Proponente

Universidade de Braslia
Autor (s)
Maria Stela Grossi Porto
Ttulo da Pesquisa
Condutas Policiais e Cdigos de Deontologia. Um estudo comparativo sobre
as
relaes entre polcia e sociedade

Condutas Policiais e Cdigos de Deontologia

Um estudo comparativo sobre as relaes entre polcia e sociedade
Relatrio Final de Pesquisa
Braslia
Dezembro de 2005

Sumrio
Introduo
3
Captulo 1. Violncia, Legitimidade e Controle Social
15
Captulo 2. Os Mecanismos de Controle da Atividade Policial
34
Captulo 3. Os Cdigos de Deontologia Policial no Brasil e no Canad
55
Captulo 4. A Polcia e o Poder Discricionrio
81
Captulo 5. Normas de Conduta, Treinamento e Avaliao
107
Captulo 6. Comparando Representaes Sociais: Brasil e Canad
125
Recomendaes
182
Bibliografia
185
2

INTRODUO
A relao entre as polcias e a comunidade tem sido objeto de debate nas
sociedades
democrticas. As instituies policiais so aquelas organizaes destinadas
ao controle
social com autorizao para utilizar a fora, caso necessrio (Bayley, 1975).
Nos regimes
democrticos, a atividade policial requer um equilbrio entre o uso da fora e
o respeito aos
direitos individuais. Assim, podemos afirmar que a especificidade da
atividade policial nos
regimes democrticos a necessidade de limitar e administrar o uso da
fora legal, sem
abrir mo de suas prerrogativas de controlesocial.
Nos ltimos anos, diversos pases tm enfrentado o desafio de limitar e
controlar o
uso da fora legal. Basicamente, os esforos se concentraram na criao de
mecanismos
institucionais de responsabilizao e controle da atividade policial.
Entretanto, a qualidade
e eficcia desses mecanismos, que visam a inibir a violncia policial, so
questes ainda
pouco problematizadas tanto no interior das prprias polcias quanto fora
dela, pelos
pesquisadores. Alm de fatores internos organizao policial, a anlise e a
compreenso
de tais questes passam, igualmente, pelas relaes entre polcia e
sociedade.
Nesse sentido, alguns estudos internacionais buscaram entender os padres
de
relacionamento entre a polcia e a sociedade (Bayley, 1994; Geller e Toch,
1996; Skolnick
e Fyfe,1993; Monjardet, 2003), e dois temas tm sido destacados: as formas
de reforar os
vnculos entre a polcia e a comunidade e a necessidade de controlar a
atividade das
3

polcias.1 Entretanto, pouco se sabe sobre as diferentes dinmicas sociais,

polticas e
institucionais para a implantao das reformas nas polcias.
No Brasil, a situao no muito diferente. A partir de 1980, constatou-se o
crescimento dos estudos sobre as polcias, constituindo-se no que Kant de
Lima et alii
(2000) denominaram de sociologia da organizao policial
contempornea. Apesar dos
esforos, pouco se avanou na compreenso dos mecanismos de
administrao do uso da
fora legal,de seus instrumentos de controle e avaliao, bem como das
dificuldades
polticas, culturais e institucionais para sua implantao.
Uso legtimo da fora ou violncia policial?
Sem uma clara diferenciao entre violncia policial e uso da fora legal no

possvel estabelecer mecanismos destinados ao controle e superviso das

atividades
policiais. At que ponto e sob que circunstncias legtimo, ou admissvel, o
uso da fora?
Qual a linha demarcatria entre fora legtima e violncia policial? Estas
questes tm
sido debatidas pela literatura especializada (Klockars 1996; Muniz et alii
1999; Mesquita
Neto 1999; Costa 2003a; Costa e Medeiros 2002, Porto 2000, Adorno 2002).
Os estudos
destacam que essa linha demarcatria no fixa. O limite entre fora
legtima e violncia
1
As dificuldades de implementao dos limites e controles da atividade
policial foram discutidas no
seminrio "Police Reform and International Community: From Peace Process
to Democratic Governance",
em 14 de novembro de 2001. O encontro foi organizado pela WOLA Washington Office on Latin America e
pela Escola de Estudos Internacionais Avanados (School of Advanced
International Studies - SAIS),
Universidade John Hopkins, Washington, D.C.
4

varia em funo da forma como cada sociedade interpreta a noo de

violncia e representa
a funo policial.
Alm dos problemas para definir o que violncia policial, h tambm a
dificuldade
de controlar emonitorar a atividade policial. O enorme poder discricionrio
de que gozam
as polcias est no centro da questo (Walker 1993; Bandeira & Costa 2003).
Possivelmente, dentre os agentes estatais, os policiais esto entre aqueles
que possuem
maior liberdade para exercer suas funes, tanto em termos do exerccio da
autoridade
quanto em relao aos controles a que esto submetidos.
Nesse sentido, podemos descrever a atividade policial como um sistema de
peritos,
ou seja, como sistemas de excelncia tcnica ou competncia profissional
que organizam
grandes reas dos ambientes material e social em que vivemos hoje
(Giddens 1991:35).
Conhecemos muito pouco dos cdigos e procedimentos adotados pelos
policiais para o
exerccio da autoridade que lhes foi delegada. Na maioria dos casos, tornase difcil para
um leigo avaliar se a conduta policial foi adequada ou no. Assim, o controle
da atividade
policial para ter eficcia, deveria levar em conta os cdigos de deontologia e
a normas de
conduta, uma vez que estas representam a experincia acumulada pelos
policiais.
Os problemas de definio do que vem a ser violncia policial e
monitoramento das
prticas cotidianas da polcia tm gerado dificuldades para a eficincia de
trs dos
principais mecanismos de controle da atividade policial existentes: a
legislao, o controle
externo e a justia.
A legislao penal e processual penal instrumento fundamental de
controle da
atividade policial. Isso se deveao fato de boa parte das aes policiais estar
ligada ao
controle da criminalidade, sendo as polcias parte direta ou indireta do
processo penal.
5

Nesse campo, o poder legal conferido s polcias varia bastante. Alguns

pases introduziram
mudanas na legislao penal, processual penal e na jurisprudncia dos
tribunais com o
objetivo de limitar e controlar a atividade policial. Entretanto, o efeito
dessas decises tem
sido bastante variado, uma vez que no so muito claras a respeito de
como a polcia
deveria proceder. Na prtica, as mudanas na legislao penal e processual
penal s tm
efeitos concretos sobre a conduta policial quando os departamentos de
polcias decidem
reformular suas normas internas de condutas (Skolnick e Fyfe, 1993).
A implantao de rgos de controle externo da atividade policial
fenmeno
relativamente recente. A partir de 1970, vrias polcias passaram a conviver
com
mecanismos de controle externo. Apesar da enorme variao quanto a sua
estrutura, uma
questo mostra-se presente em todos os casos: Pode o controle externo ser
mais eficaz que
o controle interno? Em funo das dificuldades de definio da violncia
policial e de
monitoramento do policiamento, dificilmente o controle externo poder,
efetivamente,
limitar e controlar o uso da fora legal. Por outro lado, o controle externo
permite que a
noo de fora legtima seja interpretada de acordo com os valores
existentes na sociedade.
Portanto, podemosafirmar que os controles internos e externos no se
excluem, ao
contrrio, so complementares (Bayley 1991 e 1994).
Outro mecanismo de controle da atividade policial existente o sistema
judicial,
desde que seja independente dos outros poderes polticos. Tambm
importante que o
sistema judicial disponha de instrumentos legais e de condies materiais
que tornem
possvel a investigao das denncias e a punio dos policiais faltosos.
Com relao ao
Brasil, vrios autores tm apontado a incapacidade da polcia de investigar
denncias
6

contra policiais e a deficincia da justia militar de punir policiais violentos

(Costa 2003 e
Cano 1997).
Entretanto, estas no so as nicas dificuldades encontradas nos sistemas
judiciais
para controlar a atividade policial. Em diversos pases, salvo nos casos mais
graves, juizes e
tribunais tm encontrado grandes dificuldades para avaliar a
adequabilidade da conduta
policial cotidiana. Analisando as mudanas ocorridas no sistema judicial dos
EUA, alguns
autores tm apontado as suas deficincias para limitar e controlar o uso da
fora legal
(Cheh 1996; Chevigny 1995). Neste caso, o problema repousa na dificuldade
de definir, a
partir de uma perspectiva externa, o que violncia policial.
Cdigos de Deontologia e Normas de Conduta
Em que circunstncias admitido o uso da fora e qual a intensidade a ser
empregada? Como mencionado anteriormente, tais questes podem ser
respondidas a partirda prpria experincia das polcias. O exerccio
continuado da atividade policial possibilita
a acumulao de conhecimentos que permitem a anlise das situaes na
quais a fora deve
ser empregada, bem como qual a melhor forma de faz-lo, de modo a
melhor proteger os
prprios policiais e os cidados. Um nmero excessivo de policiais e civis
mortos ou
feridos indica que estes conhecimentos no esto sendo corretamente
empregados. Esses
conhecimentos podem ser incorporados ao trabalho cotidiano dos policiais.
7

Para tal, devem ser transformados em cdigos de deontologia e normas de

conduta.
Isso permite que as condutas individuais sejam avaliadas no s com
relao a sua
legalidade, mas tambm do ponto de vista profissional. Condutas que
contrariem tais
cdigos e normas podem e devem ser punidas administrativamente, uma
vez que podem ser
avaliadas e supervisionadas a partir desses critrios. Os cdigos de
deontologia e as normas
de conduta policiais so os objetos desta pesquisa.
Nas ltimas dcadas, vrios pases criaram cdigos de deontologia e
normas de
conduta visando aumentar o controle sobre a atividade policial cotidiana.
Em todos os
casos, a adoo destes cdigos e normas implicou em transformaes no
treinamento e na
superviso da atividade policial. Resta saber como a experincia policial
pde ser
transformada em cdigos de deontologia e normas de conduta, bem como
seus efeitos sobre
o sistema de treinamento e avaliao daspolcias. Este o nosso problema
de pesquisa.
Mtodo, Objetivos e Tcnicas de Pesquisa
O trabalho desenvolvido foi motivado e financiado pela Secretaria Nacional
de
Segurana Pblica (SENASP), do Ministrio da Justia. Atendemos ao edital
Aperfeioamento da Administrao Legal do Uso da Fora (linha de
pesquisa nmero 1)
do Concurso Nacional de Pesquisas Aplicadas em Programas de Reduo da
Violncia.
Adotamos o mtodo comparado para analisar os mecanismos internos de
controle do uso da
fora legal existentes em diferentes polcias. Obviamente este trabalho no
pretendeu tomar
8

nenhum sistema policial como um modelo a ser seguido. A comparao

neste caso serviu
apenas para esclarecer aspectos ainda no conhecidos sobre os contedos
e os processos de
implantao dos cdigos de deontologia e das normas de conduta, alm de
verificar
especificidades e os aspectos comuns aos diferentes sistemas policiais dos
pases em
anlise.
Os objetivos desta pesquisa foram:
1. No mbito internacional, conhecer os processos de elaborao destes
cdigos de
deontologia e normas de conduta, sua adequao aos protocolos
internacionais,
compreendendo as instituies e atores envolvidos, seus conflitos e as
lgicas de
produo de consenso;
2. No mbito nacional, avaliar:
a adequao destes cdigos e normas aos protocolos internacionais e
legislao
nacional;
sua relao com o sistema de capacitao e reciclagem profissional das
polcias;
sua relao com os instrumentos de controle interno e superviso;
3. Elaborar uma proposta para subsidiar os esforos das polcias na
(re)definio
dos parmetros norteadores de seus mecanismos de controle interno.
Para o cumprimento destes objetivos, analisamos duas instituies policiais:
a
Policia Militar do Distrito Federal (PMDF), no Brasil, e o Ottawa Police Service
(OPS),
do Canad. Como nosso objeto de pesquisa so os cdigos de deontologia e
as normas de
conduta existentes nas polcias, optamos por comparar diferentes
instituies policiais e no
9

cidades ou sociedades. Obviamente, ao fazer isso, devemos considerar que

o contexto
social e poltico no qual esto inseridas as instituies policiais desempenha
papel
importante no condicionamento das dinmicas e estruturas internas de
cada instituio
policial.
A escolha dos casos no foi de forma alguma aleatria. A PMDF e o OPS
foram
escolhidas por se tratarem de duas instituies bastante diferentes no que
diz respeito
deontologia e s normas de conduta policiais. Buscou-se, deste modo,
explorar o contraste,
para atravs delas, entender e elucidar novas categorias de anlise. o que
a literatura
especializada chama de mtodo da diferena. Como dissemos, o contexto
social e poltico
que envolve as duas instituies policiais so bastante diferentes. A Polcia
Militar uma
das duas instituies encarregadas de realizar o trabalho de polcia no
Distrito Federal,
juntamentecom a Polcia Civil. Uma das peculiaridades do sistema policial
brasileiro o
fato de no existir instituio que realize o ciclo completo de polcia, ou seja,
exera as
funes de policiamento ostensivo e investigao criminal. De forma geral,
podemos dizer
que compete Polcia Militar realizar o policiamento de rua (ostensivo) e
Polcia Civil
conduzir os inquritos policiais.
No Distrito Federal, as duas instituies policiais, juntamente com o Corpo
de
Bombeiros Militar e o Departamento de Trnsito (DETRAN), esto
subordinadas
Secretaria de Segurana Pblica e Defesa Social (SSPDS). Em tese, cabe a
esta secretaria
controlar e coordenar as atividades das polcias. De fato, o que se verifica
que ambas
instituies policiais gozam de grande liberdade para planejar e executar
suas operaes,
bem como para recrutar e treinar seus membros.
10

Por se tratar de uma federao, o sistema policial brasileiro bastante

descentralizado. A maior parte do trabalho de polcia realizado pelas
polcias civis e
militares estaduais. Entretanto, o tema no to estadual quanto parece,
uma vez que o
exerccio e a diviso do trabalho de polcia disciplinado pela Constituio
Federal. Alm
disso, a atividade policial tambm condicionada pelo direito penal e
processual penal,
assuntos de competncia exclusiva da unio. Para coordenar as atividades
de polcia e
segurana pblica, o governo federal criou em 1995 a Secretaria Nacional
deSegurana
Pblica - SENASP.
O contexto social do Distrito Federal tambm bastante diferente daquele
encontrado em Ottawa. Em 2002, a regio do DF abrigava uma populao
de cerca de 2.2
milhes de habitantes e contava 19.842 policiais, sendo 14.707 policiais
militares e 5.135
policiais civis. Trata-se da mais alta taxa de policiais por 100.000 habitantes
(924,7) do pas
(Nascimento, 2003: 69). Apesar disso, de acordo com a polcia, foram
registrados 635
homicdios em 2001, correspondendo a uma taxa de 31,0 homicdios para
cada grupo de
100.000 habitantes.
H duas formas de ingresso na carreira de policial militar: como praa ou
como
oficial. As praas ingressam na graduao de Soldado e podem ser
promovidas a cabo,
sargento e sub-tenente. Depois de cursarem a Academia de Polcia Militar de
Braslia, os
oficiais so promovidos a tenente, capito, major, tenente-coronel e coronel.
Diferentemente do que ocorre no Brasil, a maior parte do trabalho de policia
no
Canad est a cargo das policiais municipais, que realizam o ciclo completo
de polcia. O
Ottawa Police Service a nica instituio policial encarregada do
policiamento da cidade
de Ottawa, capital do Canad. Mas, apesar de tratar-se da capital, no
existe um Distrito
11

Federal. Do mesmo modo que em outros servios municipais, o servio de

polcia de
Ottawa est subordinado s autoridades polticas da provncia de Ontrio.
A coordenao e controle das atividades dos mais de 20servios de polcia
existentes em Ontrio compete ao Solicitor General. Como, estes servios
gozam de fato de
grande autonomia organizacional e operacional, a atividade do Socilitor
General restringese a traar diretrizes gerais para a realizao do trabalho
de polcia naquela provncia e,
para isso, se vale de leis e decretos. o caso do Police Services Act, como
veremos adiante.
Apesar do alto grau de descentralizao do sistema policial canadense, h
uma
longa tradio de cooperao inter-governamental na rea de segurana
pblica.
freqente o estabelecimento de convnios entre diferentes esferas de poder
para a
realizao do policiamento cotidiano. Em 2004, a Royal Canadian Mounted
Police
(RCMP), sob responsabilidade do governo federal, tinha firmado convnios
com 8
provncias, 3 territrios e 198 municpios para a execuo total ou parcial do
policiamento.
Na rea de formao e treinamento de policiais tambm comum a
cooperao
entre diferentes instituies policiais. Por se tratar de uma atividade
complexa e custosa, em
algumas provncias, as polcias tm optado por estabelecer e custear
conjuntamente
academias de polcia. o caso de Ontrio, onde a formao e treinamento
de todos os
policiais, independente da cidade, realizada no Ontario Police College.
Com relao
carreira, s h uma forma de entrada no OPS. Todos policiais ingressam no
posto de
Constable. Da, so promovidos Sergeant, Staff Sergent, Staff
Inspector,Superintendent,
Staff Superintendent, Deputy Chief e Chief of Police.
O contexto social de Ottawa bastante distinto do Distrito Federal. Trata-se
de uma
cidade que contava em 2002, com pouco mais de 800 mil habitantes. Para
policiar esta
12

populao, o Ottawa Police Service dispunha de 1.055 policiais. O que

correspondia a uma
taxa de 131 para cada 100.000 habitantes. No mesmo ano, a polcia
registrou 8 homicdios,
correspondendo a uma taxa de 1.0 homicdios por 100.000 habitantes.
No estudo dos dois casos, empregamos duas tcnicas de pesquisa. Num
primeiro
momento, foram analisados os contedos de alguns cdigos e manuais de
conduta policial.
A seguir, foram realizadas entrevistas estruturadas com policiais de cada
uma destas
instituies. A anlise de contedo dos cdigos de deontologia e normas de
conduta
enfatizou a relao entre polcia e sociedade (abordagens de cidados,
operaes em
domiclios, uso de armas de fogo). Alm dos cdigos e manuais em uso no
Distrito Federal
e Ottawa, tambm consultamos documentos similares existentes na Policie
Nationale
(Frana) e no New York Police Departament (EUA). As entrevistas foram
conduzidas
seguindo um nico roteiro em portugus e traduzido para o ingls
utilizando, para guiar a
anlise, a noo de representaes sociais.
A apropriao da noo de representaes sociais enquanto estratgia
metodolgica
deve-se ao reconhecimento de que as representaes sociais permitem
avanar oconhecimento da realidade. Na medida em que: a) embora
resultado da experincia
individual,(...) so condicionadas pelo tipo de insero social dos indivduos
que as
produzem; b) expressam vises de mundo objetivando explicar e dar
sentido aos
fenmenos dos quais se ocupam, ao mesmo tempo em que, por sua
condio de
representao social, participam da constituio desses mesmos
fenmenos; c) em
decorrncia do exposto em b, apresentam-se como mximas orientadoras
de conduta; d)
existe uma conexo de sentido entre os fenmenos e suas representaes
sociais, que,
13

portanto, no so nem falsas nem verdadeiras mas a matria prima do fazer

sociolgico(Porto, 2002: 157).
Foi possvel analisar, a partir dessa tica, as entrevistas feitas com os
policiais do
Distrito Federal e de Ottawa. Ao todo, foram entrevistados 27 policiais
militares, de ambos
os sexos, sendo 09 no Canad e 18 no Brasil. Os depoimentos transcritos
so tomados
como exemplos de representaes por eles elaboradas e funcionam como
recurso
metodolgico, ajudando a refletir sobre os novos sentidos e as resignificaes dos
discursos sobre a atividade policial em geral, e sobre controle desta
atividade, de modo
mais especfico. Entrevistou-se policiais que, de alguma forma, exerciam
atividades ligadas
s reas de treinamento, avaliao e direo.
A equipe de pesquisa foi composta pelas pesquisadoras e pesquisadores do
Ncleo
de Estudos e Pesquisa sobre a Mulher (NEPEM), daUniversidade de Braslia,
inseridos no
GT Violncia, Cidadania e Segurana. A coordenao geral do projeto ficou a
cargo da
Professora Maria Stela Grossi Porto e contou com a participao do professor
Arthur
Trindade Maranho Costa.. Alm deles, participaram da pesquisa o
doutorando Pedro de
Albuquerque Neto e os alunos Rodrigo Figueiredo Suassuana, Priscila A.
Landim de
Castro, Rafael A. da Costa Alencar, Marlia Barbosa de Barcelos e Guilherme
Almeida
Borges.
14

Captulo 1
Violncia, Legitimidade e Controle Social
Mltiplas tm sido as formas de manifestao e disseminao da violncia
na
sociedade latino-americana contempornea. Dentre as vrias possibilidades
para o
tratamento da questo, tem adquirido maior visibilidade a que trata da
violncia policial e
de sua participao como protagonista de formas violentas de resoluo de
conflitos,
interessando-nos, portanto, de modo especial, como afirmado logo no incio
do segundo
captulo do presente relatrio. O senso comum, a mdia e tambm anlises
de cunho
acadmico tm insistido no carter violento da atuao policial, alm de
enfatizar que essa
violncia o estopim para outros tipos de violncia protagonizados pelo
cidado comum,
numa resposta em cadeia, que se converte em uma espcie de crculo
vicioso. O que remete
questo central de como pensar a atuao e a funo policial no contexto
das sociedades
democrticas, no mbito das quais o binmio lei e ordem tem que
serpensado e
questionado no estrito limite da observncia dos direitos humanos. Pensar o
policial como
agente de segurana indagar, pois, sobre a questo dos limites a partir
dos quais se pode
falar em legitimidade quando se fala da atuao policial enquanto detentora
da prerrogativa
do uso da fora.
pensar, igualmente, sobre as condies de legitimidade de sua funo,
sem
esquecer as ntimas relaes tericas e/ou empricas que essa funo
estabelece com a
violncia, j que estamos falando do policial como o funcionrio
especializado do Estado
em seu papel de detentor (legtimo) do monoplio da violncia.
15

Segundo reflexes de Monjardet (1988) a partir da anlise do contexto

francs, a
eficcia da atuao policial, e de modo mais geral de polticas de segurana
pblica,
funo da legitimidade atribuda a esses agentes ou atores sociais.
Certamente essa
legitimidade no significa um consentimento universal a todas as formas de
ao policial; a
polcia atua permanentemente em diferentes tipos de conflitos e no
poderia satisfazer todas
as partes em presena em todos os tipos de conflitos. A distino pertinente
ento aquela
que intervm entre o sentimento negativo partilhado por tal ou qual grupo
social de que a
polcia est a servio de seu adversrio e a aceitao positiva por todos os
indivduos e
grupos sociais de seu papel como instrumento necessrio (entre outros) de
regulao de
conflitos (Monjardet, 1988: 08). Em outraspalavras, uma fora policial no
se legitima a
qualquer preo e, invocando mais uma vez Monjardet, sobretudo no
apenas com vistas
eficcia, pois justamente dessa legitimao que depende a eficcia. Podese admitir que
essa legitimao ou esse carter de legitimidade comporta, pelo menos,
duas perspectivas
diferenciadas de apreenso: uma privilegia o contedo formal, objetivo, que
leva em conta
a definio e o papel da polcia; a outra enfatiza o contedo subjetivo, por
assim dizer, do
conceito na medida em que o aborda atravs da anlise das representaes
sociais tal como
produzidas pela sociedade, em sua diferentes camadas, grupos e/ou
estratos sociais,
conferido-lhes estatuto de matria prima do processo de conhecimento. Ou
seja, h uma
construo social da legitimidade que, elaborada a partir das relaes entre
polcia e
sociedade, pode (ou no) coincidir com o definido legalmente. Situao que
permite falar
em definies objetivas e subjetivas de legitimidade ou, utilizando uma
terminologia
weberiana, admite que determinados objetos da anlise sociolgica
compreendam, alm dos
contedos legalmente vigentes, outros que fazem parte de uma ordem cuja
vigncia
prioritariamente emprica, e que ambas no necessariamente sejam

coincidentes.
16

Apontando para o fato de que cdigos de conduta com vigncia apenas

emprica podem
estar se constituindo e constituindo orientao de aes e condutas de
forma independente,
paralela ou opostaao estabelecido legalmente (Weber, 1991).
A discusso sobre a legitimidade das formas como o exerccio efetivo do uso
da
fora posto em prtica no dia-a-dia do trabalho policial repe, igualmente,
um outro
conjunto de questes, que poderiam ser assim formuladas: a) a
concentrao do monoplio
da fora fsica em mos do Estado bem como a legitimidade/ilegitimidade
em sua
utilizao; b)
a relao do policial com normas, valores e cultura, seja no plano
institucional (interno s corporaes) seja no que aponta para contedos
culturais presentes
no conjunto da sociedade e, por ltimo mas no menos importante, c) o
controle social,
tambm neste caso, interno e externo s corporaes. Este captulo trata,
particularmente
do item a, acima, considerando que os seguintes, b e c, so objeto dos
captulos 2, 3 4. do
relatrio.
A reflexo sobre a utilizao da fora pelo Estado, longe de propiciar
posies
consensuais, desdobra-se em uma dupla vertente: por um lado, h os que
se indagam sobre
ter o Estado (com todo o conjunto de instituies que formam /compem
esse Estrado)
abandonado, ou no ( e em que medida, profundidade e extenso ) as
funes que lhe
eram (ou so) prprias, quando se pretendia social, interventor e benfeitor,
a compreendida
a funo de garantia da segurana pblica; por outro os que afirmam que,
abandonando ou
no as caractersticas do welfare state, o Estado conservou, de todos os
modos, sua
funo de exercer aviolncia legtima, com as implicaes que dela
decorrem.
Para alguns, a caracterstica de legitimidade dessa violncia aparece entre
aspas
para ressaltar seu carter abusivo; para outros, entretanto, precisamente
o exerccio do

17

monoplio do uso legtimo da fora fsica, enquanto prerrogativa do Estado,

o que garante a
pacificao social. Sua ausncia responde pela violncia difusa, que pode se
degenerar
para, no limite, propagar um estado hobbesiano de guerra de todos contra
todos, o que pe
em risco a manuteno dos vnculos sociais. Razo pela qual, advogam os
partidrios desse
ponto de vista, urgente que o Estado volte a concentrar o monoplio do
uso da fora
fsica. Desde que sem ultrapassar os frgeis limites que se situam entre uso
legtimo da
fora e o abuso de poder, potencializado pela utilizao das armas.
Sob este aspecto, h, atualmente, um relativo consenso de que as
sociedades
modernas no mais admitem que o uso da violncia do Estado seja recurso
vlido garantia
de lei e ordem. H, igualmente, um claro entendimento dos riscos
decorrentes da
desconcentrao (para fora do espao legal de atribuies do Estado) do
monoplio de
utilizao da fora fsica, a qual passa, ento, a invadir o espao da
sociedade civil. Neste
espao, tal fora empregada/usada por movimentos anti-nacionais, por
organizaes
criminais, e por movimentos das mais diferentes vertentes e coloraes,
compreendendo
desde variados tipos defundamentalismos, que sacrificam vidas em nome
de uma
identidade/causa poltica, tica, religiosa, at o criminoso comum,
desorganizado e agindo
de forma individual, ou seja, a criminalidade urbana mais tradicional. Em
outras palavras,
as sociedades contemporneas tm conscincia dos riscos de irrupo de
violncias
selvagens, que se assumem como resposta a uma situao, real ou
representada, de
insuficincia, no meramente quantitativa mas qualitativa, da capacidade
do Estado de
prover segurana. Ocorre que, muitas vezes, este Estado (como o caso do
brasileiro e de
vrios outros), antes mesmo do aumento e/ou maior visibilidade dessa
violncia
desenfreada, j no conseguia controlar e resolver, pela via institucional, os
conflitos que se
18

produziram no interior da sociedade civil. Nesses casos, trata-se, na maior

parte das vezes,
de uma insuficincia no apenas conjuntural mas estrutural.
Deste ponto de vista, percebe-se o exacerbar tanto da violncia social
selvagem
(trfico, fundamentalismos,) como da violncia civilizadora do estado,
apontando para a
necessidade de melhor compreenso das relaes entre violncia,
legitimidade e controle
social. Ao olhar sociolgico, que busca uma compreenso da sociedade e de
seus
mecanismos de interao social, importa perceber as bases sociais dos
processos de
construo da legitimidade da funo policial, enquanto promotora da
segurana pblica e
identificar os contextos em que essa mesmalegitimidade se converte em
seu contrrio,
passando a ser representada como violncia e agresso populao que o
policial deveria,
em tese, proteger.
Pensar possibilidades explicativas para tais construes pode apontar
caminhos no
sentido da compreenso da violncia policial, sem o que de pouco
adiantaria o
estabelecimento de aes visando modernizao da instituio policial,
sua maior eficcia
nas aes, ou seu melhor aparelhamento, ou outra medida qualquer
considerada importante
no sentido de transformaes de ordem administrativa e/ou organizativa.
Concentrando a anlise no contexto da sociedade brasileira, supe-se ser
pertinente
afirmar que transformaes a ocorridas, ou em processo, promoveram
mudanas em sua
natureza e em sua configurao, afetando valores, normas e
comportamentos. Em
decorrncia, igualmente possvel supor que estaria ocorrendo,
atualmente, no Brasil uma
re-significao da violncia, que agiria no sentido de nomear como violncia
processos e
acontecimentos que passavam anteriormente por prticas costumeiras e
corriqueiras de
regulamentao das relaes sociais e da estruturao das interaes.
Mudana que
19

funcionaria no sentido de distinguir entre privilgio e direito, por um lado e,

por outro, no
de constituir, em sujeitos de direito, categorias sociais at ento
discriminadas e negadas
em sua condio de cidads, tais como mulheres, crianas, homossexuais
entre outras.
Seria impossvel nessemomento buscar estabelecer relaes de causalidade
que
dessem conta da explicao dessas transformaes. Entretanto e, sem
afirmar a existncia
de vnculos mecnicos de causalidade, pode-se supor que a democracia, ao
favorecer uma
maior visibilidade do fenmeno, participaria
juntamente com outros fatores, internos
alguns externos outros, desse processo de re-significao da violncia. A
volta ao estado
democrtico parte de um amplo movimento de reivindicao por estado
de direito e de
prticas e procedimentos mais universalistas, sobretudo no mbito dos
procedimentos
jurdicos, compatveis com as caractersticas da modernidade.
A constatao desse deslocamento ou mudana de significado da violncia
na
sociedade brasileira permite que a anlise se aproprie das teses elaboradas
por Elias
(1990), na anlise do processo civilizatrio e considere que a mesma vem
conquistando
novos patamares de civilidade, os quais a fazem intransigente face
violncia.
E a, chega-se ao segundo aspecto antes mencionado: simultneo ao aflorar
dessa
sensibilidade coletiva -por mais imprecisa que tal noo possa parecer- mais
aguada,
afirma-se a recusa em aceitar a estruturao do social pela violncia, ou
seja, retira-se
legitimidade ao fenmeno.
Tal constatao vem sendo, de uma forma ou de outra, efetuada por
diferentes
autores. Michaud, Martucelli, Wieviorka, entre outros, assinalam a perda de
legitimidade
do fenmeno da violncia, em suas mais distintasformas de manifestao.
20

Para Wieviorka, diferentemente da dcada de 60 ou 70, quando intelectuais

de
tradio revolucionria podiam, de alguma forma, justific-la, hoje a
violncia subjetiva,
tal qual sentida, apresenta como primeira caracterstica fundamental a de
parecer ter
perdido qualquer legitimidade no espao poltico, quase a ponto de
significar o mal
absoluto; ela o que a sociedade, unnime, deve proscrever e combater
(Wieviorka,
1998:8). Da mesma forma Martucelli afirma que no importa o que se
pense sobre a
veracidade da afirmao da diminuio emprica da violncia durante o
processo de
modernizao, ou do aumento de nossa sensibilidade em relao a ela,
deve-se partir da
constatao de que a violncia se desfaz progressivamente de toda
significao positiva no
seio da modernidade (Martucelli, 1999:158).Um pouco mais nuanada, a
argumentao de
Michaud se percebe a um tempo otimista e pessimista: ela distingue um
conjunto de fatores
que tendem a fazer da violncia um instrumento de ao rudimentar e
arcaico em um
mundo que, segundo o sentido que d Norbert Elias ao termo, se civiliza. Ao
mesmo
tempo, esse processo de civilizao, indissocivel do desenvolvimento
econmico e da
ampliao das trocas , ele mesmo, a origem de um tipo de funcionamento
social que torna
difcil a vida dos indivduos, que transtorna seus hbitos e razes, e deixa
alguns na beira do
caminho porque eles no podem se adaptar ou permaneceradaptados s
mudanas do
sistema, ou suportar o que eu chamo sua nervosidade (Michaud, 1996: 8 ).
difcil, seno impossvel, falar em legitimidade e violncia sem fazer
referncia s
construes tericas fundantes que Weber trouxe ao tema. Utilizamos aqui
uma reflexo
elaborada anteriormente sobre o tema (Porto, 2000), na qual buscou-se
aprofundar os
limites e as possibilidades terico-metodolgicos do conceito weberiano de
legitimidade
em matria de violncia, e de sua pertinncia para pensar o Brasil, hoje.
21

A noo de legitimidade vem, em Weber, acompanhada da noo de

monoplio, a
qual, por sua vez, no se explica sem fazer intervir a idia de administrao
da escassez.
Administrar o que escasso sinnimo de tenso, conflito, disputa, luta por
hegemonia.
No parece fugir ao sentido o enfoque dado por Weber noo de
monoplio da fora
fsica (violncia) como atributo definidor do Estado: o que est em disputa
o poder. O
Estado, e de modo mais amplo a poltica, visam ao monoplio dos bens da
dominao.
De um modo geral, a noo de monoplio envolve uma idia de restrio,
no
sentido de um controle sobre bens, materiais ou simblicos, impedindo sua
livre circulao.
Gostaramos de argumentar que, quando est em questo a esfera poltica,
a restrio
efetuada pelo monoplio da violncia no mbito do Estado tem sentido
distinto, apresentase como pr-requisito ou condio de possibilidade para a
construo de uma sociedademais democrtica: ao impedir a livre
circulao da violncia, tal restrio criaria, em tese,
as condies para inibir sua existncia de forma difusa no conjunto da
sociedade,
excluindo-a das formas e prticas quotidianas de interao social, no mbito
da sociedade
civil. No mbito do Estado esse movimento corresponderia ao
estabelecimento do Estado
moderno, racional-legal, tornado possvel graas a longos processos de
transformao do
direito e das formas de sua administrao, substituindo o arbitrrio por
procedimentos mais
igualitrios, porque baseados em normas e regras impessoais universais e
racionais.
Num aparente paradoxo a noo de restrio nada teria de negativo, sendo,
ao
contrrio, a condio de possibilidade para o funcionamento de um Estado
mais racional.
Em outras palavras, o monoplio da violncia pelo Estado apresentar-se-ia
como condio
para a desprivatizao da violncia, concentrando-a e racionalizando-a no
interior do
aparelho do Estado (Porto, 2000). A ausncia desse monoplio configuraria,
ao contrrio, o
22

arbtrio, a vigncia de privilgios, a presena de uma violncia difusa,

disseminada no todo
social, controlada por algum ordenamento social particularista, incompatvel
com as
possibilidades de se falar em igualdade na cidadania, que exige
procedimentos mais
universalistas. Procedimentos esses apenas compatveis com o Estado
moderno o qual, por
meio de processos jurdicos, racionaliza a utilizao dafora fsica,
monopolizando-a e
utilizando-a enquanto meio especfico de ao, dentro de limites dados pelo
princpio
mesmo que o define.
O que significa dizer, por um lado, que apenas nos limites
estabelecidos pelo princpio vivel falar em violncia legtima e, por outro,
que sem o
monoplio da violncia pelo Estado permanece ou permaneceria incompleto
o processo de
racionalizao tal como descrito por Weber (Porto, 2000).
O importante pensar em que esse conceito ilumina a anlise da violncia
policial e
das questes de sua legitimidade no Brasil. Parece-me possvel avanar que
essa
contribuio de carter metodolgico: na medida em que o conceito se
apresenta como
instrumento, permite iluminar a realidade. a validade terica do modelo
que projeta luz
realidade e permite ao analista captar e interpretar situaes nas quais o
emprico,
afastando-se das construes tpico-ideais, apresentadas pelo modelo,
atualiza-se atravs de
prticas nas quais est presente o carter ilegtimo da violncia no mbito
do Estado (Porto,
2000). Em outras palavras, como instrumento metodolgico que a noo
de monoplio da
violncia como meio legtimo de ao do Estado tem validade:
percorrendo os caminhos e
trilhas tericas da anlise e dos pressupostos da violncia legtima que se
poder tomar
contato e apreender situaes empricas de violncia ilegtima.
Assim, luz desses pressupostos pode-se falar no Brasil de hoje da
existncia decontextos de violncia ilegtima, cujas caractersticas
envolvem:
23

a) uma desconcentrao do monoplio da violncia, sinnimo de sua

privatizao,
da qual no fica ausente a participao de policiais, agentes pblicos da
ordem, atuando,
por exemplo, como seguranas privados;
b) uma violncia policial que tende, cada vez mais, a se tornar autnoma
face ao
sentido que seria originalmente orientador de sua conduta, o qual
se
vincula,
fundamentalmente, manuteno da ordem preservao dos direitos
humanos;
c) uma reificao da violncia, utilizada enquanto meio, recurso, estratgia
de ao,
em proveito de motivos subjetivos dos agentes ou, o que pior, constituda
como uma
violncia despolitizada, sem objeto e que, neste caso, pode envolver, como
protagonistas,
tanto policiais quanto civis.
Essa distino legitimidade /ilegitimidade, est, entretanto, longe de ser
unvoca e
transparente quando percebida, por exemplo, sob a tica das
representaes sociais.
Neste sentido, citaria, a ttulo de exemplo, pesquisa realizada no contexto
do
Distrito Federal, junto populao civil (Porto, 1999), que aponta situaes
que comportam
alguma ambigidade, quando esto em jogo situaes hipotticas ou
contextos empricos:
no primeiro caso, h uma recusa radical em atribuir legitimidade violncia;
j no
segundo, duas situaes podem ocorrer: a ) percebe-se uma maior
tolerncia para com a
violncia que considerada como sendo aquela que seconcretiza para
proteger a vida e
as condies sociais de sua preservao, como por exemplo, a violncia
policial, ao lado de
b ) uma intransigncia contra quase todas as formas de manifestao da
violncia privada,
seja por parte de indivduos, seja por parte de grupos. Ou seja, pode-se falar
de uma
ambigidade, das prticas e de suas representaes.
24

Uma explicao provvel para essa reao intransigente que, na situao,

est-se
em presena, justamente, da violncia que atenta contra vida, que pe os
indivduos em
risco,. Uma violncia sem objeto, despolitizada, que nem chega a ser um
recurso ou
estratgia de atuao porque nem mesmo tem um alvo, tornou-se
autnoma em face de
possveis sentidos originais.
Vale lembrar que tais contextos no so sinnimos de ao irracional. Em
casos
raros, a violncia a expresso de uma revolta sem clculo: as pessoas
explodem em clera
porque no agentam mais, porque nada tm a perder, ou porque de
repente entram em
pnico. Todas as valorizaes da violncia ou argumentos em sua defesa se
vale dessa
espontaneidade expressiva, a exemplo de Sorel, Benjamim, Genet,
Enzensberger.
Entretanto, na maior parte do tempo a violncia um instrumento cuja
utilizao
organizada, calculada, dominada e controlada. uma forma de ao.
Clculo e organizao
tem a ver com racionalidade tcnica, a qual progride e se aperfeioa
(Michaud, 1996:10). O
que no o impede de afirmar que se trata de umprocesso de
desencantamento dos valores
coletivos, de dissoluo de legitimidades nas interaes que reduzem o
indivduo a
procurar sua utilidade se virando como pode na complexidade das
interaes (Michaud,
1996: 106 ).
Manifestaes de violncia com esse carter e natureza produzem
representaes
que afirmam a ilegitimidade dessas prticas. Configuram, de modo claro,
contextos nos
quais os indivduos se sentem ameaados. Com tais caractersticas, reintroduzida a
questo da violncia policial, a qual claramente rejeitada e recusada
quando percebida
como gratuita, atentatria aos direitos humanos e contribuindo para o
comprometimento do
longo processo de pacificao, que Weber (1968) assim como Elias (1990),
identificam
25

especializao, monopolizada, da atividade de segurana pblica e aos

procedimentos
racionais do direito, caractersticos da consolidao do Estado moderno. A
violncia
policial, assim identificada, configura a existncia de prticas ineficientes,
que no
modificam o quadro de dissociao entre atuao policial violenta e
diminuio da
criminalidade, ressaltando a relevncia da legitimidade enquanto condio
necessria para a
eficincia, e no o inverso.
Beira o paradoxo o fato de que a atuao policial violenta poder ser, de
forma
consciente ou inconsciente, a resposta do policial s demandas da
sociedade por uma
polcia mais eficiente, ainda que essa suposta eficincia se concretize
atravs de uma
ntimarelao entre segurana e violncia, essa ltima se inscrevendo como
norma mais
do que como exceo nos processos de socializao. Potencializando uma
relao perversa
e um crculo vicioso: a polcia intensifica a violncia e a represso na busca
de demonstrar
eficincia e competncia; ao faz-lo, entretanto, inviabiliza o momento
seguinte inscrito em
sua estratgia, a saber, a produo e a construo social da legitimidade da
ao policial por
parte da populao que dela depende.
Essa busca de legitimidade no se dissocia, ao que tudo indica, de
processos vrios
de construo identitria, atingindo, mais fortemente aquelas camadas
sociais carentes de
reconhecimento social, a compreendidos tanto o policial quanto aqueles
que ele est
encarregado de punir e controlar. Como ressaltado por Wieviorka (1997: 37),
a violncia
nesse contexto expressa a defasagem ou o fosso entre as demandas
subjetivas de pessoas
ou grupos, e a oferta poltica, econmica, institucional ou simblica. Ela traz
ento a
marca de uma subjetividade negada, arrebentada, esmagada, infeliz, o que
expresso pelo
ator que no pode existir enquanto tal, ela a voz do sujeito no
reconhecido....desse
26

ponto de vista a violncia suscetvel de emergir no choque de

subjetividades negadas ou
destrudas, como se observa em alguns motins, onde o sentimento dos
amotinados de no
serem reconhecidos remete os policiais convico simtrica de serem
desvalorizados e
insultadospor aqueles que eles devem reprim. E, acrescentaramos ns,
desvalorizados e
insultados por aqueles que eles deveriam proteger, a sociedade, fechando
um crculo de
frustraes, dios e sentimentos de vingana.
Sob um outro ngulo, e considerando que na escala de prestgio e
reconhecimento
social, a atividade policial vem, historicamente, ocupando posies pouco
valorizadas; que,
ao mesmo tempo, representaes de medo e insegurana
tm sido responsveis por
reivindicaes de mais polcia, mais punio e mais represso, elaboradas
por setores da
populao; que h incentivos da corporao policial, no sentido de
recompensar a bravura
policial, subtendendo e reproduzindo o dito popular de que bandido bom
bandido morto,
no seria de todo descabida a associao entre desejo de matar e desejo de
poder ou, entre
desejo de matar como desejo de poder.
Explorando a possibilidade dessa relao, Porto afirma: produto de uma
crise
prolongada nos mecanismos de segurana, a violncia policial transita nos
limites
tornados frgeis entre a violncia legtima (exerccio do monoplio da fora
fsica pelo
Estado) cujo agente a autoridade policial e a violncia ilegtima enquanto
desdobramento dessa mesma autoridade. Fragilidade expressa na
precariedade das
condies materiais do agente policial, com desdobramentos em termos de
uma igualmente
precria insero social, que o situa nos limites entre a integrao formal do
sujeito de
direitos e aexcluso de fato em termos da participao na sociedade de
consumo, em
termos da relao entre expectativa e possibilidades concretas de
satisfao de suas
27

demandas, sejam elas de natureza material (econmico - social) ou ideal

(cultural,
poltica). So indivduos marginalmente situados na escala de prestgio
social, mas que
detm, atravs do ato mesmo de interveno policial, poder e autoridade, o
que significa,
no limite, poder sobre a vida e sobre a morte (Porto, 2000: 197).
Pode-se, novamente falar em paradoxo, na medida em que essas
identidades negada,
tanto individual quanto coletivamente, acionam uma lgica ambgua por
intermdio da qual
legitimidade e ilegitimidade se interpenetram e a prtica da violncia como
busca de
reconhecimento potencializa justamente o aumento da discriminao e da
desvalorizao
social: se bem sucedida a interveno do policial, no sentido da manuteno
da lei e da
ordem, faz desse agente da violncia um heri; se fracassada, identifica-o
figura do
bandido. O policial torna-se violento em busca da legitimidade e do respeito
e, ao faz-lo,
compromete precisamente o objetivo que pretende alcanar, a almejada
legitimidade.
Nesse sentido, estratgias de modernizao, aparelhamento, melhorias de
efetivo e
de infra-estrutura, embora mecanismos necessrios, so insuficientes para
reverter as atuais
representaes sociais da policia e do policial. Requerem, alm disso, uma
transformao
significativa nasrelaes do policial com a sociedade.
Neste contexto, a questo dos cdigos de deontologia e das normas de
conduta,
objetos deste relatrio, retoma toda sua atualidade e necessidade. A
existncia e a utilizao
destes materiais como instrumentos de trabalho do policial ainda que no
possam ser
consideradas condies suficientes, so certamente, condies necessrias
para a construir a
legitimidade da funo policial.
28

Nesta perspectiva, o monoplio do uso da fora fsica, pelo Estado,

apresentar-se-ia
como condio para a desprivatizao da violncia, concentrando-a e
racionalizando-a no
interior do aparelho do Estado enquanto forma de controle social.
Controle social uma idia cara tambm a Elias. Em sua anlise do
processo
civilizador, j mencionado, este autor aponta configuraes sociais
compatveis com o
longo movimento de desenvolvimento histrico que, articulando controle
(monoplio da
utilizao da fora fsica pelo Estado) e autocontrole (refinamento da
sensibilidade
individual e dos costumes), alteram os patamares de sensibilidade social,
responsvel pela
recusa violncia, como forma corriqueira de regulamentao das relaes
sociais. Mesmo
acusado de evolucionismo, Elias observa, no entanto, que esta marcha rumo
a patamares
mais civilizados no sinnimo de nenhum movimento uniforme ou
irreversvel. Ao
contrrio, alm do autocontrole funcionar distintamente, segundo,
indivduos, estratos e
grupos sociaisdiferenciados, pode haver o recrudescimento da violncia em
determinados
contextos, espaos, e/ou segmentos sociais, conformando ilhas de
violncia e trazendo
tona uma situao de des-civilizao, uma outra noo do mesmo autor,
usada para
caracterizar a reverso desse processo civilizatrio. dessa segunda
representao que
emergem as demandas por aumento de controle social e represso,
colocando em evidncia
a relevncia de se analisar o segmento responsvel pela organizao,
gesto e prtica deste
controle, ou seja o segmento policial. Segmento este que, numa espcie de
paradoxo,
aparente ou no, pode ser, a um tempo, instrumento do controle social e
agente garantidor
da ordem e da paz social ou o protagonista de prticas de violncia, numa
clara
ultrapassagem dos limites frgeis entre o uso da fora e a violncia policial.
29

Este um quadro que remete questo central de que, no contexto das

sociedades
democrticas, o binmio lei e ordem precisa ser equacionado no estrito
limite da
observncia dos direitos humanos.
Exigncia que, coloca a firmao de que o grau de permissividade para
utilizao da
fora fsica, no mbito da instituio policial, depende, em certo sentido, das
normas e
valores predominantes na sociedade e do modo como estas se articulam
para garantir
segurana pblica, em contextos democrticos. Em outras palavras, os
parmetros usados
para tais definies variam, segundo os modelos de sociedade, as formas e
oslimites a
partir dos quais estas controlam a instituio policial e variam, igualmente,
segundo as
formas e os limites a partir dos quais a instituio policial controla seus
procedimentos de
utilizao da fora fsica.
Refletindo sobre a instituio policial e visando a entender o que ela faz e
como faz,
vale a pena relembrar Monjardet, para quem a ao policial posta em
movimento,
cotidianamente, numa delegacia, por trs fontes. Certas tarefas so
prescritas de maneira
imperativa pela hierarquia superior. Outras so respostas mais ou menos
obrigatrias s
solicitaes do pblico. Outras enfim so de iniciativa policial. Essa simples
observao
permite inferir que o aparelho policial indissociavelmente: um instrumento
de poder que
lhe d ordens; um servio pblico, suscetvel de ser requisitado por todos;
uma profisso,
que desenvolve seus prprios interesses.Tripla determinao que no tem
razo alguma
para fundir-se em perfeita harmonia. Ao contrrio, essas trs dimenses
podem se
confrontar como lgicas de ao distintas e concorrentes (Mojardet,
2003:15).
Esta citao de Monjardet retoma a idia de poder como atributo da
instituio
policial e resume, de alguma forma, as motivaes para a pesquisa objeto
deste relatrio, a
30

qual se props a melhor entender as relaes entre polcia e sociedade.

Seus pressupostos
so de que tais relaes precisam ser buscadas numa matriz de
determinaes que
contempla a sociedade (a qualimplcita ou explicitamente define o modelo
de atividade
policial que lhe parece adequado); a prpria corporao (que com seus
valores e hierarquias
responde, de modo consensual ou pela via do conflito, a estas demandas
sociais); e por
ltimo, o prprio policial (o qual, no dia-a-dia de sua interveno prtica,
sendo levado a
agir e a tomar decises rpidas, faz, necessariamente, uso do poder de
discricionariedade
que peculiar, ainda que no exclusivo, sua atividade).
Ou seja, fica evidente, a importncia de se entender os mecanismos de
controle
social que regulam, ou podem regular, a atividade do policial, em sua dupla
vertente, a da
funo e a da profisso, priorizando, alm disto, a indagao acerca dos
mecanismos e
procedimentos que regulam a atuao policial e orientam sua prtica.
As formas de controle disponveis nas sociedades democrticas mesclam
desde
mecanismos informais e invisveis at prescries legais, sujeitas s sanses
previstas pela
legislao, em suas diferentes instncias (Berger, 1971). Umas como outras,
conformam e
orientam comportamentos. Podem ser gerais, para o conjunto de uma
sociedade ou
direcionadas a seguimentos especficos da mesma, caso no qual se
enquadram as leis e
normas voltadas ao exerccio profissional. A se enquadra tanto o controle
externo quanto o
interno.
Vrios so os especialistas dedicados ao tema, como aponta Alvarez (2004 )
ao
fazer uma retrospectiva do conceito, desde os primrdios comDukheim, at
o estado da
discusso no mbito do pensamento social mais contemporneo, passando
por Foucault e
pela sociologia americana.
31

Centrado mais diretamente na anlise do controle social no contexto da

segurana
pblica e, mais especificamente, na anlise da atividade policial, Costa
(2004) faz um
retrospecto de como enfoques e/ ou autores tm enfrentado
o conceito e pensado a
atividade de controle pelas e das instituies policiais, apontando
dificuldades e limites
inerentes aos mecanismos institucionais de controle da atividade policial,
segundo
contextos sociais distintos. Aponta, igualmente, as principais modalidades
de controles
interno e externo da atividade policial, em contextos democrticos,
conforme ser abordado
no captulo seguinte deste relatrio.
No resta dvida de que o modelo de sociedade vai condicionar no apenas
a
definio que se tem da atividade policial, como, em conseqncia, o que
considerar
violncia policial, legitimidade e ilegitimidade do uso da fora fsica. O que
hoje
considerado procedimento legtimo pode, a partir de mudanas dos valores
societais, ser
enquadrado como desvio de conduta, violncia policial, passvel de punio.
E vice versa:
uma violncia policial pode, a depender do contexto, merecer prmios e/ ou
promoes por
bravura, servios prestados comunidade, etc, como do a entender
depoimentos de alguns
dos policiais entrevistados e que sero objeto de um dos captulos
dorelatrio.
No caso brasileiro, o processo de redemocratizao trouxe luz, com mais
intensidade, a questo da violncia policial, apontando uma continuidade de
procedimentos
e prticas autoritrias nas formas de atuao policial, seguidos, por outro
lado, de uma
crescente conscientizao da sociedade civil e dos movimentos sociais que,
mais
organizados, consolidam demandas por uma segurana pblica compatvel
com princpios
mais igualitrios e de respeito aos direitos humanos.
32

A convico de que qualquer transformao substantiva na instituio

policial
apenas poder se realizar se houver deciso neste sentido e uma mudana
de mentalidade
no mbito interno ao segmento policial, apontou a necessidade de se
aprofundar o
conhecimento das dinmicas internas de controle da atividade policial,
aspecto a ser
aprofundado no captulo a seguir.
33

Captulo 2
Os Mecanismos de Controle da Atividade Policial
Dentre as prticas polticas presentes no cotidiano latino-americano, um
tipo nos
interessa de perto: a violncia policial. O que chama ateno na violncia
policial que ela
consiste num tipo muito especial de violncia, pois cometida pelo Estado e
seus agentes
contra cidados. A violncia e o abuso de autoridade cometidos por policiais
contra
cidados comuns reflete uma sria deficincia dos regimes polticos
implantados na
Amrica Latina. Tais prticas traduzem o desrespeito por parte do Estado a
alguns dos
direitos maiselementares presentes na idia de cidadania que so os
direitos civis. Em
funo destes problemas, inmeras lideranas polticas, ativistas sociais e
segmentos da
mdia passaram a cobrar maior controle da atividade policial por parte do
Estado. Apesar
das crticas e cobranas, pouco tm sido discutido sobre os mecanismos de
controle das
polcias.
O controle da atividade policial no um problema exclusivo das novas
democracias latino americanas. Nos ltimos 30 anos, inmeros pases como
EUA, Canad,
Frana, Inglaterra, Espanha, Itlia e Alemanha vm tentando submeter suas
respectivas
foras policiais ao Estado de Direito. Neste captulo discutiremos quais so
os mecanismos
institucionais de controle da atividade policiais mais comuns entre as
democracias
ocidentais. Para tanto, inicialmente debateremos a especificidade da
atividade policial num
regime democrtico. Em seguida apresentaremos seis dimenses
(legislao, normas de
conduta,
estratgias
de
policiamento,
controle

externo,
justia
e
relaes
34

intergovernamentais) nas quais o controle da atividade policial tem sido

aperfeioado.
Embora nossa pesquisa baseie-se principalmente na experincia de alguns
pases, como
Inglaterra, Frana, Espanha, Alemanha, EUA e Canad, acreditamos que os
mecanismos
aqui descritos sejam aplicveis a outros.
Polcia e Democracia
A atividade policial pode ser verificada em quase todas as formaes
polticas queconhecemos, desde as Cidades-Estado gregas at os Estados
atuais. Entretanto, seu sentido
e a forma como realizada tem variado ao longo dos tempos. A idia de
polcia que temos
hoje produto de fatores estruturais e organizacionais que moldaram seu
processo de
transformao histrico (Manning, 1977).
A palavra polcia deriva do termo grego Polis, usado para descrever a
constituio e
organizao da autoridade coletiva. Tem a mesma origem epistemolgica da
palavra
poltica, relativo ao exerccio dessa autoridade coletiva. Assim, podemos
perceber que a
idia de polcia est intimamente ligada a noo de poltica. No h como
dissoci-las. A
atividade de polcia , portanto, poltica, uma vez que diz respeito forma
como a
autoridade coletiva ir exercer seu poder.
Partindo da suposio que a atual forma das organizaes destinadas a
exercer a
atividade policial resultado de uma tentativa de tornar o controle social
mais racional,
alguns autores preocuparam-se com a natureza da funo policial. Passaram
a entender as
35

instituies policiais como aquelas que tem por funo regular as relaes
interpessoais
atravs da aplicao de sanes coercitivas (Nierderhoffer e Blumberg,
1972).
Entretanto existem inmeras outras funes desempenhadas pelas
organizaes
policiais tais como socorro, assistncia populaes carentes e apoio s
atividades
comunitrias. Nenhuma destas est ligada funo reguladora. A definio
funcionalista
tambmfalha ao atribuir s polcias a funo de regulao social,
desconsiderando que nos
Estados modernos tal funo desempenhada por diversas outras
instituies e, em grande
medida, pelo sistema legal.
Nesse ponto, parece que a definio dada por David Bayley tem maior
utilidade
para o debate atual. O autor define as instituies policiais como aquelas
organizaes
destinadas ao controle social com autorizao para utilizar a fora, caso
necessrio
(Bayley, 1975: 328). O que caracteriza, portanto, a atividade policial a
possibilidade do
uso da fora. Esses dois aspectos, controle social e possibilidade de uso da
fora sero
importantes para a discusso que procuraremos fazer mais adiante.
Entretanto, uma ressalva deve ser feita, tal definio no marca a diferena
entre as
instituies policiais e as foras armadas. Reconhecendo esta lacuna, Bayley
acrescenta que
esta diferena recai sobre o tipo de situao na qual normalmente as
polcias so
empregadas. Enquanto as foras armadas so empregadas no controle
social em situaes
excepcionais, e nos casos dos regimes democrticos dentro de
determinados limites, as
polcias realizam essa tarefa quotidianamente. Todavia, no acreditamos
que a diferena
entre o emprego de uma fora policial e de uma militar seja meramente
circunstancial. Se
assim fosse, no haveria sentido discutir a convenincia da diferenciao
entre as foras
policiais e os exrcitos em sociedades democrticas. Bastaria umasimples
distino legal
36

entre as situaes "concernentes polcia" e aquelas "concernentes ao

exrcito". O fato das
polcias serem militarizadas tampouco seria grande incmodo, visto que o
nico problema
seria determinar a quem caberia o direito de usar a fora numa dada
situao: polcia ou
exrcito.
Um regime poltico pressupe um conjunto de prticas e instituies que
moldam a
disputa pelo poder e limitam seu exerccio. O regime democrtico aquele
que proporciona
(a) expressiva competio entre indivduos e grupos pela ocupao dos
postos de direo
poltica; (b) participao na escolha dos lderes e das polticas a serem
adotadas, o que
significa que nenhum grupo pode ser excludo das eleies e do debate
poltico; e (c)
restries impostas pela sociedade s autoridades, em termos da
quantidade de poder que
exercem e da maneira como o exercem.
A (re)introduo de eleies livres e a conseqente ampliao do processo
poltico
no preenchem por si mesmas os requisitos da democracia. imperativo
que esses fatores
sejam complementados por mecanismos de controle e responsabilizao da
atividade do
Estado. Aqui reside a especificidade da atividade policial num regime
democrtico: a
necessidade de controlar o uso da fora.
Dada esta peculiaridade, tm-se debatido sobre a necessidade de
desmilitarizar as
polcias. Embora concordemos com a tese de que a separao clara entre
polcia e exrcito
requisito fundamental para oemprego democrtico das foras policiais,
argumentamos
que necessrio aprofundar o debate. Desmilitarizar as polcias significa
muito mais que
mudanas nos uniformes, insgnias e hierarquias policiais (Costa e Medeiros,
2002).
A diferena fundamental entre polcia e foras armadas num regime
democrtico
reside na maneira como empregam a fora. Para as foras armadas, o
controle da fora no
37

 uma preocupao central. Entretanto para as polcias, justamente tal

controle que as
torna compatveis com um regime democrtico. Assim, o treinamento militar
no enfatiza a
necessidade de controlar a fora, as leis e cdigos de conduta militares no
sublinham os
seus limites, e as estratgias de emprego do exrcito no levam,
necessariamente, estes
limites em considerao. Quando a conduta militar avaliada - em tribunais
militares, por
exemplo - o controle da fora no um problema central.
Obviamente, exrcitos podem ser empregados como polcias e vice-versa,
mas essas
so excees que confirmam a regra. Estruturalmente, ambos esto sempre
de prontido
para usar de fora. A polcia, entretanto, deve considerar a possibilidade de
no usar a
fora, ou de us-la de forma limitada, mesmo quando isso implique o
emprego de mais
recursos humanos e materiais. De modo geral, pode-se dizer que o controle
social atravs
da fora militar num regime democrtico inapropriado.
Comparando as instituies policiais em diferentes pases podemos
constatarque
sua estrutura e organizao variam bastante. Em alguns pases a atividade
policial
desempenhada por uma nica instituio. o caso do Israel, Sucia,
Noruega, Grcia, Peru,
Bolvia e Irlanda. Noutros pases, essa mesma atividade desempenhada
por duas (Frana,
Espanha, Itlia e Portugal) ou mais instituies (Brasil, Argentina, Mxico e
Alemanha).
H ainda os casos de pases onde a atividade policial fica a cargo de
centenas (Canad), e
at mesmo de milhares (EUA) de instituies.
O controle poltico dessas instituies tambm varia bastante. Em alguns
casos o
controle das polcias centralizado sob uma nica unidade poltica. Na
Frana, Itlia,
Portugal e Espanha cabe aos governos nacionais organizar, manter e dirigir
as diferentes
organizaes policiais. Em outros pases, o controle das instituies policiais

38

compartilhado por diferentes unidades polticas (unio, estados e

municpios). o caso do
Brasil, Argentina, Mxico, Alemanha, EUA e Canad.
No caso de pases com mais de uma instituio policial, a jurisdio dessas
instituies pode ser limitada territorialmente ou de acordo com certos
temas. Na Frana,
por exemplo, a atuao da Gendarmerie e da Police Nationale limitada
territorialmente.
Cabe primeira o policiamento das reas rurais e s ltimas o policiamento
das reas
urbanas. Em outros casos, como Brasil, Argentina e EUA, o policiamento
normal
realizado pelas polcias controladas pelos estados ouprovncias (Brasil e
Argentina) e
municpios (EUA), cabendo s polcias federais jurisdio sobre certos
crimes considerados
de competncia federal.
Uma outra variao encontrada diz respeito estrutura dessas instituies.
Algumas
esto organizadas nos moldes das organizaes militares. o caso das
Policias Militares
brasileiras, do Corpo de Carabineiros espanhol, italiano e chileno, e da
Gendarmerie
francesa. Outras instituies apresentam organizaes diferentes do padro
militar, que a
literatura consagrou como civil. o caso das polcias americanas, inglesas,
bem como da
Police Nationale francesa, das polcias civis brasileiras e das polcias
provinciais
argentinas. Uma outra variao nesse tema diz respeito relao entre as
polcias e as
foras armadas. Em alguns casos as polcias esto sobre controle das foras
armadas, como
no caso das policias militares brasileiras durante o regime militar (19641985), noutros so
totalmente autnomas e diferenciadas das foras armadas, com no caso das
polcias
inglesas.
Como podemos notar, a organizao, estrutura e formas de controle das
polcias
variam bastante de pas para pas. Essa variao depende da estrutura
poltica de cada pas e
39

da forma como cada Estado optou para exercer seu controle poltico e
social. interessante
notar que, de modo geral, essa variao tem se mantido independente de
guerras,
transformaes polticas e sociais, como destaca David Bayley (1975).
Almdisso, dada a
enorme variedade de organizaes policiais, de pouca utilidade atribuir o
tipo de
relacionamento entre polcia e sociedade simplesmente estrutura das
instituies policiais.
Essa relao depende muito mais da forma como cada Estado estabelece
seu controle social
e dos tipos de mecanismos de controle da atividade policial.
Os Mecanismos Institucionais de Controle das Polcias
Como colocamos anteriormente, o trao definidor das instituies policiais
a
possibilidade do uso da fora. Entretanto, essa possibilidade no confere s
polcias total
liberdade para decidirem quando cabe o recurso violncia e quando no
cabe. Os limites
ao uso da violncia por parte dos agentes estatais um dos temas mais
importantes num
regime democrtico por tratar-se exatamente dos limites ao exerccio do
poder. Uma
questo relevante a distino entre o uso da fora legtima e violncia
policial. At que
ponto e sob quais circunstncias legitimo, ou admissvel, o uso da fora?
Qual a linha
demarcatria entre fora legitima e violncia policial.
Esta questo tem sido largamente debatida por aqueles que se dedicaram a
estudar a
atividade policial nas modernas democracias. Em primeiro lugar,
importante destacar que
essa linha demarcatria no fixa. O limite entre fora legtima e violncia
policial vria
40

em funo da forma como cada sociedade interpreta a noo de violncia.

Em segundo
lugar, dada a complexidade do tema esuas graves conseqncias polticas,
no h um
consenso sobre qual seria este limite. Paulo de Mesquita Neto mostra que
h pelo menos
trs interpretaes dominantes sobre o tema: uma interpretao jurdica,
outra sociolgica e
finalmente uma interpretao profissional (Mesquita Neto, 1999).
Do ponto de vista jurdico, h uma tendncia de diferenciar fora e violncia
com
base na legalidade. So considerados atos de violncia policial o uso da
fora sem a devida
autorizao legal. Os exemplos mais tpicos de violncia policial, de acordo
com esse tipo
de interpretao, seriam os atos de violncia cometidos por policiais fora de
servio, ou a
violncia utilizada para aes proibidas pela lei, como extorso e tortura.
Entretanto, ao enfatizar os aspectos legais da questo, deixa-se de
considerar as
situaes, onde embora legal, a fora utilizada de forma desnecessria ou
excessiva. No
obstante a legislao de vrios pases reconhea as variaes situacionais
de necessidade e
intensidade, sua aplicao nos casos concretos de grande dificuldade.
Dentro da interpretao sociolgica sobre o tema, h uma tendncia de
distinguir
fora e violncia a partir da noo de legitimidade. Ou seja, com base na
percepo que
determinados grupos sociais fazem com relao a constituio e ao
exerccio da autoridade.
Nesse caso, embora legal, o uso da fora em alguns caso pode ser
considerado ilegtimo.
Quando, por exemplo, a polcia utiliza a fora paracontrolar uma greve ou
uma
manifestao popular.
O problema aqui que a legitimidade do exerccio da autoridade estatal no
dada,
mas sim construda a partir de um conjunto de valores e crenas, bem como
funo de
41

uma estrutura social e poltica. Isso possibilita que a violncia policial contra
grupos
socialmente desprivilegiados seja admitida e at justificada.
Por ltimo, podemos verificar a interpretao profissional. Ao contrrio das
outras
interpretaes, esta busca definir o uso da fora policial a partir de critrios
profissionais.
Gari Klockars (1996) ir definir violncia policial quando um agente usa mais
fora que um
policial bem treinado acharia necessrio empregar.
A nfase dessa interpretao recaiu sobre a necessidade que uma profisso
tem de
estabelecer seus padres de conduta a fim de diferenciar-se social e
economicamente.
Nesse sentido, caberia fundamentalmente s polcias a regulao da sua
atuao
profissional. Embora necessria, a auto-regulao profissional deve ser
tomada com
algumas ressalvas. Existe sempre a possibilidade desse grupo social se
isolar do restante da
sociedade, criando e reproduzindo valores e crenas distintos. Isto
particularmente vlido
para a profisso policial dada a natureza da sua atividade, como destacam
Skolnick e Fyfe
(1993).
Como cada uma dessas interpretaes define de forma diferente o que vem
a ser
violncia policial, os mecanismos propostos para controlar a
atividadepolicial tambm iro
variar. De um lado, aqueles que enfatizam os aspectos legais da questo
iro destacar os
papeis dos poderes executivos, legislativos e judicirios no controle legal da
atividade
policial. Aqui, especial nfase dada ao papel dos tribunais e do ministrio
pblico para
punir os atos ilegais dos agentes policiais.
De acordo com a interpretao sociolgica, a nfase do controle da
atividade
policial deveria recair sobre o estabelecimento de rgos de controle
externo. A idia que
atravs desses rgos, a sociedade possa estabelecer os limites legtimos
do uso da fora
42

policial. Nesse sentido, a preocupao recairia sobre as caractersticas dos

rgos de
controle externo e sua capacidade de supervisionar a atividade policial.
Finalmente a interpretao profissional destaca a necessidade de
estabelecimento de
padres de conduta profissionais. A nfase recai sobre o treinamento e
organizao das
foras policiais. A principal preocupao aqui est em transformar as
polcias em
instituies mais autnomas do poder poltico, altamente treinadas e
equipadas para exercer
suas funes.
Entretanto, essas trs interpretaes no so conflitantes. Tampouco as
definies
de violncia policial e os mecanismos de controle so mutuamente
excludentes. Muito
embora se deva reconhecer que a discusso no est na correo dessa ou
daquela
definio, mas sim na prioridade para o estabelecimento de mecanismos de
controle. Nessesentido, a profissionalizao da atividade policial parece ser
fundamental, bem como o
estabelecimento de mecanismos que possibilitem maior accountability
dessas instituies.
Uma tarefa que se impem entender como o conceito de accountability se
aplica
no caso das polcias. Para tal, analisaremos seis diferentes dimenses nas
quais podemos
pensar o problema do exerccio da atividade policial, a saber: 1) legislao;
2) cdigos de
conduta, treinamento e superviso; 3) estratgias de policiamento; 4)
controle interno e
controle externo; 5) justia e finalmente 6) relaes inter-governamentais.
Legislao
A idia de democracia, mesmo na sua verso procedimental de poliaquia,
reconhece
que a existncia e o respeito a certos direitos individuais uma das
condies para a
43

realizao da democracia. Entretanto, em alguns pases latino-americanos,

cujos regimes
polticos se aproximam do ideal democrtico de poliarquia persistem graves
deficincias no
que diz respeito ao Estado de Direito. Apesar dos progressos no campo do
direito
constitucional, que incorporou uma srie de direitos individuais, ainda
existem leis e
regulamentos que discriminam mulheres, minorias indgenas e
homossexuais, ferindo a
idia de igualdade formal (Mendes, ODonnell e Pinheiro, 2000).
No que diz respeito s foras policiais, o estabelecimento e o respeito a
certas
garantias individuais pea fundamental para o controle democrtico
dessas instituies. Oreconhecimento da liberdade de expresso que
implica na liberdade de manifestao, bem
como o respeito ao devido processo legal so princpios fundamentais que
devem nortear a
atuao de qualquer instituio policial num regime democrtico. Outra
pea fundamental
para controlar a atuao das foras policiais a regulao do procedimento
penal, seja na
forma de leis e cdigos, como dita a tradio do direito europeu continental,
seja na forma
de jurisprudncia conforme a tradio do direito anglo saxo.
Isso deve-se ao fato de boa parte das aes policiais estar ligada ao controle
da
criminalidade, sendo as polcias parte direta ou indireta do processo penal.
Nesse campo, o
poder conferido s polcias varia bastante. Em alguns pases a polcia s
pode deter
cidados com ordem da justia ou em casos de flagrante, como no caso do
Brasil. Noutros
pases, a legislao permite que as polcias atuem mais autonomamente. Na
Argentina, por
exemplo, a polcia federal pode prender uma pessoa por at 30 dias sob
acusao de
vadiagem sem necessidade de um mandato judicial. Na Venezuela, a polcia
pode deter
qualquer suspeito por at 5 dias.
44

Inmeros pases tm buscado limitar a atividade policial atravs de

mudanas na
legislao penal, processual penal e na jurisprudncia dos tribunais. Desde a
dcada de 60,
a Suprema Corte dos EUA vem impondo restries ao uso de interrogatrios
atravs de
interpretaes mais amplas sobre o que coero policial.Na Frana, e mais
recentemente
na Espanha, a criao dos juizados de instruo buscou aumentar o controle
sobre as
funes judiciais exercidas pelas polcias.
Cdigos de Conduta, Treinamento e Superviso
Se por um lado a legislao impe uma srie de limitaes atividade
policial, por
outro confere a estas instituies um auto grau de discricionariedade. A
prpria natureza da
atividade policial exige um grau de liberdade funcional dificilmente
encontrado em outra
instituio burocrtica. No que diz respeito ao uso da fora, esta questo
torna-se mais
sensvel ainda. Em quais circunstncias admitido o uso da fora e qual a
intensidade a ser
empregada?
Essas questes s podem ser respondidas a partir da prpria experincia
das
polcias. O exerccio continuado da atividade policial possibilita a
acumulao de
conhecimentos que permitem a anlise das situaes na quais a fora deve
ser empregada,
bem como qual a melhor forma de faz-lo, para a melhor proteo dos
policiais e dos
cidados.
Esses conhecimentos devem ser incorporados ao trabalho cotidiano dos
policiais.
Para tal, devem ser transformados em tcnicas policiais, manuais de
treinamento e cdigos
de conduta. Isso permite que as condutas individuais sejam avaliadas no
s com relao a
45

sua legalidade, mas tambm do ponto de vista profissional. Condutas que

contrariem as
tcnicas, os manuais e os cdigos podem e devem ser punidas
administrativamente, uma
vez que podemser avaliadas e supervisionadas a partir desses critrios.
Alm disso, essas
tcnicas, manuais e cdigos devem estar sujeitos, de alguma forma,
avaliao da
sociedade.
Nas ltimas dcadas, vrios pases criaram cdigos de conduta visando
aumentar o
controle sobre a atividade policial cotidiana. Nos EUA, vrios departamentos
de polcia
adotaram normas de condutas restritivas ao uso de armas de fogo. No
Canad, algumas
polcias impuseram procedimentos operacionais especficos para lidar com
as ocorrncias
de violncia domstica. As polcias francesas criaram seus cdigos de
deontologia
buscando conciliar os princpios de proteo aos direitos humanos com as
prticas policiais.
Em todos os casos, a adoo destas normas de conduta implicou em
transformaes no
treinamento e na superviso da atividade policial.
Estratgias de Policiamento
Usualmente a atividade policial descrita como uma guerra contra o crime.
Mais
recentemente est guerra vem ganhando outras dimenses: guerra contra
as drogas, guerra
contra a delinqncia juvenil e mesmo guerra contra a corrupo. A
analogia entre polcia e
exrcito inadequada. Diferente dos soldados num campo de batalha, os
policiais no tm
claramente definidos quais so seus inimigos, afinal todos so cidados,
mesmo os que
infringem a lei. Tampouco os policiais esto autorizados a usar o mximo de
fora para
aniquil-los. Essa analogia permite que as polcias elejam seus inimigos,
normalmente entre46

os segmentos poltica e economicamente desprivilegiados, bem como

incentiva o uso da
violncia.
Outro problema gerado por essa analogia que ela impe s polcias uma
guerra
perdida, que jamais se esgota. Isso acaba por gerar um sentimento de
frustrao e at
mesmo de desmoralizao entre os quadros da polcia. O controle social
funo do Estado
como um todo e no uma tarefa exclusiva das polcias. Cabe, portanto, ao
Estado como um
todo impor as normas, as crenas e os padres de conduta desejados pelos
grupos
dominantes. No possvel realizar este controle social exclusivamente
atravs da
represso policial. Portanto o crime no algo que pode ser combatido ou
eliminado. Por
outro lado, os mecanismos de controle social podem ser aperfeioados e
estendidos a uma
poro maior da sociedade. Como colocou Patrick Murphy, ex-diretor das
polcias de
Syracuse, Washington- DC, Detroit e Nova Iorque, a caracterizao das
polcias como
soldados tem servido no s para desviar de estratgias mais efetivas de
controle social,
mas tambm tem sido causa de violncia policial e violaes dos direitos
civis (Murphy e
Plate, 1977).
Outro problema srio com relao s estratgias de policiamento diz
respeito a sua
avaliao. As polcias tendem a ser avaliadas em termos quantitativos:
Quantos crimes
aconteceram, quantas pessoas foram presas, quantas chamadas foram
atendidas, quantas
ocorrncias foram registradas, quantos crimes foramsolucionados.
Entretanto, esses
nmeros no respondem a uma importante questo para um regime
democrtico: Como os
policiais realizaram seu trabalho? E qual o grau de confiana que os
cidados depositam
nas polcias? Em boa medida, a avaliao incorreta do desempenho das
polcias repousa na
idia incorreta de atribuir s polcias a exclusividade do controle social.
Outra forma de
47

avaliar o trabalho das polcias verificar a qualidade da sua relao com a

sociedade, bem
como a efetividade dos seus gastos.
Recentemente tem se verificado algumas tentativas de substituio das
estratgias
de conflito por polticas preventivas, voltadas para o policiamento
comunitrio ou
concentradas sobre grupos e problemas especficos, tais como, violncia
juvenil, violncia
contra mulheres, crianas, homossexuais e minorias tnicas (Oliver, 2000).
Programas de
policiamento comunitrio e preventivo foram implantados em diversos
pases como
Austrlia, Canad, EUA, Blgica, Inglaterra, Frana e Itlia. No Brasil,
algumas tentativas
foram implantadas no Rio de Janeiro e em So Paulo.
O policiamento comunitrio no uma poltica pblica de segurana, mas
sim uma
filosofia de policiamento. Basicamente essa nova filosofia enfatiza a
necessidade de um
maior envolvimento da sociedade nas polticas de segurana pblica, a fim
de realizar um
controle social democrtico. Para tal, destaca-se a necessidade de
mudanas nas relaes
das foras policiais com suasrespectivas comunidades, o que implica em
profundas
mudanas organizacionais, polticas e culturais dos aparatos policiais.
Controle Interno e Externo
As demandas pela implantao de rgos de controle externo da atividade
policial
so relativamente recentes. Datam do incio dos anos 70. A partir da, vrias
polcias
passaram a conviver com mecanismos de controle externo. Entretanto, a
estrutura e
capacidade desses rgos tm variado bastante (Goldsmith & Lewis 2000;
Mendes 1999;
Simey 1988 e Skolnick & Fyfe 1993).
48

Alguns rgos de controle externo apresentam uma ligao bastante

prxima com as
instituies policiais. s vezes pertencem a prpria estrutura do sistema
policial, como no
caso das ouvidorias de algumas polcias brasileiras que pertencem s
secretrias de
segurana pblica. Noutros casos esses rgos so totalmente
desvinculados do sistema
policial, possuindo autonomia financeira, administrativa e equipe prpria de
investigadores,
como no caso das provncias canadenses do Quebec e Ontrio.
Quanto ao controle poltico, alguns rgos de controle externo tm seus
diretores
eleitos diretamente ou nomeados pelos parlamentos, como no caso do
Police Complaints
Authority ingls. Outros tm seus diretores indicados pelo chefe do poder
executivo. H
ainda os casos de rgos de controle externo que tm a composio mista
entre policiais e
civis, como no caso do Civilian Complain Review Board (CCRB) de Nova
Iorque.2 Com
relao scapacidades polticas de cada rgo, alguns podem punir policiais
e decidir por
mudanas institucionais no que diz respeito a treinamento e cdigos de
conduta, como no
caso da polcia de Toronto. Outros podem apenas fazer recomendaes ao
chefe de polcia,
como na Polcia de Los Angeles (LAPD).
Apesar dessa variao, uma questo mostra-se presente em todos os casos:
Pode o
controle externo ser mais eficaz que o controle interno? Sobre essa questo,
David Bayley
colocou: A princpio, o controle interno prefervel por pelo menos trs
razes: Primeiro,
uma inspeo interna pode estar melhor informada do que a externa. Uma
determinada
polcia pode esconder quase tudo que quiser de uma inspeo externa, e
certamente
capaz de inviabiliz-la. Segundo, o controle interno pode ser mais profundo
e extenso. Ele
pode enfocar toda gama de atividades policiais e no apenas as aberraes
mais visveis e
2
A partir de 1993 o CCRB passou a ser composto apenas por civis.
49

dramticas. Terceiro, o controle interno pode ser mais variado, sutil e

discreto. Ele pode
usar tanto mecanismos informais quanto formais que so onipresentes na
vida profissional
dos policiais (Bayley, 1985: 177- 178).
O controle interno repousa na idia de que cada profisso deve impor seus
prprios
padres de conduta. Entretanto, inmeras crticas tm surgido com relao
a eficcia do
controle interno das polcias, uma vez que a percepo dos policiais
supervisoressobre a
necessidade e intensidade do uso da fora no muito diferente das dos
seus pares. Se por
um lado o controle interno muito importante na investigao de casos de
desvio
profissional, por outro, com relao limitao do uso da fora, o controle
interno tem se
mostrado pouco til.
Nesse caso, o controle externo pode ser bastante til. Uma vez que sua
capacidade
investigativa vis--vis o controle interno reduzida, sua atuao principal
deveria ser a
avaliao da atividade policial junto populao. Nesse ponto, dado sua
autonomia, o
controle externo indispensvel. Com relao aos problemas relacionados
ao controle
interno, David Bayley reconsiderou sua posio. O controle civil (externo)
desvia as
crticas infundadas (com relao polcia), isola os policiais
persistentemente duros,
refora o trabalho dos administradores e atesta a boa f das polcias. O
controle civil
importante ferramenta para a administrao da atividade policial (Bayley,
1991:X).
A existncia, tanto de um rgo de controle interno quando de outro
encarregado do
controle externo, fundamental para o controle da atividade policial. Suas
funes, ao
contrrio do que se supem, no so concorrentes, mas sim
complementares.
50

Justia
O processo penal uma ferramenta fundamental para a accountability dos
agentes
estatais, muito embora sua eficcia como instrumento de reformulao de
polticas e
instituies estatais seja reduzida. Para suaeficincia, necessrio que este
sistema seja
independente dos outros poderes polticos e que disponha de instrumentos
legais e
condies materiais que tornem possvel a investigao das denncias e a
punio daqueles
agentes que se conduziram de forma imprpria. Na maior parte das
democracias, os
policiais so julgados por tribunais e juizes civis. Em alguns casos, como no
da
Gendarmeire francesa, os policiais tambm so julgados por cortes militares
quanto a
acusao envolve questes de hierarquia e disciplina.
No Brasil, a exceo dos crimes de homicdios dolosos, os policiais so
julgados por
seus pares num sistema de justia militar. Essa estrutura tem sido apontada
como um
impedimento ao julgamento dos policiais violentos. Alm da competncia da
justia civil
para julgar, existem outras dificuldades no que diz respeito ao controle da
atividade policial
pela justia. De acordo com os padres de provas requeridos em muitos
sistemas penais,
torna-se difcil avaliar se o uso da fora, em determinada situao, foi
necessrio ou no.
Alm disso, os meios de provas requeridos so mais difceis de serem
alcanados, uma vez
que mesmo os maus policiais so especialistas em coletar e, portanto,
ocultar provas.
Assim, fundamental o papel do ministrio pblico ou outra instituio
autnoma
na investigao de denncias de violncia policial. No que diz a coleta de
provas,
fundamental que as instituies encarregadas da percia criminal
sejamautnomas tambm.
Dada a dificuldade de utilizao de testemunhas nos casos de violncia
policial, as provas
tcnicas, como os exames balsticos e mdicos, ganham importncia. Sem
uma investigao
51

autnoma, a eficincia da justia penal torna-se mais reduzida ainda. Em

alguns pases
como Canad, EUA e Inglaterra existem promotores especiais para lidar com
as acusaes
de violncia policial.
Um aspecto relacionado ao sistema judicirio importante no controle da
atividade
policial o processo civil. Nesse caso, a responsabilidade sobre atos de
violncia policial
pode recair tanto sobre o agente infrator quanto sobre as instituies
policial. Os meios de
provas, nesse caso, podem ser mais fceis de serem alcanados. Entretanto,
mesmo em
pases com uma larga tradio com relao a responsabilizao civil do
Estado, como os
EUA, esse recurso tm sido pouco utilizado com relao violncia policial,
como atesta
Paul Chevigny (1995).
Relaes Inter-governamentais
Em alguns Estados federativos, como EUA, Brasil e Argentina, questes
relativas
criminalidade e atividade policial tm sido tratadas como essencialmente
locais (estaduais
ou municipais). Entretanto, o tema no to local quanto parece, uma vez
que o exerccio
da atividade policial limitado pelas constituies federais que incorporam
uma srie de
direitos individuais. Alm disso, a atividade policial tambm condicionada
por cdigos de
processo penal que so de competnciaexclusiva da unio, como no caso
brasileiro, ou so
de competncia compartilhada entre a unio e as provncias, como na
Argentina. No caso
norte-americano, a interpretao da aplicao dos direitos individuais, por
parte da
Suprema Corte Federal, tm afetado a atividade policial.
52

Entretanto, apesar disso, os governos federais tm se mantido relutantes

em ampliar
seu papel no controle da atividade policial. H uma grande reserva com
relao limitao
da autonomia poltica dos outros membros da federao. Assim, mesmo as
tarefas mais
simples como centralizao de dados e informaes relacionadas
atividade policial tm se
mostrado insatisfatrias. Entretanto, a organizao de informaes
confiveis sobre o tema
de importncia fundamental para a avaliao do desempenho das
instituies policiais.
Bem como a divulgao de experincias bem sucedidas no que diz respeito
s estratgias de
policiamento. Nos EUA, desde a dcada de 60, o Departamento de Justia
dos EUA faz uso
da combinao de duas metodologias chamadas de Uniform Crime Report
(UCR) e de
National Crime Victimization Survey (NCVS) para centralizar e coordenar as
informaes
sobre criminalidade, violncia e atividade policial.
Outra rea onde o papel da unio pode ser ampliado com relao
competncia da
justia e dos procuradores federais. No mbito estadual, dada a relao
prxima entre
juizes, procuradores e policiais, s vezes a investigao e o julgamento
dosdesvios de
conduta policiais perdem a eficcia. Nesse ponto, a jurisdio dos tribunais
e procuradores
federais pode ser ampliada a fim de oferecer aos cidados uma outra
possibilidade de
recurso contra condutas imprprias de agentes policias. Esse foi o objetivo
da iniciativa
tomada pelas autoridades federais dos EUA, ampliando as competncias do
ministrio
pblico federal na conduo de investigaes sobre prticas e condutas
policiais que
violassem a constituio ou qualquer outra lei federal.
Finalmente, os governos federais podem ter um papel mais ativo no que diz
respeito
s reformas das instituies policiais. Recentemente, no Brasil, os governos
federais tm
oferecido incentivos financeiros destinados a reformulao e
aperfeioamento das
53

instituies policiais. Esses financiamentos devem incentivar algumas

reformas especficas
no que diz respeito ao controle da atividade policial, como a criao ou
ampliao das
capacidades dos rgos de controle interno e externo, alm da adoo de
determinadas
estratgias de policiamento e de treinamento que visem reduo do uso
da fora policial.
Os diversos mecanismos de controle da atividade policial so mutuamente
excludentes. Eles fazem parte dos esforos em submeter as polcias aos
princpios do
Estado de Direito. O que implica na imposio de limites ao poder de polcia.
Neste
captulo discutimos seis dimenses de controle da atividade policial. Os
mecanismos aqui
descritos soencontrados nos mais diferentes tipos de organizao policial
sem que afete as
suas especificidades. Nos prximos captulos iremos discutir
especificamente os limites e
possibilidades de controle da atividade policial proporcionados pelos cdigos
de
deontologia e normas de conduta.
54

Captulo 3
Os Cdigos de Deontologia Policial no Brasil e no Canad
A idia de controlar as atividades de determinados profissionais no nova.
Remonta ao celebre discurso do grego Hipcrates a tentativa de impor
voluntariamente
deveres a uma profisso. Impor voluntariamente pode parecer paradoxal,
no entanto, no
esprito do grande mdico, pareceu-lhe indispensvel impor-se deveres ao
exerccio da
profisso de mdico. Para tanto, considerava que seria necessria a vontade
consciente do
profissional para assumir suas responsabilidades. Um dever no
adequadamente cumprido
se no for imposto e aceito pelo grupo.
A etimologia da palavra deontologia grega, deon-ontos significa dever
remetendose a si prprio, isto , ao prprio homem e logos, equivale a
discurso. Um dos primeiros
cdigos de deontologia que se imps s profisses das armas foi o Cdigo
de Cavalaria,
ancestral de muitos dos cdigos policiais implantado nos pases europeus
(Charmoillaux,
1996).
Os cdigos de deontologia estabelecem as regras e as obrigaes essenciais
que se
colocam aos policiais, inscrevendo-se num quadro jurdico de referncia,
que define com
preciso a natureza dasmodalidades da ao policial. Em outras palavras, os
cdigos de
deontologia determinam os princpios e valores que devem nortear as
atitudes e
comportamentos que os policiais devem assumir dentro da corporao e na
sua relao com
o pblico.
55

A deontologia definida no cdigo francs de deontologia policial como:

Cincia
dos direitos e deveres que se impem aos policiais no exerccio de sua
profisso e que deve
traduzir-se por um comportamento exemplar, mesmo fora do exerccio
profissional, a fim
de preservar os valores de honra e de probidade que regulamentam a
instituio policial
(...) soma dos deveres ou obrigaes morais que so atribudas e aceitas
pelos
profissionais no exerccio de sua profisso (...), e a sua finalidade que
enquadrar os
comportamentos em referncia aos valores, tanto na ausncia do texto (do
cdigo), ou
quanto na forma de aplicao do texto(cdigo) (Charmoillaux, 1996:16-17).
Toda a profisso impe deveres e responsabilidades a quem a exerce. A
deontologia
, etimologicamente, a cincia dos deveres. Portanto, a deontologia colocase como uma
estratgia de propor e de transmitir uma tica, cujo objetivo fazer com
que os policiais
predisponham-se a aderir a um sistema de valores que associe eficcia e
respeito pelas
pessoas e pelas liberdades fundamentais dentro e fora do exerccio de sua
profisso.
Diferencia-se do direito no sentido de que as normas que prope so
internas. Muitas das
regrasprevistas nos cdigos de deontologia se superpem s normas de
conduta
profissional e as regras jurdicas, resultando, portanto, num sistema
complexo de controle
profissional.
Convm lembrar que na maioria dos pases em que o cdigo de deontologia
foi
criado objetivou-se modificar as concepes tradicionais da prtica policial,
sobretudo em
relao discricionariedade usada na prtica profissional. Em relao ao
cdigo,
interessante fazer um paralelo entre os policiais e os profissionais liberais.
Foram os
ltimos mdicos, jornalistas e advogados que sentiram a necessidade de
estabelecer
regras de deontologia para delimitar (circunscrever) sua prtica
profissional. Estes
56

profissionais embora respeitassem os regulamentos e as regras

estabelecidas na profisso,
ao exerc-la livremente, tinham como respaldo apenas a confiana de seus
pacientes e
clientes. No estavam submetidos a nenhum poder ou estrutura hierrquica
como os
policiais. No entanto, eles sentiram a necessidade de criar alguns limites
suplementares a
sua prtica profissional. O policial, ao contrrio dos profissionais liberais,
desempenha suas
funes demarcado por uma rgida estrutura hierrquica, embora nem
sempre essa estrutura
seja considerada, principalmente nas situaes de patrulhamento de rua.
Apesar das diferenas quanto estrutura hierrquica, podemos notar
algumas
semelhanas quanto ao exerccio da profisso. Se compararmos os dois
grupos, observa-se
quefreqentemente o cliente de um profissional liberal se encontra numa
situao de
dependncia vis vis a ele; o caso do paciente com seu cirurgio, por
exemplo. Este no
momento da cirurgia o nico mestre do ato, da deciso a ser tomada, pois
apenas seus
conhecimentos tcnicos podem conduzi-lo. Em caso de situaes extremas,
contar apenas
com sua tica profissional. Se deslocarmos essa problemtica para a funo
do policial,
constataremos que o policial, na sua prtica cotidiana agir freqentemente
fora da
estrutura hierrquica, dispondo de grande autonomia de ao. Nessas
situaes, os policiais
no necessariamente regem suas aes pelo regulamento, leis ou normas
de conduta.
Guiam-se, no geral, pelo que denominam de sua prpria experincia. A
existncia dessa
margem de iniciativa da ao do policial, constitui-se exatamente o espao
que deve ser
ocupado pela deontologia. Portanto, instituir um cdigo de deontologia
significa
reconhecer, concomitantemente, a responsabilidade e a autonomia do
policial.
Nas ltimas dcadas, pudemos observar o surgimento de cdigos de
deontologia
policial em diversos pases. Tal fenmeno inscreve-se nas tentativas de
melhor lidar com a
57

questo do controle da atividade policial. Embora seja um fato de certo

modo geral, h
importantes variaes quanto forma, abrangncia e operacionalizao
destes cdigos.
O Cdigo de Deontologia da Polcia Nacional francesa, criado em 1986, tm
a
forma jurdicade um decreto e faz parte do direito positivo francs.3 No
conjunto de duas
dezenas de artigos, o cdigo expe e resume os princpios norteadores do
comportamento
dos agentes policiais, inspirando-se nos princpios republicanos de
probidade e respeito ao
outro, independentemente da origem e nacionalidade.
Comentando alguns artigos do Cdigo de deontologia francs, o Comissrio
Chefe
da Polcia Nacional, Sr. Paoli, resumiu os princpios que devem guiar os
policiais nas suas
aes cotidianas: conscincia e exemplaridade. Conscincia porque o
cdigo aperfeioa
um saber jurdico que lhe preexistente no plano da moral coletiva e que
deve fazer parte
da conscincia de um policial republicano (Charmoillaux, 1996:13). O cdigo
destaca as
prescries jurdicas que se colocavam antes no nvel de uma moral
profissional.
Embora tenha havido resistncias por parte de alguns segmentos policiais, a
implantao do Cdigo de Deontologia representou uma garantia aos
cidados, pois lhes
possibilitou conhecer os limites do poder da polcia e, ao mesmo tempo,
serviu para reduzir
o poder de discricionrio dos policiais. a partir do Cdigo de Deontologia
francs que se
discute a questo do controle policial.
H tambm o caso da polcia de Nova York (EUA), que rene num s
documento
os contedos tpicos de um cdigo de deontologia e dos manuais de
conduta profissional.
Numa primeira parte, o Patrol Guide, descreve os princpios da atividade
policial, asresponsabilidades dos policiais, seus direitos e obrigaes. Na
Segunda parte, o guia
3
Decreto 592 de 18/03/1986.
58

estabelece as normas e os procedimentos que os policiais devero adotar

nas suas
atividades cotidianas.
Comparando os Cdigos de Deontologia
Para entender melhor a natureza e o significado dos cdigos de deontologia,
decidimos comparar os cdigos utilizados em duas diferentes instituies
policiais: a
Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF) e o Ottawa Police Service (OPS).
Optou-se
por comparar instituies policiais uma vez que a partir delas que as
atividades de
policiamento so desenvolvidas.
Foram considerados apenas aqueles estatutos que tem fora de lei. Uma
vez que o
carter coercitivo caracterstica essencial dos cdigos de deontologia.
Desta forma, foram
analisados o Estatuto da Polcia Militar do Distrito Federal, o Cdigo de tica
Profissional, o Police Services Ac e o Adequacy and Effectivenes of Police
Services.
Na anlise de cada um destes documentos, considerou os artigos ou sees
como
unidades de anlise. Embora, freqentemente os artigos ou sees
possuam inmeros
incisos ou alneas, estas foram consideradas no seu conjunto e no
separadamente. Cada
unidade de anlise foi analisada separadamente por pelo dois
pesquisadores. Ao final do
processo, comparou-se todas as anlises realizadas. Os itens que
apresentaram divergncias
foram revistos a fim de dirimir os conflitos deinterpretao. A idia geral
deste tipo de
59

procedimento de pesquisa foi construir coletivamente uma interpretao

sobre os
documentos analisados.
Foram utilizadas as seguintes categorias para analisar todos os
documentos: a)
definio de termos, consideraes iniciais e consideraes finais; b)
organizao interna;
c) deveres, direitos e proibies; d) procedimentos profissionais e e) outros.
Foram classificados como definio de termos, consideraes iniciais ou
finais
aqueles artigos que traziam conceitos gerais e definies que serviriam de
base para a
interpretao dos demais artigos. Por exemplo, tanto nos documentos
brasileiros quanto nos
canadenses foram encontrados artigos definindo ou diferenciando policiais e
funcionrios
civis. Tambm foram classificados nesta categoria os contedos que tratam
da competncia
e da abrangncia de cada documento.
Muitos contedos foram classificados como organizao interna. De forma
geral,
eles tratavam da organizao e da distribuio de competncias dos
diferentes rgos e
sees de cada organizao policial. Alguns artigos descrevem a estrutura
(composio e
competncia) de determinada unidade policial. Outros tratam das relaes
entre estas
diferentes unidades.
A categoria deveres, direitos e obrigaes foi empregada para classificar
os itens
que descrevem os direitos e prerrogativas dos policiais em geral. Tambm
foram
enquadrados nesta categoria os contedos que descrevem
asespecificidades de
determinadas funes policiais. Nos documentos brasileiros e canadenses
foram
encontrados artigos tratando dos direitos trabalhistas dos policiais (frias,
remuneraes e
licenas), tambm foram encontrados contedos seus direitos e
prerrogativas judiciais. Os
itens referentes s obrigaes funcionais dos policiais foram classificados
desta forma.
60

Os artigos que tratavam ou descreviam os procedimentos para o exerccio

da
profisso de polcia foram classificados como procedimentos profissionais.
Nesta
categoria esto desde a previso para o estabelecimento de procedimentos
profissionais at
a descrio de procedimentos especficos. Finalmente, foram classificados
como outros
os contedos que no puderam ser classificados em nenhuma das
categorias anteriores.
Distrito Federal: cdigos de deontologia sem normas de conduta
No Brasil, tradicionalmente as polcias militares estiveram ligadas ao
Exrcito. Em
alguns perodos histricos elas estiveram sobre o controle direto do
Ministrio do Exrcito.
Esta
identidade
entre
policiais
e
militares
teve
profundas
conseqncias
no
desenvolvimento da deontologia policial. Muitas polcias militares adotaram
(ou adotam) o
Estatuto dos Militares, elaborado pelas Foras Armadas. Bem com, utilizam
o
Regulamento Disciplinar do Exrcito e inmeros manuais empregados no
treinamento dos
militares do Exrcito.
A partir da ltima dcada, est situao comeou amudar em alguns
estados
brasileiros. Seguindo a tendncia mundial, algumas polcias militares

brasileiras criaram
seus prprios cdigos de deontologia e outras iniciaram estudos para a
elaborao de
manuais de conduta.4
4
Dentre elas destacam-se as iniciativas verificadas em So Paulo, Minas
Gerais e Gois para a criao de
Cdigos de Deontologia e o estabelecimento de Procedimentos Operacionais
Padro (POPs).
61

 o caso da Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF) que estabeleceu o

Estatuto
da Polcia Militar do Distrito Federal, prescrevendo as responsabilidades, os
direitos e os
deveres de todos os membros desta instituio policial. Em 1997, foi criado
tambm o
Cdigo de tica Policial. Neste cdigo esto descritos os princpios e valores
que devero
orientar a atividade de policiamento e as condutas dos policiais. Os
contedos do Estatuto e
do Cdigo de tica evidenciam seu carter formal, geral e pouco restritivo
quanto s
orientaes que disponibilizam para a conduta policial.
Dos 145 artigos do Estatuto, os contedos relativos a procedimentos
profissionais
que regulamentam a relao com a sociedade, no esto simplesmente
contemplados. As
prescries, de carter normativo, concentram-se, fundamentalmente sobre
organizao
interna da polcia, definies gerais e direitos e obrigaes dos policiais
militares (tabela 1).
Os artigos que tratam dos aspetos organizacionais da instituio so os
mais numerosos.
Esto,sobretudo, ligados hierarquia e disciplina e podem conter
instrues sobre a
relao do policial com seus pares e superiores.
A seguir vm os artigos com contedos administrativos e de consideraes
iniciais
ou finais. Os deveres, os direitos e as proibies, mais diretamente ligado
postura, que em
tese poderiam trazer prescries de natureza moral ou profissional, ocupam
o terceiro lugar
na freqncia de artigos do estatuto. Pela sua anlise, percebeu-se que os
princpios
norteadores da atividade profissional ocupam a posio secundria, quando
comparados a
deveres e obrigaes em formulaes de natureza mais geral.
62

Tabela 1: Estatuto dos Policiais- Militares da Polcia Militar do Distrito Federal

Contedo dos artigos
Freqncia
Freqncia Relativa
(%)
Definio de termos,
consideraes iniciais e
finais
38
26,21
Organizao Interna
72
49,66
Deveres, direitos, proibies
31
21,38
Procedimentos profissionais
0
0
Outros
4
2,76
Total
145
100

Fonte: Estatuto da Polcia Militar do Distrito Federal (Lei 7454/1986).

63

Grfico 1
Estatuto da PMDF - contedo dos artigos
80
70
60
50
40
72
30
20
38
31
10
0
4
Procedimentos
profissionais
Outros
0
Definio de
termos
Organizao
Deveres e
direitos
A anlise da freqncia dos assuntos tratados no Estatuto apenas nos d
uma pista
sobre seu carter geral e sua finalidade. OEstatuto um documento
centrado nos deveres
ligados disciplina e hierarquia, estando fortemente impregnado da
cultura hierrquica do
exrcito. Alis, hierarquia e disciplina formam o pano de fundo que organiza
o conjunto do
documento. O grau de generalidade de sua formulao torna bastante

difcil, seno
impossvel traduzi-los em subsdios para a formulao de normas de
conduta, de
procedimentos especficos, profissionais. Seus deveres so, na sua maioria,
os deveres do
cidado. Observe-se a ttulo de exemplo, o artigo 29 da sesso que trata da
tica policialmilitar:
64

Art 29, Inc. I - amar a verdade e a responsabilidade, como fundamentos

da dignidade pessoal;
Art 29, Inc. II - exercer, com autoridade, eficincia e probidade, as
funes que lhe couberem em decorrncia do cargo;
Art 29, Inc. III - respeitar a dignidade da pessoa humana.
Tal contedo nada teria de muito grave se, no domnio dos procedimentos
profissionais, o legislador detalha-se melhor as especificidades para a
atividade policial que
da poderiam decorrer, mas no o que acontece. Da mesma forma, a
traduo destes
princpios norteadores em normas ou manuais prticos orientadores de
conduta seria uma
maneira de compensar o carter geral dos deveres policiais, mas a tambm
a lacuna
enorme.
Situao semelhante pode ser constatada pela leitura dos 09 artigos que
compem o
Cdigo de tica, cuja freqncia dos contedos est resumida na tabela e
grfico nmero
02.5Todo o contedo do texto relativo a prescries morais, pertinentes ao
cidado mais
do que ao profissional.
5
Portaria PMDF nr. 142 de 15/07/1997.
65

Tabela 2: Cdigo de Conduta tica Profissional para o Policial Militar

Contedo dos artigos
Freqncia
Definio de termos,
consideraes iniciais e
finais
1
Organizao Interna
0
Deveres, direitos, proibies
8
Procedimentos profissionais
0
Outros
0
Total
9
Fonte: Cdigo de Conduta tica Profissional da Polcia Militar do DF.
Grfico 2
Cdigo de Conduta tica da PMDF - contedo
dos artigos
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

8
1
0
Definio de
termos
Organizao
0
Deveres e
direitos
0
Procedimentos
profissionais
Outros
66

Na apresentao deste cdigo, seu autor aponta a adequao do mesmo s

diretrizes
da Assemblia Geral das Naes Unidas que, a 17 de dezembro de 1979,
aprovou um
Cdigo de Conduta para funcionrios encarregados de fazer cumprir a lei.6
As
entrevistas efetuadas indicam, porm, que nem todos na corporao esto
conscientes desta
articulao. Alm disto, chama tambm a ateno o fato de o cdigo se
definir como um
cdigo de tica PROFISSIONAL.7 Com relao a este aspecto interessante
observar que,
apesar do ttulo remeter questo da profisso, no captulo que trata dos
deveres fala-se
em atividade policial, em servio e no em profisso policial. Alm de
preferir o termo
atividadepolicial, o Cdigo, quando faz meno profisso, o faz de modo
absolutamente
vago, como indicam os exemplos abaixo:
Art. 2, Inc. II - Exercer a atividade policial com zelo, diligncia,
honestidade e respeito pessoa humana e aos direitos humanos.
Art. 6, Inc. III - Praticar o profissionalismo e desenvolver
permanentemente o esprito de corpo.
Art. 6, Inc. IV - Empregar todas as energias em benefcio do servio.
Nenhum dos artigos do Cdigo de Conduta tica Profissional trata de modo
especfico da relao do policial com a sociedade. O que chama a ateno,
posto que se
trata de um cdigo de deontologia policial. O artigo 03, que trata do
desempenho das
funes, diz ao policial que ele deve:
6
7
Em negrito no original.
Grifos nossos.
67

Art 3, Inc. I - se esforar para atuar oportunamente, sem permitir que

seus sentimentos (prejudiciais), animosidade ou amizades influam em
suas decises;
Art 3, Inc. II - no ceder ante o delito e perseguir incansavelmente os
delinqente, fazendo cumprir a lei com cortesia e de forma apropriada,
sem temor nem favoritismo, malcia ou m vontade; sem empregar fora
ou violncia desnecessria, nem aceitar gratificaes ou suborno;
Art 3, Inc. III - lutar constantemente para lograr estes objetivos e
ideais: de dedicar a Deus, Ptria e a profisso que houvera escolhido
e fazer cumprir a lei com o sacrifcio da vida se for necessrio, como
um dia jurou ante nossa Bandeira Nacional.Aqui, onde o especfico da
funo policial poderia remeter de modo direto questo
de prescries mais claras e objetivas quanto ao uso da fora, permanece o
carter vago.
Expresses como atuar oportunamente, cumprir a lei com cortesia,
sem empregar
fora ou violncia desnecessria, se dedicar profisso escolhida
precisam ser
definidas de forma clara e objetiva. Entretanto, isso no feito nem no
Cdigo e tampouco
nos manuais em uso na PMDF. As possibilidades de avanar subsdios para,
num manual
especfico, estruturar o espao da discricionariedade e seu uso, so assim
desperdiadas.
Dentre os termos selecionados para figurarem em letras maisculas no
est contemplado o
que se refere profisso.
68

Os princpios doutrinrios, onde, a rigor, se inscrevem os valores e a filosofia

da
atuao profissional, so apresentados no artigo 7, construdo por 23
pargrafos, que
mantm o mesmo nvel de generalidade j registrado anteriormente, indo
desde a
observncia da boa educao, da camaradagem, do esprito de cooperao,
at s
exortaes que incidem sobre a vida privada do cidado policial militar.
Todos esses
contedos so descritos da mesma forma daqueles que tratam, por
exemplo, da manuteno
da ordem e da segurana da comunidade. Como definida a segurana da
comunidade?
O que preveno da ordem pblica? O que significa zelar pela sua
competncia
exclusiva, na preveno e manuteno da ordem pblica? No hnenhum
detalhamento
sobre isto.
Da mesma forma, no art 8, que trata do valor policial, figuram conceitos
como
patriotismo, civismo, culto s tradies histricas da corporao, f
na misso
elevada da polcia, amor profisso e o entusiasmo para exerc-la,
aprimoramento
tcnico profissional, esprito de corpo e o orgulho pela corporao,
dedicao na
defesa da sociedade. Mistura-se, de modo abrangente e vago, prescries
de teor e de
conseqncias bastante diferenciadas. O que seriam esses valores e como
traduzi-los para a
conduta prtica. Como eles poderiam ser cobrados num processo de
avaliao profissional?
O artigo 9 relaciona os princpios consagrados de tica profissional. Na
forma de
definir a responsabilidade no trabalho, explicita-se a proteo e o socorro
comunidade,
que se concretiza, no entanto, pela defesa de suas leis, e mais
especificamente, da
Constituio Federal. Ou seja, mais uma vez, a relao com a comunidade
contornada e
apresentada atravs da proteo s leis, distante de algo mais direcionado
natureza da
relao polcia-sociedade.
69

Em resumo, so princpios vagos o suficiente para que no se acuse o

cdigo de no
contempl-los, concedendo um maior espao discricionariedade. Como
usar esta
discricionariedade de forma adequada? Essa a questo que os cdigos,
pelo seu grau de
indeterminao, no ajudam a dirimir. Em si, a discricionariedade, presente
na atuao
policial, nada tem debom ou de ruim. Depende de como lidar com ela, como
defini-la,
como estrutur-la.
Tanto no Estatuto quanto no Cdigo, h uma enorme lacuna no tocante a
procedimentos profissionais. Uma das formas de lidar com estas lacunas o
estabelecimentos de manuais de conduta policial. No caso da PMDF, os
manuais existentes
so por demais genricos. De forma geral, eles no trazem orientaes
claras de como
proceder em situaes especficas, especialmente naqueles relacionadas ao
uso da fora e
ao trato com os cidados.
Dos manuais existentes na PMDF, boa parte refere-se s atividades
especiais de
policiamento, tais como, controle de tumultos, policiamento de trnsito e
policiamento
cavalo. Embora sejam importantes, estas reas respondem por menos de
20% do efetivo
empregado no policiamento do Distrito Federal. O policiamento ostensivo,
principal
atividade da polcia militar, no conta com um manual especfico, que
apresente
orientaes claras aos policiais de como proceder.
O Manual Bsico de Policiamento, utilizado no treinamento bsico dos
policiais,
no contm normas de condutas especficas para os policiais. De forma
geral, nele esto
descritos os principais tipos de policiamento utilizados no Distrito Federal:
policiamento
ostensivo, policiamento de trnsito e rodovirio, policiamento de guardas,
policiamento
escolar e policiamento feminino. Traz tambm uma seo sobre noes de
direito.
70

No que diz respeito ao uso da fora, no dizcomo os policiais deveriam

proceder.
Na seo que trata de armamento e tiro, verifica uma srie de contedos
tcnicos sobre os
tipos de armas, seu histrico e especificidades. No h nenhuma prescrio
sobre quando e
como usar o armamento. O mesmo pode ser dito quanto abordagem
policial, conduta com
presos, perseguies motorizadas e violncia domstica.
Nada dito sobre estes temas. Embora existam manuais, concretamente
eles fazem
parte do dia-a-dia da prtica policial, orientando condutas. No funcionam
como a bblia
do policial militar. Dito de outro modo, no se incorporam como valores,
como padro de
comportamento, ou ainda como novas posturas profissionais. Enquanto no
se puder pensar
a profisso e o conceito de profissionalismo a partir de valores, saberes e
prticas
(perspectiva foucaultiana das relaes intrnsecas entre saber e poder),
que orientem a
conduta policial, sobretudo no momento em que a ao rpida exige os
condicionamentos
necessrios, estaremos no domnio do senso comum e do bom senso.
Situao que remete
ao arbtrio do ator a deciso sobre a melhor forma de agir, no momento do
exerccio da
profisso.
71

Ontrio: cdigos de deontologia com normas de conduta

No Canad, diversas foras policiais passaram a contar com cdigos de
deontologia,
a partir da dcada 1940. Mas diferentemente do caso francs, os cdigos
no
necessariamente se restringiram a uma instituio policial especfica. O
carterfederativo
do seu sistema poltico e o fato de algumas das principais organizaes
policiais estarem
sob controle dos municpios so aspectos importantes do sistema policial
canadense. Em
funo disso, algumas provncias estabeleceram autoridades responsveis
pela coordenao
e controle dos servios de polcia: o Solicitor General.8 Para tal, estas
autoridades se valem
dos cdigos de deontologia e de regulamentaes administrativas sobre as
condutas
policiais.
o caso da provncia de Ontrio, onde todos os servios policiais ali
existentes
(municipais e provinciais) devem seguir o que estabelece o Police Services
Act (PAS),
criado em 1990. Nele, alm dos princpios norteadores das atividades
policiais tambm
esto previstas as responsabilidades das polcias e dos seus membros. Alm
disso, o cdigo
de deontologia canadense regula as relaes de trabalho dentro das
organizaes policiais,
bem como as formas e procedimentos apresentar queixas e reclamaes
sobre a conduta
profissional dos policiais.
O Police Services Act foi criado para substituir o Police Act de 1946, a fim de
tratar
mais adequadamente as mudanas sociais, polticas e econmicas ocorridas
nas ltimas
quatro dcadas. O PSA buscou fortalecer as relaes entre a polcia e a
comunidade, sendo
8
No Brasil, cabe aos secretrios de segurana pblica exercerem boa parte
das funes polticas e
administrativas do Solicitor General.
72

bastante enftico sobre a necessidade deparceria com a comunidade.

Dentre as vrias
mudanas introduzidas no novo cdigo de deontologia destaca-se a nfase
na natureza dos
servios prestados comunidade e na necessidade de aumentar o controle
da atividade
policial.
O novo cdigo estabelece que os chefes das policias municipais
implementem a
filosofia de policiamento comunitrio, voltada para a soluo de problemas
(communityoriented policing). De forma geral, o PSA confirma a tendncia,
verificada desde a dcada
de 80, de enfatizar a necessidade de aproximar polcia e comunidade. No
por acaso, a
expresso servio foi incorporada ao ttulo do novo cdigo canadense.
Para melhorar o controle sobre as atividades policiais, dois novos
mecanismos so
criados pelo PSA. O artigo 113 estabelece que todos os servios de polcia
na provncia de
Ontrio devero implementar uma unidade especial de investigaes
Special Investigations
Unit (SIU). Cabe a esta nova unidade conduzir investigaes sobre os
desvios de condutas
que por ventura forem cometidos por policiais. Esta unidade especial dever
reportar-se
diretamente ao Ministrio Pblico de Ontrio.
Alm disso, o Police Services Act passou a uniformizar e detalhar mais os
procedimentos a serem seguidos para lidar com as queixas e reclamaes
dos cidados a
respeitos dos servios prestados pela polcia. A parte IV do PSA estabelece
os
procedimentos a serem seguidos por todos os servios de polcia. Tambm
trata das funes
e deveres doschefes de polcia, bem como dos direitos e deveres dos
policiais acusados.
Outra novidade do cdigo canadense foi a criao de um rgo de controle
externo
para supervisionar as atividades de todos os membros dos servios de
polcia de Ontrio. A
seo 21 criou a Ontario Civilian Commission on Police Services (OCCPS). A
comisso
73

serve como instncia quase judicial destinada a servir como corte de

apelao dos
processos disciplinares conduzidos por cada servio de polcia. Ela pode
conduzir suas
prprias investigaes, requerer investigaes especiais dos servios de
polcia, bem como
rever as decises dos chefes de cada departamento de polcia.
Da mesma forma que o cdigo de conduta tica do DF, o Police Services Act

carente de contedos voltados a procedimentos, como indicam a tabela e o

grfico de
nmero 03, e o grfico comparativo entre eles. Os contedos relacionados a
questes
organizacionais so os mais freqentes seguidos daqueles que tratam dos
direitos, deveres e
obrigaes dos policiais. Os dados agrupados permitem melhor visualizao
do que se est
afirmando.
Tabela 03: Police Services Act Contedo dos Artigos
Contedo dos artigos
Freqncia
Freqncia Relativa
(%)
Definio de termos,
consideraes iniciais e
5
4,85
Organizao Interna
83
80,58
Deveres, direitos, proibies
14
13,59

Procedimentos profissionais
0
0
Outros
1
0,97
Total
103
100
Fonte:Police Services Act.
74

Grfico no 03
Police Servives Act - contedo dos artigos
90
80
70
60
50
83
40
30
20
10
0
5
14
Definio de
termos
Organizao
0
1
Deveres e
direitos
Procedimentos
profissionais
Outros
Fonte: Police Services Act.
Grfico no 04
Contedo dos artigos - comparao entre os
cdigos
90
80
70
60
50

83
40
72
30
20
38
31
10
5
1
14
0
8
0
0
0
1
4
0
0
Definio de
termos
Organizao
Police Services Act
Deveres e
direitos

Estatuto PMDF
Procedimentos
profissionais
Outros
Cod. de Conduta tica PMDF
75

Grfico no 05
Contedo dos artigos - composio dos cdigos (%)
49,66
Organizao
80,58
Deveres e direitos
Definio de termos
Outros
21,38
26,21
13,59
4,85
Estatuto PMDF
Police Services Act
Tambm, a exemplo do estatuto brasileiro, o cdigo canadense no
estabelece de
forma clara como os policiais deveriam exercer suas funes. Apenas
fornece os princpios
que deveriam nortear o trabalho dos policiais. O artigo 42 do Police Services
Act estabelece
os deveres dos policiais:
Art 42 (a) preservar a Paz;
Art 42 (b) prevenir crimes e outras ofensas e prover assistncia e
encorajamento para que outras pessoas o faam;
Art 42 (c ) assistir as vtimas de crimes;
Art 42 (d) prender criminosos e outras pessoas que possam legalmente
ser postas em custdia;
76

Art 42 (f) executar mandatos que possam ser executados por policiais
e desempenhar suas obrigaes relativas;
Art 42 (g) desempenhar as obrigaes legais que o chefe de polcia
lhes destinar.
Estas obrigaes so por demais vagas para orientar as condutas policiais.
Nada
dizem sobre como prevenir crimes, assistir vtimas, prender
criminosos, executar
mandatos ou desempenhar obrigaes legais? De forma alguma, o Police
Services Act
se presta a disciplinar as atividades cotidianas dos policiais. necessrio
que se
estabeleam normas de condutas especficas sobre estes princpios e
diretrizes.
Em 1999, o Solicitor General de Ontrio estabeleceu o Adequacy and
Effectiveness
of Police Services.9 Esta regulao visava cobrir as lacunas deixadas pelo
PSA, sem
contudo quebrar as autonomias municipais de organizar e controlar seus
prprios servios
de polcia. De fato, a anlise dos seus contedos evidencia uma
preocupao muito maior
com o estabelecimento de procedimentos profissionais e normas de
condutas policiais,
como mostra a tabela 4 e o grfico 6.
9
Regulao provincial 3/1999.
77

Tabela 4: Adequacy and Effectiveness of Police Services contedo dos

artigos
Contedo dos artigos
Freqncia
Freqncia Relativa
(%)
Definio de termos,
consideraes iniciais e
3
8,11
Organizao Interna
15
40,54
Deveres, direitos, proibies
0
0
Procedimentos profissionais
1951,35
Outros
0
0
Total
37
100
Fonte: Ontario Regulation 3/99.

Grfico 6
Adequacy and Effectiveness of Police Services contedo dos artigos
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
19
15
3
Definio de
termos
0
Organizao
Deveres e
direitos
0
Procedimentos
profissionais
Outros
78

Uma vez que compete s autoridades municipais organizar e controlar seus

prprios
servios de polcia, o Adequacy and Effectiveness estabelece de forma clara
e obrigatria
(mandatory) que os chefes de polcia implementem normas e
procedimentos profissionais
sobre determinados assuntos. Vejamos alguns exemplos do que diz a
regulao:
Art. 12 Todo chefe de polcia dever desenvolver e implementar
procedimentos e processos para conduzir investigaes criminais ou
no sobre:
(a) abuso fsico e sexual de crianas;
(d) violncia domstica;
(i) homicdios e tentativas de homicdios;
(l) pessoas perdidas.
Art. 13 Todo chefe de polcia dever estabelecer processos e
procedimentos a respeito de:
(f) proteo e segurana de testemunhas;
(h) revista de pessoas;
(j) prises;
(l) controle e cuidado de prisioneiros.
79

Ou seja, a autoridade de segurana pblica da provncia de Ontrio exige

que as
policiais municipais implantem normas de condutas sobre uma serie de
assuntos.
Entretanto, caber aos municpios determinar o contedo destes
procedimentos. Para se ter
uma idia, o Ottawa Police Service conta commais de uma centena de
normas de condutas
e procedimentos policiais (policies e guidelines). Tais normas e
procedimentos tratam dos
mais variados assuntos como uso da fora policial, violncia domstica,
controle de trfico,
perseguies motorizadas e proteo testemunha. Tradicionalmente os
servios de polcia
de Ontrio adotam as mesmas normas de condutas e procedimentos
profissionais. Esta
medida facilita o treinamento bsico dos policiais cuja primeira parte
unificada, como
veremos no prximo captulo.
80

Captulo 4
A Polcia e o Poder Discricionrio
Nas ltimas trs dcadas, um dos maiores desafios enfrentados por diversos
departamentos de polcia foi melhorar o controle do poder discricionrio dos
seus agentes,
principalmente os de mais baixa hierarquia. At ento, o policial era
retratado como um
mero agente do Estado encarregado de fazer com que os cidados
cumprissem a lei.
Prevalecia a idia de que a polcia no dispunha de liberdade discricionria
ou, pelo menos,
no deveria possu-la. Ao policial no competia fazer interpretaes sobre a
validade dos
estatutos legais vigentes. Tampouco cabia polcia decidir aplicar a lei ou
no. Em geral a
atividade de policiamento tem sido vista com uma aplicao tcnica do
sistema de justia
criminal.
Entretanto, desde a dcada de 60, os estudos tm revelado que a polcia
no apenas
aplica a lei, mas tambm a interpreta (Goldstein 1963; Skolnick 1962).
Sabemos tambm
que ospoliciais decidem quando e como a lei dever ser empregada
(Mingardi 1992; Kant
de Lima 1995; Nascimento 2003). As Pesquisas tm demonstrado que
outros fatores alm
da legislao criminal tambm influenciam profundamente as escolhas
feitas pelos
policiais, tais como idade, raa, classe social, etnia e religio (Ramos e
Musumeci 2005).
Esses estudos tm desafiado o mito do policial neutro realizando uma tarefa
tcnica.
Diferente das instituies militares, a instituies policiais conferem enorme
discricionariedade aos policiais de nvel mais baixo. Talvez por isso o modelo
militar de
controle e superviso venha sendo to criticado quando posto em uso nas
polcias. Como
81

sabemos, o policial no seu dia-a-dia forado a tomar inmeras decises

sobre quando e
como sua autoridade poder ser empregada. No se trata de acabar com
este poder
discricionrio, uma vez que isso seria impossvel e tampouco desejvel. Sem
ele, no seria
possvel desempenhar as funes de polcia. Por outro lado, em alguns
casos este poder
pode perfeitamente ser limitado e estruturado.
O no reconhecimento desta liberdade de escolha tem gerado inmeros
problemas
no interior das organizaes policiais. De forma geral, esta situao tem
forado os
policiais a agirem sem orientaes claras sobre como proceder. Em alguns
casos, eles
exercem sua autoridade sem o respaldo da lei. Isso gera uma situao de
enorme
insegurana, tanto para a populao quanto para a polcia(Muniz 1999).
Casos de abuso de
autoridade e de uso desnecessrio da fora so mais freqentes quanto no
existem normas
que orientem e imponham limites ao dos policiais.
Descobrindo o Poder Discricionrio
Antes de limitar e estruturar o poder discricionrio da polcia necessrio
reconhecer a sua existncia. Samuel Walker (1995), mostrou que no caso
dos EUA este
reconhecimento s aconteceu a partir da dcada de 60. E foi apenas nos
meados dos anos
70 que alguns departamentos de polcia daquele pas tomaram medidas
visando limit-lo e
estrutur-lo. O mesmo pode ser dito com relao ao Canad e a Inglaterra.
Portanto, a
discricionariedade policial uma descoberta relativamente recente.
82

Segundo Walker, a discricionariedade policial foi descoberta no final da

dcada
de 60 atravs de uma pesquisa nacional conduzida pela American Bar
Foundation sobre o
sistema de justia criminal. Os resultados da pesquisa evidenciaram o
enorme grau de
liberdade que os agentes do sistema criminal dispunham quando
precisavam tomar suas
decises. Ficou evidente que as aes dos policiais, juzes, promotores e
advogados
pblicos no se limitao ao texto da lei.
A partir da, iniciou-se um longo e amplo debate sobre a convenincia e os
problemas relacionados ao poder discricionrio. Praticamente todos os
estudiosos do
sistema
de
justia
criminal
passaram a
reconhecer
os
efeitos
perversos
da
discricionariedade.Desde ento, a discusso sobre discricionariedade tem
girado em torno
das reas onde possvel e necessrio limit-la, bem como sobre as formas
mais adequadas
de estrutur-lo.
As presses para controlar o poder discricionrio vm de diversos lados. H
casos
em que o poder judicirio desempenhou papel relevante na estruturao do
poder
discricionrio. Nos EUA inmeras decises da suprema corte norteamericana tm afetado
a atividade policial. Na maior parte, so decises que dizem aos
procedimentos adotados

pela polcia do que propriamente legislao criminal. Desde a dcada de

60, a corte
federal tem tomado decises sobre a constitucionalidade de determinadas
prticas policiais,
especialmente os interrogatrios.
Embora as decises da suprema corte de justia americana tenham servido
para
restringir o uso de interrogatrios nas investigaes policiais, nem todas
decises judiciais
tm conseguido mudar determinadas prticas policiais. Nos ltimos anos, a
justia federal
tem se manifestado sobre o uso de animais e instrumentos de alta
tecnologia nas operaes
83

de busca e apreenso. Como apontam Skolnick e Fyfe (1993), o efeito

dessas decises tm
sido bastante variado, uma vez que no so muito claras a respeito de
como a polcia
deveria proceder. Na prtica, as decises judiciais sobre conduta policial s
tm efeitos
concretos quando os departamentos de polcias decidem reformular suas
normas de
condutas.
Outra fonte de pressopara que os departamentos de polcia passem a
regular
melhor as atividades dos seus membros vm das autoridades polticas.
Normalmente
pressionados pela sociedade civil (movimentos sociais, ativistas polticos e
organizaes
no-governamentais) os governos determinaram s polcias que
estabelecessem normas de
condutas para lidar com situaes especficas. Esse foi, por exemplo, o caso
da provncia de
Ontrio no Canad. L, o governador, depois de intensa presso do
movimento feminista
local, determinou a todos os departamentos de polcia sobre sua autoridade
que
estabelecessem diretrizes e normas de condutas que obrigassem a
instaurao de
investigaes policiais e processos judiciais nos casos de violncia
domstica (parttner
assault), mesmo quanto as vtimas decidem retirar as queixas.
Finalmente, as presses para a criao de normas de condutas podem vir do
interior
das prprias polcias. Uma vez que tais normas servem tambm para
proteger os policiais,
posto que estabelecem orientaes claras sobre como proceder, sua
implantao tem sido
uma reivindicao dos sindicatos de policiais. Foi o caso do Cdigo de
Deontologia da
Police Nationale francesa. Sua criao resultou das presses do sindicato de
policiais
daquela instituio.
Estruturar o poder discricionrio da polcia significa definir as reas e
atividades
que precisam de certa liberdade de ao, estabelecer seus limites e
preparar os policiais
84

para exerc-lo da formamais adequada possvel aos anseios e necessidade

da populao
(Goldstein 2003). A Estruturao do poder discricionrio no tarefa fcil,
uma vez que
no possvel estabelecer orientaes sobre todas as atividades e situaes
que os policiais
se deparam nas ruas. Na prtica, somente algumas situaes mais sensveis
tm sido objeto
de ateno dos administradores de polcia.
H inmeras reas onde os policiais exercem freqentemente sua
capacidade
discricionria, a saber: a) na aplicao seletiva das leis; b) nas escolhas dos
objetivos e
prioridades para as polticas de segurana; c) na escolha dos mtodos de
interveno e d) na
escolha do estatuto legal a ser empregado. Para cada rea, iniciativas vm
sendo tomadas a
fim de limitar e estruturar as escolhas feitas pelos policias.
a) Aplicao Seletiva das Leis
A polcia responsvel por fazer cumprir todas as leis. Mas na realidade o
policial
freqentemente tem que decidir se ir multar ou no um motorista
apressado, prender ou
no um marido violento, proibir ou no uma festa barulhenta, para citar
apenas algumas
poucas situaes. Ou seja, o policial pode de fato decidir aplicar a lei ou
no.
Essa uma questo bastante delicada. Juzes e legisladores, via de regra,
tm sido
muito relutantes em aceitar a aplicao seletiva das leis por parte das
polcias. Isso
implicaria em conferir s polcias poderes polticos (legislativos e judicirios)
muito mais
amplos do que hoje vem sendoadmitido. Na maior parte dos pases, a
tendncia tem sido
negar tais poderes aos policiais, embora na prtica eles os possuam.
85

Na ltima dcada, alguns departamentos de polcias passaram a tratar a

questo
mais abertamente. Ao admitir isso, puderam discutir as melhores formas de
estruturar e
limitar esta discricionariedade. Na rea de controle de trnsito, alguns
departamentos de
polcia passaram a admitir esta liberdade de ao dos policiais e ao invs de
neg-la
buscou-se melhor estrutur-la atravs da criao de diretrizes claras sobre o
assunto. o
caso do Toronto Police Service (Canad) e da Metropolitan Police (Reino
Unido).
b) Escolha de Objetivos e Prioridades
As polcias so encarregadas de diversas funes, tais como patrulhamento
ostensivo, investigao criminal, controle de manifestaes, atendimentos a
emergncias,
fiscalizao, controle de trnsito etc. Comandantes e chefes de polcia
podem, e
freqentemente o fazem, priorizar determinados objetivos em detrimentos
de outros. No
raro privilegiam o atendimento a um tipo de problema ou a uma
comunidade especfica.
Tais escolhas so condicionadas por aspectos polticos, sociais e culturais.
Esta talvez seja a rea onde o poder discricionrio da polcia mais
reconhecido.
Alm disso, amplamente aceita a idia de que tais escolhas dizem
respeito s polticas de
segurana pblica adotadas em determinado lugar. So escolhas de
natureza poltica e no
tcnicas e,portanto, devem ser tomadas por um corpo poltico. Nesse
sentido, podemos
identificar inmeras iniciativas visando o estabelecimento de rgos com
responsabilidade
sobre a elaborao das polticas pblicas de segurana, bem como a
ampliao da
representatividade e da participao da populao no seu processo
decisrio.
86

Nos pases anglo-saxes (Canad, EUA, Irlanda e Austrlia), alguns

departamentos
de polcia tm implantado comits de Polcia (Police Boards), compostos por
membros da
sociedade civil, da sociedade poltica e das polcias. Juntamente com as
polcias e os
governos locais, tais comits so encarregados de ditar as polticas de
segurana pblica.
No Brasil, os secretrios de segurana pblica, nomeados pelos
governadores eleitos, so os
responsveis por estas tarefas. Tanto no caso dos pases anglo-saxes
quanto do Brasil, tais
rgos tm encontrado dificuldades para se impor junto s polcias. Em
alguns casos eles
no controlam o oramento dos departamentos de polcia, no possuem
autoridade de fato
sobre os chefes de polcia e tampouco possuem capacidade tcnica para
planejar, elaborar e
implementar polticas de segurana.
Alm destes rgos podemos verificar o surgimento de conselhos
comunitrios de
segurana. Normalmente estes conselhos so resultado da nova filosofia de
policiamento
comunitrio e destinam-se a abrir espaos para os cidados participarem da
elaborao das
polticas de segurana a serem implantadas nassuas comunidades.
c) Escolhas dos Mtodos de Interveno
Os policiais precisam decidir sobre como intervir. Podem usar ou no a fora
que a
lei lhes autoriza. Podem tambm aplicar uma multa ou cassar uma licena
de
funcionamento. Podem proibir o acesso a uma entrada ou broquear uma via.
Enfim, os
policiais dispem de um nmero razovel de opes para exercerem a sua
autoridade.
Entretanto, a forma como os policiais usam para intervir nas condutas dos
indivduos e rotinas das comunidades tm grande repercusso sobre a vida
destas pessoas e
87

comunidades. Muitas vezes, embora autorizados pela lei, os policiais agem

de forma
violenta e arbitrria. Visando lidar com este problema, diversos
departamentos de polcia
passaram elaborar normas especficas para estruturar o uso da fora
policial.
Dado a alta repercusso e a gravidade do tema, em dezembro de 1979 a
Organizao das Naes Unidas (ONU) aprovou a resoluo 34/169 que
prescrevia a
adoo de Cdigos de Condutas para todas as polcias do mundo. Alm
disso, foram
estabelecidos padres e normas de policiamento, conhecidos como Padres
Internacionais
de Direitos Humanos (International Human Rights Standards). Para lidar
especificamente
com o uso da fora, foi aprovado em 1990 os Princpios Bsicos Para Uso da
Fora e de
Armas de Fogo Por Policiais. De forma geral, estas resolues da ONU
enfatizam a idia
de que polcia uma profisso e que toda profisso deve estabelecerseus
prprios padres
de conduta (Das e Palmiotto 2002).
d) Escolha do Estatuto Legal a Ser Empregado
No raro, o policial deve decidir sobre a aplicao de um dentre vrios
estatutos
legais. Ele pode decidir aplicar uma lei municipal, estadual ou federal. O
policial deve
decidir se o incidente implica numa infrao do cdigo de posturas
municipais ou num
crime previsto no cdigo penal. Bem como, pode enquadrar uma
determinada ao como
crime fiscal.
Para lidar com esta questo, alguns pases estabeleceram competncias
distintas
para suas agncias de polcias. No Brasil, Argentina e EUA, por exemplo,
existem polcias
federais com competncias exclusivas sobre determinados temas. A
existncia de diferentes
88

agncias policiais num mesmo territrio pode gerar conflitos de

competncias. H tambm
pases como o Canad onde, em determinadas cidades, uma nica polcia
encarregada de
aplicar diferentes estatutos legais. Nestes casos, as polcias podem dispor
sobre quanto
aplicar um ou outro estatuto.
Nas duas situaes, as autoridades polticas tm estabelecido normas claras
quanto
competncia e jurisdio das agncias policiais. E quando no o fazem so
fortemente
pressionados pelas polcias a faz-lo. Ou seja, est uma rea onde a
discricionariedade
policial pouco incentivada.
Como Controlar o Poder Discricionrio?
Quando a discricionariedade policial ganhou visibilidade, a idealizao do
policial
com mero cumpridor dalei deixou de servir de justificativa da falta de
ateno para este
problema. A liberdade de ao dos policiais passou a ser bastante criticada.
Algo precisaria
ser feito para lidar com esta excessiva discricionariedade. Grosso modo,
podemos
identificar dois tipos de iniciativas propostas para lidar com o problema: a)
buscou-se
melhorar o nvel de instruo e o processo de formao dos policiais e b)
estabeleceu-se
normas de condutas para orientar a atividade policial em situaes
especificas.
A demanda pela melhoria no nvel instruo dos policiais surgiu no final da
dcada
de 60 em algumas cidades dos EUA. Relatrios de comisses
governamentais, ativistas
polticos e pesquisadores passaram a exigir que os departamentos de
polcia modificassem
89

seus critrios de recrutamento, a fim de elevar o grau de escolaridade dos

policiais. A idia
era que, uma vez que desempenham funes com alto grau de tomada de
decises, seria
mais adequado contar com policiais altamente instrudos.
Entretanto, este tipo de demanda encontrou forte resistncia entre os
policiais mais
antigos. Para eles, a educao universitria era insuficiente para habilitar os
novatos ao
exerccio da funo. De fato, os estudos posteriores mostraram que a
educao universitria
no necessariamente implica num padro diferente de prtica profissional
(Lint 2004).
A partir dos anos 80, pode-se observar a tendncia em alguns
departamentos de
polcia de incorporar na formaodos seus membros disciplinas de contedo
mais
humanista. Uma vez que os policiais desempenham inmeras tarefas alm
das relacionadas
legislao criminal, a idia era preparar melhor o policial para estas outras
funes.
Apesar dos esforos para adequar os currculos s inmeras tarefas da
polcia, verificou-se
que a simples incluso de disciplinas no habilitava os policiais a
desempenharem
satisfatoriamente suas funes. Era necessrios apresentar-lhes um
conjunto de
conhecimentos, habilidades e capacidades mais prximas as suas
atividades dirias. Ainda
assim, no se sabe ao certo os efeitos destas mudanas sobre os
julgamentos que os
policiais fazem.
Outra iniciativa para lidar com a discricionariedade policial foi a criao de
normas
administrativas de condutas. Um dos autores mais influentes sobre o tema,
Kenneth Davis
(1971), argumenta que algum tipo de discricionariedade nas atividades do
sistema de
justia criminal inevitvel. Para ele, o problema no reside na existncia
da
discricionariedade, mas sim na falta de controle sobre ela. Uma vez limitada
e estruturada,
pode passar a ser algo positivo relacionado ao exerccio da profisso de
polcia. Finalmente,
90

Davis sustenta que a melhor forma de lidar com a discricionariedade

atravs da criao de
normas administrativas destinadas a regular o exerccio da atividade
policial. Passados mais
de trinta anos do lanamento do seu livro, suas concluses de forma
geralcontinuam
vlidas e bastante influentes.
A criao de normas administrativas permite um equilbrio entre o que
prescreve a
legislao e o que realmente a polcia faz no seu dia-a-dia. Embora a
legislao possa
orientar algumas atividades da polcia, principalmente aquelas relacionadas
ao controle da
criminalidade, na prtica h inmeras questes no prescritas na lei que
tem enorme
repercusso no exerccio da atividade policial. Pode-se dizer que a lei
prescreve o que deve
ser feito, mas no diz quase nada sobre quando e como fazer.
A ausncia de normas administrativas reguladoras da atividade policial faz
com que
a distncia entre a lei e a atividade cotidiana das polcias seja muito grande.
Para cobrir esta
lacuna, freqentemente cobra-se dos policiais que usem o bom senso ao
tomarem suas
decises. Nestes casos, que normalmente acontece que o policial
descobre, ao sair do seu
treinamento bsico, que muito pouco daquilo que lhe foi ensinado parece
aplicar-se s
situaes que ele encontra no cotidiano da sua atividade. Em geral ele
aprende
informalmente com os colegas mais antigos uma srie de conhecimentos e
prticas a serem
empregados no dia-a-dia.
Tais conhecimentos e prticas informais podem ser, s vezes, ilegais. Apesar
disso,
apenas com eles que os policiais iro enfrentar os desafios da sua
profisso. Estas
prticas, quando no so ilegais, so de alguma forma teis s polcias. Do
contrrio, a
atividade de policiamento seriaainda mais catica do que nos parece hoje.
Mesmo que haja
um grande esforo dos chefes de polcia estas prticas informais no
deixaro de existir.
91

Portanto no se trata de acabar com as prticas informais, mas sim

reconhec-las para que
possam abertamente ser submetidas apreciao crtica da sociedade.
O desafio atual dos departamentos de polcia que j implantaram normas
administrativas para regular algumas das atividades dos seus membros
evitar que estas
normas tornem-se meras formalidades. Ou seja, evitar que a
discricionariedade migre da
aplicao da lei para o cumprimento das normas administrativas. Em muitos
casos
exatamente isso que acontece, uma vez que a simples existncia de uma
norma no garante
o seu cumprimento.
Uma norma uma diretriz formal destinada a orientar condutas individuais.
Para tal,
ela precisa ser coercitiva e especfica. Coercitiva porque necessita obrigar
os membros da
instituio a adequarem-se s condutas prescritas. Especfica, uma vez que
as normas
genricas possibilitam diferentes interpretaes sobre o seu contedo,
deixando de
uniformizar as condutas individuais.
Uma vez que so internas instituio, somente a adeso dos membros da
polcia,
principalmente dos mais graduados, idia de que as normas
administrativas so
importantes instrumentos de gesto das instituies policiais, poder fazer
com que elas no
se tornem meras formalidades. Do contrrio, o peso das prticas informais e
arelutncia
dos policiais mais graduados poder torn-las sem efeito.
Para
que
as
normas
administrativas limitem e
estruturem de
fato a
discricionariedade policial, necessrio adequar o sistema de treinamento e
de avaliao

das condutas individuais. preciso estabelecer um sistema de avaliao

que faa os
policiais mais responsveis pelos seus atos. A estruturao do poder
discricionrio aumenta
tambm a capacidade de controle dos administradores de polcia sobre o
pessoal
92

operacional. Ou seja, facilita a superviso da atividade policial. Alm disso, a

estruturao
tambm permite a melhoria do treinamento policial. Este passa a ser mais
especfico, no
qual os policial recebem orientaes claras e objetivas sobre como proceder
nas situaes
que encontraro na prtica da sua profisso.
As Normas de Uso da Fora Letal (New York Police Department)
Boa parte das estratgias adotadas para controlar a atividade policial
baseiam-se em
mecanismos como cdigos de conduta, manuais de treinamento, estrutura
de prmios e
incentivos e sistema de superviso. Uma dos mais bem sucedidas iniciativas
nesse campo,
foi a restrio ao uso da fora letal por parte dos departamentos de polcias
norteamericanos.
Embora o problema do uso de armas de fogo seja muito antigo, at o inicio
da
dcada de 70, quase nenhum departamento de polcia dos EUA possua
normas internas
especficas para controlar o uso da fora letal. At ento, apolcia podia usar
a fora letal
para impedir a fuga de qualquer criminoso, independente se o crime
envolvesse violncia
ou no. Uma vez que era permitido por lei, o uso da fora letal era tolerado,
e s vezes
encorajado, pelos departamentos de polcia. No treinamento, os policiais
recebiam muitas
horas de aulas prticas de tiro ao alvo, mas nada lhes era dito ou ensinado
sobre quando
atirar. Na prtica, os policiais possuam ampla liberdade para disparar suas
armas de fogo.
93

Foi no contexto dos movimentos dos direitos civis das dcadas de 50 e 60

que
alguns grupos comearam a pressionar as autoridades pblicas para que
impusessem
maiores restries ao uso da fora letal. As presses vinham das mais
variadas fontes, tais
como associaes de advogados, universidades, alm dos grupos e
lideranas ligados ao
movimento de direitos civis. Sustentava-se que s a eminente ameaa
vida, seja de um
policial seja de outro cidado, poderia justificar o uso da fora letal. As
polcias e grupos
ligados a ela argumentavam que tais restries impostas atividade policial
iriam diminuir
a eficincia das polcias (Geller e Scott 1992).
O NYPD foi uns dos primeiros departamentos de polcia a adotar normas de
conduta
que limitassem o uso da fora letal. Em 1972, sob a iniciativa do comissrio
de polcia
Patrick Murphy, estabeleceu regras claras para restringir o uso de armas de
fogo naquele
departamento, dentro da filosofia de proteo vida. Asnormas de conduta
estabelecem
cinco estgios gradativos para o uso da fora, que dependendo das
circunstncias podem ser
reduzidos. So eles: (1) Persuaso verbal; (2) uso de fora fsica; (3) uso de
armamento no
letal, como sprays de pimenta; (4) uso de armas de impacto, como
cacetetes e bastes
eltricos e (5) uso de armas de fogo, que s podem ser utilizadas quando a
vida de um
policial ou de outra pessoa estiver em perigo.
As normas tambm estabelecem que lanternas, rdios, e revlveres no
foram
desenhados como armas de impacto, portanto no podem ser empregadas
como tal em
circunstncias normais. Alm disso, os regulamentos da polcia estabelecem
que qualquer
policial envolvido num incidente tem a obrigao de fazer valer tais normas
de conduta,
impedindo o abuso de fora .
94

A partir dessas normas de conduta, foram redefinidas as tcnicas de ao

utilizadas
pela polcia e os programas de treinamento. Foram tambm adquiridos
armamentos noletais como bastes eltricos e sprays de pimenta. Alm
disso, criou-se o Firearms
Discharge Review Board, encarregado de investigar todos os incidentes
policiais
envolvendo disparo de armas. Murphy tambm passou a atribuir
responsabilidade direta aos
comandantes de distritos policiais pelos incidentes com armas de fogo, de
forma que as
restries ao uso da fora letal passaram a ser uma preocupao do
departamento de
polcia.
O controle do uso da fora letal talvez seja o exemplo desucesso mais
evidente no
que refere-se a estruturao da discricionariedade. Como mostra a tabela 1,
o nmero de
civis mortos pela polcia caiu de 93 em 1972 para 25 em 1980. A partir da,
a taxa mdia de
civis mortos pela polcia tem se mantido nesse nvel. A relao entre o
nmero de civis
mortos pela polcia e o total de homicdios tambm caiu significativamente,
como aponta a
figura 2. Em 1972, o nmero de pessoas mortas pela polcia de Nova Iorque
representava
6,3% do total de homicdios ocorridos no mesmo ano.
Em 1990 essa relao tinha
diminudo para 1.9% do total de homicdios ocorridos na cidade.
95

Tabela 1
Uso da Fora Letal em Nova Iorque
1970-1993
Ano
Civis
Mortos
Civis
Feridos
Policiais
Mortos
Policiais
Feridos
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
50
93
66
58
41

44
25
30
37
28
25
33
33
29
26
11
18
14
24
30
39
27
24
25
212
221
145
118
80
87
79
88
78
80
101
91
87
63
48
47
38
36
46
61
72
81
66
61
6
11

5
6
4
6
0
3
5
4
6
3
2
1
3
0
2
1
5
6
0
2
1
1
46
47
40
50
32
23
11
20
19
17
15
22
15
11
22
12
18
12
17
22
17
17
12
26

Homicdios
1117
1466
1691
1680
1554
1645
1622
1553
1503
1733
1812
1826
1668
1622
1450
1384
1582
1672
1896
1905
2245
2154
1995
1946
% Civis Mortos
Homicdios4,5
6,3
3,9
3,5
2,6
2,7
1,5
1,9
2,5
1,6
1,4
1,8
2,0
1,8
1,8
0,8
1,1
0,8

1,3
1,6
1,7
1,2
1,2
1,3
Fonte: Williian Geller e Michael Scott, Deadly Force: What We know
(Washington: Police Executive Reseach Forum, 1992);
Paul Chevigny, Edge of the Knife (New York: Free Press, 1995); FBI, Uniform
Crime Reports 2000 e NYPD, Anual Reports .
96

Figura 5.3
Proporo entre Civis Mortos pela Polcia e
Total de Homicdios em Nova Iorque
% Total de Homicdios
7
6
5
4
3
2
1
0
1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993
Fontes: Geller e Scott, Deadly Force: What We know ( Washington: Police
Executive Research Forum, 1982),
Chevigny, Edge of The Knife (New York: Free Press, 1995) e FBI, Uniform
Crime Reports, 2000 .
A reduo no nmero de civis mortos pela polcia deveu-se a dois
elementos-chaves
da nova poltica para uso de armas de fogo. Um primeiro, de ordem
substantiva, uma vez
que normas de claras de conduta foram estabelecidas. Com isso foi possvel
adequar as
tcnicas de ao e o treinamento poltica de proteo a vida, implantada
por Murphy. O
segundo elemento foi de ordem procedimental. Com a criao de
mecanismos de
superviso e a responsabilizao dos chefes imediatos foi possvel tornar
essas normas de
conduta efetivas (Fyfe 1978).
97

Modelo de Uso da Fora de Ontrio (Ontrio Canad)

Como vimos, as primeiras normas de conduta para uso de armas de fogo
apareceraminicialmente nos EUA na dcada de 1970. Estas primeiras
normas descreviam
um processo rgido, linear e progressivo determinando, segundo o qual o
policial deveria
esgotar todos os esforos antes de aumentar o nvel de fora a ser
empregado. Uma das
queixas mais freqentes relativas a este modelo de normas de conduta era
que ele no
refletia adequadamente a natureza dinmica e complexa das situaes
potencialmente
violentas.
Em 1999, a Associao dos Chefes de Polcia do Canad (Canadian
Association of
Chiefs of Police CACP) decidiu desenvolver um modelo nacional para o uso
da fora.
Este modelo deveria ser dinmico, capaz de ser utilizado no treinamento
dos policiais e de
fcil entendimento tanto dos policiais quanto da populao. Deste modo, em
abril do
mesmo ano especialistas e instrutores das academias de polcia canadenses
se reuniram na
Academia de Polcia de Ontrio (Ontario Police College) para elaborar o novo
modelo. O
resultado foi a criao do Modelo Nacional de Uso da Fora (National Use of
Force
Framaework). Deste de ento este modelo tm servido de base para todas
as polcias
canadenses.
Em 2004, a Associao dos Chefes de Polcia de Ontrio (Ontrio Association
of
Chiefs of Police OACP) decidiu criar um modelo de uso da fora especfico
para os
departamentos de polcia daquela provncia baseado no modelo nacional.
Foi ento
estabelecido o Modelo de Uso da Fora de Ontrio (Ontario Use of Force
Model - OUFM)
que apia-senos seguintes princpios: a) a responsabilidade primordial do
policial
98

preservar e proteger a vida; b) o objetivo primrio do uso da fora policial

garantir a
segurana da populao; c) a segurana do policial essencial para a
segurana da
populao; d) o OUFM no substitu a legislao vigente e e) o OUFM deve
estar em
conformidade com a legislao existente.
O OUFM uma representao grfica das situaes potencialmente
violentas (Fig.
2). Nele esto descritos vrios crculos concntricos. O primeiro, mais
interior, intitula-se
SITUAO (SITUATION). Ele contm os trs fatores que o policial deve
considerar em
qualquer situao: avaliao (assess), plano (plan) e ao (act).
O segundo crculo, intermedirio, contm as categorias de comportamento
do
sujeito suspeito. Esse comportamento pode ser classificado como
cooperativo, resistncia
passiva, resistncia ativa, agressivo e sria agresso corporal e de morte.
Percepo e
consideraes tticas esto inter-relacionadas no prximo crculo. Os fatores
situacionais e
o comportamento do sujeito podem influir na ao do policial. Ou seja, sua
percepo da
situao condiciona suas consideraes tticas.
Finalmente, o crculo mais externo representa as opes de uso da fora que
o policial dispe. Ele pode empregar tcnicas de controle fsico (brandas ou
duras),
armamento intermedirio (bastes ou sprays) e a arma de fogo. Alm
destas possibilidades,
o policial pode ainda usarapenas usa presena fsica para intervir na
situao, bem como
fazer uso da comunicao.
99

Figura 2
ONTARIO USE OF FORCE MODEL
2004
100

Como dissemos, o modelo uma representao grfica do processo de

avaliao de
uma situao. Esta avaliao envolve trs dimenses: a) a situao; b) o
comportamento do
sujeito e c) a percepo e as consideraes tticas do policial.
Existem inmeros fatores que podem influir numa determinada situao
potencialmente violenta. Segundo o OUFM, o policial dever considerar as
condies
atmosfricas, o nmero de pessoas envolvidas, as habilidade do sujeito, o
horrio e a
distncia.
O comportamento do sujeito tambm deve ser muito bem avaliado. O
modelo
apresenta cinco diferentes categorias, variando do comportamento
cooperativo srie
agresso fsica. H uma grande dificuldade em distinguir adequadamente
estes diferentes
comportamentos. Fundamentalmente isso depender da percepo do
policial e da sua
capacidade de julgamento. De acordo com esse modelo, boa parte do
treinamento policial
deve ser dedicada realizao desses julgamentos.
A percepo e as consideraes tticas so dois fatores distintos que podem
afetar a
avaliao do policial. possvel que dois policiais diferentes,
adequadamente treinados,
avaliem de forma distinta uma mesma situao. Alm da sua percepo
sobre as condies
que cercam a situao (clima, horrio, nmero de pessoas envolvidas etc) e
do seu
julgamento arespeito do comportamento do sujeito, o policial tambm deve
considerar suas
opes tticas.
A fora fsica do policial, o equipamento disponvel, sua destreza no
emprego de
determinada tcnica e a possibilidade de reforos so fatores que deve ser
considerados.
Alm disso, o policial incentivado a considerar a possibilidade de
desescalar o uso da
fora. Ou seja, se a dinmica da situao permitir, o policial deve considerar
a possibilidade
101

de abandonar o emprego de tcnicas de controle fsico ou do armamento e

passar a usar a
comunicao para lidar com a situao.
A opo de desescalar o uso da fora uma das caractersticas distintivas
deste
modelo (Lint 1998). Nas antigas normas para uso da fora prevalecia a
noo de que o
policial apenas respondia ao nvel de ameaa sofrida. O policial poderia
subir ou descer a
escala de uso da fora. Mas, uma vez dado o primeiro passo, ele no podia
voltar atrs.
Entretanto, estas normas no consideravam o fato do policial ser um agente
ativo que
interfere na dinmica da situao. exatamente por considerar a dinmica
da situao, que
o modelo canadense pode encorajar a opo por desescalar o uso da fora.
Alm disso, o novo modelo tambm coloca o policial no centro da situao,
reconhecendo sua capacidade de interpretar uma situao. Ao invs de ser
treinado
exclusivamente sobre como agir, se deve ou no deve atirar. Sob o novo
modelo, o policial
treinado a interpretar o comportamento dosujeito e escolher a forma de
interveno mais
adequada.
O treinamento do OUFM permite ao policial adquirir mais confiana em sua
capacidade de julgamento, levando em considerao outros fatores como as
condies
atmosfricas e suas habilidades pessoais. Desta forma, torna mais explicita
ainda a
liberdade de ao que o policial dispe para intervir numa dada situao
potencialmente
violenta.
Ao considerar a capacidade de interpretao do policial, suas habilidades e
preferncias, o OUFM permite estruturar melhor o poder discricionrio da
polcia nas
situaes de uso da fora. Noutras palavras, o modelo no elimina o poder
discricionrio do
102

policial. Ao contrrio, assume que essa liberdade de julgamento

fundamental para o
exerccio da sua profisso.
Esta uma mudana considervel no que se refere ao uso da fora policial.
O que se
verifica, que a discricionariedade aos pouco foi sendo reconhecida e
incorporada nas
normas de conduta e nos modelos de treinamento. Nos ltimos 40 anos,
alguns
departamentos de polcia passaram de uma situao de grande opacidade,
na qual a
discricionariedade do uso da fora era sequer reconhecida, para uma
situao que
reconhece incentiva a liberdade de julgamento dos policiais.
Polticas de Priso Obrigatria nos Casos de Violncia Domstica
Paralelo ao desenvolvimento das normas de conduta para uso da fora, na
dcada de
80 surgiram as primeiras polticas especficas para lidar com aquesto da
violncia
domstica. A introduo destas polticas foi uma resposta s presses dos
grupos e
organizaes ligados ao movimento feminista norte-americano. Esses
grupos identificaram
a violncia conjugal como um dos maiores problemas nas relaes de
gnero. Passaram
ento a criticar a postura do Estado, particularmente das polcias, com
relao ao assunto
(Fisch 1992). Para eles, as polcias tem sido relutantes em tratar os casos de
violncia
domestica como crime previsto na legislao criminal. A polcia tampouco
tem se
preocupado em proporcionar um atendimento melhor nestas situaes.
103

De fato, as pesquisas de vitimizao feitas naquele pas, mostram que

pouco mais
da metade dos incidentes de violncia domstica so relatados polcia.
Alm disso, estes
surveys mostraram que, em muitos casos, a polcia a nica instituio
estatal a lidar com o
problema. Os departamentos de polcia so, portanto, elementos-chave
para lidar com a
questo.
At o final dos anos 70, havia um certo consenso entre os policiais dos EUA
para
evitar ao mximo a priso de pessoas. exceo dos casos de violncia
grave, os policiais
eram incentivados a tentar resolver os conflitos atravs da mediao e de
aconselhamento.
Para isso, esperava-se que os departamentos supostamente promovessem
treinamentos
especficos para habilitar seus membros a utilizarem estas tcnicas. Na
prtica no era isso
que acontecia.
De forma geral, os policiais evitamrealizar a priso de suspeitos. Os
procedimentos
para priso so muito trabalhosos, envolvendo o preenchimento de
formulrios, relatrio e
a instaurao de inquritos. Alm disso, a priso de uma pessoa sempre
implica num risco
de violncia. Por estes motivos, os policiais evitam a priso nos casos de
crimes menores,
sendo esta mais freqente nos crimes de roubos e assaltos mo armada.
Pesquisas demonstraram que nos EUA, o recurso priso ainda menos
empregado
nos casos de violncia domstica (Zorza 1992). Quanto mais ntimo for o
relacionamento
entre as partes, menor ser a possibilidade de priso. Policiais so menos
propensos a
proceder a priso nos casos que envolvem pessoas casadas ou namorados
do que nos
conflitos entre estranhos.
Tradicionalmente, o problema tem sido definido como pertencente esfera
de
relaes privadas. No caberia ao Estado intrometer-se nesse conflito. Alm
disso, alguns
104

policiais freqentemente adotavam postura sexista, assumindo que a

violncia dos maridos
contra as esposas no era crime. Para setores do movimento norteamericano, a no
interveno estatal nos casos de violncia domstica negava s mulheres o
direito a
proteo da sua sade fsica e psquica.
A partir da dcada de 80, inmeros departamentos de polcia dos Estados
Unidos e
do Canad passaram a tentar regular a discricionariedade dos policiais nos
casos de
violncia domstica.Via de regra, as novas polticas determinam de forma
clarae objetiva
que nos casos de violncia domstica, os policiais devem proceder priso
do(a)
agressor(a). Estas polticas ficaram conhecidas como priso obrigatria
(madatory
arrest). A idia era limitar ao mximo a discricionariedade policial nestes
casos.
Aps 20 anos de emprego deste tipo de poltica, novas pesquisas passaram
a enfocar
os efeitos destas polticas sobre as prticas cotidianas dos policiais. A
questo central que
se colocou era saber se de fato estas polticas haviam mudado as condutas
policiais ou
tinham se tornado mera formalidade. Analisando dados de centenas de
departamentos de
policia dos EUA, Carole Chaney e Grace Saltzstein (1998) verificaram que a
resposta
dbia. Em alguns departamentos, a poltica de priso obrigatria de fato foi
incorporada s
prticas policiais. Noutros casos porm, as evidncias mostram que no
houve mudana
significativas no comportamentos dos policiais no que diz respeito
violncia domstica.
Muitos policiais continuam pensando que esta no uma tarefa de polcia e
tampouco se
sentem incentivados a aderirem s novas polticas.
Comparando estas polticas de priso obrigatria com as normas de
condutas para
uso da fora, podemos identificar diferena importantes que nos ajudam a
refletir melhor
sobre o controle da discricionariedade policial. Primeiro, na sua grande
maioria, as polticas
105

de priso obrigatria no previam mecanismos de superviso. Os policiais

no soobrigados a reportarem situaes de violncia domstica. A menos
que haja investigao
posterior sobre o incidente, os casos de violncia domstica so facilmente
reportados
como incidentes de manuteno da ordem, nos quais a priso no
obrigatria.
Segundo, os casos de violncia domstica freqentemente acontecem em
ambientes
privados, com pouca visibilidade. Muitas vezes, as nicas testemunhas do
incidentes so as
partes envolvidas e, s vezes, membros da famlia. No registrar a
ocorrncia pode ser o
resultado de um acordo entre polcia, agressor e agredido. Justamente o
contrrio do que
pretendem tais polticas.
Finalmente, boa parte dos departamentos de polcia introduziu polticas
especficas
para violncia domstica por determinao dos prefeitos ou governadores
aos quais
estavam subordinados. No houve um movimento interno de policiais
incentivando a
adeso s novas normas. Em alguns departamentos, tanto supervisores
quanto subordinados
no estavam convencidos da importncia e validade destas polticas.
Portanto, no muito difcil para um policial evitar registrar um caso de
violncia
domstica. Somado ao trabalho extra que este tipo de situao acarreta,
difcil pensar que
sem o comprometimento dos policiais estas polticas possam mudar as
condutas. O que se
verificou em muitos departamentos de polcia dos EUA que as polticas de
priso
obrigatria viraram mera formalidade. A discricionariedade, nestes casos,
migrou dalegislao criminal para as normas administrativas. Talvez o maior
problema encontrados
nestas polticas foi a idia de eliminar a discricionariedade.
106

Captulo 5
Normas de Conduta, Treinamento e Avaliao
A existncia de um cdigo de deontologia no assegura que os valores
profissionais
sejam compartilhados por aqueles que o devem praticar, irrigando
cotidianamente as aes
da polcia. Nesse sentido, a deontologia deve ser integrada ao processo de
formao dos
agentes policiais, no como uma matria a mais, mas como uma obrigao
que se encarne
na realidade cotidiana dos policiais. A eficcia do cdigo proporcional ao
grau de adeso
aos seus valores pelos agentes policiais.
Como vimos anteriormente, os cdigos de deontologia estabelecem os
princpios
norteadores da atividade policial. Entretanto, h necessidade de criar um
aparato
administrativo de controle interno para fazer valer estes princpios na
prtica policial
cotidiana. Enquanto o cdigo de deontologia busca relacionar os valores e
ideais de uma
determinada ordem poltica e social aos ditames da profisso policial, o
aparato
administrativo procura transformar estes ditames prtica cotidiana.
Diferente de um sistema voltado exclusivamente para a punio dos desvios
de
conduta individual, este aparato administrativo visa fundamentalmente
prevenir situaes e
riscos para a polcia e os cidados. Para tanto, procura reduzir os espaos
discricionrios
de que gozam ospoliciais, bem como premiar aqueles profissionais que
conduzam suas
aes de acordo com os princpios indicados no cdigo de deontologia.
Portanto, a
existncia desse aparato administrativo de controle interno no implica no
fim da violncia
policial, mas na reduo das situaes nas quais essa violncia pode
ocorrer. Basicamente,
107

este aparato policial composto de trs elementos: as normas de conduta,

o treinamento e o
sistema de superviso e avaliao.
O exerccio continuado da atividade policial possibilita a acumulao de
conhecimentos que permitem a anlise das situaes nas quais a fora deve
ser empregada,
bem como qual a melhor forma de us-la, para a melhor proteo dos
policiais e dos
cidados. Tais conhecimentos podem ser incorporados ao trabalho cotidiano
dos policiais.
Para tal, precisam ser transformados em tcnicas policiais contidas nos
cdigos de conduta.
Isso permite que as condutas individuais sejam avaliadas no s com
relao a sua
legalidade, mas tambm do ponto de vista profissional. O estabelecimento
de normas de
conduta e seu correto cumprimento pressupem a idia de que as tcnicas
mais adequadas
segurana dos cidados e policiais esto sendo empregadas.
As normas de conduta no se prestam apenas a proteger os cidados da
violncia
policial, servem tambm para salvaguardar os prprios policiais. Por se
tratar de uma
profisso de risco, com alto grau de imprevisibilidade, imperativo que se
estabelea umasrie de normas e procedimentos operacionais destinados a
reduzir essas incertezas e
proteger as vidas dos policiais.
A falta de normas de conduta apropriadas tm posto, desnecessariamente,
em risco a
vida dos policiais militares. Em comparao com outras grandes cidades
americanas, a taxa
de policiais mortos (por 10.000 policiais) muito mais alta na cidade do Rio
de Janeiro,
onde a polcia no dispe de normas claras para orientar a conduta dos
policiais. Enquanto
em Nova Iorque e Chicago, em 1986, essa taxa foi inferior a 1 caso, no Rio
de Janeiro o
ndice alcanou 22/10.000 policiais. Do total de policiais mortos em servio
entre 1995 e
108

1997, mais de 80% eram cabos e soldados encarregados diretos pelas

tarefas de
policiamento (Muniz e Soares, 1998).
Inmeros departamentos de polcia tm estabelecido normas internas de
conduta. O
objetivo dessa medida restringir ao mximo a discricionariedade da
atividade policial e
adequar condutas aos princpios explicitados nos cdigos de deontologia.
Tais normas tm
por finalidade disciplinar a atuao dos policiais em diversas situaes,
sobre as quais a
legislao penal no muito clara. Visam, portanto, estruturar a relao
entre a polcia e a
sociedade. Se o cdigo de deontologia dita os princpios norteadores da
ao, as normas de
conduta mostram como agir. a partir dessas normas de conduta que o
treinamento
realizado, bem como o policial avaliado. A seguir, comparamos osistema
de treinamento
e avaliao da Polcia Militar do Distrito Federal e do Ottawa Police Service.
Treinamento
Diferente de outras reas como medicina, engenharia e direito, no h um
padro
para o treinamento e a formao dos policiais. Podemos encontrar os mais
diversos tipos de
formao e treinamento entre as polcias Europias, Norte-Americanas e
LatinoAmericanas. Entretanto, algumas tendncias podem ser observadas.
Nas ltimas dcadas, pode-se verificar os esforos de alguns departamentos
de
polcia para elevar o nvel de instrues dos seus policiais. Para mudar o
padro de
recrutamento, diferentes frmulas foram adotadas. Em alguns pases
europeus, buscou-se
109

integrar o treinamento policial ao sistema de ensino mdio. Nestes casos, a

formao
policial envolve uma formao prvia, normalmente em cursos tcnicoprofissionalizantes,
complementada pelo treinamento policial especfico. Isso acontece na
Alemanha, Sucia e
nos Pases Baixos.
Noutros lugares, as estratgias para mudar o padro de recrutamento
concentraramse no aumento de exigncias para o ingresso nas escolas e
academias de polcia. Em alguns
estados dos EUA, como nos estados de Michigan e da Califrnia, os
candidatos devem
realizar cursos especficos em alguns colleges e universidades para serem
aceitos nas
academias de polcia. No Texas, so necessrias pelo menos 400 horas de
qualquer curso
universitrio para que o candidato possa ingressar nas academias depolcia.
H ainda os pases que transformaram suas academias em instituies de
ensino
superior. o caso da Frana, onde existem diferentes nveis de ingresso
para as carreiras da
Police Nationale. Para o nvel mais alto, o de oficial, exigido dos candidatos
a concluso
do ensino intermedirio. O treinamento destes oficiais realizado na
academia de polcia,
cujos cursos possuem equivalncia com os cursos universitrios.
Outra tendncia que podemos observar na formao e treinamento dos
policiais a
ampliao dos currculos das academias de polcia. Diversos departamentos
de polcia nos
EUA, Canad e Europa passaram a incorporar no treinamento dos policiais
disciplinas de
carter humanista, tais como: direitos humanos, relaes tnicas,
multiculturalismo, tica e
deontologia. Em alguns casos, esta ampliao dos currculos foi seguida de
polticas de
recrutamento de minorias tnicas. A idia era tornar as polcias mais
representativas da
diversidade tnica das suas sociedades.
110

De qualquer forma, a ampliao dos currculos no substituiu o treinamento

policial
especfico. Ao contrrio, tornou-se complementar. Em alguns pases, o
treinamento policial
especfico tambm sofreu transformaes nas ltimas dcadas. Aos poucos,
ele deixou de
ser exclusivamente voltado para o ensino de noes gerais de direito penal
e processual
penal e passou a concentrar-se nas normas de condutas e tcnicas policiais.
Em meados da
dcada de 80surgiram programas especficos, voltados para o treinamento
destas normas e
tcnicas, tais como o Illinois Basic Law Enforcement Training (IBLET), Ohio
Peace
Officer Training (OPOT) e o Police Officer Standards and Training (POST)
(Bradford e
Pynes, 2000).
Uma ltima tendncia que podemos observar na formao dos policiais o
treinamento continuado. Alguns departamentos de polcia passaram a
adotar sistemas de
atualizao do treinamento dos seus membros, uma vez que julgaram o
treinamento bsico
ou inicial insuficiente para o desempenho das funes policiais. Desta
forma, tornaram
obrigatrio a realizao de treinamentos ao longo da carreira.
Em alguns lugares, a realizao do treinamento continuado de iniciativa
do
policial, que decide quando e qual o tipo de curso vai ser por ele assistido.
Isso acontece,
por exemplo, no Calgary Police Department do Canad e no Texas
Department of Public
Safety dos EUA. Nestes casos, os policial dever receber um nmero mnimo
de horas de
treinamento continuado por ano, 40 e 50 respectivamente (CPTE, 1992).
Noutros casos, o treinamento continuado determinado pelo departamento
de
polcia que aponta quando e no que o policial dever ser atualizado. o
caso da Polcia de
de Edmonton, no Canad. L foi estabelecido o Descentralized Individual InService
Training (DIIT). Neste caso, o treinamento continuado parte do sistema de
treinamento da
111

polcia.
De qualquer modo, a mais freqenteforma de treinamento continuado o
estabelecimento de cursos peridicos e o rodzio de policiais para assisti-los.
Polcia Militar do Distrito Federal
Existem vrias formas de ingresso na Polcia Militar do Distrito Federal. As
duas
mais freqentes so atravs da Academia de Polcia Militar de Braslia
(APMB) e do
Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas (CFAP). Da mesma forma
que a polcia
francesa, a APB forma os oficiais em seu curso superior reconhecido pelo
Ministrio da
Educao. O CFAP forma as praas (soldados, cabos, sargentos e subtenentes) da polcia.
Todas as praas devem cursar o Curso de Soldado Policial Militar.
Observa-se que, a partir da dcada de 90, houve um esforo da PMDF em
ampliar o
currculo dos seus cursos de formao, tanto na APMB quanto no CFAP.
Atualmente, o
curso de formao de oficiais tem durao de 3 anos, inclu quatro reas de
disciplinas:
ensino acadmico bsico, ensino acadmico profissional e ensino
profissional especfico e
atividades complementares. Dentre outras, fazem parte do ensino
acadmico bsico
disciplinas como tica e deontologia, psicologia e relaes pblicas e
humanas. O
ensino acadmico profissional envolve disciplinas de contedo jurdico, alm
de
criminalstica e criminologia. O ensino profissional especfico trata dos
assuntos
diretamente relacionados s atividades cotidianas da polcia. Legislao e
regulamentos,
policiamento ostensivo, armamento, munioe tiro so algumas das
disciplinas desta
rea. Dentre as atividades complementares, constam 120 horas (40 por
ano) de prtica
supervisionada na disciplina exerccio de polcia ostensivo. Para o
policiamento
112

especfico, no entanto, os manuais existentes so apenas obras de

referncia, sem fora de
lei.
Os esforos de ampliar o currculo da formao policial, incluindo disciplinas
de
contedos humanistas, no ocorreram apenas no Distrito Federal. Outros
estados como Rio
Grande do Sul, So Paulo, Minas Gerais, Pernambuco e Par, por exemplo,
tambm
fizeram grandes mudanas nos seus programas de formao de praas e
oficiais.
Recentemente, o governo federal, atravs da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica
(SENASP), elaborou a Matriz Curricular Nacional. Esta matriz se prope a ser
um
referencial nacional para a formao de policiais no Brasil. No currculo
comum proposto
pela matriz, constam disciplinas como direitos humanos, tica e
cidadania e relaes
humanas.
Alm das disciplinas de carter genrico e humanista, a matriz curricular
tambm
prev contedos sobre as funes, tcnicas e procedimentos em segurana
pblica. Nesta
rea temtica esto includas as seguintes disciplinas: preservao e
valorizao da prova,
primeiros socorros e uso legal da fora. Aqui, ao nosso ver, reside um
dos principais
problemas do treinamento policial. De forma geral, no h normas de
conduta capazes de
orientar claramente ospoliciais para o desempenho das suas funes,
tampouco que
especifiquem as tcnicas e os procedimentos adequados para emprego nas
atividades de
segurana pblica.
Como j afirmado, no Brasil, as Polcias Militares Estaduais possuem
inmeros
regulamentos e manuais, muitos deles herdados das Foras Armadas, que
tratam desde a
administrao financeira e oramentria da instituio at o cerimonial das
solenidades
militares, passando pela capacitao e treinamento. Entretanto, no que diz
respeito
113

atividade de policiamento, so raras as normas destinadas a disciplinar as

interaes com a
sociedade.
A Polcia Militar do Distrito Federal conta com poucas normas de condutas
estabelecidas oficialmente e sistematizadas na forma de manuais de
instruo. Elas tratam
principalmente das atividades de controle de trnsito e sobre a utilizao de
determinados
equipamentos. Atualmente, pode-se dizer que nenhum material utilizado no
treinamento
bsico dos policiais no Distrito Federal pode ser caracterizado como norma
de conduta para
o uso legal da fora. As duas principais obras utilizadas nas instrues
sobre
policiamento ostensivo so o Manual de Policiamento Ostensivo e o Manual
Bsico de
Policiamento.
Tais manuais, no estabelecem procedimentos e condutas a serem adotadas
nas
atividades cotidianas de policiamento que envolvam o uso legal da fora.
Trazem extensas
descries sobre o que vem a ser policiamento ostensivo, suas
modalidadese
especificidades. Deste modo, pouco servem para orientar e limitar o uso da
autoridade
policial. Assim, os princpios, responsabilidades, direitos e obrigaes,
descritos nos
cdigos de deontologia tornam-se apenas boas intenes, pois no se
apoiam em outros
manuais que permitam a sua operacionalizao.
A escassez de normas de conduta e a sua omisso com relao s tcnicas
e
procedimentos tornam o treinamento pouco til para controlar a atividade
policial. Afinal
de contas s possvel treinar algum se sabemos previamente como
esperarmos que ele
proceda. Do contrrio, o treinamento policial especfico fica restrito s aulas
de tiro, ordem
unida, treinamento fsico e legislao penal, como na maioria das polcias
militares
114

brasileiras. Nesses casos, pouca nfase dada s situaes de contato

entre policiais e
cidados.
Sem o estabelecimento de normas claras de conduta, no possvel
adequar as
tcnicas de ao e o treinamento aos princpios previstos no cdigo de
deontologia. O
treinamento policial mais do que a simples transmisso de habilidades
especficas. Nele
tambm so transmitidos os valores e princpios contidos no cdigo de
deontologia. Esta
ausncia de normas de conduta tem sido objeto de preocupao de policiais
e especialistas.
Visando preencher esta lacuna, nos ltimos anos algumas polcias
brasileiras vm tentando
elaborar normas de conduta para determinadas situaes do policiamento
cotidiano. o
casodas Polcias Militares de So Paulo e Minas Gerais que estabeleceram
alguns
Procedimentos Operacionais Padro (POPs). Entretanto, o processo ainda
bastante
incipiente, sem uma clara articulao entre estas normas e os cdigos de
deontologia.
Ottawa Police Service
De modo semelhante a alguns pases europeus, no Canad, a formao
policial
bastante integrada ao sistema educacional daquele pas. Os candidatos
carreira policial
devem obrigatoriamente ter completado com xito pelo menos quatro anos
do ensino
secundrio ou equivalente. Muitos dos policiais do Ottawa Police Service
freqentaram
algum dos cursos tcnico-profissionais oferecidos pelos colleges
canadenses.
Na provncia de Ontrio, processo de seleo e parte do treinamento dos
policiais
responsabilidade da Ontario Association of Chiefs of Police. A OACP a
associao
profissional autorizada a emitir o certificado necessrio para contratao de
policiais. Para
115

receber o certificado, os candidatos devero completar as quatro fases do

processo de
seleo.
Aps ser aprovado nas primeiras etapas do processo de seleo, compostas
de teste
escrito, entrevistas e investigao sobre seu passado, o candidato enviado
ao Ontario
Police College. L ele ir freqentar durante 12 semanas o Treinamento
Policial Bsico
(Basic Constable Training). Neste perodo, os candidatos freqentam as
seguintes
disciplinas:
anti-racismo,
policiamento
comunitrio,tticas
defensivas,
violncia
domstica, exerccios militares, tica, legislao federal e provincial,
treinamento fsico,
armas de fogo, operaes com veculos, comunicaes e uso da fora.
Todos os servios de polcia da provncia de Ontrio realizam o treinamento
bsico
dos seus policiais no Ontario Police College (OPC). Entretanto, algumas
polcias optam
por realizar outras etapas de treinamento por sua prpria conta. o caso do
Ottawa Police
Service. Alm do curso realizado no OPC, a formao dos policiais de Ottawa
acontece
tambm no Professional Development Centre (PDC), responsvel por mais
21 semanas de
treinamento. Ao todo a formao bsica do policial de Ottawa dura 33
semanas.
Tanto no Ontario Police College quanto no Professional Development Centre,
a
instruo dos policiais centrada nos manuais e normas de conduta policial.
A instruo de
uso da fora, por exemplo, centrada na aplicao do Ontario Use of Force
Model, descrito
no captulo 4. Este tipo de treinamento no realizado apenas na formao

inicial dos
policiais. Anualmente, todos os policiais so obrigados a passar durante
uma semana pelo
treinamento sobre o uso da fora.
116

Avaliao
Alm das normas de conduta e do treinamento, a existncia de um sistema
de
superviso e avaliao interna (monitoramento) fundamental para o
controle da atividade
policial. Atitudes e procedimentos que contrariem as normas de conduta
podem e devem
ser punidosadministrativamente e, para tal, devem ser avaliadas e
supervisionadas a partir
desses critrios.
A introduo do Cdigo de Deontologia na Polcia Nacional francesa trouxe
tambm profundas implicaes para os seus mecanismos de controle
interno. Para fazer
valer as prescries do Cdigo de deontologia foi criado o Bureau des
Affaires
Disciplinaires. Esse conselho disciplinar visa garantir os padres de conduta
esperado de
um policial. Em 1995, foi criada a comisso de recursos do Conselho
Superior Disciplinar
da Funo Pblica do Estado, possibilitando aos policiais punidos pelo
Bureau des Affaires
Disciplinaires recorrem de suas decises (Charmoillaux, 1996).
Policia Militar do Distrito Federal
No Distrito Federal, ainda no h um sistema voltado exclusivamente para
lidar com
os desvios de conduta dos policiais. No h rgos com responsabilidade
especfica sobre o
tema. A Corregedoria da Polcia Militar do Distrito Federal o rgo
encarregado de
coordenar e avaliar as sindicncias e os inquritos sobre os desvios de
conduta profissionais
cometidos por policiais. Entretanto, no h nenhum rgo especfico
responsvel pela
117

apurao e investigao das denncias de desvio de conduta policial.

Tambm no h
regras claras de como a polcia dever proceder.
Tampouco h um rgo encarregado de receber as denncias e queixas da
comunidade. As denncias de desvio de conduta policial e as reclamaes
dos servios
prestados pelaPolcia Militar do Distrito Federal podem ser feitas de vrias
formas, dentre
elas: nas ouvidorias de polcia, na delegacia de polcia judiciria militar, nas
delegacias de
polcia civil. A mdia tambm um importante veculo de denncias e
reclamaes.
Uma vez recebida, a denuncia poder ser encaminhada ao comandante da
unidade
dos policiais envolvidos no incidente. Ele poder, de acordo com o
julgamento da
gravidade dos fatos denunciados, determinar a abertura de uma sindicncia
ou a instaurao
de um inqurito policial. Pode ocorrer tambm que a denncia seja
investigada pela prpria
corregedoria que para isso conta com uma equipe prpria.
Em qualquer dos casos, os procedimentos legais adequados para tratar as
denncias
so as sindicncias e os inquritos policiais. A sindicncia um
procedimento interno da
polcia, de rito e complexidade mais simples.
J os inquritos policiais so mais complexos e devem obrigatoriamente ser
encaminhados ao ministrio pblico que poder: a) arquiv-lo; b) arquiv-lo
com indicao
de transgresso disciplinar; c) denunciar os indiciados pelos crimes
cometidos ou d)
declinar da competncia para tratar do assunto.
Uma vez concludos, tanto as sindicncias quanto os inquritos devero ser
encaminhados corregedoria para a correio dos procedimentos. Para isso,
a corregedoria
conta com duas sees: a Seo de Procedimentos Judiciais (SPJ) e a Seo
de
118

Procedimentos Administrativos (SPA). Compete aSPJ, receber, realizar a

correio e
encaminhar ao Ministrio Pblico todos os inquritos policiais instaurados na
PMDF. Cabe
tambm a SPA, receber, revisar e arquivar todas a sindicncias e
memorandos acusatrios
realizados na instituio.
A reviso e correio das sindicncias e inquritos tratam dos aspectos
jurdicoformais dos processos e das concluses das investigaes. Os
aspetos jurdico-formais
devero estar de acordo com o que prescreve os Cdigos de Processo Penal
e de Processo
Penal Militar. J as concluses das investigaes devero estar
fundamentadas pela
legislao existente, bem como pelas normas administrativas em vigor. De
modo geral, so
trs os principais instrumentos utilizados pela corregedoria para avaliar as
condutas dos
policiais, alm do cdigo penal: o Regulamento Disciplinar da Polcia Militar;
o Estatuto da
PMDF e o Cdigo de tica Profissional.10
A ausncia de normas de conduta nas polcias brasileiras tem acarretado
problemas
tambm na superviso e avaliao dos policiais. Como vimos anteriormente,
nem o
Estatuto da PMDF nem o Cdigo de tica Profissional estabelecem
orientaes claras para
as condutas dos policiais. Tampouco o Regimento Disciplinar da Polcia
Militar pode ser
considerado instrumento adequado para impor os valores profissionais da
polcia.
Muitas polcias militares estaduais utilizam sistemas de superviso e
avaliao das
Foras Armadas. o caso da Polcia Militar do Distrito Federalque possu o
Regulamento
Disciplinar da Polcia Militar (RDPM). Cpia do regulamento disciplinar do
exrcito, o
RDPM lista uma srie de normas de condutas e estabelece critrios atravs
dos quais os
policiais sero avaliados. Nele esto descritos 125 tipos de transgresses
disciplinares
10

Entrevista com o Tenente Coronel Roberto, Corregedor-Adjunto.

119

destinadas a nortear o cotidiano dos policiais (Muniz, 1999). Entretanto, sua

nfase reca
sobre a disciplina interna da corporao e no sobre o trato do policial com
o pblico.
Cerca de 56% das transgresses listadas trata da conduta dos policiais
dentro da
corporao, tais como andar mal fardado, chegar atrasado a uma formatura
e deixar de
cumprir ordens. Outros 21% das transgresses referem-se a vida social do
policial como
portar-se sem compostura em pblico, contrair dvidas, embriaguez e
descortesia. Apenas
23% das transgresses dizem respeito atividade de policiamento
propriamente dita. Ou
seja, o RDPM busca reforar a disciplina e a hierarquia da instituio e pouco
serve para
regular a conduta nas atividades de policiamento.
Essa debilidade das normas de condutas de policiamento e o excesso de
regulamentaes sobre hierarquia e disciplina geram situaes
contraditrias. Como o
policial ser avaliado pelas normas ditadas pelo RDPM e no por sua atitude
com relao
populao, freqentemente bons policiais (do ponto de vista da hierarquia
e disciplina)
so flagradosem cenas de abuso de autoridade e violncia contra cidados.
Ottawa Police Service
O Police Services Act (1990) estabelece que cada departamento de polcia
da
provncia de Ontrio implemente um sistema para lidar de forma adequada
com as
reclamaes (complaints) feitas pela comunidade. A fim de cumprir com
esta exigncia o
Ottawa Police Service implementou a Professional Standards Section (PSS)
com a tarefa
de promover a resoluo destas reclamaes com base nos padres
profissionais de conduta
policial. Cabe a esta unidade policial investigar as reclamaes, investigar
todos os
incidentes que envolvam disparo de arma de fogo, conduzir investigaes
paralelas e
120

sugerir recomendaes, com base nas reclamaes recebidas, sobre

mudanas no
treinamento e nas normas de conduta em uso na polcia.
Alm desta unidade, existe a Ontario Civilian Commission on Police Services
(OCCPS). Esta comisso o rgo de controle externo destinado a
supervisionar as
atividades de todos os servios de polcia de Ontrio. Alm de investigar
algumas
denncias de desvio de conduta policial, a OCCPS funciona tambm como
uma instncia
quase judicial, servindo de corte de apelao das decises disciplinares
adotadas pelos
servios de polcia. Alm dela, tanto os membros da comunidade quanto os
policiais podem
recorrer aos tribunais judiciais.
Existem dois tipos de reclamaes: sobre os servios e polticas
implementados
pelos departamentos de polciae sobre a conduta profissional dos policiais.
De forma geral,
as reclamaes so feitas diretamente ao Ottawa Police Service, atravs do
seu servio de
queixas e reclamaes. Uma vez recebida a reclamao, o chefe de polcia
tem 30 dias para
decidir como ir trat-la. Ele pode recus-la por que foi feita fora do prazo
legal (at seis
meses da data do incidente), ou porque se trata de uma reclamao sobre
servio que no
da competncia da polcia ou ainda porque o policial acusado de desvio de
conduta no
pertence ao OPS. O Chefe de polcia tambm pode recusar uma reclamao
por julg-la
frvola ou de m-f. Em qualquer destas circunstncias, o(a) reclamante
pode apelar a
OCCPS.
Uma vez aceita uma reclamao, instaurada investigao para avaliar as
circunstncias do incidente. Para isso, designada uma equipe de
investigadores da
Professional Standards Section para investigar o caso. Aps a investigao,
a PSS poder
recomendar ao chefe de polcia:
121

a) buscar um acordo informal entre o(a) reclamante e o policial acusado (o

Police
Services Act sugere que as reclamaes sejam resolvidas desta forma,
princpio);
b) desconsiderar a reclamao por ser improcedente;
c) impor pena disciplinar sem necessidade de audincia com o policial
acusado, uma
vez que no se trata de srio desvio de conduta profissional e
d) impor pena disciplinar aps audincia com o policial acusado, uma vez
que se
trata de srio desvio de condutaprofissional.
Dependendo da gravidade do caso, o chefe de polcia pode encaminhar
o
policial
para tratamento especfico ou para realizar novamente determinado tipo de
treinamento. Ou
pode ainda punir o policial com multa, suspenso ou repreenso. Nos casos
mais graves, o
chefe de polcia pode determinar a demisso ou remoo do policial
acusado de desvio de
conduta profissional. Qualquer que seja o tipo de punio disciplinar, ela
ser incorporada
nos registros pessoais do policial e ter impacto sobre sua carreira.
Nos casos mais graves, necessria a instalao de audincias pblica
(Public
Hearing). Um policial, de posto igual ou superior ao do acusado, designado
para
desempenhar o papel de promotor e apresentar as provas. Um outro
policial, de posto
superior designado para a funo de juiz.
Em qualquer dos casos, uma acusao de desvio de conduta s poder ser
aceita se
houver provas claras e convincentes sobre os fatos denunciados e se fizer
referncia a um
estatuto legal ou administrativo infligido pelo policial acusado. As normas de
condutas e
orientaes administrativas desempenham um papel mito importante
nestes processos.
Geralmente so elas que servem de suporte legal para a avaliao da
conduta profissional
122

dos policiais. A utilizao destas normas administrativas na avaliao das

condutas
policiais fica evidenciada na leitura das decises da Ontario Civilian
Commission on Police
Services.
Emnovembro de 1999, o policial L. Turgeon foi punido com 10 dias de
suspenso
por uso desnecessrio da fora.11 O policial foi acusado de agredir e
ameaar um jovem
que dirigia irregularmente um veculo roubado. De acordo com a deciso da
OCCPS, o
policial infringiu a seo (1) (G) (i) do cdigo de conduta policial (O. Reg.
927). Embora a
priso do jovem tenha sido legal, o policial no conseguiu justificar
adequadamente os
procedimentos que adotou naquele incidente.
Como vimos anteriormente, de acordo com o modelo de uso da fora em
uso na
provncia de Ontrio, o policial possui discricionariedade nas suas aes,
desde que
justifique suas opes. Para avaliar a conduta deste policial convocou o
Sargento Rick
Keindel, instrutor do Ontario Police College, para atuar como especialista.12
s vezes,
compete a estes profissionais avaliar se as condutas adotadas pelos
policiais foram
adequadas segundo as normas administrativas existentes. Nestes casos, a
avaliao das
condutas profissionais realizada por um especialista da profisso.
As normas administrativas de conduta no servem apenas para proteger os
direitos
dos cidados. Eles protegem tambm os policiais quando lhes transmitem
orientaes claras
de como proceder. Em maro de 2003, o policial Wendy Blomfield foi
inocentado da
acusao de ter negligenciado os procedimentos administrativos relativos
aos casos de
violncia domstica. De acordo com a deciso da OCCPS, o policial seguiu
adequadamente11
OCCPS,
Sumary
of
Decision
nr.
99/06

http://www.occps.ca/search_disciplinary.asp).
12
Entrevista com o Sargento Rick Keindel em 13/10/2005.
(disponvel
em
15/11/05
no
stio
123

o que prescreve as Sees 2 (1) (C) (i) e (ii) das normas sobre violncia
domstica (partner
assault, O. Reg. 123/98).
124

Captulo 6
Comparando Representaes Sociais: Brasil e Canad
Como j assinalado na introduo deste relatrio, a reflexo sobre a
utilizao de
Cdigos de Deontologia e Normas de Conduta, considerados para os
objetivos da pesquisa
como contedos orientadores da atuao prtica dos policiais militares e
das formas atravs
das quais tal prtica avaliada, foi complementada por entrevistas com
atores chaves em
diferentes instncias das polcias. Buscou-se aprofundar a compreenso
sobre estes atores,
seus conflitos, tenses e lgicas de estabelecimento e produo de
consensos enquanto
parte do processo de elaborao de normas de conduta. As entrevistas
foram realizadas no
Brasil (Distrito Federal) e no Canad (Ottawa) com policiais dos seguintes
setores:
a) direo de ensino - instncia encarregada, em tese, do planejamento,
elaborao e
difuso das normas utilizadas no policiamento;
b) formao/ treinamento instncia responsvel pela implantao (ensino)
das
normas, no contexto dos cursos de formao de oficiais e praas;
c) avaliao instncia que detm a atribuio de, no mbito interno,
averiguare
punir desvios de conduta.
No Distrito Federal foram ouvidos dirigentes, instrutores e alunos da
Academia de
Polcia e do Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas, oficiais da
Diviso de
Ensino e da Corregedoria de Polcia Militar. Em Ottawa, foram entrevistados
policiais da
Professional Standards Unit, da Policy Development Unit e do Professional
Development
Centre.
125

Visando preservar o anonimato que a metodologia empregada requer, no

identificamos os entrevistados pelo nome ou funo. As respostas
(depoimentos) foram
identificadas por nmeros. Como cada entrevistado respondeu a mais de
uma questo, o
nmero constante no incio de cada depoimento no corresponde ao total
de entrevistas
realizadas.
Os contedos das respostas apontam para situaes de convergncia
acentuada em
relao a alguns dos tpicos tratados, assim como indicam se no
divergncias, pelo menos
concepes bastante diferenciadas no tratamento de questes centrais face
atuao do
policial em sua relao com a sociedade.
Dentre as principais distines esto as que dizem respeito s concepes
acerca da
diferena entre violncia policial e uso da fora; tambm naquelas
relacionadas
discricionariedade, embora neste segundo aspecto as convergncias ainda
sejam maiores do
que as divergncias, conforme se pode depreender das representaes
sociais dos policiais
ouvidos.
Distinguindo violncia policial de uso da fora
No contexto brasileiro, maisdo que a clara distino entre as duas situaes,
boa
parte dos depoimentos, insiste, por um lado, na necessidade de incrementar
a educao e o
treinamento como forma de evitar a violncia policial; por outro, ressalta a
enorme
dificuldade em traduzir para a atividade prtica os princpios de cunho mais
terico que, de
126

modo um tanto fragmentado, esto disponveis, seja em manuais de

procedimentos
operacionais, seja atravs da cultura oral, como atestam alguns
depoimentos abaixo.
Em Ottawa a nfase repousa, sobretudo, na possibilidade de o policial
justificar seus
atos, apoiado em leis ou cdigos aos quais a ao empreendida referida. A
ao que pode
ser assim justificada no percebida como violncia policial.
Vejamos como os entrevistados definem e delimitam as distines entre
fora fsica
e violncia policial:
1) Bom, eu vou tentar explicar pra senhora de uma maneira prtica. Assalto;
o
policial est na rua se deparando com esse assalto. Ele vai prender o
marginal, o
delinqente, n? Esse marginal esboa uma reao. Tudo o que a gente fizer
pra
conter esse elemento, seja aplicar uma chave-de-brao pra imobiliz-lo, seja
jog-lo
contra o cho pra ter um maior controle dele, e mesmo obstar que ele se
lesione, e
algem-lo, efetivamente deix-lo numa situao de incapacitao de agredir
algum
ou de ele se auto-lesionar, mesmo que isso aos olhos {de alguns} seja uma
coisa
agressiva. Por exemplo, se o cidado tiver batendo, eos outros dois
tentando segurlo, ainda mais com a farda da polcia militar. uma cena
difcil de se ver e achar
normal, n? Ento, at esse limite, algemou e conseguir incapacitar, isso
uso da
fora, se usou a fora. A partir da, cidado imobilizado, incapacitado, um
tapa que
se d, um empurro, a j abuso, j violncia policial.... Agora cidado na
parede,
a j comea a perguntar, tocar em rgos genitais, o chute na canela para
que ele
abra as pernas. Isso violncia policial, n? Ento, o estou tentando
explicar pra
senhora fora das linhas das respostas que a senhora j tenha ouvido: At
onde a lei
assegura uso da fora, depois... No, tudo que ocorre na prtica.
127

2) A violncia, como o nome j diz, justamente quando ocorre o excesso

da fora
bruta, o que atua de m-f no intuito de estabelecer a ordem, mas que
como ela
ocorre em excesso ou desvio da fora legal e extrapola os limites e acaba,
trazendo e
violando os direitos individuais ou prejudicando um bem ou servio, que
poderia at
sendo melhor atendido, que s vezes com atuao da polcia acaba
prejudicando o
oferecimento correto desse servio comunidade, no meu ponto de vista. O
uso da
fora legtima que a gente sempre comenta o policial atuar sempre dentro
dos
meios moderados e quando ele se situar com a situao, antes de ele agir
efetivamente, que ele busque ver quais so os meios que esto ali
envolvidos. Ento,
ele analisando quais aspotenciais garantias que lhe pode afetar, ele tem
que ser
rpido no planejamento, na coordenao e esclarecer toda a tropa que est
ali que
determinadas garantias do cidado no podem ser nunca violadas, como a
integridade fsica, a idoneidade moral, o domiclio, que so questes mais
jurdicas e,
mesmo que morais, n? Que a gente pode usar a fora, mas sempre assim
num caso
mais extremo e de forma proporcional. A proporcionalidade e, digamos
assim a
adequao daquela fora ao conflito real. Ento, o uso moderado pra mim
mais
nesse sentido.
3) Bem, uso da fora legtima eu enquadraria como uma fora que a partir
do
momento que voc est incumbido de um cargo pblico, e esse cargo
pblico
possibilitado, colocado a seu dispor pelo Estado e o Estado legitimado pela
sociedade. Ento, creio eu, que as aes da polcia so teoricamente, e
devem ser,
128

legitimadas tanto pela sociedade quanto pelo Estado, enfim, n? E violncia

policial,
no s policial, mas tambm qualquer tipo de violncia, eu enquadraria a
violncia
em si, como uma afronta s normas, s regras estabelecidas pela
sociedade. E no
caso da violncia policial, simplesmente a violncia feita pelo policial. Mais
gravosa,
mais onerosa para a sociedade por esse policial estar l num cargo, em que

legitimado j pela sociedade, em que ele deveria estar defendo a sociedade

ou
fazendo com que nessa sociedade no ocorressem desvios de regras
tambm criados
pelo Estado, tambmj legitimados pela sociedade.
4) (... ) No limite cumprir o dever dele, da obrigao profissional dele e
sem passar
pro outro lado, que o lado do criminoso. Porque a agresso por menor que
ela seja
o limite de policiamento, para mim. Ento, quando passa a cometer um
risco, deixa
de estar sendo o policial ou profissional de segurana pblica naquele
momento, n?
Isso a varia muito de situao, s vezes o fato de algemar algum de
maneira mais
apertada s pra provocar uma dor ali, j poderia ser considerado uma
agresso leve.
Mas, s vezes voc tem que algemar pra conter uma agresso. Ento, o
limite
objetivo muito tnue. Mas, no meu conceito, quando ele passa conter um
crime
seria o limite.
Percebe-se nestes depoimentos um misto de afirmaes calcadas no bom
senso, de
busca de definies extradas de situaes concretas - atravs de exemplos
e de raciocnios
circulares do tipo at onde a lei assegura uso da fora, configurando a
tautologia que
algumas vezes preside a argumentao. possvel perceber que, na maioria
das situaes
129

do dia-a-dia, cabe ao policial decidir o quanto de fora fsica ele vai investir,
antes ou
depois da imobilizao, com ou sem testemunhas, em situao de risco, ou
no. Se pelo
menos a autonomia presente neste contexto emprico fosse sistematizada
em normas, a
regulamentao e a padronizao talvez encontrassem espao para se
impor. Idias como as
de proporcionalidade e adequao surgem comfreqncia nas entrevistas,
assinalando que
da se poderia extrair padronizaes de conduta. O ordenamento
sistematizado atravs de
situaes problemas pode ser um caminho frutfero j que incorpora a
experincia, um
saber prtico do qual se poderia, certamente, retirar procedimentos
concretos de atuao.
Sem isso, se mantm a proliferao de formas mltiplas de ao, as quais,
ainda que
centradas na experincia no chegam a se traduzir em processos
estruturantes de uma
prtica profissional.
Mesmo quando se insiste na questo da legalidade como um divisor de
guas entre
violncia policial e uso da fora legtima, a afirmao no se faz
acompanhar da referncia
a um ordenamento especfico direcionado ao tema, produzido pela
corporao. Ao
contrrio, o mais longe que vo os informantes nesta direo a referncia
legislao
federal, a qual necessariamente tem que ser referncia para qualquer
cidado, militar ou
civil. Gostaria de insistir em um aspecto: no se est afirmando que no
exista nenhuma
norma ou manual prtico de conduta mas sim que eles, quando existem,
no tm, na
maioria das vezes estatuto de lei (so, no mais das vezes, obras de
referncia ) nem so
orientadores na/ da prtica policial. Nas entrevistas realizadas, no se
conseguiu, de
imediato, acesso a estes manuais, o que se coloca como um sinalizador a
apontar que eles
no acompanham o policial em seu trabalho dirio.
130

A dificuldade na articulao entre ateoria e a empiria no passa

desapercebida aos
que esto atuando na rea de formao do policial, como aponta um dos
instrutores ao
delimitar a distino entre violncia policial e uso da fora. Sobretudo,
percebe-se a
dificuldade em mudar a cultura institucional que, at h bem pouco tempo,
defendia
precisamente como valor o que hoje tende a ser percebido como violncia.
Este gapou
defasagem geracional , sem, dvida uma varivel que vale a pena
explorar, pois ela est na
raiz de algumas dificuldades em mudar a cultura institucional- de um
policiamento centrado
na represso para os modelos mais atuais de policiamento, centrados na
preveno.
A dimenso organizacional das corporaes policiais , em meu modo de
ver, um
locus privilegiado para se perceber o quanto a violncia, representada
enquanto categoria
organizadora das relaes sociais e portadora de sentido para a ao,
informa a filosofia e o
modelo de atuao policial, para as geraes que antecederam os jovens
policiais que
comeam a assumir alguma posio de comando. Neste sentido,
interessante relembrar, a
ttulo de exemplo, resultados de depoimentos recolhidos em uma pesquisa
realizada
anteriormente nos quais dirigentes policiais insistem no carter reativo da
ao policial,
contrapondo a ele uma forma de atuao que seria pr-ativa, uma outra
linguagem para
dizer o mesmo, a lgica da represso e no a da preveno predominaria
enquanto modus
operandi da segurana pblicacomo um todo, com sinais de busca recente
de mudana
(Porto, 2004).
Segundo entrevistas, ento realizadas, a preveno uma possibilidade de
orientao da ao policial que, na avaliao de alguns dirigentes, apenas
comea a tomar
forma nos novos modelos de organizao e gesto que vo sendo
apresentados e discutidos
nas organizaes policiais, espera, como parecem querer dizer os
dirigentes, de que a

131

sociedade tambm se modifique. Os que assim acreditam. representam a

violncia policial
como resposta, expresso ou efeito da violncia social. Avaliam que,
enquanto modelo de
controle social, a represso encontra eco em, (e ao mesmo tempo sinaliza)
valores societais
autoritrios, a partir dos quais se assume que, at prova em contrrio, todos
so culpados e
a lei e a ordem tm que ser garantidas (aqui vale acrescentar que essa
presuno de
culpabilidade no est isenta de discriminao e particularismos) (Porto,
2004).
Essa concepo da atuao policial contrasta com representaes colhidas
na
pesquisa objeto do presente relatrio, por meio da qual se percebe que
policiais da gerao
mais jovens esto inquietos com a imagem pouco valorizada que tem o
policial junto da
sociedade e preocupados em contrapor violncia policial o uso da fora na
proporo e na
intensidade definidas como adequadas.
5) Existe uma diferena conceitual, uma diferena dogmtica e uma
diferena
prtica. O nosso grande problema com relao a traduzir osnossos
conceitos
tericos em atividades prticas. Ento, a gente enquanto Escola de
Formao, ns
trabalhamos com a (definio) do contedo jurdico e com a traduo dele
em
atividades prticas. Na minha cabea, especialmente, o que eu trabalho
com o
pessoal? Eu digo o que diz a legislao, qual o melhor entendimento dela,
como
que isso deve ser refletido na prtica e quais so as atividades desprovidas
de
legalidade. O que normalmente ns fazemos na prtica. A nossa grande
dificuldade
trabalhar com pessoas que j esto na Polcia Militar acima de vinte anos,
por que a
formao que aqui tivemos anteriormente era diferente. A nossa formao
tinha uma
parcela de legalidade, mas era muito trabalhada em cima de exemplos.
Ento,
aprender empiricamente fcil, ensinar empiricamente fcil, mas ser
que a
132

melhor sada? Ento, a forma com que estou conduzindo os alunos, no

sentido de o
contedo esse, o melhor entendimento esse, s vezes ns temos o
melhor
entendimento, mas a traduo desse pr prtica dificultada. Ento, ns
trazemos a
prtica que melhor se associe ao entendimento doutrinrio, majoritrio.
Ento,
essa a idia, a a gente traz e ensina isso na prtica, vamos fazer isso aqui.
E a diferena entre a violncia e o uso da fora, ento ...?
Eu traduzo a diferena entre a violncia e o uso da fora como a prtica que
o
policial tem com o conhecimento emprico, e a prtica que ele adota hoje
comconhecimentos tcnicos, cientficos e doutrinrios.
Fazendo uso do instrumental de compreenso da sociedade, propiciado pela
anlise de
representaes sociais, interessante perceber o quanto princpios
hierrquicos de
organizao das relaes sociais, com sua lgica do carter natural das
desigualdades
sociais, informam as aes e presidem movimentos sociais, no sentido do
afastamento, da
aproximao e da distncia social e de como esta cultura, este modo de ser,
que perpassa a
sociedade brasileira de modo bastante generalizado, instaura, no contexto
da atuao
policial, prticas que acabam por se revelar responsveis por procedimentos
seletivos de
construo social do suspeito, com conseqncia prticas no tocante ao uso
da fora. Poderse-ia, assim, argumentar que hierarquia e distines sociais
so traos da cultura brasileira
que conformam valores e contedos orientadores de condutas: inserida
como est no
133

conjunto da populao e condicionada pela cultura dos estratos scioeconmicos dos quais
se origina, a instituio policial produz, e produzida por, uma sociedade de
razes e
matrizes autoritrias. Tais matrizes organizam, por assim dizer, contedos e
formas das
relaes sociais centrados em um eixo de desigualdades, simblica e
material. Os
indivduos so diferentes e essa diferena se traduz, no mbito da prtica,
em inferioridade
e superioridade, num jogo de submeter e ser submetido. O desdobramento
dessa situao
que ooutro no percebido como igual, como sujeito. Esse outro
objetificado torna-se
presa fcil da (para a) violncia, fsica, mas tambm simblica. Assim, a
matriz hierrquica
e autoritria, to sutilmente incrustada na cultura, faz da distncia social
um contedo que
est, de modo inconsciente na maioria das vezes, presente no cerne dos
processos de
organizao das relaes sociais.
Entretanto, o que interessante de se perceber, no depoimento abaixo,
que, ao
explicar as razes para tratamentos diferenciados a indivduos que no so
diferentes, o
respondente d a entender que estas razes explicam-se pelas
caractersticas individuais do
policial e no em funo do peso de determinaes de natureza cultural,
sejam estas
comuns ao conjunto da sociedade ou internas prpria corporao:
6) Porque o que a gente v que a fora nem sempre resolve os problemas,
n? Nem
sempre ela contorna a situao. Um distrbio numa via onde tem um jogo,
ou uma invaso
de campo, uma ocorrncia de trnsito, uma abordagem rotineira que faz
dia-a-dia, uma
abordagem que voc faz, por exemplo, o jovem passando numa ala urbana,
v um grupo de
elementos e vai fazer uma abordagem. Eu falei pouco tempo atrs, essa
postura da rea
da cultura, da sociedade. Uma abordagem que feita num morro e na
capital. Uma
abordagem que feita numa cidade igual Santa Maria, no entorno
diferenciada com a do
134

Lago Sul, talvez Guar, talvez entorno de Braslia eTaguatinga. Ento, o

estilo do abuso
da fora, ele realmente diferente, est em cada indivduo, individual,
est em cada
pessoa, um fato isolado.
Vale reiterar aqui o que foi afirmado no incio deste item: que contedos
ligados ao
uso da fora e, com menor intensidade, discricionariedade - questo que
ser comentada
no item a seguir - so os que maiores diferenas parecem trazer quando se
compara as
representaes sociais dos policiais do Distrito Federal e de Ottawa.
Os contedos das representaes sociais envolvem valor e devem, portanto,
ser
considerados com todas a cautela que isto implica, j que, valores so
plurais, polissmicos
e diferenciados. Isto posto, pode-se inferir, a partir dos depoimentos
colhidos, a existncia
de modos, rotinas e procedimentos distintos na forma como cada uma
destas instituies
conduz o policiamento e as relaes entre polcia e sociedade.
No tocante ao uso da fora e de como esta se distingue de violncia, chama
particularmente a ateno, em Ottawa, a referncia explcita aos cdigos: o
Cdigo Penal
em primeiro lugar- at a nada de distinto do que ocorre no DF - mas
tambm a referncia
ao PSA e aos procedimentos de rotina, que incluem a justificao, atravs
de relatrio
escrito, detalhando o porque de tal ou qual interveno realizada na
atuao prtica. Aliado
a estes documentos observa-se que a afirmao sobre a utilizao do
Modelo de uso da
fora de Ontrio(manual, j apresentado em captuloanterior deste
relatrio), recorrente
nos relatos, conforme reforam depoimentos transcritos abaixo, indicando
que se trata, de
fato, de uma obra que, como referido mais acima, poderia ser considerada a
bblia do
policial, aquele livro que o acompanha na rotina do trabalho, e que se
constitui, alm do
135

mais, em prescrio que tem fora de lei, qual o policial ter, portanto,
que se ater e com
base na qual ter que defender, em caso de julgamento por eventuais
desvios de
comportamento:
7) Use of force actually we have a model here in Ontario that is provided to
us by the
Minister of Justice where it is given an officer certain legal way as how to
apply
force when is he effecting an arrestby police presence with the
unifirmarresting,
effecting an arrest when involving and interaction with the person obvioulsly
starts
that police presence with the uniform were can be a detractor or . double
commander any time during this process police officer can change the
position or
retains the position of force even withdraw from the position. If he can
justify the the
use of force he was using thats fine. But if he cant justify it we have to go
by our
police service act even with the criminal code and charge him with with
offensive
illegal use of force or criminal conduct.
So, one part that is important to make difference, he has to justify
Yes. He has to be able to verbalize sometimes using term passive resistance
or
cooperative reactresistance. We want more than that that give the terms of
the used
model but explain verbally why he took these steps. Explain what do you
mean by
those terms.
136

8) The difference being we have a specific section into the criminal code and
the
Police Service Act that says that we are aloud to use this much if it is
justified and no
other mean were available to diffuse and to prevent it we can use as much
force is
necessary to protect yourself to preserve life and to reinforce the law. In
those section
there is also detection of too much force. If you do too much force you are
accountable for that, you has to be able to justify the way you do. The use of
force
model the provincial mode that is very good tool to help officers understand
a
situation, behaviors and what response is appropriate for those behaviors
and there
is not one response, but a combination of responses and it is the officer
perception
that really dictates what the response is . So there is a very specific
framework and
legislation that becomes to officer anything beyond that would be violence.
And we
can not assault anybody if we do assault somebody and we use excesses of
force that
is not justified there is a consequences and you can be charged into the
police service
act and the criminal code.
O Solicitor General, no um rgo de execuo, mas pode definir alguns
procedimentos que sero, caso a caso, regulamentados pelas provncias.
Alm do que,independente de onde se faa a regulamentao, ntida a
idia de responsabilizao
(accountability), com fundamento no PSA e no Cdigo Criminal. Ou seja, o
policial
infrator sabe com base em que regulamentaes e instrumentos legais ele
ser julgado. Este
um aspecto importante para que os interessados (os prprios policiais em
primeiro lugar)
conheam como o controle da atividade policial realizado, sobretudo
quando est em jogo
o uso da fora.
137

Convm tambm registrar que, embora de modo residual, tambm nos

depoimentos
canadenses possvel encontrar depoimentos que indicam respostas mais
gerais, pouco
detalhadas e sem a especificidade requerida para efeitos da prtica e da
avaliao da
prtica, como se pode constatar abaixo:
9 ) Police violence goes beyond what is permitted by law. If you are called in
a
specific situation to punish somebody who is no long there to make the
arrests it is
going beyond that was permitted within what is reasonable. Legitimate
violence is
what is necessary under the circumstances that are affecting the arrest, the
situation
to stop (. ) it is what the law permits.
10 ) Police violence to me is, could be, very much the same because people
can
perceive police violence when actually is using of force land we see a lot of
that here.
People complaining police was using violence when the officer was following
the
procedure and what he did was what he was suppose to do. But the young
trainee guy
theperson only sees a part what happened that was violence maybe they
didnt see
what the person did to engage the police to prevent the use of force. And
also it could
mean what the difference of use of force and training the police receive how
to
properly use force police; police violence can also be seen when police is
using
excess of force .
138

Discricionariedade: sinal positivo ou negativo?

Convidados a se situarem face discricionariedade, os policiais de Ottawa,
assim
como os entrevistados do Distrito Federal tm alguma dificuldade em se
posicionar
claramente a respeito do carter positivo ou negativo desta que uma
caracterstica no
apenas da sua profisso mas de vrias outras.
Neste particular e, analisando a partir de um aspecto mais geral, a questo
de como
enfrentar tal caracterstica se coloca com particular nfase de uma forma
mais aguda para
aquelas reas de atuao profissional nas quais o prprio desenrolar da
atividade pode ter
efeitos e conseqncias imprevistas, imprevisveis e variadas para
indivduos e/ou
comunidades que so por ela afetados. A rea mdica um bom exemplo
do que se est
afirmando, assim como o , igualmente, a atividade policial.
Circunscrita ao mbito especfico da atividade policial, alm do problema de
definir como
positivo ou negativo o carter discricionrio da atividade policial, o que
uma dificuldade
ressentida em diferentes contextos, uma outra questo, mais implcita do
queexplicitada, aparece
nos depoimentos das polcias de ambas as cidades: tal questo diz respeito
forma como os
entrevistados se referem discricionariedade. Inquiridos sobre como lidar
com a discricionariedade
o policial apresenta, quase invariavelmente uma resposta defensiva, como
se estivesse subtendido
que falar em discricionariedade mencionar um defeito, uma lacuna, uma
arbitrariedade em sua
forma de atuar que merece recriminao. Em outras palavras, como se os
entrevistados se
defendessem por se sentirem ( ou antes de se sentirem ) acusados de
algum deslize. Exemplo do
que se est dizendo, os depoimentos canadenses vo insistir que o policial
pode usar de
139

discricionariedade para coisas menores, para aquelas que, de fato, contam,

que representam algo
na definio da funo policial, existe a lei.
Afora estas coincidncias, as representaes sociais dos policiais acerca da
discricionariedade e de como lidar com ela mostram algumas distines nas
formas como
so elaboradas em ambas as instituies analisadas.
A fragmentao e a multiplicidade de respostas aponta, no caso do Distrito
Federal,
para uma ausncia de procedimentos padronizados que, se existentes,
poderiam indicar
uma forma de tratamento mais profissional para a questo, na medida em
que caminhasse,
por exemplo, para a estruturao da discricionariedade. Alm do que, no
depoimento
abaixo, tambm se enfatiza o zelo na formao pelo fato das diferenas
entre o ontem e ohoje serem mais pronunciadas: o contexto atual exige
mais do policial, deixando implcito o
fato de que, atualmente, se cobra mais da corporao pois a sociedade
mais atenta s
conseqncias e aos efeitos de seus atos.
A formao tem que ser, tambm,
complementada por um treinamento eficaz.
11) Bom, a primeira coisa pra gente tomar uma deciso rpida e trabalhar
na rua
tranqilamente justamente isso que a gente t tentando fazer aqui na
academia.
investir na formao do policial; isso a primeira coisa. Porque muitas vezes
o
policial, ele age - como a senhora t mencionando a rpido, n?... a
senhora t
dizendo que tem vrias normas em cima dele... verdade...mas muitas das
vezes ele
no sabe quais so essas normas que esto acima dele: o que que ele pode
fazer? O
que ele no pode fazer? N? Ento acho que comea aqui na escola.
justamente
investir na formao policial, esse gasto a mais que a gente tem na
formao, n. ....
A gente tem que aprender a trabalhar. Antigamente, ser soldado da polcia
era fcil:
140

colocava o 38 na cintura, a farda, vai meu filho, desempenha suas

atividades.
Hoje, a gente t partindo mais pr um nvel de profissionalizao. Eu tava
dizendo
pra senhora, junto com a minha matria, que a respeito do... da utilizao
de arma
de fogo, n?... as normas que a gente tem hoje pr abordar. H
possibilidade de
sacar essa arma? H. A arma tem um controle de cano, o policial tem que
raciocinarrpido. Sacou a arma: controle de cano. O que controle de cano:
45 apontado
numa direo segura. Antigamente, o policial abordava apontando. No
pode. Dedo
fora do gatilho... Tudo isso que eu t falando pra senhora, controle da
posio do
cano, dedo fora do gatilho, verbalizao, apoio, superioridade numrica pra
abordar, isso so as adequaes que a gente tem nas nossas normas
internas, nosso
controle interno.
Essas normas esto disponveis?
Esto disponveis. Ns temos o manual de abordagem. Se a senhora quiser,
a gente
pode disponibilizar. Ele t em fase de implementao agora, por ter passado
por uma
srie de mudanas... ele passa por uma srie de mudanas. Ento isso. A
gente j t
adequando. Primeiro, condicionamento como a senhora perguntou como
lidar com
essa relao [entre a necessidade de agir rapidamente e o controle dessa
ao
policial].Condicionamento, pro policial atuar legalmente e
conscientizao .... uma
conscientizao... pra senhora ter uma idia, eu hoje eu tenho uma
dificuldade em
conscientizar o policial a trabalhar com o dedo fora do gatilho. A senhora
entendeu?
Dedo fora do gatilho o primeiro mecanismo de segurana do policial para
evitar
141

disparos acidentais. Um exemplo claro, que eu posso at citar pra senhora,

foi
aquela ocorrncia que teve no Braslia Shopping. O policial possivelmente
tava com
o dedo no gatilho. Acredito mesmo, porque as armas, hoje, elas no
disparam sem o
dedo nogatilho. Eu tenho dificuldade em conscientizar. D pra trabalhar? D.

uma segurana maior pra senhora? , enquanto cidad. uma segurana

muito
grande pra mim, enquanto policial? Tambm. Ento, eu tenho dificuldade
pra
conscientizar. D pra trabalhar? Ah tenho que sacar minha arma, correr
atrs,
virar uma esquina, me proteger atrs de um poste e ainda tenho que ficar
com o dedo
fora do gatilho? Tem. Conscientizao e investimento em educao.
assim que o
grande elo entre essa sobrecarga [de normas] e o agir rpido:
conscientizao e
treinamento.
Aqui est implcita uma questo muito sria, que diz respeito a como mudar
mentalidades; a filosofia, nunca dita, mas conhecida, de que, em tese todos
so bandidos ou
esto em infrao, leva ao comportamento do combate. A presuno de
inocncia a lgica
que precisaria ser incutida nos novos procedimentos de formao e
treinamento.
Alm do que, no que concerne ao objeto por excelncia da pesquisa, ter
acesso, de
modo rpido ao didtico que orienta a formao e a prtica policial nem
sempre foi tarefa
fcil. Neste particular predominou, no sempre mas inmeras vezes, uma
lgica do tem
mas est faltando, que se repetiu em vrias outras ocasies, quando
pedimos a
documentao mencionada.
No depoimento acima, e em alguns outros, a nfase incide sobre a
necessidade de
conscientizao e treinamento quase como uma palavra e uma prtica
mgica. O
142

depoimento seguinte chama e aateno para a humanizao do policial,

enquanto o
prximo vai ressaltar as qualidades pessoais do policial. Neste ltimo caso,
transfere-se
para o mbito individual e no para o da instituio a responsabilidade de
ter nas ruas um
profissional qualificado. Em todos ressalta a ausncia de uma mesma
perspectiva de
abordagem conceitual ao tema central, para o policial militar, da
caracterstica da
discricionariedade como componente, central no seria exagerado dizer, de
sua atuao
profissional. Um componente que, em si mesmo, no poderia ser definido
como positivo ou
negativo; pelo contrrio, o sinal, em termos de mais ou menos ser uma
avaliao da
prtica e da forma, portanto, como a discricionariedade ser efetivamente
usada.
12) A gente tem que humanizar as relaes o mximo possvel, pra que ele
se sinta
participante da sociedade tambm. ...A gente nunca pode deixar cair essa
peteca:
assim, digamos, nesse sentido de tratar sempre o policial como um ser
humano, uma
coisa cheia de garantias, dignidade. Num primeiro momento. ..., Essa
questo de
aferio de resultados o segundo momento. E numa terceira instncia
ainda, vem a
questo da fiscalizao tambm, o controle por parte das autoridades
internas e
externas. E at da prpria comunidade tambm. Partindo sempre do
indivduo. Eu
acho que a gente tem que analisar muito a questo do indivduo, o ser
humano,
porque a gente no pode cobrar dele... assim... aes super-humanas, se
ele no tivercentrado, bem equilibrado, bem instrudo, orientado.
13) Olha, isso individualmente falando, eu creio que seja da prpria
pessoa... assim...
n? Ela... ela verificar... ela buscar nessas ocasies... a prpria pessoa
mesmo, a
tranqilidade da pessoa, o perfil da pessoa. uma pessoa que ela mais
tranqila,
143

uma pessoa que ela segura naquilo que ela ta fazendo, entendeu? Ento,
essas
qualidades ou esses atributos da pessoa que vo facilitar nessa tomada de
deciso...
Ento eu tomo mais pelo lado da pessoa do que pelo lado do profissional.
14) Porque, na verdade, no h a delimitao do que fazer. A gente no tem
uma
manual de... talvez no seja nem possvel tambm delimitar tudo assim,
porque o
servio da polcia mais servios gerais. Assim... a gente.... n?... costuma
dizer que
pra servir, pra atender, mas servir abrange tudo. Ento assim, como a
gente tem
essa liberdade, eu acredito que pr lidar com essa falta de normatizao,
digamos
assim, s o bom senso adquirido no curso de formao, por exemplo;
trabalhar com
as questes de cidadania, de integrao polcia e sociedade ... de conceitos
mais,
muito mais subjetivos, mas muito mais morais do que objetivos. Por que o
manual,
por mais que ele esteja completo, ele no vai conseguir abarcar todas as
situaes
que o policial vai encontrar, nunca. Assim, a gente se depara com vrias
situaes, e
naquele momento, por mais que exista o manual mais completo que
opolicial saiba
ele todo[sic], pode ser que no esteja definido [o modo mais adequado de
agir].
Ento, eu acho que uma questo muito mais subjetiva de formao
anterior, ou do
curso de formao, ou numa [palavra ininteligvel] anterior, muito da
bagagem que
ele carrega. Mais parte tica, moral. Tambm isso da ajudaria muito a
definio do
de como agir, do que fazer. [Ajudaria] mais que o manual.
Sabe-se da dificuldade e da impossibilidade de tipificar o imprevisvel, de
normatizar
o acaso; o que no significa que no se possa reconstituir e organizar a
prpria experincia
144

de modo a constituir um conjunto de situaes-problema ou tpicasa

partir das quais se
estruturar prticas. A insistncia nas normas e nos procedimentos contrasta
com a no
disponibilidade destes no dia-a-dia do trabalho policial.
Quando os entrevistadores solicitaram a indicao das normas que orientam
o dia-adia da prtica policial as respostas apontaram para os ordenamentos
legais que regem a vida
dos civis sem fazer referncia a algo de mais especfico:
15) Bem, voc vai lidar com isso a partir de normativas de procedimentos.
Voc vai
ter algumas aes que vo ser normativas, n, que voc, por exemplo,
deve... no
deve utilizar a arma se no for uma ameaa iminente, em legtima defesa,
[trecho
ininteligvel], ou seja, voc no pode utilizar a arma a fim de intimidao
...Essa
norma t no Cdigo Penal. No existe efetivamente uma... ... que So Paulo
tfazendo, Rio de Janeiro at... acho tambm que o do BOPE, n... um
cdigo de
aes operacionais. Aqui em Braslia ns ainda no temos efetivamente
uma
normativa to detalhada. O que ns fazemos evidentemente seguir o que
a lei
define, n? Ento, por exemplo, se um indivduo ele... a resposta do
indivduo no
sentido de desobedecer o policial: - No. No vou fazer isso. Ento a ele
j
estaria incidindo num crime de desobedincia. A que t: se a ordem for
ilegal,
acaba o policial tendo que responder por ela. Ento se ele manda o
indivduo se
colocar num determinado ponto, abrir os braos, etc. e tal, mas no existem
motivos
que o levem a isso, ele vai responder pelo abuso de autoridade. E a partir
da ento,
todo procedimento sempre em cima do Cdigo Penal, do Cdigo de
Processo
Penal, a legislao normal. No existe... ... cdigos de procedimentos
individualizados: Em caso disso faa aquilo; em caso daquilo, faa assado.
145

16) Treinamento. Necessrio pra saber se controlar numa situao de stress,

o
treinamento constante. Treinar a ponto de que aquela ao se torne um
reflexo. Voc
sabe que aquela... voc no vai pensar eu vou agir assim, porque o
procedimento
correto. Mas o procedimento correto j t automatizado. Vai ter uma
resposta
automtica, como colocar a mo numa frigideira quente e tirar. O
treinamento tem
que chegar a um ponto que, na maioria das situaes, voc reage [sic]
instintivamente, de acordocom o treinamento... pra no cometer abuso,
nem se ir
alm, n, do que permitido. Essa a forma.
De novo, no se est supondo que seja desejvel uma receita pronta para
cada
situao, mas que possa ser buscada uma padronizao que aponte ao
policial, em cada
contexto, o espectro possvel de variaes na conduta e, mais do que isto, a
que parmetros
legais tal ou qual ao e/ou interveno est submetida. O ator social,
sobretudo se se trata
de um agente de segurana pblica, precisa estar consciente em relao
ao ordenamento
legal no qual se enquadram suas aes e /ou desvios de conduta.
Mudando um pouco o foco das preocupaes at ento encontradas, em
apenas um
dos depoimentos foi mencionada, com mais nfase, a questo salarial,
ressaltando a
necessidade de uma boa remunerao como condio para o trabalho se
exercer de forma
motivada e atenta. No mais das vezes, insiste-se muito no valor do
treinamento, da
formao, como recursos que iro capacitar o policial a, quando a ocasio
se apresentar,
faz-lo agir no cumprimento da lei, fazendo
ou no uso da prerrogativa da
discricionariedade. No h como discordar da importncia de uma boa
formao, traduzida
146

em um treinamento capaz de automatizar procedimentos. A questo que

merece reflexo
tem a ver com o fato de que, sem a padronizao mnima, tudo fica na
dependncia de um
curso, um instrutor, um comandante, cargos, funes e contedos
mutantes.
Insistindo na tecla queresponsabiliza o indivduo mais do que a corporao,
alguns
depoimentos ressaltam, tambm, a necessidade de um bom preparo
psicolgico, para
utilizar adequadamente a discricionariedade. Ou seja, a instituio como tal
no posta em
questo, os superiores no so responsveis pelos atos de seus
subordinados. Ou ainda a
discricionariedade, quando admitida, imputada ao arbtrio do indivduo e
no como uma
caracterstica da atividade, da profisso, portanto.
Em sntese, transformar valores acerca do policiamento em normas de
conduta, um
trabalho que acaba dependente e circunscrito ao discernimento (no limite
poderamos falar
em discricionariedade?) do policial em treinamento e do instrutor. Por
exemplo, num
determinado ano, o instrutor adepto do policiamento defensivo e entende
que seguro o
policial atuar mantendo o dedo fora do gatilho; no ano seguinte, o instrutor
poder defender
que a segurana depender do dedo no gatilho, esta ser, ento, a tnica
da instruo e
assim por diante. Se parece no haver padronizao sobre o que seria o tiro
seguro, e em
relao a que ou a quem seguro, tambm parece no haver consenso
sobre que nmero
mnimo de disparos seriam requeridos para bem preparar o policial,
contingncia que
torna longnqua a possibilidade de construo de um sentido minimamente
compartilhado
acerca da conduta profissional do policial.
No caso de Ottawa, como j mencionado, o que parece ressaltar dos
depoimentos o fatode
que discricionariedade coisa para assuntos menores, transgresses no
trnsito, ou coisas do
gnero. Nas demais situaes, o policial no deve (ou uma nuance
interessante) no precisa de
147

discricionariedade; ele aplica a lei. O que, em ltima instncia, no deixa de

ser uma forma velada
de negar a discricionariedade, de no responsabiliz-la pela prtica policial
em momentos cruciais
de sua atuao..
17 ) In my view of discretion it should be applied only to traffic violation. I
think that in some
cases you can give somebody a break depending of circumstances. But
when it came to
criminal acts there should be no discretion. The officer has to do his job. You
can consult
with senior officers here, detectives, and discretion maybe was applied back
then. But,
initially, on the streets should be no discretion. If it is criminal offence, you
analyze the facts;
you can make a decision whether or not you are going to arrest based on
the information that
you have. Or, in some cases, once you have that information you cant
arrest. So, its no
really discretion at that point, its established in law what in fact you can do.
So, what the
discretionbasically that we normally allow officers here is to do in traffic
violations.
Criminal acts they should fallow the procedures; write the reports and there
should be
determinations if there is going to be a discretion, whether or not the
charges you laid.
Thats you consult with the crownattorney at that point.
If I understand how your answer is, you told me that discretion occurs when
there is no any
kind of regulations about that situation, right?
Well, depends what are the regulations. I would say discretion if you are
dealing with a
minor, like a traffic violation. But anything that is more serious, of a criminal
nature, you
should do your job. Putting it in a report, you know, if you are not sure
whether or not
148

charges should be laid, because normally the discretion is why whether or

not to laid a
charge. But, we do allow officer to use discretions in minor traffic violations.
Mudando um pouco a tica do que vinha sendo apontado, aqui, como, alis
tambm em
outros depoimentos, transparece a existncia de um procedimento que
parece acompanhar e guiar
a rotina policial em Ottawa: a necessidade de entrega de relatrios escritos,
detalhando e
justificando aes da atividade policial.
18 ) I mean, it is something we need. And totally endorse. However, I think,
going back to
your first question about violence and now having our discretion in it, if we
do not react in
those and we let officers continue to do things that are not appropriated,
then we are not
setting a example. So, when this discretion has gone too far or has resulted
in a negative
thing that seems to be continuous, then we have to make sure that we deal
with that right
away and to discipline this.
And how to do this and how to discipline this?Obviously, when you do with
any type of discipline you have to investigate, to gather your
information to make sure you have the appropriated information before we
make any type of
change. So, through an investigation is how it would be that way and of the
consultations
with the other officers and the person involved. Its how I would look at
dealing with that. I
mean, you cant do anything until you have the facts.
149

19 ) Discretion? UhHow do I deal with discretion? Well, discretion its very

important to be able to that discretion. Because you fallow everything in the
book and
say I can only do this because the book says that. ... So, if you fallow the
book to
the letter you are not treating people as humans, you are working like a
machine.
Because every situation is different and maybe needs to have a different
way to deal
with it, to resolve a matter and to do it the way that is says in somewhere.
Discretion.
One example that we have at the Province of Ontario where you dont have
discretion
is family violence.This is an example. If you go to an incident where there
has been an
allegation on an assault by a spouse of a partner and there is evidence that
indicates
that did happen you no choice. You have to arrest. Because in traffic, they
dont say
that, if you see somebody goes to the red light you and have the evidence
you have to
charge. No.
Na verdade estes exemplos dados pelo policial mostram de modo mais ou
menosexplcito que, quando no h conseqncias srias o poder de
discricionariedade pode ser
usado; quando h crime, vale o que diz a lei. Apenas quando no algo
claramente previsto
pela lei haveria discricionariedade. De fato, sabe-se, no entanto, que, na
prtica, o policial
tem uma margem de liberdade para tomar decises maiores do que a que
ele gostaria de
admitir. Assumir sua existncia e buscar canais para sua estruturao pode
ser mais
produtivo do que a negao, a qual em ltima instncia significa, com j
afirmado negar
positividade ao poder discricionrio.Aqui a expresso poder no aleatrio:
existe um
poder que decorre do uso da discricionariedade. Embora o policial
reconhea que sua
atividade envolve uma situao de poder no o associa, necessariamente
150

discricionariedade ou, ainda que o associe, como transparece em um dos

depoimentos
abaixo, minimiza seu potencial, insistindo na necessidade de associar
discricionariedade a
bom senso e afirmando que tal poder se restringe a decises de pouca
importncia, no
conjunto da funo policial.
20 ) HumNo one has ever asked that before. Wow. As long as the officers
have a
good understanding of a forces policy; the policy around, where the
responses to
very situation are, that will dictate the control of that discretion. Its when
officers
arent very well versed in the law or in policy thats when they get in the
troubles. If
they are not sure, if they dont know, or if theydont have a clear orientation,
thats
when discretion really takes over. And thats why I think problems start.
Once theyve
a solid understanding of policy and law and then discretion has less and
weights less
into it. Because they know their limits. They know how far they can go. And
they know
when to stop. Is when they dont know, when they start to applying I guess,
I think,
like their previous experience, they come back to it and if the law has
changed and if
they dont keep tracking the lawswhat was ok two years a go is no longer
now. To
help with that I think an ongoing training, review about the policy, about law
and
legal changes. That helps. And I think better consequences, strong
consequences, for
those who violate policy.
21 ) In my opinion the police officers need to have the discretion. They need
to have
discretion. In specifics incidents where that discretion has to be removed,
then there
has to be clear policy, training, orientation as to what specifics incidents
would not
support or would not justify officers on discretion. And I can think of a couple
of
151

things like partner assault. If you go to a domesticIve been on the job 21

years.
And when we first went to it 21 years a go, it was our discretion whether or
not, we
based on the facts, we knew the time when we sow and we new if charges
were to be
laid or not. And now, for a number of years, now the legislation is clear, that
you will
lay charges. Eitherin police, in house and so on.
As situaes nas quais os policiais admitem que no h como ter
discricionariedade
so aquelas que so objeto de regulamentao clara, tais como algumas
previstas nos
guidelines; violncia domstica, contra criana, ou ainda como e quando
perseguir um
suspeito, ou um carro, o que implica o uso de velocidade, pelo policial.
22 )Discretion empowers us, but you also have to use common sense and,
you also
still need fine line, you use discretion in situations, in my personal opinion,
where is
not a serious matter, where you can give someone a break, like, lets say a
traffic
offence. You went to the red light, and you know that by speaking to him, he
going to
understand. And you just tell him: Listen, next time, maybe drive with care
and take
caution on the road Where is a serious assault you are not going use your
discretion
because then there is a victim. So, it is not like if someone drives through
the red like,
there is no accident, there is no nothing, and there is no victim. You can
verbalize to
the person and use your discretion. Whereas with more serious incident you
cant use
your discretion. Can it be abused? Yes, it can be abused. And, again, thats
when you
go to our Code of Conduct and the Police Service Act.
152

Em suma, quando o policial conhece a lei, o que eles subentendem em

seus
depoimentos, discricionariedade no chega a ser problema; atualmente,
afirmam alguns dosentrevistados, a legislao muito clara, seja para uso
da fora, seja para atuao em caso
de violncia domstica, de violncia contra a criana, de perseguio, de
suspeitos ou
criminosos, entre outros temas, contemplados nos guidelines.
Definindo Profissionalizao e Funo Policial
Vejamos em que direes sinalizam as representaes sociais sobre a
definio do
policial, e sobre o sentido da profisso, na forma como elaboradas pelos
prprios policiais.
A tambm parece no existir grande padronizao, constatao que vale
para as
corporaes de ambas as cidades pesquisadas.
Profissionalizao
Embora se possa dizer que, em termos gerais, se admite que a
profissionalizao
depende de treinamento e de formao, os entrevistados, na polcia militar
do DF, no vo
muito longe, no sentido de apontar seus contedos. Na questo relativa
utilizao da arma
de fogo, cujo domnio central para a idia de uma polcia profissional,
predominam
tcnicas diferenciadas mas, alm disto, o que mais crucial, filosofias- ou
doutrinas como
se diz no mbito da instituio- tambm distintas. Em uma corporao de
cerca de 15 mil
policiais, como a do DF, impossvel poder se afirmar que 3.000, 4.000 ou
5.000 deles
153

tenham tido a mesma formao, segundo os mesmos princpios, no que

concerne a estes
contedos voltados ao uso da arma de fogo. Os indcios so fortes de que
no existe uma
idia clara (avaliao quantitativa no caso), do montante mnimode tiro
necessrio para se
formar um policial.
A idia de profisso supem que se tenha consenso, por exemplo, sobre o
que ser
policial. Questionados a este respeito, alguns respondentes definem o
policial pelo aspecto
moral: pela metfora do sacerdcio e da misso; outros encaram-na como
um trabalho,
como qualquer outro. Aquele que se conseguiu naquele momento. Para
outros, ainda, a
metfora a do mgico, significando ser o policial aquele que faz o
possvel e o
impossvel, o esperado e o inesperado, numa aluso, indireta e implcita
verdade,
ausncia de rotinas profissionais. Alguns depoimentos exemplificam o que
se est querendo
dizer:
23)Eu tenho uma viso muito romntica do que ser policial. Primeiro que
eu acho
que o policial, mais do que ningum, sabe da cultura do nosso pais...: Bom,
eu
acredito que a primeira coisa conscientizao com uma formao mais
seria, mais
rigorosa. Eu defendo isso, uma formao bem mais rigorosa. Hoje em dia a
gente
tem aprendido muito.Acho que qualquer pessoa que desempenha uma
atividade
durante muito tempo, ela precisa passar por uma reciclagem. Lembrar
normas,
lembrar procedimentos, apresentar o que mudou. Hoje eu acho que
devemos ter na
nossa policia, eu acho um pouco difcil. Mas em outras policias, tem policial
formado
antes da Constituio de 1988, que talvez que nunca tenha lido o Artigo 5
por
completo. A maneira de se formar um policial: ensino, investimento e
educao. isso que vai fazer funcionar. S com o Curso de Formao? No,
no s com o
154

curso de formao. Reciclar. Tira o policial da rua, sei l, um ms ou

quarenta e
cinco dias. De cinco em cinco anos quarenta e cinco dias e disparo de arma
de fogo
todo dia..
Poltica de disparo de arma de fogo ns no temos, porque muito caro.
Infelizmente
no falta de vontade minha como oficial ou do meu comandante ou do
prprio
coronel ou mesmo do comandante geral. Hoje a grande realidade, eu no
tenho
porque esconder da senhora. Hoje a gente atira.... De um ano pra c que a
gente tem
atirado bastante. Mas um ano atrs... Vamos l, a gente comprava munio
e
carregava. Algum entrava: vamos disparar aqui e tal. A senhora pode
perguntar pra
um instrutor de tiro do terceiro ano.pra ele dizer quanto tiros eles deram
porque ns
no temos esse controle.
Lado a lado de representaes messinicas, o pragmatismo de quem se
percebe
responsvel, antes de tudo, pela sobrevivncia:
24)Nada mais que um emprego como todos os outros. Eu no acredito
nessas coisas
de sacerdcio, que alguns pregam. Eu acho assim, foi um concurso, um
emprego, que
voc tira os profissionais. Ser policial que eu entendo, pela experincia que
eu tive
realmente. Antes de ser policial eu tinha essa idia, e depois que eu entrei
eu
realmente vi que isso. Que uma figura que carrega aquele arqutipo da
sociedade
. Ser policial , enquanto eu estiver no meu horrio de servio,dando minha
carga de
contribuio para a policia militar, servir ao cidado.
155

E como fazer para profissionalizar o policial?A resposta , ainda do mesmo

entrevistado:
Primeiro fazer com que ele entenda corretamente a funo dele. Por que
no
existe essa doutrina nica do que ser. Eu t falando pro senhor o que eu
acho que
mas pode no ser. Ento, no existe essa viso nica do que ser. Nunca
vo
ensinar: olha ser policial ser isso. Primeiro a pessoa tem que saber o que
, pra
depois procurar formar policiais melhores. Por enquanto do jeito que agente
conduz
as coisas eu acho que pra profissionalizar mais eu acho que uma
valorizao do
servio.
ntido que se trata de um ponto de vista; pessoal e informado por
pressupostos
subjetivos, os nicos, na maioria das vezes, aptos a fundamentarem
condutas. H
depoimentos nos quais a relao com a sociedade figura como
caracterstica importante,
mesclada, no entanto, a contedos romnticos, numa perspectiva que, de
alguma forma,
dificulta a construo da atividade como profisso, se pretende defini-la a
partir de
requisitos e critrios tcnicos e no apenas morais ou polticos.
25) Um policial, eu entendo assim como um cidado pblico. Ele tem alm
dos
deveres do cidado comum, ele tem os deveres de que a constituio obriga
ele a
agir. Ento ele um cidado que tem todos os direitos e deveres que todo
cidado
tem, e ainda tem uns encargos a mais por voluntariedade,inclusive com o
sacrifcio
da vida.
156

Como assinalado por Porto (2004: 136), no contexto de pesquisa com

dirigentes
policiais do Distrito Federal, os contedos subjacentes a representaes
como esta apontam
na direo de proceder a distines substantivas entre o policial e o cidado
comum, com
conseqncias prticas na orientao da conduta policial, para quem a
misso pode, no
limite, se sobrepor lei, ordenamento civil no caso. Segundo a cultura
predominante no
interior das corporaes, as distines entre o cidado comum e o policial
parecem ser
profundas : os policiais explicitam-nas at mesmo em termos existenciais.
Quando um
policial, ao falar da funo ou misso dos policiais, admite que a natureza
dessa funo faz
do policial algum diferente do cidado comum - pois cumprir sua funo
nesse caso pode
ser sinnimo de matar ou morrer - ele afirma que, em certo sentido, o poder
sobre a vida e
a morte o diferencial entre ser policial ou civil e que esse diferencial
acarreta certas
prerrogativas: morrendo ele o faz em nome da lei e matando tambm, razo
pela qual, e a
as conseqncias se desdobram, ele no pode, na avaliao de um
entrevistado, ser julgado
por um tribunal civil A violncia representada como modus operandi da
sociedade levada
s ltimas conseqncias. A convico de que o policial no um cidado,
um indivduo
como os demais funciona no sentido de coloc-lo fora dos parmetros
legais: a misso o
colocaacima da lei e algumas vezes at mesmo contra a lei na medida em
que respeit-la
se ver impossibilitado de cumprir com seu dever. A transgresso lei acaba
sendo
justificada como recurso de proteo da sociedade. Em uma direo
bastante distinta o
depoimento abaixo, tem como ponto em comum com o anterior a prioridade
atribuda
defesa e proteo da sociedade, razo de ser da corporao policial que, se
no estiver
atenta para tal prerrogativa poder inverter o sentido do que pblico e do
que privado:
157

26- Ser policial estar preocupado com a sociedade... Eu sou muito

preocupado
com o papel da policia na sociedade por que a polcia um rgo que
atestado pra
defender a sociedade mas ela utilizada na maioria das vezes pra defender
o prprio
Estado.
E como fazer para profissionalizar o policial?continua o entrevistado:
A gente poderia falar mais do treinamento, mas talvez no adiante. A gente
poderia
falar de mais viatura, com certeza no adianta. Profissionalizar o policial
militar pra
mim mostrar o papel do policial na sociedade. S que no o papel que o
Estado
quer que o policial faa. Lgico que a policia no vai se tornar um rgo
independente do Estado, no h como. Cada vez mais o policial visualiza
isso, se ele
uma polcia, apesar de estar subordinado ao Estado, um rgo feito para
defender a sociedade... Ento profissionalizar a policia isso, mostrar pro
policial
que ele um servidor daprpria sociedade.
27- O que policial que nem o que amor, n, o que ... Complicado n?
Eu
posso dizer assim, eu vejo o policial como uma atividade policial. Eu vejo o
policial
como um promotor dos direitos humanos. Vejo o policial interagindo com a
sociedade e dando segurana pr pessoal se sentir seguro. E saber que os
seus
direitos esto sendo assegurados.
158

E como fazer para profissionalizar o policial militar?

Profissionalizar, vai do conceito de profissionalizar... Profissionalizar? Eu
acho que
vai bastante daquela noo de ler o manual. E... Acho que ter estgio.. O
policial
depois que forma acho que poucas vezes ele treina, ele atira... Acho que o
que falta
pr profissionalizao que haja um planejamento maior, principalmente
nessa
questo de treinamento, pra procedimentos. No seria uma padronizao,
por que
padronizao no tem como. Como eu falei, cada situao uma situao.
No tem
como voc falar assim... ah... Sempre tem os procedimentos bsicos n que
tm que
estar sendo lembrado n?
Reitera-se aqui a nfase no treinamento. Os cadetes, mais jovens e em
processo de
formao, insistem, talvez mais do que os oficiais na relao entre polcia e
sociedade,
ainda que no consigam retirar da, critrios que possam se traduzir em
padres de
profissionalizao da atividade e considerem que o fato de o policial
encontrar, em seu diaa-dia situaes as mais diversas impede qualquer
forma de objetivao decritrios.
Os trs depoimentos abaixo so significativos pela insistncia em
representaes
sociais que ao enfatizam a misso quase hercleado policial o qual, apesar
de sua
relevncia social, tem que conviver com a ausncia de reconhecimento
( interno e externo ),
agravado pelo fato de uma incmoda proximidade com o lixo da
sociedade:
28) Eu vejo que ser policial como eu falei anteriormente ser um mgico.
voc ser
um pouco socilogo, um pouco assistente social, um pouco de psiclogo e
um pouco
159

de mdico, um pouco de pai, muitas vezes... um pouco de tudo. Nossa

funo seria
tecnicamente falando aquele homem do governo, aquele agente do Estado
que age
quando h uma possvel transgresso ou uma transgresso da lei vigente,
quando
algum direito no est sendo respeitado, seja de um ou de outro. A o
policial que vai
interferir eficincia rpida do Estado. S que hoje devido falncia de
todos os
rgos, se posso dizer, muitos rgos do governo, a falncia acaba
sobrando pro
policial militar, por que nos que estamos na ponta da linha, ns que
estamos com as
piores pessoas da sociedade. Quem vai conversar com uma pessoa
embriagada
somos ns. Quem vai prender uma pessoa que cometeu um crime de
homicdio somos
ns. Quem vai socorrer muitas vezes aquele pessoa que esta vitimada
somos ns.
Quem vai muitas vezes levar, atenuar, conversar numa briga de marido e
mulher o
policial militar. E como que a vida dentro de casa? Como a vida dele
dentro do
quartel ? Ento a exigncia hoje pr ser policial ... sinceramente.... Olha eu
tenho
sete anos de casa n, e eu tenho uma vida fora, eu exero atividades fora,
acadmicas
de estudo. E eu vejo que o policial hoje uma das posies mais difceis. Por
que a
exigncia gigantesca, cobra-se muito da gente. E a qual camada que a
sociedade
gosta? Que a opinio publica bate palma? O bombeiro. O bombeiro t dentro
do
quartel esperando vinte quatro horas ocorrncia, no se desgasta na
sociedade
Complementando essa mesma questo, como profissionalizar o policial
militar?
160

Eu vejo que trabalhar nas relaes humanas, trabalhar mais na parte

humanitria
do policial, pra ele poder ter mais sensibilidade com as pessoas, ser mais
sensvel aos
problemas das pessoas.
29) Ser policial militar envolve uma parada que muitos falam e no
conseguem
botar em prtica que seria o amor. Por que o amor tem um sentido dentro
dele, que
o amor atitude. Um policial ele chega pra atender uma ocorrncia que ele
no
conhece ningum, mas se precisar ele d a vida pra esse desconhecido. No
meio de
uma troca de tiro com um bandido, tem uma pessoa que ele nunca viu na
vida, ento
ele se d. ...O que iria muito melhorar a atividade do policial militar seria o
reconhecimento, reconhecimento tanto interno quanto externo. Por que no
h
nenhum reconhecimento por parte de ningum...O policial militar s
trabalha com o
lixo da sociedade.S com o lixo no, muitas vezes com o lixo e a maioria das
vezes.
Por que ningum chama pr coisa boa o policial militar.
30) Policial um agente do Estado que tem responsabilidades muito
abrangentes,
que no se limita to somente questo do policiamento ou da segurana,
por que
ele atua em atender pessoas de todos os nveis culturais e sociais. Ele vive
momentos
distintos em um nico turno de servio. Ele ter que defender pessoas, ele
ter que
socorrer pessoas, ele ter as vezes que fazer prises, ele ter as vezes que
agir com
maior rigor sobre determinadas pessoas... E ai como fazer para
profissionalizar o
policial? ...Muita sala de aula e treinamento. Muito treinamento. Muito
investimento
e preparar o policial para determinadas funes. Sairmos do genrico,
sairmos
161

desse policial eufrico, valente que ningum quer esse policial...Eu sempre
costumo
comparar isso com um mdico e a carreira mdica. Como que voc faz pra
preparar um mdico? Voc coloca todo mundo numa sala de aula, ministra
uma...
no sei quantos anos so, se so dois, se so trs, se so quatro... Mas voc
prepara
o mdico pra ele fazer tudo. Receber um paciente, o paciente contar sua
histria e ele
dali ir tirando... Mas todos os mdicos tm condies de socorrer algum.
Quando
ele passa por esse perodo chamado de perodo bsico,
ele se especializa em
pediatria, em oftalmologia, em cardiologia, em clinica mdica, em
odontologia.
A conscinciadas lacunas, das necessidades em matria de formao existe;
falta,
entretanto, traduzir essas necessidades ressentidas, em critrios
organizadores de padres de
conduta. Tambm parecem faltar condies para politizar a questo,
inicialmente dentro da
instituio policial, como condio prvia para que essa politizao ganhe
contornos
nacionais, e chegue a ser incorporada em uma poltica de segurana
pblica.
Talvez no se possa dizer que existam diferenas marcantes entre as
representaes
sociais associadas ao processo de profissionalizao, tal como elaboradas
pelos policias do
DF e de Ottawa, a no ser por alguns condicionantes que, ao fim e ao cabo,
podem ter
conseqncias distintas na atividade prtica. Em primeiro lugar em Ottawa
h uma
preocupao com um levantamento continuado dos problemas existentes,
os quais so
submetidos a um processo de discusso na corporao, com o objetivo de
super-los. Em
seguida, maior efetividade do Cdigo de tica, que padroniza princpios. Um
aspecto
importante, segundo alguns depoimentos, a profundidade do processo de
recrutamento,
incluindo uma boa investigao do candidato, de sua famlia e de sua vida
anterior ao

162

processo de seleo. Este recrutamento seguido de um curso no Ontario

Police College equivalente Academia de Policia, em termos de instncia de
formao e o processo de
formao inclui algo que poderamos considerar prximo a uma metodologia
de resoluo
de problemas, que o Performances Manegement Cases, tambm objeto
de anlise e
discusso. Alm do que, o item Superviso parece ser uma constante nos
depoimentos,
indicando que no h como se atingir um processo bem sucedido de
profissionalizao sem
uma superviso prxima e atuante (presente), inteligente e com
conseqncias
significativas, em termos de penalizao para desvios de comportamentos.
Dentre estas as
que atingem o salrio do transgressor so, na opinio de alguns, as com
maior
probabilidades de xito; ou seja, penas que atingem o salrio, funcionam,
demonstrando,
pois, maior potencial de eficcia.
Superviso um requisito que se articula, em termos de eficcia,
responsabilizao
(accountability). Neste aspecto volta-se, uma vez mais, idia, j
comentada em outras
ocasies, de que a responsabilizao efetuada com base na justificativa,
reportada por
escrito, para determinado comportamento. Fica, implcito em alguns
depoimentos e,
explicitado em outros, o fato de a responsabilizao englobar no apenas o
policial autor de
um dado ato mas seu superior hierrquico, afirmao com a qual se
ressalta, tambm, a
importncia atribuda hierarquia e disciplina, componentes igualmente,
do processo de
superviso
na boa conduo da atividade policial. Em sntese, nestas representaes
sociais, superviso uma palavra chave, quase mgica para indicar os
principais
mandamentos de um bom policiamento.
163

Alguns depoimentos,transcritos abaixo, exemplificam o que acabamos de

enunciar. O
que vem a seguir retoma a distino civil/militar j presente nas
representaes dos
policiais entrevistados no DF:
31 ) I will take the approach that any time you want to improve something,
you need to find
out what seems to be the problems [continuous problems] better popping
up, and then
address those problems. And get the people that are involved, that can be
affect by these
problems involved, and get their opinions and use it to come up with some
new development
trainings, procedures for officers, anybody(...) I think once you have people
that know a little
bit about it, and can bring a different insight, its important. And our
community is so diverse
and I think is important to get the communitys members involved to some
degree in that.
Because I think the understanding of being a civilian and being a police
officer, the way
things are approached are different. But the general idea is that we all want
to make sure
everybody is feeling a part of it.
32 ) The formations courses, the standardized courses. But, you know, that
professionalism has to be also handed down by senior officers whove
achieved
higher ranks. And, we sometimes, feel thats not being done totally. Were
In our
process here, in the last uhlets say five, six years, because Ive been here
for nine
year. I just start the tenth year in this section. The boss we have now has
come up
with performancesmanagement cases conferences where we get these
complains,
we want the answers to rectify some problems, but a lot of times we find
that the front
line of supervisors didnt know. So these performances management cases
conferences brings everyone together and everything is put on the table.
There is an
164

agreement that it is confidential and it is signed by everyone to deal with

the
problems. This is what this office has done presently, has done in the past,
how we
rectify it. So, we try to instill that.
Fica claro que os performance management cases esto referidos a
situaes
concretas - problemas reais acontecidos na corporao- mas mantidos no
anonimato, em
termos de seus autores, metodologia que parece facilitar a melhor
visualizao do
problema. J no depoimento seguinte ressalta-se a necessidade de cursos
de atualizao e
de treinamento continuado.
33 ) Well, to improve it up, date training is very important. To be done in a
regular
basis, uhlike we have a use of force once a year, at least which is very
important.
Could it be done more frequently? Sure. Is that practical to do it more
frequently?
Could be very difficult. Big screen on resources and cost factors involved. I
think
continuing training is very important () I think, right now, because we have
a lot of
senior members who retired in the last five or eight years, so we have a lot
of younger
people in supervising positions, and that happens very quickly, and it
justgoes in
cycles, we are going thought it now. We have not a lot of older officers on
the road to
properly guide these officers that seems, in behavior, are stating to slip ()
Uhsome of these supervisors I thing also dont have the support from the
seniors
supervisors, that is the meaningful consequences. It just not seems to be
anything
right now that uhpeople arent afraid that the uniform is turned out
properly. I
started with another force, at the Ontario Provincial Police, I was twenty
years there,
and in my last six, Ive been in Ottawa. At the OPP, if you do not have all
their proper
165

equipments or if you violate any of their policy this is going to cost you a
few dayspay. They took it very seriously. We took it seriously. But in Ottawa,
and Im
following that for years, there is no consequences () I thing that the
biggest thing is
the supervisors being more intelligent and having more meaningful
consequences.
And up here in Canada and North America, and pretty much around the
world, if you
want to have someones attention, take way the money. It is very
meaningful. Money
works. If you have to do extra time, who caresif you have to do this, who
cares. But
start taking away the money and now you get the attention.
Presente e passado, idealizaes de um ou de outro so contedos
recorrentes nas
representaes destes policiais, com semelhanas e diferenas nos casos
brasileiro e
canadense, como se analisa mais abaixo:34) I can speak from within Ottawa
and from my experience at the Police College.
Supervision, it is very important. Accountability. People have to be
accountable for the
decisions they make. We all make mistakes, fair. But you guys have to be
accountable for
know that, whatever you decide, you better be able to justify the decision
you make at the
time. If you decide to help yourself to something, you know, whatever, you
have to know that
you are going to be asked why and you have to know how to explain
yourself. Another thing
that we need and it falls within supervision I think is a officer of the rank of
sergeant-major,
like a protocol-officer, somebody who is responsible for making sure that
everybody is at
their nice, their uniform is clean and orderly, and making sure that they are
sowing up when
they are suppose to be showing up for trainings or for meetings. ( )
Somebody to deal with
those day-to-day disciplinary things. Somebody to represent your
organization when you go
166

to an event like a funeral, a police funeral, or a ceremony, somebody that

can stand in front
of our parade and represent us, you know, like a sergeant-major, a parade
marshal, you
know? We need that. We dont have that. We had it, they did way with that
( ) Because you
get guys then coming in and they buy their own type of holsters, their own
you see walking
around, and they have their cell phone ranging on, their bullets prevent,
their sunglass ontheir heads, they dont look professionals. You know? And
theyre wearing white socks with
their dark uniform. Dont wear white socks. Its not part of the uniform.
We have guys that come in and they dont carry their badges with them. If
we go to a call and
somebody says how do I know you are a police officer? Please identify
yourself. Well, I
dont have my badge with me today. You are supposed to carry your badge
all the time, you
are supposed to carry drive license. But nobody check that. When I was a
recruit I kept
walking down on the hallway and then these seniors officers stop me and
said: Let me see
your Duty Book. I had to give them my Duty Book. And they had to see if
that was up dated.
It wasnt in the last week. Let me see your gum. I want make sure your
gum is clean, its ok
and you get bullets in it. You know? Your shoes have to be polished, you
know, that kind of
stuffs. We get away from that. We need to have that back. Ok? And another
thing, the last
thing I would say is, uhwell, it goes on the same thing, back to basics. We
dont have the
same inspection. We used to have inspection every morning. You come in
and you were
There is no more inspection, you know, for you kit, no?
167

No. No. Before, like when I was young, and Im still young, when I was a
junior officer we
use to show up for parade in the morning, a line up, to get our assignments
and we all stand
up against the wall and our sergeant would look atus to make sure that we
had a hair cut,
that were shaving, that we did not have white socks on, that our guns were
clean, we had a
proper uniform on, that we didnt look like a pig pen, we had our badges, we
had our drive
licenses, he look at everything, and that made us proud and kept us as part
of the uniform,
with sense of ownership, sense of pride, we dont do that now, and we
should be doing.
Because now people they dont treat their equipment the same way, things
get broken, things
get lost, they forget about it, they go oh, well, I forgot the radio, I left it
there, some day Ill
return it Like this. There is no accountability, you know? People are taking it
for granted.
You know?
Alm da importante questo da responsabilizao, que volta aqui a ser
enfocada, e
aparece em um misto de auto-reconhecimento positivo, esboo de uma
possvel conscincia
identitria, traduzida no orgulho de ser policial e de corresponder s
expectativas do que
isto possa significar, observa-se, nos dois ltimos depoimentos, o mesmo
registro relativo
ao gap geracional que transparece nos depoimentos brasileiros. Trata-se de
repetio que
apresenta, entretanto, em relao ao Canad, nuances de significao, que
mudam o sinal
do que se pretende afirmar num contexto e no outro: no caso do
depoimento canadense, h
uma certa idealizao do passado, representado como melhor: tempo no
qual o supervisor
era algum que detinha mais conhecimento sobre o contedode suas
funes, as obrigaes
eram cobradas com mais rigor, significasse isto algo voltado aparncia
fsica do policial
ou sua atuao profissional. J no contexto brasileiro, as representaes
vo no sentido de
168

uma maior valorizao do tempo presente: momento no qual h uma maior

preocupao
com as relaes entre polcia e sociedade e um requisito central de que a
manuteno da
ordem se realize sem
ferir ou desrespeitar os direitos humanos. Tais representaes
valorizam tambm um modelo preventivo de policiamento, mais prximo da
comunidade e
mais distante, portanto, de prticas anteriores, centradas no policiamento
repressivo. Essas
transformaes, teriam, ainda segundo os depoimentos, um rebatimento no
que tange
formao, com mudanas significativas no contedo e na carga horria das
disciplinas
constantes do currculo a ser cumprido pelo policial, seja ele oficial ou praa.
A funo policial
A diferena entre profissionalizao e funo no de fcil percepo, para
a maioria
dos entrevistados, sem grandes distines entre os depoimentos colhidos no
Distrito
Federal e em Ottawa. No primeiro caso, h os que enfatizam a funo de
proteger o
cidado, voltando um pouco questo da misso, os que mencionam as
relaes pblicas;
h ainda aqueles que representam o ser policialcomo algo prximo a ser
pai, mdico, e
at mesmo, psiclogo, socilogo, caractersticas todas elas longnquas de
um
perfilprofissional e prximas das que j haviam surgido quando definiram
profissionalizao,
com se procurou ressaltar na anlise do item anterior.
No segundo caso, nada de radicalmente diferente: os depoimentos admitem
que a
funo policial compreende de tudo um pouco: proteger a comunidade,
servir e proteger o
pblico, proteger e fazer cumprir as leis, educar, manter a paz, preservar a
vida e a
propriedade o que, semelhana do contexto brasileiro, distancia mais do
que aproxima as
169

representaes sociais que o policial canadense faz de si mesmo do que se

poderia definir
como um perfil profissional.
35) Porque o policial militar aquele que est ali para salvar uma vida e, ao
mesmo
tempo ele pode tambm no ser aquilo que o mandato espera.( ... ) A
funo policial
coibir o crime, prevenir o crime antes que ele acontea. Ele j est no
ponto
certo, na hora certa. Ali est o policial a, j no vo fazer nada errado.
(... ) As
principais tarefas so meramente as de cumprir o dever, se eu estou
entendendo. ( ...
) Os deveres realmente so os de manter o compromisso com a sociedade.
Os deveres
so os deveres de estar perante a sociedade, de fazer um trabalho de
qualidade, que
eu vejo que est sendo feito. no medir esforos realmente para um bom
desempenho para a segurana do cidado.
Aqui se percebe a ambigidade que acompanha as representaes sociais:
se em
alguns depoimentos o agente aponta para a ausncia de
reconhecimentosocial a que est
submetido, como ressaltado mais acima, em outros como o que se acabou
de ler, assim
como nos seguintes, transparece uma representao meio mtica, segundo
a qual, a simples
presena do policial, o uniforme, o homem armado pela lei Ali est o
policial-a j no
vo fazer nada errado,
seria garantidora da boa conduta da populao civil. De fato,
como se o respondente estivesse querendo afirmar ou precisando
acreditar que assim
que tem que ser e que o policial seria visto, percebido e representado pela
populao como
o agente da paz, o responsvel pela ordem. E para tanto, a educao ,
quase sempre, a
palavra mgica, qual se alia, esforo pessoal, abnegao, sacrifcio,
condies e
qualidades para fazer do policial o espelho a ser mirado, a virtude a ser
copiada,
170

representaes que envolvem num misto de auto-convencimento e de

desejo de realizao
(wishfulthinking).
36 ) A funo policial a seguinte: na verdade, na prtica isso engloba
muita coisa.
s vezes voc passa por situaes dirias que voc passa por um pouco de
tudo. s
vezes voc tem que dar apoio psicolgico, ou seja, a pessoa tem que ter
uma estrutura
emocional forte, psicolgica tambm, porque a gente se depara com
situaes das
piores possveis que voc possa imaginar, de todos os tipos. Ento, eu
acredito que,
com certeza, investir na formao; pegar o pessoal de melhor qualificao
possvel
(acredito que a gente j estcaminhando para isso) para melhorar a
qualidade do
servio prestado para a comunidade. Com certeza essa parte educacional,
essa parte
de qualificao exigida fundamental.
37) Funo policial voc abrir mo de muita coisa que voc poderia,
queria,
gostaria de fazer. Porque quando voc est fardado voc observado por
tudo e por
todos. A partir do momento que voc entra a ser policial, voc sabe que
muito do que
voc faria se voc no fosse policial, voc no vai fazer. Voc tem que estar
disposto
a se arriscar, porque muito visado: qualquer bandido hoje tem por seu
inimigo um
policial. Mas muito difcil definir a funo policial.( ... ) As principais tarefas
relacionadas ao policial militar... resguardar a segurana da sociedade,
proporcionar o bem-estar e a tranqilidade para quem de direito, que a
sociedade.
171

Servir e proteger o cidado, so, igualmente, representaes recorrentes

em vrios
depoimentos, mescladas com depoimentos que esboando, uma espcie de
tmida autocrtica, apontam para problemas que impedem que o policial
possa concretizar sua funo.
Essa auto critica bifurca-se para atingir a dimenso institucional-cultura
violenta- quanto
individual-alcoolismo, por exemplo, ao lado de outras situaes scioeconmicas e
psicolgicas que poderia, segundo a fala destes respondentes, afetar a boa
performance
profissional:
38) Para mim, a principal tarefa servir a sociedade, proteger o cidado.
Pelo
menos aquina escola, o que eu tento passar para os alunos que ns
precisamos ter
a conscincia que a gente est aqui para servir a sociedade. A gente utiliza
nossa
arma, no porque a gente bom, porque a gente mau, no. para
proteger outras
pessoas. que, s vezes, o policial tem uma cultura muito violenta. Pelo
prprio
servio, ele tem uma cultura muito violenta, ele muito brutalizado. A
maioria tem
uma situao financeira ruim, tem famlia grande. H muito problema de
alcoolismo
na nossa tropa. Ento, a principal dificuldade que eu vejo, o que eu tento
conscientizar o cara que a gente precisa ter a conscincia de que
necessrio
servir a sociedade, que a gente presta um servio de proteo vida. A
gente salva
vidas. s vezes, a imagem que a sociedade tem de que o policial violento,
o policial
bruto, truculento o policial internaliza isso, muitas vezes, e comea a
agir daquela
forma. A forma que olham ele, ele comea a agir daquele jeito e acha
normal,
tranqilo.
172

Ou seja, a violncia, suposta como trao cultural da sociedade civil, tanto

quanto da
corporao militar, interfere, prticas Essa representao (inconsciente) da
violncia como
categoria simblica que organiza as relaes sociais e d sentido s
condutas de distintos
atores propicia um tipo de reciprocidade perversa entre sociedade civil e
organizaes
policiais em funo da qual a polcia tende a orientar condutas violentas a
partir do que ela
supe que asociedade espera dela como responsvel pela lei e pela ordem
Essa lgica, no
isenta de ambigidades, faz com que a sociedade movida pelo combustvel
do medo e da
insegurana cobre sempre mais e mais rapidez, eficincia e agilidade da
atuao policial,
fazendo do policial um heri, se sua funo de garantidor da ordem for por
ela avaliada
como bem sucedida, mas no exitando em identific-lo ao bandido, caso se
d o contrrio (
Porto, 2001).
39) A funo policial que nem eu falei para voc no uma funo fcil.
A gente
muito criticado pela imprensa A gente quer uma coisa assim... A gente
acha que a
gente deveria ser visto com outros olhos. As funes que eu posso dizer que
a gente
tem so vrias, mas a primordial a manuteno da ordem pblica, estar
preservando a ordem. Enquanto vocs esto dormindo eu estou
trabalhando, estou
velando o sono de vocs.
Apesar das representaes ressaltando a distino, j comentada neste
captulo, entre
civis e militares, colhemos tambm representaes que preferem apostar no
carter civil da
funo policial, fato que se presta a re-afirmar algo sobre o que este
relatrio tem insistido,
e que diz respeito inexistncia de padres valorativos comuns sobre o que
seja a funo
policial e sobre como, homogeneizar, a partir desse fundo comum de
valores, normas de
173

conduta que orientem as prticas policiais. Alm do que essa mudana de

sentido entre
considerar como civil a condio dopolicial revelou-se mais freqente entre
os policiais
mais jovens ressaltando novamente que o gapgeracional sinnimo de
princpios e
filosofias tambm diferenciadas sobre como entender a atuao policial.
Vale tambm
ressaltar que est afirmao refere-se s entrevistas realizadas no Distrito
Federal. No
temos elementos, a partir das entrevistas realizadas no Canad para
sustentar afirmaes
neste sentido.
40) A nossa funo eminentemente civil. uma funo civil. Eu entendo
ela como
funo civil, eu no entendo ela como funo militar, e at combato quem
diga que
ns temos uma funo militar. Ns no temos funo militar, eu no tenho
inimigo. E
eu tento transmitir isso sempre, e vejo que hoje j d um eco dentro da
instituio
depois desses anos todos. Ns no temos inimigos. Eu no gosto que
empregue
combater a violncia eu no combato nada. Posso ter, no mximo, um
enfrentamento da violncia. Ento, no tem combate, no tenho inimigo, e
no estou
aqui para neutralizar ningum, que o que fazem as foras militares( ... ). A
minha
funo a preservao da ordem pblica, e s (...) Mas, o que a
preservao da
ordem pblica? A que entra um conceito muito grande. Vai desde, e eu
gosto deste
exemplo, atender a discusses de casais ( ... ) at mesmo gerenciar
conflitos
familiares. Voc acaba tendo que atuar nesses pontos todos, at mesmo
prestar
assistncia. s vezes, o pessoal fala assim: Mas a Polcia no feita para
aassistncia.. sim feita para a assistncia. sim para ir l, pegar o
cidado e
conduzir at o hospital. (... ) O cara aciona a Polcia Militar, porque ele sabe
que se
ele chegar numa viatura da Polcia Militar, ele entra pela emergncia, e
atendido
174

de imediato. Diferente se ele for caminhando, chegar naquele rgo pblico,

e pedir
para ser atendido: ele vai ter que pegar uma senha, entrar na fila, e
aguardar. Ento,
tem isso tambm.(...) Ento, eu digo que o trabalho nosso, ele abrange
muitos
aspectos da atividade. No adianta dizer que a gente est atuando somente
em uma
atividade.
(... ) Eu digo para voc que a corporao, ela tem uma atividade para cada
tipo de
policial. Tem policial que pensa que ele tem que atuar de uma forma mais
repressiva.
E tem unidades que atuam de forma mais repressiva. Tem policial que acha
que tem
que prestar mais servios de assistncia. Temos unidades que fazem mais
esse tipo de
assistncia, relaes pblicas, contato com a comunidade como o
batalho escolar,
o peloto turstico, a prpria rea de trnsito, que tem muito mais
relacionamento
com a comunidade.
(... ) Ento, h uma srie de influncias nisso da. Mas eu no vejo que o
policial, ele
atue assim: ah, porque eu vou atender aqui, ah, eu acho que eu tenho
que
atender. No, no penso que venha a desmerecer o servio dele. Mas a
trabalha
muito dentro do imaginrio de cada um, que diferente.
41) o bem-estar ligado segurana essa a nossa funo e de
preveno (ns
no estamos aqui para caar ningum). Eu sempre falo o seguinte: se eu
tiver que
fazer um policiamento na rua de vocs, e no acontecer nada, eu no tiver
nenhuma
175

ocorrncia, e no houver nenhuma reclamao de que roubaram minha

moto,
roubaram minha bicicleta se no acontecer nada, porque eu prestei
um
excelente servio. Dada a minha presena, no houve nenhum furto,
nenhuma
ocorrncia, nenhuma briga, no houve nada, ningum armado, no houve
tiro.
Volta mais uma vez a imagem de que a presena do policial suficiente
para garantir
a ordem, a qual tem, alm desta uma outra leitura, em sentido um pouco
diferenciado;
como se estivessem a dizer:se isto assim, torna-se necessrio multiplicar o
contingente de
policial nas ruas e a funo repressiva, afirmao que apenas implcita nos
depoimentos,
reforando a argumentao, que aqui se pretende defender acerca das
ambigidade das
representaes sociais em anlise.
42 ) A funo a manuteno da ordem, que a funo constitucional (...).
Como ela
vai exercer essa funo? (...) O que a manuteno da ordem dentro da
viso do
estado brasileiro, hoje? Evidentemente, diferente da dcada de 70. Mas,
as
estruturas de gesto, elas devem ser alteradas para que essas funes
sejam
exercidas. (... ) no meu entendimento, ns estamos com estruturas de
gesto
ultrapassadas, e a que esto os paradigmas que emperram oexerccio
efetivo da
funo
(...) As tarefas. As principais tarefas relacionadas a essa funo?
176

No caso especfico da Polcia Militar seria o policiamento ostensivo. Dentro

do
policiamento ostensivo, existe a grande discusso de comunitarizao da
atividade de
polcia, ou seja, a interao polcia- sociedade (comunidade): a participao
da
sociedade no processo de fazer segurana. E a, a gente tem novamente a
questo
cultural.
um bom caminho, esse? uma boa direo?
Para mim, o nico ponto. E, efetivamente, exercer a atividade funcional da
Polcia
Militar, que a preveno. A preveno, ela no pode ser considerada s ao
nvel do
exerccio da atividade de policiamento ostensivo. Mas, a preveno dentro
dessa
viso mais abrangente de fazer polcia, est ligada a voc interagir com as
instituies pblicas e privadas, e com a prpria sociedade em geral, no
intuito de
buscar solues para aquela comunidade (...) E to complicado a gente
falar de
preveno para a Polcia Militar, que parece que claro, porm no .
Porque a
cultura institucional, a cultura de segurana no Brasil, uma cultura
repressiva. E
a, quando voc tem um policial fardado na rua, ele entende que ele est ali
para
qu? Para fazer um flagrante delito, em caso de flagrante, se algum estiver
cometendo um crime. E, se no estiver acontecendo nada na comunidade,
ele fica
aborrecido, e capaz de ele fazer acontecer para se divertir.(...). Ele
noentende que
o papel dele de preveno est sendo cumprido na totalidade. Mas, a
prpria
instituio diz para ele isso, quando, por exemplo, premia o cara que fez
mais
flagrantes no ms, quando o bom policial aquele operacional que anda
com a faca
177

no dente, cheio de armas. O policial que fica na porta da escola, que fica
interagindo
com as crianas, com os pais dos alunos, aquele que est na quadra, e que
as pessoas
respeitam, e que conversa, e que conduz um trabalho preventivo, ele no
valorizado.
(...) Os programas, como por exemplo, o Tolerncia Zero, ele soa bem
melhor no
ouvido do policial do que Polcia Comunitria. O Tolerncia Zero no
funcionou to bem aqui, porque culminou com o que a gente sabe por a. E
o
Polcia Comunitria, se voc tem normativas que definem, voc fala
assim: o
policial, a partir de amanh, policial comunitrio, ele vai interagir com a
comunidade. Voc no pode baixar normas e definir isso, voc tem que
mudar toda
uma cultura para que isso acontea. ( ...) Voc, quando voc vai atuar com
preveno, tem que raciocinar com valorizao do policial; (...) voc tem
que
trabalhar com a questo da educao. Voc no tem, por exemplo, e eu falo
claramente, que voc deveria ter, assim como o vigilante tem, uma lei, uma
norma
que obrigasse o policial, a cada perodo, a fazer uma reciclagem, uma
requalificao; no entanto, no existe (... ) Agora que, aqui na DE, ns
estamos
fazendo umprojeto de requalificao. Mas isso no est base de normas,
isso est
numa normativa do Comando Geral norma? norma, uma portaria.
Mas nada
impede que um comandante geral novo que chegar a, fale assim: corta
isso e
revoga a portaria. Eu acho que isso deveria ser feito no nvel de lei.
178

Os comentrios sobre a ambigidade das representaes e sobre ausncia

de
padronizao no significam, em hiptese alguma que se esteja afirmando
que o policial
afirmando uma coisa e fazendo outra, com inteno de responder ao que
supe que o
entrevistador queira ouvir. Embora isto possa sempre acontecer, quando se
trabalha com
discursos, representaes, valores, no caso particular o que se est
tentando reforar o
carter heterogneo dos princpios e maneiras de conceber a funo
policial, dentro da
prpria corporao.
43) What are my roles as a police officer? Our work is changing, its
expanding. I
took men to be out there. We are psychologists, we are social workers, we
are there
to uphold the law, we are there to protect our communities, and to make
sure that
everybody feel safe in their community, we are there to assist the
communities, and
whatever issues they may be facing, or feel that they need polices
assistance in it.
That is how a look our roles. And I think our roles are important roles
because
people look for us for help, and we have to ensure that we are
approachable, and we
have the knowledge and the information orthe resources to direct them to
receive the
assistance that they are looking for. But, I mean, I would say, to protect is
our role.
44) The police job is to maintain the law and order in the community, to be
part of
the community, to be constantly communicating with the community to
assist, to keep
the law and order. ( ) Like Sir Robert Peel, I think he said that the police is
the
community and the community is the police, something to that effect. One
cant
work without the other. If the police remains isolated and doesnt
communicate with
the community, and vice versa, he doesnt work.
179

45) What is the role of the police in the Canadian society? We are thereto
educatefirst and for most is to help. We are there to keep the peace; keep
the bad
guys fromuh(.. ) is to help people whatever way we can and not to be
afraid of
us. That is not an easy thing, of course. Right now, its multiculturalism, and
for some
coming to Canada, police is a dirty work. His police in Europe and in the old
countries was a state-run gang. To them polices were not different from
criminals.
But in North America, I only know North America, police is very different. We
arent
a gang.
46 ) I think of Robert Peel, you know, preserving the peace and enforcing
the laws,
you know, your basics. Thats what we are here for. No more than that. ()
But our
functions is the basics, our basics is to keep our streets safe, to keep the
bad guys
lock up, topreserve life and protect life and property.
As entrevistas sinalizam mltiplas indagaes e questes as quais sero
retomadas e
formuladas como sugestes nas concluses desta pesquisa. De modo geral,
apontam para a
necessidade de se aperfeioar cada vez mais o conhecimento das
representaes como uma
das formas possveis de se avanar o conhecimento dos sentidos e
contedos das prticas
que fazem do policial algum, que de uma forma ou de outra, convive
diariamente com a
violncia e precisa se instrumentalizar para enfrent-la dentro da
observncia dos direitos
180

humanos em todos os momentos de sua prtica, a qual comporta, na

maioria das vezes, uma
relao direta com a sociedade.
Refletindo sobre os temas da profissionalizao e da funo policial, e sobre
como
so abordados pelos entrevistados, um outro tema vem tona:
a multiplicidade de
concepes, as definies que insistem no aspecto emocional, na
responsabilidade da
misso, dentre outras coisas, apontam para uma lacuna identitria,
articulada falta de
reconhecimento social que produz, por sua vez, um dficit de autoreconhecimento, como
j apontado neste ltimo captulo. No contexto brasileiro, tal lacuna est,
certamente,
articulada a esta representao que alguns policiais fazem de si mesmos
como algum que
trata, trabalha, lida como o lixoda sociedade. Poder-se-ia, talvez, falar de
um bloqueio
face ao processo de construo de uma identidade coletiva, quepode, no
limite,
impossibilitar que estes indivduos se auto reconheam como sujeitos de
uma profisso.
No contexto canadense embora tambm no se tenha estruturado de modo
conclusivo
a idia de profisso j se poderia, talvez, falar da existncia desta dimenso
servio a qual,
traduzido em servio para a sociedade, no deixa de ser um passo
importante para que se
possa falar da construo da profisso policial.
181

Recomendaes
Para cumprimento do objetivo nmero 3 do projeto de pesquisa, elaborar
uma
proposta para subsidiar os esforos das polcias na (re)definio dos
parmetros
norteadores de seus mecanismos de controle interno e atendimento ao
edital do concurso
de projetos de pesquisa, seguem as recomendaes gerais e as
recomendaes especficas
SENASP.
Recomendaes Gerais:
PROMOVER AES DE SENSIBILIZAO PARA A NECESSIDADE DE
CONTROLAR O USO DA FORA.
Conforme discutido neste relatrio (captulos 1 e 3), a forma de utilizao da
fora
tem conseqncia direta sobre a legitimidade de que goza a polcia junto
populao. Para lidar com esta questo necessrio criar e aperfeioar
mecanismos
de controle do uso da fora. Existem vrios mecanismos para este controle.
Eles no
so mutuamente excludentes, ao contrrio, se complementam (captulo 2).
Entretanto qualquer destes mecanismos s ter eficcia se contar com uma
forte
adeso dos policiais ou, pelo menos, dos seus dirigentes.
182

CRIAO DE NORMAS DECONDUTA

De acordo com as pesquisas realizadas sobre o assunto, a criao e adoo
de
cdigos de deontologia e normas administrativas tm se revelado um dos
mecanismos mais eficazes para controlar do uso da fora (captulo 4). A
exemplo da
PMDF, algumas polcias brasileiras j contam com cdigos de deontologia,
entretanto, carecem de normas de condutas que estruturem melhor a
discricionariedade policial (captulo 3).
ADEQUAR O TREINAMENTO S NECESSIDADES DO POLICIAMENTO
O treinamento uma das formas utilizadas pelas polcias para capacitar
seus membros
ao emprego adequado da fora. Entretanto, sem a adoo de normas claras
que
orientem as condutas policiais, os esforos despendidos no treinamento
sero incuos.
Alm disso, importante considerar a necessidade de uniformizao e de
continuao
do treinamento.
ADEQUAR O SISTEMA DE AVALIAO DAS CONDUTAS POLICIAIS
Os esforos de controlar o uso da fora policial no se restringem ao
treinamento.
Tambm necessrio aperfeioar o sistema de controle interno das
condutas
policiais. Nos casos de acusao de desvio de conduta, importante
adequar os
procedimentos de apurao e julgamento aos contedos dos cdigos de
deontologia
e das normas de condutas.
183

Recomendaes especficas para a Secretaria Nacional de Segurana

Pblica:
COORDENAR OS ESFOROS PARA CRIAO DE UM MODELO
NACIONAL DE USO DA FORA POLICIAL
A criao de um modelo nacional de uso da fora policial permitira
uniformizao
das condutas policiais. Apesar das diferenas regionais, a criao de um
modelo
nacional poderia fomentar a constituio da identidade profissional dos
policiais.
Alm disso, proporcionaria uma economia de esforos, bem como permitiria
intercambio e aes conjuntas. Na criao deste modelo, preciso
incorporar as
necessidades, os saberes e as experincias das polcias. Para tal, sugere-se
a
constituio de uma equipe de policiais especialistas em treinamento do uso
da
fora para pensar e elaborar o modelo nacional.
INCENTIVAR A ADOO DO MODELO NACIONAL DE USO DA FORA
Tomando o cuidado de no ferir as autonomias federativas, a SENASP pode
incentivar a adoo do modelo nacional pelas diferentes polcias existentes
no
Brasil. Para isso, o condicionamento dos repasses dos recursos do Funda
Nacional
de Segurana Pblica (FNSP) seria ferramenta valiosa para a implementao
desse
modelo.
INCENTIVAR A ADEQUAO DOS SISTEMAS DE TREINAMENTO E
AVALIAO AO MODELO NACIONAL DE USO DA FORA
A implementao de um modelo nacional de uso da fora passa
necessariamente
pela sua adoo nos sistemas de treinamento e de controle interno.
importante
adequ-lo aos sistemas existentes nos estados. Para tanto, sugere-se um
amplo
levantamento dos modelos de ensino profissional existentes, a fim de
incorporar
suas variaes na elaborao do modelo nacional. Bem como submeter o
modelo
nacional a um amplo debate com representantes daspolcias, da sociedade
civil e
especialistas na rea de segurana pblica.
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