do Estado nessas empresas e, em segundo
lugar, a introduo de uma organizao sindical activa nas relaes colectivas de trabalho. Se legtima a crtica, por parte de quase todos os
quadrantes, quanto s consequncias nefastas que decorrem da utilizao
de um critrio poltico de nomeao dos gestores em detrimento de um
critrio de competncia, no que respeita politizao da fora de trabalho, o
assunto outro. As reivindicaes da classe trabalhadora quanto a salrios
e outras regalias, condies de trabalho e despedimento foram substanciais
por ocasio da Revoluo e um dos grandes feitos desta consiste na melhoria ainda que limitada , das condies de trabalho. Estes factores,
combinados com uma inflao persistente e o aumento dos custos da
alimentao, da habitao e dos servios sociais, significam muito simplesmente que tais presses iro certamente prosseguir e faro parte do actual
enquadramento social, econmico e poltico.
Actualmente abundam os projectos alternativos, todos eles oferecendo
uma soluo para os problemas de coordenao e de controlo no sector e
sugerindo mecanismos que tornem estas empresas mais competitivas, com
reduo dos custos. Enquanto as solues no se apresentam claras, o que
h a verificar o facto de a existncia de um controlo duplo (por um lado, do
Ministrio das Finanas, por outro, do respectivo ministrio tcnico que
supervisiona as operaes substantivas destas empresas) conduzir a conflitos de competncias.

922

23
Honorato Cavaco Duarte, As Principais Empresas em Portugal, Lisboa, Caixa Geral de
Depsitos, 1983, pp. 12,35 e 49.

Mas, comparando esta situao com a de h dois anos, a viragem

operada no sentido de que os organismos do sector empresarial do Estado
sejam avaliados segundo um critrio de viabilidade financeira constitui um
primeiro passo importante. Do mesmo modo, a reorganizao do Instituto de
Participaes do Estado, em Agosto de 1982, no actual Instituto de Investimentos e Participaes do Estado foi igualmente um passo encorajador.
Atravs da utilizao no sector pblico de critrios vlidos no privado, o IPE,
j depois de reorganizado, tem tido a seu cargo a responsabilidade da
administrao das participaes nas empresas econmicas, de acordo com
os princpios do mercado. Todas estas aces apontam num sentido promissor, em direco a uma poltica de privatizao limitada, sem que seja
desmantelado o ncleo do sistema empresarial pblico assente nas empresas de propriedade estatal.

CONCLUSES
A consequncia de tudo isto tem sido, para o Estado, um rpido crescimento das suas obrigaes financeiras e uma crise fiscai a todos os nveis
que exige reduo nas suas despesas pblicas. Juntamente com as presses externas para um distanciamento da burocracia pblica no sentido de
um Estado mais empresarial, as novas realidades impuseram uma situao
para a qual a nica sada parece ser uma privatizao com limites, de acordo
com as tendncias que se desenvolvem no resto da Europa ocidental.
Trata-se da reaco necessria internacionalizao da economia portuguesa e nada disto inverte, de forma fundamental, o papel mais importante
adquirido pelo Estado na economia depois do 25 de Abril; antes consolidar se o Governo for capaz de manter o seu curso actual uma
economia mista, em que o Estado leva a melhor, centrando-se no aperfeioamento da actuao econmica, quer pblica quer privada, e reorientando-se, a si prprio e sociedade, para a modernizao da economia.
No entanto, uma vez que tudo isto dever passar-se no contexto de um
mbito de instituies estatais, uma reorientao do aparelho administrativo
do Estado implica s e as novas orientaes polticas em discusso
ganharem fora , uma transformao administrativa de fundo. aqui que
os legados do passado e a conscincia do seu impacte so muito importantes. Todas as anteriores tentativas de reformas globais falharam e h
poucas probabilidades de vir a ser diferente.
Todavia, no se trata de um problema sui generis de Portugal, sendo
comum todos os governos contemporneos, medida que foi crescendo a
complexidade institucional e os papis do Estado se diversificaram. A conscincia do contexto portugus, aliada a uma perspectiva comparativa mais
ampla, apontam para a necessidade de uma estratgia administrativa centrada ao nvel programtico, no contexto de sectores especficos e orientada
para as bases.
Ao lanarmos um olhar dcada que passou, h indcios novos na
Administrao portuguesa que nos do alguma esperana na criao de
esquemas institucionais que vo de encontro s condies de Portugal: os
governos autnomos dos Aores e da Madeira (que responderam aos
desejos e aspiraes das populaes locais) e os gabinetes de apoio tcnico
(GATs) (enquanto meios de ligao entre as entidades administrativas do

Governo central e os governos locais com grandes necessidades de assis-

923

tncia tcnica). Se estas inovaes institucionais iro florescer, ainda est

para se ver. O que certo, todavia, que, se no houver uma resposta
convincente aos novos desafios colocados, ficar reduzida a capacidade de
o Governo agir com autonomia no contexto mais amplo da Europa e da
regio norte-atlntica24.

924

24
O trabalho de campo que tornou possvel este trabalho foi conduzido sob os auspcios
da American Philosophical Society (subsdio de viagem) e do College of Liberal Arts of the
University of Texas, Austin (despesas dirias).