A nova gerncia

pblica1

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 2
Abr-Jun 1999

Derry Ormond e Elke Lffler

1. Introduo
O termo nova gerncia pblica (New Public Management
NPM) freqentemente utilizado em muitos dos pases-membro da
OCDE, bem como no resto do mundo. O termo parece descrever uma
tendncia global em direo a um certo tipo de reforma administrativa,
mas rapidamente se faz evidente especialmente em conferncias
internacionais que assume diversos significados em diferentes contextos
administrativos, inclusive na comunidade acadmica, onde ainda no se
chegou a um acordo sobre o que significa o paradigma da nova gerncia
pblica. Em todo caso, o termo tambm relativamente equivocado
porque seus elementos no so to novos, razo pela qual tem sido acusado de vender vinho velho em garrafas novas. Exceto nos Estados
Unidos, a gerncia pblica no foi um termo utilizado at os anos 80.
Outrossim, as reformas na gerncia pblica esto avanando mediante
uma ampla variedade de formas e em diversos contextos envolvendo
preocupaes e necessidades nacionais completamente diferentes. O
processo de transformao dos pases da Europa Central e Oriental
justamente um exemplo.
Ainda que no se possa dizer a priori o que a nova gerncia
pblica, cabe assinalar que ela tem contribudo para a elaborao de uma
viso mais econmica e gerencial da administrao governamental. A
OCDE/PUMA (ver Anexo 1) esteve entre as primeiras organizaes
que tentaram introduzir um conceito mais amplo de gerncia pblica, especificamente vinculado s necessidades de microreforma e ajuste estrutural, nos anos 80. A necessidade dessa abordagem abrangente pode ser

Derry Ormond
trabalhou na
Organizao
para a
Cooperao e
Desenvolvimento
Econmico
(OCDE) de
1962 a 1998,
na rea de
gerncia
pblica, o que
originou a
criao do
Public
Management
Committee
(PUMA).
Elke Lffler
trabalha na
OCDE, desde
1997, no
Servio de
Gerncia
Pblica
Traduzido por
Ren Loncan

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explicada pelo conjunto de desafios globais confrontados pelos pases e

que continuam sendo amplamente vlidos no presente:
limitaes fiscais ao crescimento do setor pblico versus a infinidade de demandas efetivadas por cidados mais educados;
busca intensiva de formas mais efetivas para a implementao
de polticas pblicas;
manejo da incorporao a um mundo de interdependncia acelerada e de dinmica imprevisvel;
presso crescente de grupos empresariais e da indstria a fim de
promover um setor pblico mais direcionado aos negcios, aos investimentos e ao fornecimento eficiente de servios;
mudana de valores que questionam a administrao pblica tanto do interior quanto do exterior da mesma;
mudanas tecnolgicas, especialmente em relao ao potencial
para a difuso da informao;
mudanas nos perfis scio-demogrficos, especialmente com o
envelhecimento das populaes.
Estas presses tm colocado em questo no apenas as estruturas
administrativas e a tomada de decises polticas estabelecidas, mas tambm
a forma de pensar acerca da administrao pblica e do servio civil, e de
como a mudana se faz possvel.
Uma onda de reformas da gerncia pblica tem tido lugar em todos
os pases-membro da OCDE, freqentemente inspiradas e alimentadas pelo
chamado paradigma da nova gerncia pblica. Por isso legtimo abordar
a questo sobre o que aproveitar e o que abandonar desse paradigma.
Como uma introduo, este documento apresenta algumas observaes sobre a experincia prtica do PUMA e a interao com os pases-membro da OCDE, ao invs de discutir a nova gerncia pblica em
qualquer classe de constructo formal.
O que se pretende sustentar com este documento o seguinte:
1) Estamos procurando identificar uma gerncia pblica que se
adapte s necessidade atuais e que seja capaz de manejar os problemas
do futuro. Isso inclui a capacidade para gerenciar efetivamente as organizaes pblicas e conceber, orientar, implementar e avaliar as reformas. Em outras palavras, coincidindo com o ponto de vista que percebe o
setor pblico como uma organizao que aprende, que deveria melhorar
constantemente, ao invs de procurar implementar um modelo particular
de gerncia pblica ainda que receba o nome de nova gerncia pblica, reinveno, reengenharia, gerncia de qualidade total, new steering
model ou qualquer outra denominao.
2) No existem modelos pr-estabelecidos; a mudana deve
enraizar-se na configurao especfica da histria, das tradies e estruturas constitucionais e legais, nas foras poltico-administrativas, nas

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perspectivas econmicas e sociais e na posio internacional do pas. Por

outra parte, no existe soluo nica para o setor pblico como um todo.
Diferentes partes da administrao pblica podem requerer diferentes
sistemas de gerncia pblica, dependendo, por exemplo, de se tratar do
fornecimento de um servio de natureza redistributiva ou uma tarefa verdadeiramente autnoma.
3) A maioria dos elementos da nova gerncia pblica no so,
realmente, novos no sentido de que inmeros pases implementaram no
passado alguns destes elementos, de fato com outras denominaes. Por
exemplo, o estabelecimento de uma ampla variedade de agncias na administrao estatal alem nos anos 70, por um lado tem sido interpretado
luz da tradio neocorporativa alem e por outro como reao ao crescimento do setor pblico. O que novo em relao NPM que o conceito global tem evoludo a partir de um movimento orientado para a prtica,
que teve incio de forma independente em vrios pases. Igualmente, a
disponibilidade da tecnologia moderna da informao nos permite agora
produzir e analisar a classe de dados referentes ao desempenho que estava faltando nas reformas administrativas anteriores.
4) Os pases que tm adotado um enfoque mais gradual no que se
refere NPM, agora se confrontam com um problema de estruturas duais
no setor pblico: ilhas de reforma com orientao fazem a NPM coexistir
com organizaes pblicas gerenciadas de forma tradicional. Esta situao
gera tenses no processo de reformas, como resultado de estruturas de
incentivo em conflito, e em alguns casos inclusive, chega a questionar o que
tem sido obtido at o momento. Por exemplo, as reformas baseadas na
NPM em nvel municipal no podem concretizar o potencial pleno do aumento da eficincia, se a superviso municipal e o sistema intergovernamental
de subsdios no permitirem uma determinada flexibilidade gerencial, o que
pode desta forma sustentar argumentos oponentes NPM.
5) Existem tambm importantes desafios concernentes gesto
de governo, que no esto, necessariamente, includos no debate sobre a
NPM, alguns dos quais podem ter sido exagerados pelas reformas j
realizadas, como por exemplo:
a permanncia de tomada de decises efetivas do governo central
em um contexto de devoluo e globalizao;
gerncia da tica no governo:
educao e responsabilidade cvica na sociedade;
novas relaes com a sociedade civil e o setor privado;
as relaes em processo de transformao entre o Executivo e o
Legislativo;
6) Dessa forma, o que devemos deixar para trs so noes presas
a dogmas, modelos e preconceitos da antiga e da nova administrao

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pblica. O modelo de uma nova gerncia pblica nunca existir na realidade, assim como a administrao pblica weberiana nunca existiu em
sua forma ideal.
7) Devemos manter um conjunto equilibrado de valores da gerncia pblica. A gerncia pblica no deveria referir-se somente a promoo
de valores econmicos. A tarefa que temos adiante a de dar maior
nfase aos produtos e resultados efetivos, de acordo com os princpios
legais e polticos da administrao pblica. O peso dado a estas diferentes
racionalidades e suas relaes ser diferente de um pas a outro, dependendo de sua tradio de governo e seus marcos polticos e legais.

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2. A abrangncia da
nova gerncia pblica
Devido a ambigidade do termo, se faz necessrio explicitar a classe
de elementos que esto includos dentro do rtulo de NPM. Temos duas
classes de conceitos fundamentais relativos nova gerncia pblica.
Primeiro, um conceito restrito percebe a nova gerncia pblica como
sendo a unio de duas correntes de idias diferentes (Hood, 1991:5). Uma
delas decorre da nova economia institucional, que discute novos princpios administrativos, tais como contestabilidade, a escolha do usurio, a
transparncia e uma focalizao estreita nas estruturas de incentivos.
A segunda corrente deriva da aplicao dos princpios gerenciais do setor
empresarial privado ao setor pblico.
Em termos prticos, essa concepo restrita da NPM implica numa
nfase da gerncia de contratos, na introduo de mecanismos de mercado no setor pblico e na vinculao estabelecida entre o pagamento e o
desempenho. A NPM pode, dentro dessa definio restrita, equiparar-se
com numerosas reformas da gerncia pblica realizadas na Nova Zelndia,
e em menor escala na Dinamarca e no Reino Unido.
Grande parte das crticas que se fazem NPM dizem respeito a
sua relao com um paradigma claramente simplista, centrado exclusivamente na eficincia. Embora seja verdade que numerosos comentaristas
admitem que essa verso da NPM pode funcionar em mltiplas situaes
nos pases mencionados, eles tm dvidas sobre a possibilidade de que
essa verso da NPM possa ser transferida a outros pases (ver, por exemplo, Kickert, 1997). Apesar dessa classe de filosofia da NPM, com uma
clara nfase nos mercados e na privatizao, que no poderia ser transfervel como um regime de governo, existem, porm, numerosos instrumentos
que podem ter importncia para outros pases. Por exemplo, ainda que
provavelmente, o mecanismo primrio de governo da Espanha, como
motivador, esteja apoiado na descentralizao e na devoluo mais do

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que na competncia de mercado e na privatizao, alguns elementos do

tipo mercado tm sido introduzidos em setores especficos de polticas,
especialmente em nvel regional (OCDE, 1997a: 327-338). As Comunidades Autnomas de Catalunha e de Galcia agora passam recibos aos
pacientes dos hospitais. A competncia entre hospitais comea a se estabelecer. As medidas do desempenho esto proliferando nas polticas de
sade e de educao, sendo ambas tambm responsabilidades regionais.
Os governos locais tambm realizam experimentos com mecanismos do
tipo mercado, tal como acontece na inovadora Administrao Metropolitana de Bilbao, que introduziu a cobrana aos usurios no departamento
de bombeiros (para mais detalhes, ver OCDE, 1998).
Segundo, um ponto de vista mais amplo sobre a NPM adotaria um
enfoque mais pragmtico, no percebendo-a desde uma perspectiva filosfica, seno como uma resposta racional a algumas das presses enfrentadas pelos governos. Considerando que devido globalizao as presses
so semelhantes em todos os pases, caberia esperar que as respostas compartilhassem certas caractersticas e como conseqncia, sejam, em alguma medida, convergentes. Porm dever-se-ia enfatizar (e talvez no
tenhamos insistido nisso claramente no nosso trabalho no PUMA) que
convergncia no quer dizer uniformidade. Inclusive se as questes da
reforma so convergentes, isso no implica que a implementao da NPM
seja a mesma em todos os pases. As diferenas entre um pas e outro
podem ser consideradas como o resultado de interesses polticos e de ideologias subjacentes NPM (Pollitt, 1990), de dificuldades na operacionalizao
de princpios bastante abstratos tais como a transparncia, de diferenas
nos sistemas polticos e administrativos e na forma de adapt-los, assim
como de histrias obviamente diferentes. Uma comparao das pesquisas
anuais por pases realizada pelo PUMA ilustra como esses fatores podem
gerar dinmicas de reforma completamente diferentes nos pases-membro
da OCDE em matria de velocidade, orientao e abrangncia das
reformas (OCDE, 1997b); ver tambm a pgina web do PUMA
(http://www.oecd.org/puma/country).
De toda forma, possvel distinguir um certo nmero de traoschave das reformas da gerncia pblica nos pases-membro da OCDE.
O documento Governance in Transition (OCDE, 1995:28) identifica os
seguintes temas comuns reforma, formulados para se chegar a administraes direcionadas para resultados:
devolver autoridade, outorgar flexibilidade;
garantir o desempenho, o controle e a responsabilidade;
desenvolver a competncia e a escolha;
fornecer servios adequados e agradveis aos cidados;
melhorar a gesto dos recursos humanos;

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 explorar a tecnologia da informao;

melhorar a qualidade da regulamentao;
fortalecer as funes de governo no centro.

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Essa ampla definio no impe um modelo apto para todas as

circunstncias e faz com que os princpios da NPM possam ser transferveis. Enquanto no existir um enfoque melhor, cada governo direcionado
reforma dever considerar em que grau e como esses traos-chave
podem ser incorporados no seus sistemas de gerncia pblica. Isso poderia
implicar em reformas radicais seletivas da gerncia pblica ou reformas
adicionais, com adaptaes progressivas dependentes do marco institucional de cada pas. Em alguns pases, talvez no seja necessria a implementao de reformas com relao a determinados temas, porque j foram
realizadas anteriormente (com uma denominao diferente) ou porque j
existem estruturas equivalentes, tais como as agncias na Sucia ou alguns
rgos semi-autnomos na Frana.
Essa definio ampla e no prescritiva da nova gerncia pblica
permite identificar e avaliar diversos tipos de estratgias e caminhos para
a reforma, ao mesmo tempo em que se reconhecem alguns princpios
convergentes. Fazendo com que as prticas e experincias da nova
gerncia pblica sejam transparentes, os governos tm a oportunidade de
escolher entre diversas alternativas e de tomar decises bem informadas
sobre os instrumentos de polticas.

3. Alguns aspectos da
nova gerncia pblica
3.1. Devoluo de autoridade
Em numerosos pases existe um claro consenso em torno de um
modelo centralizado de fornecimento de servios que j no satisfaz as
necessidades e as condies da gerncia pblica. Os esforos de reforma
tm se centrado na devoluo de autoridade no interior das agncias pblicas e/ou ministrios/departamentos e agncias executoras, e/ou entre
o governo central e os escales inferiores de governo, o mercado e o
terceiro setor. O processo de devoluo tem se orientado pela premissa
de que a flexibilidade gerencial um pr-requisito, ou pelo menos uma
medida complementar, para a consolidao fiscal a longo prazo. Essa
posio baseia-se, no mnimo, em trs conjuntos de argumentos clssicos:
em primeiro lugar, para muitos servios, a devoluo resultaria potencialmente num aumento da capacidade de resposta s demandas cidads;
em segundo lugar, as vantagens no nvel da informao aumentam a
eficincia administrativa; e em terceiro lugar, a inovao se v facilitada
em nvel local. No entanto, a devoluo deve tambm ser comparada em

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relao s economias de escala na produo de servios pblicos, aos

custos potenciais dos efeitos da difuso entre diversas jurisdies e aos
efeitos da competncia governamental e da migrao.
A devoluo de funes pblicas criou uma nova dimenso qualitativa e atualizou o antigo debate entre centralizao e descentralizao. Os
ambientes transformados colocam, novamente, a questo bsica do federalismo fiscal: que distribuio de funes e responsabilidades satisfaz melhor as necessidades de subsdios e corresponde, razoavelmente,
distribuio dos recursos fiscais? A nova questo (da gerncia pblica) diz
respeito aos mecanismos apropriados para implementar os deslocamentos
das funes pblicas em direo a nveis inferiores de governo. Tradicionalmente, na maioria das federaes europias as constituies exigem
que uma parte substancial das leis federais sejam administradas pelos
Estados. Esse tipo de descentralizao administrativa encontra-se tambm
sendo processada em outros pases-membro da OCDE, onde os governos
nacionais tm transferido numerosas funes em nveis subnacionais de
governo. Uma ferramenta primordial para essa devoluo o manejo de
mecanismos que conferem, aos nveis subnacionais de governo, novos espaos para a implementao de programas intergovernamentais. Esses
novos espaos suscitam preocupao sobre a extenso e a certeza da apresentao de contas por resultados. As emergentes associaes para o
desempenho (performance partnerships) entre diversos nveis de governo
prometem ser um instrumento de transformao das relaes, altamente
problemticas, com as agncias, em acordos contratuais que reduzem os
seus custos e permitem o aumento da eficincia, podendo concretizar-se a
partir da descentralizao administrativa. Essa idia bsica ilustrada no
setor do mercado de trabalho canadense, onde o governo desse pas
redesenhou as responsabilidades federais e provinciais (Canada
Employment Insurance Commission, 1997: 19-26). A parte II da
Employment Insurance Act (EI) permite que as provncias e territrios
desenhem e executem os seus prprios programas de emprego apoiados
por fundos do EI, mediante acordos de associao com o Ministrio de
Desenvolvimento de Recursos Humanos. Os governos provinciais ou territoriais que preferirem no assumir a responsabilidade plena pelo desenho
e execuo das medidas e benefcios relativos ao emprego ativo, nos termos da parte II da Lei, podem, alternativamente, optar pela formalizao
de acordos de co-gesto. Os acordos negociados at o presente refletem
ambas modalidades.

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3.2. Oramento
No caso da elaborao do oramento, a flexibilidade pode ser
introduzida em diversas etapas do ciclo oramentrio. O processo de
formulao do oramento depende em grande parte da estruturao da

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Lei Oramentria e do nvel de detalhamento com que o Legislativo exerce o controle das despesas. Existem duas tendncias principais que visam outorgar maior flexibilidade, que podem ser identificadas nesta fase:
em primeiro lugar, os pases-membro da OCDE afastam-se cada vez
mais do enfoque clssico, que parte da base em direo ao vrtice para a
formulao do oramento, promovendo agora um exerccio que parte do
vrtice e dirige-se base (top-down), onde o Conselho de Ministros estabelece tetos fixos para o total dos gastos governamentais que deveria
ser alocado a cada ministrio. Esse novo processo promove o controle do
governo sobre as despesas consolidadas e facilita a realocao de recursos. Em segundo lugar, em alguns dos pases-membro, os Parlamentos
no discutem as alocaes individuais seno a direo e as tendncias
gerais das despesas do governo. Por exemplo, na Sucia, o Parlamento
deve aprovar primeiro a diviso da despesa consolidada em 27 reas de
despesas, antes de aprovar as alocaes individuais.
No que diz respeito implementao do oramento, cabe distinguir
diferentes nveis de flexibilidade para as transferncias. O menor grau de
flexibilidade corresponde, obviamente, ao caso no qual as transferncias
no esto permitidas em absoluto. Uma maior flexibilidade possibilitada
pelas estruturas institucionais nas quais as transferncias so, via de regra,
permitidas para determinadas categorias de despesas, tais como as de operao e investimento. Alguns pases-membro tm combinado todas as
alocaes para as operaes das oganizaes de governo dentro de um
montante total para cada organizao. Por exemplo, na Sucia as agncias
recebem atualmente uma nica alocao de recursos para o financiamento
de todos seus custos correntes, sem restries na atribuio de insumos.
Uma segunda opo de transferncias diz respeito redistribuio
de recursos entre anos fiscais. No h flexibilidade alguma quando as
alocaes no utilizadas devem ser devolvidas ao centro no final do ano
fiscal. As disposies legais que permitem adiar a execuo de todas
as despesas at um certo limite especificado fazem possvel essa
flexibilidade gerencial.
At que ponto os pases-membro da OCDE fizeram uso das diversas opes para flexibilizar o oramento em nvel central de governo?
Recente pesquisa realizada entre os altos funcionrios do oramento
(PUMA, 1998) sugere a existncia de marcadas diferenas entre os pases-membro da OCDE no que concerne ao nmero de itens de alocao
e em nvel de detalhamento do controle parlamentar do oramento.
A flexibilidade nas transferncias existe, na maioria dos casos, para as
contas de despesas correntes, e em menor grau para os custos de programas. A maioria dos estados-membro da OCDE permite um certo grau de
realocao dos recursos entre anos fiscais. Essa breve resenha da devoluo da autoridade oramentria por parte dos governos centrais demonstra

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que todos os estados-membro da OCDE tm flexibilizado seus processos

oramentrios, ainda que em graus variveis. Em muitos estados-membro,
nos quais as reformas da gerncia pblica tm adotado, em grande medida,
a forma de um enfoque a partir da base em direo ao vrtice, a devoluo
da autoridade oramentria tem tido uma influncia maior nos nveis inferiores do governo do que nos nveis centrais.
O monitoramento estatstico inicial do impacto da devoluo da
autoridade oramentria sobre o desempenho fiscal sugere que flexibilidade gerencial tem uma influncia considervel no sucesso do esforo
de estabilizao, entendido como a reduo do dficit e da dvida a mdio
prazo, aps a iniciao do esforo de consolidao. Isso tem sido plenamente verificado no caso do sistema oramentrio sueco, onde o processo
de formulao do oramento tem experimentado mudanas fundamentais
no decurso dos ltimos quatro anos, em resposta convico das autoridades de que o processo oramentrio em si mesmo tinha contribudo,
significativamente, para o estado de deteriorao do equilbrio oramentrio naquele pas.
Caberia esperar que os efeitos fiscais positivos da flexibilidade oramentria sejam ainda maiores no caso em que os pases venham tambm
a redefinir as relaes entre as instncias centrais e agncias operativas.
Um estudo do PUMA sobre a implementao da flexibilidade oramentria em cinco pases membros da OCDE Austrlia, Frana, Nova
Zelndia, Sucia e o Reino Unido destaca que exceo da Sucia,
todos os pases tm enfrentado dificuldades para traar uma clara linha
divisria entre as responsabilidades das instituies centrais e as agncias operativas (OCDE, 1997c:14).

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3.3. Gerncia de pessoal

De maneira similar flexibilidade do oramento, a devoluo de
autoridade na gerncia de pessoal envolve tambm vrias escolhas em
termos dos elementos e graus de flexibilizao. Tem se dado uma grande
ateno determinao do pagamento mas as flexibilidades da gerncia
de pessoal podem implicar, igualmente, muitos outros elementos, (OCDE,
1996a:17-22), tais como:
sistemas de classificao de cargos;
mobilidade;
termos dos processos de recrutamento/emprego;
acordos trabalhistas.
A flexibilidade no pagamento uma rea complexa per se. O PUMA
tem desenvolvido uma escala de avaliao que permite comparar as diferentes dimenses da flexibilidade no pagamento (OCDE, 1997d:101):
1) nvel de negociao sobre o pagamento; 2) gerncia descentralizada

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da folha de pagamento; 3) nvel de flexibilidade dos ajustes anuais da

folha de pagamento definida no nvel central; 4) nvel de flexibilidade na
comparao do pagamento individual.
exceo de Nova Zelndia e Reino Unido, que tm atingido um
elevado grau de descentralizao, os outros pases da OCDE tm adotado
uma abordagem mais limitada em relao a flexibilidade do pagamento.
Porm, em todos os pases-membro o papel desempenhado pela agncia
central de pessoal continua sendo importante. Inclusive nos pases onde
foram implementadas mudanas abrangentes no sistema de pagamento
no setor pblico (como por exemplo Nova Zelndia e Austrlia), persiste
a necessidade de acompanhamento e de garantir padres comuns de tica
no conjunto do servio pblico.
A devoluo de autoridade na gesto de pessoal tem trazido benefcios indiscutveis. Os rgos centrais de gerncia de pessoal informam
que se tem verificado aumento da eficincia e da efetividade geral e se
facilita a inovao (OCDE, 1995: 56). Essa apreciao confirma-se pela
anlise emprica. Em particular, ficou demonstrado que a flexibilidade,
tanto na determinao da composio do staff como na negociao e
determinao dos salrios individuais, contribuiu para minimizar as taxas
de crescimento do pagamento de salrios (OCDE, 1997d:106).
No entanto, em todos os pases que tm devolvido a gerncia de
pessoal, o equilbrio entre o controle e a flexibilidade continua sendo instvel.
Numerosos governos tm procurado assegurar-se de que retm o controle sobre o montante geral das despesas pblicas em matria de remuneraes, ainda que o detalhamento esteja sujeito a certas variaes locais.
Os sistemas centralizados para a determinao do pagamento no setor
pblico encontram-se, freqentemente, associados com a idia de que
eles facilitam mais o controle dos custos trabalhistas do que os sistemas
de determinao do pagamento mais descentralizados.
Outrossim, existem preocupaes relativas ao equilbrio entre permitir que os departamentos e agncias desenvolvam suas prprias prticas
de gerncia de pessoal e manter um certo grau de unidade e um conjunto
comum de valores em todo o servio pblico. Algumas tentativas, que visam fortalecer uma perspectiva coletiva, se refletem nos acordos centralizados para a designao e a gerncia de funcionrio civis do alto escalo
e nos esforos realizados em alguns pases para desenvolver a capacidade
dos rgos centrais em matria de planejamento estratgico e polticas de
recursos humanos em todos os servios. O debate que gira em torno da
definio dos aspectos essenciais e dos elementos comuns que deveriam
ser mantidos no servio pblico, bem como qual o grau desejvel de devoluo est longe de ter sido resolvido e continuar sendo uma questo
chave na gerncia pblica nos prximos anos.

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3.4. Mecanismos tipo mercado

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A aplicao dos chamados mecanismos tipo mercado (MTM) no

setor pblico tem sido objeto de uma ateno considervel. Novamente,
isso no implica uniformidade, uma vez que o conceito de MTM abrange
todos os arranjos nos quais est presente, pelo menos, uma das caractersticas significativas dos mercados competncia, fixao de preos,
tomada de decises dispersa, incentivos monetrios etc. (OCDE 1993:11).
Fica evidente, que essa definio exclui os dois casos opostos do tradicional fornecimento pblico e da privatizao total. Tomando-se em considerao a diversidade de MTMs impossvel discuti-los como um conjunto
homogneo, motivo pelo qual discutem-se aqui trs classes de MTM: a
contratao externa, a cobrana ao usurio, e os vouchers.
3.4.1. Contratao externa
A contratao externa diz respeito situao em que o setor pblico
adquire, no setor privado, algo que tradicionalmente havia produzido
internamente. Quando se permite que as operaes internas participem
tambm como licitaes, fala-se de market testing.
O incentivo que est implcito na contratao externa simples.
Estudos internacionais tm demonstrado, de forma consistente, que possvel obter uma poupana sustentvel de aproximadamente 20% contratando-se atividades externamente, enquanto so preservados ou melhorados
os nveis de qualidade do servio, tal como aparece na tabela a seguir:
Poupana de custos por contratao externa (em porcentagem)
Estados Unidos

20%

Reino Unido

20%

Austrlia

15-20%

Sucia

9-25%

Islndia

20-25%

Dinamarca

5-30%

Fonte: PUMA (1998b:70).

As prticas de contratao externa variam amplamente entre os

estados-membro da OCDE. No obstante, parece existir um amplo acordo
em torno de que servios de apoio tais como manuteno e limpeza, o
fornecimento de alimentos e a impresso grfica, entre outros, sejam candidatos apropriados para a contratao externa. Os pases-membro que
contam com uma forte tradio de contratao externa, tais como a Austrlia, Nova Zelndia, Reino Unido, Estados Unidos e os pases nrdicos

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(Dinamarca, Islndia), foram alm da contratao externa de servios de

apoio, em reas que poderiam ser consideradas inerentemente governamentais h pouco tempo atrs. Exemplos disso incluem os servios de
bombeiros nos Estados Unidos, os servios carcerrios no Reino Unido,
servios para os desempregados na Austrlia, lares para tratamento de
indivduos com problemas comportamentais na Islndia, funes do
escritrio nacional de auditoria na Nova Zelndia (muitos desses casos
so revisados numa recente publicao do PUMA: 1997a, Contracting
Out Government Services). O PUMA publicou, recentemente, um Policy
Brief com as melhores diretrizes prticas para a contratao de servios
governamentais, destacando os fatores-chave para uma contratao
externa de sucesso.

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3.4.2. Cobrana ao usurio

Os pases esto financiando, cada vez mais, os servios governamentais mediante a cobrana ao usurio. O objetivo de cobrar do usurio
no apenas conseguir recuperar os custos, seno tambm fazer com
que os servios governamentais sejam mais eficazes e eficientes. Isso se
consegue atravs da visibilidade clara de custos e benefcios dos servios
oferecidos aos usurios pelos fornecedores, impondo disciplina no que diz
respeito s demandas ao mesmo tempo em que promove a tomada de
conscincia sobre os custos e a orientao oferecida. Mas ainda, a
cobrana ao usurio oferece um marco para o desenvolvimento dos mercados e da concorrncia.
Um exemplo clssico dos benefcios acarretados pela cobrana ao
usurio o do Australian Bureau of Statistics. Quando comearam a
cobrar por suas publicaes, registrou-se uma sbita queda da demanda,
indicando que a relao dos que recebiam, gratuitamente, as publicaes
pelo correio continha um grande nmero de pessoas que realmente no
queria a publicao. O mais interessante foi que entre os que manifestaram seu desejo de assinar a publicao, vrios assinalaram que o fariam
somente no caso em que o formato e os contedos fossem modificados
de maneira determinada, para satisfazer suas exigncias. Esse caso exemplifica a margem de benefcios que pode ser obtida a partir da cobrana
ao usurio aumento da receita, aumento da apropriao por parte do
usurio, melhores produtos.
O PUMA elaborou algumas diretrizes para melhorar as prticas
em matria de cobrana ao usurio, assinalando os riscos que devem ser
levados em considerao no momento de criar um sistema desse tipo
(OCDE, 1998:7-11). As diretrizes esclarecem que a cobrana ao usurio
constitui um exigente MTM, dado que para a sua otimizao se faz

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necessrio um sistema de apresentao de contas progressivo, uma boa

medio do desempenho e flexibilidade gerencial da organizao pblica
para estabelecer e adaptar a cobrana.

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3.4.3. Vouchers
Em contraste com os MTMs considerados anteriormente, a introduo de esquemas de vouchers ou quase-vouchers tem se desenvolvido muito pouco com relao discusso terica de suas vantagens e
limitaes. Os vouchers podem ser definidos como regimes nos quais os
indivduos recebem (mediante um pagamento ou por alocao) a titularidade
de um bem ou um servio que podem fazer efetivo mediante um determinado conjunto de fornecedores, quando eles o descontam em efetivo ou
em formas equivalentes por parte de um rgo financiador (Cave,
1998: 3). Tradicionalmente, os vouchers tm assumido a forma de recibos
de papel autorizando uma pessoa nomeada para receber um servio especfico, a partir de uma relao de fornecedores designados. As caractersticas bsicas dos vouchers so sua no-transferibilidade entre
consumidores e sua falta de flexibilidade comparada com o dinheiro efetivo.
As principais vantagens atribudas aos vouchers so sua capacidade de melhorar a eficincia dos custos, induzindo processos concorrentes
entre fornecedores. O segundo objetivo a melhoria da eficincia da
alocao, mediante a ampliao do leque de escolhas do consumidor. Em
terceiro lugar, os vouchers para servios pblicos tambm oferecem a
vantagem, para o governo, de orientar o consumo e redistribuir a renda.
Embora os vouchers no tenham sido implementados em grande
escala, eles tm suscitado um considervel interesse, particularmente como
recurso para prover servios fundamentais tais como educao, atendimento a crianas e ancios bem como moradia. Os estudos sobre a utilizao dos vouchers em programas de moradia para os pobres nos Estados
Unidos e a introduo de quase-vouchers em casas de atendimento de
enfermaria no Reino Unido, pesquisaram, em particular, as dificuldades de
implementao e os benefcios que tinham sido discutidos superficialmente
na prtica, tais como a concorrncia imperfeita para promover a demanda
latente, o marco de regulamentao, etc. (ver OCDE, 1993: 43-53).
Os resultados desses estudos de caso demonstraram que os
vouchers levavam a um rpido ajuste no fornecimento, implicavam baixos
custos administrativos e ofereciam uma correspondncia satisfatria entre
as preferncias dos receptores e os servios obtidos, sempre que houvesse
mercados verdadeiramente competitivos, de fcil acesso, pequena margem
para a apropriao de benefcios por parte de outros que no fossem os
supostos receptores bem como informao acessvel. No entanto, os
vouchers, por si ss, no podem compensar a incerteza na previso das
apropriaes, e portanto, os custos poderiam continuar sendo incontrolveis.

78

Em sntese, no que diz respeito aos mecanismos tipo mercado,

vrios pases tm dado uma nfase especial aos MTMs visando gerar
aumento de eficincia e melhoria do desempenho do setor pblico.
Os MTMs tm sido, geralmente, reconhecidos como propiciadores de
significativos ganhos de eficincia, em um perodo de tempo relativamente pequeno.

RSP

3.4.4. Contratao por desempenho

Com a devoluo de autoridade e a criao de mercados internos
no seio do setor pblico, o conceito clssico de responsabilidade, baseado
nas hierarquias e no controle dos insumos e dos processos, deixou de ser
apropriado. Uma abordagem tem tentado esclarecer e formalizar as relaes entre indivduos, organizaes e nveis administrativos do setor
pblico por meio dos chamados contrato por desempenho. Esta classe de
quase-contrato um acordo mtuo entre duas partes do setor pblico,
nos quais uma parte (o principal ou o comprador) especifica um nvel de
recursos que dado outra parte (o vendedor ou agente) bem como o
tipo, quantidade e qualidade do desempenho a ser produzido em um determinado perodo de tempo. Os contratos por desempenho no necessariamente determinam o uso dos recursos e dos processos. No entanto,
eles oferecem a um setor pblico mais descentralizado um marco de
responsabilidade potencialmente diferente. Em todos os casos em que
existe devoluo, existe tambm um espao e uma necessidade potencial
para os contratos por desempenho: entidade superior e empregado, unidades de servio de apoio e unidades administrativas centrais, entre organizaes do setor pblico na esfera do Executivo e o Parlamento bem
como entre diversos nveis de governo.
Os contratos por desempenho podem apresentar-se sob diferentes
formas, dependendo da estrutura da administrao pblica, do marco legal
e do desenvolvimento da medio de desempenho em um pas. Um projeto
do PUMA em andamento, relativo contratao por desempenho,
examina o uso especfico e os contedos dessa modalidade de contratao
em vrios pases (para maiores informaes, ver http://www.oecd.org/
puma/mgmtres/pac/performcon.htm). Estudos de caso em nove pases
permitiram realizar algumas observaes preliminares relacionadas com
suas prticas e seus resultados. Os contratos por desempenho entre ministrios/departamentos e agncias tm sido freqentes enquanto que os
acordos contratuais, que incluem diferentes nveis de governo, constituem um fenmeno ainda emergente.
Em grandes linhas, os contratos por desempenho podem ser considerados como uma ferramenta til para promover uma gerncia dirigida
a resultados e avaliao no setor pblico. Os contratos por desempenho

79

obrigam a todas as partes envolvidas a especificar metas de desempenho,

a revis-las e, o que mais importante, a estabelecer um dilogo entre elas.
Em vrios pases est acontecendo um debate sobre se os contratos de
desempenho legais que no geram obrigaes poderiam e deveriam se transformar em contratos por desempenho legais geradores de obrigaes.
O risco , no entanto, que a possvel soluo judicial dos conflitos resultasse
em custos de transao mais elevados. Outra questo controvertida se a
implementao dos contratos por desempenho entre duas partes (que
freqentemente se colocam numa relao vertical) introduz uma nova
hierarquizao no setor pblico, que em ltima estncia levaria a uma maior
(e indesejvel) fragmentao. A presente tendncia a estabelecer mais
associaes no setor pblico pareceria assinalar uma virada na direo de
uma coordenao melhorada ou de uma produo conjunta por meio de
determinados tipos de contrato por desempenho horizontais.

RSP

4. Alguns problemas transversais

A introduo de princpios econmicos e gerenciais ( do setor privado) no setor pblico no somente modifica as organizaes do setor
pblico envolvidas, mas tambm muda em profundidade a natureza do
Estado como um todo. A nova situao representada pelos contratos e
agncias gera alguns problemas transversais referentes s relaes no
interior do Estado, mas que vo alm na medida em que as relaes entre
o Estado, o mercado e a sociedade esto envolvidas. Por outro lado, os
negociadores, freqentemente, desconsideram a dimenso temporal das
reformas da gerncia pblica. Isso significa no apenas que os problemas
de implementao sejam subestimados. Freqentemente, pode-se verificar
a existncia de um conhecimento inadequado sobre as diferentes etapas
do processo de reforma, bem como da demanda por ele apresentada de
solues diferentes e de mudana das aptides gerenciais. Muitas das
implicaes de longo prazo das reformas organizacionais e gerenciais s
se tornam visveis na atualidade. Em todo caso, fica evidente, para todos
os pases que implementaram elementos da nova gerncia pblica, que
no h um caminho de volta em direo s antigas formas do Estado e da
administrao pblica. O estudo de alguns dos principais problemas transversais demonstra que a nova gerncia pblica muito mais exigente do
que poderia sugerir uma olhada superficial aos princpios de gerncia.
4.1. Responsabilidade (accountability)
A questo mais discutida da nova gerncia pblica, sem dvida, a
implicao para as relaes de responsabilidade (accountability) entre os

80

gerentes pblicos e os empregados, os ministrios e os rgos autnomos ou

agncias, entre a administrao pblica e as autoridades polticas, a administrao pblica e os cidados, o Legislativo e o poder Executivo do governo, e
entre os setores pblico e privado para o fornecimento de servios.
A responsabilidade mantm uma relao estreita com a nova gerncia pblica, j que seu crescimento tem sido um dos objetivos explcitos
de todas as reformas administrativas. O ponto de vista estritamente instrumental da responsabilidade por parte da nova gerncia pblica
que se centra nos resultados promover mecanismos de responsabilidade atentos aos objetivos da ao pblica (Martin, 1997). Os mecanismos de responsabilidade correspondentes sero compatveis com as idias
bsicas da gerncia de desempenho, que inclui a tarefa de estabelecer
expectativas do desempenho, o registro da informao confivel a respeito
do que foi alcanado, a necessidade de avaliar se as expectativas prvias
foram satisfeitas, e a necessidade de oferecer retroalimentao sobre o
desempenho alcanado, mantendo a responsabilidade por meio de incentivos positivos ou de sanes negativas.
Os dilemas emergem do fato de que a responsabilidade poderia
tambm ser considerada como uma finalidade em si mesma. Esse o
caso, especificamente, de pases com Leis Administrativas, nos quais o
funcionamento da administrao pblica baseia-se em princpios e procedimentos democraticamente legitimados, centrados mais nos insumos do
que nos resultados. Essas duas posies podem no ser inerentemente
incompatveis, na medida em que a responsabilidade baseada nos insumos
capaz de melhorar quando se soma a ela o interesse com relao aos
resultados. No obstante, a nfase colocada nos meios em oposio
nfase colocada no objetivo, tambm estabelece limites devoluo da
autoridade. Duas classes de conseqncias podem decorrer dessa situao: a nova gerncia pblica poderia ter de realizar transaes entre a
eficincia e outros valores do setor pblico tais como a eqidade, ou pode
ser que a plena realizao da nova gerncia pblica exija mudanas mais
amplas no marco legal e institucional de alguns pases.
A rea cinza entre a responsabilidade gerencial e a responsabilidade poltica continua sendo, particularmente, problemtica. No Reino Unido,
em particular, h um permanente debate a respeito da responsabilidade
ministerial em oposio responsabilidade pblica dos funcionrios. Enquanto alguns comentaristas argumentam que o aumento da transparncia
do comportamento dos funcionrios fortalece os princpios de responsabilidade poltica (Martin, 1997:4), outros afirmam que a disponibilidade de
informao sobre o desempenho tem fortalecido a responsabilidade
gerencial, mas simultaneamente, tem enfraquecido a responsabilidade
poltica (Pollit, Birchall & Putnam, 1998:26).

RSP

81

Uma observao relevante nesse contexto que a reforma da

gerncia do servio pblico no tem sido geralmente acompanhada de
nveis significativos de reforma poltica (Walsh, 1995:221). Os debates
polticos continuam centrados nos insumos mais do que nos resultados e
nos produtos, e a gerncia por desempenho no est, suficientemente,
integrada no processo oramentrio.

RSP

4.2. tica
As reformas na gerncia pblica tm afetado tambm a gerncia
do comportamento tico de vrias maneiras. Os crticos da nova gerncia
pblica fazem predies de aumento da corrupo no novo Estado de
contratos e de agncias, que outorga mais liberdade s organizaes do
setor pblico e aos empregados do setor, individualmente considerados.
Outra linha de crtica afirma que a nova gerncia pblica promove unilateralmente, valores econmicos em detrimento de outros valores tais como
o bem comum. Esses argumentos baseiam-se em percepes individuais,
quando no em preconceitos, mais do que nos fatos. Certamente, h poucos estudos empricos, se que os h, que comparam o comportamento
tico antes e depois da implementao de reformas significativas na gerncia pblica.
No obstante, evidente que tais reformas tm questionado os
valores tradicionais do setor pblico. Um olhar mais atento s implicaes da nova gerncia pblica em relao gerncia tica identifica,
nesta rea, os problemas abaixo (OCDE, 1996b:19-26):
As reformas incluram mudanas no status das organizaes
do setor pblico em conseqncia da corporatizao ou semiprivatizao.
Isso coloca a pergunta de em que medida as corporaes pblicas e
organizaes similares tendem a se encaixar dentro das mesmas diretrizes
ticas e comportamentais que o centro do setor pblico.
As reformas levaram ao desenvolvimento de novas formas de
organizaes no setor pblico, tais como os rgos (semi) autnomos.
Estas novas agncias, freqentemente, tm utilizado sua liberdade gerencial
para definir seus prprios parmetros ticos. Essa tendncia tem sido
reforada pelo incremento do recrutamento no setor privado, geralmente
para os cargos de gerncia ou para posies de liderana. Como conseqncia, coloca-se a questo da possvel ruptura da coerncia do ethos
anterior do servio pblico e da sua possvel e progressiva fragmentao.
O aumento da liberdade gerencial no seio das organizaes pblicas aumentou tambm as oportunidades para a configurao de um comportamento irregular. O comportamento irregular no um problema tico
quando ele reflete mais uma inovao do que um desvio de conduta. O
aumento da liberdade de ao, porm, passa a se constituir num problema

82

tico quando os sistemas de informao gerencial e as estruturas de responsabilidade no avanam no mesmo ritmo que a devoluo de autoridade.
Conseqentemente, a devoluo exige o estabelecimento de uma nova
infra-estrutura tica.
As reformas tenderam a dissipar a fronteira entre o setor pblico
e o setor privado. O aumento do intercmbio entre os setores pblico e
privado coloca novos e numerosos dilemas que devem ser assumidos em
nvel poltico. Por exemplo: a concorrncia de mercado entre organizaes dos setores pblico e privado implica que o setor pblico tambm
tem direito a revelar informaes aos cidados no caso da existncia de
efeitos negativos para a concorrncia?
A necessidade de uma conduta tica no servio pblico tem sido
orientada pela globalizao e intensificao do comrcio internacional. Para
responder a estes desafios, os pases da OCDE desenvolveram doze princpios, orientando os pases a revisar as instituies, os sistemas e os
mecanismos de que dispem para promover a tica no servio pblico (ver
Anexo 2). Essa relao criada para a gerncia da tica foi adotada como
uma recomendao da OCDE em abril de 1998. Ela cria o marco adequado para a reviso das experincias nacionais, visando a promoo de um
aprendizado recproco no campo da gerncia e da tica no servio pblico.

RSP

4.3 Eleio de polticas e

instrumentos de polticas
Os problemas de responsabilidade, bem como os dilemas no
resolvidos em questo de tica, colocam e revelam o fato de que as reformas da gerncia pblica envolvem a interao de processos polticos,
organizaes, polticas pblicas e instrumentos de polticas.
Uma eleio mais racional dos instrumentos de polticas requer
uma nova infra-estrutura institucional e capacidades gerenciais da parte
dos polticos eleitos. Por exemplo, na Sucia, a reviso nacional do processo central de oramento evidenciou que a expanso dos nveis de
assessoria parlamentares ou a criao de um escritrio de oramento
independente e responsvel, junto ao Parlamento, ajudaria os polticos
eleitos a dispor de mais informaes relativas ao desempenho do Poder
Executivo e a fazer melhor uso dessa informao.
Uma pesquisa da OCDE sobre o papel do Legislativo no processo
oramentrio revela que em todos os pases da OCDE, os corpos polticos
eleitos do nvel central, freqentemente, no se ajustaram s novas realidades na administrao pblica. As estruturas parlamentares, oramentrias e regulamentadoras, bem como o controle parlamentar, continuam
sem mudanas em grande parte, embora cada vez mais sejam percebidos

83

como inadequados pelos parlamentares. Atualmente, observam-se quatro tipos de tendncias:

1) mais declaraes agregadas de polticas fiscais junto ao Legislativo, onde os nveis consolidados de rendas governamentais, despesas,
dficit e dvidas so propostos de maneira geral;
2) aumento do papel dos comits, incluindo uma diviso mais
acentuada de responsabilidades entre o comit oramentrio e os comits setoriais;
3) melhorias nos relatrios apresentados ao Legislativo, podendo
incluir um leque de medidas que a abrangem desde a simples atualizao
do formato da documentao oramentria at a introduo de mudanas fundamentais no seu contedo;
4) mais recursos para o Legislativo atravs da promoo do staff
no-poltico dos comits, estabelecendo escritrios para dar assistncia
aos parlamentares e aumentando os fundos dos partidos polticos, com a
finalidade de propiciar um grau mais elevado de conhecimento em matria oramentria.
Da parte do Poder Executivo, os instrumentos tradicionais de
polticas esto, geralmente, ligados s instituies ou ao contexto cultural das reas particulares das polticas pblicas. Por exemplo, uma
agncia responsvel pelo controle da poluio da sade pblica poderia
considerar que a substituio de um instrumento como os incentivos
econmicos por uma regulamentao direta seria difcil de ser aceita,
ou sequer ser considerada objetivamente, em funo da incerteza dos
resultados e da percepo de perda de poder. Um estudo do PUMA
sobre a escolha dos instrumentos de poltica desenvolveu um marco
geral identificando e reunindo 22 instrumentos segundo as classes de
recursos utilizados. Esses instrumentos agrupam-se nas cinco categorias abaixo (PUMA, 1997b:3):
financiados pela despesa nacional direta do oramento nacional;
custos oramentrios indiretos ou intermitentes;
disposies impositivas especiais para alcanar objetivos
programticos;
crditos e seguros;
controle pblico no financiado ou influncia da atividade privada.
O marco sugere que os instrumentos de poltica podem ser analisados em termos de eficincia, efetividade, eqidade, custos, intrusividade
e responsabilidade (PUMA, 1997:3). Isso pode ser percebido como um
tipo de ferramenta capaz de avaliar os custos e os benefcios de instrumentos especficos que fazem parte de reformas, em andamento ou
futuras, da gerncia pblica.

RSP

84

5. Preocupaes persistentes

RSP

A NPM no , em absoluto, um conceito simples. A deciso dos

lderes polticos ou administrativos de introduzi-la no setor pblico envolve
opes difceis tais como que classes de elementos escolher dentro do
menu da NPM e como combinar esses elementos. Como foi demonstrado na discusso de alguns problemas transversais, a introduo da NPM
leva tambm a uma srie de problemas de segunda ordem que devem ser
enfrentados.
5.1. Pr-requisitos para a
introduo da NPM
Na medida em que esses problemas aparecem, h uma maior
conscientizao da parte dos pases de que a NPM no apenas requer
uma concepo consistente da reforma, seno tambm uma bem fundamentada gesto da mudana em todos os nveis e em todas as etapas do
processo da reforma. Os obstculos que vrios pases, incluindo aqueles
pioneiros, tm enfrentado ao implementar as reformas, coloca tambm
uma questo fundamental relativa aplicabilidade geral das mesmas. Em
especial, a experincia dos pases da Europa Central e Oriental (CEEC)
indica que devem cumprir-se algumas condies prvias para ser capaz
de implementar com sucesso alguns conceitos da gerncia moderna. Se
no se conta com estruturas e sistemas fundamentais, pouco provvel
que a NPM seja a resposta adequada.
Por exemplo, oito anos depois do incio da transio democracia,
a administrao pblica na CEEC continua enfrentando uma srie de
problemas estruturais. Um projeto europeu de pesquisa identificou quatro
problemas principais na Bulgria, Hungria e Eslovquia (ver Erheijen,
1996: 8f; Erheijen, 1997:207-219):
fragmentao vertical e horizontal, conduzindo a ineficincia e
duplicao, bem como a atrasos no desenvolvimento e na implementao
das polticas;
alta rotao entre os funcionrios dos primeiros escales
do servio civil, resultando num elevado nvel de instabilidade da administrao pblica;
falta de capacidade para a elaborao das polticas agravada
pelo alto nvel de rotao entre os servidores pblicos de maior hierarquia
e a ausncia de induo e de facilidades para o treinamento em servio;
debilidade dos sistemas de responsabilidade, em funo da falta
de instituies bsicas, tais como os escritrios de auditoria.
Devido aos problemas estruturais dos pases que fazem parte
da CEEC, inevitvel ter dvidas a respeito da viabilidade de algumas
reformas no sentido da NPM. A fragmentao da administrao num

85

determinado nmero de unidades menores direcionadas a tarefas, provavelmente agravar os problemas de coordenao j existentes. Cabe
esperar, tambm, que a liberalizao das condies de emprego, no estado
atual do servio civil desses pases, levem ao aumento da politizao,
promovendo conseqentemente a instabilidade, ao invs de reduzi-la. A
introduo da NPM poderia, inclusive, incrementar o nvel de corrupo,
se no se elaboram mecanismos transparentes para a nomeao dos chefes
executivos das agncias. Em termos gerais, a experincia demonstra que
a aplicao integral da NPM em sistemas de administrao imaturos no
desejvel em funo da ausncia de resultados positivos e tambm do
surgimento de disfunes provocadas por tais reformas. O potencial aumento de eficincia que se poderia alcanar, mediante a adoo das reformas da NPM, certamente seria superado pelos custos resultantes dos
problemas de coordenao e do aumento da instabilidade.

RSP

5.2. Gerenciando o processo de reforma

primeira vista, muitas reformas com a orientao da NPM parecem sugerir que o progresso normal de uma reforma da gerncia pblica
segue um padro racional, com uma primeira etapa de natureza conceitual
e um subseqente processo de implementao. Esse padro simples de
reformas administrativas baseia-se na idia de que existe uma nica forma
tima de se chegar aos objetivos, que toda a informao necessria sobre
estratgias e instrumentos est disponvel, que no existem riscos envolvidos e que os objetivos originais da reforma permanecem imutveis no tempo.
No decurso da primeira onda de reformas nos anos 80, ficou evidenciado que as reformas direcionadas NPM seguem diversos rumos,
impulsionadas pela presso de uma informao incompleta; e face incerteza a respeito das condies para atingir os objetivos, implicam
assumir riscos e complicam-se pela modificao dos objetivos, por parte
dos participantes envolvidos.
A deciso em favor de uma ou outra estratgia de reforma baseiase, geralmente, em alguns pressupostos relativos a sua superioridade em
comparao com outras estratgias de reforma. Um pas, por exemplo,
pode necessitar escolher entre limitar, inicialmente, as reformas
direcionadas NPM, a determinados setores da administrao pblica, e
um enfoque de reforma global desde o incio. Envolvido nesta escolha
est o enfoque de precauo, que permite aprender fazendo, e um enfoque
radical que evita atrasos na implementao e implica em incerteza e riscos aumentados. Em geral, os agentes de mudana possuem escassa
informao sobre as diversas conseqncias prticas vinculadas com as
decises adotadas e com os respectivos fatores de sucesso.

86

Essa falta de informao envolve, automaticamente, um certo

incremento do risco. Certamente, h esquemas disponveis que consideram que o risco-mdio de fracasso nas inovaes organizacionais no
setor privado chegam a 70-80%. H motivos para pensar que o risco
mdio de fracasso menor no setor pblico? Os problemas de implementao que vrios pases tm enfrentado ao longo do processo de
reforma administrativa demonstram a existncia de poucas razes para
ser otimista. Ao mesmo tempo, o exagero subjetivo do risco, que freqentemente surge em etapas crticas do processo de reforma, tem como
conseqncia o debilitamento das reformas. Por conseguinte, importante para o sucesso da reforma da gerncia pblica que se desenvolva
uma estratgia de manejo do risco, desde o incio do processo, e se coloque
em andamento mecanismos de monitoramento e avaliao das reformas.

RSP

6. Concluses
Aps uma dcada e meia de reformas direcionadas NPM em
alguns pases-membro da OCDE, existem muitos indicadores sobre o que
aproveitar e o que abandonar desse enfoque. O debate ideolgico realizado tem percebido a NPM como uma finalidade em si mesma, que define
um estado desejvel da administrao pblica em termos de estrutura,
funcionamento e resultados. No entanto, a evoluo da NPM demonstra
que ela deve ser compreendida e utilizada como um conjunto de princpios capazes de constituir as bases para a soluo de alguns problemas
especficos, em determinados setores da administrao pblica, sendo os
mesmos implementados adequadamente.
Este ponto de vista sobre a NPM origina as seguintes sugestes:
1) Os pases deveriam adotar um enfoque pragmtico para as reformas da administrao pblica, ao invs de seguir dogmas ou modas nesse
campo. A implementao da NPM em vrios pases tem demonstrado
que, primeiramente, deve-se levar em considerao as circunstncias nacionais e locais, bem como a diversidade organizacional dentro de cada
pas. Um determinado conceito relativo reforma poderia funcionar em
um determinado setor de polticas mas no necessariamente em outro,
uma vez que as estruturas e as culturas organizacionais so diferentes.
2) Existe a necessidade de identificar e de definir, claramente, uns
poucos objetivos de reforma, que devero estabelecer-se aps uma cuidadosa anlise dos problemas enfrentados pela administrao pblica.
Num segundo momento, devero ser exploradas as possveis alternativas,
que sero avaliadas em termos de custos e benefcios.
3) essencial incluir a dimenso humana no processo de reforma.
Uma das razes clssicas pela qual numerosas reformas da gerncia

87

pblica fracassaram no passado foi a falta de informao s pessoas

sobre a direo da mudana, a fim de que elas pudessem contribuir com
o processo e apoi-lo adequadamente, quando as crticas aumentaram.
4) Ao se fazer a opo pela reforma, preciso examinar se se
cumprem os pr-requisitos necessrios a uma implementao de sucesso.
Por exemplo, antes do lanamento de uma poltica de contratao externa,
deve-se ter a certeza de que existe um setor privado em funcionamento,
de que os sistemas de responsabilidade funcionam bem e de que existe
capacidade para gerenciar um contrato.
5) As capacidades de adaptao e de aprendizado devem existir
no setor pblico. O estabelecimento de mecanismos de aprendizagem
tais como as avaliaes regulares, as pesquisas de opinio de cidados e
empregados no constituem apenas um fator de sucesso para manejar
toda a classe de processo de reforma da gerncia pblica, mas tambm
so um incentivo para que os lderes polticos olhem alm das reformas
em andamento e demonstrem ter capacidade de resposta diante dos
desafios do futuro.
No presente perodo de intensas mudanas e de turbulncia potencial, cada pas ter que se perguntar quais so os desafios em relao ao
seu prprio bom governo. A nova gerncia pblica pode ser utilizada como
veculo para aproximar-se de algumas das respostas e para acessar outros
problemas que exigem ser enfrentados.

RSP

Notas

1 Verso corrigida do documento apresentado no III Congresso Internacional do CLAD

sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Madrid, Espanha,

de 14 a 17 de outubro de 1998. Os pontos de vista expressos neste documento pertencem aos autores e no, necessariamente, representam os da OCDE nem os do seu Servio
de Gerncia Pblica. O presente artigo foi publicado na Revista del CLAD, Reforma y
Democracia, n.13, febrero/1999.

88

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RSP

90

Anexo 1

RSP

OCDE/PUMA
O Comit de Gerncia Pblica (PUMA) da OCDE, depois de ter
sido o primeiro nesse campo, tem se transformado em um frum
intergovernamental de vanguarda em relao aos problemas do governo,
da gerncia e da reforma do setor pblico, bem como da modernizao
administrativa. amplamente utilizado pelos 29 governos-membro da OCDE,
e cada vez mais utilizado mundialmente, como fonte original de informao autorizada. Em 1996, realizou um simpsio para ministros.
Atualmente, as atividades do Comit esto relacionadas com: polticas
pblicas e processos decisrios; regulamentao efetiva; gerncia oramentria e financeira; problemas de desempenho; recursos humanos; tica
no servio pblico; pagamentos no setor pblico; interao com os cidados e a sociedade civil; e relaes entre os diferentes nveis de governo.
O Servio PUMA fornece ao Comit informao, anlises e avaliao; promove intercmbios de experincias entre altos funcionrios governamentais; e prepara relatrios e diretrizes para responsveis pela elaborao
das polticas. Ao proporcionar comentrios bem informados solicitados por
um pas em particular, pode desempenhar um papel fundamental de apoio
aos esforos nacionais para a reforma. A informao comparativa desenvolvida oferece um ponto de referncia a partir do qual os pases podem
avaliar como se localizam em relao a outros membros da OCDE, fornecendo, assim, ferramentas para a mudana.
O PUMA tambm trabalhou com a Europa Central e Oriental por
meio do SIGMA (Support for Improvement in Governance and
Management). Trata-se de uma iniciativa conjunta do Centro para a Cooperao com No-Membros (CCNM) e do Programa PHARE da Unio
Europia, financiado fundamentalmente por PHARE. SIGMA apia os
esforos de reforma da administrao pblica em 13 pases em transio.
Desde 1990, o PUMA tem publicado mais de 6 relatrios sobre
gerncia pblica. Mais informaes podem ser obtidas no site:
www.oecd.org/puma.

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Anexo 2

RSP

Princpios para gerenciar a

tica no servio pblico
Texto da Recomendao da OCDE 1998
Prefcio
1) A observao de uma conduta impecvel no servio pblico
passou a ser uma exigncia crtica para os governos dos pases-membro
da OCDE. Os valores tradicionais do servio pblico tm sido questionados
pelas reformas da gerncia pblica que implicam numa maior atribuio
de responsabilidades e de discricionariedade aos servidores pblicos, pelas presses oramentrias e pelas novas formas de fornecimento de
servios pblicos. A globalizao e os avanos no desenvolvimento das
relaes econmicas internacionais, incluindo o comrcio e o investimento, exigem parmetros de conduta no servio pblico capazes de suscitar
um amplo reconhecimento. A preveno dos desvios de conduta to
complexa como o fenmeno do desvio de conduta em si mesmo, sendo
necessrio contar com um leque de mecanismos integrados para alcanar o sucesso nesta rea, incluindo sistemas bem fundamentados para
gerenciar a tica. A crescente preocupao em torno do declnio da confiana no governo e da corrupo, levou os governos a reverem suas
posies em relao ao comportamento tico.
2) Em respostas aos desafios anteriormente mencionados, os pases
da OCDE desenvolveram um conjunto de princpios expostos a seguir.
Os doze princpios foram estabelecidos visando ajudar os pases a revisar
as instituies, os sistemas e os mecanismos de que dispem para promover
a tica no servio pblico. So identificadas as funes de orientao,
gerncia ou controle em relao s quais podem ser comparados os sistemas de gerncia da tica. Esses princpios condensam a experincia dos
pases da OCDE, e refletem pontos de vista compartilhados em relao a
uma gerncia da tica bem fundamentada. Os pases-membro encontraram suas prprias formas de equilibrar aspiraes e concepes, visando
concretizar um marco efetivo adequado as suas prprias circunstncias.
3) Os princpios podem ser utilizados pela gerncia em nveis
nacionais e subnacionais de governo. Os lderes polticos podem utiliz-los
para revisar os regimes de gerncia da tica e avaliar em que medida a
mesma operacionalizada nas dependncias governamentais. Os princpios

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pretendem ser um instrumento que os pases adaptaram s suas condies

nacionais. Eles no so suficientes em si mesmos, mas deveriam ser vistos
como uma forma de integrao da gerncia da tica no contexto mais amplo da gerncia pblica.

RSP

Princpios para a gerncia da

tica no servio pblico
1) Os parmetros ticos para o servio pblico deveriam ser claros.
Os servidores pblicos necessitam conhecer os princpios bsicos
e os parmetros que se espera que eles apliquem em seus trabalhos
e onde se encontram os limites de um comportamento aceitvel. Uma
declarao concisa, bem divulgada dos parmetros de tica essenciais
e dos princpios que orientam o servio pblico, por exemplo, na forma
de um cdigo de conduta, pode cumprir essa diretriz, criando um consenso compartilhado nas dependncias governamentais e no seio da comunidade em geral.
2) Os parmetros ticos deveriam estar refletidos num marco legal.
O marco legal a base para a comunicao dos parmetros mnimos e dos princpios de comportamento para todos os servidores pblicos.
As leis e os regulamentos deveriam estabelecer os valores fundamentais
do servio pblico e oferecer um marco de referncia para a orientao,
a pesquisa, a ao disciplinar e a efetivao dessa ao.
3) A orientao tica deveria estar disposio dos servidores
pblicos.
A socializao profissional deveria contribuir para o desenvolvimento dos conceitos e das aptides, capacitando os servidores pblicos a
aplicar princpios ticos em circunstncias concretas. O treinamento propicia a conscientizao desde o ponto de vista tico e pode desenvolver
as aptides essenciais para a anlise tica e o raciocnio moral. Uma
assessoria imparcial pode contribuir para criar um contexto no qual os
servidores pblicos estejam mais propensos a enfrentar e a resolver
tenses e problemas de ndole tica. Mecanismos de orientao e de
consulta interna deveriam estar disposio dos servidores pblicos para
ajud-los na aplicao de parmetros ticos em seu trabalho.
4) Os servidores pblicos deveriam conhecer seus direitos e obrigaes caso seja descoberta alguma atuao incorreta.
Esse conhecimento necessrio para o reconhecimento de uma
atuao incorreta real ou suposta no servio pblico. A esse respeito,
deveriam incluir-se normas e procedimentos claros a serem seguidos pelos funcionrios e uma cadeia formal de responsabilidades. Os servidores

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pblicos necessitam saber qual a proteo a que podero ter direito no

caso em que seja descoberta uma atuao incorreta.
5) O compromisso poltico com a tica deveria reforar o comportamento tico dos servidores pblicos.
Os lderes polticos so responsveis pela manuteno de um elevado nvel de honestidade na realizao de suas tarefas oficiais. Seu compromisso demonstra-se atravs do exemplo, levando a cabo aes que somente
so possveis em nvel poltico, por exemplo, estabelecendo acordos em
torno de disposies legislativas e institucionais capazes de reforar
o comportamento tico, gerando sanes contra as formas incorretas de
procedimento, oferecendo apoio e recursos adequados para as atividades
relacionadas com a tica em todas as dependncias governamentais,
e evitando a explorao de normas e leis ticas com objetivos polticos.
6) O processo de tomada de decises deveria ser transparente e
aberto ao escrutnio.
O pblico tem direito de conhecer como as instituies pblicas
utilizam o poder e os recursos que lhes so confiados. O escrutnio pblico deveria ser facilitado por processos transparentes e democrticos,
supervisionado pelo Legislativo e acessvel informao pblica. A transparncia deveria ser promovida cada vez mais atravs de medidas tais
como a abertura dos sistemas e o reconhecimento do papel desempenhado por meios de comunicao ativos e independentes.
7) Deveria haver diretrizes claras para a interao entre os setores
pblico e privado.
Normas claras que definam os parmetros ticos deveriam orientar os comportamento dos servidores pblicos nas suas relaes com o
setor privado, por exemplo, no que diz respeito procuradoria pblica,
contratao externa ou s condies de emprego pblico. O incremento
da interao entre os setores pblico e privado requer que se preste uma
maior ateno aos valores do servio pblico e que se exija dos participantes externos o respeito desses valores.
8) Os gerentes deveriam demonstrar e promover um comportamento tico.
Um ambiente organizacional no qual se promovam elevados nveis
de comportamento atravs de incentivos apropriados para o desenvolvimento desse tipo de conduta, tais como condies adequadas de trabalho
e uma efetiva avaliao do desempenho, exerce um impacto direto na
prtica cotidiana de valores e parmetros de tica no servio pblico. Os
gerentes desempenham um papel importante neste aspecto, oferecendo
uma liderana consistente e cumprindo o papel de modelo em termos de
tica e de comportamento na sua relao profissional com lderes polticos, com outros servidores pblicos e com os cidados.

RSP

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9) Polticas, procedimentos e prticas de gerncia deveriam promover um comportamento tico.

As polticas e as prticas de gerncia deveriam demonstrar o compromisso da organizao com os parmetros ticos. No suficiente para
os governos terem, somente, estruturas baseadas na norma ou no consentimento. Os sistemas baseados, exclusivamente, no consentimento podem,
inadvertidamente, estimular os servidores pblicos a funcionar simplesmente
no limite da ilegalidade, argumentando que j que no esto violando as leis,
esto atuando eticamente. As polticas governamentais no deveriam
apenas delinear os parmetros mnimos a partir dos quais as aes dos
funcionrios no seriam toleradas, mas articular tambm claramente,
um conjunto de valores do servio pblico aos quais os empregados deveriam aspirar.
10) As condies do servio pblico e a gerncia de recursos humanos deveriam promover uma conduta tica.
As condies do emprego pblico, tais como as perspectivas de
carreira, o desenvolvimento pessoal, uma remunerao adequada e polticas de gesto dos recursos humanos deveriam criar um ambiente propcio ao comportamento tico. A adoo de princpios bsicos, tais como o
merecimento, de forma consistente nos processos cotidianos de recrutamento e de promoo, contribuem para a operacionalizao da integridade no servio pblico.
11) Mecanismos adequados de responsabilidade deveriam instalar-se no seio do servio pblico.
Os servidores pblicos deveriam ser responsveis pelas suas aes
junto a seus superiores, e de maneira mais geral, junto ao pblico. A
responsabilidade deveria centrar-se na aceitao de norma e princpios
ticos, bem como na obteno de resultados. Os mecanismos de responsabilidade podem ser internos a uma agncia, ou estarem em vigor para
todas as dependncias governamentais, ou podem ser colocados pela
sociedade civil. Os mecanismos que promovem a responsabilidade
podem ser desenhados para oferecer controles adequados, ao mesmo
tempo em que permite uma apropriada flexibilidade gerencial.
12) Procedimento e sanes apropriadas deveriam existir para
manejar os desvios de condutas.
Os mecanismos para a deteco e a investigao independente das
aes incorretas, tais como a corrupo, constituem uma parte
necessria da infra-estrutura tica. preciso contar com procedimentos e
recursos confiveis para monitorar, informar e investigar as transgresses
das normas do servio pblico, bem como para aplicar as correspondentes
sanes administrativas ou disciplinares com o efeito de desestimular essas
transgresses. Os gerentes deveriam capacitar-se para fazerem uso apropriado destes mecanismos quando se faz preciso empreender aes.

RSP

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Resumo
Resumen
Abstract

A nova gerncia pblica

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 2
Abr-Jun 1999

Derry Ormond e Elke Lffler

Os autores discorrem sobre o significado do conceito de nova gerncia pblica, oriundo
do termo New Public Management (NPM), a partir do enfoque com que o mesmo
utilizado na prtica em vrios pases-membro da OCDE. De certa forma, retratam a experincia que ambos adquiriram no trabalho desenvolvido no PUMA (Public Management
Committee), enquanto organismo dedicado aos problemas do governo, gerncia e reforma
do setor pblico e sua respectiva modernizao administrativa. So abordados vrios temas
sob a tica do novo paradigma, entre eles a devoluo/descentralizao de autoridade, a
flexibilizao do processo oramentrio e da gerncia de pessoal, a adoo de mecanismos
de mercado (contratao externa, cobrana ao usurio, vouchers e contratos por desempenho), bem como os problemas resultantes ligados accountability, tica, escolha de polticas e instrumentos mais adequados. Os autores apontam os pr-requisitos para a introduo
da NPM bem como a necessidade de um cuidadoso processo de gerenciamento da reforma.

La nueva gerencia pblica

Derry Ormond e Elke Lffler
Los autores discurren sobre el significado de nueva gerencia pblica, oriundo del trmino New Public Management (NPM), a partir del enfoque con que el mismo es utilizado en
la prctica en varios pases miembros de la OCDE. De cierta manera, los autores retratan la
experiencia que ambos adquirieron en el trabajo desarrollado en el PUMA (Public
Management Committee), en su calidad de organismo dedicado a los problemas del gobierno,
de la gerencia y reforma del sector pblico y de su respectiva modernizacin administrativa.
Se abordan varios temas bajo la ptica del nuevo paradigma, entre ellos la delegacin/
descentralizacin de autoridad, la adopcin de mecanismos de mercado (contratacin externa, cobro al usuario, vouchers y contratos por desempeo) y asimismo los problemas
resultantes vinculados a la imputacin de responsabilidad, a la tica, la eleccin de polticas
e instrumentos ms adecuados. Los autores indican los requisitos previos para la introduccin
del NPM y la necesidad de un cuidadoso proceso de gerencia de la reforma.

The new public management

Derry Ormond e Elke Lffler
The authors elaborate on the meaning of the concept of new public management (NPM),
starting from the approach with which it is used in practice in several OECD member
countries. They depict, somehow, the experience both of them acquired in the work they
developed within PUMA (Public Management Committee), as an organisation devoted to
government, management and public sector reform problems and their respective administrative
modernisation. Several subjects are dealt with therein, under the optics of the new paradigm,
amongst them the delegation/decentralisation of authority, the changes in the budgeting process
and of personnel management aimed at rendering them more flexible, the adoption of market
mechanisms (outsourcing, collection form users, vouchers and performance contracts), as
well as the ensuing problems pertaining to accountability, ethics, and the choice of the most
appropriate policies and instruments. The authors indicate the prerequisites for introducing
NPM, as well as the need for a careful process of reform management.
Contato com o autor: elke.loeffler@oecd.org

Derry Ormond
trabalhou na
Organizao
para a
Cooperao e
Desenvolvimento
Econmico
(OCDE) de
1962 a 1998,
na rea de
gerncia
pblica, o que
originou a
criao do
Public
Management
Committee
(PUMA).
Elke Lffler
trabalha na
OCDE, desde
1997, no
Servio de
Gerncia
Pblica

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