Consideraes sobre a integrao das instituies

participativas ao ciclo de gesto de polticas pblicas:

subsdios formulao de -um sistema de participao

N 3

Braslia, novembro de 2012

Apresentao
A felicidade fenmeno associado, em geral, a realizaes que se do fora do mundo
do trabalho: famlia, filhos, amigos, comida, diverso e arte... Mas vejam bem: eu disse
em geral!
Existe sim, pois, felicidade que deriva de situaes e momentos especficos advindos da
esfera do trabalho. Mas por raros que sejam ao menos para a maioria dos
trabalhadores, imagino eu! costumam ser momentos e situaes passageiras, ainda que
intensamente gratificantes. A razo talvez! para seguirmos adiante, mundo do
trabalho adentro...
Pois qual no nossa sensao de felicidade neste momento ao ver brotar e
frutificar, em to pouco tempo de vida, resultados alvissareiros de pesquisas aplicadas e
assessoramento governamental direto, tais como esses derivados da recm-criada (em
2009 apenas!) Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest) no Ipea.
Em particular, destaquem-se aqui os resultados e proposies concretas emanadas de
estudos sobre participao social, que veem se desenvolvendo pelos pesquisadores e
bolsistas do Ipea que assinam a nota que segue.
No bastasse a contribuio por si s valiosa referente ao esquadrinhamento
conceitual e dimensionamento emprico das interfaces socioestatais em constituio
no Brasil (conselhos de polticas, conferncias, audincias, ouvidoras, fruns, etc),
derivadas de pesquisas que se orientam pelo mais alto nvel de relevncia pblica e
consistncia metodolgica, h que se destacar a ousadia das propostas que sugerem no
s a necessidade, mas principalmente a factibilidade, de Estado e sociedade
caminharem rumo institucionalizao mnima de algo como um sistema de
participao social no Brasil.
Sistema este que teria na diversidade de mecanismos de relacionamento, e na
flexibilidade de fluxos de intercmbio entre Estado e sociedade, tudo sempre em
perspectiva bidirecional, duas de suas mais importantes caractersticas.
Sistema este que, dentre outras possibilidades, buscaria organizar e instigar as
instituies participativas a contriburem cada qual sua maneira na desafiante
tarefa do monitoramento e avaliao de polticas pblicas, sempre em perspectiva
interativa.
Sistema este que poderia, por exemplo, aproximar ouvidorias pblicas e conselhos de
polticas, criando-se com isso canal direto e permanente de auscultao social dentro da
pliade de organizaes estatais existente.
Sistema este que, para no ser exaustivo, ao institucionalizar vetor permanente, variado
e consistente de monitoramento efetivamente participativo, ajudaria a conciliar o
sistema de planejamento governamental brasileiro sua pujante e promissora
democracia participativa. Enfim, propostas concretas ao alcance de todos! E loas era
do planejamento com democracia!
Cordialmente,
Jos Celso Cardoso Jr.1
1

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atualmente diretor na SPI-MPOG para as atividades de planejamento,
monitoramento e avaliao do PPA 2012-2015.

Prefcio
O desenvolvimento das potencialidades nacionais depende, como se sabe, de requisitos
e condies polticas, econmicas e sociais de grande monta. Alm disso, depende
tambm de requisitos no menos importantes de ordem institucional e tcnica,
dentre os quais se destacam, na experincia brasileira recente, os instrumentos
governamentais de planejamento consagrados pela Constituio Federal de 1988,
notadamente o Plano Plaurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a
Lei Oramentria Anual (LOA).
Tais instrumentos vm passando, desde ento, por processos no-lineares de
aperfeioamentos institucionais, dos quais o atual PPA 2012-2015 um dos exemplos.
Para materializar-se, no entanto, como guia efetivo de planejamento, oramentao,
gesto e execuo das polticas pblicas, precisa contar com suporte tcnico-logstico e
dedicao institucional intensiva no s do Ministrio do Planejamento, mas de todos os
demais ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica, rgos de controle e
instncias de participao social em consolidao no pas, tais como os conselhos de
polticas pblicas, as conferncias nacionais, as audincias pblicas, as ouvidorias
pblicas, etc.
Com vistas a subsidiar este desafiante trabalho, o Ministrio do Planejamento tem
realizado esforos no sentido de alinhar e capacitar suas diversas secretarias e
respectivos quadros tcnicos com o intuito de institucionalizar por meio de
aperfeioamentos normativos e disponibilizao de sistemas de apoio e documentos
tcnicos alguns dos mais importantes atributos indissociveis do planejamento
governamental, como o sejam as atividades de monitoramento e avaliao das polticas
e programas do PPA, e de articulao interinstitucional e coordenao geral de polticas
pblicas, dentre outros.
No que tange Estratgia de Monitoramento e Avaliao do PPA 2012-2015, h
orientao para que esteja centrada no alcance das metas prioritrias da Administrao
Pblica Federal. Deve acompanhar a execuo de cada programa, tendo, portanto,
flexibilidade para se adequar s suas especificidades, respeitando a forma de
organizao e a disponibilidade de informaes em cada caso. Da se extraem alguns
elementos centrais ao monitoramento do Plano:
i) flexibilidade para dialogar com a estratgia de implementao de cada programa
temtico;
ii) nfase nas metas prioritrias;
iii) responsabilidade compartilhada da Administrao Pblica Federal;
iv) articulao federativa; e
v) participao social.
Os objetivos estratgicos acima explicitados conferem sentido diferenciado ao
entendimento comum que em geral se tem acerca da atividade de monitoramento. Em
outras palavras, parte-se da premissa segundo a qual monitoramento no fim em si
mesmo, nem tampouco se confunde com atividades de cobrana por execuo fsica e
financeira das aes do oramento, ou com atividades de controle procedimental dessas
aes, ou ainda, com a mera prestao de contas ex post das realizaes
3

governamentais, ainda que tais atividades possam derivar da funo-monitoramento tal

como aqui desenhada.
Ao contrrio, a atividade de monitoramento perseguida pelo Ministrio do Planejamento
inspira-se na compreenso de que monitoramento , antes de tudo, fonte de aprendizado
institucional sobre a realidade de implementao e execuo das polticas pblicas, que
visa por suposto a produo de informaes tempestivas para o processo complexo
de tomada de decises por parte das instncias deliberativas de governo. Tido como
"mito dos manuais", a assertiva anterior se mostra factvel se a atividade de
monitoramento, uma vez institucionalizada como atributo indissocivel da prtica
cotidiana de planejamento governamental, for capaz de realizar-se de modo dinmico,
sistmico, abrangente e multi-inter-trans dimensional.
Sendo o monitoramento uma atividade que diz respeito ao processo de implementao,
execuo e gesto das aes de governo, necessita ser prtica de natureza contnua,
cumulativa e coletiva para se viabilizar como atividade que agrega valor ao campo de
compreenso das polticas pblicas, respeitadas as suas dinmicas e especificidades em
cada caso. Com tais elementos em mente, pode-se conceber o monitoramento como
atividade regular de Estado, capaz de produzir:
i) conhecimentos densos e aprofundados das realidades, com nfase s dimenses
estratgicas e crticas da implementao e gesto cotidianas das polticas pblicas, e
ii) informaes harmonizadas e indicadores teis ao gerenciamento tempestivo das
aes de governo.
Com esse entendimento, o monitoramento estratgico das aes de governo ocupa
posio central na aquisio de capital cognitivo necessrio para agir em prol da
implementao de polticas e para viabilizar entregas efetivas de bens e servios
populao.
Nesse caminho, algumas armadilhas devem ser identificadas e evitadas, para que no se
perca de vista o objetivo principal da atividade de monitoramento, que consiste em
servir de plataforma de apoio direto e efetivo implementao das polticas pblicas.
Para tanto, escopo e linguagem do monitoramento precisam estar claros, ser de fcil
compreenso, minimizando o linguajar tcnico-gerencial que em geral tende a distanciar
tais metodologias de sua aplicao a casos concretos. A implementao deve ser
entendida como etapa rica em insumos para a constante adequao da poltica pblica.
Deste modo, a caminharmos rumo montagem ou institucionalizao mnima de algo
como um sistema de participao social no pas, abrem-se possibilidades concretas para
dotar o planejamento governamental e em particular as dimenses do monitoramento
e da avaliao de polticas que lhe compete de componentes centrais garantia de
maior proximidade entre Estado e sociedade, vale dizer: de maior aderncia entre as
atividades estratgicas de planejamento pblico e as diversas formas de manifestao da
nossa democracia participativa.
A realizao, portanto, de algo na linha de um monitoramento participativo possibilita
construes coletivas e compartilhadas de vises sobre a realidade, ao estimular o
envolvimento dos integrantes de um grupo, fomentando o entendimento e permitindo
que todos contribuam com sua percepo individual, em igualdade de oportunidades,
para construir uma razo coletiva, que poder orientar propostas e, posteriormente,
aes.
4

Para que haja, entretanto, processos participativos, fundamental que a delegao de

poder, tanto nas decises e discusses quanto na implementao dos resultados. Como
consequncia, aumentar a responsividade propositiva em todos os nveis e a
flexibilidade para mudanas no decorrer dos processos. Provavelmente haver, tambm,
um aumento de maturidade e de desempenho institucional ao longo do tempo.
Ao longo do processo, produzir-se-iam resultados de no mnimo dois tipos. De um lado,
de forma mais imediata, a elaborao de produtos tcnico-polticos como informes
tempestivos e relatrios para deciso, dentre outros, que reflitam adequadamente as
snteses e os consensos gerados coletivamente, ou que explicitem os dissensos
explicitados e at aquele momento no dirimidos. De outro, esperam-se resultados
ligados menos a produtos (finais ou intermedirios) e sim a processos cotidianos de
trabalho na interface das relaes Estado-sociedade. Nestes casos, trata-se de mudanas
de entendimento e postura quanto posio e papel de cada agente nos processos em
curso, j que, supondo sucesso relativo desse tipo de experimentalismo
socioinstitucional, h de haver graus variados de aprendizado e compartilhamento de
atividades e funes, e comprometimento igualmente varivel com autonomia e
responsabilidades.
essa a nossa crena! Sorte, sucesso e sabedoria aos ventos democrticos que sopram...
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI)
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG)

Consideraes sobre a integrao das instituies participativas ao ciclo de gesto

de polticas pblicas: subsdios formulao de um sistema de participao2

Introduo
Atualmente, o governo federal se depara com dois desafios: qualificar a
capacidade de ao do Estado brasileiro, construindo instrumentos eficazes de
planejamento, execuo, monitoramento e avaliao de polticas pblicas e, ao mesmo
tempo, fortalecer o processo de escuta e envolvimento da sociedade na construo
dessas mesmas polticas. Mais concretamente, esses desafios tm sido enfrentados pelo
Ministrio do Planejamento, em especial a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI), na reformulao da estrutura e da lgica do Plano Plurianual (PPA) e
pela Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS), ligada Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica e seus esforos de assessoramento e articulao de instncias
de participao como conferncias, conselhos, ouvidorias e audincia pblicas, entre
outros. Em parceria, estes dois rgos vm pensando e implementando formas de
participao social na elaborao e no monitoramento do PPA3.
nesse contexto em que o governo federal e seus distintos rgos vm buscando
ampliar as formas de participao social no planejamento e monitoramento de suas
aes que este documento se insere. Assim, pretendemos oferecer propostas e subsdios
ao processo j em curso, baseando-nos em uma srie de pesquisas que vm sendo
conduzidas pelo Ipea e sua Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e
da Democracia (Diest) sobre o tema da participao social. Este conjunto de pesquisas
tem buscado compreender a distribuio temtica e setorial, o funcionamento e os
efeitos causados pela criao e operao de instituies participativas como

Texto escrito a partir da palestra elaborada pela equipe da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest)/Ipea e das contribuies do debate que ocorreu em seguida na Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento no dia 21 de agosto de 2012. Texto
sistematizado e redigido por Paula Lima com a colaborao de Roberto Pires, Clvis Henrique de Souza, Isadora
Cruxn, Joana Alencar e Uriella Ribeiro.
3
Como resultado dessa parceria foi criado o Frum Interconselhos, que mobiliza conselheiros nacionais de diversas
reas de polticas pblicas e atores da sociedade civil, como movimentos sociais, ONGs, sindicatos, entre outros. Esse
frum se reuniu em dois momentos: para a discusso da proposta do Plano e para a devolutiva das incorporaes das
propostas no Plano. Esto prevista, ainda, um ciclo de reunies e debates para o monitoramento da implementao
das aes do PPA. Alm disso, a SNAS vem discutindo o Sistema Nacional de Participao Social, que tem como
objetivo fortalecer e construir articulaes entre as diversas instituies participativas existentes, ampliando sua
efetividade sobre as aes e decises do governo.

conferncias, conselhos, ouvidorias, audincias e consultas pblicas, alm de outras

formas de interao entre Estado e sociedade existente atualmente no Brasil4.
A seguir, o texto se organiza em trs partes. Na prxima seo, realizamos uma
sntese do quadro atual no que diz respeito existncia, disseminao e distribuio
setorial e temticas das diferentes formas de participao social no governo federal.
Esse quadro aponta para o crescimento significativo de canais de dilogo nos ltimos
anos, mas tambm, para a heterogeneidade entre as reas de polticas e a
descoordenao entre os variados processos participativos. Em seguida, apresentamos
consideraes e propostas sobre possveis formas de articulao entre tais instncias de
participao e sua vinculao ao ciclo de polticas pblicas. Por fim, apontamos
algumas questes importantes para a reflexo sobre um sistema de participao social
vinculado ao monitoramento de polticas pblicas.

Sntese do quadro atual: expanso, diversidade e o desafio da articulao das

instituies participativas.
As lutas sociais ocorridas ao longo da transio democrtica culminaram em
uma srie de aberturas participao social no processo de produo de polticas
pblicas. Esse movimento em torno da participao tinha como objetivo promover a
democratizao da gesto pblica e transformar um Estado burocrtico e autoritrio,
trazendo-o para mais prximo do cidado e fazendo-o atuar de forma mais transparente
e submetida ao controle social. A expectativa era que, ampliando a participao social,
as aes do poder pblico seriam mais legtimas.
Em decorrncia dessas lutas, na constituio de 1988, mais de 30 artigos tratam,
de alguma forma, desse tema5. Logo em seguida, a participao social foi prevista em
leis relacionadas a polticas pblicas setoriais, como da sade, assistncia social e
direitos da criana e adolescente. Por isso, possvel afirmar que a participao social,
no caso do Brasil, j est incorporada em muitos dos marcos legais que asseguram os
4

Os projetos de pesquisa e seus resultados esto disponibilizados no stio Participao em Foco

http://www.ipea.gov.br/participacao/
5
No que se refere arquitetura da participao, a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) traou princpios e
diretrizes, tais como, a cidadania como fundamento do Estado democrtico (Artigos 1o, 5o, 8o, 15 e 17), os deveres
sociais em questes coletivas (Artigos 205, 216, 225, 227 e 230) e o exerccio da soberania popular (Artigos 14, 27,
29, 58 e 61), e tambm tratou da participao social como forma de gesto pblica (Artigos 10, 18, 37, 74, 173, 187 e
231). Na institucionalizao de mecanismos de participao nas polticas pblicas, impulsionada pela CF/1988,
destaca-se como elemento da arquitetura da participao a descentralizao administrativa com gesto participativa,
em particular na seguridade social (Artigo 194), na sade (Artigo 198), na assistncia social (Artigo 203) e na
educao (Artigo 206).

direitos dos cidados e regulamentam as polticas pblicas. Devido a essa

regulamentao, em 2001, j existiam conselhos de sade e de assistncia social em
mais de 90% dos municpios brasileiros e da criana e adolescente e de educao em
mais de 70% dos municpios. Nos ltimos anos, essa expanso se deu para outras reas
em que a participao social no era to institucionalizada, como cultura, meio
ambiente, transportes e poltica urbana (PIRES & LOPEZ, 2010).
Nos ltimos dez anos, discursos e prticas de participao social ascenderam ao
nvel federal, com a criao de 13 novos conselhos nacionais (48% dos conselhos
criados at 2010) (PIRES & LOPEZ, 2010) e realizao de 74 conferncias nacionais
(86% das conferncias realizadas at o fim do governo do presidente Lula) (SOUZA,
2012). As ouvidorias tambm passaram, nesse perodo, por um forte processo de
expanso, sendo que atualmente h um total de 1.053 instituies desse tipo
(CARDOSO. et al., 2012). Por fim, no perodo de 2004 a 2009, foram realizadas 203
audincias pblicas (IPEA, 2012a).
Com vistas a obter uma viso panormica dessa expanso de processos
participativos no nvel nacional, o Ipea realizou um estudo voltado para o mapeamento
analtico da evoluo, distribuio e incidncia das formas de interfaces socioestatais;
que podem ser entendidas como espaos de intercmbio e conflito em que sujeitos
sociais e estatais se relacionam de forma intencional (HEVIA & VERA, 2010). Esse
conceito amplo o suficiente para abarcar uma variedade de interaes entre Estado e
sociedade como conselhos, conferncias, audincias pblicas, entre outros na gesto dos
programas federais. O estudo (PIRES & VAZ, 2012) revelou quatro principais
concluses.
Em primeiro lugar, percebeu-se um crescimento relevante em termos do nmero
de interfaces socioestatais nos programas e rgos do governo federal. Ainda que
houvesse, j em 2002, um percentual relevante de programas nessa linha, nota-se
incremento consistente ao longo da dcada na adoo de formas de interlocuo,
chegando a quase 90% dos programas com pelo menos uma forma de interface
socioestatal (Grfico 1). Esse aumento ao longo do tempo foi observado tanto no que
diz respeito adoo de interfaces por rgos que anteriormente no a praticavam
(passando de 60% a quase 90%), como tambm pelo incremento nos programas de
rgos que desde o incio da dcada j incentivavam formas de interao com a
sociedade.
8

Grfico 1:
Percentual anual de programas e de rgos com interface socioestatal 2002-2010.

Fonte: PIRES & VAZ, 2012

Em segundo lugar, alm do aumento quantitativo da utilizao de meios de

interao com a sociedade, verifica-se tambm uma diversificao dos seus formatos. O
crescimento do dilogo se deu tanto nos formatos mais institucionalizados, como os
conselhos, as conferncias e as ouvidorias que, muitas vezes possuem registro
normativo da sua existncia e de suas modificaes, quanto nos formatos mais
episdicos e menos formalizados como audincias pblicas, consultas pblicas, ou
reunies com grupos de interesse, que designa uma srie de outros formatos como
grupos de trabalho, comits e mesas de negociao. Esses diferentes formatos variam
ainda conforme sua periodicidade e capacidade de incluso de diferentes atores (Grfico
2). H espaos de dilogos que obedecem a uma rotina mais regular, como os
conselhos, onde ocorrem reunies periodicamente, a cada dois ou trs meses, ou as
conferncias, que so realizadas a cada dois ou trs anos. Nessas instncias, h a
abertura para uma participao mais coletivizada, em que associaes, sindicatos e
movimentos sociais so chamados a participar. H ainda canais abertos para que os
cidados no organizados vocalizem as suas demandas, como as ouvidorias. Por outro
lado, existem espaos que ocorrem de forma mais episdica, com atores sociais
restritos, como as reunies com grupos de interesse que, em geral, envolvem atores que
so convidados pelo governo para alguma discusso especfica.
A pesquisa tambm revelou que essa diversidade se expressa sistematicamente
ao longo dos anos. Durante a ltima dcada, programas mobilizaram todas essas
9

interfaces acima relatadas, demonstrando que no h predominncia de algumas formas

de interao em detrimento de outras, mas sim a consolidao da diversidade de formas
de interao entre Estado e sociedade.

Grfico 2:
Tipos e classificao das interfaces socioestatais, por periodicidade e tipo de
incluso promovida.

Fonte: PIRES e VAZ (2012)

Em terceiro lugar, o mapeamento das interfaces sociestatais mostra tambm que

os diferentes tipos de interaes no se distribuem de forma homognea entre as reas
de polticas pblicas, o que tem duas implicaes. Primeiro, muito mais visvel a
existncia de mais formas de interao, e de interfaces mais inclusivas e peridicas nos
programas da rea social do que nos das reas de infraestrutura e de poltica econmica.
Nos programas da rea de infraestrutura e, tambm, em grande medida, de
desenvolvimento econmico, por outro lado, menos interfaces so mobilizadas, sendo
que estas so, em geral, aquelas menos institucionalizadas, mais episdicas, e que no
proporcionam grandes oportunidades para o debate pblico. Dessa forma, conferncias
e conselhos aparentam ser instituies mais adaptadas s reas de poltica social.
Talvez, as reas econmicas sintam mais dificuldades para criarem conselhos e
realizarem conferncias, preferindo as consultas pblicas, audincias pblicas e
reunies com grupos de interesses. A tabela 1 apresenta a utilizao dos diferentes tipos
de interfaces em distintas reas temticas.

10

Tabela 1
Percentual de interfaces segundo temtica dos programas 2002-2010
Ouvidoria Audincia Consulta Reunio Discusso Discusso
Outro
Pblica
Pblica
Grupos em
em
Interesse Conselho Conferncias
Setorial
26,4%
19,9%
11,9%
23,9%
Infraestrutura
37,6%
42,8%
33,0%
10,1%
15,9%
15,2%
12,1%
19,0%
20,7%
Desenvolvimento 17,4%
econmico
31,5%
30,8%
33,9%
37,5%
Proteo
e 36,5%
51,0%
52,4%
Promoo Social
8,4%
15,6%
20,3%
24,5%
17,1%
16,7%
17,9%
Meio ambiente
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Total
Fonte: PIRES & VAZ (2012)

Por fim, a quarta concluso possvel diz respeito percepo dos gestores sobre
os papis desempenhados e a contribuio das interfaces para a gesto dos programas.
Os conselhos aparecem fortemente associados aos argumentos de fiscalizao e controle
das polticas. As conferncias, por sua vez, aparecem associadas ao papel de gerao de
debates pblicos, legitimidade e transparncia das aes do governo. As audincias
pblicas, ouvidorias, e reunio com grupo de interesse, por sua vez, apareceram
associados a um terceiro argumento relacionado ao provimento de informaes que
permitem reavaliar os rumos da poltica, ou seja, permitem fazer correes em projetos,
em planos, em metodologias, em estimativas, quando a poltica j est em curso.
Em suma, o quadro atual revela uma expanso numrica de meios de interao
entre Estado e sociedade, uma diversificao de canais de dilogos, uma distribuio
dos diferentes canais nas reas temticas e uma especializao funcional. Essa
diversidade sugere algo como uma ecologia das relaes entre Estado e sociedade,
como um ecossistema onde h nichos nos quais certos processos lhes so familiares.
Esses processos desempenham funes diferentes em cada lugar que ocupam, formando
uma viso sistmica e um potencial de complementaridade. Potencializar as diferentes
funes e a complementaridade entre as instituies participativas poderia ser a
principal finalidade de um sistema de participao social. O esforo consistiria em
transformar essa ecologia em um sistema, que organize essa multiplicidade de espaos
em algo com uma conexo mais instrumental e com propsitos mais coerentes s

11

funes atribudas a cada espao. Essa iniciativa poderia superar vrios dos desafios
que, hoje, comprometem a efetividade desses espaos de participao.
Um desses desafios a articulao e coordenao dos canais de dilogos,
promovendo a complementaridade entre os tipos de interao. Os problemas referentes
a essa questo so vrios, sendo percebida, inclusive, sobreposio de espaos e
esforos duplicados. possvel at mesmo afirmar que existe certa concorrncia entre
essas instncias, sendo que um ator, quando no consegue a vocalizao em um espao
de dilogo busca se inserir em outro espao. Esse fato faz com que exista grande
quantidade de espaos que no so considerados efetivos e, por isso, no so
considerados legtimos por seus interlocutores.
Os variados espaos tm competncias formais e capacidades institucionais
muito heterogneas, por isso, a ideia de um sistema poderia contribuir para o processo
de fortalecimento das instncias de participao ainda frgeis. Nesse sentido,
necessrio construir capacidades para que essas instncias participativas possam
responder s demandas que lhes so apresentadas, com uma viso mais transversal,
visto que, toda essa ecologia hoje existente marcada por forte fragmentao setorial.
Esse um dos grandes desafios para viabilizar um processo participativo para a
discusso de um planejamento mais amplo.
Instituies Participativas e o Plano Plurianual
Em primeiro lugar, ao se pensar um sistema de participao social, necessrio
ter em mente que nenhum dos esforos dever ser feito de modo que enrijea ou
institucionalize demais o papel das instncias participativas e as suas relaes com o
governo e entre si. H, claramente, um dilema entre a criao desse sistema, e a
manuteno de um grau de flexibilidade que necessrio para que os canais de dilogo
sejam sempre espaos de inovao, de provocao, e fonte de novos insumos e
informaes para as polticas. Ento, a possvel sada seria aquela que proporciona uma
viso de um sistema que consegue ser, ao mesmo tempo, flexvel e organizado.
O sistema deve ser flexvel para no enrijecer nem reduzir as competncias,
objetivos e papis dessas instncias a nenhuma finalidade especfica dada por algum
governo ou poltica em questo. Esses espaos continuariam mantendo sua capacidade
de definir os seus prprios rumos e objetivos. Contudo eles seriam articulados em um
fluxo. Esses fluxos diriam respeito a objetivos e funes especficas que poderiam ser
12

variados. Um deles poderia ser aquele que organiza as diversas instituies

participativas e busca trazer suas complementaridades no que diz respeito s funes de
monitoramento e controle.
importante ressaltar que o fluxo do monitoramento participativo no o nico
fluxo possvel. Podemos consider-lo como intercesso de um possvel fluxo de
planejamento e oramento e um de participao social, que inclui outros objetivos alm
do monitoramento. Esses fluxos convergem em determinados pontos, visto que um pode
contribuir para o cumprimento dos objetivos do outro. Contudo, cada um desses fluxos
possui seus objetivos prprios e operam com determinada autonomia. Nesse sentido,
no se pretende restringir as aes de determinado sistema ou poltica a um fluxo
especfico.
A proposta associa as diferentes etapas do processo de planejamento, gesto e
controle quelas instituies participativas cujos resultados das pesquisas fornecem
evidncias de suas predisposies para tal. As instituies participativas se
coordenariam a partir da sua interao com o ciclo de polticas pblicas, dando insumos
para suas diferentes etapas. As diferentes etapas do ciclo de polticas pblicas se
retroalimentam, o que favorece a incorporao das contribuies geradas pelas
interfaces socioestatais nos processos de planejamento, monitoramento e controle de
polticas pblicas. Na figura 1, h uma ilustrao do que estamos propondo.

Figura 1:
Proposta de integrao das instituies participativas

Fonte: Elaborao prpria

13

Essa figura apresenta como instituies participativas especficas podem ser

incorporadas em diferentes momentos do ciclo de gesto. Para cada etapa deste ciclo,
alguns canais de interao podem ser mais adequados do que outros. Isso decorre do
fato de que as distintas formas de participao tm objetivos e potencialidades
especficas que interagem melhor com determinadas etapas ciclo de gesto, seja na
formulao, no monitoramento, na avaliao ou reviso das polticas pblicas e de aes
especficas relacionadas a elas.
Comeando pela discusso sobre a dimenso do direcionamento estratgico das
aes de governo, as conferncias nacionais so os processos que mais se aproximam
desta funo, oferecendo um processo participativo que se volta para formulao de
diretrizes de mdio e longo prazo e para a discusso de um planejamento que venha a
orientar a formulao de aes mais especficas frente. Essa vocao de
direcionamento estratgico das conferncias confirmada quando se observa que entre
2003 e 2011 a maior parte das conferncias (73%) tinha como objetivo a formulao de
estratgias ou polticas e a identificao de prioridades de ao para rgos
governamentais (Ipea, no prelo).
Assim, acredita-se que as conferncias poderiam ter um papel importante a
cumprir em uma discusso mais efetiva sobre o planejamento.

Ainda que sejam

necessrios alguns ajustes para que elas atuem melhor como um instrumento de
planejamento, consider-las nesse processo aproveitaria um movimento que j acontece.
Afinal, as pautas dessas conferncias tm incorporado questes que so consideradas
relevantes no debate pblico e que h grande convergncia entre as pautas e
deliberaes dessas conferncias, e a prpria pauta de discusso do Poder Legislativo
(POGREBINSCHI, 2010).
Alm disso, nesses espaos que h o maior grau de inovao, no sentido de
incorporar atores e segmentos da sociedade que raramente tm acesso aos processos
decisrios do Executivo ou do Legislativo. Algumas reas preveem a organizao de
conferncias livres, nas quais qualquer grupo organizado, com o mnimo de
formalizao, pode participar do processo, e ainda conferncias setoriais, para mobilizar
atores ligados a determinados setores.
Apesar de possurem a potencialidade de contribuir para um processo de
planejamento participativo, as conferncias possuem uma limitao. No formato atual,
elas reproduzem a fragmentao setorial da burocracia, organizando-se por reas e
14

polticas temticas e no a partir de vises intersetoriais e integradoras. Por isso, seria

necessrio pensar em um processo conferencial que d conta de uma discusso mais
transversal. A recente criao do frum interconselhos pode vir a estimular esse olhar
transversal e voltado para a definio de diretrizes e para a construo de vises de
mdio e longo prazo.
Para a segunda etapa desse fluxo, que envolve o monitoramento setorial, o
acompanhamento dos programas, das suas metas e de sua execuo financeira e
oramentria, prope-se que haja uma articulao entre os conselhos e as ouvidorias.
Isso porque os conselhos j possuem uma dinmica de funcionamento que favorece
essas atividades. So instncias de participao que tm reunies regulares de
acompanhamento da conjuntura da poltica. Alm disso, 23 conselhos nacionais, dos 24
que foram investigados pelo Ipea, j possuem no prprio regimento a competncia de
monitorar as polticas pblicas da sua rea6. Alm disso, em um questionrio aplicado
aos conselheiros nacionais no qual se perguntava o que poderia ser feito para melhorar a
atuao do conselho, das 183 menes relativas capacidade de incidncia poltica do
conselho, 17% delas afirmaram que deveria ser fortalecida a capacidade do conselho de
acompanhamento das polticas (Ipea, 2012b).
Com a finalidade de melhor cumprir a competncia de monitoramento dos
conselhos nacionais, alguns deles j construram uma srie de ferramentas que
contribuem para a realizao dessa funo. O Conselho Nacional de Sade, que um
conselho mais estruturado, tem um acompanhamento mais sistemtico. Contudo, em
outros conselhos, como o Conselho Nacional da Juventude e o dos Direitos das
Mulheres, existe todo o esforo para a construo de uma comisso interna, voltada para
o acompanhamento da poltica, onde so chamados especialistas em metodologia de
avaliao e atores da sociedade civil para contribuir com a elaborao de indicadores e
com a anlise dos dados fornecidos pelos diversos rgos do governo. Dessa forma, os
conselhos no s possuem um desenho que proporciona um acompanhamento mais
sistemtico, mas tambm esto empenhados em fortalecer essa competncia. Alm
disso, os conselheiros acreditam que seus conselhos possuem capacidades de influncia
relativamente alta sobre os rgos aos quais os conselhos esto vinculados, conforme

Dado relativo a mapeamento das competncias dos conselhos nos regimentos internos. No foi publicado nenhum
documento com essas informaes.

15

indica o grfico 4. Portanto, a funo de monitoramento das aes do plano j est

presente no discurso e no desejo dos conselheiros nacionais.
Grfico 4:
Percepo quanto influncia da atuao do conselho sobre outras instncias
polticas (%)

Fonte: Ipea, 2012b

Alm da competncia de monitoramento estipulada nos regimentos internos, do

desejo dos conselheiros em participar mais no acompanhamento das polticas e na
avaliao da influncia da atuao dos conselhos nos rgos aos quais esto vinculados,
os conselhos so rgos que possuem grande diversidade de organizaes em suas
composies. Atualmente, considerando todas as entidades que so representadas nos
31 conselhos mapeados, 80% delas participa de apenas um conselho, o que mostra que
h uma grande variedade de atores que esto acessando esses espaos. Entretanto, h
7% de entidades que participam de algo como quinze conselhos (PIRES & LOPEZ,
2010). Em geral, essas so as federaes nacionais e sindicatos. Portanto, h tanto a
diversidade, quanto a concentrao de alguns atores que possuem uma presena
transversal. Os conselheiros podem ser considerados responsveis por fazer a
interlocuo dos rgos governamentais com os outros segmentos da sociedade que,
no necessariamente, participam do conselho como representantes.
As ouvidorias complementariam esse quadro de monitoramento mais
corriqueiro, sendo como um termmetro dos anseios da sociedade, ou seja, elas
captariam as percepes dos cidados, sejam de denncias, desvios, ou tambm, de
16

elogios, de reforo atuao desses rgos. Possuem uma funo estratgica de

consolidar essas informaes oriundas de denncias, reclamaes e elogios individuais,
em termos de uma leitura mais sistmica dos problemas do setor.
A questo da autonomia das ouvidorias um ponto importante para o debate
sobre como essas instncias podem ser instrumentos efetivos para a promoo da
accountability da administrao pblica. Isso porque, as ouvidorias, para exercerem
bem suas funes de captao e encaminhamento de demandas, devem ser capazes de,
quando necessrio, atuar de forma a constranger a burocracia em seus comportamentos
questionados. Um dos debates que ocorre atualmente da construo de uma
organizao das ouvidorias para que, em conjunto, possam ser capazes de contornar as
relaes de poder dentro dos rgos setoriais, exercendo dessa forma a sua autonomia, e
deterem um poder vinculante, sendo assim instrumentos capazes de promover a
accountability. (CARDOSO et al., 2012).
Nesse sentido, se h uma interao mais intensa entre ouvidorias e conselhos,
essas informaes oriundas das ouvidorias j caem diretamente no acompanhamento
mais sistemtico feito pelos conselhos. A ouvidoria sinalizaria pontos de ateno ao
conselho para que alguns itens fossem observados. Ao mesmo tempo, a partir da
coordenao horizontal das ouvidorias pblicas, elas podem ser um mecanismo de
apresentao das demandas, tanto da populao em geral, quanto dos conselhos, a
instncias superiores da administrao pblica. Por possurem autonomia frente aos
rgos setoriais, poderiam ser teis at mesmo para que os conselheiros faam
reclamaes sobre atuao dos conselhos quando houver algum problema que no possa
ser resolvido somente a partir da auto-organizao dos representantes. H, portanto, que
se pensar em formas de intensificar a relao entre ouvidorias e conselhos. Uma das
propostas j feitas que os ouvidores poderiam ter assento nos conselhos, servindo
como uma fonte de ligao e proporcionando esse fluxo de informao.
Em uma terceira etapa do ciclo de integrao entre os processos participativos e
as atividades de planejamento e monitoramento, as audincias pblicas se integram a
esse quadro servindo como um instrumento para que, tanto as instncias de
participao, quanto os rgos do governo, possam fazer consultas especficas, voltadas
a temas delimitados, para os quais o governo deseje obter as percepes da sociedade ou
informaes mais detalhadas sobre determinadas aes, intervenes e projetos.

17

Em pesquisa realizada pelo Ipea (2012a), foram mapeadas na literatura

acadmica e nas respostas inscritas no SIGPlan pelos gestores de programas do PPA, as
caractersticas fundamentais e os objetivos principais das audincia pblicas.
Identificou-se que, semelhana dos conselhos e conferncias, as audincias pblicas
implicam uma participao coletivizada e presencial, contudo, diferentemente desses
espaos, as audincias pblicas no possuem o compromisso de serem deliberativas
nem delimitam quem pode participar, ou seja, so abertas a quem se interessar pelo
debate. Os objetivos dessas instncias identificados pela pesquisa so mltiplos, e
podem ser observados na tabela 2.

Tabela 2:
Objetivos das Audincias Pblicas listados pelos gerentes de programas
governamentais
Aumentar disponibilidade de informaes para o ciclo de polticas pblicas;
Mediar conflitos;
Ampliar a capacidade do governo de conhecer e incorporar as demandas da
sociedade;
Promover o dilogo entre a sociedade e a administrao pblica;
Aumentar a publicidade dos atos da administrao pblica;
Fornecer transparncia ao processo poltico e administrativo;
Induzir a administrao pblica a agir de forma mais eficiente;
Aperfeioar os instrumentos de gesto;
Construir capacidades entre os atores da sociedade civil;
Difundir e popularizar o debate sobre a poltica pblica;
Consolidar e priorizar polticas pblicas;
Legitimar a ao governamental.
Fonte: Ipea (2012a)

Outro aspecto importante que diferencia as audincias pblicas dos conselhos e

conferncias nacionais a abrangncia do tema a ser debatido. As audincias pblicas
tm a inteno de aprofundarem o debate sobre polticas e aes especficas, no sendo
muito adequadas para a apresentao de diretrizes para uma poltica nacional mais
ampla. A falta de clareza sobre o carter restrito das audincias pode fazer com que os
participantes apresentem demandas sobre temas que no fazem parte do escopo da
audincia. Isso decorre do fato, tambm, de que em algumas reas de polticas pblicas,
h poucos espaos para que a sociedade civil apresente diretrizes mais abrangentes,
concernentes s prioridades para a poltica. Uma estratgia interessante seria situar as
18

audincias pblicas em um contexto mais amplo de construo de polticas pblicas

para que elas no tenham a sua legitimidade questionada quando diretrizes que no se
referem ao escopo da audincia no so consideradas pelo governo. Debater sobre quais
as melhores formas de promover a insero das audincias pblicas em processos
participativos de construo de polticas pblicas seria um passo fundamental para que
essas instncias se fortaleam e sejam vistas como efetivas. (FONSECA et al., No
prelo).
Por fim, a ltima parte desse ciclo diz respeito aos instrumentos que cumprem
uma funo de resolues de problemas e conflitos em que os atores que devem ser
envolvidos estejam claramente identificados, como reunies, comits, grupos de
trabalho. Uma diferena entre esse tipo de espao de dilogo e as audincias pblicas
que estas so abertas sociedade, ou seja, comparecem vrios interessados, enquanto
naqueles o governo engaja alguns atores especficos, com a ideia de que o dilogo possa
promover a soluo de problemas concretos e imediatos.
Dessa forma, ao conectar as instituies participativas s etapas do ciclo de
gesto, possvel visualizar uma complementaridade entre os esforos j existentes.
Essa coordenao tem como objetivo fortalecer essas instncias e favorecer que os
resultados de cada uma delas no se percam por falta de cooperao ou de capacidade
de incorporao das demandas por parte do poder pblico. Alm disso, busca aproveitar
melhor as potencialidades de cada espao, evitando a criao de expectativas alm das
possibilidades de cada instituio.

Consideraes finais
Ao pensarmos a integrao de instituies participativas importante observar
que estruturar os fluxos especficos, organizando as tarefas - como, por exemplo, as
relacionadas ao planejamento e monitoramento de polticas - explicita algumas
vantagens e potenciais benefcios, assim como riscos. No campo dos benefcios,
enxergamos repercusses tanto para as instituies participativas quanto para os rgos
dedicados tarefa do planejamento governamental.
Para as instituies participativas, o engajamento em um fluxo de
monitoramento do plano de governo no s corresponde aos seus objetivos formais e
aos desejos dos seus participantes, mas pode, sobretudo, contribuir para o
19

fortalecimento dessas instncias. Tambm, obviamente, ao fortalecer essas instituies,

as suas capacidades de servirem como arenas de intermediao, articulao, e
organizao dos interesses na sociedade so potencializadas. Atores sociais,
reconhecendo que esses espaos se tornam cada vez mais importantes e integrados aos
processos de polticas pblicas, passam a reconhec-los como uma arena legtima, onde
seus interesses devem ser veiculados.
Para os rgos e autoridades governamentais responsveis pelo planejamento e
monitoramento das aes do governo, a integrao de instituies participativas pode
oferecer uma rede descentralizada de produo e anlise primria de informaes. Esses
conselhos, conferncias, ouvidorias e audincias pblicas serviriam como pontos de
extrao de informao, diretamente aos seus rgos e aos seus pares na sociedade civil.
Nesses espaos h especialistas que podem realizar uma primeira sntese avaliativa dos
programas, o que contribuiria para um maior adensamento e enraizamento da prtica do
monitoramento e o desenvolvimento e aperfeioamento de metodologias cada vez mais
participativas de planejamento, de gesto, e monitoramento das polticas.
Alm das possveis vantagens, percebemos tambm riscos associados
organizao e estruturao de um fluxo de atividades e tarefas que coordene a atuao
de diferentes instituies participativas no planejamento e monitoramento das aes de
governo, como por exemplo, a cristalizao das funes das instituies participativas e
a restrio criao de espaos que no cumprem com nenhuma das funes descritas.
Assim, necessrio tambm ateno aos possveis efeitos nocivos que podem ser
produzidos na construo de fluxos de coordenao de processos participativos.
Outro ponto importante concerne o papel de um rgo central, como a Secretaria
Nacional de Participao Social ou o Ministrio do Planejamento, para incentivar os
demais rgos a cooperarem na realizao desse monitoramento participativo. A ideia
do sistema justamente motivar aqueles rgos que j tm criado instrumentos
inovadores de monitoramento participativo a continuarem os seus esforos e incluir
aqueles que ainda no o fazem. A capacidade e a disponibilidade da administrao
pblica de fornecer informaes aos atores envolvidos nos processos participativos e,
tambm, de incorporar sugestes e demandas oriundas deles so fundamentais para que
qualquer sistema de participao social seja realmente efetivo. Os diferentes rgos
governamentais devem estar comprometidos em fazer com que esses espaos produzam
resultados teis e apropriveis pelo governo e pela sociedade.
20

Por fim, seria um erro grave se o sistema de participao social se constitusse de

forma desvinculada do sistema de planejamento, ou se o sistema de planejamento
realizasse processos participativos utilizando outros canais que no so os que j
existem. A viso de sistema de participao que temos trabalhado no algo separado
dos processos j em andamento. Por isso, enfatizamos na proposta a ideia de se
estruturar fluxos que organizem a atuao dos espaos e processos participativos
existentes, cada qual com suas potencialidades e predisposies. O fluxo de
monitoramento participativo se constituiria, assim, justamente na interseo entre o
atual sistema de planejamento e um possvel sistema de participao.

Referncias Bibliogrficas

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preliminar de pesquisa, disponvel em www.ipea.gov.br/participacao
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POGREBINSCHI,

Thamy.

(2010) Entre Representao

e Participao: As

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pesquisa. IUPERJ. PNUD. Ministrio da Justia.
SOUZA, Clvis. A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos
dos processos realizados entre 2003 e 2010. Texto para discusso n1718. IPEA, 2012

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