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CONSTITUCION
MEDIANTE
Expediente CRF-003
REFERENDO-Acto
complejo/REFERENDO-Constituye
un
mecanismo de reforma de la Constitucin sujeto a controles
judiciales
REFERENDO-Manifestacin
del
poder
constituyente
derivado/REFERENDO-Participacin de la ciudadana como poder
constituido y no como constituyente primario
El referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre,
manifestacin del poder constituyente derivado y ni siquiera la
intervencin del electorado para votar la propuesta, despus de haber
sido tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional,
tiene la fuerza jurdica suficiente para transformar el referendo en acto
constituyente fundacional, primario u originario. Es as como en la
sentencia C-180 de 2007 se seala que cuando la ciudadana participa
en la convocatoria de un referendo acta como rgano constituido y, por
ende, con poder limitado, porque una es la situacin cuando el pueblo,
en un acto de afirmacin y por fuera de todo cauce normativo, decide
reformar la Constitucin o darse una nueva y otra distinta aquella en la
cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado
para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente o para
que exprese su afirmacin o su negacin a una propuesta de reforma a la
Constitucin, pues en el primer caso el pueblo acta como constituyente
primario, en tanto que en el segundo obra en el mbito de los poderes
constituidos.
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Modelo que preconiza
lmites a todo poder y procedimientos que garantizan la
manifestacin de una pluralidad
La nocin de pueblo que acompaa la concepcin de democracia liberal
constitucional no puede ser ajena a la nocin de pluralismo e implica la
coexistencia de diferentes ideas, razas, gneros, orgenes, religiones,
instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterognea
composicin al escoger un modelo de democracia constitucional acepta
que todo poder debe tener lmites y, por lo tanto, como pueblo soberano
acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo
democrtico e instituye cauces a travs de los cuales pueda expresarse
con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporneos la voz
del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, as
sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan
una manifestacin de esa pluralidad.
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POR
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LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE REFERENDOExigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto impone
lmites a la configuracin legislativa
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONALContrara exigencia de lealtad y claridad
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONALInexequible por cuanto la Constitucin Poltica slo prev voto
afirmativo o negativo
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONALAfecta la libertad del elector
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Lmites al poder de
reforma constitucional
LEY DE REFERENDO-Examen de la Corte no excluye estudio de
eventuales vicios de competencia
DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONALDistincin entre poder constituyente en sentido estricto y poder de
reforma
PODER
CONSTITUYENTE
ORIGINARIO-Actos
fundacionales y por ello escapan al control jurisdiccional
son
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sentencias que resultan relevantes para entender que la tesis sobre los
vicios de competencia puede tener distinto alcance segn sea el objeto
de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, segn sea la va
de reforma constitucional adoptada. En la sentencia C-551 de 2003 se
sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no slo puede
configurarse durante el trmite establecido, sino que tambin puede
estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo
procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a
la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma, pues la
competencia es presupuesto de la forma, puesto que a sta slo puede
acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese
modo cobra significacin jurdica, precisndose que el poder de
reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la
facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de
derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad, planteamiento que
segn la misma providencia, remite a uno de los problemas ms
complejos de la teora y la prctica constitucionales, porque implica la
necesidad de definir cual es el papel del pueblo, como poder
constituyente originario y depositario de la soberana, una vez que ste
ha dictado la Constitucin, pues como poder constituyente originario
radicado en el pueblo, no est entonces sujeto a lmites jurdicos, y
comporta un ejercicio pleno del poder poltico de los asociados, siendo
sus actos fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden
jurdico. El poder de reforma o poder constituyente derivado, por su
parte, se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado de
modificar una Constitucin existente, pero dentro de los cauces
determinados por la Constitucin misma, por lo que se trata de un poder
establecido por la Constitucin, que se ejerce bajo las condiciones
fijadas por la misma que comprenden competencia, procedimientos, etc.,
siendo en consecuencia derivado, limitado y sujeto a controles. Los
lmites al poder de reforma no slo son los formales derivados de las
reglas procedimentales establecidas por la Constitucin y las normas
legales, sino tambin los que se derivan del alcance de su competencia,
cual es reformar la Constitucin. Ahora bien, en la sentencia C-551 de
2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional
de iniciativa gubernamental, en tanto que en la actualidad se trata de
ejercer el control de constitucionalidad sobre una ley de convocatoria a
un referendo con origen en una iniciativa ciudadana, por lo que la no
aplicacin de la tesis de la sustitucin de la Constitucin y de los vicios
de competencia por la participacin popular en la iniciativa legislativa,
no resulta aplicable por cuanto pese a que se trata de una ley de
iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo
promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitucin,
sujeto a requerimientos procedimentales y a lmites competenciales. El
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INICIATIVA
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INICIATIVA
POPULARPOPULAR-
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MAYORIAS
EN
PROCESO
EN
PROCESO
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INTRODUCIDAS
A
PROYECTOS
LEGISLATIVO-Carcter formal y sustancial
EN
TRAMITE
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ocurrencia del mismo habra sido la devolucin del proyecto por parte
del Presidente de la Cmara de Representantes al representante del
comit de promotores para que subsanara la deficiencia y, una vez
cumplido dicho requisito, presentar nuevamente el proyecto de ley ante
la secretara de la respectiva cmara.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVAFacultad de enmienda limitada en proyecto de ley de iniciativa
popular/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR-Cambio de pregunta por el Congreso
de la Repblica modific el sentido de la iniciativa popular y
cambi su esencia/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDOCambio de pregunta por el Congreso constituye un vicio de
procedimiento por extralimitacin en la facultad de enmienda
Si bien se haba concluido que durante el trmite legislativo una
iniciativa normativa ciudadana no puede ser alterada de manera
sustancial, en consideracin a que el artculo 378 de la Constitucin
limit la titularidad de la iniciativa de la ley que convoca a referendo de
reforma constitucional al Gobierno y a los ciudadanos, excluyendo dicha
facultad del mbito competencial reconocido al Congreso; que el
porcentaje de apoyo ciudadano requerido es alto y, por consiguiente,
debe reconocerse toda la significacin que tiene dentro del proceso de
decisin democrtica la participacin del pueblo, aunque ste funja
como poder constituido; y que los ciudadanos no tienen oportunidad de
manifestar su parecer respecto del acuerdo o desacuerdo con las
modificaciones introducidas por el Congreso, ni siquiera cuando las
mismas son sustanciales, razones stas por las que la Corte considera
que en los casos de iniciativa legislativa popular el Congreso no puede
modificar sustancialmente el proyecto presentado por los ciudadanos, ya
que en la prctica esto implicara que se discutiera y eventualmente se
aprobara otro proyecto, y no el presentado por los titulares de la
iniciativa. En el caso concreto, la nica pregunta contenida inicialmente
en la iniciativa sometida al Congreso de la Repblica, que dio origen a
la Ley 1354 de 2009, fue modificada en el condicionante haya ejercido
por el de haya sido elegido, cambio que a juicio de esta Corporacin
entraa una variacin fundamental en el proyecto respaldado por los
ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la
posibilidad de una segunda reeleccin mediando un perodo presidencial
en una totalmente distinta consistente en una segunda reeleccin
inmediata, es decir, la consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres
perodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la
Presidencia de la Repblica. La consecuencia ms directa de dicha
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variacin es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una
segunda reeleccin para el perodo que sigue a la finalizacin de su
segundo mandato. Dicha modificacin, al contrario que el proyecto
originalmente propuesto, permitira que en la segunda reeleccin se
tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reeleccin y
no simplemente un ciudadano candidato.
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN
LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Inexistencia de precedente aplicable/PRINCIPIOS
DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE
INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDOVulnerados por cambio de pregunta en el Congreso a la planteada en
la iniciativa popular/PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y
CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR
QUE CONVOCA A REFERENDO-Desconocimiento acarrea un
vicio insubsanable
En tratndose de leyes de convocatoria a un referendo constitucional de
iniciativa popular, la posibilidad de introducir modificaciones por parte
del Congreso de la Repblica se encuentra limitada en virtud de la
proteccin que debe garantizarse al principio de democracia
participativa y al derecho fundamental de participacin poltica de ms
del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo electoral
vigente. Estas particularidades crean un contexto de anlisis diferente
respecto de los principios de identidad y consecutividad en el trmite
legislativo ya que ninguna de las decisiones anteriores recae sobre una
iniciativa que involucra la actuacin de principios y derechos
fundamentales, la cual, adems, trata sobre un tema respecto del cual el
Congreso carece de titularidad para presentar proyectos de ley, en virtud
del propio texto constitucional, por lo que se puede afirmar que no existe
precedente jurisprudencial exactamente aplicable al presente asunto, y si
bien los principios de identidad y consecutividad se manifiestan con la
misma naturaleza, aunque con diferente intensidad, debido a las
limitaciones del poder de enmienda, por lo que una modificacin
sustancial de la iniciativa normativa ciudadana, en cualquier etapa del
procedimiento legislativo, implica la vulneracin del principio de
identidad, y dependiendo de la etapa del trmite legislativo en que
aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la trasgresin del
principio de consecutividad que exige que la iniciativa ciudadana sufra
cuatro debates durante su trmite en el Congreso, sin que pueda ser
alterada sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo. En el
procedimiento de elaboracin de la Ley 1354 de 2009 resultaron
vulnerados tanto el principio de identidad como el de consecutividad por
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REFERENDO
PARA
SEGUNDA
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaracin por parte de uno o
varios miembros del congreso resulta indiferente en anlisis de
exequibilidad de la ley
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO
PARA
SEGUNDA
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Supuesta desviacin de poder en
trmite no constituye vicio de procedimiento/PROYECTO DE
LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA
SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATARequisito de plena prueba para que vicios de la voluntad tengan
consecuencias en juicio de constitucionalidad
En el caso concreto los intervinientes pretenden que se declare la
ocurrencia de un vicio en el procedimiento legislativo por la presunta
desviacin de poder en que habran incurrido algunos congresistas al
momento de votar el proyecto de ley. Presentan como elementos
probatorios: (i) la denuncia que present el ciudadano Rafael Pardo
ante la Procuradura General de la Nacin; (ii) los artculos publicados
en peridicos y revistas que describen la implementacin por parte del
Gobierno Nacional de proyectos pblicos y la celebracin de contratos
estatales tendentes a beneficiar a senadores y representantes
fundamentales para alcanzar las mayoras requeridas en el trmite de
aprobacin de la ley que convoca al referendo, al igual que el
nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de
personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la
Comisin de Conciliacin; y (iii) la denuncia de distintos representantes
a la Cmara de supuestos ofrecimientos irregulares hechos por el
Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto. A juicio de
esta Corporacin los medios probatorios antes enunciados no permiten
determinar con plena certeza la ocurrencia de la presunta desviacin del
poder y son insuficientes para establecer la ocurrencia del eventual vicio
y las consecuencias que de ste se derivaran en cuanto a la validez del
trmite legislativo adelantado.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE
LEGISLATIVO-Finalidad/REQUISITO
DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Inexistencia de vicio, cuando a pesar de la ruptura
de la cadena de anuncios, en sesin anterior a la de aprobacin del
proyecto, ste fue anunciado para votacin
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DE
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jurdico
fundante
del
Estado
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Alcance/DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Caractersticas
PARTIDOS,
ORGANIZACIONES
Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Constituyen una faceta institucional del pluralismo
El pluralismo se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las
diferentes opciones ideolgicas; desconfa de la homogeneidad, porque
reconoce la heterogeneidad de la sociedad, as como la existencia de los
grupos a los que pertenecen los individuos; rechaza el carcter absoluto
de las opiniones o tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos
puntos de vista; promueve la participacin poltica en la medida en que
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la
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I. ANTECEDENTES
El Presidente de la Repblica, el da ocho (08) de septiembre de 2009 en
curso, envi a la Corte Constitucional copia autntica de la Ley 1354 del
miso ao Por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de
reforma constitucional para que esta Corporacin diera inicio a su
control automtico.
Mediante Auto de primero (01) de octubre de 2009 el Magistrado
Sustanciador avoc conocimiento del proceso de la referencia y decret
la prctica de pruebas, para lo cual orden oficiar al Registrador Nacional
del Estado Civil, al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al Fiscal
General de la Nacin, a la Corte Suprema de Justicia, al Procurador
General de la Nacin, al Secretario General de la Cmara de
Representantes, al Secretario General del Senado, al Secretario de la
Comisin Primera de la Cmara de Representantes, al Secretario de la
Comisin Primera del Senado, al Presidente del Partido Cambio Radical,
al Presidente del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), al
Presidente de la Cmara de Representantes y al Secretario Jurdico de la
Presidencia de la Repblica con el fin de que remitieran los documentos
necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad. Igualmente, por
medio de Auto de octubre veinte (20) de 2009, se ofici al Gerente
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ii.
9 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 27. En igual sentido, el ciudadano
Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene
que El decreto 4742 no tiene como destinatario a los particulares ni puso trmino a un procedimiento
administrativo. (p. 53). Por su parte, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados
Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio Lizarazo
Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y
Hediel Saavedra Mogolln sostienen que El decreto 4247 de 2008 fue expedido con anterioridad al
inicio de las sesiones extraordinarias que convoc y fue hecho pblico ante quienes deban enterarse
del contenido del mismo, sin violar norma constitucional u orgnica alguna, por el contrario, como
qued claro, en ejercicio de las mismas.
10 Concepto 1841 del 17 de septiembre de 2007, de acuerdo a la intervencin del ciudadano Edmundo
del Castillo Restrepo Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, p. 28.
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decisin en el sentido que la reeleccin por una sola vez acompaada por
una ley de garantas no sustituye la Constitucin, no fue hecha con la
intencin de excluir la posibilidad de una segunda reeleccin, sino,
simplemente, resolva el asunto que se examinaba en ese entonces.
Igualmente, se dice que la Corte tiene la posibilidad de modular los
efectos del fallo, en el sentido de evitar interpretaciones incompatibles
entre la reforma constitucional y la vigencia de la ley de garantas o, por
ejemplo, entre aqulla y el pargrafo del artculo 197 de la Constitucin
que consagra Nadie podr ser elegido para ocupar la presidencia de la
repblica por ms de dos perodos.
2.
declaratoria
de
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Carlos Pea Morales, Hctor Enrique Linero Daz, Myriam Elsa Romero
Villalba, Lorenzo Julio Florez Gonzlez, Luis Fernando Rincn Escobar,
Clara Daza, Pascual Bravo, y Jos R. Llanos;Carlos Adolfo Moreno
Galindo; Matilde Cipagauta Hernndez; Hugo Hernndez Caldern; Luis
Arturo Cruz; Lilia Poveda de Cuadrado; Rafael Balln M.; Tatiana
Romn Alarcn; Diana Carolina Sanabria Rondn; Reinaldo Villalba
Vargas, Eduardo Carreo Wilches, Dora Lucy Arias Giraldo, Linda Mara
Cabrera Cifuentes, Luis Carlos Bonilla Rico, Rafael Ernesto Surez,
Jess Alberto Franco Giraldo, Mauricio Garca Durn, Franklin
Castaeda Villacob, Luis Alfonso Castillo Garzn, Luz Marina Hache
Contreras, Juan Carlos Ramrez H., Mara del Pilar Arango H. y Mauricio
Castillo; Luis Carlos Bonilla Rico Rafael Ernesto Surez Orjuela;
Mauricio Garca Durn; Franklin Castaeda Villacob; Tarsicio Mora
Godoy; Jess Alberto Franco; Blanca Irene Lpez Garzn; Luis Alfonso
Castillo Garzn; Yenly Anglica Mndez Blanco; Maria Del Pilar
Arango; Mauricio Castillo Pea; Juan Carlos Ramirez Hache; Rubn
Daro Chvez Giral; Aldemar Bravo Liscano; Wilson Alfonso Borja Daz
Alfonso Mora Len; Cipriano Hernando Pez V.; Janeth Pelez, Carlos
Cristancho, Gustavo Cceres, Carlos R. Surez, Rafael Gaitn, Gabriel
Vargas y Ernesto Malpica; Mara Teresa Garcs Lloreda; Augusto
Ramrez Ocampo; Armando Novoa; Fabio Villa Rodrguez; Carlos
Andrs Hoyos; Horacio Serpa, Guillermo Perry, Gustavo Zafra Roldan,
Juan Carlos Esguerra, Ivn Marulanda, Erika del Pilar Murillo, Gina
Romero Rodrguez, Frenly Marcela Martnez Garzn, Carolina Bahamn
Acosta, Zurayt Xiomara Trujillo, Juan David Villamarn Garca, Javier
Rodrigo Valero Garay, Juan Guillermo Pantoya Galndez, Natalia Lozano
Maucera, Catalina Rivera, Andrs Lpez Morales, Ana Mara Pez
Morales, Marcela Restrepo Hung, Juan Jos Mario, Gonzalo Ortiz,
Eduardo Arias Villa, Alberto Valdiri, Polidoro Gamboa, Jorge Enrique,
Carmenza Gmez, Miguel Torres, Percy Oyola P., Carmenza Mondragn,
Juan Jos Mario Palacio, Diego Trujillo, Juanita Sanz, ngel Nogueira,
Mara del Mar Ravessa, Ester Sofa Gutirrez, Luz Dary Pea Marin ,
Melina Narvez Santacruz, Felipe Valencia Hernndez, Carlos
Hernndez, Mara Victoria Ospina, Santiago Lozano Mancera, Valentina
Restrepo Ospina, Fernando Segura Restrepo, Martn Von Hildebrand,
Adelaida Callejas, Sylvia Amaya, Luis Fernando Martnez, Mara
Carolina Rueda, Carlos Mora, Carolina Gutirrez Torres, Carmen Brillith
Nio , Andrs Sampayo, lvaro Palacio Arciniegas, Luis Carlos Surez
Chvez, Natalia Cano Giraldo, Alejandro Caicedo Torres, Roberto
Santamara Jimnez, Jos Eslana, David Vsquez Cardona, Fredy Pez,
Andrea F. Guzmn, Daniel Mera Villamizar, Carolina Moreno Lpez,
Ana Paulina Sabbagh, Clara Roci Rodrguez, Natalia Cecilia
Hernndez, Ral Tllez Mendoza, Mauricio Silva Osorio, Marcela
Osorio Lys, Miguel Roberto , Jorge Francisco Ruiz Angarita, Jos
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financiacin
De conformidad con el marco normativo que segn los intervinientes rige
la iniciativa popular legislativa que pretende convocar un referendo de
reforma constitucional, sealan que en el proceso de recoleccin de
firmas por parte del Comit Promotor se desconocieron los topes
globales de financiacin establecidos por la ley, pues el propio Comit
reconoci gastos por valor superior a mil novecientos tres millones de
pesos -exactamente, $1.903.458.135.81-. Encuentran por lo tanto
evidente que la Resolucin 0067 de 30 de enero de 2008 del Consejo
Nacional Electoral, por medio de la cual se fijan los topes de la campaa
del referendo en cuanta equivalente a trescientos treinta y cuatro
millones de pesos, fue desconocida en esta ocasin, algo sobre lo que se
hizo hincapi en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes del 17
de diciembre de 2008 por parte de los representantes Germn Navas
Talero y Carlos Arturo Piedrahita Crdenas y, por tanto, no puede
considerarse ajustada a los trminos constitucionales una ley cuya
iniciativa fue tramitada en esas condiciones.
Un segundo aspecto que recalcan es la duda respecto a la existencia del
crdito que, supuestamente, la Asociacin Colombia Primero concedi al
Comit Promotor, pues afirman que hubo gran cercana entre esta
Asociacin y el Comit mientras ste realiz su labor respecto de la
iniciativa legislativa; aaden que tal proximidad se manifiesta en que la
Asociacin puso a disposicin del Comit su infraestructura y cuentas
bancarias para el adecuado impulso de la iniciativa popular. Destacan
adicionalmente que siete miembros del Comit de Promotores pertenecen
al Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero; que el crdito se
ofreci sin garantas, ni plazo para su pago; y, finalmente, que la
Asociacin tambin recaud contribuciones para el impulso de la
iniciativa popular sin estar para ello autorizada. Consideran que todas
estas situaciones suscitan dudas sobre la existencia del crdito y dejan
entrever que hubo contribuciones a la campaa del referendo tramitadas
por medio de la Asociacin Colombia Primero. Esto implicara, a su
juicio, que se superaron los topes legales previstos para los aportes
individuales, pues con especfico propsito de apoyar la campaa de
referendo se hicieron a la Asociacin aportes individuales que superaron
el monto de $3349.74318.
Consideran que este hecho ya es suficiente para que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, pues estiman que el
18 En este sentido la intervencin de DeJusticia.
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certific el cumplimiento
constitucionales y legales
de
los
requisitos
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20 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Luca
Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que Queda as demostrado que se produjo
una alteracin sustancial del proyecto al pasar de una a otra Cmara legislativa, y como las
consecuencias jurdicas de los dos textos son distintas, se alter tambin as el principio de
consecutividad para la aprobacin de la ley que expresamente exige cumplir el artculo 157 de la
Carta, (p.13).
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ii.
2.5.
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Sustitucin de la Constitucin
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principio de igualdad
Tambin se alega que de declararse la constitucionalidad de la Ley 1354
de 2009, la Corte Constitucional est en la obligacin de respetar el
precedente establecido en la sentencia C-1040 de 2005, en la que al
estudiar la exequibilidad de la primera reeleccin determin que [p]ara
la Corte permitir la reeleccin presidencial por una sola vez y
acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la
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Otras intervenciones
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gobierno o del que tiene lugar por iniciativa de los ciudadanos en las
condiciones del artculo 155 de la Constitucin, ya que en ambos casos
la decisin final acerca de la reforma se le atribuye a l y se le otorga la
posibilidad de expresarse conforme los requerimientos destacados en el
prrafo anterior.
Importa precisar que cuando existe iniciativa popular el grupo de
ciudadanos que la apoyan no puede convocar directamente el referendo,
dado que se trata de un acto complejo y, como tambin sucede cuando la
iniciativa es del gobierno, la propuesta requiere el debate y la aprobacin
del Congreso, que es el rgano por excelencia de la representacin
poltica, y adems, la ley que autoriza convocar al pueblo debe ser
sometida al control automtico de constitucionalidad, tal y como est
previsto en el numeral 2 del artculo 241 de la Carta.
En relacin con la intervencin de la ciudadana, la Carta distingue entre
el momento de la iniciativa autorizada a un nmero de ciudadanos igual
o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha
respectiva, tal como lo establece el artculo 155 superior, y un momento
posterior en el que, habiendo sido superado el paso por el Congreso de la
Repblica y el control confiado a la Corte Constitucional, la propuesta es
sometida a la consideracin del electorado.
En atencin a lo expuesto, es este segundo momento el que el
Constituyente tuvo en cuenta al indicar, en el artculo 374 superior, que el
pueblo es el titular del poder de reforma constitucional cuando se efecta
mediante referendo. A esta definicin se atuvo la Corte en la Sentencia C551 de 2003 para puntualizar que todos los mecanismos de reforma, an
los que contemplan como parte de su trmite la consulta a la
ciudadana, son manifestaciones del poder constituyente derivado,
pues, conforme lo afirm, el acto legislativo, el referendo y la asamblea
constituyente son mecanismos de reforma constitucional y no duda
la Corte que en tales eventos se est frente al ejercicio de un poder
derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitucin.
En el caso del referendo, la Corporacin fue clara al sostener que el
poder de revisin, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo, no
es obra del poder constituyente originario ni del pueblo soberano, sino
que es expresin de una competencia jurdicamente organizada por la
propia Constitucin, a lo cual aadi que la Carta, al establecer el
referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendi
consagrar un mecanismo de democracia directa pura, sin controles
judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias de
representacin, sino que, por el contrario, el artculo 378 superior
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37 Ibidem.
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39 Ibidem.
40 Ibidem.
41 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 8.
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De esta manera, los lmites al poder de reforma no slo son los formales
derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitucin
y por las normas legales que regulan la materia, sino tambin los que se
derivan del alcance de su competencia, la cual es reformar la
Constitucin, al respecto se sostuvo:
resulta entonces claro que lo nico que la Carta autoriza es que se
reforme la Constitucin vigente, pero no establece que sta puede ser
sustituida por otra Constitucin. Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitucin de 1991, debe entenderse que la
Constitucin debe conservar su identidad en su conjunto y desde una
perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es
decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposicin del
texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresin de la
Constitucin vigente o su sustitucin por una nueva Constitucin. Y es
que el ttulo XIII habla de la reforma de la Constitucin de 1991, pero
en ningn caso de su eliminacin o sustitucin por otra Constitucin
distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario.
128
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b.
c.
d.
e.
f.
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ventaja de los representantes es que son capaces de discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno
lo es, lo que constituye uno de los graves inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar
en el Gobierno ms que para elegir a sus representantes, lo que est muy a su alcance". En la
democracia participativa, hay una concepcin por completo contraria a la que expresa Montesquieu
acerca del ciudadano y de su papel en la vida pblica. En este sistema, en lugar de desconfiarse del
ciudadano, ste goza de plena confianza, lo cual se manifiesta en el derecho que se le otorga de
participar en los procesos decisorios pblicos que habrn de afectarlo, pues se entiende que es el
ciudadano quien en realidad sabe cules son sus necesidades y, en esa medida, cules las
prioridades en la distribucin de recursos escasos y, adems, tiene mayor inters en obtener los
resultados perseguidos.
3.1.4. El concepto de democracia participativa es ms moderno y amplio que el de la democracia
representativa. Abarca el traslado de los principios democrticos a esferas diferentes de la electoral,
lo cual est expresamente plasmado en el artculo 2 de la Carta. Es una extensin del concepto de
ciudadana y un replanteamiento de su papel en una esfera pblica que rebasa lo meramente electoral
y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirn en
el rumbo de su vida.
Esto se manifiesta en varios artculos de la Carta sobre participacin en escenarios diferentes al
electoral, a los cuales se har referencia posteriormente. Pero an en ste, el tradicional de la
democracia liberal, los ciudadanos no votan slo para elegir, sino tambin para decidir.
() El principio de participacin democrtica expresa no slo un sistema de toma de decisiones, sino
un modelo de comportamiento social y poltico, fundamentado en los principios del pluralismo, la
tolerancia, la proteccin de los derechos y libertades as como en una gran responsabilidad de los
ciudadanos en la definicin del destino colectivo.
86 Por ejemplo en la sentencia T-881 de 2002 respecto de la dignidad humana.
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importante que el referendo no sea utilizado por uno de los poderes del
Estado para destruir los otros.101
Mientras que otros trabajos acadmicos resaltan los riesgos que entraan
la democracia directa, en este sentido afirman que los oponentes de
estos modelos, [de democrtica directa], sostienen que los ciudadanos
comunes no estn suficientemente bien informados e intelectualmente
preparados para comprender los temas complejos que algunas veces se
ven involucrados en esas decisiones; sus opiniones son a menudo
manipuladas por grupos que tienen acceso a los medios y con dinero
suficiente como para solventar campaas de propaganda102
(negrillas aadidas).
Tambin se ha sostenido que los mecanismos de democracia directa
han permitido algunas veces que los intereses menos representativos
puedan presentar sus mensajes al pblico mientras aquellos individuos
que no desean ser parte de grupos y formar coaliciones se vean
imposibilitados de aprovechar los procesos de democracia directa ()
Tambin se supone que la democracia directa estimula el debate
educativo sobre importantes asuntos pblicos. Aunque esto se logre, ese
debate usualmente dura cinco o seis semanas () La deficiencia ms
desafortunada () es que aqul con ms dinero demasiado a menudo
es el que define el asunto y estructura del debate de forma no
equilibrada. Mientras que una reunin abierta les da a todos los
ciudadanos igual oportunidad para manifestarse, el dinero y las normas
de procedimiento que permiten un gasto ilimitado promueven un sistema
en el cual el lado mejor financiado puede, y a menudo lo hace, superar
al otro por un margen importante (negrillas aadidas).
Existe entonces todo un conjunto de razones que justifican la
implementacin de un procedimiento complejo y reglado para la
manifestacin de la voluntad popular mediante la iniciativa legislativa
ciudadana cuando sta adicionalmente se integra dentro de un referendo
constitucional, las cuales igualmente explican el riguroso escrutinio
constitucional al cual deben someterse estos procedimientos.
De este modo, el cumplimiento de los trmites en cuestin, supone a su
vez el respeto del sentido de los mismos, o dicho en otras palabras el
incumplimiento de cualquiera de ellos supone la trasgresin de principios
constitucionales propios del sistema democrtico. Los cuales como se ha
sostenido, corresponden a la consagracin en el texto constitucional del
101 MARTHE FATIN-ROUGE STFANINI, ob. cit., p. 87.
102 NINO, Op. Cit., p. 207.
CRONIN THOMAS E. Direct Democracy, Harvard 1999, p. 225 y 226.
148
Expediente CRF-003
2.
3.
149
Expediente CRF-003
105 ARTICULO 103. Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el
voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. La ley los reglamentar (negrillas aadidas).
106 ARTICULO 265. <Artculo modificado por el artculo 12 del Acto Legislativo 1 de 2009. El
nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral regular, inspeccionar, vigilar y
controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos polticos, de los grupos
significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el
cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozar de autonoma
presupuestal y administrativa. Tendr las siguientes atribuciones especiales:
1. Ejercer la suprema inspeccin, vigilancia y control de la organizacin electoral.
()
6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Polticos y de las
disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinin poltica; por los derechos de la oposicin y de
las minoras, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantas.
150
Expediente CRF-003
266107 que sealan las funciones del Consejo Nacional Electoral y del
Registrador Nacional del Estado Civil, respectivamente.
Por ltimo tambin son aplicables los artculos 374108, 375109 y 378110 de
la Carta a los cuales se hizo amplia mencin en acpites precedentes de
esta providencia.
Advirtase entonces que la Carta Poltica regula la iniciativa legislativa
popular para convocar a un referendo constitucional, en lo atinente a su
trmite ante la Organizacin Electoral, en sus aspectos bsicos, es decir,
(i) en el mbito de los principios constitucionales llamados a orientar el
adelantamiento de todo el trmite; e igualmente (ii) establece unos
requisitos de orden sustancial y asigna unas competencias a las
autoridades electorales en la materia.
Por su parte, al legislador estatutario corresponde desarrollar los
postulados constitucionales en materia de iniciativa legislativa popular
para convocar a referendos constitucionales. En tal sentido, las Leyes
Estatutarias 130 y 134 de 1994 regulan lo referente a la conformacin del
Comit de Promotores del Referendo; la suscripcin de apoyos
ciudadanos a la conformacin de ste; la verificacin de la autenticidad
de los respaldos ciudadanos; la presentacin de la iniciativa del texto; la
107 ARTICULO 266. <Artculo modificado por el Artculo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003. El
nuevo texto es el siguiente:> El Registrador Nacional del Estado Civil ser escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante
concurso de mritos organizado segn la ley. Su perodo ser de cuatro (4) aos, deber reunir las
mismas calidades que exige la Constitucin Poltica para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos polticos dentro
del ao inmediatamente anterior a su eleccin.
Podr ser reelegido por una sola vez y ejercer las funciones que establezca la ley, incluida la direccin
y organizacin de las elecciones, el registro civil y la identificacin de las personas, as como la de
celebrar contratos en nombre de la Nacin, en los casos que aquella disponga.
108 ARTICULO 374. La Constitucin Poltica podr ser reformada por el Congreso, por una
Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
109 ARTICULO 375. Podrn presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un nmero
equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.
El trmite del proyecto tendr lugar en dos perodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero
de ellos por la mayora de los asistentes, el proyecto ser publicado por el Gobierno. En el segundo
perodo la aprobacin requerir el voto de la mayora de los miembros de cada Cmara.
En este segundo perodo slo podrn debatirse iniciativas presentadas en el primero.
110ARTICULO 378. Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artculo
155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobacin de la mayora de los miembros de ambas
Cmaras, podr someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso
incorpore a la ley. El referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente.
La aprobacin de reformas a la Constitucin por va de referendo requiere el voto afirmativo de ms de
la mitad de los sufragantes, y que el nmero de stos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos
que integren el censo electoral.
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Expediente CRF-003
existir lagunas en la LEMP, en los trminos del artculo 106 111 de aqulla.
Ctese, a manera de ejemplo, las siguientes:
ARTCULO 14. APORTES DE PARTICULARES. Los partidos,
movimientos polticos y candidatos, al igual que las organizaciones
adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrn recibir ayuda
o contribuciones econmicas de personas naturales o jurdicas.
Ningn candidato a cargo de eleccin popular podr invertir en la
respectiva campaa suma que sobrepase la que fije el Consejo
Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o
de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijar
esta suma seis (6) meses antes de la eleccin. Si no lo hiciere los
Consejeros incurrirn en causal de mala conducta.
Las normas a que se refiere este artculo sern fijadas teniendo en cuenta
los costos de las campaas, el censo electoral de las circunscripciones y la
apropiacin que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos
efectuados durante ellas.
El candidato que infrinja esta disposicin no podr recibir dineros
provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere
lugar de acuerdo con el literal a) del artculo 39 de la presente ley.
ARTCULO 16. DONACIONES DE LAS PERSONAS JURDICAS.
Toda donacin que una persona jurdica realice a favor de una campaa
electoral, deber contar con autorizacin expresa de la mitad ms uno de
los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas
o junta de socios, segn el caso. De ello se dejar constancia en el acta
respectiva.
154
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
Ahora bien, la Corte consider en sentencia SU- 1121 de 2001 que los
formularios que deben ser firmados por los ciudadanos deben contener el
texto definitivo de la reforma constitucional que ser sometida a la
aprobacin del Congreso de la Repblica. En cuanto a la importancia y
sentido de este documento, la Corte indic lo siguiente:
161
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3.2.6.
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respecto cabe advertir que la Sala Plena considera que (i) de una
interpretacin sistemtica de la Constitucin y de los artculos 24, 27, 30,
97 y 98 de la LEMP; (ii) la cual fue acogida por el juez constitucional en
su sentencia C-180 de 1994 al igual que por el Consejo de Estado; y (iii)
asimismo ha sido la acordada por los dos rganos que conforman la
Organizacin Electoral: el Consejo Nacional Electoral y el Registrador
Nacional del Estado Civil, se desprende claramente que los artculos
24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos certificaciones distintas o
si se quiere a una doble facultad de certificacin en cabeza del
Registrador Nacional del Estado Civil, como se expondr a
continuacin.
3.2.7. La interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la
LEMP a la luz de la Constitucin y de la LEMP
Los artculos referentes a las certificaciones que deben expedirse antes de
presentar la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de
la Repblica, se hallan consagrados en los artculos 24 y 27 de la LEMP,
en los siguientes trminos:
ARTCULO 24. CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA. En el
trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los
formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el
respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de
respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y,
finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales
y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y
normativa o de la solicitud de referendo.
ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar,
para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos
exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin
ciudadana.
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Propuesta
general
Reeleccin
Agua Potable
Cadena perpetua para
Presidencial
abusadores de ni@s
Referendo
Referendo
Referendo Constitucional
Constitucional
Constitucional
para para modificar el artculo
para modificar el consagrar el derecho 34 de la Constitucin,
inciso
1
del humano fundamental que permita incorporar la
artculo 197, para al agua potable, un pena de hasta prisin
permitir
que mnimo vital gratuito, perpetua para castigar los
quien
haya la gestin pblica delitos de homicidio
ejercido
la indelegable y directa doloso,
violacin
y
Presidencia de la del agua y proteccin explotacin
sexual,
Repblica por dos especial
para
los secuestro y maltrato
perodos
ecosistemas esenciales severo cometidos contra
constitucionales, para el ciclo hdrico, lo menores de 14 aos y
pueda ser elegido cual
incluye
la menores de edad con
para otro perodo proteccin
de
las discapacidad fsica o
fuentes de agua, lagos, mental.
ros,
playas
y
humedales, entre otros.
Para ello se propone la
inclusin
de
dos
artculos nuevos en la
Constitucin Poltica,
as
como
la
introduccin
de
pargrafos adicionales
para los artculos 63,
80 y 365.
175
Expediente CRF-003
Fecha
de 12 de marzo de 11 de enero de 2008 14 de agosto de 2008
radicacin
de 2008
firmas
para
constitucin de
comit
promotor
Fecha
de 8 de abril de 2008 22 de febrero de 2008 1 de septiembre de 2008
certificacin
segn la cual las
firmas vlidas
superaron el 5 x
1000 del censo
electoral
Total
firmas 238.224
231.081
221.347
vlidas
para
constitucin de
comit
promotor
Vocero
Luis Guillermo Rafael
Colmenares Gilma Jimenez Gmez
Giraldo Hurtado Faccini
Miembros del Luis Guillermo Rafael
Colmenares Gilma Jimnez Gmez
comit
Giraldo Hurtado Faccini
promotor
Cecilia Paz de Lilia Tatiana Roa
Mario Germn Iguarn
Mosquera
Arana
Doris
Villegas
ngel Martha
Esperanza Edgardo
Can Parra
Villazn
Jos
Maya
Dajer Rodrigo
Hernn Simn Gaviria Muoz
Acosta Barrios
Luna
Salazar Oscar
Eduardo Guillermo Prieto
Gutirrez Reyes
Rotta (Pirry).
La
176
Expediente CRF-003
Fecha
de 11 de agosto de 15 de septiembre de 18 de diciembre de 2008
radicacin
de 2008
2008
firmas
para
solicitud
del
referendo
Fecha
de 2 de septiembre 3 de octubre de 2009 6 de enero de 2009
entrega a la de 2008
Registradura
del balance de
ingresos
y
gastos por parte
del
comit
promotor
Total ingresos y $
$ 211.833.069
No registra ingresos ni
gastos
2.046.328.135,81
gastos directos. Reporta
reportados en el
15 donaciones en especie
balance
por valor total de
$30.415.220
Fecha
de 3 de septiembre 6 de octubre de 2009 13 de enero de 2009
remisin
del de 2008.
balance
de
ingresos
y En la remisin el
gastos por parte Registrador
de la RNEC al Nacional advierte
CNE
que se pueden
vislumbrar
algunas
infracciones
al
artculo 2 en
concordancia con
el artculo 1 de la
Resolucin No 67
del 30 de enero de
2008
expedida
por ese Consejo.
Fecha
de 10 de septiembre 29 de septiembre de 15 de enero de 2009
certificacin
de 2008
2008
segn la cual las
firmas vlidas
superaron
el
5% del censo
electoral
Total de firmas 3.909.825
2.039.812
1.734.195
vlidas
Resolucin
CNE sobre
estudio
balance
ingresos
del Pendiente
el
del
de
y
Pendiente
177
Expediente CRF-003
gastos
Fecha de la Pendiente
certificacin
segn la cual se
cumplieron los
requisitos
constitucionales
y legales en el
proceso
de
recoleccin de
firmas
Pendiente
18 de junio de 2009
178
Expediente CRF-003
artculo 27 expresa:
"ARTICULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral
certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana."
Observa la Sala que los artculos transcritos hacen relacin a objetos
distintos, en tanto la primera (art. 24) se refiere a los "requisitos
constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa
legislativa y normativa o de la solicitud de referendo" y la segunda a
los "requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana." En efecto, la recoleccin de apoyos es slo
una etapa, la ms relevante pero no la nica, dentro de la realizacin
de un mecanismo de participacin llamado iniciativa legislativa
popular, que en el caso en estudio, es a su vez una etapa de trmite
dentro del propsito de convocar un Referendo Constitucional.
Sobre este artculo 27 se expres la Corte Constitucional, en sentencia C180 de 1994, correspondiente al Control Previo de Constitucionalidad de
la Ley 134 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, de la siguiente
manera:
Finalmente, el artculo 27 dispone que la organizacin electoral
certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin
de los mecanismos de participacin ciudadana, lo cual encuadra dentro
de las facultades y atribuciones que la Constitucin asigna a las
autoridades electorales (artculo 265 CP).
Siendo que la Organizacin Electoral est integrada tanto por el Consejo
Nacional Electoral como por la Registradura Nacional del Estado Civil,
remite la Corte el ejercicio de esta potestad al artculo 265 de la Carta,
que regula las funciones del Consejo Nacional Electoral, de donde se
desprende que es a esta entidad a quien corresponde expedir la
certificacin del artculo 27, que como se dijo, es diferente de la del 24.
Pero este no fue el alcance que le dio a esta disposicin el artculo
segundo del Decreto Reglamentario 895 de 2000, que dispuso:
()
De manera que este decreto radic en cabeza del Registrador del Estado
Civil la competencia para expedir la certificacin prevista en el artculo
27. Justamente, bajo el entendido que esta disposicin desbordaba la
estipulacin legal, fue demandada en Accin de Nulidad ante el Consejo
de Estado, que en sentencia 6334 del 23 de agosto de 2002.
()
Esta sentencia deja claro que es, para el caso en estudio, nicamente el
Registrador Nacional del Estado Civil quien est facultado para expedir,
tanto la certificacin prevista en el artculo 24 como en el 27 de la Ley
134 de 1994. Como consecuencia, esta indagacin no se orienta a
verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales con
el nimo de expedir o no la certificacin mencionada, sino, de hallar
179
Expediente CRF-003
180
Expediente CRF-003
Pompilio Casasfranco
Luis Guillermo Giraldo Hurtado
181
Expediente CRF-003
(firmado)
Carlos Alberto Jaramillo
Secretario
Total
28.055.331
Total mesas
82.364
182
Expediente CRF-003
183
Expediente CRF-003
184
Expediente CRF-003
CDULA
DE
CIUDADANA
2.911.993
25.251.387
41.369.921
24.310.168
17.088.818
70.548.602
3.337.554
2.883.367
1.736.761
130 Visible a folios 31 a 33 del Anexo II de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
131 Visible a folios 157 a 159 del cuaderno principal.
185
Expediente CRF-003
132 Visible a folios 28 y 29 del Anexo I de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
186
Expediente CRF-003
133 Visible a folio 55 del Anexo VIII de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
134 Visible a folio 57 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
135 Visible a folio 58 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
187
Expediente CRF-003
188
Expediente CRF-003
5.021.973
4.093.504
183.679
189
Expediente CRF-003
136 Visible a folio 151 del Anexo XI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
137 Visible a folio 228 del Anexo XIV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
190
Expediente CRF-003
138 Visible a folios 230 y 231 del Anexo XIV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de
octubre de 2009.
139 Visible a folio 243 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
191
Expediente CRF-003
192
Expediente CRF-003
Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia
facultad de certificacin sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso
de la participacin ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto
administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.
En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la nocin
de certificacin, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedicin del
acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos
exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana, desde la inscripcin de las iniciativas
solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa
legislativa y normativa ante la corporacin correspondiente o de la
solicitud de referendo ante el Registrador Nacional del Estado Civil
correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de
la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la
Repblica (negrillas y subrayados agregados).
193
Expediente CRF-003
194
Expediente CRF-003
$ 2.046.328.135.81
142.870.000
1.903.458.135.81
$2.046.328.135.81
46.858.162.
1.416.714.893
226.898.454
17.143.550
10.164.641.
5.575.730
66.769.605
19.266.159
239.936.941.81
ORIGINAL FIRMADO
C. C. 2.911.993 de Bogot
Vocero del Comit
C. C. 17.168.818 de Bogot
Contador Pblico
T. P. 4.157-T J.C.C
195
Expediente CRF-003
144 Visible a folio 15 del cuaderno Respuesta oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009.
145 Visible a folios 11 y 12 del cuaderno principal 1.
146 Visible a folio 1 del Cuaderno Pruebas. Oficio del Consejo Nacional Electoral. OPC- 302/09.
147 Visible a folio 17 del cuaderno principal 1.
196
Expediente CRF-003
En consecuencia, se orden:
ARTCULO PRIMERO. Ordenar la apertura de indagacin preliminar
por la eventual vulneracin de los artculos 97 y 98 de la ley 134 de
1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994, y de los artculos primero,
segundo y tercero de la Resolucin 0067 de 2008, con ocasin de la
presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin
de firmas presentado por el Comit Promotor para la recoleccin, segn
las razones de hecho y de derecho expuestas en la parte considerativa de
esta providencia148 (negrillas agregadas).
197
Expediente CRF-003
198
Expediente CRF-003
199
Expediente CRF-003
200
Expediente CRF-003
201
Expediente CRF-003
Ahora bien, mediante Auto nm. 124 del 14 de marzo de 2009 se orden
citar a declarar, nuevamente, al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, al
igual que a los seores Javier Abello Strauss y Jorge Berro Villareal.
Luego, mediante Auto nm. 148 del 22 de julio de 2009161, el
Magistrado investigador orden citar a declarar al representante legal de
la Asociacin Colombia Primero, a efectos de que discrimine los valores,
facturas, destinatario, fechas y dems elementos que permitan determinar
uno a uno como se componen los citados conceptos.
3.3.2.4. Apertura de investigacin formal por la presunta violacin
de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con
ocasin del proceso de recoleccin de firmas. Resolucin nm. 0206
del 25 de marzo de 2009 del CNE
El CNE en Pleno, con salvamento del voto del Magistrado Hctor Osorio
y Aclaracin de Voto de la Magistrada Adelina Covo, mediante
resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009, decidi162:
ARTCULO PRIMERO. Abrir investigacin formal por la presunta
violacin de los topes a las contribuciones individuales que se
recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas adelantado
por el Comit de Promotores de la iniciativa popular legislativa que busca
la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso
1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica, inscrito ante la
Registradura Nacional del Estado Civil mediante resolucin 1685 de
2008.
ARTCULO SEGUNDO. Notifquese el contenido de la presente
decisin, en los trminos indicados en los artculos 44 y 45 del C.C.A., a
cada uno de los integrantes del Comit de Promotores, as como al
Representante Legal de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero.
ARTCULO TERCERO. Comunquese la presente decisin a la Delegada
del Procurador General de la Nacin ante el Consejo Nacional Electoral.
ARTCULO CUARTO. Contra la presente decisin no procede recurso
alguno.
202
Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
SUPLENTES
Luis Montoya
Guido Echeverri
Pompilio Casasfranco
David Salazar
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
INGRESOS
PATRIMONIO
LQUIDO
2004
$67.237.000
$1.087.000
2005
$30.000.000
$16.540.000
2006
$1.604.000
$9.661.000
2007
$0
$2.032.000
208
Expediente CRF-003
Otro aspecto que fue objeto de anlisis por parte del CNE fue el
concerniente a las diferencias existentes entre los trminos donacin y
contribucin:
209
Expediente CRF-003
210
Expediente CRF-003
211
Expediente CRF-003
Otro aspecto que mereci especial atencin por parte del CNE, fue el
atinente al crdito que figura en el balance presentado por el Comit de
Promotores del Referendo, suscrito a favor de la Asociacin Primero
Colombia:
EL CRDITO
El actual representante legal de la Asociacin Colombia Primero, Carlos
Alberto Jaramillo Uribe, manifest en su declaracin ante el Magistrado
Ponente, que todos los recursos que ingresaron a esta entidad fueron
donaciones sin destinacin especfica que engrosaron su patrimonio; que
por eso poda disponer libremente de ellos, y que, de esa manera
decidieron prestarlo al Comit de Promotores del Referendo
Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que oportuno sea
recordarlo, est constituido por siete (7) de los miembros del Consejo
Central de la Asociacin, y que para ese momento ambas entidades tenan
el mismo Representante Legal, el mismo Gerente, el mismo Contador, el
mismo tesorero, la misma secretaria, la misma sede, entre otras
coincidencias que se analizarn ms adelante.
Entra esta Corporacin a estudiar si realmente hubo un crdito entre estas
entidades.
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Expediente CRF-003
INGRESOS
PATRIMONIO
LIQUIDO
2004
$67.237.000
$1.087.000
2005
$30.000.000
$16.540.000
2006
$1.604.000
$9.661.000
2007
$0
$2.032.000
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Expediente CRF-003
4.8.- EL MANDATO
El anlisis del plenario obliga a plantearse un interrogante: Actuaba la
Asociacin Colombia Primero en el recaudo de contribuciones para
financiar el proceso de recoleccin de firmas a ttulo personal o como
mandatario del Comit de Promotores?
De acuerdo con la definicin establecida por el artculo 2142 del Cdigo.
Civil, "El mandato es un contrato en que una persona confa la gestin de
uno o ms negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo
de la primera."
"El encargo que es objeto del mandato puede hacerse por escritura
pblica o privada, por cartas, verbalmente o de cualquier otro modo f)
inteligible, y an por aquiescencia tcita de una persona a la gestin de
sus negocios por otra" (Art.2149 C.C.).
Agrega el artculo 2150 de la misma codificacin que: "El mandato no
confiere naturalmente al mandatario ms que el poder de efectuar los
actos de administracin, como son pagar deudas y cobrar los crditos del
mandante, pertenecientes unos y otros al giro administrativo ordinario."
Valoraremos ahora las pruebas incorporadas a este plenario a efectos de
precisar si entre el Comit Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular
del Referendo Constitucional para la Reeleccin y la Asociacin
Colombia Primero se constituy un mandato y cul fue el contenido del
mismo.
217
Expediente CRF-003
contrato de mandato.
4.8.2. LOS DOCUMENTOS QUE ALLEGARON LOS DISTINTOS
APORTANTES.
a) La empresa INGENIERIA, SUMINISTROS, MONTAJES Y
CONSTRUCCIONES realiz "donacin" a la Asociacin Colombia
Primero por valor de veinte millones de pesos ($20.000.000). Este aporte
consta en el Comprobante de Ingreso # 6 del 13 de febrero de 2008 de la
Asociacin (fl. 13 Anexo 4). Llama la atencin que entonces hayan sido
Luis Guillermo Giraldo y Doris ngel de Echeverri quienes en nombre
del Comit de Promotores de la Iniciativa Popular que promueve la
reeleccin presidencial hayan agradecido tal donacin. El primero firma
como vocero del Comit y la segunda como Directora Iniciativa Popular
Comit de Promotores (fl. 55 Anexo 10.1).
Para reiterar que la relacin de la Asociacin no nace con el crdito, sino
que es ms antigua, y por tanto tambin, de ms amplio espectro,
Jaramillo dijo (fl 437, Cuad. P. 1):
"CONTESTADO. No fue una relacin bilateral de un nico momento, la
relacin del Comit y Colombia Primero vena de mucho tiempo atrs.
PREGUNTADO. Qu tan atrs? CONTESTADO. Lo que demuestran los
soportes contables, desde el mes de enero.
Sin embargo, el Acta de 11 de noviembre de 2007, en donde consta la
integracin y constitucin del Comit, muestra que la relacin naci ese
mismo da, incluso, podramos decir en cuanto a la relacin con la idea de
un referendo para la Reeleccin Presidencial, que renaci, en tanto que
como se anot anteriormente, desde el ao de su nacimiento la Asociacin
estaba vinculada a esa idea y al propsito de manejar los recursos de ese
fin.
c). Las siguientes transcripciones ayudan a desentraar el alcance del
Mandato que existi entre la Asociacin y el Comit:
"PREGUNTADO. Cul ha sido la relacin que ha existido entre la
Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores para el
referendo constitucional para la reeleccin presidencial? CONTESTADO.
La relacin bsicamente se ha constituido por un mandato que ha creado
el Comit de Promotores para con la Asociacin Colombia Primero,
mandato que puede expresarse y se puede ver en l sin nmero de
documentos que hemos dado al Despacho. PREGUNTADO. En qu
consiste tal mandato? Cuando, donde, por qu y para qu se realiz?
CONTESTADO. La Asociacin Colombia Primero tiene entre sus objetos
y de manera fundamental en sus estatutos, una finalidad que la constituye
el desarrollo, " promocin y fomento de todo tipo de actividades de
iniciativa populares, y teniendo como base nuestros estatutos, ha venido
operando para que el mandato sea realmente acorde con los objetivos.
Debo regresar a la declaracin que hoy entregue a este Despacho, en
enero de 2008 y meses siguientes se prepara y se trabaja, y la Asociacin
as lo hace, para que el Comit de Promotores sea debidamente inscrito,
218
Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
223
Expediente CRF-003
designar una Sala conformada por aqullos, al igual que las competencias
de esta ltima, la mencionada resolucin dispone lo siguiente:
ARTCULO PRIMERO. Para garantizar el oportuno cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales, el Consejo Nacional Electoral
elegir cada dos (2) aos un cuerpo de Conjueces en nmero
correspondiente al doble de sus miembros, que deber reflejar su
composicin poltica.
ARTCULO SEGUNDO. Podrn ser designados Conjueces las personas
que renan los requisitos para desempear en propiedad el cargo de
Magistrado de la Corporacin. No podrn ser en ningn caso miembros
de corporaciones pblicas, ni empleados o trabajadores de ninguna
entidad que cumpla funciones pblicas, durante el desempeo de sus
funciones; tampoco podrn ser designados quienes ejerzan cargos de
direccin o control de algn partido o movimiento poltico con personera
jurdica.
ARTCULO TERCERO. Tomarn posesin de su cargo en legal forma
ante el Presidente de la Corporacin. Una vez posesionados tendrn los
mismos deberes de los Magistrados de la Corporacin, estn sujetos al
mismo rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, tienen las mismas
responsabilidades y su mismo rgimen disciplinario. Sus servicios sern
remunerados, en la forma y cuanta que seale anualmente la Sala.
ARTCULO CUARTO. Cuando al momento de decidir, en la Sala del
Consejo Nacional Electoral se presenten empates, o sobre un asunto no se
haya obtenido el nmero de votos necesarios para adoptar decisin, la
Corporacin sortear tres (3) Conjueces a quienes se les asignar el
asunto correspondiente, tomarn posesin de sus cargos en legal forma
ante el Presidente de la Corporacin y procedern a tomar la
correspondiente decisin que se pondr en vigencia con sus firmas.
ARTCULO QUINTO. La presente resolucin rige a partir de su
publicacin en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean
contrarias, en especial, el artculo 6 de la Resolucin No. 65 del 11 de
junio de 1996, proferida por esta Corporacin.
224
Expediente CRF-003
Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
228
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Expediente CRF-003
233
Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
B. De la posible sancin
En cuanto a las posibles sanciones a imponer, la Sala de Conjueces
consider que, de conformidad con el literal a) del artculo 39 de la Ley
130 de 1994, el valor de la multa a imponer no sera menor a $ 2000.000
de pesos, ni superior a $ 20000.000 millones de pesos, valores que
deben ser reajustados por el CNE, segn el IPC.
En cumplimiento de tal deber el CNE, para el ao 2009, profiri la
Resolucin nm. 005, por medio de la cual se fij el valor de la multa en
un mnimo de $ 9374.297 pesos y un mximo de $ 93742.966 pesos.
C. Contenido de la parte resolutiva de la Resolucin nm. 001
del 12 de noviembre de 2009
236
Expediente CRF-003
CDULA DE CIUDADANA
2.911.993
41.369.921
70.548.602
24.310.168
25.251.387
17.088.818
2.883.367
1.020.736.761
3.337.554
237
Expediente CRF-003
CDULA
CIUDADANA
2.911.993
41.369.921
70.548.602
24.310.168
25.251.387
17.088.818
2.883.367
1.020.736.761
3.337.554
DE
CDULA DE CIUDADANA
2.911.993
41.369.921
70.548.602
238
Expediente CRF-003
24.310.168
25.251.387
17.088.818
2.883.367
1.020.736.761
3.337.554
239
Expediente CRF-003
Expediente CRF-003
241
Expediente CRF-003
uno y otro caso, quienes elegirn a su vocero. Por el solo hecho de ser
concejal o diputado se podr ser promotor.
242
Expediente CRF-003
243
Expediente CRF-003
244
Expediente CRF-003
245
Expediente CRF-003
SUPLENTES
246
Expediente CRF-003
247
Expediente CRF-003
SUPLENTES
Luis Montoya
Guido Echeverri
Pompilio Casasfranco
David Salazar
248
Expediente CRF-003
Quiere ello decir que, al trmino de las reuniones polticas celebradas con
los aportantes a la campaa, un funcionario administrativo dialogaba con
aqullos, a efectos de precisar si el dinero ira a las cuentas bancarias del
Comit de Promotores o de la Asociacin Colombia Primero. Lo anterior,
con el propsito de evadir la regulacin de los topes electorales.
Una segunda prueba que revela la confusin que en materia de recursos
existi entre aquellos manejados por el Comit de Promotores y la
mencionada Asociacin, al igual que la referida unidad de gestin
administrativa y de propsitos, lo constituye el oficio del 2 de septiembre
de 2008, remitido por el Gerente de la segunda al vocero de la primera167:
Bogot, septiembre 2 de 2008
Doctor
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO
Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial
Ciudad.
Respetado doctor:
Me permito comunicarle que a la fecha, la ASOCIACIN COLOMBIA
PRIMERO ha pagado por cuenta del Comit los valores que se
167 Visible a folio 69 del cuaderno principal 2.
249
Expediente CRF-003
VALOR PAGADO
Honorarios
Anexo 01
Recoleccin de apoyos
Anexo 02
Materiales y publicaciones
Anexo 03
Arrendamiento sede
Anexo 04
Alquiler equipos
Anexo 05
Seguros
Anexo 06
Servicios pblicos
Anexo 07
Correos, portes y telegramas
Anexo 08
Otros gastos
Anexo 09
46858.162.oo
1.118489.710.oo
226898.454.oo
17143.550.oo
10164.641.oo
5575.730.oo
66769.605.oo
19266.159.oo
236936.941.81
250
Expediente CRF-003
251
Expediente CRF-003
252
Expediente CRF-003
Expediente CRF-003
254
Expediente CRF-003
255
Expediente CRF-003
256
Expediente CRF-003
257
Expediente CRF-003
Expediente CRF-003
259
Expediente CRF-003
260
Expediente CRF-003
261
Expediente CRF-003
Y
la
la
la
la
262
Expediente CRF-003
263
Expediente CRF-003
264
Expediente CRF-003
265
Expediente CRF-003
266
Expediente CRF-003
267
Expediente CRF-003
$ 2.046.328.135.81
142.870.000
1.903.458.135.81
$2.046.328.135.81
46.858.162.
1.416.714.893
226.898.454
17.143.550
10.164.641.
5.575.730
66.769.605
19.266.159
239.936.941.81
ORIGINAL FIRMADO
ORIGINAL FIRMADO
C. C. 2.911.993 de Bogot
Vocero del Comit
C. C. 17.168.818 de Bogot
Contador Pblico T. P. 4.157-T J.C.C
268
Expediente CRF-003
desconoci. En efecto, segn el Acta nm. 008 del 2008 del Consejo
Central de la Asociacin Colombia Primero, fechada 28 de abril de 2008,
se recibieron diversos aportes individuales por 25, 30, 50 y 100 millones
de pesos, es decir, muy superior a los a $3.349.743,88 millones de pesos
autorizados por el CNE. El texto pertinente es el siguiente:
6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros.
En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de
donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa
popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor
Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de
obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda
de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales. Se discuti sobre los
procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms
riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una
breve discusin se aprob la siguiente Resolucin:
EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO
RESUELVE:
Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el
apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda
reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos:
Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones:
1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000)
de INTERSEC L TDA.
2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de
INTERACTlVA LTDA. .
3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de
INVERSIONES ZARA TE GUTERREZ & CIA.
4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la
Organizacin Ardila Lule.
5. Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria
S.A." (negrillas y subrayados agregados).
Hctor Anzola
5000.000
40000.000
269
Expediente CRF-003
10000.000
Inversiones Zrate
5000.000
Inversiones Zrate
20000.000
10000.000
6668.000
Texeli
6666.000
Hatovial
20000.000
20000.000
Inversiones Petroleras
INVERPETROL
de
Colombia30000.000
Fundacin Sendero
50000.000
40000.000
50000.000
5000.000
Coquecol S.A.
10000.000
1000.000
1000.000
Oleoflores S.A.
10000.000
RCN Radio
10000.000
Casa de la Vlvula
3000.000
Manuelita S.A.
23000.000
Construitec S.A.
5000.000
5000.000
5000.000
270
Expediente CRF-003
Asocaa
6231.000
Asocaa
27537.000
Asocaa
13142.000
Alfonso M. S.A.
3000.000
Divano LTDA.
1000.000
Riopaila Castilla
30000.000
Olga de Dvila
500.000
Manuel Forero
1000.000
10000.000
Empacor
10000.000
Gildardo Rojas
2000.000
1000.000
Hctor Gaviria
1000.000
Textron S.A.
10000.000
Julio (ilegible)
11700.000
Interseg S.A.
25000.000
Integra Seguridad
10000.000
Almacenes Mximo
10000.000
Valorem S.A.
100000.000
Arturo Calle
25000.000
C.I. Grodco
24000.000
10000.000
20000.000
6666.000
La Samaria S.A.
15000.000
Tequendama
15000.000
271
Expediente CRF-003
2500.000
30000.000
Promotora Tamaca
5000.000
3000.000
272
Expediente CRF-003
3. Igualmente, la Corte encuentra que, sumados los aportes dados por las
mencionadas empresas a favor de la campaa del mecanismo de
participacin ciudadana, que sobrepasaron el tope mximo de los aportes
individuales de $ 3349.743 de pesos, se alcanza la cifra de $
733910.000 millones de pesos, es decir, los aportes individuales que
sobrepasaron los lmites impuestos para este tipo de contribuciones
sumados representan, a su vez, ms del doble del tope global autorizado.
De tal suerte que, segn las pruebas obrantes en el expediente, queda
claro que (i) los integrantes del Comit de Promotores gastaron durante la
campaa de recoleccin de apoyos a la iniciativa de reforma
constitucional, ms de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii)
existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces
lo permitido, contribuciones adems realizadas, en este ltimo caso, a
una organizacin no facultada para ello por el legislador estatutario,
como es el caso de la Asociacin Colombia Primero.
3.4.1.3. Razones por las cuales se estiman violados los principios de
transparencia, pluralismo poltico e igualdad. La importancia de la
financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin
ciudadana.
En principio, se podra pensar que los integrantes del Comit de
Promotores incurrieron en dos clases de irregularidades diferenciables:
(i) servirse de una Asociacin particular para cumplir labores que segn
la LEMP le son propias, en especial, el recaudo de los recursos
econmicos, y (ii) desconocer los topes mximos generales e
individuales. Sin embargo, las pruebas obrantes en el expediente
demuestran que ambas situaciones son indisolubles: el recaudo de
contribuciones para la campaa por parte de la Asociacin buscaba
eludir, a su vez, las prohibiciones en materia de superacin de topes
electorales, individuales y globales. Tal maniobra, se pretendi abrigar
con un ropaje jurdico, recurriendo, como se ha explicado, a contratos de
mutuo y de mandato.
Pues bien, estas actuaciones del Comit de Promotores configuran no
slo violaciones a la LEMP, sino que afectan los principios
constitucionales de transparencia del sistema democrtico y de
pluralismo poltico, como se expondr a continuacin.
1. El principio de transparencia en un sistema democrtico.
Contenido y alcance del principio
273
Expediente CRF-003
274
Expediente CRF-003
275
Expediente CRF-003
276
Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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Expediente CRF-003
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287
Expediente CRF-003
Expediente CRF-003
3.
4.
4.1.
289
Expediente CRF-003
290
Expediente CRF-003
Para efectos del objeto ahora estudiado ser menester establecer cmo se
presenta cada uno de estos principios en la actividad del rgano
legislativo con el objetivo de mostrar las distintas maneras de concrecin
que tiene el principio democrtico en sus actividades.
4.1.1. Principio mayoritario
La decisin tomada por la mayora es la frmula ms eficiente desde el
punto de vista democrtico para integrar a las fuerzas que participan en
una eleccin, sin que se pierdan elementos de libertad e igualdad que
son esenciales a las actividades congresuales.
En principio, el mtodo que mejor responde a dichos criterios de
legitimacin sera el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los
integrantes de la respectiva clula o cmara legislativa cuando se
pretenda tomar una decisin, es decir, la unanimidad. Sin embargo, la
prctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisin basado
en el acuerdo unnime de los integrantes es imposible de sostener en un
foro como son los rganos legislativos, en donde se dificulta conseguir
un parecer idntico de todas las fuerzas polticas sobre un determinado
tema. Por esta razn, y ante la necesidad de preservar la igualdad al
interior del Congreso, el mtodo de decisin mayoritario surge como la
solucin ms adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que
para tomar una decisin debe ser mayor el nmero de participantes que
estn de acuerdo que el de aquellos que no lo estn199.
La decisin mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad,
porque asigna idntico valor a la participacin de cada uno de los
ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades en el
proceso participativo. Es decir, el sentido democrtico de la decisin
mayoritaria est fundado en dos pilares que se nutren del principio de
igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de
decisin no tengan fundamento en parmetros discriminadores tales
198 En este sentido MANUEL ARAGN REYES en Constitucin, democracia y control, Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Serie Doctrina Jurdica No. 88, 2002, p. 36 y s.s.
199 Por esta razn Kelsen afirmaba que entre ms exigente sea la mayora menor ser la limitacin de
la libertad individual. En este sentido manifest que el principio de mayora absoluta significa la
aproximacin relativamente mayor a la idea de libertad KELSEN Hans, El problema del
parlamentarismo en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.
291
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292
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4.2.5.1.
308
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310
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Posteriormente adicion
Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al
proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el
Congreso de la Repblica, destinado a tramitar un referendo
constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habra
dicho expresamente, como lo hizo en el artculo 351 y en los
ordinales 14 y 16 del artculo 150 de la Carta. Como no lo hizo
expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda
sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista,
republicano y democrtico (CP. Prembulo y art. 1.).
311
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ii.
iii.
iv.
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313
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315
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sobre
la
316
Expediente CRF-003
Para la Corte este es un caso en donde existe una limitacin expresa por
parte de la Constitucin a la aprobacin de enmiendas que cambien por
completo el sentido del proyecto de ley apoyado por los ciudadanos. La
limitacin se encuentra en el artculo 378 de la Constitucin, en donde se
consagra la titularidad del derecho de iniciativa para este tipo de leyes y
se otorga exclusivamente al Gobierno y a los sujetos comprendidos en la
iniciativa popular. Esto implica que el Congreso, si bien puede aprobar
enmiendas que modifiquen el proyecto presentado por los ciudadanos, no
podra cambiarlo completamente, pues esto en realidad implicara la
creacin de un nuevo proyecto, lo que equivaldra a un ejercicio
camuflado de la facultad de iniciativa legislativa para presentar proyectos
que convoquen a un referendo reformatorio, de la cual, sin ninguna duda,
carece el Congreso.
La propia sentencia C-551 de 2003 reconoci que un poder sin lmite
para introducir modificaciones por parte del Congreso implicara
reconocerle, en contra del artculo 378 de la Constitucin, la facultad de
iniciativa a quien no la tiene.
Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad
de autorizacin alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el
Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido
propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estara
desconociendo la reserva de iniciativa.
317
Expediente CRF-003
4.2.6.
318
Expediente CRF-003
no era relativa como ocurre hoy en da, sino absoluta puesto que parta
de la ilegitimidad de cualquier decisin adoptada por el Legislador
encaminada a modificar tales iniciativas.
Esta compresin fue modificada por la Constitucin de 1991, cuyo
artculo 160223 prev de manera expresa la posibilidad de introducir
modificaciones a los proyectos de ley an en el momento de llevar a cabo
la discusin por parte de las Plenarias de las Cmaras, precepto que a su
vez ha sido desarrollado por el artculo 178 RC224, de ah que la
jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad
flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formacin de las
leyes, se privilegia el principio democrtico, pues de esta manera es
posible la expresin de todas las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en las plenarias de las cmaras de manera que la opcin
finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexin y de una
confrontacin abierta de posiciones, que resultara truncada si a las
plenarias nicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que
viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o
recortarlo225.
Al respecto la sentencia C-539 de 2008 aclar aspectos fundamentales de
dicho principio:
En cuanto al contenido especfico del mandato de identidad relativa, la
Corte ha sostenido:
[E]n el mbito del proceso legislativo y en punto al principio de
identidad, lo que la Carta exige es que las Cmaras debatan y prueben
regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que
exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se
atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar
los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser as,
ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultara
imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con mbitos no
previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las
distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en
relacin con la materia sometida a regulacin pero no que se agoten en
223 El inciso segundo recita: Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
224 El cual seala: Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 160, inciso 2o.,
de la Constitucin Poltica, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones,
adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, stas podrn resolverse sin que el proyecto
deba regresar a la respectiva Comisin Permanente.
225 Sentencia C-305 de 2004.
319
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320
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321
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229 Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y
C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
322
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Votaciones
325
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Son estas las principales reglas respecto de las votaciones que deben
realizarse en desarrollo del procedimiento ahora analizado.
4.2.10.
326
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327
Expediente CRF-003
artculos distintos entre las dos cmaras. Sobre esta ltima hiptesis la
Corte expres, entre otras240, en la sentencia C-282 de 1997 lo siguiente:
La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cmara
y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de
las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado
totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el
ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su
vigencia que, si prevalece la decisin de una de las cmaras, el mandato
que contiene nace a la vida jurdica, al paso que, si impera la
determinacin de la otra, ocurre exactamente lo contrario.
En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado en una de las
cmaras incluye como votada una norma y su correspondiente de la otra
cmara no lo hace, hay necesidad de dar aplicacin al artculo 161 de la
Constitucin, y si ste no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la
disposicin no se convierte en ley de la Repblica por falta de uno de los
requisitos esenciales para su aprobacin.
A esta afirmacin debe sumarse algo que por obvio no deja de ser
fundamental en la comprensin democrtica del procedimiento: la
necesidad de que la diferencia en el articulado provenga de temas que
fueron discutidos en los cuatro debates que super el proyecto o,
contrario sensu, que dicha diferencia no surja de un tema nuevo que dej
de ser considerado por la comisin o la cmara en que se realizaron los
primeros dos debates en armona con la exigencia del artculo 157 de la
Constitucin-.
Adicionalmente, la Corte ha tenido oportunidad de aclarar que no se trata
de problemas gramaticales o de transcripcin lo que motiva la reunin de
las comisiones de conciliacin.
Al ocuparse de las discrepancias y siempre en busca del acuerdo en el
texto a aprobar, las comisiones de conciliacin pueden crear artculos
nuevos o modificar partes del texto sobre las que no exista diferencia,
con el exclusivo objetivo de brindar coherencia entre texto existente y las
modificaciones aprobadas; en armona con lo expuesto, las comisiones
accidentales no podrn modificar artculos idnticos que no haga falta
modificar. Esta interpretacin se ha mantenido a lo largo de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, siendo una de las primeras
sentencias en manifestarlo la C-167 de 1993, en donde se consagr
[f]inalmente debe aclararse que la Comisin accidental que se integre
para efectos de dar aplicacin al artculo 161 de la Carta, nica y
exclusivamente puede ocuparse del estudio y anlisis de las
disposiciones del proyecto de Ley que hubieren sido objeto de
240 Sentencia C-376 de 1995 y C-054 de 1996.
328
Expediente CRF-003
Una vez agotados los pasos ante la segunda cmara el proyecto habr
superado cuatro debates y podr ser enviado al Presidente de la
Repblica para que sea sancionado y luego promulgado, es decir,
publicado en el Diario Oficial. Cuando se trata de una ley convocatoria a
un referendo constitucional de iniciativa ciudadana el Presidente de la
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Karime Mota y Morad247Partido de la UCarlos Fernando Motoa Partido Cambio RadicalDavid Luna Partido Por el Pas que soamosFranklin Legro Partido Polo Democrtico AlternativoOscar Arboleda Partido Alas Equipo ColombiaEdgar Gmez 248Partido Convergencia Ciudadana- y
Pedrito Tomas Pereira Partido Conservador-.
333
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Segn constancia
representantes266.
de
Secretaria,
esta
sesin
asistieron
34
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todos los temas que se van a tratar a votar y a discutir en la Sesin del
maana martes 16 de diciembre ()
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Fernando Motoa317.
nominal318.
343
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Decreta:
Artculo 1. El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica
quedar as:
Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos
constitucionales, podr ser elegido para otro perodo.
Aprueba Usted el anterior inciso:
Si ( ) No ( )
Voto en Blanco ( ).
Artculo 2.- La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgacin328.
Segn consta en la Gaceta del Congreso nmero 367 del veintids (22)
de mayo de 2009, el treinta (30) de marzo de 2009 se realiz una
audiencia pblica en la que intervinieron varios ciudadanos, el Presidente
345
Expediente CRF-003
(iii) El trece (13) de abril de 2009 por el senador Hctor Hel Rojas 337, el
cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 196 del trece (13) de abril
2009338. La ponencia propona archivar el proyecto.
Como consta en el acta 33 de 2009, publicada en la Gaceta 317 del
catorce (14) de mayo de 2009, en la sesin del catorce (14) de abril de
2009, se hizo la votacin de dos solicitudes presentadas por el senador
Hctor Hel Rojas consistentes en que se hiciera una indagacin
parlamentaria a David Murcia Guzmn 339 y al vocero del Comit
332 Folio 4, anexo 6.
333 Folios 452-447, anexo 1.
334 Folio 14, pginas 22-24, anexo 4.
335 Folios 478-454, anexo 1.
336 Folio 15, anexo 4.
337 Folios 491-479, anexo 1.
338 Folio 14 A, pginas 1-4, anexo 4.
339 Folio 499-498, anexo 1.
346
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Congreso nmero 535 del treinta (30) de junio de 2009 380, el proyecto fue
anunciado de la siguiente forma:
por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se
discutirn y aprobarn en la prxima sesin.
Si seor Presidente para debatir y votar los proyectos.
Proyectos en Segundo Debate
Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara
()
Siendo las 12:00 a.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el
13 de mayo de 2009, a las 2:00 p.m..
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Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( ).
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437 Folio 1065 B, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
438 Folio 473, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
439 Folios 184 y 183, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
440 Folios 183-181, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
441 Folio 190-192, cuaderno principal 3.
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ii.
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ii.
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Se tiene entonces que la publicidad del Decreto 4742 de 2008 se rige por
el artculo 119 de la Ley 489 de 1998 cuyo tenor es el siguiente:
Articulo 119. Publicacin en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de
la presente ley, todos los siguientes actos debern publicarse en el Diario
Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional
aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley
objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos
y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los dems
actos administrativos de carcter general, expedidos por todos los
rganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas Ramas del Poder Pblico y de los dems rganos de carcter
nacional que integran la estructura del Estado.
384
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expedidos por todos los rganos y dependencias, entidades u organismos del orden nacional, los cuales
deben ser publicados en el diario oficial para efectos de su vigencia y oponibilidad. En consecuencia,
en la medida en que la subrogacin no implic en el presente caso la derogatoria o modificacin total
de la norma anterior, la Corte deber resolver sobre la exequibilidad del texto acusado en la versin
anterior, teniendo en cuenta la modificacin introducida, pues de esta forma qued integrada la
proposicin jurdica normativa objeto de examen.
459 Acta de la sesin plenaria de Cmara de Representantes de 16 de diciembre de 2008 en Gaceta del
Congreso n. 77, mircoles 25 de febrero de 2009, p. 147 a 152.
386
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461 En este sentido resulta pertinente una reflexin que al respecto realiz Kelsen al manifestar
Dicho procedimiento crea garantas para que los distintos intereses de los grupos representados
obtengan la palabra y puedan manifestarse como tales en un debate pblico KELSEN Hans, El
problema del parlamentarismo en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, Ed. Debate,
1988, p. 100.
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465 En este sentido se manifest el Consejo Nacional Electoral: Y es que el deber de actuar en
bancada se deriva, no de la personera jurdica del partido o movimiento, ni siquiera de la existencia
de este, sino del hecho de haber sido elegidos en una misma lista, y por eso estar vigente sin
consideracin a que la inscripcin se haya avalado por un partido o movimiento poltico con
personera jurdica o sin ella, por un movimiento social o por un grupo significativo de ciudadanos.
Los integrantes de la bancada estn comprometidos en la defensa de unos propsitos comunes que les
demanda un comportamiento coherente que el constituyente pretende salvaguardar a travs del
sistema de bancadas. En consecuencia, el deber de actuar en bancada que tienen quienes se eligieron
en una corporacin pblica en nombre de un mismo partido o movimiento poltico con personera
jurdica, se mantiene no solo si se pierde ese atributo, sino an disuelta y liquidada la organizacin
poltica. subrayado ausente en texto original- CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, Concepto
204-07, de febrero 15 de 2007.
466 Resaltando el carcter singular de esta excepcin la sentencia C-859 de 2006 declar
inconstitucional parte del 2 inciso del art. 5 de la ley 974 por la cual se reglamenta la actuacin en
bancadas de los miembros de las corporaciones pblicas y se adeca el Reglamento del Congreso al
Rgimen de Bancadas- que estableca fundamentos distintos al previsto en la Constitucin para
exceptuar el rgimen de bancadas.
394
Expediente CRF-003
467 Aspecto este ltimo que resulta completamente extrao en la regulacin jurdica de los grupos
parlamentarios en ordenamientos extranjeros; valga la pena resaltar en este momento la situacin del
ordenamiento italiano en donde, no obstante la gran cercana que se entiende existe entre partido y
grupo, no hay duda sobre la imposibilidad de sanciones legales del partido al grupo parlamentario,
situacin que se ilustra en el siguiente aparte: Tutto ci pu riassumersi dicendo che giuridicamente
il partito pu agire sui parlamentari in quanto sono membri del partito, ma non ha alcun potere legale
sul gruppo: la sua capacit du guida e di comando cio indiretta, mediata, anche se di fatto non
meno efficace.Concepto de Gruppi Parlamentari en Enciclopeda del Diritto, V. XIX, Ed. Giuffr,
Milano, p. 794.
395
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Inciso que es desarrollado por el Art. 4 de la Ley 974 de 2005, que fija
las condiciones en que debe exigirse y, en cierta medida, la forma de
hacer efectivas las sanciones disciplinarias que puedan imponerse a los
miembros de la bancada. El citado precepto establece que:
As mismo, [los estatutos] determinarn lo atinente a su rgimen
disciplinario interno. Podrn establecer sanciones por la inobservancia de
sus directrices, las cuales se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y
podrn incluir la prdida del derecho al voto del miembro de la respectiva
corporacin pblica, observando el debido proceso.
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ii.
4.4.7.1.
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De esta forma, para la Corte el hecho que uno o varios miembros del
Congreso no se hayan declarado impedidos cuando supuestamente
deban hacerlo, resulta indiferente en el anlisis de exequibilidad de la
ley en cuyo procedimiento de elaboracin tuvo lugar dicha conducta.
4.4.7.2.
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Adems, una vez efectuado el juicio, el resultado del mismo debe ofrecer
condiciones apropiadas para concluir que la Constitucin o uno de sus
elementos esenciales han sido sustituidos de tal manera que no sea
posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas
constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejen
aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de
constitucionalidad es especialmente relevante513.
513 Ibdem.
428
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429
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y disputado de los comicios, junto con la temporalidad del jefe del Estado
y la garanta del derecho poltico a concurrir a la justa electoral, con el fin
de elegirlo en condiciones de igualdad. La forma republicana procura as
que el ejercicio temporal de la suprema magistratura permita, cada tanto,
la postulacin de varios ciudadanos con idntica oportunidad, as como la
intervencin del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que,
al efecto, se encuentran dotados de igual derecho para escoger al
candidato de sus preferencias517.
6.2.1.2. La forma de gobierno y el rgimen poltico en la Constitucin
de 1991
El origen y la legitimacin popular de quien ocupa el lugar del rey ubican
en primer plano la nocin de repblica como cosa de todos y dan
cuenta del vnculo de la forma de gobierno con el rgimen poltico que,
segn los ya destacados enunciados del artculo 1 de la Constitucin de
1991, se define como democrtico, participativo y pluralista.
Esta proclamacin del carcter constitucionalmente asignado al rgimen
indica, con suficiencia, que su soporte se encuentra en la filosofa liberal
decantada en occidente, cuyo influjo entraa una determinada concepcin
acerca del origen y del ejercicio del poder, un entendimiento de la
dinmica del rgimen en ella inspirado y una comprensin de la
estructura de la sociedad organizada conforme a los postulados de la
democracia de derivacin liberal518.
6.2.1.2.1. La democracia y el origen del poder
En cuanto al origen del poder, el comn denominador de toda idea de
democracia es la apelacin al pueblo, al que se le atribuye el ejercicio de
la soberana radicada en l. Sin embargo, el concepto de pueblo vara en
funcin del tipo de democracia que se pretenda instaurar, pues los
regmenes de ndole socialista, por ejemplo, identificaron al pueblo con
la clase proletaria en la cual basaron el poder y, ciertamente, tal nocin
dista mucho de la prohijada en un rgimen poltico de democracia liberal.
Pero an dentro de la tradicin democrtica de estirpe liberal lo que deba
entenderse por pueblo ha tenido su propia evolucin. Una rpida
aproximacin a su proceso histrico permite comprobar, de una parte,
que el sufragio universal se impuso despus de superar arraigadas
517 PABLO LUCAS VERDU, Curso de derecho poltico. Volumen II, Madrid, Tecnos, 1983. Pgs.
228 y ss.
518 Consltese a GIUSEPPE DE VERGOTTINI, Las transiciones constitucionales, Bogot,
Universidad Externado de Colombia, 2002.
430
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431
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una sola orientacin, que, sin discusiones de ninguna ndole, deba ser
acogida por todos los asociados532.
La divergencia de los puntos de vista, propia del pluralismo en su sentido
ideolgico, urge de las autoridades estatales la adopcin de una actitud
que propicie la libre difusin de las diferentes opiniones o tendencias, lo
que supone la participacin de los ciudadanos de conformidad con los
trminos jurdicamente autorizados y en distintos escenarios, materias y
procesos.
Uno de esos escenarios corresponde a la participacin estrictamente
poltica que permite a los asociados influir en la adopcin de decisiones
referentes al destino comn, ya sea de manera individual o
colectivamente, caso este ltimo en el cual la confluencia de varios
partidos con orientaciones dismiles u opuestas realiza el pluralismo
ideolgico, que tambin reporta beneficios del reconocimiento
constitucional de organizaciones sociales no partidistas, capaces de
movilizar ciudadanos y de agregar intereses para complementar as la
accin de los partidos, que no alcanzan a canalizar en su integridad las
demandas sociales, ni a servir siempre de instancia mediadora
exclusiva entre los ciudadanos y el Estado533.
La mencin de los partidos, organizaciones y movimientos polticos pone
de manifiesto que, ligada a su dimensin ideolgica, existe una faceta
institucional del pluralismo534. Esta faceta se refiere a los diferentes
grupos en que el hombre desarrolla su actividad cotidiana y a los cuales
pertenece, ya en razn de vnculos naturales, ora porque se ha afiliado a
ellos. Esos grupos se erigen en comunidades intermedias entre el
individuo y el Estado535 y su proteccin responde a la aplicacin del
principio democrtico en un estado social de derecho que ha renunciado
a la bipolaridad ciudadano-Estado y que, adems, acepta y propicia
el juego e interaccin de las variadas formaciones de origen extraestatal
-emanaciones espontneas de la libertad de asociacin y expresiones del
pluralismo social- en las que se inserta el individuo en su incesante y
fecunda vida de relacin536.
El pluralismo, en suma, se opone al unanimismo, pues acepta el juego de
las diferentes opciones ideolgicas; desconfa de la homogeneidad,
porque reconoce la heterogeneidad de la sociedad, as como la existencia
532 Sentencia T-527 de 1992.
533 Sentencia C-089 de 1994.
534 ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones Pgs. 137 y ss.
535 Sentencia T-527 de 1992.
536 Sentencia C-089 de 1994.
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576 Sobre la nocin general de inelegibilidad y su diferencia con figuras parecidas se puede consultar
a A. FERNANDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, voz Inelegibilidad, Enciclopedia Jurdica Bsica,
Volumen III, Madrid, Editorial Civitas, 1994. Pgs. 3546 y ss.
577 Ver ELOY GARCIA LOPEZ, La irreelegibilidad como mecanismo institucional de la
democracia republicana: su recepcin en el estado constitucional de partidos, en AA. VV.
Pensamiento republicano y derecho constitucional. El problema de la irreelegibilidad en las
democracias contemporneas, Bogot, Universidad del Rosario, 2007. Pgs. 25 y ss.
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una sola vez, esto es, para un solo perodo adicional, de modo que un
Presidente no podra ejercer la primera magistratura de la Nacin por un
lapso superior a los ocho (8) aos, que equivalen a dos perodos
presidenciales.
En aquella ocasin la Corte seal que no se configuraba una sustitucin
de la Constitucin por cambio en la forma de Estado, la forma de
gobierno o el rgimen o sistema poltico, porque, siendo la posibilidad
de reeleccin del Presidente uno de los rasgos variables del sistema
presidencial de gobierno, y sin desconocer que el perodo del
mandato presidencial juega un papel importante, es factible considerar
opciones distintas como puede ser, por ejemplo la adoptada en el acto
legislativo acusado, de incorporar la posibilidad de reeleccin
inmediata, limitada, en todo caso a un perodo, para establecer un lmite
mximo de duracin al mandato de cada Presidente.
De conformidad con lo entonces decidido por la Corporacin, no cabe
sealar que una reforma constitucional que suprima la proscripcin de
la reeleccin presidencial, permitindola por una sola vez, constituya,
por ese solo hecho, una sustitucin de la Constitucin y esa es la
premisa de la cual, en esta oportunidad, partir la Corte para determinar
si un referendo constitucional destinado a reformar el artculo 197 de la
Carta vigente, a fin de permitir una segunda reeleccin y, por
consiguiente, un tercer mandato sustituye o no la Constitucin.
rotura
quebrantamiento
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... Del proyecto de reforma surgen varias ideas que seguramente se debatirn en el
trmite correspondiente, alrededor del texto y de la deontologa del mismo.
En el ao 2010 podran aspirar a ser reelegidos todos los expresidentes que hubiesen
ejercido el cargo por un perodo constitucional, menos el Presidente lvaro Uribe Vlez,
porque su segundo perodo terminar el 7 de agosto del 2010, Y las elecciones
presidenciales deben realizarse antes, en el mes de mayo del mismo ao.
Es decir, para entonces el actual Presidente no habr terminado el segundo perodo y de
acuerdo con el artculo actual, nadie puede ser elegido para ocupar la presidencia por
ms de dos perodos. En esa perspectiva, el proyecto de reforma parecera tener una
tendencia antiuribista, pues el nico excluido sera precisamente el Presidente Uribe
Vlez, por no poder ser elegido por ms de dos perodos y tampoco poder ejercer otro
sin haber terminado el segundo.
Esa interpretacin implicara desconocer el pensamiento de la mayora de los
colombianos manifestado de distintas formas, en el sentido de despejar todo obstculo
para que el actual Presidente pueda optar a otro perodo constitucional
.. .No tiene lgica pensar que el proyecto de origen ciudadano pudiera dirigirse a
impedir que el Presidente Uribe sea elegido otra vez en este cargo, pues la voluntad
popular expresada por los promotores del referendo y aceptada por quienes firmaron el
proyecto consiste en eliminar los obstculos que existen hoy para que nuevamente
lvaro Uribe Vlez sea Presidente de los colombianos. El buen entendimiento excluye el
razonamiento al absurdo. Y en este se incurrira sosteniendo que los uribistas
promovieron un referendo para evitar que su lder sea Presidente o que lo sea, no desde
el ao 2010 sino apenas desde el ao 2014...613
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Por otra parte, la Ley 1354 de 2009 suscita tambin otras cuestiones
relacionadas con el principio de igualdad, especficamente en lo que hace
relacin con la igualdad en las contiendas electorales. Recurdese que
esta ley propone una reforma constitucional dirigida a establecer una
segunda reeleccin, es decir, la posibilidad que el actual Presidente, quien
ya fue reelegido en una oportunidad, concurra como candidato a las
prximas elecciones. En esa medida el Presidente candidato goza de una
posicin de ventaja respecto a los restantes contendientes, por lo que
resulta comprometido el principio de igualdad y por contera el pluralismo
poltico.
Varios artculos constitucionales ponen en evidencia el carcter medular
de este principio en el marco de las contiendas electorales. As, el artculo
primero define a Colombia como un Estado social de derecho
"organizado en forma de Repblica [...] democrtica, participativa y
pluralista; el artculo segundo establece como uno de los fines
esenciales del Estado "facilitar la participacin de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la Nacin; el artculo 13 dispone que todas
la personas "gozarn de los mismos derechos, libertades y
oportunidades y que "el Estado promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva; el artculo 40 segn el cual "todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y
control del poder poltico; el artculo 112 contempla los derechos de los
partidos y movimientos polticos de oposicin; y en general todo el
captulo II del ttulo IV que regula los derechos de los partidos y
movimientos polticos es una expresin de los principios aludidos. Estos
mltiples referentes normativos muestran no slo que estos principios
son definitorios de la identidad de la Constitucin, sino que los mismos
son irreductibles a un artculo de sta y que, por tanto, son elementos
esenciales de la Constitucin de 1991.
Ahora bien, cabe recordar que el escenario de igualdad en las elecciones
presidenciales resulta reconfigurado en virtud de la expedicin del Acto
Legislativo 02 de 2004. En efecto, al introducir esta reforma
constitucional la posibilidad de la reeleccin presidencial inmediata el
panorama en el cual se desarrolla la campaa electoral resulta modificado
de manera sensible, precisamente por la participacin del Presidentecandidato.
As lo reconoci expresamente esta Corporacin en la sentencia C-1040
de 2005:
En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral
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VI. DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, odo
el concepto del seor Procurador General de la Nacin y cumplidos los
trmites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad la Ley 1354 de 2009 Por
medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a
consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional.
Notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cmplase y archvese el expediente.
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TABLA DE CONTENIDO
I. ANTECEDENTES
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11
13
13
15
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146
149
149
149
151
153
156
156
156
160
159
164
164
166
168
172
195
196
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B- De la posible sancin
C. Contenido de la parte resolutiva de la Resolucin nm. 001
del 12 de noviembre de 2009
3.4. Examen constitucional del trmite de la iniciativa legislativa
ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009
3.4.1. Vicios que se presentaron durante la financiacin de la campaa
a favor de la iniciativa legislativa popular
3.4.1.1. La Asociacin Primero Colombia no poda asumir
labores propias de un comit de promotores de un referendo
3.4.1.2. La violacin manifiesta y grave de los topes
individuales y globales establecidos para una campaa de iniciativa
legislativa popular
3.4.1.3. Razones por las cuales se estiman violados los principios de
transparencia, pluralismo poltico e igualdad. La importancia de
la financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana.
1. El principio de transparencia en un sistema democrtico.
2. La fijacin de topes de financiacin como garanta
del principio del pluralismo poltico y de la igualdad en los
mecanismos de participacin ciudadana
3.5. Conclusiones sobre el trmite de la iniciativa legislativa que dio
origen a la Ley 1354 de 2009
4. El trmite en el Congreso de la Repblica del proyecto de
la Ley 1354 de 2009
4.1. El principio democrtico y los principios que rigen el
carcter sustancial del procedimiento legislativo.
4.1.1. Principio mayoritario
4.1.2. Principio de pluralismo poltico
4.1.3. Principio de publicidad
4.2. El procedimiento legislativo del proyecto que por iniciativa
ciudadana convoca la realizacin de un referendo constitucional.
4.2.1. Iniciativa legislativa en las leyes que convocan a referendo
reformatorio de la Constitucin
4.2.2. Comprobacin de cumplimiento de requisitos, publicacin
y asignacin a Comisin Permanente
4.2.3. Designacin de los ponentes
4.2.4. Debates en comisin y en plenaria.
4.2.5. Enmiendas o modificaciones introducidas al proyecto
4.2.5.1. Enmiendas a los proyectos de convocatoria a referendo
reformatorio de iniciativa popular ciudadana
4.2.5.1.1. La inexistencia de precedente constitucional en la sentencia
C-551 de 2003
4.2.5.1.2. Existencia de manifestacin expresa sobre la limitacin
por parte de la Constitucin
4.2.6. Los principios de identidad relativa y consecutividad
4.2.7. Anuncio previo a la votacin
4.2.8. Lapso entre debates
4.2.9. Votaciones
4.2.10. Comisiones accidentales de conciliacin
4.2.11. Sancin y publicacin de la ley
4.3. El trmite legislativo de la ley 1354 de 2009
4.3.1. Presentacin del proyecto de ley
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208
211
212
212
223
246
246
251
261
262
263
265
267
269
271
273
273
276
278
281
283
289
292
294
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303
307
307
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342
347
358
360
362
364
370
373
375
380
385
386
389
390
394
398
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402
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409
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444
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Magistrado Ponente:
Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
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2005), C-740 de 2006, C-293 de 2007, as como su salvamento de voto frente al fallo C-588 de 2009.
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