Sie sind auf Seite 1von 472

TAREA caratula-curvas.

pdf

29/09/2007

10:35:40

CM

MY

CY

CMY

RETIRA DE CARATULA Y CONTRACARATULA PANTONE 152 C SOLIDO

JOS RIVERO
Es educador. Con estudios de educacin
superior en Arequipa y de postgrado en
Michoacn, Mxico, y Santiago, Chile.
Se inici como docente en centros educativos pblicos de Nasca y Arequipa. Condujo entre 1973 y 1977 la modalidad de
Extensin Educativa en la Reforma de los
setenta. Se desempe durante dos dcadas como especialista regional de la
UNESCO con sede en Santiago de Chile. Actualmente es miembro del Consejo
Nacional de Educacin y directivo de Foro
Educativo as como consultor en polticas
educativas con diversas entidades nacionales e internacionales. Ha sido distinguido con las Palmas Magisteriales en el
grado Amauta por el jurado nombrado por
el Ministerio de Educacin el ao 2005.
Ha publicado libros y artculos en revistas
especializadas. Pueden citarse Educacin
y exclusin en Amrica Latina. Reformas
en tiempos de globalizacin (ediciones en
Madrid/Buenos Aires, Lima y Brasilia
1999 - 2000). Educacin de adultos en
Amrica Latina. Desafos de la equidad y
la modernizacin (ediciones en Madrid,
1993, Lima, Bogot, Caracas, Tegucigalpa,
1994). Polticas regionales andinas para
el desarrollo de la escuela rural (Lima,
2005). Globalizacin, educacin y pobreza en Amrica Latina (Xavier Bonal ed.
Barcelona, 2006). Coordin las consultoras que dieron origen a las publicaciones
Nueva docencia en el Per (Lima, 2003)
y La otra educacin. Educacin Bsica
Alternativa (Lima, 2005).

E D U CA
C IN, D
OCENCIA Y C
O LTI
CA
CAC
DO
CLL A S E P
PO
LTICA
E N EELL P
PEE R
Jos Rivero

Jos Rivero Herrera.


De esta edicin:
Ayuda en Accin
Av. Jorge Basadre 1216, San Isidro. Telfono (51 1) 422 6292
Tarea Asociacin de Publicaciones Educativas
Parque Osores 161, Pueblo Libre. Telfono (51 1) 424 0997
DISEO DE CARTULA E INTERIORES:
Evelyn Nez Alayo.
CORRECCIN DE TEXTOS:
Jos Luis Carrillo Mendoza (Parte III) y Carolina Teillier Arredondo (Partes I y II).
DIAGRAMACIN:
Lluly Palomino Vergara.
IMPRESIN Y ENCUADERNACIN:
Asociacin Grfica Educativa Tarea.
Lima, setiembre 2007.
Primera edicin, 1000 ejemplares.
I.S.B.N. 978-9972-235-09-2
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2007-09424.

A Charo, nuestros hijos y nuestros nietos


A los educadores peruanos
A Juan Abugattas y Simn Romero Lozano, en el recuerdo

PRESENTACIN / Jos Rivero

CONTENIDO

ODINETNOC

PRLOGO / Carlos Amat y Len

9
17

PARTE I
LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD
1. Crecimiento econmico y desigualdad social, factor
condicionante de la educacin peruana
2. La grave situacin educativa peruana
3. Educacin en el medio rural peruano: principal expresin
de desigualdad de oportunidades
4. Las iniciales respuestas a la crisis educativa
5. Principales tendencias mundiales de cambio en la educacin
6. Las visiones del Banco Mundial
7. Es posible transformar nuestra educacin? Algunos signos de
esperanza
8. El Proyecto Educativo Nacional
9. Regionalizacin: ventana de oportunidades
10. Buenas prcticas y potencialidad institucional

32
37
65
79
86
94
104
115
125
145

CONTENIDO

ODINETNOC

PARTE II
EL FACTOR DOCENTE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Las actuales demandas a la profesionalizacin docente


La realidad del docente peruano
Aspectos crticos que afectan la poltica magisterial en el Per
La actual poltica magisterial en el Per
Las aspiraciones y los aportes de los docentes
Prerrequisitos en materia de polticas de desarrollo magisterial
La profesionalizacin docente; un objetivo central del
Proyecto Educativo Nacional
8. Desafos de la formacin docente
9. Regionalizacin y desarrollo magisterial
10. La nueva carrera pblica magisterial

175
196
204
221
238
253
259
261
280
285

ANEXOS
Anexo 1. Ley General de Educacin (Artculos directamente
vinculados al ejercicio docente)
Anexo 2. Resumen de normas legales sobre el magisterio
Anexo 3. Carrera Pblica Magisterial: Los proyectos de ley
presentados al Congreso de la Repblica

326
331
340

PARTE III
CLASE POLTICA Y EDUCACIN
A modo de introduccin
La cultura poltica
El militarismo en el Per
Los tres componentes de esta Parte III

353
356
356
358

1.La accin educativa en gobiernos militares durante el siglo XX 359


a. Las construcciones de locales escolares del general Manuel A. Odria
b. La reforma educativa de la decada de 1970: sus expresiones
participativas

2. Clase poltica y educacin: historia de desencuentros


a. La clase poltica y sus influencias en la educacin durante
el siglo XX
b. Las respuestas polticas ensayadas en los ltimos decenios
c. Escenarios de desencuentro entre lo poltico y lo educativo
d. La educacin en las elecciones de 2006

3. Las agendas educativas del presidente Garca


a.
b.
c.
d.

De las promesas electorales a la nueva agenda presidencial


Las principales iniciativas presidenciales en materia educativa
El recuento oficial de lo realizado hasta marzo 2007
Temas no asumidos o insuficientemente asumidos hasta
abril 2007
e. Dos actores influyentes en las agendas presidenciales
f. El Proyecto Educativo Nacional como factor transformador

359
364

400

401
404
415
430

437
438
439
451
453
455
457

Sin embargo, todava no comprendemos que la calidad y la efectividad de


la organizacin social es la expresin de la calidad y la efectividad del
sistema educativo que prevalece en una sociedad. Por ejemplo, los peruanos de estos das estamos fascinados con la eleccin de Machu Picchu
como una de las maravillas modernas del mundo y orgullosos de que
haya sido declarada Patrimonio de la Humanidad. Adems, abrigamos la
esperanza de impulsar el crecimiento econmico del pas con la puesta
en valor de Caral, Sechn, Chavn, Paracas, Nasca, Sipn, Chan Chan,
Kulap y, por supuesto, todo el Cusco. Estos productos tursticos, sin
duda, sern en el futuro muy rentables, pero nuestro entusiasmo monetario no nos induce a preguntarnos: Quines construyeron estos edificios monumentales durante los ltimos cinco mil aos? Cmo elaboraron esos tejidos, cermicas y orfebrera, de gran complejidad conceptual,
belleza esttica y despliegue tcnico? Qu cosmovisin, organizacin
social, conocimientos cientficos y habilidades tcnicas tuvieron para rea-

PRLOGO

La sociedad forma y educa a sus miembros por medio de las mltiples


actividades que se desarrollan en la vida familiar y comunal. En este proceso se adquieren los conocimientos, se ejercitan las habilidades, se estimulan las actitudes, se expresan los sentimientos y se practican los
valores. En las sociedades modernas sigue siendo fundamental el ncleo
familiar en la socializacin de los individuos, particularmente en la infancia. En la medida en que uno va creciendo se va incorporando a un tejido
de relaciones ms diversas y dinmicas con los otros miembros de la
comunidad local, nacional e internacional. El aprendizaje del lenguaje,
por ejemplo, es un proceso muy complejo desde el nacimiento, pero el
dominio del idioma no solo es un medio para comunicarse, sino tambin
un instrumento de inclusin en una cultura para compartir una cosmovisin
del mundo, de la vida y de uno mismo. El idioma es una construccin
social que estructura la manera de ver, pensar, sentir y actuar en ese
mundo. Este es, en efecto, el gran proceso educativo.

PRLOGO

10

lizar tanta maravilla? Qu sistema educativo form a esa poblacin para que pudieran construir esas grandes obras? Obviamente, la perfeccin de la ingeniera y
la armona de la arquitectura con la naturaleza de Machu Picchu no ha sido el
trabajo de gente torpe y desorganizada, sino el resultado del conocimiento y del
esfuerzo tesonero de seres humanos que crean en algo sublime y que trabajaban
con mstica, cario y mucha disciplina. Contrasta esta experiencia con el pueblo
vecino de Aguas Calientes, expresin de la sociedad moderna peruana.
Por eso es tan valioso el enfoque sistmico de Jos Rivero para analizar la educacin en el Per, pues nos advierte que la educacin es una experiencia social. En
este libro el autor presenta la cruda situacin de la educacin peruana como resultado de la explosiva expansin demogrfica, de la mala organizacin social, del
crecimiento econmico inestable y desigual, y del torpe e irresponsable comportamiento de los polticos que han gobernado el pas durante los ltimos cincuenta
aos. Desde la vorgine social de los ltimos lustros, se percibe a la escuela peruana como un barquito de papel en un tsunami.
Para que las sociedades contemporneas puedan funcionar y progresar en la comunidad internacional, requieren que toda su poblacin comprenda un mnimo de
conocimientos bsicos, comparta sentimientos de convivencia pacfica y democrtica, aspire a propsitos comunes y ajuste sus conductas, voluntaria y espontneamente, a un elemental cdigo de valores. La construccin de este gran acuerdo
nacional es, precisamente, la tarea y la responsabilidad de las instituciones educativas. Si ellas fallan, la arquitectura de toda la sociedad se desestabiliza y entorpece
el desarrollo de sus miembros. Lo visto y vivido en el reciente terremoto en Pisco,
Ica y Chincha ha sido un claro reflejo del nivel y de la calidad de la educacin
nacional, expresada en el desempeo de las instituciones del Estado y en las conductas individuales y colectivas de toda la poblacin.
El libro de Jos Rivero es de gran trascendencia porque nos muestra la gravedad de
la situacin educativa del pas, pero tambin nos explica la manera de superarla. La
baja calidad del sistema educativo es alarmante. Nos presenta los hechos siguientes
como prueba suficiente para declarar la educacin peruana en emergencia:

La cuarta evaluacin nacional del rendimiento acadmico efectuada en noviembre


de 2004 a los alumnos de quinto de secundaria comprob que solo lograron niveles satisfactorios en Comunicaciones el 9,8%, y en Matemticas, apenas el 2,9%.
En la prueba PISA realizada en 2001 por la OCDE y Unesco en varios pases para
medir el desempeo de jvenes de 15 aos en lectura, matemticas y ciencias, el
Per result en el ltimo lugar con un puntaje de 333, mientras Finlandia ocupaba
el primer lugar con un puntaje de 546 gracias a su excelente educacin pblica.

11

Inversin anual por estudiante (OEI 2001) Per > US$ 251; Chile > US$ 660;
Argentina > US$ 1 134; Espaa > US$ 2 713.
La evaluacin docente realizada por el Ministerio de Educacin a inicios de 2007
demostr que solo el 24% alcanz un nivel 3 ptimo. El 86% de los docentes no
est en capacidad de resolver operaciones y ecuaciones fundamentales.
La proporcin del Presupuesto Nacional de 2007 asignado a la educacin es el
3% del PBI, aunque la meta propuesta es el 6%.
El Fondo para la Educacin Pblica (FONDEP) dispone de US$ 571 000, mientras el Fondo para las Fuerzas Armadas es de US$ 45 millones.
El docente mejor pagado recibe S/. 1 800 al mes, lo que representa el 50% del
valor de la canasta bsica para la familia de un profesional de esa edad y de esa
categora.
El autor nos recuerda lo siguiente: Si en los tres primeros grados de enseanza
primaria no aprenden a tener suficiente comprensin lectora, estn condenados a
fracasar como estudiantes. Por eso llega a una terrible conclusin y sentencia,
indignado: Lo ms grave es que el sistema se ha habituado a esto y hay una
suerte de complicidad e indiferencia institucionalizada. Se asume como natural que
los alumnos fracasen y se atribuye esto a la pobreza, es decir, a causas completamente ajenas a la docencia, a la escuela y al sistema.
Se tiene que reconocer que el pas ha experimentado durante los ltimos cincuenta aos un profundo, intenso y masivo proceso de cambio social y econmico, que
ha demolido las instituciones del Estado y ha desprestigiado a la llamada clase
poltica, pues ha demostrado su incapacidad para gobernar este proceso. Detonaron
estos cambios la explosin demogrfica desde mediados del siglo XX, junto con la
introduccin al pas de las aplicaciones de la revolucin tecnolgica generada en
los pases industrializados. La creciente poblacin, la migracin masiva a las ciudades y el mayor acceso a los medios de informacin y comunicacin originaron una
onda expansiva de las demandas sociales, a la cual la economa tradicional y la
clase gobernante no pudieron responder.
Seala Jos Rivero que entre los aos 1958 y 1968 la poblacin escolar tuvo un
crecimiento vertiginoso: la de primaria aument en 78%, la de secundaria en 166%
y la universitaria en 281%. Cita una informacin de Norman S. Gall: la poblacin
escolar era de 87 000 alumnos en 1904 y 3 265 000 alumnos en 1973. Durante
este periodo la tasa de crecimiento escolar fue de 5,4%, y la de la poblacin fue de
1,9%.
No fue casual la emergencia del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas
en 1968 para imponer la reforma agraria y la construccin del Estado Nacional a

12

partir de la estatizacin de la explotacin de los recursos naturales, base de la economa peruana. Pero la aplicacin de una poltica econmica populista por todos los
gobiernos de turno para responder a la presin social origin una estampida
inflacionaria que devast la economa, los ingresos reales de los trabajadores y los
recursos fiscales para atender esas demandas. Si aadimos las brutales acciones de
Sendero Luminoso en todo el pas, la demolicin institucional del binomio FujimoriMontesinos y la sistemtica corrupcin en el manejo de los recursos pblicos, tendremos un escenario tortuoso y frustrante en el cual se ha pretendido implementar
sucesivas reformas al sistema educativo peruano. Por ejemplo, en los diez aos del
Gobierno de Fujimori ocuparon el cargo de Ministro de Educacin once personalidades con las ms variadas y extraas calificaciones profesionales.
Por eso Jos Rivero responsabiliza a los gobernantes y a la sociedad civil por haber
provocado y aceptado la contraccin de los ingresos reales de los docentes y la
penosa situacin de las condiciones de trabajo, como resultado de los sucesivos
ajustes econmicos para estabilizar la economa durante los ltimos treinta aos.
En este caso la indolencia del peruano no se ha sacudido. Es comprensible, entonces, que el conflicto entre Estado y magisterio se haya exacerbado entre los ajustes fiscales y la angustia de los docentes para asegurar su estabilidad laboral y
obtener un ingreso mnimo.
Por otro lado, es muy importante subrayar que la sociedad peruana tiene un alto
aprecio por la educacin. En una gran diversidad de investigaciones para explicar
el motivo de las migraciones, se reconoce que uno de los factores que han impulsado a las familias a desarraigarse de su lugar de origen ha sido la bsqueda de
una mejor educacin para sus hijos y la percepcin de que una mejor educacin
significara mayores ingresos y oportunidades de progreso. Definitivamente, la educacin es considerada como un instrumento de ascenso social y bienestar futuro.
Hace poco se inform que uno de los principales usos del dinero enviado del extranjero por los emigrantes peruanos es destinado a financiar la educacin de sus
familiares.
Estamos viviendo un momento histrico sin precedentes. La economa ha crecido
sostenidamente durante los ltimos cinco aos con tasas mayores del 5% y con
una inflacin del orden del 2%. Se proyecta que esta tendencia continuar durante
el prximo quinquenio, dado que la economa internacional, con el protagonismo de
China e India, mantendr altos los niveles de los precios de las materias primas que
el Per exporta. Los ingresos y el ahorro del Estado crecen, la proporcin de la
deuda pblica se reduce y el riesgo pas alcanza mnimos histricos. Todo ello configura un entorno muy positivo para atraer ms inversiones y asegurar un crecimiento futuro vigoroso y sostenido. El gran desafo radica en impulsar un creci-

13

miento de calidad, pero que incorpore a la poblacin ms pobre y marginada del


pas con ms y mejores empleos, ingresos y servicios pblicos. Para lograr estos
objetivos se tiene que emprender una verdadera revolucin del sistema educativo.
Es evidente que la sociedad no forma de manera espontnea a sus mdicos, ingenieros y ejecutivos y a los trabajadores calificados que requiere el desarrollo del
pas, en un contexto de gran competitividad internacional. Los conocimientos y las
habilidades se crean y recrean en los procesos de investigacin y enseanza y se
ejercitan y perfeccionan en los sistemas formales. La magnitud de la tarea es enorme. Jos Rivero nos informa que el Ministerio de Educacin gestiona 60 000 colegios con 8 millones de alumnos y paga a 320 000 docentes.
El autor nos invita a superar los siguientes desencuentros:

Magisterio desengaado.
Incompetencia poltica para asumir las reformas.
Indiferencia ante las demandas de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.
Desacuerdos frente al Acuerdo Nacional.
Una emergencia no correspondida.
Militarizacin de la educacin.
Mala culminacin del proceso de Carrera Pblica Magisterial.
Nos seala tambin el enorme despliegue de los propios docentes que participan
en un sinnmero de organizaciones y en mltiples jornadas de trabajo para elaborar propuestas importantes orientadas a enriquecer la visin y el diseo de la nueva
educacin y nutrir con su experiencia sus contenidos. Subraya el hecho expresado
en la evaluacin reciente a los docentes en la que la mitad de ellos manifiesta estar
satisfecho con el ejercicio de la docencia y que la principal fuente de satisfaccin
proviene de la misma docencia y del trabajo con sus alumnos. Esta actitud es alentadora, pues se cuenta con esta base de apoyo para emprender la reforma de la
educacin: La docencia es una profesin moral e intelectual y no solo una profesin tcnica; y la enseanza es una actividad construida sobre bases emocionales
e intelectuales.
En efecto, la sociedad civil ha construido un rico tejido institucional y ha formulado
propuestas muy valiosas. Tan solo en este siglo XXI existen las siguientes: la Consulta Nacional (2001), el Foro del Acuerdo Nacional (2004), la Ley General de
Educacin, el Consejo Nacional de Educacin, el Pacto Social de Compromisos
Recprocos por la Educacin (2004), el Foro Nacional Educacin para Todos y el
Proyecto Educativo Nacional (resolucin suprema de 2007).

14

Tambin nos indica que no solo hay documentos con propuestas, sino muchos casos
exitosos en marcha y que estn ofreciendo su experiencia durante varias dcadas.
Son organizaciones que muestran mtodos educativos innovadores en diversos lugares del pas: Fe y Alegra, Ayuda en Accin, CARE, Centros de Alternancia, Cepeser
y Promev en Piura, Formabiab en la Amazona, Tarea en Cusco y Ayacucho,
Pukllasunchis en Cusco, entre otras.
La nueva aula, afirma el autor, tiene que recuperar al alumno como el protagonista
para enfrentar los problemas: la pedagoga de la pregunta. En ella se debe ejercitar permanentemente la reflexin, entender los hechos y actuar transformando la
realidad. Esto demanda ingeniosidad y capacidad para actuar de manera
interrelacionada e interdisciplinaria, para fortalecer su capacidad de adquirir nuevos conocimientos, resolver nuevos problemas, ejercitar la creatividad y el pensamiento crtico y la actitud de abordar los problemas de manera diferente. En resumen, el nio debe capacitarse para:

Aprender a tener opinin.


Situarse frente a las cosas.
Expresar sus puntos de vista.
Tener sentido de la inter y la multiculturalidad.
Para lograr estos objetivos el autor plantea una idea central: el eje motriz de la
reforma educativa del pas es la ESCUELA, donde el Director es el lder de un
equipo de profesores vinculados con las organizaciones sociales y atentos a las
necesidades de la comunidad. Por eso, la descentralizacin en torno de los gobiernos regionales y locales es una extraordinaria oportunidad histrica para implementar
una vigorosa y efectiva reforma educativa que, a su vez, fortalecer la institucionalidad
local.
Para este propsito contamos con 5 621 directores de colegios secundarios y 30
000 directores de colegios primarios. Estos deben ser los impulsores del cambio.
Para ello los profesores tienen que capacitarse trabajando en equipo en la misma
accin de ensear y liderando a los alumnos a aprender resolviendo los problemas
de la comunidad. Sugiere que la capacitacin docente debe comprender mtodos
y didcticas, relaciones humanas de trabajo en equipo, cultura de los alumnos,
tecnologas de la informacin, y actualizacin de contenidos. Cun urgente sera
para Pisco contar con este tipo de escuelas, y con docentes y alumnos que contribuyan a organizar a la poblacin en este tipo de circunstancias!
Finalmente, el autor recomienda captar a las personas e instituciones convencidas
del cambio para emprender las siguientes actividades:

15

Investigacin.
Produccin de textos.
Formacin de docentes.
Comunicacin con la comunidad.
Renovar tcnicas, materiales y medios didcticos.
Infraestructura.
Adaptarse a lo que necesita la comunidad.
El libro que nos ofrece Jos Rivero es un compendio sobre los problemas de la
educacin en el Per; pero, sobre todo, es un clido e indignado recuento de lo
ocurrido con los denodados esfuerzos para mejorar nuestra educacin y una sistematizacin de las propuestas para emprender la reforma educativa. Recursos hay;
tambin tenemos el conocimiento acerca de cmo realizarla y, adems, contamos
con gente capaz y creativa dispuesta a sumarse a este empeo. Lo demuestran
sus testimonios. Es evidente que se necesita una vigorosa voluntad poltica de los
gobernantes y una participacin efectiva de la sociedad civil, sostenida durante los
prximos veinte aos.
Este es, por eso, un libro de lectura obligada para la clase poltica, para los docentes, para los universitarios, para nuestros hijos y para todos aquellos que estn convencidos de que el motor del progreso de una sociedad es su sistema educativo.
Por todo lo comentado, debemos agradecer a Jos Rivero por haber dedicado su
vida a la educacin de nuestros pueblos con profesionalismo y cario; y tambin
con una santa indignacin que motiva hacer cosas buenas y grandes.
Carlos Amat y Len Ch.
Agosto de 2007

16

La bonanza que hoy vive el pas, expresada en indicadores econmicos


saludables, es importante aunque no suficiente para aliviar males
ancestrales. Un crculo vicioso de pobreza afecta a 14 millones de peruanos, 5,6 millones de ellos en pobreza extrema, sin salud, sin educacin y
servicios bsicos, sin empleo.
Manejar y ejecutar bien los recursos actuales y enfrentar a la vez el mal
de la pobreza, la injusticia y la desigualdad de oportunidades para alcanzar una vida digna, demanda pensar en el futuro: en los nios insuficientemente educados y en los jvenes que, al no encontrar trabajo en el
ncleo moderno de la economa, han multiplicado la informalidad en sus
diversas expresiones.
Apostar por la educacin de las nuevas generaciones exige, a su vez,
superar la arraigada idea de que los problemas que ella afronta se corrigen en los centros educativos con disposiciones administrativas o legales del Ministerio de Educacin y del Congreso de la Repblica. Esta
forma de pensar, atada al corto plazo, debe ser superada por polticas de
mediano y largo alcance que movilicen voluntades de la sociedad poltica, la sociedad civil y la sociedad econmica.

PRESENTACIN

El presente y el futuro de la educacin estn estrechamente ligados,


condicionados o estimulados por decisiones polticas y contextos
socioeconmicos. Concebirla como una herramienta decisiva para un trabajo de ciudadana y de creacin de capital social debiera ser determinante para que ella no sea asunto que concierna solo al Ministerio de
Educacin y los rganos descentralizados del sector, sino a un conjunto
coherente que contemple la participacin de todos los interesados en el
futuro de nuestro pas: maestros, padres de familia, medios de comunicacin e informacin, empresarios, polticos y, por supuesto, los propios estudiantes.

PRESENTACIN

17

18

Tales polticas debieran partir por reconocer que en nuestro pas conviven todas las
formas educativas, que no garantizan buenos rendimientos y carecen adems de
instrumentos de medicin de resultados que permitan hacer correcciones. Por ello, el
principal problema econmico de nuestra educacin son los costos que representa
para el pas el nmero de alumnos desaprobados y desertores, en cuya educacin se
ha invertido un capital econmico que termina simplemente por perderse.
Este libro, amigo lector, que propone una mirada global e intenta explicar la compleja realidad educativa peruana, es abierto y necesariamente inconcluso. Se ha
organizado con ilusin y esperanza, y con la conviccin de que la crtica situacin
de nuestra educacin tiene salidas y de que las fuerzas endgenas son y sern
principal sustento de ellas.
El libro est dividido en tres partes. En la primera se presenta un amplio panorama
de la aguda crisis educativa, as como las mltiples evidencias de que es posible
remontarla a pesar de los reiterados desencuentros y las desconfianzas generadas
entre quienes dirigen y quienes ejecutan las polticas del sector. Las otras dos
estn referidas a categoras especficas de actores claves involucrados en la educacin y su desarrollo: los docentes y la clase poltica.
El contenido de la primera parte tiene su origen en el trabajo que me fuera solicitado por los amigos del Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin con
motivo de la edicin nmero 100 de su revista institucional. La vorgine de acontecimientos polticos y educativos desarrollados en el pas desde agosto de 2005
demand una nueva lectura y recientes desarrollos. As, el nuevo texto aborda en
conjunto y explica tanto la grave crisis de nuestra educacin como la posibilidad de
remontarla.
La globalizacin como factor demandante de nuevas respuestas en el pas ocupa
los captulos referidos no solo a las principales tendencias mundiales de cambio
sino tambin a las visiones e influencia en el pas del Banco Mundial. La situacin
del magisterio, los insuficientes presupuestos y el descrdito de los mecanismos y
organismos de gestin son sealados como problemas sustantivos.
Es posible transformar nuestra actual educacin? El Proyecto Educativo Nacional
y la forma como fue construido son la principal respuesta a este interrogante. Asumido oficialmente por el Gobierno de Alan Garca, ha generado creciente conciencia en estamentos representativos de nuestra sociedad, de nuestra economa, en
agremiaciones docentes y de la clase poltica, sobre su potencialidad para servir de
lnea orientadora de lo que hay que hacer en materia educativa en los prximos
tres lustros. Representa, pues, el norte que debe construirse desde hoy.

19

Hay, adems, otros signos de esperanza. Ellos comprenden iniciativas populares


con enorme potencialidad para influir en la propia educacin de nuestra poblacin
ms pobre, la apertura e inters de empresarios por apoyar innovaciones educativas, nuevos escenarios no rutinarios para docentes y una persistente presencia
educativa de entes no educativos de la administracin pblica. Los ltimos aos, y
el primer semestre de este 2007, han revelado el creciente inters de los medios
de comunicacin y la opinin pblica por elevar el nivel de la educacin como
medio esencial para encarar mejor nuestro futuro. La regionalizacin, a pesar de
sus insuficiencias, est significando un formidable impulso para despertar y organizar fuerzas de nuestras provincias y regiones en la construccin de proyectos
educativos regionales.
Desmintiendo un pesimismo casi absoluto, sustentado en los pobrsimos resultados conseguidos en pruebas aplicadas a docentes y alumnos, es posible afirmar
que a lo largo del pas se pueden encontrar multitud de esfuerzos en redes educativas y grupos docentes y de experiencias calificadas promovidas por instituciones
de la sociedad civil que alientan, en escuelas fiscales del medio rural y urbano
marginal, la modificacin de prcticas y la renovacin de materiales y estrategias
pedaggicas. Los buenos resultados de esas experiencias debieran merecer mejor
y mayor atencin del Ministerio de Educacin, los gobiernos regionales y los rganos descentralizados.
En la segunda parte, relativa al factor docente, se constata una realidad severa:
contamos con un magisterio instalado en la franja salarial de la pobreza, con baja
autoestima, en precarias condiciones de vida y con una dbil formacin inicial respecto de las influencias de los medios masivos. Ello impide a muchos docentes
convertirse en lderes capaces de influir decisivamente en el logro de una sociedad
ms educada.
Por una serie de circunstancias, en la propia accin magisterial y en la visin del
Estado y la sociedad acerca del magisterio estn ausentes, en la prctica, el sentido que tiene la educacin. Hoy el maestro sigue educando sin preguntarse cmo
aplicar mejor el inmenso poder que les da su condicin docente con ncleos de
nios y jvenes a su cargo, sin internalizar suficientemente que de l se espera,
sobre todo, que el alumno logre aprender. En el texto se parte de reconocer que el
docente es a la vez un trabajador y un profesional, pero que debe ser o tratar de ser
fundamentalmente un profesional. Esto tiene que ver con su paso por instituciones
de educacin superior y con los estmulos que implican el ingreso y los ascensos
en una carrera profesional.

20

En esta segunda parte se cuestiona tambin el facilismo con que la clase dirigente
y algunos medios de comunicacin cargan la principal responsabilidad de nuestros
endmicos males educativos a la inaccin del docente o a la conduccin
unidireccional de su sindicato por dirigencias que mantienen hegemona polticopartidaria por ms de tres dcadas.
Tratar de responsabilizar solo a los docentes de nuestros bajos niveles educativos es
a todas luces injusto. El papel ejercido por el Estado y sus representantes tiene
mucho que ver con la precariedad docente. Hay muchos profesores verdaderamente
entregados a su labor y con genuina vocacin de maestros. Pero si el sistema no les
entrega el mnimo de recursos que una educacin de calidad exige, si los recin
egresados son fagocitados por un cuerpo docente cansado y en gran parte inamovible en su descontento y su recelo, ser difcil reconstruir nuestra educacin.
Esta segunda parte se inicia con las principales demandas de profesionalizacin
docente de los nuevos escenarios educativos en el recin iniciado siglo XXI, en los
que sobresale la idea de educacin a lo largo de la vida y el uso cada vez mayor de
nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin. Los principales aspectos
crticos que han afectado una poltica magisterial en el pas, as como las caractersticas ms relevantes de esta, son abordados en sendos captulos.
Las organizaciones representativas de los docentes, sus planteamientos y las opiniones de maestros y maestras de base en la encuesta nacional Unesco desarrollada a inicios de la presente dcada, ofrecen importantes elementos de juicio para
valorar aportes y reflexiones magisteriales sobre temticas que, a pesar de ser
propias y ataer directamente a docentes, no han tenido la posibilidad de ser suficientemente canalizadas.
Culminar este libro demand conocer el desenlace de la aprobacin y promulgacin
de la nueva Carrera Pblica Magisterial. Como en pocas ocasiones, el pas fue
testigo del modo como el factor poltico coyuntural derivado del enfrentamiento
Gobierno/SUTEP convirti en fuente de sospecha magisterial un texto legal con
elementos importantes orientados a una mayor profesionalizacin y mejor reconocimiento de los esfuerzos de muchos buenos docentes. La apresurada aprobacin
sin debate en el Congreso, y la posterior promulgacin de la ley 29062, Ley de
Carrera Pblica Magisterial, signific la psima culminacin de un proceso que
tuvo antecedentes significativos y que mereci mejor final.
La tercera parte revela, en tres escenarios, las mltiples iniciativas de nuestra clase
poltica en materia educativa, y las serias dificultades que han debido enfrentar

21

gobiernos de todas las tendencias para culminar bien esas iniciativas y superar tales
obstculos.
Un primer escenario est ligado a la accin educativa de diversos gobiernos militares. Los avances en materia de infraestructura educativa durante el ochenio odriista
y la reforma educativa de la dcada de 1970 son particularmente reseados. El
lcido y, a la vez, controversial proceso de reforma educativa desarrollado en el
Gobierno Militar del general Juan Velasco Alvarado, conducido por personalidades
como Augusto Salazar Bondy o Emilio Barrantes, es analizado desde mi doble
condicin de partcipe en su ejecucin y de observador del quehacer educativo que
se aproxima a la reforma transcurridas tres dcadas. Considerada como el esfuerzo nacional ms serio realizado por peruanos mirando el largo plazo, la mencionada
reforma tuvo, desgraciadamente, escasos aos de aplicacin de acuerdo con sus
planteamientos originarios; devino luego frustracin colectiva en la segunda fase
del Gobierno Militar, y se extingui por ltimo con la democracia belaundista.
El anlisis de la accin educativa de los gobiernos nacionales desde la dcada de
1980 hasta los primeros aos de este nuevo siglo indica con claridad que los
distintos gobiernos de este periodo no han credo en sus propias propuestas de
cambio educativo como para asumirlas y tratar de llevarlas a cabo en serio. Ninguno logr modificar o hacer los cambios deseados en la base del sistema educativo
nacional. Para cada Ministro, para cada Gobierno, la educacin ha sido su problema, de manera que las discusiones quedaron reducidas muchas veces a horarios
y textos, a traslados y ascensos; lo burocrtico fue tan o ms importante que lo
pedaggico. En este segundo escenario se presentan hasta siete claros ejemplos
de desencuentro entre la clase poltica y aspectos sustantivos de nuestra educacin, que refuerzan los juicios anteriores.
El tercer escenario es la accin educativa del segundo Gobierno del presidente
Alan Garca. Esta parte del libro tiene como base un artculo de opinin publicado
en la revista Tarea. Las caractersticas de la accin gubernamental y la dinmica
generada en materia educativa demandaron un incremento notorio de textos y
comentarios adicionales hasta el mes de julio de 2007.
Podemos afirmar que somos un pas duro, difcil, y, a la vez, de formidables potencialidades. Con frecuencia nos referimos al Per como el pas de las oportunidades
perdidas, donde rara vez se concreta un proyecto de largo plazo. Esa enorme potencialidad reside en que se cuenta con una Ley General de Educacin, con regiones movilizadas en procura de ejecutar o culminar procesos referidos a proyectos
educativos regionales, con mltiples actores magisteriales y entidades de la socie-

22

dad civil dispuestas a cooperar, y con un Proyecto Educativo Nacional con polticas
y resultados pensados en el largo plazo y con el concurso de todos los actores. Por
eso, la responsabilidad del Gobierno del presidente Alan Garca es enorme, y consiste en no frustrar esa potencialidad y canalizarla con voluntad poltica, decisin y audacia, expresada en mayores presupuestos y renovados mecanismos de gestin.
El clima de recelo y confrontacin vivido durante julio de 2007 es perjudicial para el
pas, pues augura, sea cual fuere su desenlace, largos conflictos que perjudicarn
sobre todo a los alumnos de la escuela pblica. El tormentoso julio, que coincidi
con la culminacin de este trabajo, mostr mayores capacidades de movilizacin
de organizaciones sociales que protestaban por distintas razones, sin que se haya
dado una reactivacin de los entes polticos. Ese escenario confirma que la prioridad debe ser el combate contra la exclusin social. La mejor educacin para quienes acuden a una escuela pblica empobrecida es una demanda perentoria.
Este libro est dedicado a seres queridos y a los educadores de nuestro pas. En
recuerdo de los entraables colegas y amigos Juan Abugattas y Simn Romero
Lozano, tempranamente desaparecidos, quiero testimoniar mi gratitud tanto a los
educadores que me acogieron al volver a este amado Per despus de dos dcadas de desempear tareas internacionales, como a maestros que influyeron en mi
crecimiento profesional en el exterior. Juan dej como recuerdo perenne de su
paso por el Ministerio de Educacin, y demanda an pendiente, la conversin de
nuestras escuelas pblicas en mbitos amables donde nuestros nios y nias se
sientan estimulados y escuchados. Simn supo generar y conducir con maestra,
desde su condicin de Director Regional de la Unesco, el Proyecto Principal de
Educacin en Amrica Latina y el Caribe, pieza clave para acentuar en la regin la
idea de la educacin como derecho bsico antes que como servicio.
Buen nmero de las ideas aqu presentadas han sido estimuladas en dos instituciones que me ayudaron a reinsertarme mejor en mi pas luego de dos dcadas
trabajando al servicio de la educacin latinoamericana, pues me permitieron aportar individual y colectivamente al pas y tambin crecer aprendiendo de colegas y
amigos en mbitos plurales y respetuosos de las opiniones ajenas. Me refiero a
Foro Educativo y al Consejo Nacional de Educacin.
Agradezco a Ayuda en Accin y a Tarea, instituciones calificadas en sus servicios a
nuestra educacin, por su confianza y generosas contribuciones, sin las que no
hubiese sido posible que estos textos estn en sus manos.
Los amigos de SNV-Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo tuvieron la
iniciativa de aportar con CD impresos con el texto del libro. Mi gratitud a ellos.

23

Quiero reconocer tambin las opiniones, crticas y sugerencias recibidas de los


lectores de los tres textos, amigos y colegas: Luis Guerrero, lector de la Parte I;
Marta Lpez de Castilla y Miguel Saravia, de la Parte II; y Manuel Bello, de la Parte
III. Sus aportes y su generosidad significaron importantes estmulos.
El lcido y generoso prlogo de Carlos Amat y Len honra a este libro. Se lo agradezco de veras.
En recientes declaraciones, nuestra ilustre historiadora Mara Rostworowski afirmaba refirindose al futuro del Per: Aunque no lo deseemos, tenemos porvenir.
La corriente hacia delante es tan fuerte, que ya no nos podemos quedar ms tiempo atrs [] [debemos] tener conciencia de lo que somos, despertar, tener conciencia de que somos un pueblo que est en devenir [].
Sus palabras, su conviccin, son necesarias para asumir que, como se postula en
este libro, los graves obstculos y las reconocidas e innumerables carencias de
nuestra educacin deben ser acicate y no derrota anunciada. La palabra problema
no debiera ser trmino extrao en la actividad educativa. La crisis es oportunidad
de recreacin y de construir un futuro mejor. Contamos con fuerzas propias para
concretarlo.
Jos Rivero
Lima, agosto de 2007

24

PARTE I

CRISIS
CRISIS
Y POSIBILIDAD
LA EDUCACIN PERUANA

PARTE I

LA EDUCACIN PERUANA:
CRISIS Y POSIBILIDAD

1. Crecimiento econmico y desigualdad social, factor condicionante


de la educacin peruana

32

a. Entre el crecimiento y la pobreza acumulada


b. Expresiones educativas de la desigualdad social

32
35

2. La grave situacin educativa peruana

37

a.
b.
c.
d.

37
39
56
62

Un diagnstico importante
Tres elementos centrales de la crisis: magisterio, financiamiento y gestin
Las evidencias de una baja calidad educativa en el Per
La corrupcin en el sistema educativo

3. Educacin en el medio rural peruano: principal expresin de


desigualdad de oportunidades

65

a. Las principales expresiones educativas de la pobreza en medios rurales


b. La escuela rural: identificacin de situaciones crticas que obstaculizan
su desarrollo

66

4. Las iniciales respuestas a la crisis educativa

79

a. El Foro del Acuerdo Nacional y el Pacto Social de Compromisos Recprocos


para la Educacin
b. Las exigencias de la Emergencia Educativa
c. Avances en el Ministerio de Educacin durante los ltimos aos

79
81
83

5. Principales tendencias mundiales de cambio en la educacin

86

a. Las nuevas teoras educativas


b. Las estrategias de cambio educativo; prioridad a los cambios institucionales
c. Recursos financieros: condicin necesaria pero no suficiente para el
cambio educativo
d. Las nuevas demandas a la educacin: la sociedad del conocimiento,
los requerimientos de calificacin de los recursos humanos, y el control
social de la democratizacin educativa

87
88

71

91
91

6. Las visiones del Banco Mundial

94

a. El sentido de las acciones educativas promovidas por el Banco Mundial


b. La influencia del Banco Mundial en el Per
c. Las dificultades operativas de proyectos tipo Banco Mundial

94
99
101

7. Es posible transformar nuestra educacin?


Algunos signos de esperanza

104

a. Elevacin de conciencia sobre importancia de la buena educacin para


el buen desarrollo nacional
b. Potencialidad de iniciativas populares
c. Magisterio: nuevos escenarios
d. Mayor inters de empresarios por la educacin
e. Papel educativo de diversos entes de la administracin pblica

105
107
110
112
112

8. El Proyecto Educativo Nacional

115

a. La construccin del Proyecto Educativo Nacional


b. Los objetivos y polticas del PEN

115
118

9. Regionalizacin: ventana de oportunidades

125

a. La segunda regionalizacin
b. Principales avances en la construccin de proyectos educativos regionales
c. Algunos problemas que afectan a la regionalizacin

125
129
138

10. Buenas prcticas y potencialidad institucional


a. Redes institucionales en pro de mejores gestiones y aprendizajes
b. Experiencias innovadoras en nuestras tres regiones naturales
c. Movilizacin institucional en apoyo al PEN

Bibliografa

145
146
151
159

164

28 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Entendemos que el Per quiere una radical renovacin...


Jorge Basadre, historiador peruano.
Con el pueblo y con la patria.

La palabra crisis en griego significa un tiempo de reflexin.


Un tiempo para tomarle pulso a las cosas, para descubrir lo
que ya no camina, pero que ha permitido abrir una nueva
etapa. No slo es la descripcin de algo que se deteriora,
sino es ms bien el reconocimiento de un tiempo fuerte, en
el que se est pariendo una novedad
Alejandro Cussianovich, educador peruano.
Educacin popular en debate

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 29

mediados de la primera dcada del siglo veintiuno, el Per acusa marcados contrastes entre su crecimiento econmico y claros desajustes de orden social, particularmente en el mbito educativo.
Un informe macroeconmico de medicin y monitoreo de la gestin gubernamental entregado al pas en marzo del 2007 por el equipo del Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacfico (CIUP) es revelador: remarca un claro crecimiento del pas durante perodos prolongados, con una reciente oleada de inversin privada. El crecimiento econmico peruano de los ltimos seis aos (con promedios anuales que oscilan entre 5% y 7%) no tiene precedentes desde 1970.
Explican este desempeo el buen rendimiento mundial de los precios de los minerales, el crecimiento de sectores no tradicionales (distintos a los productos bsicos), la exportacin de productos agrcolas y el mantenimiento ordenado de las
cuentas fiscales. En contraste, segn seala el informe, el rea que congrega el
mayor nmero de indicadores negativos en el pas es la educacin.
El bajo desempeo educativo deja traslucir las desigualdades y la exclusin del
sistema. El mencionado estudio observa que las brechas entre las zonas rurales y
urbanas se han ampliado; es decir, las mejoras en cobertura benefician en mayor
medida a la poblacin urbana y, peor an, la calidad educativa en la zona rural va
menguando.1

La parte urbana del mercado laboral goza de mayores ingresos y en la parte rural las familias no estn
mejorando lo suficiente como para enviar a los chicos al colegio. Y encima la calidad se est deteriorando, precisa Eduardo Morn, investigador responsable del proyecto del CIUP, citado por Patricia Salas,
presidenta del Consejo Nacional de Educacin, en su artculo Desigualdades en el sistema educativo
opacan el crecimiento en otras reas, publicado en El Comercio (8.4.2007). Ella puntualiza, adems, en

30 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

LA CRISIS DE LA EDUCACIN PERUANA SE EXPRESA EN LA CONTRADICCIN EXISTENTE


ENTRE LOS GRANDES ESFUERZOS QUE HACE LA CASI TOTALIDAD DE LAS FAMILIAS PERUANAS PROPUGNANDO PARA SUS HIJOS EL ACCESO A UNA EDUCACIN ADECUADA Y LA NO
CORRESPONDENCIA DE ESTOS ESFUERZOS CON UN SISTEMA QUE NO SE CENTRA EN EL
ALUMNO COMO SU FIN LTIMO.

Hace una dcada, la visin oficial sobre nuestra educacin era mucho ms optimista. En agosto de 1997, a propsito del seguro escolar gratuito anunciado por el
gobierno de Alberto Fujimori, se reiteraba en espacios publicitarios televisivos la
consigna Para hacer de nuestra educacin la mejor de Amrica. Sin embargo, a
pesar de tales anuncios, divulgados con la complacencia de medios de comunicacin utilizados entonces arbitrariamente, la educacin peruana no slo distaba de
ser una de las mejores sino que presentaba algunas de las ms alarmantes situaciones de involucin educativa de la regin. En el primer estudio regional comparativo desarrollado por la UNESCO entre 1997 y 1998, el gobierno del Per fue el
nico de los trece pases participantes que no autoriz publicar los bajos resultados de sus estudiantes.
Si bien la educacin peruana inici la dcada de 1990 en una situacin crtica
influida por el colapso de la economa hacia finales del primer gobierno de Alan
Garca, ms preocupante an es que iniciara el nuevo siglo en una situacin agravada. Los considerables avances en materia de expansin de la matrcula y de la
universalizacin de la educacin primaria han sido insuficientes2.
La educacin peruana lleva casi tres dcadas de deterioro progresivo. Los principales problemas son la baja calidad de la enseanza y los magros resultados, en
materia de aprendizaje, de los estudiantes y los egresados.
el mismo artculo, que En el Proyecto Educativo Nacional hemos hecho hincapi en este apartheid
educativo, es decir, una educacin para la gente pudiente y otra para los pobres, lo cual es una situacin
de injusticia terrible. Y cuidado que la violencia se desata por carencias, pero ms por desigualdades y
resentimientos.
2

El sistema educativo peruano cuenta con ms de 60 000 centros educativos, cerca de 400 000 docentes (320 413 pagados por el Estado) y ms de 18 000 programas no escolarizados. Al 2003 haba
8 570 065 alumnos en el sistema educativo formal en centros educativos pblicos (85,2% del total de la
matrcula) y privados entodos los niveles, excepto el universitario (Unidad de Estadstica del Ministerio de
Educacin, 2003).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 31

La crisis peruana se expresa en la contradiccin entre los grandes esfuerzos de


casi la totalidad de las familias del pas, que propugnan para sus hijos el acceso a
una educacin adecuada, y la falta de correspondencia de esos esfuerzos con un
sistema cuyo fin ltimo no es el alumno.
En el sistema educativo peruano, la capacidad de retencin de los estudiantes es
dbil. Agrava esta situacin un gasto pblico que representa alrededor de 3% del
producto bruto interno (PBI), menos que el promedio latinoamericano (4,6%). La
creciente demanda colectiva de mayores recursos para la educacin no slo tiene
como principal obstculo la falta de voluntad poltica de los sucesivos gobiernos
por priorizar la educacin, sino tambin los esquemas de asignacin del gasto, la
carencia de incentivos, la no focalizacin de las polticas en el bienestar de los
alumnos y una normatividad poco efectiva.
El ao 2003 la educacin peruana fue declarada en estado de emergencia nacional. En esta publicacin se asocia esa emergencia a la pobreza creciente, as como
a la desigualdad de oportunidades sociales y educativas imperante; asimismo, se
sealan los elementos centrales de la crisis. En la parte final se abordan las respuestas polticas ensayadas durante la ltima dcada y los principales programas,
consensos y propuestas como posibles salidas a la crisis.3

El anlisis de la educacin superior o universitaria no forma parte de este trabajo. Cabe sealar, sin
embargo, que forman parte del actual escenario universitario la falta de una poltica de educacin superior, los escasos fondos asignados a la investigacin cientfica y tecnolgica y el catico gobierno de
acuerdo con el libre albedro de cada universidad, as como muchas universidades sin acreditacin suficiente.

32 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

1. CRECIMIENTO ECONMICO Y DESIGUALDAD


SOCIAL, FACTOR CONDICIONANTE DE LA
EDUCACIN PERUANA

a. ENTRE EL CRECIMIENTO Y LA POBREZA ACUMULADA


Desde la dcada de 1990, en Latinoamrica se experiment un cambio radical
que permiti recobrar la estabilidad macroeconmica perdida en el decenio de
1980. Esto se logr va la adopcin de profundas reformas econmicas, con resultados que han agravado la ya precaria equidad de entonces.
De acuerdo con un documento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID 1999),
Amrica Latina tena, al finalizar la dcada anterior, la peor distribucin de ingresos
del mundo. El informe agrega que, a pesar de las reformas macroeconmicas, la
desigualdad en los ingresos demuestra que no hay seales visibles de mejoramiento (CEPAL 2004). El 10% ms rico increment sus ingresos treinta veces ms
que los ms pobres en la escala social latinoamericana y concentr 40% de los
ingresos.
Las cifras de la CEPAL indican que si bien en el 2004 los latinoamericanos en situacin de pobreza disminuyeron levemente, sumaron 224 millones de personas, equivalentes a 43,2% de la poblacin. Adems, se increment la desigualdad: el nmero
de indigentes (personas que viven con menos de un dlar por da) se situ en 98
millones, es decir, 18,9 % de la poblacin total de Amrica Latina (CEPAL 2004).
El Per no es la excepcin. A pesar del excelente desempeo ya sealado en
materia de crecimiento econmico sostenido, no hay una reduccin similar de la
enorme pobreza vigente: se calcula en apenas 2,7% durante el perodo del presidente Alejandro Toledo (Vsquez y Franco 2007), uno de cada dos peruanos sigue
siendo pobre y el ingreso per cpita da muestras de involucin respecto a otros
pases.
Las cifras del Censo Nacional de Poblacin del 2005 arrojan un total de 27 219 264
habitantes, cifra menor que lo esperado. Una razn esgrimida para explicarlo es
que entre el 2001 y el 2005 salieron del pas alrededor de 210 mil personas por

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 33

ao, expulsadas por la pobreza y la falta de oportunidades laborales. Cifras de la


Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) (INEI 2005) indican que ms de la mitad
de la poblacin peruana es pobre y casi un quinto se halla en situacin de pobreza
extrema, es decir, no accede a una canasta mnima de bienes y servicios bsicos.
Estos datos reflejan, adems, diferencias entre zonas urbanas y rurales. Lima Metropolitana muestra menores grados de pobreza; la sierra, el mayor. Las ms altas
tasas de pobreza y extrema pobreza se encuentran en Huancavelica: 88% y 74%
respectivamente.
En el Per, la pobreza est asociada a grandes desigualdades en la distribucin del
ingreso. Una familia del segmento D tiene un ingreso promedio de 230 dlares al
mes; el sector A gana en promedio 3 320 dlares; y algunas familias del sector E a
veces no superan los 60 dlares mensuales. La proporcin del consumo del quintil
ms pobre, en relacin con el consumo total, equivale a 5,91% del total del consumo urbano y a 7,68% del total del consumo en zonas rurales (ONU-Per 2004).
El nivel educativo de los jefes de hogar est estrechamente relacionado con la
situacin de pobreza de sus familias: un jefe de hogar pobre promedio tiene slo
estudios primarios; los jefes de hogares no pobres, por lo menos tienen estudios
secundarios.
Otro aspecto importante desde lo socioeducativo es el laboral. El empleo contina
siendo un dbil eslabn de la actual transformacin productiva. Segn cifras oficiales, la poblacin econmicamente activa (PEA) est conformada por aproximadamente 12,8 millones de personas, dos terceras partes en reas urbanas y un tercio
en el rea rural. La precariedad laboral caracteriza a una amplia proporcin de la
mano de obra: casi la mitad de la fuerza laboral del rea urbana se encuentra en
situacin de subempleo con bajos ingresos. En el 2001, el promedio de ingreso
mensual de todos los ocupados del pas fue de 698 soles, aunque con grandes
diferencias: en el rea rural apenas ascendi a 292 soles y en el rea urbana a
890 soles.4 Adems, los salarios cayeron en 6% para el grueso de la poblacin en
el perodo 1997-1999 (Francke 1999).
Las diferencias educativas son evidentes. Mientras que en el mbito urbano 22%
de los ocupados tienen educacin superior (universitaria y no universi-taria), en el
rural slo 5% alcanzan ese nivel. Esto repercute en mayores ingresos y oportunidades de empleo para quienes viven en las reas urbanas (MED et al. 2007). A lo

Convenio Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo-Instituto Nacional de Estadstica e Informtica.


Encuesta Nacional de Hogares Especializada en Empleo, 2001.

34 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

LAS POLTICAS DE EDUCACIN DEBEN CONSIDERAR MS ENFTICAMENTE EL CONTEXTO


SOCIAL DE POBREZA Y, EN ESPECIAL, CMO CONTRIBUIR A SUPERAR EL CRCULO VICIOSO DE LA POBREZA ASOCIANDO LOS APRENDIZAJES A FACTORES PRODUCTIVOS.

anterior se aade el impacto de la aplicacin de nuevas tecnologas, determinante


para que trabajadores escasamente calificados se vean enfrentados al desempleo,
la prdida de participacin en el ingreso o ambas situaciones, generndose as una
creciente desigualdad respecto a los altamente calificados, cuyas oportunidades
econmicas van en aumento.
Un hecho peculiar es el aumento de la informalidad: de 45% del PBI en la dcada
de 1980 pas a 60,9% en el ao 2000, segn un estudio de la Universidad de Linz
dada a conocer en el diario El Comercio (10.1.2005) que sindica a la economa
peruana como la sexta ms informal del mundo, antecedida slo por Bolivia, Georgia, Panam, Zimbabwe y Azerbaiyn. Un alto porcentaje de la poblacin ocupada
no tiene formacin profesional o tcnica completa; es un grupo heterogneo con
experiencia emprica, poca capacitacin laboral y sin conocimientos para el trabajo
(MED et al. 2007).
Los elementos expuestos refuerzan la importancia de que las polticas de educacin consideren ms enfticamente el contexto social de pobreza y, en especial,
cmo contribuir a superar el crculo vicioso de la pobreza asociando los aprendizajes a factores productivos.
En el Per, la formacin profesional se brinda en centros de educacin secundaria,
centros educativos ocupacionales (CEO) y programas educativos ocupacionales
(ambos en proceso de conversin a centros de educacin tcnico-productiva, CETPRO), en institutos superiores tecnolgicos (IST), universidades y servicios sectoriales de formacin profesional. El diseo y la ejecucin de un sistema de formacin profesional tiene como principales entes responsables a los ministerios de
Trabajo y Promocin del Empleo y al de Educacin.
La evidente desarticulacin de los procesos formativos respecto a los requerimientos del mercado laboral y productivo impide que los egresados de los centros de
formacin profesional accedan al mercado laboral. A esta realidad se suma la postergacin que sufren los centros de formacin tcnica, con enfoques formativos

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 35

obsoletos, docentes sin actualizacin y hurfanos de equipos, e insuficientes herramientas e infraestructura (Aaos 2007).

b. EXPRESIONES EDUCATIVAS DE LA DESIGUALDAD SOCIAL


En los procesos educativos, la desigualdad social se manifiesta de mltiples formas:

Cerca de 13% de los nios de hogares pobres declaran no asistir a la escuela, en


contraste con 8% de hogares no pobres. Esta diferencia es ms notoria en las
zonas rurales y en los niveles educativos ms altos. Un hallazgo importante es que
existen importantes disparidades entre los hogares pobres: los hijos de hogares
con una jefa de familia presentan tasas de matrcula inferiores que aqullos con un
jefe de familia.

El porcentaje de nios en edad escolar no matriculados en la escuela es ms alto


en las zonas rurales (14%) que en las urbanas (9,7% en Lima Metropolitana y
8,2% en otras). Esta diferencia es mayor en los primeros niveles de escolarizacin
y entre nios ms pequeos. En reas urbanas, la falta de matrcula en primaria es
ms alta en barrios marginales que en los ms pudientes.

Aun cuando la mayora de los estudiantes se matriculan en la escuela primaria,


slo un bajo porcentaje de los inscritos los que provienen de hogares con mayores ingresos la culmina y contina estudios en secundaria y la universidad. De
900 500 nios y nias que ingresaron a la primaria en 1992, 233 230 no la culminaron y slo 444 847 terminaron la secundaria, aunque 76,4% con cinco repeticiones en primaria o secundaria (Orihuela 2004).

Las diferencias de gnero son ms notables entre los nios de hogares pobres y
entre los que residen en zonas rurales; las tasas de matrcula de varones es superior a la de las mujeres, especialmente en los grupos de ms edad y a niveles
superiores de escolarizacin. Sobre todo en la escuela secundaria, las muchachas
de hogares con una mujer como jefe de familia tienen menos posibilidades de
matricularse que los chicos, en contraste con hogares conducidos por varones,
independientemente de los ingresos (Snchez-Pramo 2006).

Las tasas de matrcula son inferiores entre los nios pobres indgenas frente a los
pobres no indgenas; igual situacin se da con los no pobres indgenas y no indgenas de las zonas rurales (Snchez-Pramo 2006).

36 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Los estudiantes que proceden de familias con ms altos ingresos tienen acceso a
mejores escuelas pblicas o privadas. En estas escuelas, los maestros ms capacitados y mejor organizados facilitan un mejor aprendizaje porque dedican ms
tiempo a tareas de enseanza y tienen ms recursos para facilitar sus tareas. Los
sectores sociales menos favorecidos reciben, en cambio, una educacin mediante
procedimientos y con docentes no preparados para responder a los requerimientos ni a la heterogeneidad caracterstica de estos estratos.

En hogares con ms altos ingresos, por lo general los padres procuran mejores
condiciones para que sus hijos accedan a libros, medios de comunicacin e informacin (televisin por cable, internet) y, en no pocos casos, profesores particulares
para afianzar materias o conocer otras. El tiempo que destinan a conversar con sus
hijos y su mayor bagaje cultural repercuten tambin en la formacin de stos. En
contraposicin, los padres con bajos niveles educativos y acuciados por la supervivencia diaria no estn en condiciones de estimular la educacin de sus hijos.

Los cuidados y estmulos durante la primera infancia y la expansin de la educacin inicial corresponden por lo general a nios de familias con mejores condiciones de vida. A fines de la dcada pasada, los porcentajes de nios del quintil ms
pobre que disfrutaban de la educacin temprana eran muy inferiores a los de nios
provenientes de familias ms pudientes.
El acceso a computadoras est determinado por la estructura de la distribucin de
ingresos: en los segmentos de mayores ingresos (A y B) de Lima Metropolitana,
38% de hogares tienen computadoras; en el sector de menores ingresos (E), apenas 0,3% (Manrique 2005).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 37

2. LA GRAVE SITUACIN EDUCATIVA PERUANA

a. UN DIAGNSTICO IMPORTANTE
En el ao 1993, a solicitud del Ministerio de Educacin (MED), el Programa de la
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ,
por sus siglas en alemn), el Banco Mundial y la UNESCO (Oficina Regional para
Amrica Latina y el Caribe-OREALC) elaboraron, en dilogo con representantes del
Estado y de la sociedad civil, el Diagnstico general de la educacin. Una de las
principales conclusiones de este informe es que si bien el sistema educativo peruano tiene importantes ndices de acceso en los niveles preescolar, primario, secundario y universitario respecto a los dems pases de la regin latinoamericana, la calidad impartida es particularmente crtica.
Seis son los aspectos ms resaltantes encontrados al realizar el diagnstico:

Falta de un programa nacional de educacin. El informe subraya la total ausencia de


liderazgo del Ministerio de Educacin, con influencia slo en Lima y el Callao.

Reducida inversin en el sector, limitada conforme se agudizaron las restricciones


fiscales hacia fines de la dcada de 1980 e inicios de la siguiente.

Rgida burocracia, unida a un exceso de normas y procedimientos superpuestos,


con predominio de la gestin administrativa y financiera sobre la pedaggica. Desaliento a iniciativas de los actores del sector, sumado a la baja preparacin e inoperatividad de los funcionarios de organismos intermedios.

Falta de idoneidad del currculo para la educacin bsica. Entre otros problemas, est
cargado de contenidos, prioriza la educacin memorstica, hay poca articulacin entre materias y no se ajusta a las caractersticas de un educando heterogneo.5
5

El Per es uno de los pases que ms tiempo y recursos (adems de conflictos) ha destinado a la
construccin de sucesivos currculos. La misin interagencias es particularmente severa al sealar la

38 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Falta de materiales educativos pertinentes. Existen ttulos producidos por casas


editoriales en su mayora de corte fundamentalmente enciclopedista y con autores sin especializacin en temas especficos, materiales que no reflejan las realidades de los alumnos ni la de sus reas geogrficas y culturales.

Deterioro y falta de infraestructura y mobiliario escolar. En su mayora, los centros


educativos y el mobiliario se encuentran en condiciones deplorables. Las construcciones y los materiales de construccin no tienen las condiciones mnimas para
favorecer las actividades educativas.
La respuesta central a estas dificultades no fue, sin embargo, una reforma educacional acorde con lo que demandaba el diagnstico. Se asemej, ms bien, a las
ensayadas por agencias de cooperacin financiera, va prstamos, en otros pases
de la regin: en 1994 se cre el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la
Educacin Peruana (MECEP), en convenio con el Banco Mundial. Al prstamo que
conllev el MECEP se uni otro del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), organizado en cuatro componentes: a) educacin inicial; b) educacin secundaria; c)
educacin para el trabajo; y d) fortalecimiento institucional. Los montos invertidos
por estos prstamos sirvieron para incrementar obligaciones financieras nacionales y no para transformar la educacin.
Obtenidos esos prstamos, se apost por los insumos (edificios, textos, materiales,
metodologas), suponiendo que al maestro le hacan falta medios y herramientas; y
por el currculo, asumiendo que normar un nuevo paquete de aprendizajes, ms
sintonizados con las demandas de la poca, arrastrara necesariamente una transformacin total de la calidad de la educacin. Por lo dems, la opcin de inaugurar
escuelas construidas con intenciones electorales, ms que educativas, fue un signo de esos tiempos.
En suma, el aparato pblico de gestin educativa no logr consolidar una mirada
sistmica de los problemas y desafos, ni menos an de las polticas educativas;
confundi medios con fines y se satisfizo en el procurar respuestas aisladas a
problemas especficos. No hubo, por lo dems, una preocupacin por el feed back
ni por conocer el impacto final de esas polticas. Esta deficiencia la arrastramos
hasta hoy.

contradiccin bsica entre tratar de formular buenos currculos y no dar similar importancia a su comprensin y ejecucin por parte de los maestros y padres de familia.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 39

b. TRES ELEMENTOS CENTRALES DE LA CRISIS: MAGISTERIO,


FINANCIAMIENTO Y GESTIN

LA CONDICIN DOCENTE EN EL PER


La docencia es objeto de una doble percepcin social: se considera que el maestro
lo es todo y se le atribuyen muchas funciones sociales; y, en contraste, se la califica
como una profesin de bajo prestigio social, lo que se expresa en reducidos salarios (con la idea de que cualquier persona puede ejercerla, aun sin una formacin
especfica para ello) y en la falta de estmulos para que los maestros se actualicen,
mejoren su labor e innoven. Este ltimo juicio tiene implicancias desfavorables que
afectan el futuro de la profesin, pues desmotiva a los egresados de secundaria a
elegir la carrera docente o alienta a que quienes acceden a ella lo hagan como
segunda opcin.6
En contraposicin, se reconocen algunas ventajas de la profesin docente respecto a otras: la estabilidad laboral, la seguridad de recibir un ingreso fijo al mes en un
medio caracterizado por agudos ndices de desempleo, y el contar con un perodo
vacacional extenso. Estas ventajas pueden haber influido para que opten por la
docencia sectores poco aptos para desempear profesiones ms exigentes, asumindola como un refugio frente el desempleo antes que como una opcin en la
cual pesan las aptitudes y las valoraciones. Aferrarse a estas prerrogativas, como
lo hacen determinadas dirigencias gremiales, puede abonar ms bien contra el
prestigio de la profesin.
Las percepciones sobre los docentes definen en alguna medida los cambios de
sus roles sociales. El sentido y la autoridad de la prctica docente se vinculan con
los contextos en los que se desenvuelve dicha prctica; y la revalorizacin o renovacin de la imagen docente se dar en la realidad cotidiana del contexto en el que
se desempean. Mas, como veremos en otras secciones de este libro, los roles
sociales tambin se estn jugando hoy en el debate sobre la profesionalizacin
docente y en lo que resulte de la nueva Carrera Pblica Magisterial.

Esto es relativo cuando se trata de ciudades pequeas, donde no hay universidades o no se ofertan
carreras atractivas. All, un instituto superior pedaggico suele ser la mejor opcin para los mejores
estudiantes egresados de la secundaria.

40 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Cuatro factores conspiran contra la revalorizacin de la carrera magisterial: a) el


bajo desempeo de muchos docentes, que se expresa en los resultados de varios
concursos de seleccin para plazas nombradas en el sistema educativo pblico,7
incluso entre formadores y directores de institutos pedaggicos;8 b) la proliferacin
y heterogeneidad de instituciones formativas, muchas de muy baja calidad, resultado de decisiones polticas para satisfacer demandas de los pueblos por la creacin
o reapertura de instituciones, o del simple afn de lucro de sus promotores; c) una
prctica sindical economicista y cortoplacista, con dirigencias que siguen consignas partidarias similares a las de hace tres dcadas; y d) los pobres resultados de
las evaluaciones nacionales de rendimiento escolar.9
Analizando los datos del Ministerio de Educacin,10 se puede sealar que:

por sus valores y por su estructura, el sistema remunerativo vigente para los docentes peruanos no representa un mayor estmulo;11

los docentes mejor remunerados apenas llegan a cubrir 50% de la canasta familiar
bsica, calculada en 1 800 soles;

la estructura vigente no contempla mayores diferencias entre el monto remunerativo de un nivel magisterial y otro; el grupo de docentes mejor remunerado (V Nivel
Magisterial) se diferencia del grupo con menores ingresos (estrato E) en 22,7%;

La importante iniciativa de convocar un concurso para llenar plazas vacantes ocupadas por maestros
contratados, en el ao 2001, durante la gestin ministerial de Nicols Lynch, tuvo un final azaroso: se
nombr a una gran mayora de profesores que no aprobaron la prueba (ver Trahtemberg 2002).

Al examen pblico de enero de 1999, convocado para nombrar a 29 256 docentes y directores de los
diferentes niveles educativos del sistema, se presentaron 107 979 postulantes. Slo 16,2% lo aprobaron; y de ellos, 60% lo hicieron con la nota mnima de 11, mientras que 27% obtuvieron 12 y fraccin
(sobre un puntaje de 20). Slo cerca de 1% de los que aprobaron el examen obtuvieron 14 o ms (INIDEN
1999).

Si bien es cierto que los rendimientos escolares buenos o insuficientes no se pueden atribuir exclusivamente a los maestros, ante la opinin pblica los bajos resultados escolares afectan la imagen del
magisterio.

10

De acuerdo con datos publicados por el Ministerio de Educacin, el ao 2004 trabajaron en el conjunto
del sistema educativo 413 268 docentes distribuidos por niveles: en educacin inicial, 10,8%; en primaria, 46,0%; en secundaria, 39,3% y en otras modalidades comprendidas la educacin especial y la
ocupacional, 3,9%.

11

La desvalorizacin de la profesin docente tiene que ver con las bajas remuneraciones y con un sistema
catico de incentivos y bonificaciones que, contra toda norma racional, constituyen el mayor porcentaje
de los pagos mensuales que se hacen a los maestros. Esto no asegura una remuneracin bsica suficiente para cubrir las necesidades del docente y sus responsabilidades familiares.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 41

la diferencia entre un nivel magisterial y otro no llega, en el mejor de los casos, a


4%;

no se vislumbra un conjunto estructurado de retribuciones monetarias y no monetarias que se incluyan o adicionen al sistema remunerativo; y

formalmente, la vigente Ley del Profesorado contempla mltiples bonificaciones,


algunas de las cuales se podran asumir como incentivos. Sin embargo, respecto a
los incentivos reconocidos por ley se dan tres situaciones negativas: formalmente,
no llegan a constituir un cuerpo orgnico; privilegian una suerte de estabilidad
laboral permanente, ajena a incentivos y ascensos asociados a evaluaciones; y, en
la prctica, no se cumplen a cabalidad.
Lo descrito evidencia la poca atencin de los gobiernos al ejercicio profesional de
la docencia y la falta de una poltica de Estado que garantice los recursos necesarios para revertir esta situacin de manera sostenida. Tanto el gremio docente como
el Estado, al poner el acento ms en los aspectos laborales que en los profesionales, han contribuido a construir una imagen docente de asalariado o empleado
pblico antes que de profesional.
Es sintomtico que la dacin de los dispositivos legislativos y estatutos que norman
la vida docente hayan coincidido con el final de los perodos presidenciales de
Fernando Belaunde y de Alan Garca: el estatuto docente en 1985 y su reglamentacin recin en el ao 1990, respectivamente. En ambos casos se opt por dictar
medidas populistas, pensando en que el costo de su ejecucin lo asumira el gobierno siguiente.
El rgimen de Alberto Fujimori, que sigui al de Garca, ignor y congel la aplicacin de esos dispositivos legales, reforzando la desconfianza entre los maestros
sobre el comportamiento de quienes tienen a cargo administrar el Estado.
El Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educacin del Per (SUTEP) ha sido un
actor preponderante desde su creacin. Su vinculacin con el Estado se ha caracterizado por la denuncia y la pugna por mejores salarios y derechos laborales, incluidos algunos hoy muy cuestionados, como la estabilidad a toda prueba. La reiterada utilizacin del derecho a la huelga como principal medio de lucha ha afectado
la educacin del pas y la imagen pblica del gremio.12

12

En las secciones II y III de este libro se hacen referencias ms extensas sobre este gremio docente.

42 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

EL SIEMPRE INSUFICIENTE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN


Histricamente, el desarrollo de la educacin peruana muestra como constante dos
variables que se cruzan: una ascendente, correspondiente a la cobertura de la educacin estatal gratuita desde la educacin inicial hasta la educacin universitaria, y
otra descendente, vinculada al cada vez menor financiamiento pblico de la educacin, fuente de recursos ms importante de la educacin estatal (Daz 2004).
Los recursos pblicos para la educacin llegaron a su nivel ms bajo en 1990
(1,6% del PBI). Desde entonces comenz una tendencia hacia la recuperacin,
hasta bordear 3,2% de participacin el ao 2000, aunque todava por debajo de
los promedios latinoamericanos.

El gasto pblico en educacin


La inversin pblica peruana en educacin es una de las ms bajas de Latinoamrica. Entre los aos 1992 y 2001 el gobierno central asign un promedio anual de
16,5% de su inversin al sector educacin (ONU 2004). De modo similar a otros
pases de la regin, este gasto est entre 85% y 90% destinado al pago de remuneraciones.
El gasto por alumno tuvo un importante proceso de recuperacin en la dcada de
1990, al pasar de 368 a 730 soles anuales. Sin embargo, como se observa en el
cuadro 1, esta inversin, traducida a dlares, es una de las ms bajas de los pases
iberoamericanos.
Cuadro 1
INVERSIN PROMEDIO POR ESTUDIANTE
(dlares)
Pas

Inversin por alumno

Espaa
Argentina
Brasil
Mxico
Chile
Costa Rica
Colombia
Per
Ecuador
FUENTE: tomado de Antonio Sancho (2001).

2 713
1 134
947
734
660
592
430
251
226

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 43

Cabe aadir otros datos (INIDEN 2004b):

Chile, para una matrcula que es casi la tercera parte del alumnado peruano, invierte anualmente 3 400 millones de dlares; es decir, 1 100 millones de dlares ms
que el Per.

La matrcula pblica en Colombia es 30% superior a la peruana; su presupuesto es


80% mayor que el asignado en el Per.

Estados Unidos, los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo


Econmico (OCDE) y Espaa invierten respectivamente, en educacin primaria,
36, 28 y 18 veces lo que el Per.

De cada sol incluido en el presupuesto para educacin de los gobiernos regionales


del Per, la mitad (50 cntimos) se destina a bienes y servicios. Se estima que lo
asignado a las escuelas est entre 0,30 y 0,35 cntimos de sol. A cada alumno le
corresponde un promedio de 0,5 dlares al mes.
El problema se agrava debido al alto nmero de repitentes y desertores. En el ao
2002, en primaria y secundaria fueron desaprobados 813 mil alumnos y abandonaron sus estudios 279 mil. La inversin del Estado en ellos fue de 190 millones de
dlares. Una suma similar se debi invertir nuevamente en el 2003, puesto que esos
alumnos volvieron a las escuelas para intentar pasar al grado siguiente (INIDEN 2003).
El gasto de capital se increment con el ya mencionado MECEP (fondos del Bancos Mundial y el BID) y los programas del Ministerio de la Presidencia, orientados
fundamentalmente a obras de infraestructura. Esta mayor injerencia de programas
nacionales del Ministerio de Educacin con un componente de endeudamiento
signific la reduccin de los recursos provenientes del Tesoro Pblico.
La retrica de la clase poltica gobernantes y opositores que sucedi a Fujimori
y anunci que dara prioridad a la educacin no se hizo efectiva en el mbito del
empobrecido presupuesto del sector. A contracorriente de las tendencias observadas en pases vecinos, en el Per no se ha iniciado el camino hacia una participacin del presupuesto pblico del 6% del PBI en educacin ni del 30% del presupuesto pblico total.
El incremento de recursos asignados al sector slo cubre los aumentos remunerativos otorgados en el 2004. Las partidas de remuneraciones y pensiones representan
85% del presupuesto del sector educacin; restan slo 10% para bienes y servicios
y 5% para gastos de capital. De los recursos para bienes y servicios lo que llega a las
escuelas es la menor parte, pues la administracin insume la mayor cantidad de
recursos.

44 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

A pesar de que el Foro del Acuerdo Nacional acord que se destinase un incremento anual del porcentaje de participacin del gasto pblico en educacin respecto del PBI en 0,25%, y de haberse declarado al sector educativo en situacin
de emergencia, los presupuestos de los ltimos aos no incluyeron mayores reformas en los procesos de asignacin de recursos. As, es escasa la flexibilidad de un
gasto educativo casi exclusivamente destinado al pago de planillas y pensiones.13
Sumadas, las mejoras remunerativas de los docentes entre los aos 2001 y 2004
representan un enorme esfuerzo financiero de la administracin gubernamental.
No obstante, dar prioridad a una mejor remuneracin docente, sin asociarla a mejores rendimientos profesionales, no asegura que mejore la condicin profesional
del magisterio ni los aprendizajes de los alumnos.
Los factores asociados a resultados educativos son los menos financiados. Es el
caso de las inversiones dirigidas a lograr ms y mejores aprendizajes; a implementar sistemas de gestin basados en el desarrollo de una cultura de evaluacin,
rendicin de cuentas e incentivos al desempeo; a poner en marcha una carrera
pblica magisterial moderna y basada en el mrito. Para nuevas medidas de poltica, en el presupuesto 2005 del sector educacin slo exista una disponibilidad

PRESUPUESTO 2007 DEL SECTOR EDUCACIN

El Ministerio de Economa y Finanzas asign al Ministerio de Educacin un monto de 1 265 millones


de soles menor que el solicitado por este ltimo.
Durante el ejercicio del ao 2007, la demanda no atendida podr ser cubierta en parte o totalmente
mediante crditos suplementarios, teniendo en cuenta la evolucin de los ingresos y gastos pblicos.
Segn un estudio de Pedro Francke (2003), en el Ministerio de Educacin hay una tendencia a
gastar ms de lo presupuestado. Lamentablemente, este mayor expendio no se destina a la inversin sino al gasto corriente.
A pesar de que el Partido Aprista Peruano prometi incrementar anualmente el presupuesto del
sector educacin en 0,25% del PBI hasta bordear el 6% en el 2011, esta participacin se reducir
de 3,1% a 3%. No obstante, habr ms dinero a disposicin del Ministerio, pues en trminos absolutos el PBI nacional ha crecido. El presupuesto del 2007 terminar siendo aproximadamente 1 300
millones ms alto que el del 2006, que apenas super los 8 300 millones de soles.
El Educador, ao 3, n. 9, Grupo Editorial Norma, Lima, abril del 2007.

13

Si el acuerdo de participacin porcentual se hubiese cumplido, el presupuesto educativo debi representar 4,4% del PBI en el 2004 y 4,65% en el 2005. Lo concreto es que para el 2005, el Ministerio de
Economa y Finanzas asign 8 899 millones de soles al sector educacin, y su participacin en el PBI
fue de 3,6%, invariable respecto al 2004. En relacin con el presupuesto pblico total desciende en
0,3%, alcanzando el 18% (CNE 2004).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 45

real de nuevos recursos de 36 millones de soles (10 millones 300 mil dlares)
(CNE 2004).

La educacin en el Marco Macroeconmico Multianual 2005-2007


Como constatacin del creciente inters de los equipos del Ministerio de Economa y Finanzas por la cuestin educativa, el Marco Macroeconmico Multianual
2005-2007 da un particular relieve al papel de la educacin en la economa (INIDEN 2004a). En dicho documento se explicita que la educacin de calidad y una
poltica agresiva de capacitacin laboral son fundamentales para alcanzar y sostener las metas macroeconmicas. En cuanto al gasto en educacin, admitiendo que
se requieren ms recursos para asumir los desafos, tambin precisa la perentoria
necesidad de hacer eficiente el uso del presupuesto asignado.
Sostiene dicho documento que el rgimen laboral de los maestros, caracterizado
por una estabilidad laboral sin lmites y un rgimen de ascensos y de remuneraciones privilegiando la antigedad docente, constituye uno de los mayores impedimentos para reformar la educacin. De all, afirma, la importancia de una carrera
magisterial orientada a superar esas situaciones.
El Marco Macroeconmico tambin propone desarrollar mecanismos que permitan
a los jvenes egresados de la educacin bsica adquirir conocimientos especficos
que posibiliten su adecuada insercin en el mercado laboral. A su vez, plantea
poner en prctica mecanismos de acreditacin de centros de educacin ocupacional y de institutos superiores tecnolgicos, as como de certificacin de competencias de los trabajadores.
Habra que aadir que en la visin de los modernos sistemas de formacin profesional hay una presencia destacada de la formacin en valores como la honradez,
la responsabilidad, la convivencia armnica y el trabajo en equipo, destinados a
reforzar el crecimiento personal. ste es un aspecto de importancia capital, sobre
todo en un sistema como el nuestro, que no garantiza a sus egresados de la secundaria conocimientos bsicos ni el desarrollo de actitudes que les posibiliten ingresar con xito a procesos de formacin profesional centrados exclusivamente en
una formacin de tipo tecnolgico.
Tampoco se vislumbran opciones para mejorar la inversin educativa en las zonas
de pobreza y extrema pobreza, ni el establecimiento de mecanismos de compensacin en la educacin primaria estatal para asegurar una distribucin territorial y
social ms equitativa.

46 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Por lo dems, todo parece indicar que aun asignando ms recursos ser difcil
enfrentar esta crisis mientras no se modifique el modelo arcaico de gestin educativa ni se ataquen integralmente los mecanismos y los viejos patrones de reproduccin de la exclusin social, as como de inequidades tnico-culturales y de gnero
que permanecen arraigados en la sociedad peruana.
Finalmente, invertir ms en educacin demanda que los funcionarios de los ministerios
de Economa y Finanzas (MEF) y de Educacin (MED) comiencen a hablar el mismo
lenguaje, en trminos de prioridades de polticas y de financiamiento. Hay especialistas
que opinan que los argumentos empleados por los tcnicos de educacin para fundamentar la necesidad de nuevos recursos son poco convincentes, como producto de la
falta de comprensin de lo que necesita la educacin para despegar, y por el afn, en el
MEF, de buscar sobre todo frenar las demandas de gasto.
La no correspondencia entre el MED y el MEF pone en clara desventaja a quienes
no controlan los recursos. En este caso, habra que tomar en cuenta los grados de
modernidad aplicados en la concepcin de las polticas pblicas. La visin tecnocrtica y racionalista del MEF est ms preocupada por las consecuencias de la
accin educativa en tanto representa inversin. Las polticas del MED tienen como
base que invertir en educacin es algo bueno de por s; la preocupacin por los
resultados de esa inversin no es un problema lo suficientemente asumido. La falta
de un organismo encargado de organizar las prioridades estratgicas del Estado
peruano agudiza el desencuentro.
Lo anterior hace ms imperioso que un incremento sustantivo a favor de la educacin demande como contrapartida polticas coherentes de largo plazo, en un marco
de crecimiento constante de nuestra economa y una presin tributaria mucho ms
fuerte. De all la necesidad de tomar como referente principal un instrumento como
el Proyecto Educativo Nacional, oficializado en enero del 2007.

Los aportes de las familias


La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) descubri en el 2004 que
slo ocho pases del continente (Argentina, Brasil, Cuba, Jamaica, Mxico, Panam, Trinidad y Tobago y Uruguay) aseguran las asignaciones de financiamiento
necesarias para sostener la educacin bsica universal. Hay un creciente desequilibrio entre la inversin pblica y privada en educacin, lo que demuestra que gran
cantidad del costo se ha transferido a las familias. El gasto privado en educacin es
de un promedio de 1,3% del PBI en los pases de la OECD, mientras que es de 6%
en Jamaica, 3,6% en Colombia, 2,6% en Chile y 2% en el Per (Tomasevsky 2006).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 47

Experiencias a tomar en cuenta


en ma
teria de financiamiento educa
tivo:
materia
educativo:
LO S CA
SOS D
G E NTI
N A Y BR
ASIL
CAS
DEE AR
ARG
NTIN
BRA
ARGENTINA
El constante reclamo de una mayor inversin pblica en el sector educacin obtuvo su principal
respuesta en la Ley de Financiamiento Educativo (n. 26075, sancionada el 21 de diciembre del
2005), que establece un incremento presupuestario gradual que alcanzar para el ao 2010 una
inversin equivalente a 6% del PBI.(i)
Para su viabilidad, el Ejecutivo y el Congreso han concordado en que la Ley tenga particularidades
como las siguientes:
Fijar objetivos claros, consensuados, posibles de cumplir y sistemticamente evaluables. No plantea
slo invertir ms recursos; tambin define las prioridades a las que deben estar destinados: superar
el analfabetismo, incorporar a los ms pequeos a jardines de infantes y al preescolar, lograr que
todos los jvenes puedan terminar el nivel medio.
Otras metas estn referidas a la calidad educativa: no menos de 30% de alumnos deben acceder
a la jornada extendida o completa; que en todas las escuelas se ensee informtica y una segunda
lengua.
Pautas para mejorar las condiciones salariales, de trabajo y profesionalizacin de la carrera docente.
Mayor inversin destinada a la educacin tcnica, las universidades y el desarrollo cientfico.
BRASIL
El Fondo de Desarrollo de la Enseanza Fundamental y Valorizacin del Magisterio (FUNDEF) se
aprob en septiembre de 1996 mediante una reforma constitucional. Gracias a ste se produjo un
cambio radical en la reparticin de los recursos fiscales en el mbito de cada estado y entre los
estados y sus municipios, en funcin del nmero de alumnos de las escuelas estatales o municipales.
Adems, el gobierno federal pas a garantizar un gasto mnimo anual por alumno en los lugares
donde la cifra no se alcanzaba con los recursos propios. Se fij tambin que, en cada estado o
municipio, por lo menos 60% de los recursos del Fondo sean utilizados exclusivamente en el pago
de profesores en ejercicio efectivo en el sistema de enseanza. Esto impuls un importante proceso
de mejora de los salarios de los maestros, especialmente en las regiones ms rezagadas del pas.(ii)
A partir del 2001, la universalizacin del acceso a la enseanza fundamental se debi tambin a
la creacin del Programa Bolsa Escola Federal. Su gran novedad fue la emisin de una tarjeta
magntica semejante a una tarjeta de crdito a nombre de cada madre de las familias de
ingresos ms bajos. El monto otorgado variaba de acuerdo con el nmero de hijos de entre 6 y 15
aos que estuviesen asistiendo efectivamente a la escuela. En slo ocho meses el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso emiti cinco millones de tarjetas que beneficiaron a cerca de nueve
millones de alumnos.
Sobre la base del FUNDEF, el gobierno de Luis Inacio Lula Da Silva cre el Fondo de Mantenimiento
y Desarrollo de la Educacin Bsica y Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (FUNDEB)
y aument los recursos para que financie tambin la educacin bsica, desde las creches (jardines
infantiles) hasta la enseanza media. (iii)
(i)

La base de partida fue el 4,4% del PBI. La meta anual es la siguiente: el ao 2006, alcanzar el 4,7% del
PBI; el 2007, 5%; el 2008, 5,3%); el 2009, 5,6%; y el 2010, 6% (Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa de Argentina 2006).
(ii) Ver El acceso a la educacin bsica en Brasil, de Paulo Renato Costa (2006), ministro de Educacin de
Brasil durante el perodo 1995-2002.
(iii) Pgina web de GRUHBAS, Projetos Educacionais e Culturais, <www.gruhbaspe.com.br> (consulta: 21
de abril del 2007).

48 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

En nuestro pas, uno de los grandes incentivos del cambio y de la expansin del
sistema educativo ha sido el acceso gratuito a la educacin pblica.14 Sin embargo,
como se ha sealado, los menos favorecidos econmicamente acceden a los centros de enseanza de peor calidad, contribuyendo as el sistema educativo a que
las desigualdades sociales se reproduzcan. Adems, cada vez es ms evidente que
la tal gratuidad es algo relativo y que los aportes de las familias, aun las ms pobres, se dan de modo directo o indirecto.
De acuerdo con diversas fuentes, las familias peruanas representan un importante
aporte al financiamiento del servicio pblico y privado (Saavedra y Surez 2002).15
En 1994, las familias gastaron en la educacin de sus hijos que asistan a centros
educativos pblicos 0,8% del PBI, lo que significa que financiaron 20% del total
del sistema pblico de educacin. El gasto familiar por niveles educativos, en comparacin con el del Estado, es mucho mayor para los hijos que asisten a la secundaria (ms del doble de lo que gastan en uno de primaria).
Saavedra y Surez muestran que casi un tercio de lo que la sociedad peruana en
su conjunto gasta en los nios matriculados en las escuelas pblicas corresponde
a contribuciones de las familias. Una parte consiste en libros, uniformes y materiales; otra son aportes monetarios directos por concepto de matrculas, cuotas para
las asociaciones de padres de familia (APAFA) y pagos para la compra de materiales
y el financiamiento de actividades escolares. Por otro lado, los padres tambin
contribuyen con su trabajo y bienes para el centro educativo, modalidades de colaboracin ms difciles de cuantificar.16
Segn cifras oficiales de la Encuesta Nacional de Hogares del 2002, el gasto
anual por alumno de primaria en las escuelas pblicas fue de 201 dlares, de los
cuales las familias aportaron ms de la tercera parte (34%, 44 dlares), mientras
que el Estado aport el 66% restante (156 dlares). En secundaria, con un gasto
total de 295 dlares anuales por alumno, el Estado aport 64% (224 dlares),
mientras que las familias asumieron el 36% restante (71 dlares).
14

Martn Benavides afirma que gracias a dicha gratuidad en el Per se pas de un promedio de dos aos
de educacin para la poblacin adulta, a mediados del siglo pasado, a los casi nueve aos de promedio
actuales: Sin dicha transicin, nuestra sostenibilidad como pas habra sido mucho peor (Per.21,
20.2.2007).

15

Un importante estudio al respecto es el de Saavedra y Surez (2002). Asimismo, en el Plan Nacional de


Educacin para Todos (documento base) hay explcitas referencias a la importancia de los aportes familiares a la educacin.

16

El nivel del gasto pblico en educacin bsica es tan bajo que en muchas escuelas en particular fuera de
Lima el pago de los servicios pblicos depende de las contribuciones de los padres, tanto en dinero como
en materiales de enseanza, artculos de limpieza, servicios de mantenimiento de enseres, etctera.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 49

Estas contribuciones se producen a pesar de que existe un marco legal segn el


cual la educacin primaria y la secundaria son obligatorias y gratuitas, tal como lo
establece la Constitucin Poltica. Sin embargo, en la prctica, la gratuidad no se
verifica. Para que los colegios operen, los directores y las asociaciones de padres
de familia se ven obligados a recurrir a los padres, salida que logran con distinto
xito, sobre todo de acuerdo con el nivel socioeconmico de estos ltimos.
En el Proyecto Educativo Nacional vigente desde el 2006 se seala como tesis
que el Estado peruano se ha habituado a una modalidad no declarada de cofinanciamiento de la educacin pblica, motivada por su baja inversin en calidad educativa. Si las familias no pueden aportar ms de lo que ya dan en medio de su
precariedad, la educacin pblica no tendra salida. La negativa de los gobiernos a
dar recursos financieros suficientes para la educacin de quienes asisten a escuelas pblicas es uno de los nudos ms graves de inequidad, adems de constituir un
signo de la segmentacin del sistema educativo nacional.

LOS PROBLEMAS DE ORGANIZACIN Y GESTIN DEL SISTEMA EDUCATIVO


PBLICO
El sistema educativo pblico peruano sufri una considerable fragmentacin en su
organizacin institucional, lo que propici la ineficiencia y ahond la falta de calidad
de su servicio. Una de las decisiones ms polmicas, a todas luces vinculada con
esta fragmentacin, es la divisin del Ministerio de Educacin en dos viceministerios, uno referido a la gestin pedaggica y otro asociado sobre todo a la gestin administrativa, divorciando as estos mbitos e impulsando, un buen nmero
de veces, disputas territoriales y competencias de poder. La excesiva compartimentacin impide la colaboracin horizontal de sus propias oficinas, en funcin de
objetivos y desafos comunes.
Esta situacin es fruto de sucesivas improvisaciones y de la falta de un norte consensuado. El desorden y la corrupcin han sido constantes en medio de una poltica que privilegi el cumplimiento de frondosas normas antes que garantizar la calidad de los servicios educativos.
A pesar de ser cabeza tcnica y normativa del sector, hasta el ao 2002 el Ministerio de Educacin no tena injerencia sobre la totalidad de los recursos asignados
a los centros educativos: en las regiones, el principal presupuesto fue administrado
por el Ministerio de la Presidencia, que transfera los recursos a los rganos intermedios de las regiones va los Consejos Transitorios de Administracin Regional

50 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

(CTAR). Slo en el caso de Lima y el Callao el MED manej los presupuestos de los
centros educativos, confirmando as la vigencia de dos modelos organizativos paralelos: uno para la capital del pas y otro para las otras regiones.
La Ley General de Educacin atribuye al MED, adems de la funcin de normar,
las de proveer, financiar y garantizar la educacin; y adicionalmente, informar, promover y articular. No obstante, la costumbre pesa ms que la ley y en el MED
siguen convencidos de que su tarea central, adems de ofrecer y financiar servicios educativos, es normar.
Al mismo tiempo, urge una reforma de las capacidades y del propio sistema de
gestin presupuestal. La ineficacia del MED en la gestin de recursos y polticas
es clamorosa: no hay mecanismos para monitorear la calidad de los procesos ni
para evaluar el resultado de sus polticas. Es lamentable la distancia entre sus
planes operativos y el concepto que se expresa en sus proyectos matrices. Se
gasta mal y sin preocupacin por el efecto de la inversin sobre los objetivos que la
motivan (los beneficios se suponen, no se comprueban). Se cambian las jefaturas
sin mayor aprensin por la memoria de los procesos iniciados, o se reinician irresponsablemente, y se segmenta la intervencin, diluyendo as la responsabilidad.
Incluso se devuelve dinero al MEF, dndole con ello argumentos para que no acoja
solicitudes de recursos incluso cuando hay importantes iniciativas de inversin.

Una mala gestin disminuye los efectos de procesos de innovacin


En cuanto a las importantes prcticas y procesos de evaluacin de docentes y
estudiantes iniciados en el pas, algunos especialistas muestran su desencanto
respecto a la aplicacin de sus resultados. As, en el INIDEN se seala que
La falta de comunicacin entre quienes dirigen la evaluacin y los que norman el
proceso pedaggico es una de las razones del porqu, luego de cuatro evaluaciones nacionales, el impacto de sus resultados haya sido casi imperceptible. No cambiaron los criterios y estrategias de capacitacin, no se ha producido una amplia
reflexin y consulta a los maestros sobre la pertinencia de los enfoques y prcticas
de los diseos curriculares y de la evaluacin del alumno que se utilizan en la
educacin primaria y secundaria, ni se ha evaluado las bondades y limitaciones de
las polticas de adquisicin de textos y otros materiales. (INIDEN 2006: 3)
Esto representa un gravsimo problema de gestin. La deficiente comunicacin es
slo un sntoma. Quienes evalan, quienes organizan el currculo, quienes capacitan y quienes norman la gestin escolar constituyen grupos humanos distintos que

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 51

Algunas claves para la gestin institucional


Existe el creciente convencimiento de que una buena gestin mejora el aprendizaje de
los alumnos. Algunas experiencias muestran que escuelas de buen nivel socioeconmico pueden obtener malos resultados y, por el contrario, escuelas con alumnos que sufren
carencias pueden llegar, buena gestin de por medio, a obtener mejores resultados.
La descentralizacin no debe quedarse en regiones o municipios; debe llegar fundamentalmente a los centros educativos. stos deben tener locales adecuados, materiales educativos y biblioteca.

Qu signos permiten reconocer una escuela con una buena gestin?


un foco curricular claro, que permite priorizar y concentrar energas en aspec1 Tiene
tos clave del currculo y no en todo el currculo.
metas claras de aprendizaje para sus alumnos, con una evaluacin sistemti2 Posee
ca de las mismas. Vela por saber qu logran cada profesor y cada alumno, y por que

el colectivo docente obtenga un sistema que le permita dialogar sobre sus logros y dificultades en el aula y fuera de ella. Los docentes asumen el xito o el fracaso de sus
alumnos.
La convivencia armnica entre docentes y padres o apoderados exige deberes y
3
derechos claros y especficos, as como crear un clima emocional teniendo como
centro la buena educacin de los alumnos. No hay segregacin por inteligencia, raza o
gnero.
Los padres no son ajenos a la escuela. No slo estn motivados para formar parte

4 importante de la tarea educativa sino que estn permanentemente al da de lo que


sucede. Esto significa contar con equipos docentes que no recelen de la participacin de
padres o apoderados.
El director (o la directora) ejerce un liderazgo fuerte, no centrado en la administra-

5 cin financiera o el control burocrtico sino en una gestin pedaggica que alienta a
docentes y estudiantes. Son muy recomendables sus constantes visitas a aulas, el conocimiento in situ de lo que aprenden los alumnos y el dilogo con sus colegas.
equipo docente conducido por directivos. Esto es indispensable. El rendimiento
6 Uninstitucional
es mejor en la medida en que las competencias de los profesores se

trabajan permanentemente y se favorece el trabajo colegiado.

construye colectivamente un proyecto educativo institucional y se informa sobre el


7 Semismo
a las familias. Esto ayuda a conseguir y sostener los logros antes mencionados.

52 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

funcionan de manera independiente, en funcin de sus propios planes, cronogramas


y presupuestos. Hay claras evidencias de que as ocurre, y de que no hay autoridad
ni liderazgo capaz de romper esta dinmica o por lo menos de buscar sinergias y
articulaciones para superar una manera esquizofrnica de gestionar las polticas
educativas.
Qu impide, por ejemplo, que las oficinas del MED elaboren sus planes operativos
de manera conjunta, sobre la base de una priorizacin comn y una comunidad de
propsitos? Qu impide que esa planificacin se concerte con las Direcciones
Regionales de Educacin a fin de cohesionarla alrededor de una visin comn
sobre los problemas y las soluciones en este campo?
Valiosos esfuerzos del Estado se diluyen en esta opcin improductiva. El caso del
incipiente Proyecto Piloto de Educacin Secundaria en Alternancia es revelador: si
bien las principales iniciativas para crear este tipo de centros correspondi a entidades privadas, a partir del 2004 el MED inici tres experiencias de origen y con
apoyo estatales.17 En estos centros educativos, chicos y chicas alternan su permanencia quince das en el colegio incluidos sbados y domingos, con quince das
en sus hogares, donde se reencuentran con sus familias y ayudan en los trabajos
de la chacra. La potencialidad de esta experiencia es alta y por ello merece un
largo aliento; adems, el rgimen acadmico, con equipos de estudio y la pedagoga de la pregunta, ha eliminado las tradicionales clases. Sin embargo, el entusiasmo, favorecido por los resultados de las primeras visitas evaluativas, se diluy
cuando por razones de austeridad el MED decidi suprimirlo del Plan Operativo
Anual del 2007.18 Lo deseable y lgico era que la experiencia durase por lo menos
hasta que egresara la primera promocin.
sta es una demostracin ms de la psima capacidad de gestin en el nivel central; pero no de gestin institucional sino de gestin de polticas. Las experiencias
piloto, como se sabe desde hace mucho, jams trascienden su escala as demuestren hasta el cansancio sus ventajas. Lo ms que logran es mantenerse como
piloto durante muchos aos, hasta que una decisin administrativa como la re-

17

En el valle Arriba del Tambo (distrito de Cocachacra, provincia de Islay, Arequipa), en San Antonio de
Chipao (provincia de Lucanas, Ayacucho) y en la zona yarina Isla del Ro Napo (distrito de Mazn, provincia de Maynas, Loreto).

18

Cada uno de los tres centros secundarios estatales de alternancia tiene en su plana docente cuatro
profesores de reas acadmicas (Comunicacin, Matemtica, Ciencias Sociales y Ciencia/Tecnologa/
Ambiente). La austeridad determin que fuesen despedidos los docentes contratados para la importante rea de Ciencias Sociales.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 53

UNO DE LOS MAYORES PROBLEMAS QUE ACUSA NUESTRA BUROCRACIA ES SU DIFICULTAD


PARA TOMAR DECISIONES, AUN CUANDO DE ELLAS DEPENDA EL USO DE RECURSOS EXISTENTES Y NECESARIOS. SON MLTIPLES LAS DIFICULTADES POR FALTA DE CAPACIDAD
OPERATIVA.

cin mencionada termina por anularlas. Este problema no es coyuntural sino que
tiene connotaciones estructurales.

Dificultades y moraleja de un shock de inversiones


Uno de los mayores problemas que acusa nuestra burocracia es su dificultad para
tomar decisiones, aun cuando de ellas dependa el uso de recursos existentes y
necesarios. Son mltiples las dificultades por falta de capacidad operativa.
En agosto del 2005, una publicacin peridica alert sobre la posibilidad de perder
30 millones de euros aportados por la Comunidad Europea para la ejecucin, en
cinco aos, de un programa de formacin profesional a cargo de los ministerios de
Educacin y Trabajo. Haban transcurrido dos aos de iniciado su plazo de ejecucin y estos ministerios no haban logrado siquiera designar un coordinador nacional del proyecto; menos an cumplir con los otros resultados programados. Los 5
millones de euros previstos para la primera etapa pactada entre las partes no se
haban utilizado y era alto el riesgo de perder esa cooperacin externa.19
El mal antecedente de esa fallida experiencia se confirm cuando, a propuesta del
Ejecutivo, el Congreso aprob un crdito suplementario en el presupuesto pblico
del 2006 destinado a gastar, entre noviembre y diciembre del 2007, en proyectos
de inversin en todo el pas.20 Los recursos ascendan a 1 937 millones de soles,
de los que se asignaba 13% a los gobiernos regionales para financiar proyectos
productivos, de saneamiento y de electrificacin rural, entre otros. En enero del
2007, un informe de control preventivo de la Contralora mostr que, al 31 de diciembre, slo se haba girado 25% de este crdito suplementario. El Ministerio de

19

En su Informe de Educacin, el INIDEN (2005) se refiere al Programa de Apoyo a la Formacin Profesional para la Insercin Laboral en el Per Capactate Per (APROLAB).

20

La Ley 28880 se aprob el 9 de septiembre del 2006.

54 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Educacin (slo 7,3% de avance) y otros sectores clave para la poltica social, como
el Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social (12,5%) y Vivienda y Construccin
(10,9%), mostraron el menor avance. Los gobiernos regionales slo haban gastado
4,4% de sus recursos adicionales.
El presidente Alan Garca y otros voceros gubernamentales pusieron nfasis en
que el menor gasto obedeca a la incapacidad de los gobiernos regionales y municipales, y no tanto a la del gobierno central. Por otra parte, se cuestion duramente,
desde el propio Ejecutivo, el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
La situacin se agrav al denunciar la prensa licitaciones lesivas a la economa
fiscal en la compra de patrulleros por el Ministerio del Interior, de ambulancias por
el Ministerio de Salud y de tiles para el Ministerio de Educacin, as como en la
inversin de obras de infraestructura de este ltimo.21
Respecto a la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y las municipalidades, el Grupo Propuesta Ciudadana (2007) seala algunas realidades ignoradas al
momento de transferirles recursos adicionales justo en el ltimo trimestre del ao:

los gobiernos regionales y municipales concentran sus gastos de inversin en ese


mismo perodo (el ltimo trimestre del ao);

el inicio de un proyecto no es inmediato, as cuente con la viabilidad del SNIP, pues


requiere un expediente tcnico y organizar la licitacin o los procedimientos necesarios para su administracin directa;

las regiones y los municipios dispusieron de los recursos recin entre mediados de
octubre y noviembre; y

el contexto electoral municipal y regional tambin afect el proceso de gasto.


El Ministerio de Educacin invirti ms de 200 000 500 soles en mejorar la infraestructura educativa de colegios considerados de alto riesgo por problemas de
infraestructura y en dotarlos de nuevo mobiliario escolar.22 De acuerdo con el MED,
se atendi a 1 800 colegios de todo el pas, y se instalaron 38 950 mdulos (sillas
y mesas) y 300 aulas prefabricadas. Segn declaraciones del viceministro de Gestin Institucional, Vctor Ral Daz Chvez, recogidas por el diario El Comercio (Lima,
21

Estas acusaciones ocasionaron la renuncia de la ministra del Interior Pilar Mazzetti y el despido de los
burcratas encargados de las licitaciones.

22

Este monto es diez veces mayor que el presupuesto aprobado para el 2006 en materia de infraestructura: 23 millones de soles.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 55

Prioridad absoluta:
A LU
D A B LE
S(I)
ESCUELAS D
DII G N A S Y SSA
LUD
LES
La abundancia de recursos contrasta con una realidad lacerante: cerca de dos millones de nios acuden a escuelas convertidas en focos infecciosos por su falta de
agua o desage, y se hace poco o nada por enfrentar esta situacin. Se requieren
230 millones de soles para empezar a tener escuelas pblicas dignas y saludables e
implementar progresivamente el servicio de agua en todas las escuelas.
ALGUNOS DATOS:

9 477
15 138
1,7

12,1

Locales escolares sin servicio de agua: (23%).


Locales escolares sin servicio de desage: (37%).
millones de nios que estudian en colegios sin servicio de agua.
La falta de agua en las escuelas contribuye a que los estudiantes
contraigan enfermedades estomacales y respiratorias, lo cual puede
afectar el objetivo del Ministerio de Educacin de superar las mil
horas efectivas de clase por ao escolar.
millones de atenciones a enfermedades estomacales, respiratorias
y de la piel (prevenibles y relacionadas con el uso del agua) a nios
de 0 a 15 aos realiz en el 2003, el Ministerio de Salud.
Las enfermedades estomacales y respiratorias son evitables y no
deberan contraerse ni propagarse en la escuela.

30%

Segn el Ministerio de Salud, el uso del agua en la higiene disminuye en la incidencia de enfermedades estomacales.

ADEMS:

75%

de los techos de las aulas de locales escolares pblicos son de calamina o Eternit. En los departamentos de Apurmac, Madre de Dios,
Pasco, Puno, San Martn y Tumbes, ese porcentaje supera el 90%.
En los departamentos de Ayacucho, Hunuco y La Libertad, no menos de uno de cada cinco alumnos estudia en aulas con piso de
tierra o arena.

(i) En su documento Invirtamos en escuelas dignas y saludables que fomenten el logro de aprendizajes, de marzo del 2005, el Consejo Nacional de Educacin seala y pegunta: Segn la
Oficina de Infraestructura Educativa, se requiere 260 millones de nuevos soles para reparar
662 centros educativos con deficiencias estructurales, pero hay 9 477 que no tienen agua. No
debera acaso esto considerarse una deficiencia estructural?

56 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

7.3.2007), slo en Lima se habran recuperado 144 planteles escolares, con una
inversin de 9 424 000 soles.
Las informaciones proporcionadas por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) antes del inicio de clases del ao 2007 fueron bastante menos optimistas que
las del sector educacin. En todo el pas, por lo menos 4 700 centros educativos se
encontraban en emergencia; y en Lima, de los 1 440 locales existentes, 25% presentaban serias deficiencias. El INDECI inspeccion 64 colegios pblicos en distritos de clase media o media alta como Magdalena, San Isidro, Surco, San Luis y La
Victoria, con resultados poco alentadores: 41% corran un alto riesgo23 y 57% un
riesgo moderado (2% prohibieron el ingreso a sus inspectores). Datos proporcionados por el diario El Comercio (17.2.2006) indican que en el 2006, el mismo
instituto supervis 216 locales escolares y hall que ms de 90% presentaban
riesgo alto o moderado.
En las regiones, las demandas para enfrentar el dficit de infraestructura son mayores. Lo ocurrido en Ayacucho con motivo del shock de inversiones ha sido revelador. En abril del 2007, el director regional de Educacin de Ayacucho se neg a
recibir 96 obras de mantenimiento correspondientes a otros tantos centros educativos de su jurisdiccin, porque la inspectora de obras realizadas por tres empresas
constructoras mostr serias fallas y uso de material deficiente. La Direccin Regional de Educacin no haba sido consultada por el MED sobre estas obras.24 As, las
buenas intenciones del shock de inversiones se estrellaron con perjudiciales mtodos y procedimientos administrativos difciles de superar.

c. LAS EVIDENCIAS DE UNA BAJA CALIDAD EDUCATIVA EN EL PER


EL PER EN LA EVALUACIN COMPARADA LATINOAMERICANA PROPICIADA
POR LA UNESCO
En 1998 se presentaron los resultados del estudio regional comparativo de Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados, organizado por la UNESCO en el marco del
Proyecto Laboratorio de Medicin de Calidad, primer esfuerzo por realizar un an23

Riesgo alto: cableado expuesto o propenso a cortocircuitos, construcciones endebles, ventanas rotas o
con vidrios inadecuados.

24

La grave denuncia la hizo el director regional de Educacin, licenciado Ricardo Arone, en el acto oficial
de presentacin del libro Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per
(26.4.2007).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 57

lisis comparativo sobre la educacin bsica entre trece pases de la regin.25 En dicho
estudio se aplicaron ms de 54 000 pruebas de Lenguaje y Matemtica a estudiantes
de tercero y cuarto grado de esos pases; paralelamente, se administraron cuestionarios a alumnos y a directores y tutores de estos mismos estudiantes.
Los alumnos del Per obtuvieron calificaciones muy bajas respecto a los cubanos;
bajas respecto a Argentina, Chile y Brasil; y comparables slo a los de Honduras,
Venezuela y Repblica Dominicana, pases con los que comparti los ms deficientes resultados de la muestra.

EL PER EN LAS PRUEBAS PISA26


Cinco mil jvenes peruanos de 15 aos de edad, de diversos estratos sociales, que
en el 2001 rindieron las pruebas de Lectura, Matemtica y Ciencias del Proyecto
PISA (Programa para la Evaluacin Internacional de los Alumnos), de la OCDE, obtuvieron un puntaje que ubic al Per al final de una lista de 41 pases, la mayora
europeos y asiticos, pero que incluy tambin a Argentina, Brasil, Chile y Mxico.
El 54% de nuestros jvenes se situ en el nivel 0, en una escala de cinco niveles
de competencia lectora. Esta escala mide capacidades para obtener informacin
de un texto, interpretarlo, reflexionarlo y evaluarlo (ver el cuadro 2).27
Un resultado que se debe destacar es que la baja calidad educativa no se expresa
nicamente en los estudiantes de 15 aos procedentes de centros estatales, sino
que afecta a casi la totalidad de centros de enseanza. Si bien ninguno de los
alumnos procedentes de centros estatales alcanza el nivel 4 de la escala combina-

25

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Honduras, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. El tamao de la muestra fue determinado con un mnimo de 40 alumnos por
escuela, 20 por grado, 100 escuelas como unidades primarias y 4 000 alumnos como unidades de
agregacin secundaria (OREALC/ UNESCO 1998).

26

Realizada por la OCDE-UNESCO en el 2001. El nfasis fundamental de esta prueba fue la comprensin
lectora de textos como parte de un proceso amplio de alfabetizacin. As, la alfabetizacin lectora
consiste, para PISA, en la comprensin, el empleo y la reflexin a partir de textos escritos, con el fin de
alcanzar las metas propias, desarrollar el conocimiento y el potencial personal, y participar de modo
efectivo en la sociedad.

27

Al no lograr acreditar el nivel 1, los estudiantes peruanos muestran graves dificultades para emplear la
lectura como herramienta eficaz que les permita aprender durante su vida. Corren serios riesgos de no
aprehender futuros conocimientos.

58 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Cuadro 2
RESULTADOS GLOBALES DE LA PRUEBA PISA (2001)

Lectura
Puesto / Pas

Matemticas
Puntos

Pas

Ciencias

Puntos
Pu ntos

Pas

Puntos

1 / Finlandia

546

1 / Hong Kong-China

560

1 / Corea

552

2 / Canad

534

2 / Japn

557

2 / Japn

550

3 / Nueva Zelanda

529

3 / Corea

554

3 / Hong Kong-China

541

4 / Australia

528

4 / Nueva Zelanda

537

4 / Finlandia

538

5 / Irlanda

527

5 / Finlandia

536

5 / Gran Bretaa

532

34 / Mxico

422

34 / Argentina

388

34 / Mxico

422

35 / Argentina

418

35 / Mxico

387

35 / Chile

415

36 / Chile

410

36 / Chile

384

36 / Macedonia

401

37 / Brasil

396

37 / Albania

381

37 / Argentina

396

38 / Macedonia

373

38 / Macedonia

381

38 / Indonesia

393

39 / Indonesia

371

39 / Indonesia

367

39 / Albania

376

40 / Albania

349

40 / Brasil

334

40 / Brasil

375

41 / Per

327

41 / Per

292

41 / Per

333

Fuente: OCDE-UNESCO (2005), Informe PISA 2003.

da de alfabetizacin lectora, nicamente 6% de los alumnos de centros no estatales


lo logra.28
Los resultados de estas pruebas internacionales, unidos a otras mediciones nacionales, resultaron el detonante principal para que el gobierno declarara en emergencia el sector educativo en el 2003.

ALARMANTES RESULTADOS DE EVALUACIONES NACIONALES DE RENDIMIENTO


Los resultados de la cuarta evaluacin nacional del rendimiento acadmico de los
alumnos, aplicada del 15 al 19 de noviembre del 2004, fueron insatisfactorios.
28

En aptitud para las matemticas y para las ciencias, el Per ocup tambin el ltimo lugar de los 41
pases participantes. El 95% de sus estudiantes partcipes en la prueba alcanz un puntaje inferior a
90% de los estudiantes de pases que obtuvieron los mejores resultados en las pruebas, como Hong
Kong, Japn y Corea; esto implica que los estudiantes peruanos no estn en capacidad de realizar tareas
simples como producir hechos o procesos matemticos bsicos, ni aplicar habilidades computacionales
simples (OCDE-UNESCO 2005).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 59

Como en anteriores ocasiones, las reas evaluadas fueron Comunicacin y Matemtica, esta vez en segundo y sexto grados de educacin primaria, y en tercero y
quinto grados de educacin secundaria. Adicionalmente, se recogi informacin
sobre el desempeo en algunas competencias del eje Formacin Ciudadana.29
Los resultados que ms preocuparon entonces fueron los de quinto de secundaria:
2,9% lograron niveles satisfactorios en Matemtica y 9,8% en Comunicacin. Los
dems jvenes, ya por concluir su secundaria y educacin bsica, se incorporaran
al trabajo o continuaran estudios de educacin superior con grandes dificultades
para aplicar la competencia lectora como herramienta para impulsar y ampliar sus
conocimientos y habilidades en otras reas. Por su impericia lectora, tambin tendrn dificultades para seguir aprendiendo a lo largo de la vida.
De acuerdo con informacin difundida por el Ministerio de Educacin y publicada
por el diario El Comercio (5.3.2007), a fines del 2006 se realiz una Evaluacin
Censal de Comprensin de Lectura mediante una prueba aplicada a 305 135 nios de segundo de primaria de todo el pas. La evaluacin dur cincuenta minutos
y const de dos partes, una de lectura de palabras y otra de comprensin de textos.
Cabe sealar que la evaluacin slo represent a 44% de los alumnos que cursaban este grado y slo cubri parcialmente departamentos con poblacin pobre del
pas como Huancavelica, Ayacucho y Cajamarca.30 En cuanto a sus resultados, la
prueba revel que 26% alcanzaron el nivel ptimo (nivel 3), es decir, entendieron la
totalidad de un texto narrativo. El 29,2% de los alumnos evaluados alcanz el nivel
2 (pudieron deducir las ideas no escritas en el texto, mas no el significado de las
palabras por el contexto de la lectura ni la idea principal), y 29,1% el nivel 1, es
decir, no pudieron encontrar la informacin en un texto; los dems (15,8%) no
entendieron nada del texto ledo.
Adems de ser un indicador de que 74% de los alumnos evaluados no alcanzaban
lo suficiente para aprobar el segundo grado de primaria, la evaluacin censal sirvi
para confirmar la precariedad de la escuela pblica ante resultados obtenidos por
nios de centros particulares de enseanza. En efecto, en el mximo nivel de comprensin lectora se encontr a 20,9% de alumnos de centros estatales, mientras

29

Las pruebas fueron aplicadas a alrededor de 14 500 estudiantes de cada grado seleccionado, de 843
escuelas primarias polidocentes y multigrado, y de 636 colegios secundarios. La muestra cubri centros
de enseanza pblica y privada de reas urbanas y rurales.

30

La ausencia de docentes, los paros regionales convocados por el SUTEP en esas fechas y la inasistencia
de los nios determinaron el carcter parcial de dicha evaluacin.

60 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

que en los particulares la cifra ascendi a 41,6%. En cambio, en el nivel inferior los
estatales llegaron a 31,9% y los no estatales alcanzaron 20,3%.31
Comparados los resultados de ciudades como Arequipa, Callao, Lima, Moquegua,
Tacna y Tumbes,32 la mejor representada result Arequipa (33,6% de nios entendieron todo el texto narrativo e informativo); le siguieron Lima (33,1%), Callao (31,2%),
Moquegua (29,2%) y Tumbes (29,2%). El mayor porcentaje de estudiantes que no
lograron entender lo que leyeron correspondi a Tumbes (20,8%), seguido del Callao
(10,1%), Arequipa (10%), Moquegua (9,7%), Lima (8,7%) y Tacna (7,2%).
Los resultados confirman la precaria base de una educacin que, en otras condiciones, permitira a nuestros estudiantes obtener el mayor provecho de sus escuelas. Si en los tres primeros grados de enseanza primaria no alcanzan una suficiente comprensin lectora, estn condenados a fracasar como estudiantes.33 Lo ms
grave es que el sistema se ha habituado a esto y hay una suerte de complicidad e
indiferencia institucionalizada. Se toma como algo natural que los alumnos fracasen y se atribuye esto a su pobreza, es decir, a causas completamente ajenas a la
docencia, a la escuela y al sistema. Esto confirma lo que en el documento del
Proyecto Educativo Nacional se denomina un pacto de mediocridad: los pobres
estn condenados a no aprender y los responsables de su educacin se desentienden de esta situacin.
No ser suficiente tomar precauciones en el mbito escolar. Es importante y decisivo asumir la atencin de la primera infancia (0 a 3 aos), dndole la mayor prioridad nacional, as como universalizar una educacin inicial calificada a prvulos de 3
a 5 aos, sobre todo en las reas rurales.

LA PRECARIEDAD DOCENTE
Los resultados de la evaluacin censal docente de inicios del 2007 indican que un
tercio de los docentes no alcanzan a resolver preguntas necesarias para ubicarse
31

En un pas como el Per es difcil comparar la educacin privada con la pblica sin tomar en cuenta los
distintos antecedentes de vida y la situacin cultural de la mayora de los nios que asisten a uno u otro
tipo de centro educativo. Sin embargo, estos resultados debieran hacer que se redoblen los esfuerzos
por atender a las escuelas pblicas con ms y mejores recursos.

32

El MED seala que estas regiones ofrecen mejores cifras representativas pues la prueba se aplic a un
mayor porcentaje de estudiantes que en otras (donde se aplic a menos de 65% del universo). Ver la
revista Caretas (22.2.2007).

33

En Matemticas, los datos de la evaluacin del 2004 fueron an ms alarmantes.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 61

en el nivel bsico. De acuerdo con la informacin entregada por el Ministerio de


Educacin a la prensa, 32,6% de los maestros evaluados no ubicaron datos literales ni reconocieron el tema central en una lectura; 15,9% apenas llegaron al nivel
1; y 27,2% slo lograron relacionar dos o ms ideas del texto (nivel 2). Escasamente, la cuarta parte de los evaluados (24,3%) alcanzaron un ptimo nivel 3.
Los resultados en Matemticas son ms preocupantes: 85,7% de los evaluados no
estuvieron en capacidad de resolver operaciones y ecuaciones fundamentales (en
niveles 0, mayoritario, y 1 en razonamiento lgico-matemtico).
Las regiones en situacin ms alarmante coinciden con el grupo ms pobre: Ayacucho, Huancavelica y Loreto. Las tres presentan un cuadro de docentes con ms
de 55% en nivel 0 y nivel 1 en comprensin de textos. Arequipa, Tacna, Callao,
Lima y Moquegua son las nicas regiones donde ms de 30% de los docentes
alcanzan el nivel 3 de comprensin de textos.34
La solucin aplicada por el MED se basa en incentivar nuevas estrategias de capacitacin docente, esta vez dando un particular protagonismo a las universidades.
Cabe sealar que, segn estadsticas del Ministerio, en los ltimos aos fueron
capacitados 269 420 maestros con una inversin de 229 839 980 soles.
A la luz de los resultados sealados, todo indica que las polticas de formacin
inicial y de capacitacin en servicio han fracasado; no han tenido el impacto esperado en la mejora profesional de nuestros docentes, y menos an en el aprendizaje
de sus alumnos. La respuesta oficial, sin embargo, ignora los antecedentes, como
si el Estado peruano se enterara recin de esta situacin o no hubiera tomado
decisiones antes en relacin con este problema.
Habr que modificar de manera sustantiva las estrategias de formacin inicial y
continua de docentes, y apostar por medidas que asuman sistmicamente el problema docente. Urge una evaluacin seria de las polticas de formacin docente
para no repetir viejos errores, evitar eslganes y afirmaciones simplistas, sin sustento real en evidencia alguna. Optar por las universidades no representa un giro
en las estrategias de capacitacin docente; lo que cambia son los operadores y los
contenidos del plan de formacin.
Al convocar a los docentes como individuos a recibir conocimientos, pautas e indicaciones, para devolverlos despus a sus aulas, se sigue optando por la formacin
34

En las partes II y III de esta publicacin se ofrecen ms elementos sobre esta evaluacin censal y las
posibles causas del deterioro de las competencias docentes.

62 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

como un asunto individual antes que como un desafo institucional que deben asumir las escuelas, como si la palabra del capacitador bastara para la conversin
personal.

d. LA CORRUPCIN EN EL SISTEMA EDUCATIVO


Hay quienes sealan, con razones suficientes, que de poco servirn los esfuerzos
por mejorar los aprendizajes y capacitar a los docentes si no se enfrenta el gravsimo problema de la corrupcin institucionalizada en el sistema educativo nacional.
La Encuesta Nacional de Educacin 2005 que Foro Educativo encomendara a la
consultora Apoyo Opinin y Mercado35 revela con claridad que 62% de los encuestados percibe la corrupcin en el sector como el principal problema de la educacin peruana. A fines del 2006, en una encuesta de la Universidad de Lima, 60%
de los interrogados consideraron que existe bastante o mucha corrupcin en los
colegios. Los estamentos con ms corrupcin, de acuerdo con los encuestados,
son las asociaciones de padres de familia (47,7%), los directores (29,5%) y los
profesores (20,5%).
El propio Ministerio de Educacin, al inicio del gobierno de Alejandro Toledo (2001),
identific una estructura de poder corrupta que manejara aspectos importantes
como nombramientos, reasignaciones, contratos en plazas orgnicas, autorizacin
para apertura de instituciones educativas (centros educativos particulares, institutos superiores pedaggicos , entre otros) (Helfer et al. 2006).36 En esta red estaran implicadas las oficinas nacionales a cargo del control de procesos administrativos y de la emisin de dictmenes y visados de resoluciones, y ejerceran su poder
sobre los directores regionales mediante chantajes legales, informativos, presupuestales y hasta pedaggicos.37 El informe remarca que Los especialistas
que llegan a las Direcciones de Gestin Pedaggica generalmente son profesores
y directores cuestionados o expulsados de los centros educativos por diversas
causas y que por tener la condicin de nombrados no pueden ser despedidos del
sector.

35

Aplicada entre el 28 de septiembre y el 10 de octubre del 2005 en zonas urbanas y rurales de once
regiones del pas a 1 504 hombres y mujeres de 18 a 65 aos de todos los niveles socioeconmicos
(disponible en <http://www.foroeducativo.org/encuesta.pdf>).

36

Informe de la Comisin Reorganizadora del MED 2001-2002 (citado en Helfer 2006).

37

El informe se refiere a las oficinas de Auditora Interna y de Asesora Jurdica, a las direcciones de
Gestin Institucional y de Gestin Pedaggica, y a la Oficina de Administracin.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 63

El informe Con corrupcin no hay educacin, elaborado por la Defensora del Pueblo y la Asociacin Civil Protica, presentado el 28 de febrero del 2007 en la ciudad
del Cusco, es el resultado de un primer proyecto piloto aplicado en seis regiones del
pas: Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Junn, Lambayeque y Loreto. La Defensora
recibi 307 denuncias vinculadas a corrupcin: 52 por incumplimiento en el dictado
de clases, 48 por irregularidades en los procesos administrativos, 38 por contrataciones irregulares, 30 contra atentados a la integridad fsica, 20 por uso indebido de
los cargos, 19 por deficiencias en las medidas de control y muchas ms de diversa
ndole; incluso hubo 7 denuncias por violacin sexual y 6 por acoso sexual (Defensora de Pueblo 2006).
Segn el informe, en Ayacucho y Huancavelica la corrupcin se centra en contrataciones irregulares. En Junn, el problema principal es la inasistencia de docentes
y el incumplimiento con sus horas de enseanza. En Lambayeque, las denuncias
se centran en irregularidades en procedimientos administrativos. En Loreto, lo que
ms dificulta el dictado de clases son los continuos desplazamientos de los profesores. En el Cusco, ms de un tercio de las denuncias recibidas responden a atentados contra la integridad de los alumnos.38
Es gravsimo para el pas que una de las conclusiones del informe seale que []
el fenmeno de la corrupcin [] atraviesa todo el sistema organizacional, a todo
nivel, constituyndose en espina dorsal de una estructura que no slo es ineficiente para sancionar los actos indebidos, sino que permite o rene las condiciones
para que este se reproduzca y extienda (Defensora del Pueblo 2007: 72).
Lo sealado en ese valioso informe confirma otras mltiples apreciaciones. El ao
2005 pude comprobar, entrevistando a representantes regionales de la Defensora
del Pueblo en Cajamarca, Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y Cusco, varias constantes:39
El sector educacin es el que ms trabajo da a las oficinas regionales de la Defensora del Pueblo, institucin cada vez ms apreciada por su disposicin a atender
denuncias contra la corrupcin en organismos intermedios.

38

Los asistentes a la presentacin de este informe en el Cusco fueron particularmente impactados con la
denuncia contra una profesora que castig a un grupo de alumnas por llegar un poco tarde con una
ducha helada en el bao de hombres del colegio Diego Quispe Tito, en San Sebastin, Cusco.

39

Las entrevistas se desarrollaron en el marco de un trabajo que me encomendara el Servicio Holands de


Cooperacin al Desarrollo (SNV).

64 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Son constantes las denuncias de violacin y acoso sexual de docentes a sus alumnos, as como de solicitud de pagos en efectivo o de favores sexuales por traslados
de docentes.
Es frustrante para los denunciantes (padres, alumnos o docentes) comprobar que
quienes cometen faltas por lo general no son castigados; a lo ms, son trasladados
a las unidades de gestin educativa local (UGEL) o a las Direcciones Regionales.
Incluso hay casos en los que docentes acusados de violacin o acoso sexual han
retornado a sus centros educativos.
El miedo y la alta tolerancia de la propia poblacin a comportamientos corruptos o
cercanos a la corrupcin tienen que ver con la falta de confianza en instancias
educativas que recojan sus denuncias y apliquen una justicia reparadora.
Alientan por ello la decisin y el empeo de la Defensora del Pueblo en focalizar su
lucha contra la corrupcin en lo educativo. Ser tanto o ms importante que el
propio Ministerio de Educacin lidere y muestre con hechos la posibilidad de revertir una situacin con efectos perversos no slo en lo tico y moral, sino tambin en
lo econmico y en el propio sistema poltico que lo posibilita.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 65

3. EDUCACIN EN EL MEDIO RURAL PERUANO:


PRINCIPAL EXPRESIN DE DESIGUALDAD
DE OPORTUNIDADES
La poblacin rural peruana est distribuida en 75 000 pequeos poblados organizados de manera diversa, segn la regin. De esta poblacin, 89% vive en asentamientos de menos de 500 habitantes esparcidos en ambientes no plenamente
cubiertos por redes de caminos y carreteras; en estos poblados hay casi 6 millo-nes
de habitantes ms de la mitad de ellos en situacin de extrema pobreza, que
representan 76% de la poblacin cuyo consumo alimentario no cubre los requerimientos bsicos para la supervivencia humana.
Hay claras seales de que, confirmando la segmentacin social peruana, las peores evidencias de la crisis de la educacin nacional se focalizan en las reas rurales. En 1996, una valoracin del aprendizaje nacional encontr que slo 38,5% de
nios escolares rurales dominaban 9 de 14 competencias bsicas, comparadas
con 63,5% de nios urbanos que lograron esos dominios. Los resultados iniciales
de una valoracin del aprendizaje realizada el 2001 mostraron que en escuelas
multigrados los alumnos rinden menos que en escuelas polidocentes, y que los
nios de habla quechua y aimara tienen los ms bajos porcentajes de comprensin
lectora. La precariedad educativa de las mujeres sigue siendo alta: 32% de las
nias campesinas repiten de ao o abandonan la escuela, y las mujeres rurales
promedian solo 4,9 aos de escolaridad; adems, en el medio rural, 7 de cada 10
personas analfabetas son mujeres.
Los alarmantes dficits de las escuelas rurales deben ser asociados a variables
geogrficas, econmicas, sociales y culturales. Las razones por las cuales la educacin rural es tan deficitaria tienen que ver con el lugar en el que se da y lo que
ese lugar representa para la sociedad nacional. La asociacin de la ruralidad con
lo pobre, lo atrasado, lo marginado repercute directamente en los tipos de
atencin educativa que el pas dispensa en sus medios rurales.
Hace varias dcadas que los diagnsticos y las cifras que se manejan oficialmente
y en investigaciones independientes son coincidentes. Mltiples son, adems, las
soluciones pensadas y propuestas. Cul es la reflexin, cules son las conclusiones que se pueden obtener de estas cifras y de la no aplicacin de las propuestas?

66 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Muchas explicaciones se asocian a los siempre insuficientes recursos. Pesa ms,


sin embargo, la escasa disposicin y voluntad poltica que ha habido en estas dcadas para otorgar un servicio educativo adecuado y de calidad suficiente en medios
rurales; para que estos servicios tengan como caractersticas el respeto a las diferencias culturales y la incorporacin de los saberes de esos pueblos y comunidades; y para responder a las necesidades y expectativas de las poblaciones rurales.

a. LAS PRINCIPALES EXPRESIONES EDUCATIVAS DE LA POBREZA


EN MEDIOS RURALES
Las principales expresiones educativas de la pobreza en medios rurales del Per
se pueden agrupar en tres reas de inequidad: el analfabetismo, las oportunidades
de estudio y exclusin educativa, y la interculturalidad no asumida.

ANALFABETISMO
El Per tiene desde 1940 (la fecha ms lejana en cuanto a datos sobre este tema)
un nmero de analfabetos difcil de reducir, que oscila entre 1 700 000 personas
(segn el ltimo censo) y los 2 millones de personas.40 El mayor porcentaje corresponde a reas rurales y a mujeres. El 64% de analfabetos de entre 15 y 24 aos
son mujeres, y 40% del total de analfabetos corresponde a mujeres que viven en
reas rurales. En poblaciones indgenas, la proporcin de mujeres sin escolaridad
es mucho mayor que la de hombres analfabetos; en comunidades indgenas, 7 de
cada 10 personas analfabetas son mujeres.
En el analfabetismo femenino rural e indgena peruano influyen no slo situaciones
derivadas del papel de la mujer en sus ncleos sociales su rol en la familia, su ciclo
vital, su responsabilidad en la crianza de sus hijos, sino tambin las condiciones de
pobreza en las que transcurre la vida de las analfabetas. Sus actividades agropecuarias son mltiples, desde llevar la comida y el agua a los hombres que trabajan en el
campo y desarrollar tareas artesanales hasta participar en tareas comunales de produccin rural dependientes del mercado o de una empresa exterior.41
40

Segn informacin difundida en el diario El Comercio (29.8.2005), la Unidad de Estadstica del Ministerio de Educacin seala las siguientes cifras para el ao 2004: 2 211 000 personas analfabetas; de
stas, 1 474 000 nunca asistieron a una escuela y 737 000 tienen algn grado de instruccin.

41

Durante el rgimen de Alberto Fujimori se encomend la alfabetizacin al Servicio Nacional de la Mujer


(SERNAM, posteriormente Ministerio de la Mujer), con pobres resultados y grosera manipulacin estadstica.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 67

OPORTUNIDADES DE ESTUDIO Y EXCLUSIN EDUCATIVA


La educacin primaria es prcticamente el nico servicio educativo que se brinda
en las reas rurales. No todos los jvenes de estas zonas tienen acceso a la educacin secundaria: la matrcula es de menos de 50% de la poblacin de 12 a 16
aos. Los resultados de las pruebas nacionales sealan que la gran mayora de
ellos estn en condicin de analfabetos funcionales.
Los docentes carecen de la capacitacin para trabajar en medios rurales que debieron recibir en los institutos superiores pedaggicos o en las universidades a
cargo de su formacin inicial; los calendarios escolares siguen siendo inapropiados respecto a las faenas agrcolas; la adaptacin curricular se encuentra en una
fase inicial; el tratamiento de la interculturalidad y el bilingismo es an insuficiente, a pesar de los esfuerzos pblicos por producir materiales educativos adecuados; y es notoria la falta de polticas especficas para escuelas unidocentes y multigrado, mayoritarias en el pas.
De acuerdo con la investigadora Patricia Oliart (2000), el promedio de escolaridad
en mujeres rurales de 15 y ms aos es de 3,7 aos, y en hombres es de 5,1. A los
17 aos, el promedio de aos de estudio aprobados en zonas rurales es de 6,4.
Ocho de cada 10 nias rurales de tercero de primaria y 9 de cada 10 de cuarto
grado tenan extraedad.42
A los abundantes factores de pobreza rural e indgena habra que aadir situaciones lmite como la siguiente: los nios campesinos e indgenas y de ncleos suburbanos que asisten a los programas no escolarizados de educacin inicial (PRONOEI) significan 34 dlares anuales de gasto al Estado, mientras que en los nios
que acuden a centros formales urbanos de educacin inicial se invierten 230 anuales,
es decir, alrededor de seis veces ms que en los nios rurales (MED 2000).
Por lo dems, los intentos para innovar la educacin rural son difciles de concretar,
tal como se seal antes al mencionar la experiencia piloto de educacin secundaria en alternancia.
Proyectos con ms recursos, como el Proyecto de Educacin en reas Rurales
(PEAR), no contemplan este tipo de centros educativos ni pueden derivar sus fondos hacia ideas innovadoras, por carecer de la flexibilidad suficiente para asumirlas
42

La misma investigadora seala que alrededor de 200 000 nias no acceden a la escuela en medios
rurales; muchas de ellas tienen dificultades para desplazarse a los centros educativos, lejanos y escasos.

68 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

El ejemplo del internado en Hua


taccoc
ha
Huataccoc
taccocha
Durante 33 aos, la Escuela Unitaria Mixta 24355 de Huataccocha (Lucanas, Ayacucho) no lograba responder a las expectativas de los estudiantes y la comunidad.
Esto, por razones no slo pedaggicas sino fundamentalmente sociales, econmicas y geogrficas:
Los viajes diarios de entre dos y seis horas de ida y vuelta (hogar-escuela-hogar),
que producen desgaste fsico e influyen en la disminucin de las capacidades de
atencin y retencin de los nios.
La extrema pobreza, sobre todo de las zonas ms altas, que genera una desnutricin
infantil aguda y crnica que es necesario enfrentar en ambientes no familiares.
Los constantes cambios climticos (lluvias, heladas, nevadas, crecidas de riachuelos,
rayos), que ponen en riesgo a los nios y originan constantes faltas a las escuelas, a
veces por varias semanas.
Los frecuentes viajes de los padres acarreando auqunidos o ganado lanar y, en el
caso de los agricultores, para recolectar sus productos, actividades en las cuales por
lo general los nios mayores los acompaan.
En junio del 2005, docentes y padres de familia de la escuela decidieron seguir el
ejemplo de las escuelas de alternancia para jvenes. Con el apoyo de la Unidad de
Gestin Educativa Local de Lucanas, crearon un Centro Rural Bilinge Internado
que beneficia a 55 nios y nias. Ellos acuden quince das de cada mes al internado,
y las siguientes dos semanas viven en sus casas, donde complementan su educacin con vivencias familiares y comunales tambin vinculadas al programa de estudios. La accin en educacin intercultural bilinge, respetando la diversidad cultural,
es otro valor del internado.
Los resultados iniciales son prometedores. La escuela:
brinda alimentacin y alojamiento diario, acorde con las necesidades;
garantiza un nmero mayor de horas de clase; y
desarrolla una labor de formacin orientada al aprendizaje de normas, valores y formacin de hbitos. Esto convierte a los alumnos en agentes que repercuten en el
establecimiento de mejores condiciones de vida y relaciones ms positivas en su
grupo familiar.
Fuente: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores). Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, ProEduca GTZ, SNV y USAID. Lima, marzo del 2007.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 69

o apoyarlas. Sin embargo, alentadas por esas iniciativas, han surgido otras experiencias como la que se resea en el recuadro sobre Huataccocha.

LA INTERCULTURALIDAD NO ASUMIDA
La tercera parte de los habitantes de las reas rurales tienen una lengua materna
verncula; 7 de cada 10 vernaculohablantes viven en el campo y hablan quechua,
aimara o una de las cuatro decenas de lenguas de grupos etnolingsticos de la
Amazona. El aprendizaje en una lengua y una cultura ajena contina siendo una
barrera que separa del resto del Per a los estudiantes no castellanohablantes. A
pesar de los avances en la produccin de materiales de lectura bsica en lenguas
nativas, persisten la falta de materiales para el aprendizaje del castellano como
segunda lengua y el dficit en la formacin de maestros en enseanza bilinge e
intercultural.43
La interculturalidad no ha sido lo suficientemente asimilada ni asumida en el Per.
Cuando hay referencias a la educacin bilinge intercultural (EBI) prima ms lo
bilinge que lo intercultural. Existe una dificultad real para concretar en idea y
accin esa interculturalidad.
Habra que recordar que los sistemas educativos son estructuras etnocntricas
por definicin. En su gnesis histrica, aparecieron para borrar las diferencias y
homogeneizar a poblaciones culturalmente diversas. La mejor herramienta para
esta tarea de imposicin cultural ha sido la construccin central de un currculo: las
escuelas deben ensear lo normado desde el nivel central, sin dialogar con las
culturas locales ni rescatar algo de ellas, menos an con el propsito de enriquecerlas de manera respetuosa, propiciando intercambios con otras culturas y con la
cultura universal. Lo mximo que el sistema ha concedido es ensear a la gente en
su propia lengua.
Difcilmente se avanzar hacia el cambio en las escuelas rurales peruanas, ms
an en las ubicadas en mbitos indgenas, si no se reconoce el profundo racismo
vigente en el pas. No habr inversin que funcione sin modificar las condiciones
en las que se produce la educacin rural. No se trata solamente de dotar a las
comunidades de ms recursos; hay que realizar esfuerzos maysculos para que se
43

En 1998 eran 98 000 los nios vernaculohablantes atendidos en 16 departamentos. En el pas existen
3 177 938 quechuahablantes, 440 380 aimarahablantes, 45 137 aguarunahablantes, 222 513 hablan
quechua de Lamas, 20 169 hablantes de shipibo-conibo y aproximadamente 20 000 hablantes de ashninka (MED 2000).

70 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

asuma de verdad que los indgenas hombres y mujeres son personas iguales a
las dems. Es la creencia profunda en la desigualdad lo que termina justificando el
abandono, la negligencia y el desinters.44
En este contexto, un paso importante ha sido la creacin de la Direccin Nacional
de Educacin Bilinge Intercultural (DINEBI). Sucesivas evaluaciones de la accin
estatal desde 1999 sealan algunos alentadores avances en materia de esta educacin.45 Sin embargo, los lineamientos de poltica quedan cortos respecto a los
desafos de una realidad como la peruana. As, la direccionalidad de la EBI sigue
centrada en atender educativamente a la poblacin indgena que tiene un idioma
propio, cuando tendra que ir ms all de la escuela y afianzar un trabajo realmente
intersectorial, con el Ministerio de Educacin como pieza importante pero no exclusiva ni, en no pocos casos, ms importante.
Por otra parte, no se vislumbra an la participacin de las poblaciones indgenas en
el diseo, la implementacin y la evaluacin de estas polticas. En la medida en que
la educacin en las zonas indgenas del pas incluya la participacin social y comunitaria como uno de sus principales componentes, la EBI ser ms pertinente y
afianzadora de la democracia peruana, como expresin de la diversidad caracterstica del Per.
Para que la interculturalidad sea posible en las aulas, es necesario que los planes
de clases y el proyecto curricular de la escuela nazcan de una negociacin equitativa entre las demandas del currculo y las demandas de las culturas locales. Asimismo, es preciso que el objeto principal de referencia para toda clase de aprendizajes sea la experiencia sociocultural de los estudiantes: sus fortalezas, sus problemas, sus desafos.
Una referencia final a los wawawasi, programa que desde la dcada pasada no
depende del sector educativo. A pesar de que la cuna de este modelo de educacin temprana naci en la sierra sur y en comunidades quechuas y aimaras, desde
la dcada de 1990 el desarrollo de estos programas ha tenido como elemento
44

El informe de la Comisin de la Verdad es la prueba ms clara de este racismo y olvido colectivo con
poblaciones como las ayacuchanas de habla quechua, principales vctimas de la violencia terrorista y la
represin militar. La difusin e internalizacin colectiva de sus conclusiones es una de las tareas prioritarias pendientes en nuestra educacin.

45

Las principales propuestas y avances estn referidos a mejoras en las prcticas pedaggicas, a cambios
en el uso de lenguas en el aula y, particularmente, a la elaboracin y distribucin de material educativo
consistente en cuadernos de trabajo para las reas de Comunicacin Integral y Lgico-Matemtica en
catorce lenguas, entre andinas y amaznicas; asimismo, a la produccin de materiales de apoyo para el
desarrollo de la segunda lengua.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 71

comn la disminucin y en algunos casos hasta la desaparicin de las estrategias pedaggicas y el casi abandono de metodologas especficamente referidas a
un trabajo en reas indgenas.46
No es extrao, por todo ello, que la tasa de desaprobacin en la educacin primaria
en reas rurales sea prcticamente el doble que en las urbanas (UNESCO 2001).

b. LA ESCUELA RURAL:
SITUACIONES CRTICAS QUE OBSTACULIZAN SU DESARROLLO47
De los mltiples problemas detectados en las escuelas rurales, seleccionamos a
continuacin cuatro particularmente importantes.

PROBLEMA ESPECFICO 1
El precario proceso pedaggico en las aulas
En un contexto con predominio de escuelas unidocentes y multigrado, interesa
indagar especficamente cmo elaborar la programacin de aula y la correspondiente adecuacin curricular; qu contenidos priorizar; de qu manera organizar el
espacio fsico del aula; cmo organizar y desarrollar la sesin de enseanza, dosificndola en el tiempo; qu tcnicas y recursos emplear; qu papel debe cumplir el
docente durante el proceso de enseanza; y qu tipos y formas de retroalimentacin utilizar.
En situaciones como las que predominan en las escuelas rurales del Per a veces
se tiende a ocultar lo que verdaderamente importa; en este caso, que an es necesario garantizar los primeros tramos de la educacin bsica. La etapa crtica son
los cuatro o primeros cinco aos de estudio; quienes los superan tienen ciertas
posibilidades de no recaer en el analfabetismo y de mantenerse en el sistema
educativo. De ah que sea muy importante para la sociedad rural peruana que los
46

Importa revisar la pertinencia de la atencin preescolar en el campo, sobre todo en trminos de la


interculturalidad y de los ciclos de transmisin de conocimiento y socializacin. Habr que preguntarse
si con estas intervenciones se procura modificar de manera sustantiva los patrones de crianza vigentes
en comunidades indgenas. Es necesario revisar la naturaleza misma de la intervencin y lo que significa
para el futuro de las culturas locales y la valoracin de las formas de crianza importantes para la reproduccin de esas culturas.

47

En este acpite se toma como base la informacin que aparece en Polticas regionales para el desarrollo
de la escuela rural (Rivero 2005).

72 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

nios obtengan, entre otros logros, un dominio adecuado y temprano de las tcnicas
de comunicacin, as como el empleo funcional de la lectura, la escritura y el clculo
bsico. Es esencial, por esta razn, un funcionamiento eficaz de los primeros grados
de la enseanza, en los cuales se establecen las bases de aquellos aprendizajes.
Ahora bien: es precisamente en esos primeros grados de enseanza donde se
observan las mayores deficiencias. Uno de los ms interesantes trabajos de investigacin y observacin de la prctica pedaggica en escuelas de reas rurales
seala, entre otras, las siguientes limitaciones de la enseanza en el aula rural
peruana (Montero et al. 2001):

El aula no es plenamente utilizada como recurso pedaggico. En una situacin de


clase normal, la mayor parte del tiempo se ocupa en el dictado o copiado de la
pizarra y en la revisin individual o colectiva de las tareas escolares.

El tiempo utilizado en las aulas no se rige por las necesidades del ciclo escolar; las
clases se interrumpen, prolongan o suspenden de acuerdo con los intereses y las
necesidades de los profesores, de los padres u otro agente distinto de los nios.

La atencin docente se centra en el tema que toca ensear, ms que en actividades que promuevan el aprendizaje.

La pizarra es el principal recurso pedaggico utilizado por los docentes, y de manera limitada: para escribir o dibujar lo que los nios deben copiar en sus cuadernos.
El uso de materiales del medio (verbigracia, frutas o semillas como recurso didctico para sumas y restas) es ms frecuente en la sierra y la selva que en la costa.

Los docentes sobreestiman la importancia de los libros de texto en el proceso


pedaggico; tienen dificultades para utilizar sus propios conocimientos e iniciativas, as como para recurrir a las habilidades y destrezas adquiridas por sus alumnos
en su vida cotidiana.

Los docentes no estimulan ni alientan con premios a los nios y las nias que se
esfuerzan; en contraste, el castigo es usado constantemente como recurso para
mantener el orden o como sancin por el no cumplimiento de tareas.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 73

PROBLEMA ESPECFICO 2
El poco uso y el mal manejo de libros y materiales
Garantizar la existencia de libros y materiales didcticos en escuelas de contextos
rurales contribuye a compensar algunas limitaciones de la pobreza. Sin embargo,
no basta ni es suficiente.
La investigacin sobre el impacto de los materiales didcticos en la escuela rural es
an incipiente. Uno de los pocos trabajos sobre maestros y textos escolares en el
mundo rural peruano es el de Patricia Ames (2001), del que se colige lo siguiente:

Es escaso el uso de libros en clases.

Es mayor el uso de suministros bsicos como papelgrafos, plumones y otros donados a escuelas rurales.

Las bibliotecas escolares, cuando existen, no ponen los libros al alcance de los
nios. Por lo general se guardan en la direccin o en los cuartos de los profesores,
quienes siempre hacen de intermediarios entre los estudiantes y los libros.

Los cuadernos de trabajo diseados para ser utilizados en el aula sirven ms bien
para dejar tareas para la casa.

Por qu no se usan los libros?


Explicaciones de los docentes

Dificultades debido al lenguaje utilizado y las actividades planteadas (demandan


libros y cuadernos de trabajo ms simples).

Poca relacin de los contenidos con el contexto vital y comunal de los nios. Esto
es particularmente grave en contextos de habla materna quechua, aimara o de
lenguas habladas en la selva. Los textos y dibujos son pensados en realidades
urbanas o de Lima, capital de la repblica.

Dificultades por tener que atender varios grados a la vez con libros diferentes para
cada grado. Los textos son pensados para cada grado y no para su uso en centros
multigrado.

Escasa orientacin a los docentes para trabajar con los materiales.

74 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Otras explicaciones:
La investigadora se pregunta hasta qu punto las dificultades esgrimidas por los
docentes no reflejan cierta subvaloracin de los alumnos y las alumnas rurales. La
visin de los maestros est muy marcada por el contexto de pobreza que rodea a
los nios; es ms: en muchos casos tratan de reforzar sus argumentos sealando
el origen campesino, la pobreza y la falta de apoyo en sus casas debido a la ignorancia paterna, el dficit alimentario y la consiguiente desnutricin.
La crtica de los maestros sobre la escasa adecuacin de los textos a la realidad
del nio merece ser examinada con ms detenimiento. Su uso como excusa para
no trabajar con los textos se contradice con la evidencia de que en la escuela, ms
all de la existencia o no de textos, se tratan temas tambin ajenos a la realidad
concreta de los alumnos.
Por otro lado, es evidente la falta de capacitacin de los docentes para utilizar
mejor los libros y los cuadernos de trabajo; incluso algunos docentes manifestaron
dificultades para entender los textos y las indicaciones.

PROBLEMA ESPECFICO 3
La difcil relacin entre padres y maestros
El mundo de la educacin en medios rurales no se puede limitar a la alfabetizacin
de nios y nias en centros escolares. Siempre ser clave la presencia de la propia
comunidad para poder transformar, con apoyo educativo, el futuro de esas mismas
comunidades.
Cul es la relacin que las comunidades han querido establecer con el Estado
respecto a la educacin de sus hijos? La validez de la pregunta est directamente
asociada a una doble circunstancia: por una parte, uno de los principales impulsos
del crecimiento del sistema educativo en las zonas rurales ha sido la demanda de
las comunidades; y, por otra parte, casi la generalidad de los docentes rurales opinan que existe desinters de los padres por la educacin de sus hijos.
Los padres y las madres de las zonas rurales valoran positivamente la escuela y
tienen expectativas frente a sta, pues la asocian con la mejora de sus condiciones
de vida. Dan particular valencia al aprendizaje de la lectura y la escritura; y, en el
caso de las comunidades bilinges, al conocimiento y la enseanza del castellano.
Suelen ver a la educacin como el medio por el cual los nios y las nias obtendrn

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 75

mejores herramientas para salir de su comunidad, encontrarn trabajos mejor remunerados o, con ms suerte, sern profesionales. La educacin es especialmente
importante, consideran, para dejar de ser engaados y tener ms posibilidades de
relacionarse con entidades pblicas y privadas que influyen en la comunidad. A
partir de sus expectativas, madres y padres suelen demandar a la escuela que
brinde desde conocimientos bsicos (lectura, matemticas y castellano) hasta computacin e ingls.
A pesar del contexto de pobreza, los esfuerzos de los padres de familia campesinos
para enviar a sus hijos a la escuela y efectuar aportaciones por lo general son significativos. Especialmente en la sierra y selva, son mltiples los ejemplos de aportes
familiares en la construccin, reparacin o mejoramiento de locales escolares, as
como en la organizacin del desayuno escolar. Muchos prescinden del trabajo de sus
hijos en faenas de produccin o en labores domsticas para asegurar su educacin,
a pesar de que ello significa un costo para sus precarias economas.
Sin embargo, el inters de las familias por la educacin no equivale necesariamente a su confianza en la escuela. Es ilustrativo recordar estudios sobre el Programa
para Rebatir el Rezago Educativo (PARE),48 en Mxico, indicativos de la dificultad
docente para responder a un triple reclamo unnime de los padres de familia en
medios rurales: que maestras y maestros asistan regularmente, que traten bien a
sus estudiantes, y que enseen y respeten las costumbres y creencias del lugar.
Esto puede ser perfectamente extensivo a escuelas rurales peruanas.
Los docentes, por su lado, parten de la opinin generalizada de que el inters de
los padres por la educacin de sus hijos es prcticamente nulo. Los bajos niveles
educativos seran el obstculo insalvable para que cooperen complementando en
el hogar las enseanzas recibidas por sus hijos en la escuela. En suma, los califican
como poco responsables, por alentar sus ausencias y atrasos, y poco cooperadores con el aprendizaje de sus hijos.
La tensin entre las demandas familiares y las opiniones de los docentes se explica en alguna medida por el lugar preponderante de los nios y las nias en la
precaria economa familiar, en la cual el trabajo de cada uno tiene un valor tangible.
Si padres y madres observan que el docente no cumple con acudir regularmente a
su centro de trabajo, y que los avances en el aprendizaje son muy lentos, lo ms
probable es que opten por tener a sus hijos apoyando las labores domsticas o
productivas de sus hogares.
48

Este programa funcion en los estados mexicanos rurales ms pobres: Chiapas, Guerrero, Oaxaca e
Hidalgo (ver Rivero 2000).

76 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Respecto a los mecanismos de participacin creados desde Lima, hay una verdadera incongruencia en la generalizacin del sistema de asociaciones de padres de
familia (APAFA) en el territorio nacional: no se considera la diversidad de los establecimientos educativos, ni que en medios rurales la comunidad tiene ms relevancia que tales asociaciones. El nuevo reglamento de las APAFA postula la creacin de
muchos rganos sin ninguna posibilidad de concrecin en centros unidocentes y
multigrado. Los consejos escolares consultivos terminan siendo instancias que reemplazan a la comunidad; y al asumir funciones ejecutivas, pueden debilitar la autoridad del director de los centros. Estos consejos, como otros mecanismos de
participacin, deben ser adaptados al medio rural si se quiere que funcionen.

Carlos Monge
D U CA
TI
VA
SD
AN
U E VA R
U R A LI
DAD
DE
M A N D A S EED
DEM
CATI
TIVA
VAS
DEE LLA
NU
RU
LID
Las polticas, programas y proyectos de educacin rural no pueden ser pensados
imaginando:
Una poblacin rural decreciente y marginal. Por el contrario, se trata de una porcin
significativa de la poblacin, con vitalidad demogrfica.
Una poblacin rural ajena al mercado, sus demandas, sus dinmicas y sus valores. Por
el contrario, se trata de manejar contenidos que preparen a los estudiantes para su
inevitable futura accin en el mercado.
Una poblacin rural ajena a la informacin y los valores que provienen de otros espacios
culturales. Por el contrario, la educacin rural debe tomar en cuenta que la niez y la
juventud rurales ya son consumidoras de informacin y valores globales, con una alta
predisposicin a migrar al extranjero.
Una poblacin rural que vive en una situacin idlica, ajena al conflicto. El conflicto, su
prevencin y su encauzamiento deben ser temas obligados de una nueva poltica
educativa.
Una poblacin rural que vive ajena al proceso poltico nacional. Por el contrario, la
poblacin rural participa activa y crticamente en la poltica nacional.
Fuente: Carlos Monge, La nueva ruralidad peruana, en Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores),
Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE,
Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID. Lima, 2007, pp. 41 y 42.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 77

PROBLEMA ESPECFICO 4
La no correspondencia entre la normatividad pblica y la realidad
educativa rural49
La legislacin y las normas referidas a la educacin rural son numerosas (y tambin existe una importante institucionalidad educativa preocupada por su mejor
desarrollo); sin embargo, el sentido declarativo constituye tal vez su mayor coincidencia. El deber ser y la aspiracin de logros ptimos en bien fraseados prrafos
son constantes en la mayora de los documentos consultados.
La coincidencia en el sealamiento de la pobreza generalizada del pas, que tiene
su mxima expresin en medios rurales e indgenas, facilita que en casi todas las
estrategias educativas y los considerandos legales se asocie la prioridad de la
educacin rural con la superacin de la pobreza estructural. Sin embargo, no hay
correspondencia entre la profusin de normas, las posibilidades de real aplicacin
de las mismas y la necesidad de estrategias para enfrentar efectivamente el desastre educativo nacional que, segn se admite, tiene en la escuela rural sus mayores expresiones de baja calidad e inequidad colectiva.
Un factor limitante no slo de la vigencia de esa normatividad sino tambin de la
renovacin educativa del pas es la falta de voluntad de la clase poltica peruana
para priorizar efectivamente la educacin. Esto tiene una clara expresin en los
magros presupuestos del sector, en el incumplimiento de acuerdos nacionales y en
la falta de continuidad de polticas pblicas en el Ministerio de Educacin.
En un buen nmero de estos documentos predomina la visin del largo plazo. Esto
es explicable en el caso de instrumentos como el Acuerdo Nacional (dcimo segunda poltica de Estado) o en el Plan Nacional de Educacin para Todos; empero,
la gravedad de la situacin nacional demanda que el corto plazo sea considerado y
explicitado en las reas prioritarias de esos instrumentos.
Los denominados planes maestros del Ministerio de Educacin para la educacin rural y la alfabetizacin son una buena iniciativa del sector. No se explica, en
cambio, que en el que corresponde a la educacin rural el principal esfuerzo se
haya dirigido a imaginar lo que debiera darse en materia educativa rural el ao
2021. La visin estratgica del pas al 2021 no se complementa con la priorizacin
de medidas urgentes para el plazo inmediato.

49

Para conocer ms informacin sobre este tema, ver Rivero 2003a.

78 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Durante la gestin gubernamental del presidente Alejandro Toledo, la alfabetizacin


fue situada como una de las cuatro prioridades de poltica. Sin embargo, el Plan
Maestro para hacerla factible y, sobre todo, los recursos asignados, mostraron una
evidente precariedad. En junio del 2003, los recortes del presupuesto regular del
Ministerio de Educacin a los que se comprometi el ministro de entonces para
asumir parte del aumento de 100 soles a los maestros afectaron programas como
el de alfabetizacin, a pesar de su prioridad nominal.50
Una constante en los documentos de poltica es que no abordan con el nfasis
necesario las medidas integrales que demanda el problema especfico de las escuelas unidocente y multigrados.
Por otra parte, una de las normas ms estimulantes de la ltima dcada es que un
tercio del programa curricular debe ser adaptado a las realidades locales. Sin embargo, hay indicios consistentes para afirmar que uno de los problemas irresueltos
en las escuelas es la posibilidad de concretar esa adaptacin. No se conocen pautas que la estimulen y orienten acerca de cmo llevarla a cabo.
Respecto a los incentivos para los docentes, existe consenso en cuanto a otorgar
un pago adicional a los maestros rurales. Subsisten, empero, dos problemas: por un
lado, muchos docentes dejaron de trabajar en reas rurales y siguen cobrando por
asignacin a reas rurales o zonas de frontera; y por otro, la definicin de a
quines pagarles basndose en datos del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Ante esto, es fundamental que el propio Ministerio sincere sus planillas y acabe con el desestmulo que significa para los docentes que efectivamente
trabajan en el medio rural, la extendida prctica de que docentes trasladados a
centros urbanos continen recibiendo esas bonificaciones. Adems, se requiere
definir desde el Ministerio de Educacin cules son las condiciones de trabajo que
ameritan esas bonificaciones, en vez de asociarlas slo al INEI. En este caso, es
muy importante resaltar las implicancias de ensear en un medio rural apartado, y
lo que esto significa para los maestros.
Por lo dems, es importante una nueva concepcin respecto a estos estmulos
docentes: no basta premiar el hecho de trabajar en una determinada zona geogrfica y en determinadas condiciones de vida; es necesario introducir con urgencia la
vala de ese trabajo en trminos pedaggicos y personales. Es decir, se trata de
premiar sobre todo la motivacin y la responsabilidad.

50

La suma inicialmente comprometida se redujo a 10 millones de soles sin modificar la meta de 250 000
alfabetizados por alcanzar ese ao.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 79

4. LAS INICIALES RESPUESTAS A LA CRISIS


EDUCATIVA

Desde hace cuatro aos se han generado importantes consensos en educacin,


expresados en programas y propuestas de accin que tienden a enfrentar las diversas manifestaciones de la crisis educativa. A la nueva Ley General de Educacin y la Consulta Nacional por la Educacin desarrollada el 2001 se suman el
Foro del Acuerdo Nacional (2004), el Pacto de Compromisos Recprocos por la
Educacin (2004) y polticas propiciadas por el MED para enfrentar la emergencia
educativa.

a. EL FORO DEL ACUERDO NACIONAL Y EL PACTO SOCIAL DE


COMPROMISOS RECPROCOS POR LA EDUCACIN51
El Acuerdo Nacional consta de treinta polticas de Estado orientadas por cuatro
objetivos bsicos: democracia y Estado de derecho; equidad y justicia social; competitividad del pas; y Estado eficiente, transparente y descentralizado. En la poltica
sobre educacin del Acuerdo Nacional se le reconocen a este mbito importantes
funciones sociales, asocindolas a una idea de desarrollo humano que demanda
cambios paralelos en lo poltico, lo econmico y lo social.
Por la composicin y naturaleza convocadora y representativa del Foro del Acuerdo
Nacional,52 es importante remarcar que en la poltica acordada en materia educativa
hay catorce objetivos de Estado consensuados entre las fuerzas all representadas.
El Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin fue demandado por
el Acuerdo Nacional al Consejo Nacional de Educacin. Su construccin signific
51

El Pacto Social fue organizado y presentado por el Consejo Nacional de Educacin al Foro del Acuerdo
Nacional, donde fue adoptado en mayo del 2004.

52

Este importante Foro fue constituido el 2002 por las principales fuerzas polticas del pas y por entidades representativas empresariales, sindicales, universitarias, eclesiales y de la sociedad civil; en l tambin estn representados el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo. Si bien sus acuerdos y mandatos
no son imperativos, constituyen una importante expresin colectiva y expresin de vigilancia ciudadana.

80 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

la posibilidad de concertar con actores clave como la Presidencia del Consejo de


Ministros, los ministerios de Educacin y de Economa y Finanzas, el Congreso de
la Repblica, los sindicatos ms representativos (el SUTEP y la Confederacin General de Trabajadores del Per), las fuerzas polticas, los otros sectores sociales y
los empresarios participantes en el Acuerdo Nacional, as como con entidades representativas de la sociedad civil (Foro Educativo) y las mesas nacionales y regionales de concertacin.
El Pacto Social opt por seleccionar, para el perodo 2004-2006, las siguientes
reas estratgicas de accin:

Movilizacin nacional por aprendizajes de calidad: se dar prioridad a los valores, el


razonamiento lgico-matemtico y la comunicacin integral, atendiendo la diversidad
cultural y sociolingstica, para que todos los estudiantes sean capaces de desarrollar sus vidas asumiendo valores nacionales y democrticos, de calcular, de comprender lo que leen y escriben, y de expresar con libertad lo que piensan y sienten.

Estrategia de desarrollo profesional docente: para el 2006 se contar con una


propuesta concertada de nueva carrera pblica magisterial y se habr aplicado una
poltica salarial que conjugue el derecho de los profesores a una remuneracin y
un trato justos, con el derecho de los estudiantes a contar con docentes preparados y comprometidos con su aprendizaje.

Moralizacin del sector educacin: al 2006 se habr enfrentado y se ejercer vigilancia ciudadana efectiva sobre los actos de corrupcin en todos los mbitos de la
gestin educativa, desarrollando un ejercicio tico de la funcin pblica y un compromiso con los resultados educativos.

Financiamiento de la educacin: se atendern las necesidades del sector garantizando el incremento anual del presupuesto, en cumplimiento del Acuerdo Nacional, y mecanismos de uso eficiente.
A pesar de que el ao 2004, en el discurso anual ante el Congreso, el presidente
Alejandro Toledo asumi este Pacto Social como eje de la poltica educativa, no
hubo correspondencia suficiente respecto a los programas organizados en funcin
de este compromiso y los recursos asignados. Los pasos en materia de movilizacin nacional por aprendizajes de calidad registran algunas iniciativas del Ministerio de Educacin creativas y concertadoras,53 aunque con ms nfasis en directi-

53

Ver Un pas que lee, un pas que cambia, separata del MED distribuida con el diario El Comercio (Lima,
14.11.2004).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 81

vas que en presupuestos operativos y acciones movilizadoras. La batalla por


obtener ms recursos presupuestales para el sector no tuvo eco suficiente en
el propio Ministerio, condicionado por los criterios para distribuir recursos y las
visiones para asignar prioridades imperantes en el Ministerio de Economa y
Finanzas. A pesar de ello, se avanz de modo sustantivo en la concrecin de la
propuesta de una nueva carrera pblica magisterial y se registraron iniciativas
importantes en el Congreso para legislar contra la corrupcin imperante en la
gestin y administracin en unidades de ejecucin descentralizada y en los
propios centros educativos.

b. LAS EXIGENCIAS DE LA EMERGENCIA EDUCATIVA


La declaracin de la emergencia educativa el 2003 exigi al MED readecuar sus
prioridades de accin. Durante la gestin del ministro Javier Sota Nadal hubo importantes esfuerzos para reformular la agenda del sector y producir iniciativas para
reglamentar la Ley General de Educacin; asimismo, en trminos del desarrollo de
una lgica de concertacin, de propugnar una mayor transparencia estableciendo
mecanismos de informacin y rendicin de cuentas, y de proponer al pas un documento preliminar sobre la ley de carrera pblica magisterial.
El enfrentamiento de la emergencia, sin embargo, dej mucho que desear. El Programa Nacional de Emergencia Educativa no signific una convocatoria al pas ni
un esfuerzo de movilizacin nacional para enfrentar colectivamente la dramtica
situacin que le dio origen. El proyecto planteaba cuatro lneas de poltica para el
2004: a) mejorar las oportunidades de logros de aprendizaje; b) superar las brechas de inequidad; c) revalorar al magisterio; y d) desarrollar una gestin moderna,
democrtica y descentralizada.
El Ministerio de Educacin, confirmando algunos temores, converta en sinnimo de
la emergencia educativa el plan de desarrollo de la educacin vigente, y priorizaba la
programacin de las actividades bajo su responsabilidad sin prestar suficiente atencin a lo que podran hacer otros actores sociales en el campo de la educacin.
Dicho programa tena entre sus propsitos oficialmente explicitados asegurar los
requerimientos econmicos exigidos por la emergencia y comprometidos en el Acuerdo
Nacional, as como impulsar el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin Peruana (FONDEP).54 A pesar de esto, la situacin de emergencia se enfrent sin fondos
54

Creado el 13 de agosto del 2004 por Ley 28332.

82 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

adicionales, lo que imposibilit toda accin trascendente y todo cambio esencial,


como los requeridos por el actual sistema. El plan se redujo a tratar de organizar
mejor y hasta innovar las acciones propias de toda administracin educativa.55
Ha sido incoherente reducir todo aumento presupuestal al incremento indiscriminado de los salarios docentes, presiones sindicales de por medio. Esto, siendo
importante, es a todas luces insuficiente para remontar las razones de esa declaracin de emergencia. Grafica mejor esa incongruencia el caso del FONDEP, organismo clave en la nueva Ley General de Educacin para financiar iniciativas y proyectos de desarrollo diferentes a las acciones rutinarias del sector, que naci con slo
2 millones de soles (571 000 dlares), en contraste con los 45 millones de dlares
asignados al Fondo de Defensa Nacional.56
Obtener ms recursos presupuestales es importante, pero tambin resulta insuficiente si de verdad se quiere enfrentar una emergencia. Por eso, era indispensable
que el MED y las Direcciones Regionales modificaran de modo significativo sus
agendas en funcin de la emergencia, que exiga una drstica reestructuracin de
las prioridades rutinarias. As pues, se careci de visin suficiente y de voluntad
poltica para allanar esas barreras y posibilitar una verdadera sinergia en el accionar de las unidades operativas, en funcin de resultados concretos en el mbito de
los aprendizajes en los centros educativos. La inercia del aparato pblico se limit
a plantear iniciativas puntuales sostenidas por un grupo pequeo de especialistas.
Una omisin mayscula fue no considerar que la instancia en mejor posicin para
definir la emergencia educativa era el centro educativo. All, con el liderazgo de
cada director, se deban establecer los objetivos, metas y medidas necesarias, para
trabajarlas con alumnos, profesores, padres de familia y comunidad del entorno. La
capacitacin requerida por los profesores, los ajustes de las asignaturas y los grados respecto a planes de estudio, las medidas para combatir el ausentismo de
estudiantes y profesores, todo ello tena como mejor escenario los propios centros
educativos.
Es sintomtico, asimismo, que la emergencia educativa no haya considerado una
exigencia de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin: Para que la historia no se
repita, es imprescindible una profunda reforma de la educacin pblica, sobre todo
en las zonas ms pobres.
55

Nlida Cspedes (2005) seala que [] las medidas y acciones desarrolladas hasta ahora parecen
confundir la emergencia con la ejecucin de un plan general de gestin ministerial [...] no han logrado
cumplir con los objetivos planteados.

56

Creado en diciembre del 2004 por Ley 28455, entr en vigencia el 1 de enero del 2005.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 83

No bastaba con llamar la atencin sobre la mala calidad de la educacin y sus


efectos para el desarrollo del pas. Importaba tambin, en coincidencia con la CVR,
resaltar la urgencia de una transformacin educativa.
Algunas sugerencias especficas del informe final de la CVR constituyen un imperativo para enfrentar la emergencia educativa:

El mejoramiento de la infraestructura de las escuelas rurales ([] las escuelas


destartaladas son un signo visible de desprecio que debe ser erradicado).

El establecimiento de un sistema de incentivos y premios a los profesores que


opten por ejercer su profesin en zonas rurales o remotas del pas ([] sistema
que ayude a tener maestros de calidad en dicho mbito).

La promocin de equipos multidisciplinarios que acompaen al magisterio para


brindar apoyo y orientacin sobre salud, alimentacin y manejo antropolgico adecuado de la poblacin. ([] la contratacin de profesionales de la psicologa social y antropologa en las Direcciones Regionales de Educacin y en las Unidades
de Servicios Educativos [hoy UGEL] es indispensable).

Promocin de una educacin en el respeto de las diferencias tnicas y culturales.


([] adaptar la escuela en todos sus aspectos a la diversidad tnico lingstica,
cultural y geogrfica del pas).

c. AVANCES EN EL MINISTERIO DE EDUCACIN DURANTE LOS


LTIMOS AOS
El MED es uno de los ministerios ms complejos. Con una inercia acumulada durante muchos aos de funcionamiento centralista y con un presupuesto insuficiente, debe asumir o facilitar la gestin de 60 000 instituciones a las que asisten 8
millones de alumnos y ms de 300 000 docentes. Las tareas de un ministro de
Educacin son de por s difciles, pues debe administrar un enorme y complejo
aparato nacional, afrontar demandas coyunturales permanentes y, a la vez, proponerse objetivos de real cambio educativo. Pero sern ms difciles an si se realizan
slo con las fuerzas internas, excluyendo o no convocando a otros estamentos
institucionales.
De los ltimos tres aos en el MED se pueden resaltar varios logros del ministro
Javier Sota Nadal y su equipo ministerial. Enfrentaron con relativo xito situaciones

84 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

delicadas que encontraron al inicio de la gestin y avanzaron, aunque con dificultades, en la racionalizacin de personal de los centros educativos y en la mejora del
sistema de planillas y de control de plazas docentes. Asimismo, la adquisicin de
textos escolares se realiz sin los cuestionamientos de que haba sido objeto la
compra del 2003, que termin involucrando a varios funcionarios en procesos
administrativos o denuncias penales. Lograron tambin la reglamentacin de la
nueva Ley General de Educacin57 y de las asociaciones de padres de familia,
promulgaron el Estatuto del Colegio de Profesores e iniciaron el proceso de inscripcin de los docentes.
Esta administracin ministerial mostr una mayor predisposicin para trabajar concertadamente con instituciones sociales como el Acuerdo Nacional, el Consejo
Nacional de Educacin, Foro Educativo y el SUTEP. Facilit trabajos concertados
como el Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin, aprobado por
el Acuerdo Nacional, y evit una huelga anunciada por el SUTEP para mayo del
2004.
La continuidad del equipo pedaggico coordinado por el viceministro Idel Vexler
durante la gestin del ministro del nuevo gobierno aprista, Jos A. Chang, facilit la
concrecin de algunos procesos y la continuidad de lo acumulado durante los ltimos aos del presidente Alejandro Toledo. Cules son las medidas rescatables,
tomando en cuenta su persistencia y el hecho de que resultan de procesos acumulados?

El inicio de las clases en marzo, desde el 2005, y la difusin, dos meses antes, de
las normas para el ao escolar con cierta flexibilizacin en medios rurales, en
procura de llegar a metas cercanas a las mil horas de clase.58

El encomiable y persistente trabajo de la Unidad de Medicin de la Calidad Docente para organizar e institucionalizar experiencias de evaluacin del rendimiento estudiantil, lo que ha posibilitado identificar nudos de problemas en las reas de Comunicacin y Matemtica. Esta entidad mide cada vez con mayor precisin las
brechas entre la realidad y aquello que los alumnos deberan saber hacer de acuer-

57

Entre las normas que se aprobaron estn los reglamentos de educacin bsica regular, educacin bsica
alternativa y educacin tcnico-productiva.

58

Hay dudas razonables de que en las condiciones actuales se cumpla la meta trazada de horas efectivas
de clase. El valor de las medidas es ir creando conciencia colectiva respecto a que los alumnos deben
tener ms tiempo para sus aprendizajes. El ao 2007 las clases se iniciaron el 1 de marzo.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 85

do con el grado que cursan. Asimismo, posibilita que se conozca mejor por qu unos
obtienen mejores resultados que otros.59

La simplificacin de los componentes del currculo de educacin secundaria y la


reduccin de las evaluaciones, facilitando as el trabajo del profesor.60 En educacin bsica regular, la adopcin de un diseo curricular nacional como primer paso
para articular las estructuras curriculares de la educacin inicial, primaria y secundaria.61

La persistencia, durante toda la administracin del presidente Toledo y luego en la


gestin del ministro Chang, en la construccin de una propuesta de carrera pblica
magisterial, presentada, con variantes, a las representaciones congresales de cada
mandato.

El esfuerzo del Estado por dotar de textos escolares y materiales de biblioteca a


centros educativos y alumnos del sector estatal. El criterio seguido en la seleccin
de textos ha sido anteponer el factor pedaggico al precio, procurando que los
alumnos trabajen con mejores materiales.62

El pase (por fin) del rea de Educacin Inicial a ser nuevamente una Direccin
Nacional. Esto ha fortalecido la capacidad de esta instancia para formular proyectos de inversin de mediano plazo, lo que permitir el desarrollo del nivel educativo.
Adems, ha dado pasos destacables en articulacin intersectorial y se prepara
para la primera evaluacin externa de resultados de aprendizaje a nios de 5 aos
de edad en el 2007.63

59

La experiencia acumulada ha posibilitado que desde noviembre del 2005 se distribuyan a cada centro
educativo participante los reportes sobre niveles de desempeo de su alumnado en los grados evaluados.

60

Las anteriores catorce y quince asignaturas de cuarto y quinto de secundaria se han reducido a diez
reas de formacin.

61

Tal integracin se dificulta al optarse por competencias en la educacin inicial y primaria y por capacidades en la secundaria.

62

El Plan operativo 2005 incluy adquirir cerca de 22 millones de textos, guas, cuadernos de trabajo y otros
materiales a un costo cercano a los 130 millones de soles. En su mensaje al pas de abril del 2007, el
ministro Chang seal que se haban distribuido 8 millones de textos escolares en educacin primaria y
secundaria, adems de la instalacin de mdulos de bibliotecas en las escuelas urbanas y rurales del pas.

63

La UMC y la Direccin Nacional de Educacin Inicial han diseado la primera prueba de medicin de la
calidad de educacin inicial, paso importante para mostrar el impacto de este nivel en los desempeos
posteriores de los nios, en particular durante el crtico primer ciclo de la Educacin Bsica Regular

86 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

5. PRINCIPALES TENDENCIAS MUNDIALES


DE CAMBIO EN LA EDUCACIN64

En Latinoamrica, a pesar de la concentracin de ingreso y capital, y de la distancia


efectiva entre la calidad de vida de los distintos estratos sociales, los sectores
populares no creen que su deprimida condicin social constituya un obstculo insalvable para que sus hijos sigan estudios prolongados y obtengan los grados universitarios ms elevados. Esta percepcin encuentra apoyo en la debilidad de la
educacin como institucin y cuerpo profesional. De hecho, parece haber una creencia casi mgica en el poder de transformacin que tendran los centros de enseanza. La paradoja de la accin igualitaria en el acceso a la educacin media y
superior es que se produjo en sociedades que continuaron siendo profundamente
desiguales.
En los pases europeos ms desarrollados, en cambio, fueron mayores los logros
en igualdad por la va de la distribucin del ingreso monetario y de la redistribucin
por polticas sociales que aqullos obtenidos ampliando oportunidades va la educacin, que tuvo ms que ver con el propsito de asegurar la enseanza bsica
requerida para cada etapa de desarrollo. Esto posibilit la politizacin de una masa
social ms educada, que presion al poder hacia cambios en la igualdad de oportunidades.
Los extraordinarios avances econmicos del Sudeste asitico se asocian con su
compromiso por priorizar la educacin. El caso de los pases asiticos merece sin
embargo una consideracin aparte, debido a la significativa influencia de los factores culturales en general y al rol de la familia en particular.
En los pases del frica, donde son igualmente significativos los factores culturales, el cambio educativo est ntimamente asociado al problema de las condiciones
materiales de vida de la poblacin, que inciden directamente sobre las posibilidades de xito de cualquier estrategia de aprendizaje.

64

Este acpite toma como base informativa las investigaciones de Juan Carlos Tedesco (2001), Jos
Rivero (1999), Hernando Gmez Buenda (1998) y Ricardo Diez Hochleiner (2000).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 87

Finalmente, la educacin en los pases islmicos se asemeja en algo a la de los anteriores pases, salvo en aqullos con una fuerte influencia del integrismo islmico, donde
los cambios educativos se asocian a la pugna entre tradicionalismo y modernizacin.

a. LAS NUEVAS TEORAS EDUCATIVAS


La tesis de la educacin durante toda la vida, promovida desde Jomtien, y las propuestas para la educacin en el siglo veintiuno, desde la UNESCO, siguen teniendo
una vigencia gravitante. La opcin por una educacin permanente demanda variar
los enfoques tradicionales que asociaban el hecho educativo a la institucin escolar o universitaria, y que especificaban edades para aprender. A partir de esta
iniciativa, la educacin tiene cabida en cada etapa de la vida y se da incluso antes
del nacimiento, con madres educadas.
La educacin, de acuerdo con el llamado Informe Delors (UNESCO 1996), tiene
como fundamento cuatro grandes pilares o aprendizajes: a) aprender a conocer, b)
aprender a hacer, c) aprender a convivir con los dems y d) aprender a ser. Todo
esto significa que la calidad educativa no puede resultar de la excelencia lograda
en una sola de sus reas.65
En el inicio de un nuevo siglo destacan particularmente los principios de cuatro
teoras vigentes e influyentes: la teora de las inteligencias mltiples,66 el constructivismo,67 la teora de la conversacin68 y la teora del conocimiento situado.69 Una
65

Ello debiera repercutir tambin en propiciar evaluaciones integrales y no parciales.

66

La teora de las inteligencias mltiples planteada por el investigador Howard Gardner (1987), de la
Universidad de Harvard, propone que cada ser humano tiene inteligencias con una localizacin precisa
en la corteza cerebral. La diferencia radica en la forma como cada cual desarrolla cada una de esas
inteligencias: lgico-matemtica, verbal o lingstica, espacio-temporal, cintico-corporal, musical, personal (intrapersonal e interpersonal), naturista y existencial (en proceso de fundamentacin).

67

En los ltimos tiempos, la teora del constructivismo y el diseo de entornos de aprendizaje constructivista han suscitado considerable inters. Segn Bodner (1986), el modelo constructivista de conocimiento
se puede resumir en la siguiente frase: El conocimiento es construido en la mente del aprendiz. Desde
un punto de vista constructivista, los datos que percibimos con nuestros sentidos y los esquemas cognitivos que utilizamos para explorar esos datos existen en nuestra mente.

68

La teora de la conversacin sigue el punto de vista de Lev Vigotski sobre el hecho de que aprender es
por naturaleza un fenmeno social; que la adquisicin de nuevo conocimiento es el resultado de la
interaccin de gente que participa en un dilogo; y que aprender es un proceso dialctico en el que un
individuo contrasta su punto de vista personal con el de otro hasta llegar a un acuerdo. La nocin
vigotskiana de interaccin entre gente trae diferentes niveles de experiencia a una cultura tecnolgica.

69

De acuerdo con la teora del conocimiento situado, el conocimiento es una relacin activa entre un
agente y el entorno, y el aprendizaje ocurre cuando el aprendiz est activamente envuelto en un contexto

88 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

de sus caractersticas comunes est asociada a propiciar aprendizajes utilizando


nuevas tecnologas.
Es bueno subrayar que las nuevas teoras las mencionadas y algunas otras ms
no surgen como producto de la imaginacin de un ensayista ni a modo de proposiciones hipotticas, sino que tienen evidencia emprica detrs. Hay investigacin
que las respalda y que ha probado que funcionan; expresan avances significativos
en la comprensin de los procesos mentales y, en general, de la subjetividad humana, de cmo los seres humanos procesan la informacin y la transforman en conocimiento; representan el esfuerzo por construir nuevas respuestas ante viejos problemas y nuevos desafos que anteriores paradigmas pedaggicos ya no son capaces de resolver, en la medida en que varias de sus premisas centrales perdieron
validez ante el avance de la ciencia.

b. LAS ESTRATEGIAS DE CAMBIO EDUCATIVO: PRIORIDAD A LOS


CAMBIOS INSTITUCIONALES
El cambio educativo ha superado la tendencia a enfocarse en un factor considerado clave aumento de salarios a docentes, reformas curriculares, cambios administrativos, infraestructura, etctera, que por lo general no logra efectos perdurables. Se asume que el cambio educativo de hoy depende de mltiples factores que
actan en forma sistmica.
Sin embargo, esta opcin sistmica no significa necesariamente tratar de modificar todo al mismo tiempo. El problema central de un cambio educativo consiste en
establecer la secuencia y el peso en el que debe cambiar cada insumo. Es preciso
hacerse cargo de los efectos de la modificacin de un factor especfico sobre el
resto de insumos.70

instruccional complejo y realstico. La posicin ms extrema del aprendizaje situado sostiene que no
slo el aprender sino tambin el pensar es situado, y que por lo tanto debera ser considerado desde
una perspectiva ecolgica. Tal posicin se basa en el trabajo de Gibson (1986) que enfatiza que se
aprende a travs de la percepcin y no de la memoria.
70

Los casos de frica y Amrica Latina son elocuentes en el sentido de que los cambios radicales
provenientes del exterior o de agencias de financiamiento internacional originan resistencias de los
actores nacionales; por el contrario, los procesos de cambio basados exclusivamente en factores
endgenos y en la capacidad interna para autotransformarse suelen ser muy lentos y terminan
cediendo a presiones corporativas.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 89

Hoy prevalece la tendencia a priorizar el cambio educativo en el aspecto institucional, abriendo las escuelas a los requerimientos de la sociedad e introduciendo factores de dinamismo en sus mecanismos internos de gestin. Es fuerte la tendencia
a priorizar proyectos por establecimiento, buscando autonoma para definir estrategias propias de mejora y cambio. La experiencia seala que la secuencia y el
peso de los cambios se pueden definir mejor a nivel local que a nivel central.71
Un punto clave acerca de las transformaciones institucionales pasa por definir el
rol del Estado.72 Las discusiones actuales se resumen en: a) determinacin de
prioridades mediante mecanismos de discusin democrtica; b) diseo y operacin de mecanismos evaluativos de resultados obtenidos en el cumplimiento de las
prioridades determinadas, dando alta autonoma a instituciones; y c) aplicacin de
mecanismos eficientes de compensacin de diferencias que neutralicen el riesgo de
una mayor inequidad a partir de la aplicacin de estrategias descentralizadas (esto
es particularmente importante en pases con grandes desequilibrios sociales).
La privatizacin de los servicios educativos est asociada por lo general a la privatizacin de empresas y servicios pblicos, en el contexto de la liberalizacin promovida por el Consenso de Washington. De hecho, globalmente considerados, la educacin privada es ms importante en los pases en desarrollo que en los desarrollados; pero esta mayor cobertura no est asociada con resultados satisfactorios, ni
desde el punto de vista econmico ni desde el educativo. Finlandia, con los mejores
resultados mundiales en varias mediciones comparadas de aprendizaje, es la mejor
expresin de una excelente educacin pblica.73
Importa destacar la actual tendencia a cuestionar un funcionamiento dual de los
sistemas educativos que propicia la atencin de necesidades masivas sin una atencin personalizada, y que sta ltima sea menos necesaria en los servicios destinados a sectores de bajos recursos. De all que la aplicacin de estrategias diferenciadas para el logro de resultados homogneos sea un criterio necesario para el
logro de objetivos democrticos.

71

Tambin es reconocido como un importante factor de xito de innovaciones institucionales el que


estn asociadas, ms que a experiencias piloto, a su adecuacin a las condiciones locales.

72

Las opciones facilistas por estatizar o privatizar, por centralizar o descentralizar las decisiones sobre la
educacin, demuestran una escasa consistencia segn el anlisis comparativo internacional. As, los mejores procesos de descentralizacin son acompaados en general por slidas administraciones centrales.

73

En la dcada pasada, la revista estadounidense Newsweek present un informe especial sobre las diez
mejores experiencias educativas del mundo. En la gran mayora de casos, la intervencin y la inversin
estatales eran decisivas para el impacto y la duracin de tales experiencias.

90 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Cecilia Braslavski
DIEZ FACTORES DE PRIMORDIAL IMPORTANCIA PARA ALCANZAR CALIDAD
EN LA EDUCACIN DEL SIGLO VEINTIUNO

educacin. Una educacin de calidad permite que todos


La pertinencia personal y social como foco de la educacin
aprendan lo que necesitan aprender, en el momento oportuno de su vida y de sus sociedades, y adems con
felicidad. Ciertas competencias comunicativas y matemticas, as como ciertas habilidades, son claves para seguir
aprendiendo a lo largo de toda la vida.

La conviccin, estima y autoestima de los estratos involucrados. Una experiencia educativa de calidad debe
generar una atmsfera de bienestar. Las sociedades, sus dirigencias polticas y las administraciones valoran de
manera especial la educacin de sus pueblos y su capacidad de aprendizaje, pero adems estiman a sus profesores. A
su vez, los profesores se estiman a s mismos y no se culpabilizan de los errores ni culpan a los alumnos sino que los
corrigen y sacan provecho de ellos.

La fortaleza tica y prof


esional de los prof
esores
profesional
profesores
esores. La construccin de la docencia exige cuatro condiciones:
buena formacin profesional; actualizacin y perfeccionamiento peridicos o permanentes y de calidad; efectiva
direccin y supervisin en la escuela; participacin en la produccin de didcticas (dispositivos de mediacin entre el
saber elaborado y el saber escolar).

La capacidad de conduccin de los directores y el personal intermedio


intermedio. Tres caractersticas distinguen a los
buenos directores: otorgan un gran valor a la funcin formativa de sus instituciones educativas; estn capacitados
para darle sentido al conjunto de su institucin, a cada grupo y a cada persona que la integran; y son capaces de
construir la eficacia institucional.

El trabajo en equipo al interior de la escuela y del sistema educativo


educativo. Los estudios revelan la importancia del
desarrollo curricular compartido entre docentes de varias instituciones educativas, las reuniones peridicas de
directores, las evaluaciones externas y el dilogo sobre los resultados de dichas evaluaciones.

son factores importantes en el compromiso conjunto de construir una educacin de calidad me6diantecomunicacin
las escuelas.
Las alianzas entre las escuelas y otros agentes educativos
educativos. Las familias, los empresarios y los medios de

El currculo en todos los niveles educativos


educativos. El aspecto disciplinar del currculo tiene que ver con orientar cada
materia teniendo un foco claro y pertinente. Elementos bsicos y cotidianos del currculo son, entre otros, leer un
libro semanal; llevar a cabo encuestas, organizar, procesar e interpretar la informacin, discutirla y enriquecerla; estudiar un tema social emergente por mes, de mbito mundial, nacional, local o comunitario, planteando preguntas y
buscando respuestas; usar activamente alguna tecnologa moderna en un proyecto real y no slo percibirla pasivamente; asistir a un espectculo audiovisual acorde con la oferta comunitaria (cine, fiesta cvica, teatro, etctera); realizar una
actividad solidaria y evaluarla; e identificar y resolver algn problema propio de la escuela en forma conjunta.

La cantidad, calidad y disponibilidad de materiales educativos


educativos. Los estudiantes de los pases que obtuvieron
mejores resultados en las evaluaciones PISA leen ms que los de otros pases y sobre temas ms variados. Hace
la diferencia el buen libro de texto asociado con la utilizacin de una gama amplia de materiales impresos o concretos.
As como la televisin, el cine, internet, los mapas y los museos, bien utilizados, son recursos educativos, tambin lo
pueden ser la frutera o la tienda del barrio, la naturaleza que rodea a la escuela, los conocimientos y la experiencia de
los padres de familia, etctera.

La pluralidad y la calidad de las didcticas


didcticas. Se ensea y se aprende mejor cuando se acepta que diversos
caminos pueden conducir al aprendizaje con sentido y bienestar, precisamente porque los estudiantes son diversos, tal como los profesores y los contextos. Una didctica especfica sirve si los profesores la conocen y creen en ella,
y si es consistente con la sociedad y con las prcticas familiares de cada pas o regin.

Los mnimos materiales y los incentivos socioeconmicos y culturales


culturales. El presupuesto dedicado al sector
10
educacin, incluidos los salarios, incide en la calidad educativa. Los materiales mnimos, por debajo de los cuales
es muy difcil conseguir la calidad, deben garantizar que los nios vayan debidamente alimentados a las escuelas, que los
salarios de los profesores sean dignos y que el equipamiento est disponible. Para alcanzar estos mnimos es indispensable que se priorice la educacin, se establezcan alianzas en el aparato estatal y entre el Estado y la sociedad civil.
Fuente: Cecilia Braslavsky, Diez estrategias para promover la calidad de la educacin en un mundo en movimiento, documento presentado
en la XIX Semana Monogrfica Santillana (22-26 de noviembre del 2004), disponible en <http://www.fundacionsantillana.org> (consulta:
4 de septiembre del 2007). La autora, una excepcional educadora argentina, muri tempranamente mientras era directora de la Oficina
Internacional de la Educacin de la UNESCO con sede en Ginebra.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 91

c. RECURSOS FINANCIEROS: CONDICIN NECESARIA PERO NO


SUFICIENTE PARA EL CAMBIO EDUCATIVO
Los recursos destinados a la educacin son escasos en la mayora de los pases;
ste es un factor recurrente para explicar los bajos resultados. Sin embargo, hay
casos nacionales que en alguna medida constituyen ejemplos contradictorios.74
Si se compara el gasto militar con la inversin en educacin, los datos muestran
que en Amrica Latina el compromiso por la educacin, reflejado en la asignacin
presupuestaria, es mucho mayor que en Asia o frica: ha habido un gasto militar
decreciente, a medida que acababan las dictaduras. Colombia es una excepcin,
as como lo es tambin Chile, con un gasto militar de 3,9% del PBI en el 2002,
igual al gasto en educacin, lo que ilustra el largo proceso que implica el priorizar
el gasto social tras un gobierno militar (Tomasevski 2006: 67).
El tema del financiamiento debe estar necesariamente asociado a la gestin de los
recursos. Es un elemento adicional que confirma la hiptesis de la necesidad de un
cambio educativo global, y no simplemente seguir agregando recursos a sistemas
tal cual existen.

d. LAS NUEVAS DEMANDAS A LA EDUCACIN: LA SOCIEDAD


DEL CONOCIMIENTO, LOS REQUERIMIENTOS DE
CALIFICACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS, Y EL
CONTROL SOCIAL DE LA DEMOCRATIZACIN EDUCATIVA
La globalizacin impone exigencias de competitividad con consecuencias en la
educacin y la fuerza de trabajo de los pases: a) ciertos tipos de industrias de
exportacin exigen altas y especficas calificaciones de la mano de obra a contratar; b) la mano de obra sin calificacin educativa mnima registra bajas considerables de sus salarios reales y elevada subocupacin; c) el sector informal se expande en pases en vas de desarrollo y registra un descenso de ingresos debido al
74

Los ejemplos de Estados Unidos y Cuba son antagnicos en esta materia. En el primero se
triplicaron los gastos reales por alumno entre 1960 y 1988, con clases ms reducidas y con maestros
ms educados y experimentados, pero el rendimiento baj (Chub y Hanushek 1991). En el caso
cubano, una dcada despus de la cada del bloque sovitico, que sumi al pas en una severa crisis
econmica, los alumnos cubanos obtuvieron las mejores calificaciones en la evaluacin regional
comparada que propiciara la UNESCO a fines de la dcada. Por otra parte, Cuba fue el nico pas
latinoamericano que no recibi apoyo crediticio de los organismos multilaterales de financiamiento.

92 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

LO QUE DIFERENCIA LOS REQUERIMIENTOS DEL ACTUAL CAMBIO EDUCATIVO DE LOS DE


LA EDUCACIN ANTERIOR ES QUE ANTES SE TRATABA DE FORMAR PERSONAS CON CONOCIMIENTOS TILES PARA TODA LA VIDA, Y AHORA SE REQUIEREN MECANISMOS FLEXIBLES
QUE PERMITAN APRENDER PERMANENTEMENTE.

menor consumo nacional y a la mayor competencia de productos industriales


nacionales o extranjeros de menor costo; y d) los ingresos por trabajo se polarizan segn el tipo de actividad y el valor econmico de la calificacin, y las polticas
redistributivas tienen muy poco o nulo alcance.
El sistema econmico, que antes se satisfaca con la socializacin cultural de la
mano de obra y que supona que la mejor calidad estaba asociada a un mayor
nmero de aos de estudio, ahora en sus sectores modernos y competitivos reclama conocimientos y competencias tcnicas acordes con el desarrollo tecnolgico.
Pero en regiones como Latinoamrica no hay correspondencia entre la tasa de
crecimiento de los puestos medios y altos en la estructura ocupacional y la tasa de
crecimiento de los diplomas de la educacin secundaria y superior. Segn la institucin que los dispensa, los ttulos universitarios son vlidos para distintos segmentos del mercado del empleo. De cierta forma, la proliferacin de universidades respondi a una exigencia del mercado.
Los oficios de la sociedad del conocimiento tienen un creciente contenido tcnico
y cada vez es mayor el nmero de ocupaciones de alta tecnologa.75
Las industrias dinmicas de la sociedad del conocimiento son las de la inteligencia:
la biotecnologa, la informtica, la microelectrnica, las telecomunicaciones, la robtica, la industria de nuevos materiales y la aviacin civil, entre otras, son las actividades bandera del nuevo siglo. Dentro de un enfoque ecolgico, ninguna de es-

75

No da lo mismo manejar un arado que un tractor, una mquina de escribir que un computador, un
bistur que un rayo lser. Y en la cima de la pirmide ocupacional hay una nueva clase de talentos,
dedicados a disear soluciones nicas para problemas nicos. Cada da, las competencias que
exige la sociedad son ms sofisticadas: ya no ser suficiente con ser un ingeniero o un administrador, sino que se exigirn competencias que cambiarn el perfil del profesional: ingeniero administrativo de sistemas, administrador de poltica de productos, etctera.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 93

tas industrias depende de los recursos naturales ni de la mano de obra barata, ni


siquiera del capital, que va donde lo llaman con la velocidad de la luz. Estas industrias dependen de un nuevo factor de produccin: el conocimiento.76
Una tesis central que diferencia los requerimientos del actual cambio educativo de
los de la educacin anterior es que antes se trataba de formar personas con conocimientos que servan para toda la vida, y ahora se requieren mecanismos flexibles
que permitan aprender permanentemente. Antes se le daba demasiada importancia a lo que se enseaba; hoy se trata de descubrir qu tipo de profesionales y
ciudadanos necesita una sociedad.
Los hacedores de polticas educativas tienen que tomar en cuenta que en este
siglo, para desempearse eficientemente en su trabajo, los individuos necesitarn
ms que un alto nmero de caractersticas o un gran repertorio de habilidades
especficas la capacidad de adquirir nuevo conocimiento para resolver nuevos
problemas, as como emplear la creatividad y el pensamiento crtico en el diseo de
formas diferentes de aproximacin a los problemas. Encontrar soluciones demandar ingenio y actuar de manera interrelacionada e interdisciplinaria.
El debate internacional muestra que existen condiciones favorables para establecer nuevas alianzas en torno a estrategias educativas; sectores que en el pasado
tenan intereses diferentes pueden facilitar que ciertos objetivos educacionales
bsicos se conviertan en objetivos de consenso nacional.
El consenso nacional y el largo plazo son condiciones de xito de todo cambio
educativo que se pretenda perdurable. Hoy se demanda que las polticas educativas no sean de corto plazo ni dependientes de un nico sector. Dicho xito requiere
estrategias educativas, transformadas en polticas de Estado, caracterizadas por la
continuidad en su aplicacin; y para esto, es necesario el consenso y el compromiso de todos los actores. Responsabilizar a la sociedad en su conjunto por las acciones educativas implica otorgarle autoridad para que defina orientaciones.77

76

En la sociedad del conocimiento, el valor agregado ya no proviene de los factores clsicos de


produccin tierra, capital y trabajo; proviene, antes que todo, de la tecnologa.

77

La traduccin prctica de esta tendencia significa despartidarizar la gestin educativa, revalorizar


ciertas frmulas de gobierno educativo como los consejos de educacin y promover establecimientos autnomos.

94 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

6. LAS VISIONES DEL BANCO MUNDIAL

a. EL SENTIDO DE LAS ACCIONES EDUCATIVAS PROMOVIDAS POR


EL BANCO MUNDIAL
La influencia del Banco Mundial en la agenda latinoamericana de modernizacin y
cambio institucional fue notoria en la dcada de 1990 y propici cambios en la
retrica del capital humano.78 Para el Banco Mundial, el principal agente de regulacin social es el mercado; atribuye al Estado opciones compensatorias en casos
de extrema desigualdad.
La agenda neoliberal y la significativa disminucin de la accin estatal en lo econmico tienen, con la accin del Banco Mundial, un directo complemento en lo educativo. Si bien reconoce como tarea impostergable focalizar la atencin en los sectores ms empobrecidos, vctimas precisamente de las polticas de ajuste, dicha
focalizacin est por lo general asociada a la idea de reducir gastos (Arretche,
citada en Zibas 1996).
Algunas de las ms importantes prioridades y estrategias del Banco Mundial para
la educacin reflejan el sentido de ciertas acciones promovidas por esta institucin
(Banco Mundial 1996):

La educacin es crucial para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Para ello, el Banco Mundial demanda Educacin bsica gratuita, que incluya
costos compartidos con las comunidades y estipendios para los nios de familias
pobres. Cobro selectivo de derechos de matrcula para la educacin secundaria del
segundo ciclo [] Cobro de derechos de matrcula para toda la enseanza pblica
superior, combinado con prstamos, impuestos y otros sistemas [].
78

Para Luis Ratinoff (1994), la retrica del capital humano es producto del discurso de la globalizacin
y el dominio de la lgica del mercado. En ella se asigna a la escuela el papel de habilitar a los
individuos para que obtengan ingresos compatibles con un nivel de vida civilizado. Tiene como
elementos centrales la eliminacin de la movilidad social como objetivo y la subordinacin de los
procesos educativos a las necesidades econmicas.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 95

El Banco Mundial considera la educacin como una inversin en el capital humano. La tasa de rentabilidad en educacin [] se expresa como rendimiento anual
(porcentaje), similar al cotizado para las cuentas bancarias de ahorro o los bonos
del Estado.

El gasto educacional es motivo de especial atencin en el Banco Mundial: Las


escuelas de los pases de ingreso bajo y mediano podran ahorrar costos y mejorar
el aprendizaje aumentando el coeficiente profesor/alumnos. Utilizaran as menos

Ka
tarina TTomasevski
omasevski
Katarina
A EED
D U CA
C IN N
O SSEE D
ABER C
ONFIADO
PO
RQ
U LLA
QU
CAC
NO
DEE B I E R A H
HA
CO
POR
A LLO
O S EEC
C O N O M I ST
AS D
N C O MU
NDIAL
STA
DEE L BA
BAN
MUN

n el mbito de los derechos humanos, la cooperacin internacional es vista


como apoyo a los gobiernos para cumplir sus obligaciones en torno a los derechos humanos; tambin en el caso de educacin: los gobiernos que desean
pero no pueden asegurar la educacin primaria obtienen as los fondos que necesitan. Sin embargo, la obtencin de esos fondos suele ser menor que la necesaria, as
como tarda, y estar sujeta a condicionalidades que a menudo ignoran garantas
relacionadas con los derechos humanos.

Cuando la educacin se reduce a un instrumento de reduccin de pobreza, algunos


economistas caen en la tentacin de verla como una provisin eficiente de servicios
para la produccin masiva y rpida de fuerza de trabajo. Sin embargo la educacin
es ms que eso; se hizo gratuita para que pudiera ser obligatoria, y a travs de ella se
formaron los estados nacionales.
Que la educacin debe ser gratuita y obligatoria est fuera del lenguaje del Banco
Mundial, que la analiza en trminos de oferta y demanda. Al mismo tiempo, las polticas de eficiencia que promueve atentan contra los derechos de los docentes.
La resistencia a definir la educacin como un derecho es parte de las estrategias
globales de educacin [] Para los bancos de desarrollo, la educacin opera como
un tem de gasto que debiera disminuir para disminuir el dficit fiscal. Esta visin
choca con el requerimiento desde los derechos humanos, que requiere priorizar el
derecho a la educacin [].
Fuente: Katerina Tomasevski, El asalto a la educacin, Barcelona, Intermon Oxfam, 2004. Katarina
Tomasevski (1953-2006), profesora de Derecho Internacional y de Relaciones Internacionales, fue
una figura excepcional del sistema de Naciones Unidas, donde libr sostenidas luchas por el derecho a la educacin.

96 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

maestros y podran asignar los recursos a otros insumos. Los edificios escolares no
son del todo necesarios para obtener los resultados acadmicos deseados [] Hoy
da el aprendizaje se logra todava en muchos pases sin que haya edificios, como
ocurre en zonas rurales de la India. En otra parte de su documento, el Banco Mundial sugiere reducir presupuestos de grandes y costosos programas de alimentacin escolar.
El impacto del Banco Mundial sobre las polticas educativas es doble: por un lado,
los prstamos ofrecidos en cartera a pases que los necesitan para emprender
determinados cambios o, incluso, reformas educacionales; y por otro, la orientacin
a los gobiernos, generalmente representados por los funcionarios responsables de
los largos procesos de gestin y aprobacin de los prstamos.
stos y otros nfasis han sido objeto de creciente crtica. Para algunos, los planteamientos del Banco Mundial representan una propuesta formulada por economistas para ser ejecutadas por educadores, en la cual la relacin costo-beneficio y la
tasa de retorno constituyen las categoras centrales desde las cuales se define el
quehacer educativo, las prioridades de inversin (niveles educativos e insumos a
considerarse), los rendimientos y la calidad misma [] El modelo educativo que
nos propone el Banco Mundial es un modelo esencialmente escolar que tiene dos
grandes ausentes: los maestros y la pedagoga (Torres 1999: 28).
El Informe sobre Desarrollo Mundial 2006, Equidad y desarrollo, presentado en
la sede del Banco Mundial en Washington, pone nfasis en que el mercado es un
mecanismo que puede solucionar el problema, pues la inequidad ocurre en mayor
medida en mercados inexistentes o imperfectos, y apela a varios ejemplos para
argumentar que la equidad tiene consecuencias en el desarrollo de un pas.
Soren Ambrose (citado en Shirin 2007), de la red Cincuenta Aos son Suficientes,
dedicada a la democratizacin de esa institucin multilateral y del Fondo Monetario Internacional (FMI), seala, a propsito de los ejemplos del informe, que El
Banco Mundial tiene en su escaparate contradicciones fundamentales a la vista de
todos []. Brasil es mencionado como ejemplo de menor equidad, y se trata de un
pas en que se han practicado las polticas de mercado del Banco. En su propio
informe, el Banco figura como un espectador, cuando sus polticas son grandes
responsables de la inequidad. Al mismo tiempo, los pases escandinavos son puestos
como ejemplo de xito en materia de bienestar social, Rick Rowden (citado en
Shirin 2007), analista poltico de la organizacin humanitaria estadounidense ActionAid USA, por su parte, subraya que los pases escandinavos, que son puestos
como ejemplo en cuanto al bienestar social, [] han podido asignar gastos socia-

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 97

les de modos vedados a frica, dadas las condiciones impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) al gasto en salud y educacin.
Lo que el informe plantea, segn los crticos al Banco Mundial, slo se podr convertir en realidad si se establecen polticas en favor de la gente y no guiadas por el
lucro. Desde esta perspectiva, un desarrollo equitativo y con igualdad de oportunidades slo ser posible si se sacude el actual sistema econmico, que favorece a
los pases ricos y a las personas adineradas.

Jaime Quijandra
N D I A L Y SSU
US P
R O B LE
MAS
EL BA
N C O MU
BAN
MUN
PR
LEM
Cules son los principales problemas que enfrenta?

El B
M debe reestructurar su rgano de gobierno. Existe la dicotoma pases apor-tantes
BM
y pases receptores, y en el interior de ambos grupos existen concepciones muy diferentes sobre el BM. Esto determina que las discusiones sean circulares, sin acuer-dos definitivos. La nueva arquitectura del BM y del FMI lleva dos dcadas de discusin sin consenso ni decisin [] un proyecto de infraestructura de complejidad media demora diecisis meses en llegar al directorio para su aprobacin. Este plazo, difcil de ser aceptado
por los gobiernos e imposible de ser entendido por los clientes privados, se debe a innumerables condiciones previas acordadas por el propio directorio [].

El reclutamiento de tcnicos no puede seguir restringido a egresados de unas pocas universidades de E


E. U
U. y de Europa
EE.
UU.
Europa. Los pases con mayores logros en la lucha
contra la pobreza (China e India) no son los que recibieron mayor apoyo tcnico del BM ni
los que contaron con tcnicos de ese perfil acadmico [] los actuales niveles remunerativos del personal del BM los ubican en el 5% ms alto de los ingresos en EE. UU. Ms
que altos beneficios econmicos, las tareas vinculadas al desarrollo requieren de una alta
dosis de mstica y trabajo en equipo, algo que se ve cada vez menos en el Banco

El B
M debe ser austero. sta ha sido una de las batallas ms difciles que me toc dar
BM
en el directorio. En los viajes internacionales, el BM pagaba tarifa Full Business a todos
sus funcionarios [] Propuse que pagara Full Economy [], con un ahorro de decenas
de millones de dlares. Me tom dos aos convencer a la administracin de lo adecuado
de esta propuesta [].

Fuente: Fragmentos del artculo del mismo nombre, publicado en el diario Per 21. Lima, 10.5.2007
(resaltados agregados).
Jaime Quijandra, ministro de Estado en varias carteras durante el gobierno de Alejandro Toledo, se
desempe posteriormente como director ejecutivo del Banco Mundial. El artculo lo escribi en su
condicin de ex funcionario directivo del Banco Mundial.

98 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Las actuales dificultades del Banco Mundial tienen distintos orgenes. El escandaloso comportamiento profesional de su presidente, Paul Wolfowitz, es uno de ellos.79
Sin embargo, es motivo de mayor preocupacin el deterioro de su otrora enorme
influencia para colocar prstamos en pases hoy ms reticentes a ellos. Eric Toussaint, directivo del Comit para la Anulacin de la Deuda del Tercer Mundo y autor
de Banco Mundial, el golpe de estado permanente, explicita las siguientes dificultades en el accionar de esta institucin de financiamiento internacional:

Pases con medianos ingresos, como Brasil o Mxico, hacen mucho menos uso del
Banco; y son, en efecto, los intereses de los prstamos a pases como sos, los que
le permiten mantenerse al Banco Mundial.

Los pases en va de desarrollo nunca dispusieron de tantas reservas de divisas.80

China reemplaza cada vez ms al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional, y presta especialmente a los pases africanos, para consolidar sus relaciones
comerciales con ellos.

Argentina y Venezuela, con Brasil, Ecuador, Bolivia y Paraguay, crearon un Banco


del Sur, dotado de un capital de partida de 7 mil millones de dlares (Toussaint
2007).81
Algunas conclusiones de una reciente evaluacin sobre la investigacin del Banco
Mundial entre 1998 y 2005, realizada por un grupo de investigadores de diversas
universidades estadounidenses y organismos internacionales, son tambin reveladoras:
79

Wolfowitz da severamente la credibilidad institucional para pontificar sobre una correcta gobernabilidad, pues transfiri a su novia, Shaha Riza con aumento salarial de por medio al Departamento de Estado de Estados Unidos, donde ella cobr 61 000 dlares por mes durante dos aos sin
siquiera haber laborado en el Banco. El 12 de abril del 2007, el sindicato del Banco Mundial, que
representa a diez mil empleados, solicit la renuncia de Wolfowitz por aumentar sin justificacin el
sueldo de su novia e intentar ocultarlo.

80

Toussaint hace hincapi en que 135 de los 165 pases en vas de desarrollo vieron crecer sus
reservas. Las reservas acumuladas por los pases en vas de desarrollo llegan actualmente a
300 000 millones de dlares, contra 160 000 millones de los pases de la zona europea y menos de
40 000 millones de Estados Unidos.

81

Segn Toussaint (2007), Este nuevo banco financiar, por ejemplo, a Bolivia, que ha decidido la
nacionalizacin del gas y del petrleo, y que tiene necesidad para ello de dotarse de un complejo
industrial de transformacin de hidrocarburos. La Paz no tendr necesidad de acudir al BID, que est
relacionado con el Banco Mundial, ni al FMI. Ecuador decidi de pasar la parte de su presupuesto
destinado a reembolsar la deuda externa de 38%, a principios del 2007, al 11% en el 2010.
Actualmente est ya en el 28%.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 99

Los investigadores del Banco tambin han hecho extremadamente visible el trabajo
sobre globalizacin, eficacia de la ayuda (internacional), crecimiento y pobreza. En
muchos sentidos han liderado estos temas. Pero el grupo tuvo crticas sustanciales
en torno a la manera como dicha investigacin se ha usado para hacer proselitismo
a favor de las polticas del Banco, a menudo sin asumir una visin balanceada de la
evidencia, y sin expresar un nivel adecuado de escepticismo. Se ha dado gran prominencia a la investigacin interna favorable a las posiciones del Banco, al tiempo que
investigacin desfavorable (a dichas posiciones) ha sido ignoradaEl grupo reafirma el derecho de los lderes del Banco a defender y abogar en favor de sus propias
polticas. Pero cuando apelan, de manera selectiva, a investigacin relativamente
nueva y poco probada como evidencia dura de que sus polticas preferidas funcionan, esto arroja dudas sobre las prescripciones del Banco. Ubicar en un pedestal
resultados seleccionados y frgiles de investigacin, invita a una recriminacin posterior que mina la credibilidad y la utilidad de la investigacin realizada por el Banco.
(Banerjee et al. 2006).

b. LA INFLUENCIA DEL BANCO MUNDIAL EN EL PER


En pocos pases persiste, como en el Per, la presencia e influencia del Banco
Mundial. La prdida de protagonismo de esta entidad de financiamiento internacional en otras reas de la regin latinoamericana no se refleja en nuestro pas.
En sucesivos documentos, el Banco Mundial se ocupa de la educacin en el Per.
Algunos nfasis puestos en ellos pueden devenir en prstamos para abordarlos.
En abril del 2007 present el documento Por una educacin de calidad para el
Per. Estndares, rendicin de cuentas y fortalecimiento de capacidades (BM 2006),
en una ceremonia presidida por el ministro de educacin, Jos A. Chang. En este
texto se afirma que las inequidades en la educacin y la baja calidad educativa
tienen que ver sobre todo con la falta de estndares en la educacin, lo que permite que no se mida con la misma valla la educacin de los peruanos ms pobres y,
sobre todo, de los que se encuentran en el interior del pas.
Para el Banco Mundial, la necesidad de crear estndares est relacionada con el
desarrollo de una cultura de la evaluacin en el Per. Se postula la simplificacin
de dichos estndares, de modo que todos los comprendan. Un ejemplo persistente
en la prdica de esta entidad de financiamiento es que los nios deben estar en
condicin suficiente para leer correctamente sesenta palabras por minuto al finalizar el segundo grado; otro es que los objetivos de la educacin secundaria deben
plasmarse en un examen o certificado nacional al concluir dicho nivel educativo.

100 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

La rendicin de cuentas, supeditada a tener antes estndares claros, es el otro


tema central de la propuesta del Banco Mundial. Para ello se requiere que los
padres de familia, organizados en las APAFA, soliciten al director y a los docentes de
las escuelas una rendicin de cuentas de la calidad de la educacin que reciben
sus hijos. Se requerir, remarca la entidad, que maestros y estudiantes tengan
expectativas claras sobre lo que deben lograr. Los padres tendran que vigilar los
estndares de aprendizaje, los servicios y la asignacin de recursos.
Para el Banco Mundial, el mayor gasto en educacin no tendra la urgencia que
demandan entidades como el Consejo Nacional de Educacin, el Foro Educativo,
organizaciones docentes o el propio Acuerdo Nacional. Sus conclusiones sealan
que el gasto en educacin no parece ser una limitacin vinculada con la mejora en
los aprendizajes. Seala que los salarios docentes se elevaron de 71% del gasto
total en 1999 a 75% en el 2005; no as el gasto en bienes y servicios, que se ha
mantenido en alrededor del 12% o 13% del gasto total, y remarca que la calidad
educativa se ha relacionado slo con los insumos, sin tener conciencia del resultado.
En la misma lgica, la heterogeneidad cultural y geogrfica del pas que muchos
reclaman que sea tomada en cuenta, sobre todo por nuestra condicin de pas
pluritnico y diverso no debiera ser impedimento ni excusa para no decidirse a
hablar y concretar estndares de calidad. Segn declaraciones de Luis Crouch,
consultor del Banco Mundial, al diario El Comercio (Lima, 6.4.2007), no hay que
utilizar la diversidad cultural como una excusa para seguir tolerando un sistema
que da educacin de segunda o tercera clase a los grupos rurales o indgenas.
En el caso de los ltimos documentos del Banco Mundial, stos no corresponden a la
agenda de reformas que el pas exige para su educacin. Sealar como nica agenda
educativa una poltica de estndares y de rendicin de cuentas basada en esos estndares, sumada a polticas de subsidios condicionados a la demanda, es absolutamente
insuficiente para dar respuesta al cambio drstico que demanda nuestra educacin.
Insistir en que el problema de la baja calidad de los aprendizajes es fundamentalmente tcnico y se resuelve tcnicamente es ignorar otras explicaciones incluidas las de tipo poltico como la segmentacin y discriminacin del sistema educativo peruano.
Puede haber coincidencia en que un sistema de estndares debe ser el referente
principal de todos los procesos de evaluacin; en especial, de los referidos a la
medicin de logros de aprendizajes, el ingreso y la evaluacin del desempeo laboral del personal docente y la gestin de la administracin educativa. Empero, la
elaboracin de estndares y la logstica de su implementacin, adems de encar-

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 101

garse a organismos especializados que trabajen con autonoma suficiente, debern


evitar todo intento de uniformidad y de estndares nicos en un pas heterogneo y
pluricultural como el nuestro.
En un documento de trabajo presentado al Consejo Nacional de Educacin, Luis
Guerrero objeta, en cuanto al tema de la rendicin de cuentas, que sta pueda
funcionar rpidamente con slo decidirse a establecer un conjunto de estndares:
Para que el tringulo de la rendicin de cuentas se verifique en sus dinmicas
laterales ciudadana y decidores / decidores-implementadores y proveedores
se requiere necesariamente cambios profundos en el modelo de gestin del sistema, empezando por su moralizacin, su descentralizacin y su interculturalidad.82
Por lo dems, la concepcin de la educacin como una mercanca, caracterstica
de los documentos del Banco Mundial, identificando a usuarios como clientes o
consumidores y estimulando la competencia entre centros educativos y regiones
en funcin del logro de determinados estndares de aprendizaje, puede ser explosiva en un pas con caractersticas de profunda inequidad y de grave discriminacin
como el Per. Recomendar el montaje de un sistema de rendicin de cuentas
idea necesaria y til que condicione el posterior financiamiento educativo al logro
de determinados estndares de aprendizaje, en ese contexto de profundas desigualdades, confirma dicha preocupacin.
Por los antecedentes institucionales, cabe preguntarse si se est iniciando la construccin de otro proyecto financiado por el Banco Mundial, y que pagar el pas,
destinado esta vez a la construccin de estndares para medir la calidad de nuestra educacin.

c. LAS DIFICULTADES OPERATIVAS DE PROYECTOS TIPO BANCO


MUNDIAL
Sera injusto sealar al Banco Mundial como una entidad que impone sus
criterios al pas. Ningn proyecto desarrollado con prstamos provenientes
de sta83 u otras instituciones de financiamiento, como el Banco Interamericano
82

Luis Guerrero, en un documento interno de anlisis del Consejo Nacional de Educacin (abril del
2006), basado en la experiencia chilena, seala como poco efectivo distribuir informacin de
mercado a una poblacin con capacidades muy desiguales de procesamiento de informacin, pero
adems con hbitos de seleccin del servicio muy influidos por criterios de clase.

83

El Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLANCAD), el Plan Nacional de Capacitacin en Gestin


(PLANGED) y el actual Proyecto de Educacin en reas Rurales (PEAR), entre los ms conocidos.

102 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

de Desarrollo (BID) se ha concretado sin el dilogo y la aprobacin de compromisos por los correspondientes gobiernos, generalmente representados por el Ministerio de Educacin y el de Economa y Finanzas. Ms an: la lentitud en la toma de
decisiones y los cambios sucesivos de autoridades educativas son causa de retrasos en la ejecucin de proyectos no atribuibles a los bancos.
Sin embargo, es clara la opcin del Banco Mundial por tratar de influir en gobiernos
con equipos insuficientemente conformados para ser una contraparte idnea a la
tecnocracia internacional integrante de sus misiones o las del BID. De all que, en
la orientacin de los proyectos, por lo general prime el inters de los entes financiadores, antes que los intereses que demanda la realidad del pas. Por la debilidad de
las contrapartes nacionales en la negociacin de los prstamos operados, no se
llegan a establecer con claridad los parmetros de las negociaciones ni se logra
adecuar los proyectos a las peculiaridades locales.
Dicha debilidad se hace evidente en hechos como los siguientes: el rigor en la
formulacin de una determinada poltica se maximiza slo cuando es condicin
para obtener un prstamo de la banca multilateral; y el rigor en la rendicin de
cuentas respecto a la marcha de una poltica se acrecienta slo cuando las misiones de evaluacin de los bancos la exigen como condicin para el siguiente desembolso.
Por ello, tal vez la consecuencia ms lamentable no sea la falta de adecuacin de
un determinado proyecto a la realidad del pas, sino la definicin de la agenda
misma. Son los bancos los que suelen poner la agenda (por lo general una agenda
comn a los pases del Tercer Mundo) y en muchos de nuestros funcionarios encuentran a gente siempre bien dispuesta a identificarse con esa agenda. En este
contexto, no debiera extraar que, recientemente, la propuesta del Banco Mundial
para la educacin, se haya superpuesto al propio Proyecto Educativo Nacional.

EL CASO DEL PROYECTO DE EDUCACIN EN REAS RURALES


Pocos proyectos son tan difciles de organizar y ejecutar como el vigente PEAR
(Proyecto de Educacin en reas Rurales). Sus contradicciones y constantes modificaciones dicen muy poco a favor del nivel de operatividad alcanzado entre el
Banco Mundial y el Estado peruano (representado por el MEF y el MED), tanto en
su concepcin como en su concrecin.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 103

Se ha previsto que sus tres componentes principales acceso con calidad a la


educacin en mbito rural, mejoramiento de la calidad de la educacin rural, y
fortalecimiento de la gestin educativa y reforma de la carrera magisterial sean
desarrollados en un horizonte de diez aos, con una inversin total de 347,2 millones de dlares. La primera fase (2003-2007), destinada a atender 139 distritos
rurales de once departamentos, est valorizada en 93,2 millones de dlares.
En diversos dilogos sostenidos con distintas directivas burocrticas en el Ministerio de Educacin, muchas veces han sido funcionarios de la sede del Banco Mundial en Lima quienes han puesto su mejor voluntad por concretar los pasos correspondientes a este proyecto,84 y en el MED se ha obstaculizado su viabilidad y buen
desarrollo. Al respecto, es ilustrativo el comentario de Mirko Lauer publicado en
Nuevas perlas de Ayzanoa, ttulo que da a una de sus columnas diarias de opinin del diario La Repblica (15.1.2003):
Se ha congelado el Proyecto de Educacin Rural, que era el proyecto ms grande del
ministerio e iba a suponer un gasto de US$ 200 millones en los prximos cuatro
aos en el nivel ms deprimido de la educacin peruana, de los cuales el Banco
Mundial iba a poner, luego de gran tira y afloja con la administracin anterior, US$
120 millones. El proyecto ya estaba listo en el mes de junio luego de ocho meses de
trabajo, pero al ministro le pareci insuficiente. El BM habra dicho que si no hay una
respuesta para fines de febrero suspende su financiamiento. Los 300 mil nios que
se iban a beneficiar con el inicio del plan piloto el ao 2003 ya no podrn hacerlo.
A pesar de que el impasse denunciado por Lauer se logr superar con cambios ministeriales y con la aprobacin del proyecto, ste ha funcionado en medio de dificultades
evidentes. Si bien se registran avances y logros conseguidos en los ltimos aos para
su mejor operatividad, el PEAR contina en riesgo: la capacidad del Ministerio de Educacin sigue siendo deficiente para cumplir las metas previstas, con un norte que sea
comn a sus rganos de lnea a cargo de los distintos mbitos del proyecto, y es difcil
adecuar el proyecto a las exigencias del proceso de descentralizacin y a las demandas que estn generando los Proyectos Educativos Regionales.

84

Hay claras y positivas referencias sobre la idoneidad profesional de funcionarios del Banco Mundial
que trabajan en la sede de Lima, como Livia Benavides, quienes se esfuerzan por superar las
barreras burocrticas.

104 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

7. ES POSIBLE TRANSFORMAR NUESTRA


EDUCACIN? ALGUNOS SIGNOS DE ESPERANZA

La educacin peruana enfrenta desafos de enorme magnitud. En primer trmino,


debe cumplir las asignaturas del siglo veinte an pendientes, tales como: a) universalizar la alfabetizacin, la cobertura preescolar, bsica y media; b) incorporar a las
poblaciones indgenas al sistema escolar respetando sus identidades culturales; c)
mejorar la calidad y los resultados de la enseanza de competencias bsicas, particularmente entre los sectores ms pobres de la poblacin infantil, juvenil y adulta;
d) modernizar la educacin tcnica de nivel medio y superior; y e) masificar la
enseanza de nivel terciario. Todo ello condicionado por la creciente pobreza de la
poblacin peruana, que demanda estrategias especiales para mejorar la educabilidad85 de los ms desposedos.
Por otro lado, la educacin peruana debe ingresar al siglo veintiuno y emprender
nuevas tareas considerando los contextos de informacin y conocimiento, laborales, tecnolgicos y de significados culturales en que se desenvuelven los procesos
de enseanza y aprendizaje, influenciados por fenmenos como la globalizacin.
Ambas agendas son exigentes y costosas. Los cambios requerirn ms recursos,
as como maestros y administradores de escuela mejor capacitados y un vnculo
ms directo entre educacin y oportunidades de trabajo.
La premisa de que la educacin es un factor de equidad social tiene difcil concrecin en un pas con desigualdades e inequidades como el Per, ms an si las
condiciones de vida de la gran mayora de alumnos son precarias. El posible impacto de los sistemas y las instituciones educativas ser reducido si se trabaja con
alumnos que no han recibido atencin temprana en sus primeros aos de vida,
carecen de alimentacin y sanidad bsicas en sus hogares, y tienen padres de
bajos o nulos niveles de escolaridad. Se requiere, por lo mismo, polticas y acciones
85

El trmino educabilidad se refiere a la capacidad de cada persona de ir adquiriendo nuevos


conocimientos integradores en el orden social, lo que le permitir un mejor desenvolvimiento y
mejora en mbitos individuales y colectivos (Silvia Bugeda Bel). Tambin es el grado de instruccin
que puede recibir una persona (Mara Eugenia Koller). Definiciones tomadas de la pgina electrnica Psicologa de la Educacin para Padres y Profesionales, <www.PsicoPedagogia.com> (consulta: 4 de septiembre del 2007).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 105

no slo educativas que posibiliten a los estudiantes y las familias que viven en
situacin de pobreza lograr mejores condiciones de educabilidad: ambientes que
estimulen afectiva, ldica e intelectualmente, a partir de una mejor calidad de vida,
lo que a la vez posibilitar la exigencia de mejores servicios educativos. stas son
tareas pendientes e ineludibles.
La crisis educativa demanda rescatar las potencialidades de cambio en un pas
tambin en crisis. Per tiene recursos humanos y posee un rico historial educativo.
La reforma educativa de la dcada de 1970 no requiri acompaamiento ni apoyo
de la banca internacional de financiamiento para ser precursora de cambios que
aun hoy proponen los consensos latinoamericanos.86 A pesar de su aplicacin frustrante y contradictoria, asumi el desafo de organizarse con recursos humanos
bsicamente nacionales y usando recursos financieros en su mayor parte propios
para enfrentar las tareas propuestas.
Resolver el problema de la baja calidad de la educacin y superar las condiciones
en las que se reproduce requiere el esfuerzo de toda la sociedad. Las esperanzas
de un cambio educativo sobrepasan con creces las hoy escasas posibilidades del
aparato pblico. Me limitar a resaltar cinco de los nuevos factores que permiten
abrigar esperanzas de un cambio educativo en el pas:

a. ELEVACIN DE CONCIENCIA SOBRE LA IMPORTANCIA DE LA


EDUCACIN PARA EL DESARROLLO NACIONAL
En el contexto latinoamericano, el Per sobresale por la conviccin de sus habitantes pobres respecto a que ningn bien es tan valioso como una educacin que
califique a sus hijos. Los ms pobres intuyen que la educacin es la va insustituible
para acceder a un mejor nivel de vida. Sus importantes aportes financieros a la
educacin, en medio de su precariedad econmica, as lo confirman.

86

Dicha reforma que es analizada en la Parte II de este libro marc claras diferencias entre educacin y escuela (lo que tipifica una actividad educativa es su naturaleza y no la persona o entidad
que la realiza); opt entonces por considerar al alumno como centro y agente principal del acto
educativo, adelantndose dos dcadas al consenso de Jomtien (citas obtenidas tanto del Informe
General de la Reforma Educativa como del DL 19326, Ley General de Educacin, publicados por el
Ministerio de Educacin en 1970). Sobresale asimismo su opcin por dar particular importancia a la
educacin inicial o parvularia, hoy reconocida como llave maestra de todo aprendizaje. Tuvo, sin
embargo, pocos aos de aplicacin. Las contradicciones del gobierno militar que le dio origen fueron
ms fuertes que la estrategia acordada para su aplicacin.

106 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Los recientes debates sobre la urgencia de destinar ms recursos e inversiones a la


educacin nacional87 son prolegmenos de debates mayores. Lo son tambin aqullos sobre la importancia de contar con mecanismos que concedan autonoma a los
directores de establecimientos educativos e incentivos a los mejores docentes, y
que permitan sancionar a quienes no cumplan adecuadamente sus tareas profesionales. Los principales lderes polticos han sido explcitos al sealar como accin
perentoria de sus posibles gobiernos atender la crisis educativa nacional y sentar
bases para resolverla.
La opcin del Consejo Nacional de Educacin por definir entre las principales prioridades la atencin integral de la primera infancia (0-3 aos), unida a iniciativas de
instituciones y sectores pblicos que reafirman la importancia capital de ejecutar
acciones intersectoriales en esa perspectiva, es una idea poderosa para el desarrollo humano en el pas. Tambin es un factor central la educacin de padres y
madres sobre nuevos hbitos de crianza y comunicacin con sus hijos.
Se adolece, sin embargo, de una mayor conciencia colectiva sobre qu es educacin de calidad y sobre la necesidad de demandar buenos aprendizajes a los maestros y los centros educativos. Un riesgo evidente es que la aspiracin educacional
de los ms pobres se puede empezar a restringir a la certificacin, preocupndose
menos por la calidad y ms por que los niveles de exigencia no rebasen sus limitadas posibilidades.
Lo anterior contrasta con fenmenos educativos como el que experimenta la populosa Lima Norte: de acuerdo con diversos estudios, sus habitantes destinan a la
educacin un porcentaje de sus ingresos ms alto que los de distritos como Miraflores, el Callao o sus vecinos del Rmac.88 La conviccin de que las siguientes
generaciones requieren mucho ms para seguir avanzando, junto con las deficiencias de una escuela pblica desatendida, tiene como resultado la instalacin de
cientos de colegios particulares en el antes denominado Cono Norte de Lima Metropolitana, con una oferta que va desde casas improvisadas como escuelas hasta
grandes infraestructuras e instituciones que aseguran el ingls a nios de 10 aos.

87

La campaa liderada por el Consejo Nacional de Educacin para lograr el cumplimiento del Acuerdo
Nacional de elevar cada ao el presupuesto destinado a educacin en 0,25% del PBI tuvo un importante
eco entre lderes de opinin, miembros del Congreso de la Repblica e instituciones de la sociedad civil.
En una encuesta de opinin realizada por Radio Programas del Per en agosto del 2005, ante la pregunta Si Ud. fuera ministro de Economa a qu sector le dara mayor presupuesto?, 60,39% de los 3 500
participantes prefirieron Educacin antes que Salud (19,75%), Seguridad (16,23%) o Justicia (3,9% ).

88

Datos de MED/UGEL 02/ Arellano consultores (en Da 1, suplemento econmico del diario El Comercio, 5.3.2007).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 107

Cadenas como Trilce89 o Pamer ya estn invirtiendo all; el Nido Casuarinas, propio
del segmento A, ha abierto un local en Los Olivos.
La variacin porcentual de la matrcula de los estudiantes de secundaria en el
Cono Norte entre 1998 y 2004 fue de 81% en educacin privada, frente a 12,6%
en centros pblicos; en primaria, la educacin privada tuvo 42% de variacin porcentual frente a 7% de la pblica.
Se prev que esta tendencia tendr repercusiones en los distritos populosos de
Lima Sur, particularmente en San Juan de Miraflores y Villa El Salvador.

b. POTENCIALIDAD DE INICIATIVAS POPULARES


Ms que las tradicionales habilidades del trabajador industrial, en adelante sern
decisivas la creatividad y la capacidad para innovar, que se desarrollan mejor en un
medio multicultural que en uno homogneo.90 En el Per, las redes sociales y familiares son un capital que debe ser valorizado; las redes electrnicas pueden ayudar
a potenciar esas otras redes, sobre todo considerando el amplio segmento de poblacin juvenil con ms posibilidades de asimilar las innovaciones.91 Una tarea bsica de la educacin peruana est asociada a generar habilidades que permitan
aprovechar mejor nuestra multiculturalidad y la existencia de las redes sociales y
familiares como factor positivo para un proyecto de desarrollo aplicable a una nueva sociedad. Los tres ejemplos que se ofrecen a continuacin son ilustrativos.

CREATIVIDAD Y EMPRENDIMIENTO
La informalidad peruana se puede ver tambin desde otros ngulos. Las grandes
empresas han dado paso a las medianas y pequeas como abanderadas de la

89

La Organizacin Trilce no tiene fines de lucro (se propone reinvertir todo lo ganado en educacin, evitando
de este modo pagar impuestos). Actualmente, tras una inversin de un milln de dlares, construye un local
de 10 000 m2 en Los Olivos y otros en Chorrillos y Jess Mara; el ao 2008 construir uno en Comas.

90

Nelson Manrique (2005) subraya que las nuevas tecnologas son compatibles con la diferencia y
que, requiriendo el conocimiento factor productivo esencial y capacidad de innovacin, es ms
fcil que sta surja de lo diverso que de lo homogneo: [] all donde el repertorio cultural es ms
variado es ms probable que emerja lo nuevo.

91

Algunos padres y educadores tienen dudas e incluso crticas respecto a la real utilidad del acceso de
los jvenes a internet, por el tiempo que dedican al chat o a ver pginas pornogrficas. No las
comparto, por su carcter unilateral.

108 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

productividad nacional. Segn una investigacin de la Universidad Internacional de


La Florida (Estados Unidos), comentada en el diario El Comercio (30.6.2005), el
Per destaca como pas con la poblacin ms emprendedora del mundo: 40 de
cada 100 personas en edad econmicamente activa (de entre 18 y 64 aos) administran su propio negocio. Es vlido preguntarse qu sucedera si estos compatriotas obtuviesen una mayor educacin y un mnimo de apoyo para sus iniciativas.

ACCESO POPULAR A INTERNET


Si bien el acceso a las computadoras est determinado por la actual distribucin
de ingresos, en el Per el acceso a internet ha tenido un desarrollo espectacular.
Los 100 000 usuarios de abril de 1999, un ao ms tarde eran 820 000. El Per
tiene hoy, de acuerdo con el Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), alrededor de cuatro millones de internautas. Las cabinas
de internet son un factor esencial de este crecimiento, pues 83% de los usuarios
se conectan desde ellas; ms an, entre los ms pobres el porcentaje llega a 91%.
Sin ningn apoyo estatal, las cabinas han permitido abaratar significativamente las
tarifas de conexin hasta ubicarlas entre las ms bajas de la regin. De acuerdo
con Nelson Manrique (2005), 54% de la poblacin de Lima Metropolitana es usuaria de internet; y a nivel nacional, 17%.
A pesar de que la incomunicacin persiste en muchos pueblos del interior,92 estos
son datos relevantes en un mundo que exige al pas interactuar eficientemente con
las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Parte importante de la
tarea educativa es tratar de convertir a los actuales consumidores en productores,
aprovechando el desarrollo de una cultura informtica popular de carcter masivo.

REMESAS DESTINADAS A LA EDUCACIN


El masivo xodo de peruanos ha significado que las remesas de dinero para sus
familiares que se quedan en el pas aumenten progresivamente. La inversin de
esas remesas en educacin tambin crece.

92

En diciembre del 2003, el Fondo de Inversin en Telecomunicaciones posibilit que 6 460 poblados
tengan acceso a servicios, y Telefnica del Per instal 3 600 telfonos pblicos rurales. Esta expansin
abarca a menos de 10% de los centros poblados que necesitan ser interconectados (Manrique 2005).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 109

iniden
LO
S D
S P
A R A IIN
NCORPORAR N
U E VA
S TE
C N O LO GA
S A
NU
VAS
TEC
GAS
LOS
DEE S A FO
FOS
PA
N U E STR
A EED
D U CA
C IN
STRA
CAC

Necesidad de que ms estudiantes accedan a la computadora e Internet. Quiz la


principal posibilidad a explorar sea que el gobierno promueva el mayor acceso de los
hogares de clase media y baja a las nuevas tecnologas dando facilidades tributarias,
de crdito o de otra ndole. Otras opciones son reciclar computadoras dadas de baja
por empresas para que se usen en centros de enseanza y concebir modelos de
gestin de aulas de innovacin que tengan como objetivo complementario el autosostenimiento.

Creacin de comunidades virtuales con usuarios protagonistas de la generacin de


contenidos o de su adecuacin a los contextos locales. Los blogs, las webquest, el
podcasting y los wikis son herramientas de enorme potencial creativo an no empleadas por el portal Huascarn. El uso de videoconferencias y audioconferencias,
as como el acceso e intercambio de contenido multimedia en la red, obligarn a los
profesores a cambiar progresivamente sus enfoques metodolgicos al pasar de un
aprendizaje individual a otro que implique una mayor colaboracin.

Potenciar la integracin de las comunidades locales al mundo de las tecnologas de


la informacin y la comunicacin (TIC). Ayudara a esto que en las escuelas donde
funciona el Programa Huascarn se promueva un mayor uso de las aulas de innovacin en horarios extra jornada escolar. Esto facilitara el acceso a Internet de padres
de familia y miembros de la comunidad para, por ejemplo, realizar un creciente nmero de trmites ya informatizados o para capacitarse en su utilizacin bsica. Los
consejos educativos institucionales o comits que involucren la participacin de los
padres podran asumir la administracin, el mantenimiento y la vigilancia del buen
uso de la infraestructura informtica y de los recursos que se capten.

Mejor uso de portales educativos pblicos como el del Proyecto Huascarn. Algunos
ministerios de educacin de pases asiticos emplean su portal educativo para orientar diariamente a sus profesores respecto al desarrollo de las actividades curriculares a realizarse en cada grado educativo o para controlar el avance de la programacin curricular y como fuente de retroalimentacin. Asimismo, las pginas web de las
escuelas son un medio de comunicacin con los padres para informarles acerca del
progreso educativo de sus hijos.

Imitar iniciativas que permiten que cada alumno y cada profesor tenga una direccin
electrnica y que los centros educativos desarrollen su pgina web, lo que estimula
el uso del Internet. Chile firm con la Unin Europea un convenio para que los egresados de la secundaria obtengan la Licencia Internacional para Manejar Computadoras, que los habilita como usuarios de las herramientas digitales con reconocimiento en los pases miembros de la OCDE.

Fuente: INIDEN, Informe de Educacin, ao XVI, n. 41, abril del 2007.

110 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Efectivamente, el ao 2006 el monto de las remesas fue de casi 1 800 millones de


dlares y se espera que para el 2008 lleguen a 2 300 millones de dlares. Recientes resultados de un estudio especializado de Arellano Marketing sobre remesas
de peruanos en el exterior (citado por el diario El Comercio el 14.4.2007) indican
que, adems de alimentacin y salud, estos recursos se utilizan con fines educativos. La encuesta, aplicada a 1 400 peruanos en siete ciudades de Estados Unidos
y Europa, seala adems que es en provincias no en Lima, como se podra suponer donde se destina una proporcin mayor de este dinero a solventar estudios
superiores. Esto explicara en parte, segn otro estudio de la misma empresa, la
reciente mejora en los niveles de educacin de algunas provincias: mientras que la
fuerza laboral con estudios completos en Lima no pasa de 19% en promedio, en
ciudades como Arequipa, Cusco, Cajamarca, Ica, Huancayo, Tacna y Piura supera
el 20%.

c. MAGISTERIO: NUEVOS ESCENARIOS


Tanto en el gobierno de Alejandro Toledo como en el de Alan Garca, el Ministerio
de Educacin puso en debate una nueva Carrera Pblica Magisterial, producto de
un proceso en el que tuvieron una particular relevancia las iniciativas de los ministros Nicols Lynch y Javier Sota Nadal. La gestin del ministro Jos A. Chang, ya
durante el gobierno aprista, tom la propuesta de su antecesor como base del
proyecto de ley que envi al Congreso.93
La primera gestin ministerial del gobierno de Toledo, adems de definir la revitalizacin de la escuela pblica como un objetivo de accin prioritario, pugn por crear
una cultura meritocrtica en el magisterio. Convoc un concurso nacional para
cubrir las plazas docentes vacantes y propici un significativo estudio sobre la docencia en el Per.94 La gestin Sota Nadal promovi la creacin de una comisin
tcnica encargada de formular la propuesta de una nueva Carrera Pblica Magisterial,95 gener sesiones de consulta con entidades clave, public el texto de la
93

La crtica situacin gremial producto del enfrentamiento entre el gobierno de Alan Garca y el SUTEP
se analiza en las partes II y III de este libro.

94

Producto de una consultora amplia y participativa, los resultados de este estudio contienen tres
propuestas especficas: a) perfiles de los nuevos docentes que el pas requiere; b) creacin de un
subsistema de acreditacin de instituciones formadoras de docentes; y c) bases para una nueva
Carrera Pblica Magisterial (Rivero 2003b). En la Parte II de este libro hay una referencia ms amplia
sobre la Propuesta Nueva docencia en el Per, resultado de esa consultora

95

Comisin coordinada por el consultor Hugo Daz, integrada adems por los ex ministros de educacin Andrs Card Franco y Dante Crdova, y por el consultor Vctor Montero.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 111

LAS CABINAS DE INTERNET SON FACTOR ESENCIAL, 83% DE LOS USUARIOS SE CONECTAN
DESDE ELLAS; MS AN, ENTRE LOS MS POBRES EL PORCENTAJE LLEGA A 91%. SIN
APOYO ESTATAL, LAS CABINAS HAN ABARATADO SIGNIFICATIVAMENTE LAS TARIFAS DE CONEXIN QUE ESTN ENTRE LAS MS BAJAS DE LA REGIN.

propuesta como documento de trabajo, lo puso en debate y encomend la tarea de


su discusin al Grupo de Impulso del Pacto Social de Compromisos Recprocos
por la Educacin en el Acuerdo Nacional.96
La constitucin del Colegio de Profesores del Per, con una masiva inscripcin de
los docentes del pas, forma parte del nuevo escenario. Su concrecin, sin embargo, origin dos directivas que siguen actuando paralelamente, a pesar de haber
resoluciones judiciales que, hasta la fecha, 97 dan la razn a la directiva presidida
por el profesor Carlos Gallardo. Esta ltima tambin present al Congreso, en nombre del magisterio que representa, una propuesta de Proyecto de Ley de Carrera
Pblica Magisterial.
Nuevas demandas del SUTEP, como ampliar a ocho horas diarias la jornada de
estudios en las escuelas pblicas para reforzar el aprendizaje,98 son demostrativas
de estrategias sindicales distintas a las de tipo clasista reivindicativo, comunes a
esta entidad gremial.

96

La decisin ministerial de no liderar la coordinacin del debate y encomendarla al Acuerdo Nacional


fue objeto de crticas de la oposicin parlamentaria. Hugo Daz, en su calidad de coordinador de la
comisin tcnica a cargo de la propuesta de Carrera Pblica Magisterial, seal en el programa de
televisin Sin rodeos (Canal N, 31.7.2005) que se requeriran como mnimo cuatro meses para
recoger opiniones; inform, adems, que la Ley de Carrera Magisterial exige un presupuesto de
1 128 millones de soles para un perodo de ocho aos (Educacin al da, sntesis informativa del
CNE, 1.8.2005).

97

La otra directiva, presidida por la profesora Soledad Lozano y afn al ncleo dirigente del SUTEP,
present sucesivos recursos de apelacin ante el Poder Judicial.

98

Caridad Montes, en ese entonces secretaria general del gremio docente, seal en declaraciones al
diario La Repblica (1.8.2005) que de esta manera se mejorar el salario docente y se crearn ms
plazas de trabajo para maestros desempleados.

112 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

d. MAYOR INTERS DE EMPRESARIOS POR LA EDUCACIN


La participacin activa de empresarios en el Foro del Acuerdo Nacional y el real
inters mostrado por sus ms importantes organizaciones gremiales respecto a la
educacin y para coordinar tareas con el Consejo Nacional de Educacin en la
construccin y difusin del Proyecto Educativo Nacional, son un nuevo signo prometedor: Sealo algunos pasos significativos registrados recientemente:

Los empresarios privados acordaron el 2006 formar la Asociacin de Empresarios


por la Educacin en el Per para articular los esfuerzos de las empresas privadas
con claros objetivos. Un primer paso considerado es realizar un inventario de las
iniciativas educativas existentes para desarrollar una poltica estratgica con el
Ministerio de Educacin y el Consejo Nacional de Educacin, a fin de implementar
distintos proyectos, en especial el Proyecto Educativo Nacional. Prevn proyectar
perfiles y carreras con universidades e institutos tecnolgicos, promover la definicin de indicadores de eficiencia en los resultados de la educacin y crear un
premio anual para las escuelas unidocentes del interior del pas.

En octubre del 2006 la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales


Peruanas (CONFIEP) realiz el XVI Congreso Nacional de la Empresa Privada, que
llev como ttulo Nuestro compromiso con la educacin y se orient a sensibilizar a la sociedad acerca de la necesidad de mejorar significativamente el nivel de la
educacin peruana.

En la lnea de fortalecer la movilizacin por la educacin, empresas privadas y diversas organizaciones de la sociedad civil adoptaron 1 494 colegios de las zonas
ms pobres del pas para mejorar su infraestructura y equipamiento.

e. PAPEL EDUCATIVO DE DIVERSOS ENTES DE LA


ADMINISTRACIN PBLICA
Hay varios ejemplos de que el Ministerio de Educacin no es la nica entidad
pblica que se preocupa por la formacin de nuestros nios y jvenes. He aqu
algunos de ellos:

El Consejo Nacional del Ambiente, que mediante su programa de certificacin


ambiental aplicado en ms de 280 colegios, sobre temas como el reciclaje y la
prevencin de la contaminacin, logr eliminar botaderos y clausurar desages (en
Pisco y Pucallpa respectivamente).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 113

Carlos Amat y Len


EL G
R A N CA
MBIO N
A C I O N A L: O
TR
A EED
D U CA
C IN
OTR
TRA
CAC
GR
CAM
NA
a dinmica demogrfica ofrece la posibilidad de mejorar el capital humano del
pas en un perodo de 20 aos, formando a los nios y jvenes con las calidades personales para vivir en una democracia participativa y con las capacidades y habilidades para emprender proyectos rentables, creando su propio empleo,
produciendo los bienes y servicios necesarios para el progreso de todos, as como
capacitados para trabajar en las grandes empresas como especialistas de primer
nivel. Si nuestra ventaja comparativa es la biodiversidad y la originalidad de la geografa, entonces debiramos ser los lderes en el mundo de la investigacin, en la
enseanza y en la aplicacin de estas disciplinas en las industrias derivadas de la
biologa y en el turismo especializado en la naturaleza.

La nueva educacin requiere definir un perfil de egresado de acuerdo con el estilo


de vida, la organizacin social y el sistema productivo que se quiere crear. Por lo
tanto, se tiene que elaborar contenidos y metodologas educativas para formar y
ejercitar valores, actitudes, conocimientos y habilidades consistentes con ese modelo de vida y de sociedad. Si queremos cambiar la sociedad y no reproducir el orden
social existente, la cultura combi, entonces no tiene sentido insistir en el aula tradicional donde el profesor va a dictar clases y los alumnos concurren simplemente
para copiar a tomar apuntes de lo que se les dicta. Sobre una relacin dictadorsbdito no se puede recrear una sociedad democrtica, participativa, creativa y, mucho
menos, emprendedora. Por eso se necesita una nueva aula. El ciudadano comprometido y emprendedor se forma trabajando en los escenarios reales de la vida social
y en la actividad productiva para producir y construir lo que necesita su familia y su
comunidad. [ ]
Si se emprendiera una gran cruzada nacional para construir un nuevo sistema educativo, entonces se podra modificar sustancialmente la fuerza laboral en el curso de
20 aos. []
Si en el ao 2006 se emprendiera una sustantiva y masiva revolucin educativa
educativa,
entonces el ao 2024 se tendra prcticamente otro pas. El relevo generacional
producira un cambio cualitativo en la calidad de la poblacin y en sus capacidades
productivas para construir otro pas y para relacionarse con el mundo afirmando
nuestra propia identidad.
Fuente: Carlos Amat y Len, El Per nuestro de cada da. Nueve ensayos para discutir y decidir
(fragmentos). Universidad del Pacfico, 1. edicin, Lima, 2006 (resaltados originales).

114 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

La Municipalidad Distrital de Jess Mara, que en el 2006 promovi la participacin


activa de ms de 4 600 nios y adolescentes en la formulacin del presupuesto
participativo. Se aprobaron dos de las cinco propuestas que ellos plantearon.

OSINERG, que lleg a 180 mil nios mediante su campaa de uso responsable de
energa.

La Municipalidad de Trujillo, que organiz talleres de poesa que contribuyeron a


mejorar la autoestima de los nios respecto a sus capacidades literarias.
Todas estas experiencias fueron calificadas por la organizacin no gubernamental
Ciudadanos al Da, presidida por Beatriz Boza, como Buenas prcticas gubernamentales. En Y los nios, artculo publicado en el diario El Comercio (22.3.2007),
Boza plantea una pregunta motivadora: cunto se podra aportar a la educacin
desde la administracin pblica mediante pginas web orientadas a los nios, difusin de boletines informativos del Estado haciendo pedagoga para nios, facilidades para el uso de museos e infraestructura oficial y organizacin de museos interactivos para nios.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 115

8. EL PROYECTO EDUCATIVO NACIONAL

a. LA CONSTRUCCIN DEL PROYECTO EDUCATIVO NACIONAL


La necesidad de contar con un Proyecto Educativo Nacional (PEN) dialogado y
consensuado fue una de las principales demandas del pas desde la dcada de
1990.
En el proceso de transicin posterior al gobierno de Alberto Fujimori tuvo una particular influencia la Consulta Nacional de Educacin del 2001. En ella se recogi la
conviccin de especialistas, as como de instituciones y foros de discusin, respecto a la urgencia de optar por polticas de Estado pensadas para el largo plazo,
superando la visin coyuntural de perodos gubernamentales o de gestiones ministeriales.
Antes de dicha Consulta Nacional, ya varios demandaban un Proyecto Educativo
Nacional: destacan institucionalmente el Foro Educativo, desde la dcada de 1990,
y el SUTEP, que lo menciona en varios planteamientos y comunicados.
El gobierno de Alejandro Toledo alent importantes pasos que precedieron lo que
sera el Proyecto Educativo Nacional. Destaca particularmente el Acuerdo Nacional, convocado en julio del 2001, representativo de fuerzas polticas, sociales y
empresariales, que define como su dcimo segunda poltica el Acceso universal a
una educacin pblica, gratuita y de calidad y promocin y defensa de la cultura y
del deporte.
Asimismo, por iniciativa del Poder Legislativo se promulg una nueva Ley General
de Educacin, con artculos explcitos que dieron al Consejo Nacional de Educacin la finalidad de participar en la formulacin, concertacin, seguimiento y evaluacin del Proyecto Educativo Nacional, de las Polticas y Planes educativos de
mediano y largo plazo y de las Polticas Intersectoriales que contribuyen al desarrollo de la educacin peruana.

116 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

La gestin ministerial de Nicols Lynch, con el apoyo calificado de su viceministro


Juan Abugatts, promovi la creacin del Consejo Nacional de Educacin (CNE),
plural y representativo de distintas visiones y experiencias de desarrollo educativo.
El CNE fue el motor principal, aunque no nico, de la construccin del Proyecto
Educativo Nacional.

PRINCIPALES PREMISAS E HITOS EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIN DEL


PEN
Las premisas que orientaron la construccin del PEN son:

Debe ser entendido como un amplio acuerdo sobre el sentido y el papel de la


educacin en el desarrollo del pas y de las personas en los siguientes quince aos.

Debe representar la concrecin de un conjunto de objetivos y polticas educativas


que comprometan a todas las instancias del Estado y movilicen a la sociedad.

Debe proponer un cambio estructural y un nuevo pacto social que aumente las
expectativas en nuestra educacin.

Debe asegurar la continuidad y coherencia de los procesos educativos evitando el


borrn y cuenta nueva tan lamentablemente familiar a la educacin nacional. Obligar a tres sucesivos gobiernos y a todo el Estado a articular los planes y programas sobre educacin en un solo y sostenido esfuerzo nacional en funcin de objetivos comunes.

Debe ser concebido como un proyecto amplio, inacabado y en construccin. No


debiera aspirarse a un consenso total y absoluto, sino a un conjunto de consensos
sobre derroteros a seguir, como aprendizaje social necesario para lograr un proceso participativo y una mayor cultura poltica.
En sntesis, el PEN debe ser una herramienta para lograr una buena educacin,
fortalecer a la sociedad y construir una nueva institucionalidad con personas convencidas de su rol para hacer viable al pas.
La construccin del PEN demand cuatro procesos simultneos:

Un proceso participativo de dilogo y consulta con mltiples actores y sectores de


la ciudadana.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 117

Un proceso tcnico de anlisis y formulacin de propuestas con expertos y comunidad acadmica.

Un proceso poltico para incidir y llegar a acuerdos con autoridades pblicas, partidos polticos y organizaciones o gremios.

Un proceso comunicacional para informar y procurar impacto en la opinin pblica.


Una apretada sntesis de los pasos ms significativos en la construccin del PEN
da una mejor idea de este proceso:
Ao 2002. Instalacin del CNE (mayo) y desarrollo de un proceso previo a su elaboracin. Establecimiento de dilogos sobre todo con actores sociales y docentes.
Aos 2003-2004. Contacto con cada una de las veinticuatro regiones, lo que
signific dialogar con ms de 2 500 actores (50% sociales, 30% tcnicos y 20%
polticos, segn sistematizacin del CNE). Desarrollo de estudios sobre temas crticos vinculados a la construccin del PEN. En atencin a una demanda del Acuerdo Nacional, el CNE gener un proceso orientado al establecimiento de un Pacto
de Compromisos Recprocos en Educacin, como prembulo de una decidida lucha por mayores recursos presupuestales para el sector.
Ao 2005. Publicacin del documento Hacia un Proyecto Educativo Nacional,
base para la discusin del PEN, como principal resultado de las anteriores actividades. Esta propuesta gener nuevos dilogos con la participacin de 863 instituciones y miles de actores (en las veinticuatro regiones, con autoridades, partidos polticos y organizaciones sociales). De todo ello se recogieron enriquecedores aportes para el documento preliminar. Se apoy el establecimiento de Proyectos Educativos Regionales en la mayora de regiones.
Ao 200
6. Anlisis de los planes de gobierno de las fuerzas polticas y dilogo con
2006.
sus representantes. Elaboracin de la segunda versin preliminar integrando ms
voces. Dilogo con el nuevo gobierno (primer ministro y ministro de Educacin),
con la Comisin de Educacin del Congreso y con el Acuerdo Nacional, para promover la oficializacin del PEN. En noviembre, presentacin del PEN al pas, teniendo como escenario la Gran Unidad Escolar Melitn Carvajal.
En la construccin del PEN se procur articular sus objetivos y polticas con otros
importantes esfuerzos como el Foro Nacional Educacin para Todos, con el cual

118 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

coincide en sealar como preocupacin central la equidad y la calidad educativas.


Asimismo, se tomaron en cuenta otros planes vinculados a la educacin.99
El 6 de enero del 2007 el Proyecto Educativo Nacional fue reconocido como poltica
de Estado por el presidente Alan Garca, va la Resolucin Suprema 001-2007-ED.

b. LOS OBJETIVOS Y LAS POLTICAS DEL PEN


PRIMER OBJETIVO ESTRATGICO
Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos
El nfasis central del Proyecto Educativo Nacional es enfrentar el problema de la
exclusin educativa cerrando las brechas de inequidad educativa.
Su primer resultado est orientado a atender a la primera infancia como prioridad nacional, mediante la accin concertada del Estado en cada regin, apoyando a la familia
para una crianza sana y estimulante, y promoviendo entornos comunitarios para lograr
un ptimo desarrollo educativo desde la primera infancia (ver el recuadro).
El segundo resultado supone lograr trece aos de buena educacin sin exclusiones. Para ello, se universaliza el acceso a la educacin inicial y secundaria de calidad, se alfabetiza y se desarrollan las capacidades tecnolgicas de jvenes y adultos excluidos de la bsica regular. Este segundo resultado articula polticas de
equidad educativa con programas de desarrollo y lucha contra la pobreza, asegurando las condiciones esenciales para el aprendizaje en los centros educativos
pblicos de las provincias ms pobres y tomando medidas para prevenir el fracaso
escolar en los grupos sociales ms vulnerables, incluyendo en ello el enfrentamiento de la discriminacin por gnero o discapacidad.
Los programas de alimentacin y salud escolar son reforzados para garantizar
mejores condiciones de educabilidad. En secundaria hay modalidades flexibles
asociadas a las condiciones de la vida, la cultura y la produccin en zonas rurales,
con nfasis en las competencias productivas. La educacin bsica alternativa y la
educacin tcnico-productiva son especialmente promovidas.
99

Entre otras iniciativas, se pueden mencionar las siguientes: Plan Nacional de Accin por la Infancia;
Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica; Plan Nacional de Competitividad;
Plan Nacional de Reparaciones en Educacin; Medidas de Urgencia de la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza; Plan Nacional de Derechos Humanos; Plan Nacional de Descentralizacin y Lineamientos de Poltica de Juventudes.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 119

Consejo Nacional de Educacin


ATE
N C IN D
AP
R I M E R A IIN
N FA
NCIA C
OMO P
RIORIDAD
FAN
CO
PR
ATEN
DEE LLA
PR
Desde que fue creado, el Consejo Nacional de Educacin promueve la inclusin de la atencin
al nio de 0 a 3 aos, en el marco del desarrollo de la educacin inicial, como tema prioritario de
la agenda nacional. Desde entonces, las Mesas de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza han venido dando prioridad a la primera infancia en sus propuestas y se ha establecido una
alianza por la infancia entre el sector empresarial y el sector pblico. Esto coincide con la importancia que la nueva Ley General de Educacin otorga a la educacin inicial.
En consonancia con lo anterior, el Proyecto Educativo Nacional plantea asegurar el desarrollo
ptimo de la infancia mediante la accin intersectorial concertada del Estado en cada regin.
Esta poltica se orienta a resolver los problemas de salud, nutricin y proteccin que ponen en
riesgo la vida de un milln de nios menores de 3 aos afectados por la pobreza, mediante una
accin intersectorial sostenida, basada en metas e indicadores de impacto distrital y regional y
en estrecha alianza con las comunidades. Busca, adems, promover el desarrollo de las diferentes capacidades infantiles desde el nacimiento en los mbitos cognitivo, social, emocional, fsico
y motriz.
El Proyecto Educativo Nacional comprende las siguientes polticas especficas:

Satisfacer las necesidades bsicas de nios y nias de 0 a 3 aos


La sobrevivencia de los nios en sus primeros aos no est asegurada; la desnutricin crnica
infantil afecta a dos de cada tres nios en las regiones ms pobres del pas. Esta poltica busca
contribuir, desde la educacin, a asegurar la nutricin adecuada para todos los nios, as como
madres informadas y apoyo efectivo del Estado a las familias en el cuidado de sus hijos pequeos y la atencin a sus necesidades bsicas

Apoyar a la familia para una crianza sana, estimulante y respetuosa


Con espeluznante normalidad, muchos nios conviven en su propia familia con la violencia, el
maltrato constante, la indiferencia o el abandono. Muchos padres no reciben orientacin ni
apoyo especializado para cumplir mejor sus responsabilidades. Esta poltica busca que el Estado ofrezca a padres, madres o tutores, en especial a los que viven en condiciones de pobreza,
oportunidades continuas para reforzar sus capacidades de crianza y desarrollo familiar, a partir
de sus saberes ms valiosos y sus mejores prcticas.

Promover entornos comunitarios saludables, amables y estimulantes


Esta poltica busca promover, desde la educacin, la salud ambiental, el respeto a los derechos
del nio y oportunidades pblicas de ptima calidad para el desarrollo infantil, empezando por
las comunidades ms pobres y mediante alianzas entre las Direcciones Regionales de Educacin, los gobiernos locales y otros sectores del Estado.

Promover un ptimo desarrollo humano desde la primera infancia


La educacin de los ms pequeos no est asociada al desarrollo de capacidades y aptitudes,
desalentando as el desarrollo de muchas cualidades infantiles en embrin. Esta poltica busca
garantizar desde el Estado oportunidades educativas para los nios menores de 3 aos que promuevan el desarrollo ptimo y oportuno de sus capacidades cognitivas, sociales, emocionales,
fsicas y motrices, y que privilegien a la poblacin en situacin de pobreza y extrema pobreza.

120 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

SEGUNDO OBJETIVO ESTRATGICO


Estudiantes e instituciones educativas que logran aprendizajes
pertinentes y de calidad
Este objetivo est referido a elevar la calidad educativa.
La nueva escuela es amable, segura, con servicios bsicos y estudiantes que trabajan en equipo, en un clima de respeto, donde cada alumno descubre con el
apoyo docente sus propias habilidades.
La heterogeneidad y los valores culturales regionales y locales se reflejan en un
currculo nacional intercultural, integrador y ajustado a estndares internacionales,
y en currculos regionales adaptados a las caractersticas de cada localidad o institucin educativa.
Los centros educativos son un foco de innovacin, con metas conocidas por los
padres y las madres de familia, y con un apoyo pedaggico e institucional a la
totalidad de escuelas y redes de escuelas. El director lidera el equipo docente e
incentiva su creatividad, organizados en redes de intercambio.
Se usan estndares nacionales de aprendizaje y se amplan, mejoran e institucionalizan las evaluaciones nacionales de logros de aprendizaje. Al mismo tiempo, se propicia el uso eficaz, creativo y culturalmente pertinente de las nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin en todos los niveles educativos. De igual modo, la jornada escolar y el tiempo efectivo de aprendizaje se incrementan progresivamente.

TERCER OBJETIVO ESTRATGICO


Maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia
Son dos los grandes resultados previstos para asegurar el desarrollo profesional
docente:

un sistema integral de formacin inicial y continua, con estndares claros sobre la


buena docencia, que acredita las instancias de formacin y desarrollo profesional
docente y reestructura y fortalece la formacin docente en servicio, articulada con
la formacin inicial. Los maestros tienen una formacin intercultural basada en la
diversidad, y la comunidad reconoce y valora su trabajo como tarea fundamental; y

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 121

EL R
TE D
A LE
CTU
RA
REE S CA
CATE
DEE LLA
LEC
TUR

l Per no es un pas de lectores. La encuesta Hbitos de lectura y ciudadana informada que realizara la Biblioteca Nacional el 2005 seala datos contradictorios: el ndice
de lectura de libros por ciudadano en nuestro pas es de 1,30, uno de los ms bajos de
la regin latinoamericana, pero a la vez alienta sealando que 55% de los peruanos leeran
libros.
La enseanza de la lectura en los centros escolares se suele limitar a los primeros aos y
termina cuando el estudiante aprende a decodificar, es decir, aprende a leer mecnicamente
pero sin comprender lo que lee. Los resultados obtenidos en pruebas evaluativas nacionales e
internacionales as lo confirman.
Hay que empezar por una verdadera sensibilizacin en favor de la lectura, desde todos los
mbitos: hogar, ministerios, estadios, centros educativos, universidades, medios de comunicacin... El amor por la lectura se puede incentivar desde los primeros das de nacido. Un nio
que ve leer a sus padres integrar al libro como parte de su vida. Tal como lo declara Teresa
Belloso al suplemento Somos del diario El Comercio (4.8.2007), La primera lectura que
ejecutan los nios es grfica. Luego querrn saber cul es la palabra que acompaa aquello
que ven y van a tratar de leer. Es ah cuando hay que iniciarlos en la lectura.

Las ferias del libro son loables, pero distan de ser una solucin. Las campaas de promocin,
las mejoras en la educacin inicial y primaria, y las redes de bibliotecas son esenciales. Un
error reiterado es que todas las iniciativas estn en Lima y no en provincias, donde prcticamente no hay libreras. Que los libros vayan a zonas deprimidas de Lima y a provincias es
responsabilidad del Estado y no de la filantropa de empresas privadas; es decir, debe ser
parte de la distribucin de riqueza que al Estado corresponde liderar. El Estado peruano promueve desde el 2005 un Plan Nacional de Lectura, encabezado por el Consejo Nacional de
Democratizacin del Libro (Promolibro), y el 2006 lanz el Plan Lector, que busca que todos
los escolares lean un libro por mes.
Por otro lado, internet puede ser un buen aliado en este afn por promover la lectura: una
encuesta de la Universidad Catlica (abril del 2007) seala que casi 50% de limeos leen en
internet
Los ejemplos de Colombia, Chile y Mxico son significativos; all el Estado compra libros a las
editoriales y abastece con ellos sus bibliotecas. El Ministerio de Cultura colombiano ha implementado una red de 1 210 bibliotecas locales en todo el pas, y en Bogot hay tres de gran
nivel; tambin cuenta con una industria editorial vigorosa y con leyes del libro que ayudaron
mucho. En Chile, el Sistema de Bibliotecas ya tiene algunos aos; el proyecto cost 25 millones de dlares, 11 de los cuales fueron donados por el empresario Bill Gates. En Mxico, la
red nacional est integrada por 7 010 bibliotecas y cuenta con 31 millones de libros.
Cabe mencionar un dato dado a conocer por Sinesio Lpez, ex director de la Biblioteca Nacional del Per, en declaraciones a la revista Caretas (2.9.2004) se reciben [en la BNP] aproximadamente 500 mil lectores al ao; ese mismo nmero reciben las bibliotecas de Colombia y
Chile en slo un mes.
Fuentes: Alonso Cueto, Ms y menos libros, Per.21 (6.8.2007); Diego Avendao, Lectores en fuga, suplemento
Somos del diario El Comercio (4.8.2007); Boletn de la Biblioteca Nacional del Per, n. 114 (abril 2005); y
Dante Antonioli, El sector editorial: entre libreras y sellos editoriales, Palestra, Portal de Asuntos Pblicos de la
Pontificia Universidad Catlica del Per, 2004.

122 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

una nueva Carrera Pblica Magisterial que posibilita evaluar a los docentes para su
ingreso y permanencia en ella, que vincula los ascensos e incrementos salariales al
desempeo profesional y a las condiciones de trabajo, y que promueve la revaloracin social de la profesin docente sobre la base del reconocimiento de sus buenas prcticas. Los mejores docentes son ubicados en escuelas de zonas de mayor
necesidad, reciben incentivos por su trabajo, como formacin y acompaamiento
pedaggico permanente, y viviendas dignas y adecuadas.

CUARTO OBJETIVO ESTRATGICO


Una gestin descentralizada, democrtica, que logra resultados y es
financiada con equidad
La autonoma de las escuelas permite que stas administren sus recursos, contraten docentes y se hagan responsables del xito de los aprendizajes de sus estudiantes. El sector educativo se organiza a partir del marco de la descentralizacin
educativa y la regionalizacin, con criterios de coordinacin intersectorial y de ejercicio de una tica pblica. Existe una estricta rendicin de cuentas de la autoridad
regional y nacional, con la participacin informada de la ciudadana.
El Estado asigna al sector educativo un presupuesto que garantice una mejor calidad y un mejor uso de recursos pblicos con mecanismos efectivos de evaluacin
y monitoreo. Se promueve una educacin tributaria para poder destinar ms recursos a la educacin, e incentivos legales que permitan una mayor participacin del
sector productivo empresarial en el financiamiento de la educacin.
Se toman previsiones para que el financiamiento por alumno en medios rurales
empobrecidos sea mayor.

QUINTO OBJETIVO ESTRATGICO


La educacin superior de calidad se convierte en factor favorable para
el desarrollo y la competitividad nacional
Existe un sistema de educacin superior articulado con el desarrollo, que fija prioridades teniendo en cuenta la insercin competitiva del Per en el plano mundial.
Esto supone renovar la estructura del sistema universitario y tcnico-profesional, lo
que se expresa en una nueva Ley de Educacin Superior que consolida y da funcionamiento efectivo al Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad (SINEACE), con parmetros de calidad aplicables a la evaluacin
de la gestin institucional.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 123

Los centros universitarios y tcnicos forman profesionales ticos, competentes y productivos. Tienen niveles de produccin de conocimientos y de investigacin comparables a otros pases latinoamericanos, e ingresan al terreno competitivo con pases del
norte desarrollado. Un referente importante ser el Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa que elabore el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC).

SEXTO OBJETIVO ESTRATGICO


Una sociedad que educa a sus ciudadanos y los compromete con su
comunidad
Las calles, los parques, los mercados, los medios de comunicacin social y otros
mbitos similares tambin son lugares y medios de aprendizaje. En este contexto,
las municipalidades fomentan la identidad local y generan espacios y oportunidades de integracin social. Las empresas, las organizaciones sociales y los lderes
se comprometen con la educacin, fomentan la participacin ciudadana en el gobierno de la comunidad, la lectoescritura y el acceso a la informacin, as como la
mejor calidad de vida, mediante la educacin ambiental. Las familias asumen un rol
educador y cooperan con los aprendizajes de sus hijos y con prcticas de vida en
comunidad. La totalidad de las provincias del pas tiene un sistema de bibliotecas
municipales y, en caso se amerite, bibliotecas itinerantes.
Al conjunto de estos objetivos corresponden 14 resultados, 42 polticas generales
y 59 especficas.
Tal como se seala en la presentacin del Proyecto Educativo Nacional, ste representa, en buena cuenta, un mayor desarrollo de la 12. Poltica de Estado del Acuerdo
Nacional, especificando un conjunto consistente de polticas y medidas que permitiran concretarla.
El PEN es un aporte fundamental al pas, una propuesta de especialistas peruanos
con distintas experiencias profesionales y visiones plurales. Adems, como se ha
sealado, su construccin signific un movimiento ciudadano de transformacin
educativa con mucho debate interno y mltiples ncleos institucionales en las regiones y en la capital del pas.
Pocas voces tan autorizadas en el pas como la del maestro Luis Jaime Cisneros y
la de Juan Cuquerella (director de Fe y Alegra), y ambos expresan conviccin y
esperanza frente al PEN. En su artculo Educacin, una poltica de largo plazo,
publicado en el diario La Repblica (17.12.2006), el educador Luis Jaime Cisneros
sostiene que
[] hay que celebrar (y celebrar con entusiasmo y fe) que el Consejo Nacional de Educacin haya dado a luz un documento de veras ponderado, fecun-

124 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

do en ideas, tcnicamente concebido, donde lo pedaggico tiene prioridad y


permite que se asuman los fueros correspondientes y donde lo poltico recobra su viejo sentido aristotlico. Por fin un documento que mira resueltamente al siglo en que vivimos.
Por su parte, en declaraciones al diario El Comercio (18.2.2007), el educador Juan
Cuquerella afirma que
El PEN es una visin de la educacin nacional para el 2021, es un sueo
comn que deberamos tener todos los peruanos. Significa contar con un
marco con el cual movernos [] Lo hemos construido entre todos: intentemos ponerlo en marcha.
Para ser operativo, el PEN debe trascender los procesos generados en la mesa de los
especialistas que lo proponen y ser asumido como resultado de un proceso de dilogo
y concertacin social, deviniendo en compromisos de accin concretos de parte de los
agentes educativos: los docentes, los padres de familia y la sociedad educadora.
Para la clase poltica y los tres gobiernos y congresos que abarcan el perodo 20062021, debiera significar un instrumento clave para concretar invirtiendo suficientes esfuerzos y recursos los impostergables cambios estructurales que el pas
necesita en materia educativa. Ejecutar el PEN demanda mantener vivas la apertura y la flexibilidad que caracterizaron su construccin y convocatoria.
El reconocimiento del PEN por la clase poltica representada en el Acuerdo Nacional, por organizaciones docentes como el Colegio de Profesores y el SUTEP, y por
muchas entidades nacionales y regionales identificadas con la bsqueda de una
mejor educacin en el pas, son un buen preludio de que se alentar y ejercer vigilancia para que el Estado (Ejecutivo y Legislativo) posibilite la concrecin de los seis
objetivos y las 33 polticas especificados en el PEN. Un primer paso ser la adecuacin de las polticas gubernamentales y la dacin de leyes clave demandadas en el
PEN, as como la provisin de recursos fiscales muy superiores a los actuales.
Generar las mejores condiciones para la transformacin del Estado en el nivel
central y en las regiones es una accin indispensable. La concrecin del PEN es
imposible en el esquema de organizacin actual del sector educacin, que slo
permitira acciones aisladas o medidas puntuales teniendo como marco una normatividad y un presupuesto desfasados. Su ejecucin demanda tambin la apertura de los organismos oficiales a la sociedad civil y a la regionalizacin educativa.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 125

9. REGIONALIZACIN: VENTANA DE OPORTUNIDADES

a. LA SEGUNDA REGIONALIZACIN
El carcter centralista, patrimonial y excluyente del Estado peruano se puso en
cuestin con el segundo proceso de descentralizacin, luego del desarrollado en el
pas desde fines de la dcada de 1980.100 La actual regionalizacin, a pesar de no
ser parte de un contexto mayor de reformas y de estar rodeada de problemas y
dificultades, es importante para lograr un desarrollo integral y asumir la globalizacin con mayores y mejores posibilidades de xito. Por ello, representa una ventana de oportunidades para la formulacin de planes de desarrollo concertados y
para que los ciudadanos sientan al Estado como una realidad ms propia y significativa.101
Importa asociar la regionalizacin a la necesaria reforma del Estado peruano. La
administracin del gobierno del presidente Alan Garca la ha puesto en agenda con
anuncios que, ms all de su posible desarticulacin, son claros indicios de que se
quiere avanzar en la descentralizacin.102 A los anuncios se suman medidas como la
creacin de un Fondo de Promocin de la Inversin Pblica Regional y Local, con
650 millones de soles, para financiar y cofinanciar estudios y proyectos de inversin
pblica, as como el antes mencionado shock de inversiones, que supone ms de
200 millones de soles para financiar cerca de 800 proyectos descentralizados.
100

El primer proceso de regionalizacin se desarroll en los tramos finales del primer gobierno de Alan
Garca. Su inviabilidad qued establecida con la decisin de truncarlo que tom el presidente Alberto
Fujimori.

101

Esto, aunque se inicia sin haberse dado paralelamente una reforma del Estado que, junto con reordenar
el aparato estatal, identifique mecanismos que establezcan una prioridad de la inversin pblica ms
clara y justa. El referndum del 30 de octubre, convocado para constituir las cinco primeras regiones,
cobra particular importancia en este contexto.

102

Plan de Regionalizacin, relanzamiento de las juntas de coordinacin interregional, desactivacin del


Consejo Nacional de Descentralizacin, experiencias piloto para la municipalizacin de la salud y la
educacin, e implementacin de un programa de capacitacin de los gobiernos regionales desde el
2007, amn de la iniciativa de desarrollar sesiones de gabinete en regiones (las primeras seleccionadas
han sido Piura y Lambayeque).

126 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Grupo Propuesta Ciudadana


CM
OM
EJ
O R A R LLA
A CA
PA C I D A D D
AS R
DEE G
GEE STIN D
DEE LLA
REE G I O N E S?
CMO
MEJ
EJO
CAP
Se han sugerido al Poder Ejecutivo medidas concreta, tales como:

fortalecer las capacidades de formulacin y evaluacin de proyectos generando


economas de escala;

acompaar la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)


y hacer menos rgidos sus criterios de evaluacin;

agilizar y simplificar los procesos de seleccin;

aprobar la ley de carrera pblica para incentivar el ingreso de profesionales competentes; e

implementar el Centro de Planeamiento Estratgico Nacional (CEPLAN) que, bien


conducido, ayudar a mejorar la planificacin y gestin de proyectos con una
visin territorial.
Sugerencias del Grupo Propuesta Ciudadana para responder las crticas contra
el SNIP y el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
(CONSUCODE) formuladas a raz de las dificultades de implementacin del llamado shock de inversiones. Extrado de Participa Per, n. 38, suplemento distri-

buido con el diario La Repblica (9.3.2007).

El Grupo Propuesta Ciudadana, el consorcio ms articulado en materia de descentralizacin y, a la vez, representativo de importantes entidades de la sociedad civil,103 junto con reconocer las bondades y expectativas de los anuncios y las acciones, muestra su preocupacin porque no se evidencian propuestas ni estrategias
articuladas en ejes crticos como la descentralizacin fiscal, ni se est ante un plan
definido para asegurar una efectiva y eficiente transferencia de competencias que
supere problemas y trabas. La transparencia y la participacin ciudadana en la

103

Integran el Grupo Propuesta Ciudadana: IEP (Instituto de Estudios Peruanos), DESCO (Centro de
Estudios y Promocin del Desarrollo), CIPCA (Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado),
CEPES (Centro Peruano de Estudios Sociales), CEDEP (Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin), Asociacin Arariwa, Centro de Estudios Bartolom de Las Casas., CEDER (Centro de Estudios
para el Desarrollo Regional), CEDEPAS (Centro Ecumnico de Promocin y Accin Social), AlternativaCentro de Investigacin Social y Educacin Popular, e IDS (Instituto de Dilogo y Propuesta).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 127

gestin pblica no se consolida ni se profundiza.104 Nada se dice, afirma, sobre el


Plan de Reordenamiento Territorial ni sobre las Juntas Interregionales ni se trata el
tema de las regiones piloto.
Lo coherente sera que, al ser la descentralizacin una poltica de Estado, los cambios que supone afirmen una instancia nacional intergubernamental, en la cual los
tres niveles de gobierno (nacional, regionales y locales) asuman, concertada y compartidamente, la responsabilidad de conducir la reforma que supone la descentralizacin. En este sentido, la decisin colectiva de conformar una Asamblea Nacional de Presidentes Regionales como ente orgnico, institucional y representativo,
es un avance importante. En su reunin fundacional (Hunuco, 20 de marzo del
2007) se eligi como coordinador del Consejo Directivo por un perodo de seis
meses al titular de la Regin Junn, Vladimiro Huroc, y se aprob el estatuto de la
asamblea que tendr como su primera sede la ciudad de Ica, mientras que la regin Callao fue designada como sede de una Secretara Tcnica que acompae y
sustente las iniciativas regionales.105
En la Declaracin de Hunuco, rubricada por los presidentes regionales asistentes
a la reunin, se solicita al gobierno central la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), la transferencia de empresas y programas regionales, la distribucin equitativa del canon y la renegociacin y revisin de los contratos de concesin. Se plantea, adems, que el rgano que reemplace al Consejo
Nacional de Descentralizacin est constituido por los gobiernos regionales y locales y cuente con plena autonoma.
La potencialidad de esta Asamblea como organismo que genera credibilidad y
puede ejercer canales de intermediacin, se manifest con motivo de la huelga
magisterial del mes de julio del 2007. Su intervencin fue decisiva para lograr que
la dirigencia gremial levantara una medida extrema con repercusiones en el mayor
deterioro de la educacin de nuestros nios y jvenes.

104

La desaparicin arbitraria e inconsulta del Consejo Nacional de Descentralizacin no resuelve el


problema de la conduccin intergubernamental sino que concentra las decisiones en el Ejecutivo.
Ver suplemento Participa Per, n. 38, 9 de marzo del 2007, distribuido con el diario La Repblica.

105

El Consejo Directivo est integrado por los presidentes de las regiones Junn, Tumbes, Lambayeque,
Ica, Tacna, Hunuco y Apurmac. Se ha encomendado a Francisco Guerra Garca organizar la
Secretara Tcnica de esta Asamblea Nacional.

128 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA106
Segn Efran Gonzlez de Olarte, el problema mayor no es que el Estado sea centralizado sino que es pequeo.107 El desafo de la descentralizacin ser, entonces,
cmo hacer que el Estado crezca al mismo tiempo que se lo descentraliza. Esta
constatacin trae por lo menos tres implicancias para la descentralizacin educativa (CNE 2005b):

La descentralizacin educativa est atada al avance de las definiciones de una


regin sobre su desarrollo, tanto en trminos econmicos como de generacin de
capacidades para el desarrollo humano.

La descentralizacin educativa no ser tanto de transferencia de recursos del nivel


central al nivel regional, sino de un crecimiento del Estado descentralizado en educacin; es decir, ms recursos econmicos pero sobre todo ms recursos institucionales y humanos.

El desarrollo institucional del Estado en forma descentralizada exige una clara redistribucin de las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno, pues
la actual base de distribucin de poderes es impedimento para que las regiones
crezcan en sus capacidades para dar pertinencia a su educacin.
La descentralizacin educativa fue ubicada en el ltimo tramo de la transferencia
de competencias sectoriales del poder central a los gobiernos regionales y locales
en la agenda del entonces vigente Consejo Nacional de Descentralizacin.108 Un
factor negativo es que, instalados los gobiernos regionales, la transferencia a las
Direcciones Regionales y las Unidades de Gestin Local (UGEL) se hizo sin mediar transformacin alguna de su pesada carga burocrtica, los bajos sueldos y la
corrupcin imperante (Iguiz 2005).
Existen, sin embargo, expresiones de que el centralismo est siendo rebasado en
varias regiones por medidas como la eleccin por concurso pblico de directores
106

Las experiencias piloto de municipalizacin educativa que est propiciando el gobierno aprista se
analizan en la Parte III, seccin 3 de este libro.

107

El Estado peruano abarca 13%-14% del PBI frente a 25% en pases vecinos. De ese porcentaje,
Gonzlez de Olarte seala que 3% va al pago de la deuda y de pensiones a los jubilados; 2% ya ha
sido descentralizado va gobiernos regionales, y queda 8% o 9% para compartir entre el gobierno
central y las regiones.

108

La Ley de Bases de la descentralizacin seal que durante 2005 no se realizara ninguna transferencia
de las funciones en educacin establecidas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Iguiiz 2005).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 129

regionales y de directivos de la UGEL, y la eleccin de directores de instituciones


educativas con participacin de los consejos educativos institucionales. Se registran, igualmente, iniciativas en materia de construccin de proyectos educativos
regionales (PER) y de asumir autonomas impensadas antes de la constitucin de
las nuevas estructuras regionales.
Una accin significativa es la concertada entre el Consejo Nacional de Educacin,
el MED y la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, que en un ao
sostenido de accin (2004-2005) constituy bases de redes de accin intersectorial en pro de la primera infancia en seis regiones del pas. En dos de ellas los
gobiernos regionales dictaron ordenanzas; en otra, una directiva de una red ya
aprobada ha reconocido a la primera infancia como parte constitutiva de ella; y en
todas esas regiones las mencionadas redes han participado activamente en la construccin de los planes educativos regionales, posicionando en stos el tema de la
primera infancia.109

b. PRINCIPALES AVANCES EN LA CONSTRUCCIN DE


PROYECTOS EDUCATIVOS REGIONALES
Un conjunto valioso de documentos y leyes aprobados en el ltimo lustro (algunos
ya mencionados) constituyen un marco que estimula la constitucin de proyectos
educativos regionales con claras opciones por la equidad educativa y social:

Acuerdo Nacional,
Carta Social de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza,
Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin,
Plan Nacional de Accin por la Infancia,
Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin del Foro del Acuerdo
Nacional,
Ley de Educacin de las Nias Rurales,
Poltica Nacional para la Juventud,
Ley de Integracin de Personas con Discapacidad, y
Plan Nacional de Competitividad.

109

De acuerdo con datos del MED, la Direccin de Educacin Inicial y el CNE, en informe conjunto de
julio del 2005.

130 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Si bien la mayora de estos compromisos, promesas y mandatos legales no han


tenido cumplimiento, cabe pensar, como seala Manuel Bello (2007), que tan elevada cantidad de normas, pactos y declaraciones son la expresin de un sentido
comn y de una expectativa nacional que cobra creciente fuerza.110
De acuerdo con informacin proporcionada por el Consejo Nacional de Educacin,
todas las regiones han iniciado su proceso de construccin del proyecto educativo
regional (PER). Los resultados, sin embargo, han sido tan heterogneos como las
propias regiones. Un primer balance del Encuentro Nacional de Intercambio de
Experiencias de Formulacin de Proyectos Educativos Regionales y Proyecto Educativo Nacional111 y datos actualizados del Equipo Tcnico del CNE112 muestran
hasta cuatro grupos de regiones con diferente avance en sus procesos:

Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Lambayeque, Madre de Dios, Piura y San


Martn: PER culminados y oficializados por resolucin directoral u ordenanza regional; polticas priorizadas, consejo participativo regional de educacin (COPARE) o
grupo impulsor activo, y financiamiento.

Amazonas, Arequipa, Huancavelica y Puno: PER culminado, en proceso de priorizacin de polticas y de oficializacin. Tienen COPARE y/o grupo impulsor activos.

ncash, Callao, Ica, Junn, La Libertad, Lima Provincias, Loreto, Moquegua, Pasco,
Tacna, Tumbes y Ucayali: PER elaborados con poca movilizacin y concertacin
social y/o en proceso muy inicial, con dificultades en su continuidad. El COPARE
est inactivo o dbil (no hay datos sobre la aprobacin del PER de las regiones
Hunuco y Ucayali).

Lima Metropolitana no ha sido asumida como regin por el alcalde de Lima, Luis
Castaeda Lossio.
Una nota a destacar es que las regiones de la Amazona San Martn, Loreto,
Hunuco y Amazonas, reunidas en el encuentro, al momento de formular sus
agendas para retroalimentar sus procesos discutieron en trminos de una cosmovisin amaznica y de la necesidad de integracin como espacio amaznico, y se
propusieron una reunin previa al segundo encuentro nacional.
110

Manuel Bello (2007) seala, adems, que el proceso de descentralizacin y regionalizacin, pese a
sus problemas, constituye una oportunidad para generar espacios de participacin social y construir
una nueva tica de servicio pblico.

111

Realizado en Lima por el Consejo Nacional de Educacin del 26 al 28 de mayo del 2005.

112

Equipo tcnico que en materia de regionalizacin es integrado por Emma Yep y Ana Montenegro.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 131

Hacia marzo del 2007, el informe CNE sobre las regiones ofreca los datos que se
resumen a continuacin.
Amazonas
PER culminado y en proceso de entrega al Consejo Regional. Total respaldo del
Presidente Regional y de la Gerencia de Desarrollo Social. En el marco del shock
de inversiones, el Comit Impulsor elabora una estrategia con municipalidades provinciales y distritales para priorizar el PER y acciones por la infancia (salud, seguridad alimentaria, etctera) mediante una cartera de proyectos de inversin social.
Las coordinaciones se dan prioritariamente en las provincias de Condorcanqui,
Chachapoyas, Luya y Utcubamba, que ya comenzaron a elaborar sus proyectos de
inversin.
UNICEF se ha comprometido a apoyar a la Gerencia de la Municipalidad de Condorcanqui instalando una oficina de promocin social.
En la localidad de Nieva se llev a cabo (19-23 de marzo del 2007) una reunin
organizada por el Gobierno Regional, mediante la Gerencia de Desarrollo Social,
en la que se convoc a todas las instituciones cooperantes que intervienen en
Amazonas para definir lneas de intervencin comunes a partir de la cartera de
proyectos prioritarios que se estn elaborando.
El director regional de Educacin est ratificado hasta octubre del 2007. Tiene
mucha disposicin y apoya el trabajo del PER.
Existe COPARE pero dbil. El mayor protagonismo lo tiene el Comit Impulsor creado por ordenanza regional.
ncash
Las polticas ya han sido formuladas y est pendiente el proceso de consulta y
priorizacin de las mismas. Opera un activo Comit Impulsor del PER (CIPER) creado por ordenanza regional. El CIPER se reuni en enero con los gerentes de Desarrollo Social y de Planificacin del nuevo gobierno regional para presentar los avances
del proceso de construccin del PER. Los funcionarios manifestaron su respaldo al
proceso y su compromiso de impulsar la aprobacin del perfil de proyectos del
PER. Sin embargo, an no hay seales de una gestin activa de las autoridades
para el financiamiento del perfil, y se gener una huelga en la Direccin Regional
de Educacin (DRE) cuando su nuevo director trat de cambiar el personal sin
mayores argumentos tcnicos.

132 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Apurmac
El PER ha sido aprobado por resolucin directoral y est en proceso de implementacin. El COPARE y los consejos participativos locales (COPAL) funcionan activamente. Cuenta con apoyos del Fondo Contravalor talo-Peruano y la Agencia Canadiense de Desarrollo Local (ACDI). Las nuevas autoridades regionales (presidente y gerente de Desarrollo Social) han mostrado apertura y disposicin para
apoyar el PER, con particular disposicin por respaldar polticas referidas a la primera infancia.
Arequipa
Culmin la fase de consulta de la propuesta PER en siete de las ocho provincias de
la regin; estn en proceso de sistematizacin los resultados de talleres. Segn la
Direccin Regional, el PER est listo (se aprob en reunin del COPARE el 2 de
febrero) y estn preparando su publicacin con el apoyo de la organizacin no
gubernamental Solaris. El COPARE est en funcionamiento e impuls la formulacin del PER.
Ayacucho
En diciembre del 2006 se culmin la constitucin del PER con aprobacin de
organismos regionales. El Grupo Impulsor fue decisivo. El Gobierno Regional ha
constituido el Consejo Regional de Educacin (CREA) que est asumiendo funciones del COPARE porque ste se encuentra inactivo. Organismos de cooperacin
como el Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo (SNV) y UNICEF muestran inters por apoyar el PER.
Cajamarca
El PER se culmin con la activa participacin del COPARE, que cuenta con un Comit Tcnico y una Secretara Ejecutiva. Se emiti una resolucin directoral que incorpora el PER a los planes anuales de las UGEL. Hubo reuniones con las nuevas
autoridades y con una mesa de organizaciones no gubernamentales interesadas
en apoyar la implementacin del PER; en ellas se discutieron los alcances de la
resolucin directoral con directores de las UGEL.
Callao
Esta regin cuenta con el perfil de proyecto para la formulacin del PER, pero no
tiene financiamiento. El diagnstico empez conducido por el equipo tcnico del
COPARE, entidad creada por resolucin directoral. ste elabor el perfil de proyecto
del PER, pero sus integrantes carecan de poder de negociacin y compromiso. El
nuevo subgerente de Educacin manifest su inters por apoyar el proceso. El
director regional de Educacin, elegido por concurso pblico, ofreci apoyo al COPARE:

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 133

material logstico, compromiso con la gestin del financiamiento del proceso, un


local y dos personas adicionales para el equipo tcnico.
Cusco
Luego de un proceso participativo indito en la regin, el PER fue aprobado por el
saliente Gobierno Regional mediante una ordenanza regional del 28 de diciembre
del 2006. Esta versin est siendo revisada por las nuevas autoridades de la Gerencia de Desarrollo Social y por la Direccin Regional de Educacin. Impulsaron el
proceso el COPARE y el Comit Tcnico. Hubo, en lo que va del 2007, dos reuniones
entre la Red Educativa Regional y el gerente de Desarrollo Social de la regin, con
la asistencia de representantes de la DRE-Cusco y del Colegio de Profesores de la
regin, y se acord revisar el documento aprobado. El Gobierno Regional se ha
comprometido en la revisin y publicacin del PER. El 25 de enero fue la primera
reunin entre el COPARE, la Red Educativa, el responsable de la UGEL, el Comit
Tcnico del PER y los directores de Sistema de la DRE-Cusco.
Huancavelica
El PER fue aprobado por Ordenanza Regional 08-2006, pero no se public ni fue
lo suficientemente difundido. El COPARE es dbil; lo ms sobresaliente ha sido el
Grupo Impulsor del PER, con apoyo de entidades como Educa y GTZ, as como la
decisin del anterior Gobierno Regional de destinar un milln de soles para su
elaboracin. Las nuevas autoridades han tomado la iniciativa de revisar nuevamente el documento producido.
Hunuco
El Plan Regional de Educacin, equivalente al PER, fue elaborado por una Mesa de
Trabajo conformada por el Gobierno Regional, la Mesa de Concertacin de Lucha
contra la Pobreza y Pathfinder, entre otras instituciones. El documento fue elaborado entre el 2003 y el 2004, antes de que se conformaran el COPARE y la Mesa de
Trabajo, que an siguen inactivos.
Ica
La nueva Direccin Regional de Educacin est comprometida a impulsar el proceso del PER y a reactivar el COPARE, que cuenta con pocos miembros activos sin
lograr impulsar el PER de manera sostenida con el apoyo de la DRE. El nuevo
director regional de Ica, de anterior relevante actuacin en Apurmac, ha realizado
coordinaciones con los integrantes de instituciones representativas de la comunidad educativa para reiniciar el trabajo del COPARE Ica.
Los acuerdos del COPARE fueron: a) aprobar las etapas de formulacin del PER
durante el ao 2007; b) aprobar como lema regional para el 2007 Ao de la

134 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

movilizacin y de la concertacin social para la construccin del proyecto educativo


regional de Ica; c) aprobar el Reglamento del COPARE, con la participacin de la
Coordinadora de Municipios Escolares Regional, Provincial y Distrital, y la creacin
del Consejo Participativo Distrital Educativo; d) presentacin pblica del equipo
tcnico del COPARE integrado por dos especialistas de la DRE-Ica y docentes con
experiencia; e) compromiso de la gerenta de Desarrollo Social para viabilizar la
utilizacin de 100 mil nuevos soles para la formulacin del PER-Ica, procedentes
del Presupuesto Participativo del Gobierno Regional de Ica.
Junn
Proceso inicial en el 2007 (cuentan con un diagnstico). El proceso est conducido por el Gobierno Regional, con participacin de la DRE hasta enero, cuando se
paraliz por el cambio de autoridades. El presidente regional tiene buena disposicin para retomar el proceso. Su COPARE, instituido por resolucin directoral y ordenanza regional, estuvo activo hasta enero del 2007 pero paraliz su funcionamiento.
La Libertad
Elaboracin de una versin muy preliminar de lineamientos de su PER, que se
pondr a consulta ciudadana. Tiene un COPARE creado por ordenanza regional, con
mucho protagonismo de los funcionarios del sector; su presidencia est a cargo
del director de la DRE, con poca convocatoria a instituciones de sociedad civil y
poco dilogo. La primera versin de estos lineamientos se aprob el 30 de enero
del 2007 y se present al presidente regional el 12 de febrero, para lograr el apoyo
poltico y convocar la posterior consulta ciudadana. En esa reunin, el Gobierno
Regional manifest su intencin de apoyar la difusin de esta primera versin de la
propuesta y financiar la culminacin del proceso de formulacin del PER.
Lambayeque
Culmin la construccin del PER, impulsado por el COPARE, y fue oficializado por
ordenanza regional. La continuidad del Gobierno Regional que le dio origen facilit
que el ao 2007 el COPARE sealara como ejes de trabajo: a) la construccin del
proyecto curricular intercultural diversificado; b) las actividades de vigilancia del
COPARE; y c) la realizacin de un megaevento sobre polticas educativas regionales. Sin embargo, no hay certeza de apoyo presupuestal para el COPARE, que deber buscar otras fuentes para operar.
La DRE, mediante la Direccin de Gestin Pedaggica, organiz el Taller de Articulacin del PEN y el PER Lambayeque, que tuvo lugar del 25 al 27 de enero del
2007 en el auditorio del Colegio de Abogados.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 135

El 8 de febrero, con la participacin de diversos sectores del Estado, se llev a


cabo un taller sobre formulacin de polticas intersectoriales, en el marco del Proyecto que el Foro Educativo ejecuta en Lambayeque.
Lima Metropolitana
Esta regin no ha sido asumida como tal por el alcalde de Lima Metropolitana. Con
la anterior directora regional de Educacin, Elvira Paredes, se realiz una primera
reunin que convoc a instituciones involucradas en el trabajo educativo y de desarrollo en distintos mbitos de la capital, y se lleg a formular una ruta para el PER
de Lima Metropolitana, pero no ha sido retomada por los posteriores directores.
Lima (provincias)
Existe el PER Caral al 2020 aprobado en el 2005, documento en cuya forja
hubo una escasa concertacin.
Tiene un COPARE muy espordico; hasta el 31 de enero del 2006 no haba sesionado ni mantenido reuniones con las nuevas autoridades. La Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza se reuni con el presidente regional el 25 de
enero del 2007 para comunicarle las prioridades de la agenda. Es iniciativa del
nuevo Gobierno Regional retomar el proceso del PER y alentar un COPARE con
ms participacin.
Loreto
El proceso est detenido. Slo llegaron a formular los Lineamientos de Poltica
Educativa, labor a cargo de un grupo tcnico designado por el Gobierno Regional.
El COPARE se encuentra inactivo. En el 2006 se conform el Foro Educativo Regional de Loreto.
Madre de Dios
Posee un COPARE activo, con apoyo de entidades como GTZ, que impuls la formulacin y aprobacin del PER (Ordenanza Regional 022), que contiene 33 polticas,
de las cuales se priorizaron 12. Se encuentra en marcha un proceso de formulacin de proyectos de inversin, gestionando su financiamiento. La directora de la
DRE convoca a reuniones y apoya el proceso PER. Se ha iniciado el proceso de
formulacin de estatutos y plan de trabajo 2007 del COPARE.
Moquegua
Proceso inicial de formulacin. El COPARE, recientemente relanzado, no est activo.
Hay buena disposicin de la directora regional de Educacin para iniciar una ruta
de formulacin del PER y reactivar el COPARE.

136 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Pasco
El Plan Educativo Regional ha sido aprobado por resolucin directoral. Si bien el
COPARE est en funciones, no tiene un rol protagnico en el impulso de esta accin
regional.
Piura
El PER culmin con la activa participacin del COPARE; cuenta con una ordenanza
regional de oficializacin de diciembre del 2006. El Gobierno Regional y la DRE
apoyaron la planificacin, el financiamiento y el soporte tcnico para alcanzar este
logro regional. La Mesa Educativa Regional tuvo un carcter precursor en el pas;
sus consultas a padres y madres, especialistas y gobiernos locales, as como la
construccin de 32 indicadores asociados a un Declogo de Necesidades Fundamentales, fueron relevantes e importantes antecedentes de la construccin del
PER.
Puno
Ha culminado el proceso de construccin del PER, aunque est pendiente su oficializacin. El COPARE ha dado muestras de actividad, cohesin e independencia
respecto a una Direccin Regional inestable, con la que ha tenido algunos conflictos. La vicepresidencia del COPARE est a cargo de un representante de la sociedad civil, y este organismo no depende exclusivamente de la convocatoria del director de la DRE. El director regional, que asumi el cargo en la ltima semana de
febrero del 2007, se reuni con los integrantes del COPARE y los invit al Gobierno
Regional para que dialogaran con los asesores y nuevos consejeros. El 27 de febrero hubo una reunin ordinaria del COPARE para elaborar un plan de trabajo de
incidencia y vigilancia.
San Martn
El PER, construido con apoyo de USAID/Aprendes fue aprobado por ordenanza
regional y est en proceso de implementacin. Es uno de los pocos proyectos ya
aprobados por el SNIP y con financiamiento propio. Las nuevas autoridades regionales han explicitado su inters por considerar al Proyecto Educativo Regional de
San Martn (PERSAM) en sus planes de gestin y est en marcha la implementacin
de polticas referidas al fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades
de los actores educativos, y la reorganizacin de instancias de gestin descentralizada. El COPARE acusa debilidad, pero hay comisiones de trabajo que lo integran y
son muy activas para desarrollar reas del PER como la capacitacin de docentes.
Los COPAL son dinmicos, participaron en la formulacin del PER y conformaron
los proyectos educativos locales en procesos complementarios.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 137

APURMAC: UN CASO EMBLEMTICO


Caso simblico es el de Apurmac, una de las regiones ms pobres del pas, que sorprende con un
esfuerzo por aplicar una reforma educativa autnoma y participativa basada en las propias fuerzas
regionales, como un proceso que pretende ser sostenible mediante fases que significarn un esfuerzo de varios aos.
El PER se construy durante el 2005 en un proceso que comprendi seis fases, incluida una consulta en toda la regin como paso previo principal de la reforma educativa objetivo de este proceso.(i)
Se puso en marcha un acuerdo social que compromete a los principales actores educativos de las
siete provincias de la regin en la construccin e implementacin del PER y se ha avanzado en
materias sustantivas como la capacitacin de docentes impulsores. Los responsables han logrado
convocar en este proceso a todas las fuerzas, incluidos los dirigentes provinciales del SUTEP.(ii) Por
todo ello, el PER con sus 42 lineamientos de poltica educativa regional est siendo asumido
como un instrumento de gestin que orientar todos los aspectos de la educacin en proceso de
cambio y definir el tipo de educacin que requiere la niez apurimea.
La iniciativa de la sociedad civil fortaleci el compromiso de la Direccin Regional de Educacin (a
pesar de los varios cambios habidos en su jefatura), con tres de sus especialistas dedicados a
tiempo completo y recursos econmicos bsicos para solventar sus viajes a todas las provincias de
la regin. Tambin se han fortalecido los consejos participativos locales de educacin, con reuniones
estables y productivas. La campaa de motivacin hizo uso de afiches alusivos y de spots radiales y
televisivos que se difundieron en todas las provincias; adems, comprendi una fase de consulta
mediante la aplicacin de 1 990 encuestas y talleres en ms de 45 municipios de toda la regin, as
como eventos en cerca de 1 500 instituciones o redes educativas apurimeas.(iii)
Qu polticas se estn implementando?
Avances en la construccin de un Currculo Regional Intercultural y Descentralizado.
Formacin de lderes del proceso de cambio educativo a travs de un diplomado organizado con las
universidades Micaela Bastidas (pblica, con sede en Abancay) y Antonio Ruiz de Montoya (privada,
con sede en Lima).(iv)
El programa Quechua para todos, cuyo proceso de generalizacin progresiva y obligatoria ha
significado un acuerdo social concertado, actividades de motivacin social, concertacin con especialistas para lograr la escritura comn de las dos variantes existentes en la regin, capacitar durante
el 2007 a 601 docentes del nivel inicial en un enfoque intercultural y lograr el apoyo de la cooperacin internacional para avanzar en el bienio 2007-2008.
Organizacin de Bibliotecas Municipales Provinciales (se inauguraron las de Abancay y Grau).
Implementacin de una Consulta Estudiantil a 135 mil estudiantes de la regin.
Mientras en Lima la Comisin de Defensa del Congreso de la Repblica plantea volver a instaurar el
curso de Instruccin Premilitar, a partir del ao 2005 en Apurmac se ha reemplazado el tpico y
marcial desfile escolar por una manifestacin cultural que permite a miles de estudiantes recuperar
saberes histricos y asumir nuevas formas de patriotismo ciudadano.
(i)
(ii)

(iii)
(iv)

Las fases fueron: a) acuerdo de participacin y organizacin del proceso; 2) motivacin de actores y de la sociedad regional; 3)
consulta regional sobre aspiraciones y problemtica; 4) definiciones estratgicas para el PER; 5) formulacin y aprobacin del
PER; y 6) Acuerdo de impulso de la reforma educativa regional.
En nota de difusin enviada por la Asociacin Tarparisunchis, una de las principales impulsoras de este proceso, se precisa que
A pesar del acuerdo de la dirigencia regional del SUTE de no participar en el proceso hasta que la DREA les destaque 8
docentes con plaza y todo para que se dediquen a tiempo completo al PER en la capital de la regin, los SUTE provinciales y los
docentes vienen participando igual en los COPAL de las siete provincias, confirmando que hay una actitud crtica frente a las
cpulas y un gran potencial, entre el magisterio, para liderar procesos de cambio (carta a la opinin pblica suscrita por Javier
Malpartida, director ejecutivo de dicha asociacin, el 13 de mayo del 2005).
El propsito de devolver el PER a la poblacin que lo posibilit ha significado la edicin de 15 mil ejemplares con su contenido
en versin popular y 200 en versin formal, y la elaboracin de seis microprogramas de televisin y radio con todas las polticas
aprobadas.
Este diplomado llega a equipos docentes de las siete provincias elegidos en riguroso proceso de seleccin y cuenta con la
presencia de expertos y aliados de mbito nacional.

138 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Tacna
El PER fue aprobado por ordenanza regional, pero hay coincidencia en que falta
trabajar ms en la consistencia tcnica del documento. La administracin regional
anterior dej culminado un Proyecto de Optimizacin de la Gestin Educativa. El
COPARE no cuenta con actores comprometidos; su funcionamiento ha sido espordico y formal, y sus miembros tienen escasas iniciativas.
Tumbes
Hay un proceso muy inicial de formulacin del PER. El COPARE existe y funciona,
pero tiene pocos miembros activos.
Ucayali
El proceso de elaboracin del PER est detenido; existe una propuesta inicial, pero
est pendiente el trabajo de darle consistencia tcnica y sealar las prioridades. El
vicepresidente regional y gerente de desarrollo social tiene iniciativas en el mbito
de la capacitacin docente, aunque falta una mayor vinculacin con el PER y el
PEN y no tienen un objetivo claro ni resultados explcitos. El COPARE est inactivo.
La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP) se muestra
activa y con disposicin a apoyar el PER.

c. ALGUNOS PROBLEMAS QUE AFECTAN A LA REGIONALIZACIN


MED CENTRALIZADOR Y ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
FUNDAMENTALMENTE ADMINISTRATIVOS
En un esquema centralista, el Ministerio de Educacin no ejerce el rol de garante ni
el de promotor; menos an el de informante y articulador con los actores del rea o
con la ciudadana en general. En un contexto de descentralizacin, el cumplimiento
de stas y otras funciones recolocan a la sede central como un factor de impulso,
apoyo y dinamizacin de los esfuerzos de las regiones. En el Per, estamos lejos de
concretar esta opcin institucional: a pesar de la descentralizacin, el MED sigue
desempeando o tratando de desempear tareas que corresponden a las regiones
y no se vislumbra una articulacin entre las polticas nacionales y regionales. El
dilogo y la concertacin entre el nivel central y los niveles regionales no forma
parte de las actuales estrategias institucionales.
El marco legal es insuficiente para definir los papeles correspondientes al Ministerio, a los gobiernos regionales y a las instituciones educativas en cuanto a la produccin de textos escolares, la seleccin de docentes o el logro de aprendizajes de

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 139

los estudiantes. En el mbito educacional, la Ley de Bases de la Descentralizacin


seala que las competencias sern compartidas entre los niveles regional y nacional, pero esto es una fuente de constantes conflictos (y puede serlo de ms an)
en la medida en que no se definen bien las responsabilidades correspondientes.
Hay disposiciones del MED, como la que ordena aplicar los programas de formacin continua mediante entes universitarios, que representan una imposicin que
ignora realidades e iniciativas regionales. En Madre de Dios, la Universidad Nacional Amaznica, con pocos aos de creacin y sin cuadros suficientes, debi recurrir a docentes de institutos pedaggicos, instituciones vetadas para ejercer esta
iniciativa del gobierno central; esto se repite en un buen nmero de casos regionales. En San Martn y Apurmac, la sede central ha ignorado los valiosos esfuerzos
por contar con programas regionales de formacin continua de sus docentes en el
marco de sus respectivos PER.
Las Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y las Subregionales son un segundo nivel administrativo y normativo. Las UGEL y las reas de Desarrollo Educativo
(ADE), dependientes de las DRE, se debieran haber encargado del soporte pedaggico, institucional y administrativo de los centros y programas educativos; sin embargo, se limitan bsicamente a ejercer una labor administrativa y de fiscalizacin normativa, ms que de apoyo a los centros educativos o de facilitacin de su labor;
adems, muchas veces realizan sus funciones con escasa transparencia y en provecho de intereses particulares. Los roles especficos de estas tres instancias no estn
perfectamente establecidos, con el agravante de que no en todas las regiones coinciden los organismos de tercer nivel, y algunas ex Unidades de Servicios Educativos
(USE) y ex ADE tambin tenan la condicin de unidades ejecutoras.113
El proceso de descentralizacin est influyendo en el traspaso de tareas ejecutivas
a las Direcciones Regionales. Esto supone superar la concentracin de decisiones
en la sede central, as como funciones relacionadas con la formulacin y gestin de
polticas educativas en los mbitos regionales y locales. Un problema irresuelto es
que estas instancias estn diseadas para ser simples operadoras de las decisiones adoptadas en Lima y hoy enfrentan el desafo de disear sus propios planes de
intervencin en funcin de su realidad educativa, sin tener recursos ni competitividad para ello. Las flamantes UGEL reemplazan a las anteriores USE sin haber
construido estructuras ni asumido tareas que justifiquen el cambio de denominacin. Su accionar no se ha modificado, y no muestran una comprensin cabal de
113

Hacia el ao 2001 haba un total de 313 rganos intermedios: 25 Direcciones Regionales de


Educacin, 17 Direcciones Subregionales, 82 Unidades de Servicios Educativos y 189 reas de
Desarrollo Educativo.

140 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

las demandas que les plantea la nueva Ley General de Educacin ni de sus implicancias para el modelo de organizacin y gestin educativa local.
La descentralizacin todava no llega a los centros educativos. Los directores tienen un margen muy reducido de atribuciones en materia de gestin, y sus escasos
salarios no se diferencian mayormente del que reciben los docentes de aula: reciben apenas una bonificacin no mayor de 10% del sueldo promedio docente. No
deciden administrativamente en la seleccin, contratacin o evaluacin de los docentes del centro bajo su responsabilidad ni en la planificacin de mediano plazo.114 Importa sealar, por otro lado, que las normas y la costumbre tienden a limitar
la funcin de los directores a lo administrativo y a los aspectos laborales del desempeo del personal, quedando usualmente al margen de los problemas relativos
a la calidad de la enseanza y los aprendizajes; asimismo, no asumen responsabilidades por los resultados.
En este contexto, resulta paradjico que maestros con problemas de conducta y
faltas continuas en sus centros educativos terminen trabajando en organismos intermedios y asumiendo instancias administrativas, mientras se resuelven los procesos
abiertos en sus centros de origen. Se estimula as la desmoralizacin y desmotivacin de los mejores maestros y, a la vez, se desprofesionaliza an ms la gestin
educativa, reducindola a una simple tramitacin al alcance de cualquier lego.
Las Direcciones Regionales de Educacin son afectadas por la inestabilidad en el
cargo de sus directores, sean nombrados por el MED o por los gobiernos regionales. Los vnculos polticos (antes que tcnicos) de estos directores con los gobiernos regionales afectan su liderazgo en el mbito educativo. Agrava esta situacin
el que los gerentes de Desarrollo Social ignoren o suplan muchas veces a los
propios directores regionales.
Todo ello est avalado por un enfoque burocrtico y centralista de la gestin del
sistema educativo, que impide dar poder a las escuelas y a las regiones en el
ejercicio de sus propios roles y que ms grave an no resuelve problemas ni
est orientado a la obtencin de mejores resultados educativos.
Simplificando: la falta de un control de calidad en el gasto de un sector como el
educativo, que llega a absorber 20% del presupuesto nacional, es la gnesis de
muchos de los males acumulados; entre otros, no asegurar un financiamiento per
114

La autorizacin de plazas permanentes corresponde al MED central; los rganos intermedios se


encargan de aprobar las solicitudes de reasignaciones de docentes, lo que en muchos casos genera
una mafia de venta de plazas urbanas por parte de algunos funcionarios

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 141

cpita suficiente y que la mayora de escuelas no puedan recibir visitas de supervisores de los organismos intermedios.

DIFICULTADES CON EL CAMBIO DE AUTORIDADES REGIONALES


Gracias a la experiencia de los gobiernos regionales que iniciaron el proceso de
descentralizacin, las nuevas autoridades elegidas el 2006 son en su mayor parte
lderes ms representativos de la voluntad de sus votantes, y as lo expresa la creacin de la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales.
Sin embargo, en varios casos las autoridades regionales han identificado los procesos de construccin de los PER como acciones restringidas a la anterior gestin, punibles de reparos y hasta de nuevos procesos para volver a definirlos. En
algunos casos, la seleccin de directores regionales sin procesos transparentes
dificulta ms la demandada solucin de continuidad de las polticas.
Por lo general, las regiones donde las DRE fueron las principales impulsoras del PER
sufrieron la falta de continuidad por parte de los gobiernos regionales y sus gerencias de Desarrollo Social, y tuvieron ms dificultades para obtener fondos adicionales
especficamente destinados a la construccin y consolidacin de los PER.

DEBILIDAD DE RGANOS PARTICIPATIVOS


Los procesos de construccin de los PER estn dejando como ganancia neta la
participacin de actores nacionales e institucionales en la organizacin y planificacin de propuestas educativas. La acumulacin del capital social lograda marca un
giro positivo en la realidad y potencialidad educativa de las regiones.
Sin embargo, en un buen nmero de regiones hay evidencia de que los rganos de
participacin definidos en la Ley General de Educacin no han sido constituidos,
no son representativos o funcionan mediatizadamente.
Una inadecuada interpretacin del reglamento de la Ley General de Educacin
determina que en muchas regiones la presidencia de los COPARE sea asumida por
el director regional. Sin embargo, la calidad de principal rgano de vigilancia de
estos organismos se contrapone con su conduccin por quien debe rendir cuentas
o alentar la cooperacin de sus integrantes para el desarrollo de las polticas educativas regionales.

142 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

En la mayora de los COPARE constituidos, si bien la representacin formal es amplia


pues cuentan con integrantes de la sociedad civil y de sectores distintos al educativo, se reconoce que no estn todos los que deben formar parte de esta instancia
participativa. La abrumadora presencia de educadores, as como el hecho de tener
como casi nica contraparte a las DRE, conspira contra el espritu de amplia representatividad y con la opcin de conformar una sociedad educadora que representan
dichos consejos participativos.
An hay una escasa intersectorialidad y poca concrecin prctica de alianzas con,
por ejemplo, las reas de salud, trabajo o agricultura, que debieran tener propuestas a ser consideradas. En todo caso, es posible que la opcin de priorizar la atencin de la primera infancia, ya vigente en la mayora de los PER, ayude a concretar
este trabajo intersectorial.
Dos actores ausentes en la mayora de las regiones son la universidad y la empresa privada. Los aportes de ambos sectores en Cajamarca y Apurmac son una
muestra de la potencialidad de estos protagonismos institucionales.
Son escasos los COPARE cuyas actividades responden a un plan de trabajo anual y
concertado; escasos son tambin los que ejercen actividades de vigilancia como
parte implcita de su labor. En la mayora no hay claridad sobre las acciones indispensables para el mejor ejercicio de sus funciones y lo mismo pasa en los COPAL; es decir, sobre la construccin de planes de monitoreo, la definicin de indicadores para medir las polticas regionales (o locales) y los acuerdos con las DRE
o las UGEL para la organizacin y presentacin peridica de reportes escolares.
Esto demandara que los PER considerasen acciones de formacin y de trabajo
grupal con miembros de dichas entidades.
Los rganos participativos tendran que servir como principal tamiz para organizar
un mapa de potencialidades institucionales en la regin, y para definir criterios de
concertacin con instituciones interesadas en cooperar con la educacin regional.
Cajamarca, por ejemplo, ha logrado importantes avances para que su COPARE sea
la instancia de definicin y concertacin de la cooperacin nacional e internacional.

DEFINICIN DE MECANISMOS DE TRANSFERENCIA DE RECURSOS


El proceso de descentralizacin educativa exige la transferencia de los recursos
necesarios para cumplir con las obligaciones asignadas a las instancias descentralizadas.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 143

Muy pocas regiones gestionaron con xito el financiamiento para apoyar la formulacin del PER o implementar sus propuestas con fondos del propio gobierno regional; en varios casos, los recursos no provinieron de instituciones integrantes del
COPARE sino de fuentes de financiacin y asesora internacionales. Son escasas
las regiones que han logrado incorporar actividades del PER en los presupuestos
participativos. El caso de San Martn es ejemplar, pues en esta regin, con apoyo
de Aprendes, se ha formulado el Proyecto de Inversin en Educacin, que ha servido para la gestin de recursos pblicos orientados a mejorar la calidad educativa
regional; es ms, la aprobacin de este proyecto pas por los rigores del SNIP.
Las transferencias vigentes no poseen un diseo especfico que posibilite la satisfaccin de los objetivos de poltica del sector y la superacin de la forma como se
han distribuido histricamente los recursos y se distribuyen an, que acenta
las inequidades en el sector. Por eso, es fundamental examinar el diseo de mecanismos de transferencia de fondos a los gobiernos regionales.
A continuacin recurrimos a reflexiones desarrolladas luego de analizar en detalle
las experiencias latinoamericanas de transferencias orientadas al sector educativo
(casos de Bolivia, Chile, Brasil y Colombia), para su posible aplicacin en el Per:115
Posibilidad de transferencia en bloque al sector educativo
A pesar de la flexibilidad de hacer las transferencias en bloque, fijar los condicionamientos parece ms recomendable en pro de la generacin de incentivos para el
cumplimiento de los objetivos del sector.
Fijacin de lmites por tipo de gasto (transferencias categricas)
La imposicin de condicionamientos parece adecuada para alcanzar los objetivos
educativos especficos.
Se sugiere la suscripcin de convenios de gestin con los gobiernos regionales en
los que se fijen las obligaciones asumidas por stos.
Cofinanciamiento
Una opcin es combinar las mencionadas transferencias con un mecanismo competitivo de financiamiento de proyectos en el nivel de las escuelas, tal como el
FONDEP (Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin Peruana).
115

Ver Alczar y Lovatn (2005).

144 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Asignacin per cpita sobre la base del nmero de alumnos


De acuerdo con los autores, esta frmula permitira satisfacer el principio de equidad y la transparencia en la asignacin de recursos.
Una alternativa simple sera aplicar la frmula de distribucin sobre la base del
nmero de alumnos. Debera haber un mecanismo de implementacin progresiva.
Reembolso total de costos para gastos especficos
El nico concepto que podra utilizar este tipo de transferencia corresponde al
gasto en salarios docentes. Demanda informacin sustentatoria representada por
las planillas.
Competencia por proyectos
Este mecanismo parece ms adecuado para el financiamiento de proyectos en el
nivel de las escuelas, y podra ser combinado con un esquema de cofinanciamiento.
Una alternativa para la implementacin de este mecanismo es aplicarlas mediante
el FONDEP.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 145

10. BUENAS PRCTICAS Y POTENCIALIDAD


INSTITUCIONAL

Si bien son alentadoras algunas iniciativas del Ministerio de Educacin y de algunos


pocos gobiernos regionales, es indispensable tomar en cuenta la activa participacin social de diversas entidades de la sociedad civil y de experiencias innovadoras
que se alejan de los pesados cnones oficiales o son expresin de autonoma. La
constitucin de grupos de inters que durante la ltima dcada han abordado las
polticas educativas desde diversos ngulos debe ser parte de un renovado escenario donde confluyan lo pblico, lo social y lo privado.
En el debate desarrollado en la construccin del Proyecto Educativo Nacional, reflejado en el documento que lo sustenta, se seal que la realidad educativa peruana muestra la existencia de un proyecto educativo implcito, con un sistema que
condena a los pobres a una mala educacin; con un contrato de mediocridad sin
esperanzas, pues, adems de exigrsele poco, a la educacin se le da poco; y con
una creciente prdida de relevancia, pues est alejada de las demandas de desarrollo productivo, y de la construccin de relaciones interculturales y ciudadanas.
Este proyecto implcito muestra tendencias difciles de revertir. Unido a los malos
resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales, ha generado no slo
un clamor por modificarlo sino tambin crticas a una enseanza pblica sin posibilidad de remediarse, y que debiera dar paso, para algunos, a su gradual privatizacin. En materia de gestin, la prdica privatizadora plantea cambiar el actual modelo, centralizado en un MED con la autoridad debilitada, por otro descentralizado
donde slo el mercado sea lo determinante.
Sin embargo, importa ms bien incentivar la bsqueda de opciones intermedias
sobre la base de experiencias peruanas y de pases vecinos, en las que el rol del
Estado se visibilice con claridad, sobre todo en la correccin de las inequidades y
en la promocin de soluciones informadas y concertadas frente a los principales problemas que afectan a la calidad educativa.
Al margen de esto, es importante recordar que en lugares alejados y pobres del
pas hay experiencias exitosas con instituciones pblicas, que no forman parte de

146 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

dicho perverso proyecto implcito y que merecen ser difundidas y constituir una
fuente de inspiracin para el trabajo educacional.

a. REDES INSTITUCIONALES EN PRO DE MEJORES GESTIONES Y


APRENDIZAJES
La eficiencia en la gestin y los resultados de aprendizajes logrados en las aulas
de los colegios Fe y Alegra; en proyectos alentados por Ayuda en Accin, Proeduca-GTZ o Diacona; en redes como Recrea y Titikaka; o por la Asociacin Civil ProRural, que promueve los Centros Rurales de Formacin en Alternancia (CRFA),
son importantes referentes que, unidos a centros educativos pblicos y privados
que pueden ser seleccionados por su excelencia, expresan una potencialidad insuficientemente reconocida y aprovechada.
El Programa de Educacin Bsica PROEDUCA, que alienta la GTZ, tiene como eje
central el mejoramiento del desempeo docente. Trabaja en tres reas temticas:
la formacin docente (inicial y en servicio), la gestin de instituciones de formacin
docente y la gestin de polticas educativas asociadas al mbito docente. Desde
noviembre del 2002 trabaja en Huancavelica, Madre de Dios, Piura y Lambayeque,
en coordinacin con el nivel central del MED y con los gobiernos regionales, institutos superiores pedaggicos y COPARE de esas regiones. Ha desarrollado en cada
regin diagnsticos sociolingsticos sobre el uso oral y escrito de lenguas quechua y castellano en la formacin docente, as como la determinacin consensuada de cinco lneas de accin para el tratamiento de lenguas (perfiles del ingresante, del egresado y del formador; enseanza de quechua como segunda lengua a
estudiantes; tratamiento de contenidos curriculares; promocin de espacios de uso
de quechua fuera del aula; y formacin de grupos de interaprendizaje para dinamizar acciones). En Madre de Dios y en Huancavelica dio apoyo especfico a la construccin de los PER correspondientes.

Diaconia (Asociacin Evanglica Luterana para el Desarrollo Comunal) opera, en


convenio con el MED, en 214 escuelas rurales andinas ubicadas en ncash, Cajamarca y Lima. Posee tres lneas eje de trabajo: tcnico-pedaggica, con el huerto
como foco central de actividades de aprendizaje; tcnico-productiva, incentivando
cultivos para el consumo familiar; y educativo-comunal, promoviendo huertos familiares en coordinacin con clubes de madres y asociaciones de padres de familia.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 147

LA EFICIENCIA EN LA GESTIN Y LOS RESULTADOS DE APRENDIZAJES EN LAS EXPERIENCIAS


AQUI SELECCIONADAS SON IMPORTANTES REFERENTES QUE, UNIDOS A CENTROS EDUCATIVOS
PBLICOS Y PRIVADOS QUE PUEDEN SER SELECCIONADOS POR SU EXCELENCIA, EXPRESAN
UNA POTENCIALIDAD INSUFICIENTEMENTE RECONOCIDA Y APROVECHADA.

La Red Recrea, impulsada por el Foro Educativo, agrupa a 22 instituciones de 19


regiones del pas.116 Constituye un soporte social orientado a fortalecer la incidencia de la poblacin en el diseo y la discusin de polticas educativas en el marco
de la Campaa Mundial Educacin Para Todos. Sus variadas acciones institucionales representan un significativo esfuerzo de docentes y otros actores de la educacin; en su mayora esas instituciones adscriben a propuestas por la calidad educativa en el rea rural donde se desempean.
La Red Titikaka (Puno) propone la identificacin de experiencias innovadoras locales para difundirlas y ponerlas en contacto con otras, en una estrategia para alentar
la innovacin y descubrir experiencias de las que es posible obtener lecciones y
aprender. La Red seleccion diez, luego de que sus actores resolvieran un cuestionario que obliga a la fundamentacin y precisin de qu se hace y cmo lo logran.
Los fundamentos de Fe y Alegra, de Ayuda en Accin y de los centros de alternancia se presentan en recuadros.

116

Conforman la Red Recrea instituciones de las siguientes regiones: Amazonas, ncash, Arequipa,
Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Ica, Junn, La Libertad, Lambayeque, Lima,
Loreto, Pasco, Piura, Puno y San Martn.

148 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

LAS RAZONES DE FE Y ALEGRA


Fe y Alegra cuenta con 67 colegios en el pas, que brindan educacin primaria y
secundaria a nios y jvenes de barrios urbano-marginales y de zonas rurales empobrecidas. Cuatro de estos centros en realidad constituyen redes rurales que, a su vez,
comprenden 98 pequeos centros educativos (algunos unidocentes). Sus 77 000
alumnos y 3 500 maestros representan alrededor de 1% del estudiantado y del
magisterio nacionales.
La excelencia de los resultados de sus centros educativos obliga a preguntarse por
qu sus docentes muestran un mejor profesionalismo y los alumnos tienen mejores
rendimientos que el 99% restante de maestros con similares sueldos y de estudiantes de la misma procedencia.
He aqu algunas de las razones:

Lo que ms importa en Fe y Alegra es que el estudiante que concluya su educacin


secundaria sea capaz y tenga fuerza dentro de s para poder leer su realidad, leer la
pobreza, saber de dnde viene sta y qu es lo que puede hacer desde la sociedad
con su capacidad personal, para transformar eso. Es decir, adems de que sepa leer
y escribir y obtenga buenos resultados en matemtica, cosa que se logra con buenos
aprendizajes, importa que pueda insertarse mejor como ciudadanos.

En Fe y Alegra se procura vencer la desesperanza en los nios y jvenes pobres,


dndoles elementos para que tengan capacidad de propuesta y optimismo en cuanto a su futuro, y para que sean emprendedores. Se pone especial empeo en generar personas con capacidad de crecimiento, capacidad personal y capacidades ticas. Se parte de la premisa de que ser pobre no significa una negacin a aprender o
fortalecer valores.

El diseo de la propuesta educativa tiene como pieza fundamental a sus docentes.


Involucrarlos en la propuesta, lograr que estn convencidos de la misma y manifestarles respeto y confianza en cuanto a sus capacidades, constituye una razn de
xito de estos establecimientos. El sentirse acogidos por una institucin como Fe y
Alegra es una fortaleza de sus docentes, en contraste con docentes pblicos que no
se sienten representados ni acogidos por las DRE o las UGEL.

Las familias, la comunidad y los docentes son testigos del empeo puesto por Fe y
Alegra ante las UGEL, las DRE y el propio MED para que sus centros educativos
empiecen cada ao escolar con todos los docentes nombrados o contratados, para
que stos reciban a tiempo sus salarios. Las largas filas de padres de familia que se
amanecen en los locales de Fe y Alegra para matricular all a sus hijos es una constatacin de que identifican a la institucin con la mejor enseanza para ellos.

Fuente: En nuestras escuelas s se involucra al maestro, entrevista con el director de Fe y Alegra, sacerdote
jesuita Juan Cuquerella, publicada en el diario El Comercio (18.2.2007).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 149

LAS RAZONES DE AYUDA EN ACCIN


Ayuda en Accin es una entidad precursora en materia de dar importancia a la necesidad de
remarcar la vigencia de una nueva ruralidad en el pas.(i) Su accin educativa est asociada a un
enfoque transversal que orienta y centra la tarea institucional en el desarrollo de las capacidades de las personas. Su propuesta educativa rural tiene dos espacios de intervencin: la educacin escolar formal y la educacin no formal o de adultos. Atiende a 92 089 alumnos de 649
centros educativos.(ii)
Impactos principales

Centros de educacin temprana: 211 centros, destinados a la educacin y nutricin de infantes


de 0 a 3 aos, basados en metodologa Pikler.(iii) Sus resultados muestran una prctica ms
afectuosa de crianza y un notable desempeo de la libertad y creatividad.

Centros de educacin bsica: afianzan el desarrollo de la autoestima, y el respeto y la equidad


entre nias y nios. El aprendizaje solidario y la cogestin escolar favorecen los liderazgos
democrticos. Utilizan la metodologa CATE (conocer, analizar, transformar y evaluar) partiendo
del anlisis comn de la realidad y afianzando tanto el conocimiento y los saberes comunales
como la transformacin de la realidad, con la activa participacin de nios y adultos (maestros y
padres).

Centros de educacin secundaria: ensean a gestionar con eficiencia los agronegocios establecidos en las escuelas, as como el uso de tecnologas tradicionales y modernas aplicadas al
desarrollo sostenible.

Original infraestructura educativa: poseen una infraestructura tipo honguitos circulares, que
favorecen la comunicacin entre estudiantes y con los docentes. Las comunidades y los caseros han colaborado con la construccin y el mantenimiento de 144 aulas, y con la rehabilitacin
de 131. Coexisten los centros de educacin temprana con los de primaria, unidos a centros
informticos alimentados con energa solar, centros de primeros auxilios y pequeas parcelas
demostrativas que afianzan la comunicacin, la expresin y el razonamiento matemtico relacionados con la realidad rural.

Docentes capacitados y organizados: 2 172 docentes trabajan en 92 redes de interaprendizaje


y participan activamente en ellas.

Programa de alfabetizacin Reflexin-Accin, con eficaces resultados, basado en una combinacin del diagnstico rural participativo y la propuesta de Paulo Freire.
(i) Ayuda en Accin propici reuniones pioneras en este sentido. La publicacin La nueva ruralidad. Desafos y propuestas. (Lima,
2005), por ella promovida, es un ejemplo de ello.
(ii) El Programa Nacional de Ayuda en Accin tiene previsto ampliar el radio institucional con actividades en las regiones Huancavelica, Apurmac, Ayacucho y Puno, y en los distritos de Incahuasi y Caaris de la regin Lambayeque.
(iii) Basndose en una experiencia de medio siglo en el instituto que hoy lleva su nombre en Budapest, Emile Pikler, educadora
hngara, hizo importantes descubrimientos acerca del desarrollo postural y motor autnomo y su incidencia en la personalidad del
nio; su estrategia educativa pone en el centro al nio y no al adulto como sujeto de su formacin, reservando para ste la funcin de
brindar afecto y seguridad al nio durante su proceso de desarrollo. La Asociacin Mundial de Salud Mental Infantil reconoci en
1995 explcitamente los importantes aportes de Pikler y de Winnicott para el cuidado del desarrollo infantil (apuntes personales de la
educadora peruana Mara del Rosario Rivero, Lima, 2006).
Fuente: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores), Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID, Lima, marzo del 2007; y en Jos Rivero
(coordinador), Polticas educativas en reas rurales. Ayuda en Accin, Lima, 2003.

150 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

LAS RAZONES DE LOS CENTROS DE ALTERNANCIA


Los quince centros rurales de formacin en alternancia (CRFA),(i) promovidos por la Asociacin
Civil Pro-Rural en coordinacin con la organizacin no gubernamental Adeas Qullana y con el
Ministerio de Educacin, representan un encuentro entre escuela, familia y comunidad en el
Per. (ii)

El eje central est trazado por la educacin-formacin-capacitacin, que se imparte en ciclos


alternados de quince das en los centros escolares y quince das con las familias en las comunidades, donde los alumnos participan en sus chacras (parcelas o granjas). La prctica docente, a
cargo de jvenes profesores, abarca la formacin en conocimientos y habilidades, pero sobre
todo en actitudes para la vida. La relacin con los alumnos es de confianza, amistad y respeto.
Esto se debe al compromiso que cada uno asume en el desempeo de sus labores, as como al
deseo de ser agentes de cambio.
Los dos grandes objetivos de las escuelas de educacin rural por alternancia son favorecer el
arraigo del joven al medio rural y mejorar las condiciones de produccin y trabajo. El sistema
est dirigido a contribuir a que la persona sea responsable y produzca cambios all donde vive y
trabaja. Los adultos son beneficiarios indirectos porque participan en el manejo de la actividad
formativa de los jvenes, por medio del consejo de padres y de los talleres formativos de carcter tcnico desarrollados por los docentes.
Los cursos de la escuela-familia prevn alternancia equilibrada y complementaria entre un perodo de internado escolar y uno en la empresa familiar, con tres aspectos originales y caractersticos:
a) La responsabilidad real de los padres y la comunidad familiar en la gestin de la escuela;
participacin en la formacin de los alumnos.
b) Una pedagoga que se extiende al desarrollo global de los jvenes con perodos estructurados en una sucesin de fases divididas entre la escuela y su propia chacra.
c) Una participacin constante y responsable en la vida de la comunidad local, a cuyo desarrollo la educacin por alternancia contribuye de manera concreta con un conjunto de iniciativas culturales, de promocin y asociativas.
La Asociacin Promotora se conforma en su mayora por padres de familia, aunque tambin se
pueden integrar habitantes de la comunidad que cuenten con un nivel de instruccin y social
aceptado y muestren responsabilidad e inters por participar. Esta instancia se encarga de las
gestiones necesarias para obtener recursos econmicos o en especie que requieren los CRFA
y de proporcionar a los alumnos las condiciones adecuadas para recibir clases, alimentarse y
hospedarse durante el tiempo que estn en los centros.

Las evaluaciones realizadas por Pro-Rural y el Ministerio de Educacin demuestran que el rendimiento de los alumnos que asisten a los CRFA es igual o mejor que el de los chicos de otras
escuelas secundarias, pues ocupan los primeros lugares en las pruebas de su zona.(iii)

(i) Gracias a las acciones lideradas por Pro-Rural, se han establecido centros rurales de formacin en alternancia en Piura (3),
Lambayeque (1), La Llibertad (1), Hunuco (2), Cusco (5), Arequipa (1) y Cajamarca (1), a los que debe sumarse el que funciona en
la isla Yarina, en Loreto.
(ii) Los antecedentes de los CRFA estn en el sistema de alternancia del modelo de enseanza francs, conocido como Maisons
familiales rurales (MFR, casas familiares rurales) y el sistema dual alemn. En Amrica Latina comenzaron esta experiencia Brasil
(1968) y Argentina (1969), que a la actualidad tienen 186 y 46 centros respectivamente.
(iii) David Barman, director de la propuesta Pro-Rural, sostiene que el trabajo en equipo y la comunicacin con la comunidad y las
diferentes asociaciones de los CRFA son satisfactorios.
Fuente: Elena Quiroz, Referencias a la educacin en alternancia en el Per, en Carlos Ornelas (coordinador), Buenas prcticas de
educacin bsica en Amrica Latina. Un proyecto del Consejo Empresariado en Amrica Latina y del Instituto Latinoamericano de la
Comunicacin Educativa (ILCE). ILCE, Mxico DF, 2005.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 151

b. EXPERIENCIAS INNOVADORAS EN NUESTRAS TRES REGIONES


NATURALES
Pocos pases como el nuestro para ofrecer una gama variada y experimentada de
instituciones de la sociedad civil con capacidad de convocatoria y que pueden hacer aportes para un cambio educativo. La accin de stas, algunas con recursos de
cooperacin internacional, se desarrolla en escuelas pblicas e implican a los mismos docentes que con insuficiente apoyo del MED y de organismos descentralizados no alcanzan convenientes logros de aprendizaje.
En el oriente destacan programas como:

FOR MAB
rograma de F
ormacin de Maestros Bilinges de la Amazona
IAB (P
(Programa
Formacin
MABIAB
Peruana). Emprendido en 1998 como una iniciativa de los grupos de la AIDESEP
(Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana), forma parte de la estructura del Instituto Superior Pedaggico Loreto, tiene como mbito de accin los pueblos indgenas de la Amazona peruana y cuenta con una sede en Iquitos y subsedes
en San Lorenzo (Bajo Maran) y Urakusa (Alto Maran). Sus modalidades educativas son la formacin y profesionalizacin magisterial y la primaria de menores. Hasta el 2004 haba atendido a 400 jvenes de diversas etnias de la regin,117 y en la
modalidad de formacin en servicio atendi a 539 maestros-alumnos. La elaboracin del currculo de Educacin Intercultural Bilinge de primaria sirvi de base para
la profesionalizacin de maestros aguarunas y guambisas. En sta y las dems actividades se prioriza un enfoque intercultural orientado a recuperar la herencia cultural
indgena como base para la formacin de futuras generaciones.
CE PC
romocin Comunal del Oriente). Organizacin no
O (Centro de Estudios y P
Promocin
PCO
gubernamental de Tarapoto, San Martn, con marcado liderazgo regional en materia
de educacin y participacin, lider la formulacin de una propuesta curricular regional que logr el respaldo oficial, buscando concretar en ella la vinculacin entre aprendizajes escolares y la vida cotidiana de los estudiantes. Fue reconocida por el magisterio regional como la institucin ms confiable en materia de capacitacin docente
en la ejecucin del Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLANCAD).
Red L
upuna (Coordinadora de Educacin para el Desarrollo Amaznico en
Lupuna
Loreto). Tiene a su cargo una experiencia en educacin intercultural bilinge con
pueblos que persisten en la conservacin de sus lenguas y tradiciones culturales y
117

Fueron capacitados jvenes de los pueblos achuar, awajn, ashninka, bra, kandozi, shawi,
tikuna y kiwicha.

152 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

en su transmisin a las nuevas generaciones. La Red parte de una concepcin


integral del desarrollo regional que hace de la educacin ambiental una dimensin
bsica del quehacer educativo y enlaza el trabajo educativo con el productivo. Postula una formacin magisterial intercultural y hace de cada escuela un proyecto
educativo en la vida y no para la vida.

Proyecto USAI
D/Aprendes en San Martn y Huallaga (ver recuadro Las razoSAID
nes de Aprendes).
Instituto Superior P
Pedaggico
edaggico Vctor Andrs Belande (Jan, Cajamarca). Promueve un esfuerzo de atencin educativa al sector rural mediante ensayos, validaciones y difusin de alternativas de trabajo pedaggico orientadas al mejor desarrollo de aprendizajes. Enfatiza la recreacin de enfoques pensados en otras realidades y su adaptacin al contexto, las necesidades y las demandas locales.
En la costa sobresalen, entre otros, los siguientes programas:

CE PES
eruana de Servicios). Con larga data en la Regin Piura y el
E R (Central P
Peruana
ESE
norte peruano, muchos de sus elementos fundamentales estn inspirados en la
valiosa experiencia educativa desarrollada dcadas atrs en la Colonizacin San
Lorenzo con el liderazgo de Elsa Fung. Desde el 2003 propicia el establecimiento
de Redes Educativas Rurales Tcnicas Agropecuarias en la Cuenca Catamayo
(Chira, Piura). As ha logrado la conformacin de cinco redes, con 71 centros educativos y la activa participacin de 236 docentes que educan a 4 431 alumnos.
Hay, adems, una mayor organizacin y participacin de la comunidad educativa en
los procesos de gestin administrativa y pedaggica. Las acciones de las redes se
vinculan a las necesidades y demandas locales, potencindose as las capacidades
profesionales, y los aspectos afectivos y valorativos de sus actores. Esta iniciativa
ha obtenido el reconocimiento oficial de la DRE de Piura y de la UGEL de Ayabaca, entidades con las que ha interactuado.
PR OM E B en Piura (ver recuadro Las razones del PR OM E B).
Tarea Asociacin de P
ublicaciones Educativas. Ha desarrollado en el distrito de
Publicaciones
Independencia, de la zona norte de Lima Metropolitana, importantes proyectos educativos como el denominado Democratizando la escuela pblica.
Educa Instituto de F
omento de una Educacin de Calidad. Desarrolla, particuFomento
larmente en San Juan de Lurigancho, extenso distrito de la zona sur de Lima Metropolitana, proyectos innovadores como Ludoteca y Educentros, un lugar para
crear, inventar y ser mejores.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 153

LAS RAZONES DE APRENDES


El programa Aprendes es una de las pocas iniciativas con apoyo externo destinado fundamentalmente a trabajar con escuelas unidocentes y multigrado. Su mbito de trabajo son las regiones de San Martn (140 escuelas, desde el 2004) y
Ucayali (45 escuelas desde el 2006), en el oriente peruano. La Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en ingls),
es la principal fuente de su financiamiento, estimado en 10,5 millones de dlares.
Sus logros ms relevantes, respaldados por evaluaciones de impacto a cargo del
Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), son los siguientes:

6 600 nios y nias aprenden con la metodologa activa, utilizando guas de


autoaprendizaje para el trabajo en el aula.(i)

Capacitacin de 288 docentes de San Martn, los que tambin son apoyados
con nueve centros de recursos (uno por provincia) que ofrecen servicios para
mejorar la calidad de la enseanza de maestros y maestras.

Importantes avances en el aprendizaje obtenidos en el 2006 respecto a la lnea


de base encontrada el 2004: a) en los estudiantes de primero, tercero y sexto
grados de las escuelas pblicas involucradas en el proyecto, el nmero que alcanz un nivel suficiente o avanzado de comprensin lectora subi de 5% a
16%; y b) mientras que en el 2004 el 58% de los alumnos no consegua siquiera
un nivel bsico en esa competencia, en el 2006 esa proporcin se redujo drsticamente, a 25%.

Activa participacin de las comunidades en los consejos educativos institucionales.

Aplicacin exitosa de trabajo respetuoso con los gobiernos y las Direcciones


Regionales de Educacin de ambas regiones. Un logro distinguible es el eficaz
apoyo tcnico a los gobiernos regionales de San Martn y Ucayali para la elaboracin de sus correspondientes proyectos educativos regionales.

(i) La base de la metodologa activa es la experiencia Escuela Nueva, aplicada con xito en medios rurales de
Colombia. Esta experiencia fue replicada o adaptada posteriormente en varios pases, particularmente en Amrica
Central.
Fuente: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores), Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID,
Lima, 2007.

154 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

LAS RAZONES DEL PROMEB


El Proyecto de Mejoramiento de la Educacin Bsica (PROMEB) se aplica con
xito en 18 caseros de Piura, en los distritos de Lancones (Sullana), Bigote,
Salitral (Morropn) y Lalaquiz (Huancabamba). Un acuerdo entre el Per y Canad ha posibilitado que la ACDI apoye el proyecto con 4 200 000 dlares.
El xito alcanzado por el PROMEB del ao 2003 al 2006 al beneficiar a ocho mil
nios y capacitar a trescientos profesores se puede resumir en los siguientes
logros:

En el 2003 el promedio de nios que lea adecuadamente en los 18 colegios era


de 13%; al finalizar el 2006 lleg a 60,42%.

La adecuada expresin oral subi de 19% a 68,15%.

El promedio de alumnos que resuelven los problemas matemticos mejor de


8,7% a 38,71%.

Desarrollo exitoso de cuatro programas: a) Educacin Temprana, dirigido a desarrollar capacidades en las familias; (b) Gestin Pedaggica, orientado a elevar el
rendimiento docente; c) Gestin Institucional, con nfasis en el liderazgo de los
directores; y d) Fortalecimiento de Capacidades, con un diplomado en educacin
rural a cargo de cuatro universidades.(i)

Para lograr todo lo anterior, han conseguido incentivar el inters de los padres
por la educacin.

Se ha elevado la autoestima de los nios y fomentado la lectura en casa con


estrategias como el Festival de Cuento, gracias a la cual los cuentos escritos por
los propios alumnos se editan en un libro que llevarn posteriormente a casa.

Se alienta la conservacin de biohuertos: separados en grupos, los alumnos siembran, riegan y cuidan plantas en los colegios.
El PROMEB se ampliar a otras zonas de la regin piurana: La Arena (Piura),
Vichaya (Paita), La Matanza (Morropn), Canchaque, El Faique y Sndor (Huancabamba). Hay tambin la intencin de ejecutar el proyecto en otras regiones
norteas como Tumbes, Cajamarca y Lambayeque.

(i) Universidad de York (Canad), Universidad Autnoma de Baja California (Estados Unidos), Universidad Nacional
de La Plata (Argentina) y Universidad de Piura.
Fuentes: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores), Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID,
Lima, 2007; y resea sobre el PROMEB publicada en el diario El Comercio (9.4.2007).

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 155

En nuestra sierra trabajan programas como:

Asociacin P
ukllasunc
his (Cusco). Promueve experiencias que privilegian la opiPukllasunc
ukllasunchis
nin de los actores educativos. Trabaja con los niveles inicial, primario y secundario
con tres ejes de accin: actividad acadmica, trabajo productivo y educacin intercultural bilinge. Sus principales resultados de impacto han sido la formacin de un
equipo interinstitucional que asocia a entes estatales y de la sociedad civil para
desarrollar programas conjuntos e investigaciones y promueve el intercambio de
materiales, informacin y estrategias de accin; la movilizacin de grupos de padres para participar en actividades de capacitacin docente; un mayor desarrollo
de la educacin intercultural bilinge e implementacin de bibliotecas rotativas en
beneficio de instituciones educativas de las reas rurales; la elevacin del nivel
participativo de nios en clase, con una mayor confianza para la comunicacin en
quechua y castellano y un mejor rendimiento en la produccin escrita del quechua.
Tarea, en Ayacucho y Cusco (ver recuadro Las razones de Tarea en Canchis).
Educa. Desarrolla en Huancavelica un Programa de Salud Integral en la Escuela
para la Comunidad Rural, con 38 instituciones educativas (4 842 estudiantes, 156
directivos y docentes y 1 900 padres), un Proyecto de Salud Integral en la Escuela
para la Comunidad Rural que tiene como principios bsicos la prevencin de enfermedades y la promocin de los ambientes donde alumnos y docentes actan cotidianamente. Sus resultados de impacto son: abordaje conjunto entre los sectores
salud y educacin de los temas de salud y ambientales, mejorando as el uso de
estrategias metodolgicas de los integrantes del sector salud; la poblacin demanda atencin de la salud, consume agua segura y desarrolla hbitos de higiene
personal; incremento del aseo en los centros educativos, as como ms materiales
de limpieza y tachos de basura.
CAR
E Internacional. Desarrolla actividades educativas en Puno y ncash. Su proARE
yecto Nueva Educacin Bilinge y Multicultural en los Andes (EDUBIMA) tiene como
escenario el distrito puneo de Azngaro. Mediante actividades de gestin comunal y capacitacin comunitaria,118 capacitacin docente y trabajo con promotores
juveniles y de comunicacin, ha logrado generalizar el uso del quechua o aimara en
escuelas de la regin focalizada, formular polticas de educacin intercultural bilinge; asimismo, la utilizacin por los maestros de la regin de los libros Cultura
andina y Etnohistoria del Altiplano, y el fortalecimiento de las capacidades de la
poblacin comunal respecto a su identidad cultural.
118

Diagnsticos educativos, elaboracin de mdulos de capacitacin, talleres comunales e intercomunales y encuentros, adems de visitas y reuniones comunales.

156 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Tierra de Nios (Anc


honga, Huancavelica). Esta asociacin se ha propuesto
(Anchonga,
probar la eficacia de la educacin intercultural bilinge aun con escasos recursos
materiales. Los resultados de las evaluaciones y la atencin de nios con extraedad son compartidos con los padres y la comunidad. Ejecutan un programa de
alfabetizacin en quechua, con nfasis en las mujeres y posibilitando la lectura
posterior en castellano, usando un mtodo de base oracional y analizando situaciones vivenciales. A partir del 2006, adems de las promotoras y los alfabetizadores,
intervienen un especialista agropecuario y uno de salud. El uso de guas didcticas
detalladas para docentes y la distribucin entre los nios de un equipo bsico de
material educativo ayudan favorablemente al logro de objetivos propuestos.
Instituto Superior P
edaggico Tpac Amaru (T
inta, Cusco). Desarrolla un proPedaggico
(Tinta,
grama de capacitacin docente en educacin intercultural bilinge en el mbito de
la UGEL de Canas, en convenio con el MED y en el marco del Proyecto de Educacin en reas Rurales (PEAR). Sus principales actividades con docentes de educacin inicial (35), de educacin primaria (212), profesores comunitarios (36) y
especialistas UGEL/DR (4) han sido la realizacin de talleres, el monitoreo y el
asesoramiento en aula, el trabajo con padres y la comunidad. Se ha logrado un
marco conceptual de la educacin intercultural bilinge, un buen tratamiento y uso
de lengua originaria y del castellano como segunda lengua, la utilizacin de estrategias de diversificacin curricular, el diseo y la implementacin de un sistema de
evaluacin que complementa la aplicacin de una propuesta curricular de educacin intercultural bilinge, y el manejo de conceptos y procedimientos de investigaciones bsicas como insumo para un mejor desarrollo de la educacin intercultural
bilinge.
Asociacin T
arpurisunc
his (Apurmac). Esta entidad tiene un claro liderazgo en la
Tarpurisunc
arpurisunchis
construccin del actual cambio educativo apurimeo, como se seala en el Recuadro Apurmac: un caso emblemtico.
Warmayllu (Cajamarca y Andahuaylas). Programa orientado a valorar la herencia
indgena y la cultura diversa mediante la educacin por el arte. Sus principales
resultados de impacto en 68 instituciones (3 210 nios y nias) han sido: la mejora
de las capacidades docentes en cuanto a investigacin y al cambio de actitud ante
los nios; la participacin activa de los estudiantes en proyectos de investigacin
sobre arte local, mejorando as sus habilidades comunicativas; la consideracin de
la escuela, por parte de las comunidades, como un espacio donde compartir sus
conocimientos; y la obtencin de un banco de datos representativo y extenso del
arte peruano.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 157

LAS RAZONES DE TAREA EN CANCHIS


Entre enero del 2002 y diciembre del 2005 Tarea desarroll la primera fase de
un eficaz proyecto de educacin intercultural bilinge en el distrito de Marangan,
en la provincia cusquea de Canchis. Su escaso financiamiento(i) no ha condicionado los logros, evidentes en 1 200 estudiantes de instituciones educativas bilinges primarias rurales, con 40 docentes y 800 padres y madres de familia
involucrados:
Los nios y las nias han sido alfabetizados en su lengua materna, lo que ha
mejorado los resultados del aprendizaje en Comunicacin Integral y ha logrado
una mayor valoracin de la cultura y la lengua propias.
Los docentes han asumido una opcin pedaggica por una educacin intercultural bilinge y son capaces de dar cuenta de los resultados del aprendizaje de sus
estudiantes y de la articulacin de su trabajo a la vida comunal.
Se ha alentado a los docentes a investigar, aumentando as el conocimiento sobre
la cultura andina y la realidad de las comunidades. Esto fortalece, adems, la identidad del maestro de educacin intercultural bilinge.
Mediante las principales radios de difusin local y reuniones de trabajo con autoridades locales se ha logrado introducir el tema de la educacin intercultural bilinge en la agenda pblica.
Se ha logrado superar la anterior participacin utilitaria de los padres dndole un
carcter ms pedaggico; es mayor la presencia de padres y madres participando
en los procesos de aprendizaje de sus hijos.
El modelo Casa-Escuela, articulado a la participacin de padres y de la comunidad, mejora las condiciones del proceso educativo, facilita el acceso y la permanencia de los nios en ella y mejora los resultados del aprendizaje.
(i) Su presupuesto anual ha sido estimado en 60 000 dlares, donados por HEIVerden (Noruega) y
la ACDI.
Basado en: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores), Propuestas para nueva escuela, nueva
ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo,
Pro-Educa GTZ, SNV y USAID, Lima, 2007.

158 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

Todos los ejemplos reseados son semillas de esperanza que estn en la lnea de
uno de los aportes ms valiosos de la Ley General de Educacin: asignar responsabilidades especficas en el cambio educativo y la calidad de la educacin a la
sociedad civil, ya sea en tareas de concertacin, de animacin de innovaciones o
de vigilancia.
La condicin de laboratorio con fuentes externas de varias de las experiencias
mencionadas no invalida su enorme potencialidad para que se constituyan en referentes dignos de ser expandidos y en importantes aportes a las polticas nacionales.
Respecto a las experiencias innovadoras analizadas y a otras similares, cabe formular las siguientes preguntas:

Cmo hacer sostenible el cambio educativo que encarnan?


Cmo lograr que se repliquen en ambientes diferentes y sin las facilidades obtenidas desde el punto de vista institucional o de recursos invertidos en ellas?
Quin o quines asumirn la continuidad de las experiencias sin perder de vista la
necesaria integralidad de los proyectos?
Cmo medir y valorar su costo-eficiencia?
Cunto estn ayudando a que en las UGEL y DRE se avance en cambiar dinmicas de gestin con las escuelas?
El Estado peruano no ha sabido aprovechar o canalizar los aportes de las experiencias innovadoras en apoyo a las polticas educativas, las que suelen permanecer a
pequea escala por tiempo indefinido o extinguirse con el tiempo. El desafo ha
sido y sigue siendo nutrir la accin pblica en educacin con las lecciones ms
importantes de estas experiencias, llegando en determinados casos a convenios
que posibiliten su franca expansin.
La concrecin y el buen desarrollo del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa, con recursos suficientes, considerado
en la Ley General de Educacin, tendrn particular importancia en este propsito.
Recurrir a ncleos de investigacin educativa como GRADE, el Instituto de Pedagoga Popular o centros vinculados a determinadas universidades pblicas o privadas,
ser tambin particularmente importante.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 159

c. MOVILIZACIN INSTITUCIONAL EN APOYO AL PEN


EL PRIMER OBJETIVO DEL PEN COMO MOTIVACIN INTERINSTITUCIONAL
La gestin renovada supone una mayor responsabilidad colectiva, institucional e
individual (establecimientos y actores educativos), en cuanto a los resultados de la
propia gestin y los aprendizajes, sin que esto implique atenuar la responsabilidad
pblica. Los valiosos esfuerzos de iniciativas privadas que tratan de incidir educativamente en determinadas reas o regiones focalizadas tienen por lo general caractersticas de aislamiento respecto a otras experiencias de similar orientacin y
un escaso xito en el establecimiento de vnculos con el Estado. Sin embargo, esta
situacin puede estar cambiando.
Coincidiendo con la conclusin del documento que dio origen al Proyecto Educativo Nacional se produjo una movilizacin indita de instituciones nacionales e internacionales orientada a apoyar y proponer polticas pblicas al Poder Ejecutivo y a
los gobiernos regionales, vinculadas con la creacin de condiciones para lograr en
el pas una nueva escuela en el medio rural considerando las caractersticas de una
nueva ruralidad y la enorme diversidad vigente en el pas.
Ante una iniciativa del Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo (SNV), que
incursionaba en el apoyo a la educacin, se desarroll un ejercicio de dilogo y
consenso pocas veces visto entre cinco instituciones nacionales representativas
de nuestra mejor tradicin educativa y seis instituciones internacionales de cooperacin.119 As, se organiz y desarroll un trascendente seminario taller120 que convoc a experiencias probadamente exitosas en educacin primaria en medios rurales para analizar los porqus de sus resultados y cmo se consiguieron, con el
propsito de formular propuestas de poltica que beneficien a la escuela pblica
rural.
Son dos los principales resultados de este esfuerzo colectivo:
a) La constitucin de un Grupo Impulsor de la Educacin Rural en el que se han ido
aadiendo a las once instituciones mencionadas otras entidades nacionales

119

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Asociacin Fe y Alegra, Asociacin


Tarea, Ayuda en Accin, CARE, Consejo Nacional de Educacin, Foro Educativo, Instituto de Fomento de una Educacin de Calidad Educa, Preeduca-GTZ, SNV, USAID/Aprendes.

120

Seminario-taller Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per, desarrollado en Cieneguilla, Lima, del 5 al 8 de septiembre del 2007.

160 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

e internacionales. Esta instancia se est encargando de generar consensos y acciones convergentes sobre propuestas de polticas para el desarrollo educativo en medios rurales, que valoren la diversidad y lleven a superar las condiciones de exclusin
e inequidad en ellos imperante.
En coincidencia con el primer objetivo del Proyecto Educativo Nacional, este Grupo
Impulsor hizo pblicas, en octubre del 2006, las siguientes propuestas aprobadas
por consenso:

Priorizar la atencin de las necesidades bsicas de nias y nios de 0 a 5 aos en


materia de educacin, salud, nutricin, saneamiento, cuidado infantil y desarrollo
temprano, en dilogo con prcticas de crianza y comunicacin propias de cada
lengua y de cada cultura.

Asegurar logros de aprendizajes bsicos en la educacin primaria, atendiendo a la


diversidad de lenguas y culturas y convirtiendo las escuelas rurales en centros de
interaprendizaje en conexin con la comunidad, dotndolas de equipamiento adecuado, programas de alimentacin y saneamiento bsico.

Ampliar y fortalecer la calidad y pertinencia de la educacin secundaria y tcnicoproductiva en reas rurales, asegurando el pleno ejercicio de derechos ciudadanos
de jvenes y adolescentes, tomando en cuenta tanto la diversidad y las potencialidades existentes como las necesidades y expectativas de insercin social y productiva.

Garantizar a maestras y maestros rurales condiciones de vida dignas, acompaamiento y soporte pedaggico y de gestin, con el propsito de contribuir a mejorar
su desempeo profesional.

Fortalecer la participacin de la comunidad en el mejoramiento del proceso educativo y la gestin de las escuelas.

Estimular la responsabilidad social empresarial para que la participacin y el aporte


de las empresas se articulen con las polticas educativas nacionales, regionales y
locales.

Incrementar el presupuesto de educacin, priorizar el gasto en los mbitos rurales


y modificar las normas del canon para que los gobiernos regionales y municipales
puedan financiar a este sector.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 161

b) La publicacin del libro Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad
en el Per, que expresa la riqueza producida en el seminario taller antes mencionado. En esta publicacin se desarrollan las propuestas de polticas y las bases para
su construccin de atencin a los educandos en instituciones de educacin primaria, de promocin del mejoramiento de los aprendizajes, de atencin a los docentes
de educacin primaria y a la institucin educativa, de impulso a la relacin escuelacomunidad y del mejoramiento de la gestin. Se presentan, sistematizados en fichas
descriptivas, los dieciocho proyectos y experiencias convocados al seminario taller
por la calidad de sus logros.121
Como signo de los nuevos tiempos descentralizados, la primera presentacin pblica de dicho libro se realiz en Ayacucho,122 y se prevn presentaciones en Cajamarca, Piura, Apurmac, Cusco, Ica, San Martn, Huancavelica y, finalmente, en Lima.

AGENDA CONCERTADA DE POLTICAS ENTRE EL CNE Y LAS REGIONES


Finalizando la redaccin de este captulo se desarroll el III Encuentro Nacional
CNE-Regiones Concertando polticas educativas, una bien aprovechada ocasin
para auscultar los vnculos PEN-PER y las importantes dinmicas de cambio educativo en las regiones.123
Los dos encuentros nacionales anteriores (mayo y noviembre del 2005) estuvieron
dirigidos a reflexionar sobre los procesos de formulacin de los PER retroalimentando dichos procesos (primer encuentro), y a contribuir con la articulacin de las

121

Centro Rural Bilinge Internado, IEP 2435, de Huataccocha, Lucanas (Ayacucho); EDUBIMA, Nueva
EBI en los Andes, CARE, Azngaro (Puno); FORMABIAB, Programa de Formacin de Maestros Bilinges Interculturales de la Amazona Peruana; ISP Tinta (Cusco); ISP Jan (Cajamarca); Programa de
Educacin Bsica Proeduca-GTZ (apoyo a ISP incidiendo en reas rurales e indgenas); Programa
EBI Paruro, Asociacin Pukllasunchis (Cusco); Programas de Educacin Rural Fe y Alegra, Quispicanchis, Andahuaylillas (Cusco); PROMEB (Piura); Proyecto Educativo Rural de Ayuda en Accin
(Cajamarca, Cusco, Piura y otras cuatro regiones); Proyecto USAID/Aprendes (San Martn); Proyecto
Tierra de Nios, Anchonga (Huancavelica); Proyecto de Salud Integral en la Escuela para la Comunidad Rural EDUCA (Huancavelica); Proyecto Fortalecimiento de las Capacidades Locales para el
Monitoreo de la Inclusin Rural, Red Recrea, CENEPA, Foro Educativo (Amazonas); Proyecto de
Educacin en reas Rurales, PEAR-Ministerio de Educacin (en varias regiones del pas); Redes
educativas rurales tcnico-agropecuarias en la Cuenca Catamayo Chira CEPESER-Educacin Sin
Fronteras (Piura); TAREA, Canchis (Cusco); Warmayllu (Cajamarca, Andahuaylas).

122

A cargo del Grupo Impulsor de Ayacucho, en coordinacin con el Gobierno Regional (26 de abril del
2007).

123

La reunin se desarroll los das 21 y 22 de junio del 2007 en el Hotel Bolvar, ubicado en el centro
histrico de Lima.

162 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

EL PROGRAMA CRECER
Anunciado en junio del 2007, el Programa Crecer es un signo de esperanza para
enfrentar la desnutricin crnica de nuestra infancia en situacin de pobreza.
Iniciado en 330 distritos y atendiendo inicialmente a 219 000 nios menores, se
orienta como accin intersectorial a lograr lo previsto en el Proyecto Educativo Nacional. Con Crecer y los programas sociales que lo integran se est estructurando
una estrategia de acercamiento al sector rural, donde no han disminuido los indicadores de pobreza. En una segunda etapa llegar a 600 distritos, hasta cubrir los 811
distritos ms pobres del pas. El presupuesto del programa asciende a mil millones
de soles
Entre sus objetivos contempla dotar de identidad construyendo un registro civil nico de beneficiarios, atender la salud integral de madres y nios, dotar de agua y
saneamiento y un cambio de conducta en los hbitos de consumo para utilizar alimentos de las zonas en la mejor nutricin de nios y nias.
Si bien est pendiente an reforzar su componente educativo y la articulacin del
programa al desarrollo de las localidades atendidas, representa una alternativa gubernamental alentadora para asumir responsabilidades de cara a la primera infancia.
Habr que darle tiempo para su ejecucin y debida evaluacin

polticas educativas expresadas en el PEN y en los avances de los PER (segundo


encuentro).
En el III Encuentro las regiones estuvieron representadas por sus gerentes de
Desarrollo Social, los directores regionales de Educacin, y delegados de la sociedad civil y de las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza.
El encuentro sirvi para analizar las acciones de poltica educativa regionales puestas
en marcha, identificando sus potencialidades y puntos crticos, para trabajar en
grupos macrorregionales discutiendo sobre las condiciones necesarias para el buen
inicio de los PER.124 Fueron presentadas propuestas de buen inicio del PEN desde

124

Los grupos macrorregionales fueron: 1) Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca, La Libertad; 2)


Lima Metropolitana, Lima Provincias, Ica, Callao, ncash, Huancavelica, Ayacucho; 3) Hunuco,
Pasco, Junn y Apurmac; 4) Moquegua, Tacna, Puno, Arequipa y Cusco; y 5) Amazonas, San Martn,
Madre de Dios, Ucayali y Loreto.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 163

las escuelas y en los niveles nacional, regional y local, y se defini una agenda
concertada para garantizar este comienzo promisorio del PEN y de los PER.
Los distintos avances de los PER no fueron obstculo para el desarrollo de aportes, intercambios y estmulos orientados a perfeccionar y hacer ms viables los
documentos y las estrategias regionales. La calidad de las intervenciones y la conviccin mostrada por los representantes de las regiones confirman que las acciones ms prometedoras de la educacin nacional tienen como principal escenario
el de nuestras regiones. El pas se encuentra ante un movimiento social capaz de
movilizar voluntades y acciones que establecern las bases de un nuevo proyecto
poltico educativo.
El principal producto de la reunin fue una propuesta de agenda concertada de
polticas educativas prioritarias 2007-2008, en el marco del Proyecto Educativo
Nacional y de cada PER. Se priorizaron cinco polticas, para ser puestas en marcha
a nivel regional y concertadas con el Poder Ejecutivo, con la intencin de que sean
asumidas como polticas prioritarias e incluidas en el presupuesto de educacin del
ao 2008.
Una vez ms, la importancia de esta reunin no se vio reflejada en los principales
medios de comunicacin, ms interesados en resaltar los problemas y la supuesta
inviabilidad de nuestra educacin.

Lo analizado permite afirmar que las respuestas a los problemas de la educacin


que se estn ensayando en el Per, siendo importantes, distan de aproximarse a la
reforma integral y radical que la situacin de deterioro a la que ha llegado el sistema educativo est demandando. Sin embargo, los factores resumidos permiten
avizorar nuevas promesas y mejores escenarios para modificar la educacin y darle un mejor sentido de existencia nacional, cambiando as el curso de la historia de
nias, nios y adolescentes peruanos.
A pesar de los desencuentros y las desconfianzas, el Per se encuentra en un
momento nico para aprovechar la disponibilidad de recursos y la voluntad social
de cambiar el curso educativo. Una seal decisiva ser ingresar en una lgica de
convertir los objetivos del Proyecto Educativo Nacional en planes, programas y
presupuestos articulados entre el poder central y las regiones.

164 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

BIBLIOGRAFA
ALCZAR, Lorena y Rodrigo LOVATN
2005
Mecanismos de transferencia de recursos en el marco de la descentralizacin
educativa. Documento de Trabajo n. 4, Grupo de Anlisis para el Desarrollo
(GRADE), Consejo Nacional de Educacin (CNE) y Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo USAID/APRENDES, Lima.
AMAT Y LEN, Carlos
2006
El Per nuestro de cada da. Nueve ensayos para discutir y decidir. Universidad
del Pacfico, Lima.
AMES, Patricia
2001
Libros para todos? Maestros y textos escolares en el Per rural. Instituto de
Estudios Peruanos (IEP) y Consorcio de Investigacin Econmica y Social
(CIES), Lima.
AAOS, Norma
2007
Presentacin, Lineamientos nacionales de poltica de la formacin profesional
en el Per, en MED, MTPE y CAPLAB 2007.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
1999
Amrica Latina frente a la desigualdad. Progreso econmico y social en
Amrica Latina. Informe 1998/1999. BID, Washington.
BANCO MUNDIAL
1996
Prioridades y estrategias para la educacin. Examen del Banco Mundial.
Banco Mundial, Washington.
2005
Informe sobre desarrollo mundial 2006, Equidad y desarrollo. Banco
Mundial, Washington.
2006
Por una educacin de calidad para el Per. Estndares, rendicin de cuentas
y fortalecimiento de capacidades. Banco Mundial-Oficina del Per, Lima.
BANERJEE, Abhijit; Angus DEATON, Nora LUSTIG, Ken ROGOFF y Edward HSU
2006
An Evaluation of World Bank Research 1998-2005. Banco Mundial.
Versin en ingls disponible en: <http://siteresources.worldbank.org/>.
BELLO, Manuel
2007
Visiones educativas para mbitos rurales, en MONTERO y VALDIVIA (2007).
BODNER, George M.
1986
Constructivism: a theory of knowledge, Journal of Chemical Education, vol.
63, n. 10, octubre.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 165

BORRS, Isabel
2005
Enseanza y aprendizaje con la Internet: una aproximacin crtica. San Diego
State University, San Diego, Estados Unidos.
Cepal-Comisin Econmica para Amrica Latina
2004
Panorama Social de Amrica Latina. CEPAL, Santiago de Chile.
CSPEDES, Nlida
2005
A propsito del balance de la educacin 1999-2003, Tarea, n. 61. Tarea,
Asociacin de Publicaciones Educativas, Lima, agosto.
CHUB, John E. y Eric HANUSHEK
1991
Setting National Priorities: Policy for the Nineties. The Brookings Institution,
Washington DC.
CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIN
2005
Educacin al da, sntesis informativa. Disponible en <http://www.cne.gob.pe/
2007/educacionaldia.asp>.
2005b
La descentralizacin, el Proyecto Educativo Nacional y las perspectivas de
las regiones. CNE, Lima.
COSTA, Paulo Renato
2006
El acceso a la educacin bsica en Brasil. Portal MERCOSUL Educacional.
CUSSIANOVICH, Alejandro
1984
Educacin popular en debate. Instituto de Pedagoga Popular (IPP), Lima.
DEFENSORA
2007

DAZ, Hugo
2004

PUEBLO
Con corrupcin no hay educacin, resultados de la Campaa Piloto
Educacin sin Corrupcin, Serie Documentos Defensoriales, documento
n. 1. Defensora del Pueblo, Lima.

DEL

Financiamiento de la educacin en el Per. Educared, Lima.

DIEZ HOCHLEINER, Ricardo


2000
Informe sobre educacin para el siglo XXI. Club de Roma, Madrid.
FRANCKE, Pedro
1999
La lucha contra la pobreza en el Per de los 90. Boletn del Consorcio de
Investigacin Econmica y Social (CIES), n. 36. CIES, Lima.

166 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

FRANCKE, Pedro; Jos CASTRO, Rafael UGAZ y Jos SALAZAR


2003
Anlisis del presupuesto pblico 2003 en el sector Educacin, en
Economa y Sociedad, revista del Consorcio de Investigacin Econmica
y Social (CIES), n. 49. CIES, Lima.
GARDNER, Howard
1987
Teora de las inteligencias mltiples. Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
GIBSON, James Jerome
1986
The ecological approach to visual perception. Lawrence Erlbaum, HillsdaleNueva Jersey.
GMEZ BUENDA, Hernando
1998
Educacin. La agenda del siglo XXI. Hacia un desarrollo humano. Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Tercer Mundo Editores,
Bogot.
GRUPO PROPUESTA CIUDADANA
2007
Participa Per, n. 38. Separata del diario La Repblica, Lima, 9 de marzo.
HELFER, Gloria; Nelly PASCASIO, Teresa TOVAR y Vernica ALVARADO
2006
Cumplo y exijo. Foro Educativo y Organizacin de Estados Iberoamericanos,
Lima.
IGUIZ, Manuel
2005
La descentralizacin y la transformacin en educacin, Tarea, n. 61. Tarea,
Asociacin de Publicaciones Educativas, Lima, agosto.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA
2005
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2005 (mayo 2004-abril 2005). INEI,
Lima.
INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO Y LA DEFENSA NACIONAL
1999
Informe de Educacin, Lima, enero.
2003
Informe de Educacin, ao XII, .n. 4, Lima, abril.
2004a
Informe de Educacin, ao XII, n. 4, Lima, abril.
2004b
Informe de Educacin, ao XII, n. 8,. Lima, agosto.
2005
Informe de Educacin, ao XIV, n. 8, Lima, agosto.
2006
Informe de Educacin, ao XV, n. 1, Lima, enero.
2007
Informe de Educacin, ao XVI, n. 41. Lima, abril.
MANRIQUE, Nelson
2005
Las tecnologas de la informacin y el desarrollo, Unodiverso. Ciencia,
Tecnologa y Sociedad, ao 1, n. 1. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(CONCYTEC), Lima.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 167

MINISTERIO
2000
2005

DE

EDUCACIN DEL PER


Informe Per, evaluando 10 aos despus de Jomtien. MED, Lima.
Plan nacional de educacin para todos 2005-2015. MED, Lima.

MINISTERIO DE EDUCACIN, MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO y CENTRO DE SERVICIOS


CAPACITACIN LABORAL Y EL DESARROLLO
2007
Lineamientos nacionales de poltica de la formacin profesional en el Per.
Ministerio de Educacin, Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo,
Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE) y CAPLAB, Lima.

PARA LA

MINISTERIO
2006

DE

EDUCACIN, CIENCIA Y TECNOLOGA DE ARGENTINA


Nuevas leyes para la educacin argentina. Ministerio de Educacin, Buenos
Aires.

MONTERO, Carmen (coordinadora); Patricia OLIART, Patricia AMES, Zoila CABRERA y Francesca
UCCELLI
2001
La escuela rural: modalidades y prioridades de intervencin. MED-MECEP,
Lima.
MONTERO, Carmen y Manuel VALDIVIA, editores
2007
Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per.
Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa
GTZ, SNV y USAID, Lima.
ORGANIZACIN PARA EL DESARROLLO ECONMICO-UNESCO
2005
Informe PISA 2003. Aprender para el mundo del maana. Santillana, Madrid.
OLIART, Patricia
2000
Las mujeres en las zonas rurales y la vida poltica, Socialismo y Participacin,
n. 87. Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (CEDEP), Lima.
ONU-Per, ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS
2004
Hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio en el Per.
Un compromiso del pas para acabar con la pobreza, la desigualdad y la
exclusin. ONU, Lima.
ORIHUELA, Pedro
2004
Informe, n. 31, Instituto de Pedagoga Popular (IPP), Lima, diciembre.
QUIROZ, Elena
2005
Referencias a la educacin en alternancia en el Per, en Carlos Ornelas
(coordinador), Buenas prcticas de educacin bsica en Amrica Latina. Un
proyecto del Consejo Empresariado en Amrica Latina y del Instituto
Latinoamericano de la Comunicacin Educativa (ILCE). ILCE, Mxico DF.

168 PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD

RATINOFF, Luis
1994
La crisis de la educacin: el papel de las retricas y el papel de las reformas,
Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3. y 4. trimestre.
Mxico DF.
RIVERO HERRERA, Jos
1999
Educacin y exclusin en Amrica Latina. Reformas en tiempos de
globalizacin. Mio y Dvila, Madrid-Buenos Aires.
2000
Educacin y exclusin en Amrica Latina. Reformas en tiempos de
globalizacin. Tarea, , Asociacin de Publicaciones Educativas, Lima, 2.
edicin.
2003a
Polticas educativas en reas rurales. Perspectivas de trabajo para la Campaa
de Educacin para Todos/as. Ayuda en Accin, Lima.
2003b
(coordinador), Propuesta: nueva docencia en el Per. MED, Lima.
2005
Polticas regionales para el desarrollo de la escuela rural. Tarea, Asociacin
de Publicaciones Educativas, Lima.
SAAVEDRA, Jaime y Pablo SUREZ
2002
El financiamiento de la educacin pblica del Per: rol de las familias.
Lima, GRADE.
SNCHEZ-PRAMO, Carolina
2006
Pobreza y desigualdad, en Per. Las oportunidades de un pas diferente.
Banco Mundial, Lima.
SANCHO, Antonio
2001
Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos.
Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (OEI), Madrid.
SHIRIN
2007

Banco Mundial postula equidad de mercado, en IPS Inter Press Service


News Agencie, <http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=35212> (consulta:
4 de septiembre del 2007).

TEDESCO, Juan Carlos


2001
Tendencias actuales de las reformas educativas . U N ESCO e Instituto
Internacional de Planeamiento de la Educacin (IIPE), Buenos Aires.
TOMASEVSKI, Katarina
2004
El asalto a la educacin. Intermon Oxfam, Barcelona.
2006
Derecho a la educacin y gratuidad de la educacin en Amrica Latina,
Informe global. Organizacin de las Naciones Unidas.

PARTE I LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD 169

TORRES, Rosa Mara


1999
Mejorar la calidad de la educacin bsica? Las estrategias del Banco
Mundial, en La educacin segn el Banco Mundial. Un anlisis de sus
propuestas y mtodos. Centro de Estudios Interdisciplinarios y Mio y Dvila
Editores, Madrid, 2. edicin.
TOUSSAINT, Eric
2007
Ms all del escndalo Wolfowitz, entrevista en Comit para la Anulacin
de la Deuda del Tercer Mundo (CADTM), 18 de abril. Disponible en <http://
www.cadtm.org/spip.php?article2594> (consulta: 4 de septiembre del 2007).
TRAHTEMBERG, Len
2002
La agona terminal de la educacin peruana, diario Correo, Lima, 30 de
junio.
UNESCO (OFICINA REGIONAL DE EDUCACIN PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
1998
Primer estudio internacional comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y
factores asociados en tercero y cuarto grado. Laboratorio Latinoamericano
de Medicin de Calidad de la Educacin (LLECE). OREALC/UNESCO, Santiago.
UNESCO
1996

La educacin encierra un tesoro. Informe a la UNESCO de la Comisin


Internacional de la Educacin para el Siglo XXI. Santillana y UNESCO.
Situacin educativa 1980-2000, documento preliminar. UNESCO, Santiago.

2001
UNIDAD
2003

DE

ESTADSTICA DEL MINISTERIO DE EDUCACIN


Indicadores de la Educacin. Per 2003. MED, Lima.

VSQUEZ, Enrique y Mara del Carmen FRANCO


2007
Fusin de programas sociales en el Per: un fondo de inclusin social como
propuesta. Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, Lima.
ZIBAS, Dagmar
1996
La agenda latinoamericana de modernizacin educativa y la privatizacin
de la enseanza media, Propuesta Educativa, ao 7, n. 14. Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Buenos Aires.

24

PARTE II

EL FACTOR
DOC
NTE
E
DOCENTE

PARTE II

EL FACTOR DOCENTE

1. Las actuales demandas a la profesionalizacin docente

175

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g

175
180
181
184
186
188
193

Los nuevos escenarios educativos


El factor calidad y la renovacin de los ambientes pedaggicos
El factor curricular
Exigencias de la profesionalizacin docente
Recuperar en el aula la relacin entre comunicacin y educacin
Demandas pedaggicas para la utilizacin de las nuevas tecnologas
Superar la difcil relacin docentes/nuevas tecnologas electrnicas

2. La realidad del docente peruano

196

a. Percepcin social del docente peruano


b. La poblacin docente
c. Las remuneraciones

197
199
201

3. Aspectos crticos que afectan a la poltica


magisterial en el Per

204

a. Insensibilidad histrica del Estado


b. Falta de una carrera pblica magisterial
c. Carencia de visin poltica en la planificacin:
desbalance entre demanda y oferta de docentes
d. Formacin inicial y continua de docentes: sin reglas claras

206
209

4. La actual poltica magisterial en el Per

221

a. Principales lineamientos normativos


b. La Ley del Profesorado
c. La formacin docente

221
226
228

5. Las aspiraciones y los aportes de los docentes

238

a. La representatividad gremial
b. Planteamientos de organizaciones docentes
c. Qu opinan y sugieren los docentes de base

238
224
249

212
216

6. Prerrequisitos en materia de polticas de desarrollo magisterial

253

a. Prerequisitos bsicos
b. Nueva visin y perfiles para la nueva docencia

253
257

7. La profesionalizacin docente: un objetivo central


del Proyecto Educativo Nacional

259

Resultado 1: Sistema integral de formacin docente


Resultado 2: Carrera pblica magisterial renovada

259
260

8. Desafos de la formacin docente

261

a.
b.
c.
d.
e.
f.

261
264
268
272
273
276

Panorama y desafos centrales


Las lecciones del PLANCAD y del PLANCGED
El tema curricular en la formacin inicial docente:
Hacia un sistema eficiente de formacin docente en servicio
Atender demandas de la formacin de formadores
El Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente 20072011

9. Regionalizacin y desarrollo magisterial


Accin 1: Reconstruir los organismos intermedios
Accin 2: Propiciar la autonoma de los centros educativos asociada al
fortalecimiento de la sociedad civil

10. La nueva carrera pblica magisterial


a. Las demandas de una nueva carrera pblica magisterial
b. Puntos crticos del debate sobre una nueva carrera pblica magisterial
c. La promulgacin de la Ley de Carrera Pblica Magisterial No 29062, significados
de la forma como fue aprobada y sus contenidos centrales
d. Los riesgos no superados en la discusin y aprobacin de
la nueva Ley de Carrera Pblica Magisterial

280
280
282

285
285
291
298
318

ANEXOS
Anexo 1.
Ley General de Educacin
(Artculos directamente vinculados al ejercicio docente)
Anexo 2.
Resumen de normas legales sobre el magisterio
Anexo 3.
Carrera pblica Magisterial: proyectos de ley presentadas al Congreso de
la Repblica

Bibliografa

326
331
340

344

174 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

AGRADECIMIENTO
Esta segunda parte del libro se ha construido sobre la base de fuentes bibliogrficas
y dilogos con muchos especialistas. Quisiera remarcar los importantes comentarios
de profesionales como Shona Garca, Marta Lpez de Castilla, Miguel Saravia y
Rosario Valdeavellano.
Con motivo de un trabajo encomendado por la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ,
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit), a fines del ao 2004 pude realizar
entrevistas a maestros de base y a especialistas de instituciones educativas en las regiones
de San Martn, Piura y Cusco, as como en Lima. Mi reconocimiento a los aportes de
Manuel Bello, Ricardo Cuenca, Manuel Franco, Marguerette Rolfes, Manuel Valdivia y
Karima Wanuz, y a las personas que entrevist en Cusco (Heriberto Bustos, Mara
Gutirrez, Efran Portillo, Csar Snchez, Aurora Toledo y Nayruth Triveo), en Piura
(Santiago Araujo, Robespierre Bayona, Javier Castillo, Elsa Fung, Oscar Infante, Martn
Olivares y Enrique Rivera) y en San Martn (Fidel Boada, Csar Delgado, Rosa Enrquez,
Neder Hidalgo, Roberto Lay, Tecrito Pinedo, Eliana Tafur, Scrates Vela y Ludvin
Villanueva).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 175

1. LAS ACTUALES DEMANDAS


A LA PROFESIONALIZACIN DOCENTE

a. LOS NUEVOS ESCENARIOS EDUCATIVOS


Una premisa aceptada sobre las polticas educativas es que tienen efectos en el
largo plazo y, por lo tanto, se requiere una fuerte capacidad para anticipar las futuras demandas y situaciones. La capacidad de anticipacin supone lograr acuerdos
en torno a las metas nacionales entre las partes involucradas y, a la vez, riqueza
informativa sobre las tendencias mundiales, los mecanismos evaluativos de las
acciones confiables y los sistemas de informacin.
El abanico de las reformas emprendidas en Amrica Latina es mltiple. Hay pases
que han superado la etapa de diseo y pases que han logrado una continuidad
tcnico-poltica a lo largo de la dcada en la ejecucin del cambio educativo. Algunos han llegado a ella inspirados por el ejemplo de pases vecinos o instados por
agencias de financiamiento y cooperacin internacionales. Hay los que dan indebidamente el nombre de reforma a acciones puntuales que responden a situaciones
priorizadas por distintas fuentes de presin interna y externa, y los que recin se
plantean la necesidad de iniciar procesos globales. Son pocos los que han optado
por el anlisis y el cambio en la educacin secundaria.
En todos los casos y circunstancias, los procesos iniciados o por madurar se tendran que tomar como oportunidades que alienten y posibiliten cambios profundos
y no superficiales, pensados en el largo plazo y con visiones estratgicas, persistentes en el tiempo y en la lucha por llegar a la raz de los problemas, que convoquen y no prejuzguen la posibilidad de lograr con ellas una real participacin social,
incluida por supuesto la de maestros y padres de familia.
Como se ha sealado en la primera parte, los requerimientos del cambio educativo
se diferencian en que antes se trataba de formar personas con conocimientos que
servan para toda la vida y ahora se requieren mecanismos flexibles que permitan
aprender permanentemente. Uno de los principales resultados del Informe de la
Comisin Mundial sobre la Educacin para el Siglo XXI presidida por Jacques

176 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Delors es asumir la educacin como un proceso que se da a lo largo de toda la vida,


en mltiples ambientes, y que se tendra que construir mediante cuatro pilares
bsicos de todo aprendizaje: aprender a ser, aprender a conocer, aprender a hacer
y aprender a convivir (UNESCO 1996).
Antes se dio demasiada importancia a lo que se enseaba; hoy se trata de descubrir
qu tipo de profesionales y de ciudadanos necesita una sociedad. Este cambio de
perspectiva est asociado a nuevos enfoques acerca del crecimiento econmico.
La conviccin de que la educacin progres mucho ms lentamente en Amrica
Latina que en el resto del mundo, y de que era necesario aproximarnos a regiones
como la asitica donde la fuerza laboral tiene un promedio de nueve aos de
educacin contra apenas cinco en Amrica Latina ha sido uno de los estmulos
principales de este cambio educativo.
Desde fines de la dcada de 1980, las reformas tuvieron por objeto acrecentar los
recursos destinados a la educacin provenientes de fuentes nacionales, uniendo las
de carcter pblico con las privadas y mejorando la calidad de la educacin con una
serie de medidas como componentes de este cambio educativo: reduccin de ministerios centrales, mayores atribuciones de responsabilidad por las escuelas a los usuarios y a los docentes a cargo de la educacin local, refuerzo de la descentralizacin
tratando de llegar con ella hasta el propio centro educativo e introduccin de mecanismos de evaluacin. La hiptesis de que la educacin es una fuente mayor de
equidad social fue otra de las principales motivaciones de estas reformas.1
Los cambios en la gestin de la educacin va la descentralizacin de las decisiones estn asociados a esfuerzos por reducir el gasto del gobierno central en
educacin, disminuyendo la escala de la burocracia central y trasladando funciones a unidades municipales, departamentales, provinciales o estaduales segn sea
el contexto nacional.
Son reconocidos como condiciones indispensables para el xito de las reformas: el
desarrollo de estrategias pedaggicas acordes con las transformaciones propuestas; el establecimiento de mecanismos jurdicos que posibiliten la reestructuracin
parcial o, en algunos casos, total de los sistemas educativos; una mayor asignacin
de recursos para poner en marcha y sostener estos procesos; y, sobre todo, una
voluntad poltica que fundamente y haga posible la propuesta.
1

Amrica Latina es una de las regiones con mayor desigualdad en el acceso y la distribucin de la riqueza.
Todo esfuerzo de cambio educativo tendra que considerar este escenario bsico de exclusin educativa
de las mayoras y tener como propsito fundamental modificarlo.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 177

UNA PREMISA ACEPTADA SOBRE LAS POLTICAS EDUCATIVAS ES QUE TIENEN EFECTOS EN
EL LARGO PLAZO Y REQUIEREN UNA FUERTE CAPACIDAD DE ANTICIPACIN PARA LOGRAR:
ACUERDOS EN TORNO A LAS METAS NACIONALES; INFORMACIN SOBRE LAS TENDENCIAS
MUNDIALES; MECANISMOS EVALUATIVOS; Y SISTEMAS DE INFORMACIN.

Es difcil clasificar las reformas segn su nfasis. Todas, por lo menos en su retrica, se dijeron encaminadas a elevar de manera significativa la calidad de la educacin a un costo pblico inferior (Carnoy y De Moura Castro 1997). El conjunto de
sus iniciativas plantea nuevas estrategias para superar constantes crisis sociales,
con la educacin en medio de ellas, y para estar en sintona con las nuevas circunstancias internacionales. Su universo evidencia, sin duda, una mayor voluntad y conciencia pblica sobre la necesidad e importancia de una educacin calificada para
todos en cualquier estrategia de desarrollo.
Como se sealara en la primera parte de este libro, adems del factor poltico hay
que considerar como parte intrnseca de estos nuevos escenarios la aparicin de
otros enfoques pedaggicos y psicolgicos. En el inicio de un nuevo siglo, tienen
particular vigencia e influencia teoras como las siguientes:

TEORA CONSTRUCTIVISTA
El diseo de entornos de aprendizaje constructivista ha suscitado un considerable
inters. El modelo constructivista de conocimiento se puede resumir en la siguiente frase: El conocimiento es construido en la mente del aprendiz (Bodner 1986).
De acuerdo con esta teora, los datos que percibimos con nuestros sentidos y los
esquemas cognitivos que utilizamos para explorar esos datos existen en nuestra
mente.

TEORA DE LA CONVERSACIN
En esta teora y en la anterior tiene una gran influencia el pensamiento de Lev
Vigotski, para quien el aprender es por naturaleza un fenmeno social. La adquisi-

178 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

cin de nuevos conocimientos es el resultado de la interaccin de gente que participa en un dilogo, y aprender es un proceso dialctico en el que un individuo
contrasta su punto de vista con el de otro hasta llegar a un acuerdo. La nocin
vigotskiana de interaccin entre gente traza caminos para la vinculacin de adultos
(padres, maestros) con nios y asocia los diferentes niveles de experiencia a una
cultura tecnolgica.

TEORA DEL CONOCIMIENTO SITUADO


Segn este enfoque, el conocimiento es una relacin activa entre un agente y el
entorno; y el aprendizaje ocurre cuando el aprendiz est activamente envuelto en
un contexto instruccional complejo y de aplicacin real. La posicin ms extrema
del aprendizaje situado sostiene que no slo el aprender sino tambin el pensar es
situado; y que, por lo tanto, debera ser considerado desde una perspectiva ecolgica. Tal posicin se basa en el trabajo de Gibson (1986) que enfatiza como principal factor del aprendizaje la percepcin y no la memoria.

TEORA DE LAS INTELIGENCIAS MLTIPLES


El investigador Howard Gardner, de la Universidad de Harvard, es principal artfice
de esta teora (Gardner 1987, citado en Borrs 2005). En ella se propone que cada
ser humano tiene inteligencias con una localizacin precisa en la corteza cerebral.
La diferencia radica en la forma como cada cual desarrolla esas inteligencias. Gardner privilegia siete: la lgico-matemtica, la verbal o lingstica, la que posibilita el
espacio-temporal, la cintico-corporal, la musical, la personal (intrapersonal e interpersonal), la naturista y la existencial (en proceso de fundamentacin).
Una de las caractersticas comunes de estas nuevas teoras es propiciar aprendizajes utilizando nuevas tecnologas.
Con mayor influencia en Europa que en Amrica Latina, el lcido pensamiento del
socilogo y bilogo francs Edgar Morin es un precursor del siglo veintiuno.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 179

Edgar Morin
LOS SIETE SABERES NECESARIOS PARA LA EDUCACIN DEL FUTURO
Una educacin que cure la ceguera del conocimiento. Todo conocimiento conlleva el riesgo del
error y de la ilusin. El conocimiento humano es frgil y est expuesto a alucinaciones, a errores
de percepcin o de juicio [] La primera ineludible tarea de la educacin es ensear un conocimiento capaz de criticar el propio conocimiento [] El primer objetivo de la educacin del futuro
ser dotar a los alumnos de la capacidad para detectar errores e ilusiones del conocimiento y, al
mismo tiempo, ensearles a convivir con sus ideas, sin ser destruidos por ellas.

1
2

Una educacin que garantice el conocimiento pertinente. Ante el aluvin de informaciones es


necesario discernir cules son las informaciones clave. Ante el nmero ingente de problemas es
necesario diferenciar los que son problemas clave [] Como consecuencia, la educacin deber
promover una inteligencia general apta para referirse al contexto global, a lo multidimensional y a
la interaccin compleja de los elementos. Esta inteligencia general se construye a partir de los
conocimientos existentes y de la crtica de los mismos. Su configuracin fundamental es a capacidad de plantear y de resolver problemas.
Ensear la condicin humana. Una aventura comn ha embarcado a todos los humanos de
nuestra era. Todos ellos deben reconocerse en su humanidad comn y, al mismo tiempo, reconocer la diversidad cultural inherente a todo lo humano. Conocer el ser humano es situarlo en el
universo y, simultneamente, separarlo de l. Al igual que cualquier otro conocimiento, el del ser
humano tambin debe ser contextualizado: quines somos es una cuestin inseparable de dnde
estamos, de dnde venimos y a dnde vamos.

Ensear la identidad terrenal. La historia humana comenz con una dispersin, una dispora de
todos los humanos hacia regiones que permanecieron durante milenios aisladas, produciendo
una enorme diversidad de lenguas, religiones y culturas. En los tiempos modernos se ha producido
la revolucin tecnolgica que permite volver a relacionar esas culturas, volver a unir lo disperso []
La perspectiva planetaria es imprescindible en la educacin. Pero no slo para percibir mejor los
problemas, sino para elaborar un autntico sentimiento de pertenencia a nuestra Tierra, considerada
nuestra ltima y primera patria [].

Enfrentar la incertidumbre. La educacin debe hacer suyo el principio de la incertidumbre []


Pero la incertidumbre no versa slo sobre el futuro. Existe tambin la incertidumbre de la validez
del conocimiento. Y existe, sobre todo, la incertidumbre derivada de nuestras propias decisiones []
Nos hemos educado bien en un sistema de certezas, pero nuestra educacin para la incertidumbre
es deficiente [].

Ensear la comprensin. [] la educacin tiene que abordarla de manera directa y en dos


sentidos: a) la comprensin interpersonal e intergrupal y b) la comprensin a escala planetaria
[] La verdadera comprensin exige establecer sociedades democrticas [] Por eso, la educacin del futuro deber asumir un compromiso sin fisuras por la democracia, porque no cabe la
comprensin a escala planetaria entre pueblos y culturas ms que en el marco de una democracia
abierta.

La tica del gnero humano. Adems de las ticas particulares, la enseanza de una tica
vlida para todo el gnero humano es una exigencia de nuestro tiempo [] En el bucle individuo-sociedad surge el deber tico de ensear la democracia [] El respeto a la diversidad significa
que la democracia no se identifica con la dictadura de la mayora [].

Fuente: Edgar Morin, Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro, publicado por la UNESCO (Pars, 1999). La Derrama
Magisterial y la Biblioteca Nacional del Per promovieron la visita de Edgard Morin al Per en junio del 2007. La institucin magisterial
tuvo la iniciativa, adems, de editar y difundir su libro entre los maestros peruanos.

180 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

b. EL FACTOR CALIDAD Y LA RENOVACIN DE LOS AMBIENTES


PEDAGGICOS
La calidad educativa es el principal foco de atencin de los actuales procesos de
reforma y modernizacin educacional. Son los aprendizajes y sus resultados los
que tienen prioridad.
Es posible afirmar, con los principales trabajos sobre el tema, que una educacin
de calidad es aqulla que establece objetivos socialmente relevantes, que demuestra eficacia logrando que estos objetivos sean alcanzados por un mayor nmero de
alumnos, que posibilita ayudar diferencialmente a stos de acuerdo con sus requerimientos individuales y su entorno social y cultural, y que muestra eficiencia logrndolo con los costos ms econmicos posibles, perdurando en el tiempo por su
significacin.
La calidad educativa supone, asimismo, el establecimiento de un ambiente y una
relacin socioemocional y afectiva que permita a los profesores estimular la autoestima de sus alumnos y guiarlos en su desarrollo.
El dominio de los cdigos de transmisin, circulacin y procesamiento de la informacin que van desde la lectoescritura y el clculo bsico hasta la computacin
y otros medios masivos y electrnicos de comunicacin, as como la elevacin de
la capacidad y del sentido prctico para que el estudiante aprenda a encontrar
soluciones y resolver problemas cotidianos o a formar parte activa de otras iniciativas de tipo colectivo, como los ambientales o ecolgicos, constituyen tambin
elementos importantes de la calidad educativa.
Si bien hay consenso sobre los diversos elementos que incluye la calidad en la
educacin, el ms importante tal vez sea el del rendimiento escolar.2
La calidad no existe en abstracto. La calidad se da en situacin. Los parmetros
de la calidad educativa se centran en cmo lograr desempeos sociales encaminados a mejorar la calidad de vida y el bienestar social y econmico de una sociedad.
Para ello, se plantea la necesidad de analizar los procesos, los productos y los
servicios educativos, estableciendo criterios que, contrastados con la realidad, per-

Si mejora la eficiencia terminal, seala el sentido comn [...] significa que hay nios que aprueban los
cursos, que incrementan los aos promedio de educacin de la poblacin, que disminuye la desercin y
que, en contraste, no se puede apuntar con precisin que la calidad vaya a la baja, afirma Carlos Ornelas
(1998).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 181

mitan establecer elementos de certidumbre sobre dicha calidad educativa (Benavides 1998). En este sentido, la calidad educativa ser siempre un anhelo y, por lo
mismo, se debe vislumbrar en el contexto de una educacin permanente.
Los anteriores elementos, aplicados en reformas educativas que privilegian la vida
escolar, demandan ms atencin a los procesos que se desarrollan en el aula,
priorizando recursos para cubrir una quntuple necesidad: a) el aumento sustantivo
del actual nmero de horas en los establecimientos educativos; b) la transformacin curricular; c) la incorporacin de nuevas tecnologas y el refuerzo de metodologas y nuevos materiales que permitan a los docentes ayudar a los nios, jvenes
o adultos a aprender, desempeando nuevos roles de mediacin, monitora y asesora, en vez de la tradicional exposicin frontal de contenidos; d) el incremento de
la investigacin educacional y la reorientacin de sus prioridades; y e) la obtencin
de una profesionalizacin docente como factor esencial de una mejor calidad.
Para un real cambio en toda educacin, las polticas de Estado tendran que asegurarlo abordando estas cinco necesidades en la mencionada perspectiva de calidad.
Habra que sealar, sin embargo, que el discurso oficial peruano abunda en la retrica sobre la calidad como objetivo, sin conceptualizar suficientemente lo que se
entiende por sta en el pas.
Un ejemplo claro de ello se dio en la dcada fujimorista, cuando la publicidad oficial
afirmaba que tenamos la mejor educacin en la regin latinoamericana y lo mejor
que poda mostrar la accin gubernamental reduca la calidad a obras de infraestructura y a textos de dudoso contenido.

c. EL FACTOR CURRICULAR
Varios pases han hecho de los dispositivos curriculares de alcance nacional una
de sus principales preocupaciones educativas.
Los puntos centrales que merecen mayor atencin son la articulacin entre la reforma curricular y la reforma de los estilos de gestin, quines deben definir el
currculo, y los mtodos y la personalizacin del proceso de enseanza-aprendizaje. La definicin de si se comienza con la reforma pedaggica o con la reforma
institucional es el primer dilema a resolver por quienes toman decisiones referidas
a la educacin (Schiefelbein y Tedesco 1995).

182 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

La influencia de los especialistas en currculo y el tiempo destinado a las reformulaciones curriculares son sin embargo excesivos, al extremo de que en varios pases toda
idea de reforma es asociada de modo casi automtico a la transformacin curricular
como componente principal e indispensable.3 Empero, hay escepticismo sobre las posibilidades de xito de las reformas que ponen nfasis slo en la reforma curricular.

HACIA UNA CONSTRUCCIN CURRICULAR DISTINTA


Para responder a la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje, hoy se
asume la necesidad de incorporar a nuevos actores que canalicen los requerimientos sociales externos al propio aparato escolar. Se trata de ampliar el carcter
pedaggico de la construccin curricular mediante una operacin sociopoltica que
debera incluir a actores sociales externos al sistema escolar. El supuesto del que
parte esta propuesta es que un individuo se educa para desempearse en mltiples y complejos mbitos de la sociedad, tomando en cuenta el mercado de trabajo, la familia, y las agrupaciones polticas, culturales, religiosas, empresariales, sindicales o comunitarias.4
Aun cuando hay una saludable propensin a incorporar contenidos de tipo transversal y de optar por metodologas que dan cabida a las iniciativas locales en la
construccin curricular, persisten por lo menos dos vicios difciles de superar: en
primer lugar, la tendencia a incorporar el mayor nmero de materias y contenidos
de tipo universal y nacional; y en segundo lugar, ms grave todava, que el loable
perfeccionismo en la determinacin de contenidos bsicos o indispensables no se
corresponde con las insuficiencias y vaguedades de los pasos metodolgicos para
su aplicacin en las aulas. Es constante la tendencia a convertir el lenguaje y los
manuales curriculares en algo abstracto y de difcil seguimiento por los docentes.
El problema crucial, una vez definido el qu, sigue siendo el cmo.
Ser difcil cimentar en la escuela la propuesta de Jomtien y del Informe Delors
crear condiciones para un aprendizaje que se logre durante toda la vida si en los
3

Finalmente, la relevancia de los contenidos de la educacin se desvanece porque aparentemente no


sirven para otra cosa ms que para aprobar los exmenes, pasar a otro ciclo u obtener un diploma o
certificado. Lo cual ciertamente es til para ganarse la vida de una forma legtima. Mas, se puede preguntar si vale la pena pasar tanto tiempo en la escuela si no se reproducen los valores a los que se aspira
(Ornelas 1998).

La costumbre o tradicin de encomendar la definicin del currculo slo a docentes, a autoridades


administrativas y a especialistas en educacin, ha sufrido las demandas de incorporar nuevos actores en
la Conferencia Mundial Educacin para Todos de Jomtien y en reuniones ministeriales clave como la
llevada a cabo en 1991 por la UNESCO en Quito.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 183

esfuerzos de transformacin curricular sigue primando la idea de una educacin


especializada, en el entendido de que sus contenidos sern tiles para aprobar
exmenes u obtener empleo, y se siga excluyendo la vida cotidiana de las propuestas curriculares.
El desempleo, la violencia urbana y el efecto de los medios de comunicacin en el
crecimiento personal y en la vida familiar son reconocidos en mltiples encuestas
de opinin como temas relevantes y que demandan atencin prioritaria en los pases latinoamericanos. Sin embargo, a la hora de construir currculos por lo general
son ignorados o minimizados. Por ejemplo, no tratar en clases el problema del
empleo torna en lugar comn los esfuerzos de centros educativos, en el ltimo ao
de secundaria, para que sus prximos egresados descubran la singularidad de las
profesiones u oficios a los que debern postular. Aun entonces, no se analiza el
problema del desempleo creciente ni sus expresiones en el trabajo informal.
El Per tiene una amplia experiencia en materia curricular. Los esfuerzos por lograr
altos grados de perfeccionamiento en la construccin de los sucesivos currculos
no guardan relacin con su pobre desarrollo y ejecucin. Se ha puesto casi toda la
energa en producir currculos y muy poca en lograr que sean comprendidos por los
docentes, as como en la orientacin sobre cmo implementarlos.
La falta de una evaluacin rigurosa de los currculos formulados y oficializados,
as como la profusin de stos, no ha provocado sino desconcierto entre maestros
y estudiantes. Hay escolares peruanos que han sufrido el cambio de por lo menos tres currculos. Incluso los docentes mejor preparados no lo estn para asumir
estos cambios, que suelen ser producto del afn protagnico de las autoridades y
de la inveterada discontinuidad de las polticas.
En algunas ocasiones agrav el problema la falta de equipos especializados que
reflexionasen sobre el tema. Varias de las nuevas teoras pedaggicas antes mencionadas influyeron en sendas renovaciones curriculares que trataron de responder a la demanda de esas teoras antes que a las necesidades reales.
En el caso peruano, otro factor perturbador es no haber contado con una estrategia adecuada para informar y formar a los docentes. Hubo situaciones en las que,
pese a contar con separatas oficiales asociadas a los nuevos currculos, stas se
quedaron en los almacenes del Ministerio de Educacin (MED) por falta de recursos para su envo. Ms graves han sido situaciones generadas en algunas Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) donde determinados funcionarios lucraron con la venta de esta informacin a los docentes.

184 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

d. EXIGENCIAS DE LA PROFESIONALIZACIN DOCENTE


El Informe a la UNESCO de la Comisin Internacional sobre la Educacin para el
Siglo XXI es enftico al otorgar la mayor importancia a la funcin docente como
medio para alcanzar la calidad de la enseanza.5
Juan Carlos Tedesco, en su condicin de director de la Oficina Internacional de
Educacin de la UNESCO (1992-1997), sostuvo que una poltica integral para los
docentes debe incluir por lo menos los siguientes componentes:6

Medidas destinadas a atraer hacia la docencia a jvenes talentosos, con la motivacin y los rasgos de personalidad ms adecuados para el ejercicio de esta profesin.

Reformas en la formacin inicial de los docentes destinadas a superar la fuerte


disociacin entre esa formacin inicial y los requerimientos de su desempeo, particularmente los demandados por alumnos en situaciones de pobreza y en contextos culturales heterogneos.

Polticas destinadas a atender las exigencias del primer puesto de trabajo de los
docentes. Por lo general, la carrera docente se inicia desempeando los puestos
ms difciles: los primeros grados de escuelas rurales o urbanomarginales. Es necesario evitar que los primeros grados sean puestos como entrada al mercado de
trabajo, convirtindolos as, adems, en parte del proceso de formacin inicial.

Formacin en servicio permanente tanto en el mbito individual como a nivel del


equipo institucional. Lograr que las metodologas de capacitacin en servicio equilibren las modalidades individuales y las institucionales, sin perder de vista que la
capacitacin permanente es una necesidad para adaptarse a la rpida evolucin
de los conocimientos.
5

En una etapa temprana de la enseanza bsica es cuando se forman en lo esencial las


actitudes del alumno hacia el estudio y la imagen que tiene de s mismo. En esta etapa el
personal docente desempea un papel decisivo. Cuanto ms graves son los obstculos que
debe superar el alumno pobreza, medio social difcil, incapacidades fsicas, ms se le exige
al maestro. Para obtener buenos resultados, ste debe poder ejercer competencias pedaggicas muy variadas y poseer cualidades humanas, no slo de autoridad, sino tambin de empata, paciencia y humildad. Si el primer maestro que encuentra un nio o un adulto est insuficientemente formado y poco motivado, son las bases mismas sobre las que se debe edificar el
aprendizaje futuro las que carecern de solidez [...] As pues, mejorar la calidad y la motivacin
docente debe ser una prioridad en todos los pases (UNESCO 1996: 168-169).

Estas apreciaciones fueron planteadas concluido el proceso de organizacin y desarrollo de la 45.


Conferencia Internacional de la Educacin desarrollada en Ginebra, el ao 1996, por la Organizacin Internacional de la Educacin de la UNESCO (ver Tedesco 1998).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 185

Mejorar significativamente las condiciones de trabajo. Los salarios docentes estn


muy lejos de la significacin social que se otorga a su tarea. Sin embargo, es importante no considerarlos aisladamente de las perspectivas de carrera y de los cambios en los estilos de gestin institucional. Slo en el marco de una poltica de
profesionalizacin (ms autonoma en las decisiones, ms responsabilidad por los
resultados, formacin continua, etctera), el problema salarial puede tener soluciones de largo plazo.
En sntesis, se est ante un problema de gran complejidad que demanda estrategias sistmicas de accin y no polticas parciales. El carcter sistmico debe ser
entendido como la necesidad de definir una secuencia de acciones que ponga de
manifiesto cundo y cmo sern enfrentadas las distintas dimensiones del problema. La heterogeneidad de las situaciones nacionales impide definir una secuencia
de validez general; por ello, Las estrategias deben adecuarse a las condiciones
locales y ser necesario introducir modalidades de gestin que permitan administrar procesos con secuencias diversificadas. Sobre un punto, sin embargo, existe
un consenso general: los docentes no pueden ser el eslabn final de la secuencia
(Tedesco 1998: 256).
Es necesario advertir que los significativos avances que representan para el mundo de la educacin conferencias internacionales como las de Jomtien o Dakar
devienen en letra muerta cuando muchos gobiernos los del Per incluidos se
limitan a suscribir documentos mandatarios sin asumirlos verdaderamente. La falta
de difusin oficial de los acuerdos y las recomendaciones es un signo que confirma lo sealado. La mayora de veces, los documentos producidos en conferencias
internacionales o regionales, as como sus decisiones y mandatos, slo son conocidos por quienes asisten a los eventos.
Los esfuerzos del Ministerio de Educacin del Per por elaborar un informe sobre
Educacin Para Todos exigido en Dakar a los pases suscriptores no guardan relacin con la importancia dada a la presentacin oficial de este valioso trabajo de
concertacin.7

Para presentar los avances en el seguimiento y cumplimiento de los acuerdos de Dakar, los pases
latinoamericanos tuvieron como principal escenario la reunin EPT/PRELAC II (Proyecto Regional de
Educacin para Amrica Latina y el Caribe) que organizara la UNESCO en marzo del 2007 en Buenos
Aires. El ministro de Educacin del Per no asisti, pues la fecha coincidi con la presentacin al pas de
un informe del Banco Mundial. El viceministro que haba tenido activa participacin en el impulso del
Informe EPT no fue seleccionado; en su reemplazo asisti un alto funcionario que no haba tenido la
menor vinculacin con el seguimiento oficial de Dakar.

186 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

e. RECUPERAR EN EL AULA LA RELACIN ENTRE COMUNICACIN


Y EDUCACIN
Los mtodos de enseanza aplicados por el docente siguen siendo lo ms significativo en el logro de resultados en el proceso de enseanza-aprendizaje. Por eso,
la opcin por mtodos de atencin personalizada o por la supervisin de proyectos
de grupo, reduciendo as el tiempo que pierde el docente dando instrucciones y
dictando clases en voz alta, a la vez que enfrenta la heterogeneidad de los salones
de clase, es decisiva para una mejor calidad educativa. Son cruciales tambin la
organizacin del aula para propiciar una mayor participacin y mejores trabajos en
equipo, el buen uso de renovados libros de texto y el incremento de bibliotecas de
aula.
La disyuntiva actual no es elegir entre las nuevas tecnologas y los docentes, pues
tienen papeles insustituibles; sin embargo, se deben redefinir los papeles tradicionales del maestro. En este contexto, es necesario abordar demandas como una
mejor formacin profesional, talleres de intercambio peridico de ideas entre docentes, enseanza del uso de computadoras y otros medios electrnicos, y establecimiento de mdulos de aprendizaje en redes locales o regionales. Igualmente,
aprender a codificar y descodificar mensajes, as como conocer ms de televisin y
computacin, ayudar al docente a comprender que estos medios rompen la secuencia lineal de la construccin curricular tradicional.
Los requerimientos de ampliacin de oportunidades para el uso y el acceso a las
nuevas tecnologas, particularmente en escuelas pblicas y en ambientes pobres y
sin recursos familiares para contar con esos equipos, estn asociados con la obtencin de ms espacios democrticos en las sociedades latinoamericanas.
En un ambiente colectivo que estimula a los nios a tener un bagaje cultural audiovisual, informtico y electrnico, la falta de oportunidades de uso y acceso a este
tipo de medios agrava las desigualdades sociales. Las diferencias visibles entre
centros educativos con buena infraestructura y otros la mayora con locales
precarios, sern mucho mayores an entre centros que incorporan la informtica y
los que no accedan a ella.
De acuerdo con Teresa Quiroz (1999), la escuela debera ser el lugar donde los
educandos dan cuenta de todos los referentes que hoy da maneja un nio. La
importancia de recuperar en el aula la relacin entre comunicacin y educacin
estriba en que el nio debe aprender a tener una opinin, a situarse frente a los
acontecimientos, a expresar sus puntos de vista, a tener sentido de la inter y la

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 187

LA ENSEANZA POR EL DOCENTES SIGUE SIENDO LO MS SIGNIFICATIVO EN LOS RESULTADOS DEL PROCESO DE ENSEANZA-APRENDIZAJE. LA DISYUNTIVA ACTUAL NO ES ELEGIR
ENTRE LAS NUEVAS TECNOLOGAS Y LOS DOCENTES, PUES TIENEN PAPELES INSUSTITUIBLES;
SIN EMBARGO, SE DEBEN REDEFINIR LOS PAPELES TRADICIONALES DEL MAESTRO.

multiculturalidad. En un mundo crecientemente relacionado, el nio debe tener criterio suficiente para entender a los otros, situarse frente a ellos, afirmar su identidad y
enriquecer su cultura con los aportes de los dems.
En este sentido, un problema an no analizado son los efectos que estn teniendo,
en la relacin maestro-alumno y en el proceso de enseanza-aprendizaje, la mayor
exposicin de los nios a la televisin, en comparacin con sus maestros, y sus
mejores habilidades para acceder y comprender un medio como la computacin.
Hoy un nio puede saber ms de un tema que sus propios maestros o que sus
padres; y si bien tal circunstancia no cuestiona ni desacredita la labor de stos,
implica la necesidad de modificar el sentido tradicional del acto educativo.
Adems, no hay otra alternativa para lograr la modernizacin y ms espacios de
democratizacin en la enseanza que apostar por revitalizar la enseanza pblica.
De igual modo, dotar al maestro de calificacin profesional, conocimiento y puesta
al da en materia tecnolgica.
Sin duda, lo ms interactivo en la educacin sigue siendo la relacin entre maestros y alumnos. En pases como el Per, complejos por su rica diversidad cultural,
es mayor an la importancia de recuperar en el aula la relacin entre comunicacin
y educacin. En este sentido, una tarea urgente es superar los estereotipos con los
que han sido formados la mayora de nuestros docentes, privilegiando formas, estilos y costumbre de urbes costeas que han tratado de ser estandarizadas. La
pobreza de nuestra educacin en los medios rurales tiene aqu una de sus razones
centrales. La enseanza primera en lengua materna no tiene, en los hechos, la
fuerza demandada por un pas con nuestras caractersticas tnicas y culturales.

188 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

f. DEMANDAS PEDAGGICAS PARA LA UTILIZACIN DE LAS


NUEVAS TECNOLOGAS
La historia del siglo veinte es prdiga en ejemplos del entusiasmo con que la educacin ha acogido como potenciales medios educativos el cine, la radio, la televisin, el video y, ms recientemente, la computadora. Pareciera que cada nuevo
medio significaba, para algunos innovadores, la respuesta final a problemas educativos acumulados. Sin embargo, al cabo de aos de aplicacin, cada medio result
efmero en cuanto a las potencialidades que se le atribuan, en gran medida porque
se trat de implantarlos como mecanismos educativos sin antes tomar en cuenta
los fines perseguidos con su empleo.
La teleeducacin, una de las principales opciones de educacin a distancia de
carcter abierto, fue considerada durante dcadas como la alternativa a la escolaridad formal. Su ostensible fracaso se debi a que se quiso considerar el uso
de la televisin como una extensin del sistema escolar. Por otro lado, su alto costo
econmico obligaba a mantener una inversin permanente, que muchos niveles
descentralizados no estaban en condiciones de asumir. Adems, el lenguaje televisivo no es apto para la abstraccin escolar; afecta la fantasa y el deseo antes que
la razn analtica demandada por el proceso de enseanza-aprendizaje. En general, los fuertes impactos emocionales de la narracin dramtica televisiva disminuyen o distraen el aprendizaje.8
Ante las nuevas tecnologas, es frecuente encontrar posiciones que van desde las
utpicas (la tecnologa como panacea resolviendo los principales problemas del
aprendizaje) a las escpticas (la televisin y las computadoras son nocivas para los
nios y estimulan un aprender inocuo). Ambas posturas obedecen a una visin
tecnocntrica del problema, que no considera elementos humanos, culturales y
contextuales, privilegiando as lo tecnolgico y sustituyendo indebidamente un fin
por los medios. La cuestin fundamental no es qu se puede hacer con el computador o el televisor o qu hacen estos instrumentos a los nios. Es ms til preguntarse qu pueden hacer los nios y sus padres con las computadoras o la televisin; qu pueden construir con ellos; y cmo hacer competentes a nios, maestros
y padres, para que se muevan en el mundo de la computacin y de la televisin.

Un trabajo de Valerio Fuenzalida para analizar los mitos y realidades sobre la teleeducacin (Educacin y lenguajes en el mundo contemporneo) es citado en Trahtemberg 1999.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 189

Importa admitir que toda nueva tecnologa no reemplaza a la anterior. La computadora no sustituye a la mquina de escribir ni al video, ste no reemplaza al televisor,
ni ste a la radio. Cada tecnologa tiene su funcin, sus potencialidades y limitaciones. Se trata de que los nios, desde pequeos, sepan de su existencia y sean
motivados para usarlos con mente alerta y atenta.
La invasin de la tecnologa no debiera ser obstculo para promover en el aula la
vinculacin entre comunicacin y educacin. Por el contrario, se debe trabajar desde las posibilidades que presenta, conocindolas previamente.

EL PROBLEMA DE LA TELEVISIN
En el caso de la televisin, es considerada cada vez ms como un medio de entretencin y escapista. No se puede decir lo mismo de los efectos sobre la mente y
el modo de mirar el mundo de los nios, de una adiccin infantil a la televisin, ni de
la difusin videogrfica de cmics cargados de violencia.
Un informe de la UNESCO (1998) seala que El 91 por ciento de los nios con
acceso al televisor en sus hogares, pasan un promedio de tres horas diarias delante de la pantalla y le dedican ms de un 50 por ciento que a cualquier otra actividad. La encuesta que sirvi para elaborar dicho informe estableci que una hora
de programa contiene, en promedio, de cinco a diez escenas de violencia, presentadas en su mayora como agradables o benficas.9
Los nios y la mayora de veces tambin los padres no van ms all del procesamiento superficial del material televisivo. A pesar de su innegable influencia, la
televisin no est en la escuela ni sus efectos son tomados en cuenta en el aprendizaje de los nios.
Una tarea pendiente es precisamente agregar como un problema por resolver la
actitud de los padres o progenitores respecto al uso del medio televisivo y la adiccin que muchas veces inutiliza a los nios. Aproximarse al problema supone, adems, admitir que la televisin tiene una enorme potencialidad para entretener e
informar, ampliar el mundo de la cultura y estimular muchos ms sentidos de lo que
puede lograr un maestro en el aula. Las sesiones de audiovisin crtica entre maes-

Segn el trabajo realizado con cinco mil nios de 12 aos de 23 pases, personajes de accin como
Terminator son conocidos por 88% de los nios y 51% de ellos desean imitarlos (noticia cablegrfica
publicada por rotativos del mundo el da 24 de febrero de 1998).

190 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

tros y padres de los distintos niveles educativos, estimuladas por los centros o programas educativos, pueden constituir una salida a esta inercia colectiva.
Respecto a la relacin docente-medio televisivo, son escasas las referencias a la
televisin y su uso pedaggico en la formacin inicial del magisterio. Las iniciativas
docentes para considerar a la televisin como auxiliar educativo llegan a lo ms a la
entretencin de los alumnos para que luego realicen una composicin sobre lo
visto. No se trabaja con ella como medio potencial para el desarrollo de procesos
cognitivos y de aprendizaje, propiciando la reflexin mediante las imgenes.

LA INCURSIN DE LAS COMPUTADORAS


Con referencia a las computadoras, hay que partir de reconocer que tienen caractersticas distintas a otros medios, algunas de ellas muy ligadas a sus potencialidades para el aprendizaje. Varios autores sostienen incluso que estaramos en un
punto de la historia de la educacin en el que son posibles cambios radicales; y que
la concrecin de esos cambios tiene en las computadoras un medio indispensable
para lograrlos.
Sin coincidir con dichas posturas, una innegable ventaja de la computadora es su
capacidad de ser un medio interactivo, sobre todo desde que se volvieron conversacionales.10 Esta interactividad le da una mayor potencialidad para proveer nuevas formas de aprendizaje mediante actividades de construccin. La aplicacin
con padres, maestros y nios de formas interactivas y constructivistas de aprender
con la tecnologa, podra dar resultados sorprendentes.
A estas alturas ser difcil ignorar a las computadoras como elementos de la vida
moderna que se estn llegando a universalizar incluso en lugares insospechables
de comodidad o riqueza. De all la importancia de aproximarse a su uso con fines
pedaggicos, considerando que el contexto est formado por el nio, su ambiente
y su cultura, y no la tecnologa. A pesar de ello, el uso de la computadora con fines
pedaggicos se encuentra an en un perodo experimental, y hasta la fecha apenas ha afectado a un mecanismo bsico de la educacin: el contacto directo entre
el maestro y el alumno en el aula.

10

En su artculo Aprender interactivamente, publicado en el suplemento Artes y Letras del diario El


Mercurio (Santiago de Chile, 10.5.1998), Jaime Snchez define la interactividad como la respuesta por
medio del lenguaje al lenguaje y sostiene que Un medio es interactivo cuando tiene la capacidad de
implicar activamente al aprendiz a la actividad que viene implcita en el diseo.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 191

Actualmente, en los pases desarrollados11 las computadoras desempean las siguientes funciones principales: a) son instrumentos tiles para la adquisicin de
conocimientos informticos bsicos; b) sirven de apoyo y complemento de los planes de estudio; y c) constituyen medios de interaccin entre profesores y alumnos,
de alumnos entre ellos mismos y de profesores entre s. De estas tres funciones, la
segunda empieza a ocupar un espacio importante. Crece, asimismo, la conviccin
de que las computadoras aportan ventajas importantes como la simulacin, visualizacin, demostracin, reprogramacin e interaccin; y surge asimismo la certidumbre de que se necesitan nuevos parmetros de evaluacin y valoracin que
reflejen los procesos de aprendizaje cognoscitivo (UNESCO 1998).
En los pases latinoamericanos, uno de los escasos proyectos con resultados evaluativos es el Enlaces, de Chile, que privilegia el uso de redes de computacin en
las escuelas. Una evaluacin preliminar sobre sus efectos indica que los beneficios
de contar con tecnologas informticas y de comunicaciones se resumen en los
siguientes: a) las escuelas se pueden sentir parte de una comunidad escolar,
independientemente del lugar geogrfico donde se encuentren; b) los profesores
incentivan su profesionalizacin al compartir experiencias, guas de trabajo y grupos de reflexin mediante las redes de enlace; c) los directores y docentes pueden
modernizar su gestin administrativa, aplicando la computacin para planillas de
notas, comunicados, apuntes, archivos de datos, pruebas, registros de alumnos,
contabilidad, etctera; d) profesores y alumnos pueden aprovechar la creciente
oferta en calidad y amplitud de programas educativos (software) como material
didctico, modificando la prctica pedaggica; y e) los alumnos presentan una alta
motivacin al trabajar con computadoras, y los profesores pueden aprovechar este
estmulo de manera educativa y creativa (Heppk y Rehbein 1996).
En el caso peruano, el gobierno del presidente Alejandro Toledo hizo de la retrica
del Plan Huascarn un elemento simblico del cambio educativo. Si bien su lema
primigenio fue Internet para todos los colegios, termin concebido como un proyecto con ms elementos pedaggicos en el uso de informacin y comunicacin.
De acuerdo con declaraciones del entonces jefe del Plan Huascarn, Sandro Marcone, al diario El Comercio (9.1.2002), en el mbito pedaggico se contemplaban
tres componentes: capacitacin de docentes, desarrollada de modo progresivo;12
11

En Estados Unidos, por ejemplo, para todos los niveles de educacin se cuenta con un computador
por cada seis alumnos. No se cuenta con estadsticas precisas, pero se presume que en Europa la
relacin sea superior (UNESCO 1998).

12

Adems, El primer ao recibirn instruccin bsica para iniciar el proceso con los alumnos. Lo que se
busca es que el docente perciba lo valioso que ser incluir las nuevas tecnologas en su enseanza, lo
que permitir que el contenido de los cursos ya no sea tan estricto y que la educacin responda a las
necesidades de cada colegio o regin (El Comercio 9.1.2002).

192 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

adaptacin de las tecnologas de informacin al currculo actual, combinando metodologas y materiales tradicionales con la computadora e Internet; y nuevas competencias por las que el alumno deber llegar al conocimiento mediante su capacidad
de investigacin y sistematizacin.
Hubiese sido til que, en la construccin y aplicacin de este proyecto potencialmente importante, las autoridades, los tcnicos a cargo de su concepcin y organizacin, as como los docentes y las comunidades involucrados, tomaran en cuenta
los elementos que la experiencia acumulada en la regin latinoamericana aconsejaba. As, respecto al uso de nuevas tecnologas como mecanismos de enseanza,
importa hacer referencia a por lo menos tres aspectos problemticos:

Los software educativos a menudo no son hechos por educadores sino por tcnicos de computacin que conocen poco los procesos de aprendizaje.

Los lderes de opinin ligados a la utilizacin de las computadoras como instrumentos educativos son las propias empresas encargadas de su produccin. A pesar de
que no hay comprobacin de que con estos equipos se mejoren los aprendizajes, hoy
las compras masivas de computadoras para las escuelas son una caracterstica de
modernizacin educativa en varios pases. La rpida obsolescencia de equipos debido a los avances tecnolgicos de las transnacionales a cargo de su diseo y produccin hace suponer que, en la mayora de los casos, mejor sera invertir en la contratacin de servicios que destinar recursos a la adquisicin de equipos, con los inevitables costos adicionales de instalacin, capacitacin de usuarios y mantenimiento de
la maquinaria adquirida. Una de estas posibles salidas podra ser contratar servicios
locales asociados a Internet.13

El uso de computadoras como medio educativo ser distinto si se trata de pases ricos
o pobres. En los primeros, por lo general, las tecnologas educativas no sirven para
ahorrar recursos sino para elevar la calidad de los aprendizajes. En los pases pobres, la
opcin de usar computadoras en las aulas debe pasar por analizar factores de por s
escasos: recursos financieros y maestros bien entrenados.14
13

En el Per, un especialista en educacin y gerente de un instituto especializado seala: Si la


mensualidad del cable es de 35 dlares y la de Internet es ms o menos equivalente, sumando
costos adicionales podramos hablar de unos 250 dlares mensuales. En cambio, si cada libro de
texto cuesta unos tres dlares y cada alumno debe comprar por lo menos tres de ellos, estamos
hablando de 9 dlares por alumno en colegios que tienen un promedio de mil alumnos (fuente:
diario El Comercio, Suplemento Especial El futuro est aqu, Lima, 21.3.1999).

14

Se estima que por cada hora presencial de clase, el profesor invierte una hora en prepararla y el material
impreso para la misma sesin puede exigir unas 30 horas de trabajo. En cambio, una hora de instruccin
con un disco compacto interactivo necesita unas 300 horas de preparacin. La dificultad de generalizar

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 193

DURANTE SU FORMACIN EL DOCENTE NO HA REFLEXIONADO SOBRE EL DESAFO QUE LE


SIGNIFICAN LAS TECNOLOGAS DE INFORMACIN Y COMUNICACIN. EN MUCHAS
CAPACITACIONES HA PRIMADO EL MIEDO A SER REEMPLAZADOS O DESPLAZADOS POR
UNA O VARIAS MQUINAS.

Un elemento conclusivo es el carcter efmero que ha tenido muchas veces la utilizacin de estos medios con fines educativos. Su aplicacin sin una reflexin pedaggica y metodolgica previa, y sin establecer vnculos con otras experiencias valiosas
con capacidad de ser potenciadas con las nuevas tecnologas, ha conspirado contra
su eficacia y pertinencia. Con ello se repite el escenario de libros de texto multiplicados y distribuidos sin una reflexin pedaggico-metodolgica sobre su utilizacin y
sin una motivacin en pro de la creatividad e iniciativa de los docentes.

g. SUPERAR LA DIFCIL RELACIN DOCENTES/NUEVAS


TECNOLOGAS ELECTRNICAS
Introducir la tecnologa en la educacin demanda a los maestros nuevos e importantes roles, y que conozcan y dominen esa tecnologa. La presencia del docente
es esencial para que incorpore elementos de humanidad, impidiendo as que el
medio distorsione los fines educacionales y logrando que todas las potencialidades del nio estn involucradas en los procesos de aprendizaje.
A pesar de ello, la funcin que se est dando a los docentes en varios de estos
programas es intrascendente. Se ha llegado incluso a caricaturizarla al asignarles
tareas limitadas a la transmisin de informacin o, cuando ms, de moderador o
entrenador. Conspira contra una mejor ubicacin del docente, en esta introduccin tecnolgica, su inercia acostumbrada slo al lenguaje escrito; lo virtual, como
dimensin nueva, desborda los elementos con los que est trabajando.

la computacin en los pases pobres se agrava si se calcula una vida til de cinco aos por computador
y unos 300 dlares de mantenimiento por ao: se necesitaran 600 dlares por computador al ao.
Uniendo a lo anterior una estimacin de 60 dlares por estudiante al ao un computador por cada diez
estudiantes, [] el uso de esta tecnologa incrementara en 20 por ciento el presupuesto del sector, lo
cual no es factible en trminos polticos (De Moura Castro en PNUD 1998: 247).

194 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

En la evaluacin externa del Plan Social Educativo (PSE) argentino, desarrollado


durante el gobierno de Carlos Sal Menem, se seala que 89% de las escuelas
comprendidas por ste tenan equipamiento informtico. Los testimonios de los
docentes y alumnos encuestados reflejan lo que signific para ellos la llegada de la
informtica a la escuela. Los responsables del rea refieren que las computadoras
son ms accesibles al uso que la percepcin que tienen al respecto los alumnos.
Uno de ellos afirm: Yo antes vea las computadoras y crea que nunca las iba a
poder tocar ni usar y ahora hasta la s manejar.
El informe evaluativo del PSE sostiene preliminarmente que
[] la mayora de profesores estn impulsando el uso de la herramienta
informtica en los alumnos a travs del pedido de producciones, a travs de
la solicitud de informacin, pero an prefieren permanecer distantes de las
mquinas en sus tareas cotidianas de enseanza [] Esto podra vincularse
con cierto temor, por el desconocimiento, a sentir que los alumnos saben
ms que ellos, y al tiempo que lleva el repensar y revisar las estrategias
didcticas a la luz de las nuevas tecnologas. (Ministerio de Educacin de
Argentina 1999: 87-88)
De acuerdo con la misma fuente, los directivos de los centros educativos consultados sealaron que el principal motivo de la falta de uso de las computadoras era
que los docentes no saban operarlas.
En el caso del Proyecto Huascarn, del Per, varias tribulaciones centrales han
estado asociadas a no contar con una planificacin y estrategia desde el inicio. No
dar suficiente importancia a los nexos de las localidades y de los docentes con las
nuevas tecnologas en cabinas pblicas de Internet fue contraproducente e influy
para mediatizar las acciones de capacitacin.
Otro factor condicionante fue no considerar los aportes de comunidades ni los
costos del mantenimiento de equipos y de la conexin a Internet. Son mltiples y
variadas las experiencias de iniciativas comunales y docentes no vinculantes con la
poltica del Estado representada por el Proyecto Huascarn, como las desarrolladas en escuelas pblicas del distrito limeo de Ate y otras, de carcter mayoritario
en escuelas particulares, que han significado importantes esfuerzos colectivos de
padres y maestros.
En esta rea especfica destacan algunas experiencias en Colombia, en las cuales
la alianza entre escuelas y comunidades tiene un rol protagnico. Las computado-

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 195

ras son adquiridas por los gobiernos departamentales y las comunidades se encargan de su cuidado y mantenimiento (cobran una suma simblica); se motiva a los
docentes para que escriban sus experiencias sobre el uso del medio y a los alumnos para que las utilicen en sus tareas.
No es suficiente ofrecer a los profesores cursos de procesadores de texto. Es
indispensable demostrarles cmo utilizar mejor estas herramientas para despertar
un mayor inters entre los alumnos y, en consecuencia, obtener mejores resultados. En un buen nmero de casos parece no haber mayor diferencia entre la pizarra y la computadora, porque los papeles del maestro y del alumno siguen siendo
los tradicionales: dictar y copiar. Falta afinar tcnicas orientadas a estimular el pensamiento lgico y la seleccin de fuentes de informacin ms adecuadas.
Por lo dems, durante su formacin el docente no ha reflexionado sobre estas
demandas educativas ni sobre el desafo que le significan las tecnologas de informacin y comunicacin. El enfoque y nfasis de muchas capacitaciones ha sido el
miedo a ser reemplazados o desplazados por una o varias mquinas. Es necesario
abordar, en esa formacin docente, los nuevos roles frente al desafo que representan dichos medios para su cultura y capacidad profesional.

196 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

2. LA REALIDAD DEL DOCENTE PERUANO

No son muchos los estudios sobre la docencia en el Per y son varios los enfoques
y las vertientes que los motivaron.
La desvaloracin social del magisterio se vincula tambin con la escasa importancia que se da en el pas a las duras condiciones en que desarrollan su trabajo la
mayora de nuestros maestros y maestras, y a los significativos aportes que la labor
docente representa para la construccin y el desarrollo del pas.
Los resultados de las evaluaciones aplicadas a estudiantes y sus maestros revelan
los bajos niveles de aprendizaje y la insuficiente formacin de unos y otros. La
tendencia de los medios de comunicacin y de las voces oficiales ha sido una
injusta generalizacin: asociar esos resultados con el magisterio en su conjunto,
sin distingos, subrayando fundamentalmente lo negativo15 y cuestionando toda
opcin de cambio para la docencia. Las graves responsabilidades del Estado y de
la clase poltica en la crisis educativa, as como las duras condiciones de vida que
influyen en la atencin y en el aprendizaje de nios y nias que acuden a escuelas
pblicas, son generalmente amenguadas frente al factor docente, principal responsable de la situacin para esos crticos.
Aproximarse a la realidad docente peruana ser siempre un desafo.16 En este
captulo la asociaremos a la percepcin social del docente que impera en el pas, a
la actual poblacin de maestros y maestras, y a las remuneraciones que reciben
por sus servicios profesionales.

15

Es comn encontrar afirmaciones falsas en los medios de comunicacin respecto a los resultados de
evaluaciones comparadas en las que intervinieron estudiantes peruanos: si bien fueron pobres, no es
exacto decir que Somos los ltimos en Amrica Latina, que Slo superamos a Hait (en la evaluacin
comparada de la UNESCO) o que Per ocupa ltimo lugar en el mundo cuando en la prueba PISA que
gener dicha frase u otras similares slo participaron 42 pases (entre stos, seis latinoamericanos).

16

Este tema ser desarrollado tambin en otras secciones de esta Parte II del libro.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 197

a. PERCEPCIN SOCIAL DEL DOCENTE PERUANO


La educacin es esencial para todo intento de lograr cambios en las personas y en
la sociedad. Para hacer factibles esos cambios es indispensable contar con buenos profesores. En el Per, ms de siete millones de personas viven una situacin
de enseanza y aprendizaje en instituciones educativas, por lo cual reciben la influencia de un docente.
A pesar de su innegable importancia, en el pas la docencia adolece de limitaciones
que recorren desde las motivaciones para el ingreso a los centros de formacin
magisterial hasta la conclusin del ejercicio profesional. La literatura y la realidad
coinciden en sealar que los maestros inician su trabajo en condiciones desventajosas, como contratados o cubriendo licencias muchas veces en lugares muy
alejados o de difcil acceso, y que transcurren su vida laboral con escaso o ningn
apoyo oficial significativo.
La profesin docente tiene en el Per una doble percepcin social. Por un lado se
considera que el maestro lo es todo y se le atribuyen una infinidad de funciones
sociales. En contraste, hay otra percepcin de la docencia como una profesin de
bajo prestigio social, que se expresa en sus an escasos salarios, en la idea generalizada de que cualquier persona puede ejercer la docencia sin una formacin
especfica para ello, y en la falta de estmulos para actualizarse, mejorar su trabajo
e innovar.
Esta ltima percepcin tiene implicancias desfavorables que afectan el propio futuro de la profesin docente, pues desmotivan a los egresados de secundaria a
elegir la carrera docente o alientan a que quienes acceden a ella lo hagan como
segunda opcin.17
En contraposicin a esa percepcin negativa, se reconoce la existencia de algunas
ventajas que tendra la profesin docente respecto a otras. Destacan la estabilidad
laboral, la seguridad de recibir un ingreso fijo al mes, en un medio caracterizado por
agudos ndices de desempleo, y contar con un perodo vacacional extenso; adems, los maestros tienen ms vacaciones y un menor nmero de horas de trabajo
semanales que otros profesionales.

17

Esto es relativo cuando se trata de ciudades pequeas donde no hay universidades o no se ofertan
carreras atractivas. All, los mejores postulantes egresados de secundaria suelen tener su mejor opcin
en un instituto superior pedaggico.

198 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Dichas imgenes sobre los docentes definen en alguna medida los cambios en sus
propios roles sociales. El sentido y la autoridad de la prctica docente tienen vinculacin con los contextos en que sta se desenvuelve. La revalorizacin de la imagen docente se dar en la realidad cotidiana, all donde los maestros se desempean. Cinco factores que conspiran contra esa revalorizacin son:

El bajo desempeo de muchos docentes, expresado en varios concursos pblicos


de seleccin para nombramiento en el sistema educativo pblico, incluidos los de
formadores y directores de institutos pedaggicos.18

La proliferacin y heterogeneidad de instituciones formativas, muchas de ellas resultado de decisiones polticas para satisfacer demandas locales de creacin (o
reapertura) de centros cuya acreditacin deja mucho que desear.

La seleccin de estudiantes para mantener la existencia de un buen nmero de


institutos superiores pedaggicos (ISP), con la complicidad de autoridades locales
y de padres de familia para no exigir ms que el cupo y luego el cartn, obtenido de
cualquier manera.

La mal llamada profesionalizacin de fines de la dcada de 1980, un regalo de


ttulos compasivo o interesado por proselitismo partidario a los profesores de
tercera categora segn el escalafn del Ministerio de Educacin.

La escasa importancia que da la universidad a la formacin de los docentes. Las


contadas excepciones no logran modificar la imagen de una carrera hecha sobre la
base de utilizar slo tiza y pizarra (es decir, con mucho ahorro), lo que ayuda a
empobrecer la imagen de la profesin docente ante otras que demandan ms recursos y atencin institucional.
La mayora de estos factores sugieren preguntas como las siguientes: quines
escogen ser docentes en el Per?; qu razones explican que la mayora de las
anteriores escuelas normales, hoy ISP, sean acogidas y propiciadas en el interior
del pas?; ha sido la profesin docente el mal menor para los jvenes empobrecidos de zonas rurales o urbanomarginales sin posibilidad de acceder a centros
universitarios ms exigentes?; por qu se posibilit la creacin indiscriminada de
instituciones de formacin docente?
18

En el examen pblico de enero de 1999, para nombrar a 29 256 docentes y directores de los
diferentes niveles educativos del sistema se presentaron 107 979 postulantes. Slo 16,2% aprobaron el examen; y de ellos, 60% con la nota mnima de 11 (en una escala de 1 a 20) y 27% con 12 y
fraccin. Slo cerca de 1% obtuvieron 14 o ms (INIDEN 1999).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 199

A pesar de dichos factores, es importante reconocer, a la vez, que muchos docentes peruanos dan reiteradas muestras de inters por capacitarse. Son mltiples los
casos de maestros con escasos recursos que hacen lo posible por acudir a cuanta
oportunidad de formacin se les posibilite, o de postular a bachilleratos y licenciaturas por lo general autofinanciados. Eventos organizados por la Derrama Magisterial, por el Foro Educativo u otras entidades no gubernamentales como el Instituto
de Pedagoga Popular, Tarea o Educa, as como por diversas universidades, han
albergado a esos docentes. Se han formado, adems, numerosos crculos de estudio de maestros y redes de institutos superiores pedaggicos que se renen en
congresos peridicos.

b. LA POBLACIN DOCENTE
El Ministerio de Educacin cuenta con una Unidad de Estadstica que da informacin sobre el nmero de docentes en el pas; sin embargo, no siempre coincide con
otras fuentes como el Colegio de Profesores y revistas como Per en Nmeros. A
pesar de las nuevas tecnologas en uso, las bases estadsticas no superan determinadas distorsiones; una de ellas es la producida por el constante cambio o destaque de maestros de un distrito a capitales de provincia o regin. Las estadsticas
no suelen precisar si el destacado cubre otra plaza existente o se le crea nueva
plaza. Al parecer, la frondosa normatividad puesta en manos de funcionarios sin
preparacin y rutinarios no ofrece la posibilidad de velar por la calidad de los reportes.
En el pas siempre han existido dificultades para encontrar igualdad entre el nmero de docentes en centros y programas educativos y el nmero de plazas-docente
pagadas por el Estado; o, de lo contrario, no se ha presentado y difundido la distribucin de docentes por gestin y origen del gasto.
Segn la Estadstica Bsica del ao 2003 producida por la Unidad de Estadstica
del Ministerio de Educacin, el Estado paga a 320 413 docentes del servicio de
Sistema Educativo Formal: 301 473 que laboran en centros educativos, 2 634 en
programas no escolarizados, 13 934 auxiliares de educacin19 y 2 372 en las sedes de los rganos intermedios.20 Conviene precisar que la estadstica bsica re-

19

Los auxiliares de educacin forman parte del grupo de docentes sin ttulo pedaggico, en la
categora E, con jornada laboral de treinta horas semanales.

20

En este grupo no estn incluidas las plazas-docente del organismos central, las de la gestin
estatal-municipal y las de otros sectores pblicos.

200 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

gistra a los docentes con los que opera el sistema; esto quiere decir que en el total
de docentes (320 413) no estn incluidos los eventuales que cubren licencias, ni
los llamados docentes fantasmas (gente que figura en planillas y no asiste a
trabajar), que existen en una cantidad muy reducida.
Segn se muestra en el cuadro 3, el Estado subvenciona con ms de 15 000
plazas a centros y programas educativos de gestin parroquial, a centros fiscalizados y a instituciones benficas y de bien social.
Cuadro 3
Per: docentes pagados por el Estado, segn gestin
del centro o programa educativo (2003)
Cargo e institucin educativa

Nmero de docentes
Parcial
Total
%

Total de docentes pagados por Estado

320 413

100,0

301 473

94,1
89,4
4,2
0,2
0,3

Total docentes en Programas No Escolarizados de


gestin estatal MED

2 566

0,8

Total docentes en Programas No Escolarizados de


gestin parroquial

68

0,0

13 934

4,3
4,1
0,2
0,0
0,0

2 372

0,7

Total docentes directivos y de aula en CE


En centros educativos de gestin estatal-MED 286
En centros educativos de gestin parroquial
13
En centros educativos fiscalizados
En centros educativos benficos y de bien social

498
513
636
826

Total auxiliares de educacin 1/


En centros educativos de gestin estatal MED 13 250
En centros educativos de gestin parroquial
505
En centros educativos fiscalizados
31
En centros educativos benficos y de bien social
148
Total docentes en sedes de rganos intermedios 2/
En sedes de regiones de educacin
En sedes de UGEL

312
2 060

1/ Los auxiliares de educacin estn comprendidos en la categora de docentes sin ttulo pedaggico:
Categora E-30
2/ Estimado con Organizacin y Mtodos (OM)
Fuente: EsBas 03. Unidad de Estadstica. Ministerio de Educacin.
Elaboracin: Pedro Orihuela

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 201

De acuerdo con datos del Ministerio de Educacin, en diciembre del 2006, trabajaban 284 569 docentes con ttulo pedaggico y 38 101 sin el correspondiente
ttulo (de 99 no se tena informacin).

AUMENTO DE LAS PLAZAS DOCENTES


Uno de los principales resultados de la confusa e incoherente diversidad de rganos intermedios que existe en el Per es la disparidad entre el nmero de docentes
pagados por el Estado y el de las plazas docentes. En el primer caso, se trata de
las personas con nombre propio pagadas por el Estado para laborar como docentes en la educacin pblica. En el segundo, de las vacantes o cupos realmente
presupuestados por el Ministerio de Educacin.
El aumento de las plazas no es sinnimo de la demanda de docentes para la educacin pblica, conformada por el nmero de nuevos maestros requeridos (plazas docentes) y un nmero adicional de maestros para reemplazar a quienes, por diversas
razones (viajes, ceses, fallecimientos, etctera), se retiran o dejan la docencia. De
acuerdo con fuentes del Ministerio de Educacin, la tasa de retiro de los maestros
equivale a 1,2% al ao, lo que significara una demanda anual de 3 760 docentes.
Para establecer el promedio de los nuevos docentes requeridos en formacin magisterial, habra que sumar a los que se necesitan por crecimiento vegetativo (nuevas plazas) aqullos que se precisan para sustituir a los que se retiran del ejercicio
docente. As, el total anual de crecimiento de plazas sera de 6 874 docentes.
Ahora bien: mientras el nmero de matrculas se estabiliza o disminuye, segn las
proyecciones demogrficas el nmero de docentes aumenta considerablemente.
Esta situacin demanda mltiples acciones de racionalizacin, y una de las principales dadas las circunstancias imperantes, caracterizadas por una sobreoferta
de maestros y por el mantenimiento de instituciones formadoras sin la acreditacin
debida es tomar previsiones para que ingresen a la carrera pblica magisterial
(CPM) los mejores docentes.

c. LAS REMUNERACIONES
Un estudio del Banco Mundial de fines de la dcada pasada formul las siguientes
preguntas referidas a la condicin salarial docente, an en vigor:

202 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Cmo se comparan los salarios de los docentes con los de otros profesionales con
un nmero similar de aos de educacin superior?

Las estructuras salariales constituyen incentivos para que los profesores acepten
nombramientos en condiciones difciles (como en reas rurales), para que sigan
desarrollando sus habilidades profesionales y para mejorar el aprendizaje de los
alumnos?

Cules son las implicancias de costos que permitan reestructurar la escala de


salarios?
La desvalorizacin de la profesin docente tiene que ver con las bajas remuneraciones y con un sistema catico de incentivos y bonificaciones que, contra toda norma
racional, constituyen el mayor porcentaje de los pagos mensuales a los maestros.
Esto no asegura una remuneracin bsica suficiente para que el docente cubra sus
necesidades y responda a sus responsabilidades familiares.
Considerando la informacin proporcionada por la Oficina de Administracin-Unidad de Personal del Ministerio de Educacin21 y las remuneraciones que incluyen
los aumentos generales otorgados durante el gobierno de Alejandro Toledo (50
soles en el ao 2001 y 100 soles despus de la huelga magisterial del 2003), se
obtienen los siguientes promedios salariales: para los profesores titulados, de 913
soles en el Nivel I a 1 005 soles en el Nivel V; para los no titulados, de 799 soles en
el segmento E a 836 soles en el segmento A.
Analizando la informacin del Ministerio de Educacin, se puede sealar que:

Por sus valores y por su estructura, el sistema remunerativo vigente para los docentes peruanos no representa un mayor estmulo.

El docente mejor remunerado apenas llega a cubrir 50% de la canasta familiar


bsica calculada por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) en
1 800 soles.

La estructura vigente no contempla mayores diferencias entre los montos remunerativos de un nivel magisterial a otro.

21

Datos de esta entidad correspondientes al ao 2000 revelaban que los promedios de remuneracin
mensual entre los profesores titulados iban de los 765 soles (Nivel I) a los 840 soles (Nivel V), mientras
que los no titulados reciban de 648 soles (segmento E) a 687 soles (segmento A).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 203

El grupo de docentes mejor remunerado (V Nivel Magisterial) se diferencia del grupo con menores ingresos (Estrato E) en 22,7%.

La diferencia entre un nivel magisterial y otro no llega, en el mejor de los casos, a


4%.

No se vislumbra un conjunto estructurado de retribuciones monetarias y no monetarias que se incluyan o adicionen al sistema remunerativo de los docentes.

Formalmente, la Ley del Profesorado vigente contempla mltiples bonificaciones,


algunas de las cuales se podran asumir como incentivos; sin embargo, respecto a
los incentivos legalmente reconocidos se dan dos situaciones negativas: no llegan
a constituir un cuerpo orgnico y en la prctica no se cumplen a cabalidad.

La cultura de la bonificacin especial se impuso en las ltimas dcadas; y al no


incrementarse el sueldo bsico, ste tiene un importante acumulado de valor perdido.
Lo descrito evidencia la poca atencin del gobierno al ejercicio profesional de la
docencia, y la falta de una poltica de Estado que garantice los recursos necesarios
para revertir esta situacin de una manera sostenida. Resulta evidente que no ser
posible mejorar la calidad educativa empobreciendo a los maestros.

204 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

3. ASPECTOS CRTICOS QUE AFECTAN LA


POLTICA MAGISTERIAL EN EL PER

Una poltica no es nunca una decisin indita; forma parte de una


historia de decisiones de la que se conocen los logros y fracasos de sus
operaciones e intentos [...] no es algo que acontece de una vez por
todas. Es algo que se rehace sin cesar, es un proceso de
aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van
cambiando a la luz de nuevas consideraciones.
Charles Lindblom, La hechura de las polticas, Grupo Editorial Porra, Mxico, 1992.

La consigna Educacin como poltica de Estado, que surgi en el Per y Amrica


Latina hace ms de dos dcadas, alude sobre todo a la necesidad de que el Estado
se responsabilice de la educacin y de que haya continuidad en las polticas, ms
all de los cambios gubernamentales. La importancia de la vinculacin de la educacin con el Estado sigue siendo vlida en un pas tan fragmentado y desigual
como el Per. Sin embargo, la continuidad puede constituir un gran interrogante,
pues apostar por ella supone que en el pas haya satisfaccin con lo que actualmente se tiene.
Algunos rasgos propios de la experiencia peruana combinaron innovaciones interesantes e incluso contradictorias con el modelo de desarrollo educativo. En cuanto
a la docencia, empero, lo transformado fue insuficiente y, por el contrario, se conserv mucho de una legislacin inadecuada.
El nfasis en las polticas a lo largo de todos estos aos ha sido acompaado por
una escasa, dbil y hasta nula atencin a la implementacin de las mismas, as
como a lo que sucede con la educacin, con el sistema escolar y con los docentes
como personas y profesionales. Es fundamental reabordar las polticas, asocindolas a los pasos que hay que dar o que se estn dando para su pronta y buena
ejecucin. Importa por ello establecer bisagras entre el mundo de los gobiernos y el
de las agencias especializadas, por un lado, con el mundo de los actores y sujetos
de la educacin, en este caso los docentes.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 205

Ahora bien: el factor docente demanda un enfoque necesariamente sistmico y


sistemtico. Esto es vlido no slo cuando se trata de abordar una nueva carrera
pblica magisterial; nada, por ejemplo, debiera escapar de la visin integradora y
orgnica de lo que se entiende por formacin docente y por descentralizacin
de la docencia.
La ausencia de investigaciones y la no consideracin de la realidad y sus demandas acenta la precariedad del sustento de determinadas polticas. As, en un pas
mltiple y diverso como el nuestro no existe una poltica de formacin docente
estructurada, con un sustento terico de lo que debe significar formar docentes
funcionales a nuestra diversidad. Se ha optado por modas y tendencias que, al
no estar lo suficientemente estudiadas, se convierten en malas copias. Los cuerpos de asesora ministerial no juegan el papel clave de convencer a las autoridades
de que toda decisin necesita pasar por un anlisis riguroso de cada problema y
que su solucin tiene costos reales que, sumados a los prstamos internacionales
aplicados en formacin docente, llegan a cifras considerables (alguien ha evaluado la inversin y los resultados obtenidos con los prstamos?).
Incluso las mejores intenciones de optimizar la calidad docente como la aplicacin de evaluaciones para concursos de puestos y de tipo censal o el aumento
indiscriminado de los salarios pueden naufragar si no se toman en cuenta sugerencias sobre una nueva normatividad y no se revisan las frondosas y a menudo
intiles normas vigentes.
Habra que comenzar por ubicar y explicitar los puntos crticos que impiden a los
docentes ser sujetos o beneficiarios de las polticas de Estado, y analizar por qu
stas no constituyen salidas alternativas a la situacin de emergencia del magisterio. Cabe avanzar en la revisin y consolidacin de los Cuadros de Asignacin de
Personal, ajustar el excesivo nmero de ISP y los vnculos de stos con las universidades, evaluar los proyectos y programas que funcionan con fondos nacionales o
prstamos internacionales, promover un cambio sostenido de la relacin con los
medios de comunicacin social en beneficio de una mejor docencia, impulsar el
trabajo de informar y de vincularse con los padres de familia, y procurar la reorganizacin y descentralizacin de rganos clave como la Direccin Nacional de Formacin y Capacitacin Docente (DINFOCAD).
Las principales polticas educativas referidas al magisterio se tendrn que orientar
a superar los aspectos crticos que afectan el sentido mismo y la calidad de los
servicios de la profesin docente. Son cuatro los aspectos crticos aqu seleccionados: la insensibilidad del Estado, la falta de una carrera pblica magisterial, la falta

206 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

de visin poltica en la planificacin educativa, y una formacin inicial y continua de


docentes sin reglas de juego claras.

a. INSENSIBILIDAD HISTRICA DEL ESTADO


El mayor desencuentro entre las polticas de Estado y las de educacin se expresa
en que el crecimiento explosivo de la matrcula escolar se ha dado, paradjicamente, con un mnimo gasto pblico destinado a este sector. El creciente empobrecimiento de la educacin y de la accin docente se vincula con esta situacin endmica. Son escasas las evidencias de que el Estado y la sociedad peruana hayan
dado importancia al maestro como profesional y servidor pblico. No han sido resueltas y en algunos casos, ni siquiera planteadas preguntas bsicas como
quin es el maestro?, de dnde procede?, cmo vive?, cules son sus relaciones sociales?, cmo motivarlo ms y fortalecer su autoestima? y cmo elevar su
desarrollo humano atendiendo su educacin y su salud?
La vinculacin Estado-magisterio ha estado histricamente referida a conflictos
por mejores salarios. Es ms: algunas prolongadas huelgas fueron el corolario de
ese tipo de conflictos.
La actual Ley del Profesorado se aprob en 1985 y su reglamentacin recin en
1990, cuando expiraban respectivamente el gobierno de Fernando Belande y el
de Alan Garca. Por su parte, al no aplicar estos dispositivos legales, el rgimen de
Alberto Fujimori reforz entre los maestros la desconfianza frente al Estado.
En las comisiones de evaluacin del profesorado, responsables de los ingresos,
ascensos, reasignaciones y estmulos, durante la ltima dcada se margin la participacin de los representantes del gremio magisterial establecida por ley, con
el argumento de que ste carece de personera jurdica. Las comisiones en funcionamiento son instancias integradas slo por funcionarios, que rara vez dan cuenta
de sus actos; es prcticamente imposible que un docente ejerza un reclamo o una
apelacin, incluso cuando las leyes lo reconocen como su derecho.
En el caso de los ascensos de nivel (III, IV y V), las evaluaciones de desempeo no
tienen vigencia. En la prctica, no se permiten ascensos a los profesores nombrados ms all del segundo nivel. Desde 1990 (gobierno de Fujimori) se congel
todo cambio de nivel, vulnerando as el mandato de la Ley del Profesorado vigente.
A pesar de que la asignacin de nuevas funciones a los directivos de los centros
educativos conllev la promesa de remunerarlos adecuadamente, de acuerdo con

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 207

las responsabilidades asumidas, la bonificacin asignada por desempeo efectivo


del cargo de director o subdirector, adems de insuficiente, no tiene carcter pensionable.22
Por otro lado, no se han instalado las comisiones que deben otorgar los estmulos
a los docentes. Ni en las dependencias administrativas del Ministerio de Educacin
ni en los centros educativos se cumple en toda su extensin esta responsabilidad,
vigente desde 1996 segn la Resolucin Ministerial 016-96-ED.
Tampoco se ha cumplido cabalmente la decisin de incentivar a los profesores que
laboran de manera efectiva en zonas rurales y de frontera, declaradas de necesidad y utilidad pblica para la promocin de la educacin estatal (Decreto Ley 25951).
Segn mandato expreso, la bonificacin de 45 soles establecida en enero de 1993
se debi modificar anualmente.
La carencia de estmulos va ms all del campo remunerativo: el profesorado no
recibe un conjunto de beneficios que por ley le corresponden, lo que ha terminado
por afectar an ms su calidad de vida.
Para algunos investigadores peruanos,
[] el taln de pago mensual que reciben los profesores evidencia el trato
remunerativo que el Estado dispensa a los maestros del Per. En el pago
mensual se objetivan varios hechos inocultables sobre la situacin docente:
su creciente pauperizacin y relegamiento remunerativo, el recorte de beneficios consignados expresamente en la Ley del Profesorado, el congelamiento
de los principales conceptos remunerativos y la carencia de incentivos para
el desarrollo profesional. (Palacios y Paiba 1997: 57)

LA PRECARIEDAD DE LOS ORGANISMOS INTERMEDIOS


La principal relacin del Estado con los docentes se da a travs de rganos intermedios (USE y ADE, hoy UGEL) caracterizados por su inoperancia y por ser el
escenario de maltrato a los docentes y de graves expresiones de corrupcin administrativa. La precariedad de los rganos intermedios tiene algunas principales expresiones problemticas:
22

En el mejor de los casos, la diferencia remunerativa entre un director y un profesor es de 40, 65 o 75


soles, segn el tamao del centro educativo.

208 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Personal directivo y de supervisin que no ha llegado all por mritos profesionales


sino por militancia partidaria o cercana a las autoridades educativas de turno. Se
dan muchos casos de docentes con procesos administrativos y penales que son
refugiados en los rganos intermedios. Para muchos docentes, las UGEL son un
mbito donde se acoge a residuos slidos de la burocracia corrupta que ha sido
expulsada de las escuelas.

Dificultades para lograr una administracin y gestin de personal gil y operativa.


Los rganos intermedios presentan un cuadro de limitada capacidad para gestionar el sector y apoyar a instituciones educativas. En algunos casos, buenos especialistas, que trabajan bien en sus primeros aos, se congelan acadmicamente
al estar lejos de la presin de los estudiantes para actualizarse.

Mal manejo de presupuesto, lo que repercute en la asignacin inadecuada de plazas docentes y en la mala definicin de contratos con docentes, sobre todo en las
reas rurales. Esto deviene en dificultades para obtener estadsticas anuales sobre
docentes y alumnos.

Prdida de imagen y prestigio ante los docentes y la comunidad educativa. Las


decisiones se toman sin mayor contacto con los docentes y con los actores de la
comunidad. Los burcratas de estas unidades intermedias no asumen el liderazgo
en materia pedaggica ni presupuestal.
En las regiones, exdirectivos consultados sealan que la normatividad sobre la docencia es abultada y da para todos los gustos. Es muy difcil, casi imposible, que
un director o un profesor comn y corriente maneje esta normatividad. En los propios rganos intermedios se aplica la norma tal cual se interpreta, llegando veces a
su distorsin.
Un problema comn a muchas de estas unidades intermedias es el desconocimiento de la cifra total de maestros y de centros educativos de su jurisdiccin, as
como de su ubicacin real, y la falta de seguimiento de los cambios de personal por
reasignaciones y enfermedad. Algunos exdirectivos consultados tienen todava el
temor de que se estuvo pagando de ms.
En sntesis, los organismos intermedios conforman una estructura del Estado indiferente a los problemas reales de la educacin. Estn diseados con poca representatividad, sin identidad todo es as lo dispone la superioridad y sin autonoma. Se han ensayado muchos diseos y cambios de denominacin, pero ninguno
ha servido para responder a las necesidades sino para abordar viejos vicios que se
han reproducido.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 209

NO HAN SIDO RESUELTAS PREGUNTAS BSICAS COMO QUIN ES EL MAESTRO?, DE


DNDE PROCEDE?, CMO VIVE?, CULES SON SUS RELACIONES SOCIALES?, CMO
MOTIVARLO MS Y FORTALECER SU AUTOESTIMA? Y CMO ELEVAR SU DESARROLLO
HUMANO ATENDIENDO SU EDUCACIN Y SU SALUD?

Contina siendo una seal de alarma la falta de una poltica de desarrollo de las
capacidades locales o regionales, para que los gobiernos regionales puedan asumir las tareas de formacin continua de los docentes. Se sigue enviando especialistas desde Lima a desarrollar tareas de capacitacin para programas como el de
la anterior emergencia educativa o proyectos ya mencionados como el Proyecto
de Educacin en reas Rurales, con una considerable inversin de recursos. La
presencia de docentes jvenes en las regiones y los actuales procesos de regionalizacin son la esperanza de que esas capacidades sean obtenidas sin depender
de decisiones centrales.
Finalmente, cabe preguntarse si podrn renovarse organismos que deben servir de
manera eficiente a las escuelas y los maestros cuando estn dirigidos por personal
sin preparacin, ignorantes de su responsabilidad en el apoyo a la educacin nacional.

b. FALTA DE UNA CARRERA PBLICA MAGISTERIAL


La normatividad magisterial y la realidad sectorial no se corresponden con una
carrera pblica magisterial que debe propiciar la profesionalizacin docente y la
excelencia educativa. Al escaso sueldo docente se suman situaciones como las
siguientes: ingreso a la carrera sin demandas de calificacin; vigencia de una estabilidad absoluta en el cargo; falta de evaluaciones de los procesos educativos y del
desempeo profesional que permitan diferenciar a los buenos maestros y estimular el mejor desempeo; e indiferenciacin significativa de las remuneraciones entre nivel y nivel, ni siquiera entre los maestros titulados y los que no tienen ttulo.
Esto se agrava con la falta de una cultura de la responsabilidad por resultados y
con la escasa percepcin de los padres de familia sobre sus deberes y derechos
respecto a una educacin mejor calificada para sus hijos.

210 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

La Ley del Profesorado responde a un modelo de carrera tradicional o funcionaria,


basado en aos de experiencia y nivel de educacin formal, en el que se progresa
a un ritmo previsible, de manera mecnica, se haga bien el trabajo o no. Esta carrera, que norma la vida profesional docente, est estructurada en niveles. La Ley
15215, promulgada durante el gobierno militar iniciado a fines de la dcada de
1970, fijaba ocho niveles; las ltimas versiones los han reducido a cinco. A los
niveles se deben unir como componentes de la carrera las reas de desempeo (docencia y gestin), la jornada laboral (de 24, 30 y 40 horas, segn el nivel
o la especialidad educativa) y la especialidad (inicial, primaria, secundaria; Historia, Geografa, Matemticas, etctera).

Caractersticas comunes de la
carrera docente en Amrica Latina

Carrera profesional diseada en niveles (de cuatro a siete) en los cuales se avanza en forma automtica segn el paso del tiempo o alguna combinacin de factores explcitamente determinados (antigedad, capacitacin, mritos, etctera).

Estabilidad en los cargos titulares.

Salida a funciones directivas o administrativas como nica posibilidad de progreso.

Sistemas de puntajes centrados en la antigedad y la capacitacin.

Evaluacin del desempeo: cuando existe, constituye una formalidad. No hay


sistemas estructurados de evaluacin del desempeo docente.

Estructura salarial centrada en un sueldo bsico ms adicionales. Los aumentos


se otorgan al pasar de un nivel a otro. La antigedad es el factor preponderante
en el avance entre niveles.

Salida de la enseanza como nica posibilidad de aumento salarial.

No hay vnculo entre el desempeo y el salario individualmente considerado.

Fuente: Alejandro Morduchowicz, Carreras, incentivos y estructuras salariales docentes, Programa


de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina (PREAL), Buenos Aires, mayo del 2002.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 211

La estabilidad laboral en el cargo, plaza y lugar es considerada por muchos maestros y por su principal organismo gremial, el Sindicato Unitario de Trabajadores de
la Educacin del Per (SUTEP), como una importante conquista de la lucha gremial
del siglo pasado. Desde el punto de vista sindical, dicha estabilidad sera una garanta contra las reiteradas muestras de arbitrariedad de diversas administraciones
gubernamentales en las que ha primado una visin patrimonialista del Estado. Por
su parte, los crticos de la estabilidad manifiestan que la forma como se plantea y
ejecuta, considerndosela casi absoluta e intocable, la ha convertido en un lastre para obtener servicios educativos de calidad y para la profesionalizacin magisterial.
La jornada laboral medida por semana alcanza escasas 24 horas, una de las ms
bajas de Amrica Latina.23 En el caso de los docentes del nivel primario, el patrn
es el aula y el grupo o seccin de nios o nias a su cargo; en los secundarios, el
sistema laboral est asociado a la hora y a la especialidad. En este ltimo caso,
la elaboracin del cuadro de horas se convierte en una perenne lucha de intereses
personales si la escuela no cuenta con un director capaz de conducir y participar
en su distribucin. ste es uno de los principales conflictos cuando se trata de
reformar el desempeo docente sin tocar la institucin escolar.24
El rgimen salarial magisterial se rige por el Decreto Ley 276-84 (Ley del Profesorado) y sus modificatorias, adems de las leyes anuales de presupuesto. Alfredo
Rodrguez afirma que El monto de los sueldos magisteriales es un conjunto casi
ilimitado de rubros y subrubros, fijados sin ninguna justificacin tcnica y con el
nico propsito de no desbordar los lmites de la caja fiscal y que el deterioro de
las condiciones salariales de los maestros se debe tambin al cierre de la carrera
magisterial y a la distorsin de los mecanismos de promocin de nivel en la carrera (Rodrguez 2003: 32).
Las opiniones recogidas en las regiones coinciden en criticar no slo los bajos
salarios sino tambin las dificultades de los buenos maestros para ser reconocidos
como tales con el rgimen salarial vigente.25

23

En Chile, la jornada laboral semanal tiene 44 horas; en Bolivia, de 36 a 50 horas semanales; y en


Ecuador, 30 horas.

24

El trabajo por horas convierte al docente secundario en un visitante semanal de las aulas; y cuando es
un profesor de cursos de una o dos horas semanales se pasa toda su jornada visitando salones y
tratando de conocer a los grupos de chicos de quienes no llega a recordar siquiera sus nombres (Rodrguez 2003).

25

En Piura, los docentes entrevistados critican el actual escalafn docente, sobre todo por no permitir ni
alentar que el docente ascienda considerando una evaluacin justa y la experiencia acumulada. El

212 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Ms adelante se abordarn los procesos seguidos en los ltimos aos respecto a


una nueva ley de carrera pblica magisterial.

c. CARENCIA DE VISIN POLTICA EN LA PLANIFICACIN:


DESBALANCE ENTRE DEMANDA Y OFERTA DE DOCENTES
La falta de estudios actualizados y de planificacin ha llevado al pas a tener cerca
de 400 institutos de formacin docente y ms de 120 000 docentes excedentes.
El ao 2001 haba 290 000 docentes pagados por el Estado. El decrecimiento de
la poblacin de 0 a 17 aos permite calcular 50 000 alumnos ms por ao. Entre
1995 y el 2010 el alumnado de Educacin Inicial, Primaria y Secundaria solamente crecer un promedio anual de 49 167 alumnos en los sectores pblico y privado, por lo que se necesitaran aproximadamente 3 100 nuevos docentes al ao
para atender este crecimiento (Chiroque 2000). A esto hay que sumarle lo correspondiente a cubrir las cerca de 3 700 plazas de docentes que se retiran. Para el
ao 2002 se estimaba una sobreoferta de 83 558 docentes con ttulo pedaggico.
Por otro lado, datos de 1997 indican que en los ISP haba 110 337 estudiantes,
aproximadamente 73% de los alumnos de carreras pedaggicas del pas. La estadstica de 1999 mostr un total de 40 450 estudiantes en las facultades de educacin de las universidades.26 En sntesis, entre ISP y facultades de educacin se
estaran formando cerca de 30 000 profesores por ao (por promocin), lo que
supera en una proporcin de 10 a 1 la demanda estimada.
El Instituto Apoyo (2000) identific un problema de exceso de oferta de docentes
entre los aos 1998 y 2005, mayor an para la especialidad de secundaria. Segn
el Ministerio de Educacin, el ratio deseable de alumnos por profesor es de 35,
aunque puede ser de 20 a 25 en zonas rurales; sin embargo, para el ao 2000
este ratio era de 20 a nivel nacional, estimndose que para el 2005 ser de 13, si
se consideran todos los docentes que egresarn de los centros de formacin magisterial.27 Dado que el sistema no podr absorberlos, muchos quedarn desempleados.

actual congelamiento de niveles y la escasa diferencia remunerativa entre nivel y nivel tambin son
motivo de crtica. Se seala, adems, que la remuneracin docente no considera la calidad del
desempeo profesional, y que los haberes de los profesores debieran ser equivalentes a los sueldos
de los magistrados del Poder Judicial.
26

Los datos sobre ISP provienen del Censo Nacional de Educacin Tcnica y Pedaggica de 1997.

27

Cabe sealar que, de acuerdo con las estadsticas disponibles, actualmente 80% de los egresados
ejercen la docencia.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 213

Los departamentos del pas con una mayor sobreoferta de docentes de primaria son
Arequipa, Ayacucho, Ica, Lima y Moquegua. En el caso de secundaria, el mayor
exceso de oferta se dara en ncash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Ica y Puno,
con un ratio de 5 y 6 alumnos por docente.
A pesar del excedente de docentes, en varias UGEL se sigue enviando a supervisar escuelas a personal no profesional, sin preparacin pedaggica alguna.28 La
situacin se agrava cuando cada ao las regiones tienen que programar en su
presupuesto recursos para contratar a docentes por nueve meses; a mediados de
ao el pas se va enterando de que hay decenas de miles de nios sin maestros o
maestras a su cargo, debido a fallas en el reclutamiento docente o en la asignacin
de fondos.

ALGUNAS RAZONES DE LA SOBREOFERTA DOCENTE


La alarmante sobreoferta de docentes con ttulo pedaggico generada desde inicios de la dcada de 1990 obedece a cuatro factores:

Desaceleracin de la poblacin demandante de servicios educativos, al decrecer


relativamente la poblacin demogrfica de 0 a 17 aos, por mltiples motivos.

Crecimiento irracional de los centros de formacin magisterial.

Canalizacin de la pauperizacin poblacional y crecimiento de exigencias en estudios superiores, en los estudios de formacin magisterial.

La juventud del magisterio actual 43% de los docentes se concentran en el grupo etario de 24 a 35 aos de edad, asociada a la legislacin de cesanta por lmite
de edad, que determina una tasa anual de retiro muy baja: 1,2%. La tasa de retiros
ha disminuido significativamente en los ltimos aos y seguir hacindolo en los
prximos, contribuyendo as a la reduccin de la demanda de nuevos docentes.

28

En algunos casos esta situacin se ve precipitada por la negativa de los docentes titulados de ir a
trabajar en lugares apartados.

214 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

LOS INCENTIVOS PARA OPTAR POR LA CARRERA DOCENTE


Se sealan tres incentivos causantes de la masiva afluencia hacia la carrera docente, a pesar de los bajos salarios profesionales (Abugatts 2004):

Las facilidades para el ingreso otorgadas por las universidades y los ISP, por lo
general mayores que para otras especialidades. Esto no slo ayuda a masificar la
carrera sino que es un elemento importante de la propia minusvala de la profesin
magisterial.

La Ley del Profesorado, que garantiza una estabilidad laboral absoluta a los nombrados, coincidiendo esto con una reduccin de la oferta de puestos de trabajo y
con avances en los procesos de flexibilizacin laboral.

A pesar de que lo pedaggico es parte esencial de la formacin profesional, se


observa una excesiva pedagogizacin de la carrera, sin correspondencia con
demandas de realidades culturales y diversas. En muchos ISP y facultades de educacin se disminuye la exigencia de cursos de formacin profesional ms amplia.29
Por las razones sealadas, se puede afirmar que estos incentivos no son suficientes para alentar una profesionalizacin docente. Importa sobremanera una renovada oferta de carrera docente y reforzar, acreditndolo, el modelo de institucin que
forma y alberga docentes.
En muchos ISP se trata al futuro docente como un escolar ms, impidindole ejercer su criticidad por el recorte de sus derechos de participacin. La formacin que
se oferta en esos institutos de formacin docente no es asumida como manda la
ley, desde una perspectiva de educacin superior y de adultos.

SOBRAN DOCENTES O FALTAN BUENOS DOCENTES?


A pesar de las cifras antes mencionadas, los magros resultados de las evaluaciones comparadas en las que intervinieron estudiantes del Per indicaran que es
riesgoso poner nfasis slo en la sobreoferta docente, sin antes hacer esfuerzos
por ubicar a los mejores profesores tanto dentro como fuera del actual escalafn

29

Juan Abugatts (2004) seala que El efecto de esto ha sido desastroso y es, sin duda, uno de los
elementos claves para explicar el bajsimo nivel de aprendizaje y la mala calidad de la enseanza.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 215

magisterial. Es perentoria la creacin de un sistema que promueva una evaluacin


nacional sostenida del trabajo docente y que estimule realmente a los mejores profesionales de la educacin.
Debiera partirse de la premisa de que faltan docentes, si se consideran realidades
como que solamente la mitad de nuestros jvenes estudiantes acceden a la secundaria y muchos menos la concluyen; asimismo, que existen sostenidos dficits
sobre todo en las reas rurales de una educacin inicial que debe llegar realmente
a todo nio en edad de recibirla.
Sin embargo, el aumento del nmero de docentes viene siendo muy superior al de
nios y jvenes atendidos. Dicho crecimiento no significa, entonces, ms atencin
en reas rurales deprimidas y dispersas sino que se concentra fundamentalmente en
reas urbanas, donde decrece el nmero de nios y jvenes atendidos por cada
profesor.
Lo perverso de esta expansin de contratos de nuevos maestros y de la pugna por
ms plazas docentes en regiones o UGEL es que ambas iniciativas muchas veces
se convierten en el principal mecanismo para obtener clientela y conseguir respaldo
poltico. La atencin educativa a los nios sin escuela no es la principal motivacin.
La nueva carrera pblica magisterial tendra que abordar y dar respuestas adecuadas a este tipo de situaciones. Ser fundamental la incorporacin de criterios bsicos generalizables a todos los docentes (nombrados y contratados) que quieran
ocupar una plaza disponible, en los que prevalezcan requisitos para saber ensear.
Sigue sin respuesta satisfactoria la pregunta Cules son los criterios que definen
a un buen docente?. Si analizamos los perfiles de postulantes y egresados, se puede afirmar que los buenos docentes con que cuenta el pas saben de metodologas
y tcnicas, aunque su aporte terico es superficial por falta de investigacin y actualizaciones.
Estudios que nos proporcionen referentes sobre el desempeo docente en el aula
ayudarn a disear una nueva poltica de formacin de formadores y al rediseo del
concepto de prctica docente.

216 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

d. FORMACIN INICIAL Y CONTINUA DE DOCENTES: SIN REGLAS


CLARAS
Qu demanda la profesin docente? Qu implica ser un profesional docente?
La razn fundamental para definir perfiles y competencias es la necesidad de
fortalecer la docencia como profesin para que sta sea eficaz en un pas signado por la pobreza creciente y por la urgencia de asumir los desafos de la globalizacin. Se demanda un perfil bsico e integral del docente que considere tanto
su dimensin personal como la pedaggica, la institucional y la social ciudadana.
Para que esto sea posible son indispensables una slida formacin inicial docente y acciones de capacitacin continua, en el marco de una estrategia integral de
desarrollo magisterial.
La poltica de formacin docente no se resume slo en unir la formacin inicial a la
continua y en servicio, sino en el modelo y la concepcin que se adopten. En el
Per son varios los modelos adoptados, sin que al hacerlo se revalen o asuman
experiencias exitosas. Ha primado elegir lo que podra resultar financiado; por tal
motivo, quienes pusieron la agenda en materia de formacin docente han sido los
consultores de agencias de financiamiento internacional, optndose finalmente por
modelos reducidos a lo tcnico-pedaggico.
El actual sistema de formacin docente dista del requerido por el pas y por una
nueva docencia, pues presenta serias distorsiones y deficiencias como las siguientes:

El nmero de instituciones y programas formadores de docentes supera en alta


proporcin la cantidad que el pas necesita.

En la gran mayora de los casos, la calidad de la formacin dista de alcanzar los


niveles bsicos deseables. A metodologas que privilegian el trabajo con grupos de
estudiantes homogneos se suma la falta de bibliotecas, laboratorios y nuevas
tecnologas. En muchos ISP pblicos ste es un problema menor; por el contrario,
es una gran dificultad en muchas facultades de educacin e ISP privados creados
al amparo del Decreto Ley 882.

Faltan estmulos para atraer a estudiantes talentosos. En general, el alumnado


inscrito tiene calificaciones menores y, en comparacin con todas las carreras, padres con el nivel educativo ms bajo. La excepcin, como se seal, est en ciuda-

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 217

des medianas o pequeas, donde la mejor opcin para los estudiantes aventajados
siguen siendo los ISP cercanos.30

Depende excesivamente de un Ministerio de Educacin sin reflejos ni orientacin


clara. Adems, los esfuerzos por incorporar entes distintos a los burocrticos, como
el que se realizara en el PLANCAD, no han merecido evaluaciones ni sistematizaciones.

La formacin continua no tiene norte; se limita a impartir los cursos tradicionales


que aprovechan la poca de vacaciones del magisterio. Una muestra de ello es la
convocatoria a universidades pblicas para que capaciten a los docentes que participaron en la evaluacin censal docente a inicios del 2007.
Los problemas de la formacin docente en los institutos superiores pedaggicos
son, de acuerdo con un estudio especializado (Escobar 2002), bsicamente los
siguientes:31

Currculo con problemas de orientacin, pertinencia y racionalidad; de contenidos


fragmentados y escasa atencin a las necesidades de integracin y de aprendizaje
activo y reflexivo.

Metodologa inadecuada, con formas de enseanza predominantemente lectivas,


basadas en la comunicacin oral, y con poco requerimiento de trabajo prctico,
lectura e investigacin. Adems, la metodologa limita el compromiso activo de los
estudiantes en la construccin de sus conocimientos disciplinarios y pedaggicos.

Insuficiente equipamiento de las bibliotecas y los laboratorios, para apoyar el trabajo acadmico de modo que se adecue a las exigencias modernas en la formacin
docente.

Prctica profesional con pocas oportunidades de crecer en la tarea de ensear


mediante procesos apropiados que favorezcan el anlisis reflexivo, tanto del alumno-profesor como de los docentes a cargo de la enseanza de la didctica.

30

Aun en Lima, directores de ISP reconocidos por su buena organizacin sealan que hay estudiantes
de poblaciones marginales que eligen la carrera docente porque el modelo de adulto conocido que
mejor valoran es el de sus maestros.

31

Shona Garca, en nota personal enviada con motivo de la preparacin del presente texto, seala la
necesidad de establecer las diferencias entre los currculos de 1985 y el de 1996. En este ltimo se
plantearon canales para corregir los problemas planteados en los puntos a) y b), y se introdujo la prctica
temprana y permanente, paralela a la investigacin, precisamente para abordar el punto d) sealado.

218 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

LA IRRACIONALIDAD EN LA CREACIN DE ISP Y FACULTADES DE EDUCACIN


El aumento irracional de los centros de formacin magisterial tiene mucho que ver
con el exceso de la oferta docente. A inicios del nuevo siglo, el pas contaba con
470 instituciones de formacin magisterial (416 ISP y 54 facultades de educacin); desde 1991 al 2000 el nmero de ISP se multiplic por cuatro, siendo la
mayora de estas entidades de tipo privado.
El clientelismo poltico es el principal causante de esta sobrecarga; otro factor es el
nimo mercantilista de promotores privados que descubrieron una veta por explotar ofertando todo tipo de oportunidades institucionales para la formacin docente
sin que exista control de la calidad. Desde 1996 se estimul ms an esta multiplicacin de centros privados, por la Ley de Promocin de la Inversin en la Educacin (DL 882). Este decreto legislativo representa una poca en la que prim un
afn por privatizar la educacin; mantenerlo redactado tal como entonces es contradictorio con las nuevas opciones de poltica educativa.

Decreto LLegisla
egisla
tivo 822
egislativo
O M O C IN D
A IN
V E R S IN EEN
N LLA
A ED
U CA
C IN
LE
YD
DEE PR
PRO
DEE LLA
INV
EDU
CAC
LEY
Artculo 2: Toda persona natural o jurdica tiene el derecho a la libre iniciativa privada, para realizar actividades en la educacin. Este derecho comprende los de fundar,
promover, conducir y gestionar instituciones educativas particulares, con o sin finalidad lucrativa.
Artculo 4: Las instituciones educativas particulares, debern organizarse jurdicamente bajo cualquiera de las formas previstas en el derecho comn y en el rgimen
societario, incluyendo las de asociacin civil, fundacin, cooperativa, empresa individual de responsabilidad limitada y empresa unipersonal.
Artculo 6: El personal docente y los trabajadores administrativos de las instituciones educativas particulares, bajo relacin de dependencia, se rigen exclusivamente
por las normas del rgimen laboral de la actividad privada.
Artculo 23: Las instituciones educativas particulares o pblicas estarn inafectas al
pago de derechos arancelarios correspondientes a la captacin de bienes que efecten para sus fines propios.
Diario Oficial El Peruano, 9 de noviembre de 1996.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 219

A INICIOS DEL NUEVO SIGLO, EL PAS CONTABA CON 470 INSTITUCIONES DE FORMACIN
MAGISTERIAL (416 ISP Y 54 FACULTADES DE EDUCACIN); DESDE 1991 AL 2000 EL NMERO DE ISP SE MULTIPLIC POR CUATRO, SIENDO LA MAYORA DE ESTAS ENTIDADES DE
TIPO PRIVADO.

En el caso de las facultades de educacin, la autonoma universitaria ha significado campo libre para ofertar tanto formacin inicial como segundas especializaciones y posgrados, en muchos casos de dudosa calidad
La oferta de formacin docente en el Per es predominantemente estatal. Aunque
los ISP pblicos representan slo 43% del total, albergan a 61% de los alumnos;
en el caso de las universidades, se cumple la misma tendencia en cuanto al nmero de facultades y la poblacin estudiantil. Sin embargo, este mayor ndice de prestacin del servicio no se expresa en los recursos: segn Apoyo, la inversin por
estudiante en los ISP pblicos asciende a 474 soles por semestre, mientras que los
ISP privados gastan en promedio 1 357 soles por alumno (Rivero 2003).
Se estima que hacia el 2000 [] el total de docentes dedicados a la formacin
magisterial en el Per ascenda a nueve mil [en ISP pblicos y privados] (Escobar
2002). Los ISP pblicos cuentan con 3 200 formadores, con sueldos por lo general bajos y poco estimulantes a pesar de las exigencias acadmicas a las que son
sometidos.32 Un aspecto crucial que diferencia a los ISP y las universidades es la
autonoma respecto al Ministerio de Educacin: las universidades tienen una autonoma garantizada por ley y, por lo mismo, estn facultadas para elaborar sus propios contenidos curriculares y propuestas de formacin; los ISP pblicos, en cambio, dependen del Ministerio de Educacin, encargado adems de proporcionarles
un currculo nico (MED 2003). Cabe recordar que los ISP proceden de las antiguas escuelas normales, mientras que en algunas universidades la formacin docente es una inclusin relativamente reciente.
No existen indicadores cientficos y comprobables acerca del mayor o menor rendimiento de los egresados de ISP o de universidades. El grupo de trabajo del Foro
32

Por lo general se exige a cada formador 18 a 20 horas de clase con alumnos, adems de observacin de prcticas y asesora de tesis, sin contar con el tiempo dedicado a tutoras y labores administrativas. Su acceso a Internet es limitado, pues el tiempo disponible en las computadoras de las
instituciones se agota en abrir los correos electrnicos (Garca 2003).

220 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Nacional Educacin para Todos intenta una aproximacin al referirse a los resultados del concurso para plazas docentes, cuya prueba evalu tres reas: cultura
general, cultura pedaggica y aptitud docente, con tems que sumaban un mximo
de 40 puntos. Los resultados de las pruebas, aplicadas a 95 219 docentes, dejaron mucho que desear: en trminos generales alcanzaron un promedio de 11,84
puntos, es decir, 30% del mximo esperado. Los egresados de universidades alcanzaron 18,6 puntos como promedio, mientras que los de ISP promediaron menos de 15,4 puntos. Si bien dichas pruebas no implican una evaluacin del desempeo docente, dan una informacin bsica sobre la generalmente baja calificacin
de los concursantes (MED 2003).
En cuanto al ejercicio de la docencia por profesionales de otras ramas, algunas
universidades dictan cursos de complementacin pedaggica.33 Una contradiccin
bsica reside en el perfil del egresado que se exige a los futuros docentes que
estudian en los institutos y las reales posibilidades de desarrollar ese perfil. Los
niveles de exigencia son altos y entran en contradiccin con las escasas facilidades que se dan a los egresados para superar esos niveles con el reconocimiento
oficial y social.

33

Shona Garca seala que los evaluados corresponden casi en su totalidad a los que utilizaron el
currculo de formacin docente de 1985. Las universidades no atienden zonas alejadas y la diferencia con los egresados de los ISP se podran explicar por las dificultades de la educacin de estas
zonas.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 221

4. LA ACTUAL POLTICA MAGISTERIAL EN EL PER

a. PRINCIPALES LINEAMIENTOS NORMATIVOS


La carrera pblica magisterial ha sido objeto de referencia por diversas normas
legales. En la actual Constitucin se seala que El profesorado en la enseanza
oficial es carrera pblica. La ley establece los requisitos para desempearse como
director o profesor de un centro educativo, as como sus derechos y obligaciones.
El Estado y la sociedad procuran su evaluacin, capacitacin, profesionalizacin y
promocin permanentes.34

LEY GENERAL DE EDUCACIN 28044


La Ley 28044 o Ley General de Educacin representa un avance respecto a las
anteriores en cuanto a artculos directamente vinculados al ejercicio docente.35
Destacan en ella los siguientes elementos:

Ubica como factores que favorecen el mejoramiento de la calidad de la educacin


a la formacin inicial y permanente de docentes y a una Carrera Pblica que incentive el desempeo profesional y buen desempeo laboral (Art. 13).

Crea un Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad


Educativa encargado de promover una cultura de calidad entre docentes e instituciones educativas, de aplicar sistemas y mecanismos de evaluacin, y la certificacin y acreditacin de competencias (Art. 14 y 16).

34

Constitucin del Per 1993 (Art. 15).

35

En el Anexo 1, se explicitan los artculos de la Ley General de Educacin directamente vinculados al


ejercicio docente.

222 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Reconoce la importancia de la comunidad educativa (Art. 52) y, en ella, de las funciones y del origen por concurso pblico del director como lder del Consejo Educativo Institucional (Art. 55).

Da al profesor la condicin de agente fundamental del proceso educativo, con


derechos y deberes referidos en buena medida al logro de aprendizajes de sus
estudiantes (Art. 56).

Precisa que, en las instituciones del Estado, el profesor se desarrolla profesionalmente en el marco de una carrera pblica docente y est comprendido en el respectivo escalafn; asimismo, que el ingreso a la carrera se realiza mediante concurso pblico (Art. 57). Especifica que el ttulo pedaggico ser requisito bsico
para el ejercicio de la docencia (Art. 58). Indica que las reas de desempeo laboral
del profesor son la docencia, la administracin y la investigacin (Art. 59). Seala el
rgimen laboral del profesor que trabaja en entidades privadas (Art. 61) y establece
alcances para el personal administrativo (Art. 62).

El Estado garantiza el funcionamiento de un Sistema de Formacin y Capacitacin


Permanente que vincule la formacin inicial del docente, su capacitacin y actualizacin en el servicio (Art. 60).

Crea como instancias de participacin, concertacin y vigilancia los Consejos Participativos Locales de Educacin (Art. 75) y los Consejos Participativos Regionales de
Educacin (Art. 78). Las autoridades locales y regionales, as como los representantes
de los docentes, son considerados como integrantes de los mismos, sin exigencias,
para que entre ellos se elija a quienes conduzcan estos Consejos.
Han transcurridos pocos aos desde la promulgacin de esta ley. Sin embargo, es
posible afirmar que conceptos alentados en el espritu y letra de la Ley General de
Educacin 28044 como democracia, educacin de calidad, participacin y
equidad forman parte del discurso, pero no tienen correlato con las medidas que
se disean ni con los nfasis que se aplican en el sector.

EL ACUERDO NACIONAL
El mbito de la educacin constituye la Dcimo Segunda Poltica de Estado del
Acuerdo Nacional un compromiso de los actores polticos, gremiales e institucionales en torno a objetivos de largo plazo suscrito el 2001, rotulada Acceso universal a una educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y defensa de la
cultura y del deporte. Esta poltica seala que los suscriptores del Acuerdo

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 223

Nos comprometemos a garantizar el acceso universal e irrestricto a una educacin


integral, pblica, gratuita y de calidad que promueva la equidad entre hombres y
mujeres, afiance los valores democrticos y prepare ciudadanos y ciudadanas para
su incorporacin activa a la vida social. Reconoceremos la autonoma en la gestin
de cada escuela, en el marco de un modelo educativo nacional y descentralizado,
inclusivo y de salidas mltiples. La educacin peruana pondr nfasis en valores
ticos, sociales y culturales, en el desarrollo de una conciencia ecolgica y en la
incorporacin de las personas con discapacidad.
Dos incisos de esta poltica se refieren a la docencia. En ellos se seala que el
Estado Promover el fortalecimiento y la revaloracin de la carrera magisterial,
mediante un pacto social que devenga en compromisos recprocos que garanticen
una ptima formacin profesional, promuevan la capacitacin activa al magisterio y
aseguren la adecuada dotacin de recursos para ello (inciso c) y Crear los mecanismos de certificacin y calificacin que aumenten las exigencias para la institucionalizacin de la educacin pblica o privada y que garanticen el derecho de
los estudiantes (inciso g).
Sin embargo, los compromisos establecidos en el Acuerdo Nacional siguen siendo
poco conocidos por los funcionarios del Ministerio de Educacin. No han sido lo
suficientemente difundidos y no sera extrao que no constituyan un referente al
momento de trazar lineamientos o establecer directivas.

PRINCIPALES DISPOSITIVOS NORMATIVOS


En marzo de 1996 se aprob la Resolucin Ministerial 016-96-ED, que norma la
gestin y el desarrollo de actividades en los centros y programas educativos. A
partir de entonces, la figura del director del centro educativo adquiere mayor importancia como primera autoridad responsable de la preparacin del personal docente y no docente, del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI) del centro educativo y del plan de trabajo anual. El plan deber ser aprobado por los representantes del Ministerio de Educacin al inicio de cada ao escolar y su estructura debe
incluir la programacin, las actividades de desarrollo del plan de estudios, el calendario cvico, el sistema de evaluacin, la calendarizacin de las actividades, el control estadstico, el inventario de bienes, y el programa de mantenimiento y mejora
de la infraestructura y equipos. El director ser evaluado cada dos aos, y la norma
menciona el otorgamiento de premios o estmulos, as como sanciones en caso de
incumplimiento.

224 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Una clara limitacin de dicha Resolucin es que en la prctica no seala, ni en su


contenido inicial ni en las normas complementarias, cmo conseguir la autonoma
brindada a los centros educativos y el liderazgo del director. El Manual del Director
distribuido en 1997 y la posterior elaboracin de manuales de apoyo sobre presupuesto, administracin de personal, administracin de recursos directamente recaudados y abastecimiento, fueron un intento de precisar los alcances de dicha
Resolucin Ministerial.
En 1999 se organizaron eventos de gestin para dar a conocer a las Direcciones
Regionales, a la Direccin de Educacin de Lima y Callao y a las unidades de
gestin educativa las actividades que el Ministerio haba planificado para mejorar la
gestin de los centros educativos y contar con el compromiso de las autoridades.36
Cabe sealar que muchas de estas normas y reglamentos son disposiciones que
se tendran que observar. En su estructura bsica sobresale un espritu punitivo
que genera dependencia si no temor entre los funcionarios de los niveles descentralizados del sector educativo. La inamovilidad es uno de sus resultados.

EL MAGISTERIO Y LA EMERGENCIA EDUCATIVA: LA VISIN DEL GOBIERNO


El 18 de julio del 2003, veinte das despus de haber asumido su gestin, la entonces presidenta del Consejo de Ministros, Beatriz Merino Lucero, se present ante
el Congreso a presentar las polticas de gobierno, agrupadas en tres rubros: poltica econmica, poltica social y polticas sectoriales.
Al abordar el tema de la educacin, que junto con la salud consider uno de los
dos principales servicios sociales bsicos que debe brindar el Estado por su importante cobertura y efectos en el tiempo, se refiri en primer lugar al bajo rendimiento escolar y a la crisis fiscal y las remuneraciones insuficientes, para luego declarar a la educacin en estado de emergencia.
Poco despus, en su mensaje del 28 de julio del 2003, el presidente Toledo hizo
referencia a un punto de quiebre y dict quince medidas para guiar el nuevo
rumbo del pas. La segunda medida que expuso fue el Programa Nacional de
Emergencia Educativa, comprometindose a que antes del 1 de diciembre se
tendra un plan de accin para atender dicha emergencia.

36

En el Anexo 2 se presenta el listado de normas y reglamentos vinculados con la docencia en el pas.


Este trabajo fue realizado por el Equipo Tcnico del Consejo Nacional de Educacin como aporte al
debate sobre Carrera Pblica Magisterial.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 225

Como se ha sealado en la primera parte de este libro, el Programa Nacional de


Emergencia Educativa 2004 aprobado el 13 de diciembre por DS 029-2003
ED constituy un serio revs pblico del gobierno y de su Ministerio de Educacin. Mereci crticas del Consejo Nacional de Educacin, de otros actores y de los
medios de comunicacin por la falta de acciones concretas con alumnos y maestros, as como por no focalizar poblaciones prioritarias, ni sealar instrumentos,
plazos, presupuestos asignados ni indicadores de evaluacin que asegurasen que
todos los alumnos que ingresen al colegio en marzo 2004 lo terminarn en diciembre dominando la lectura, escritura y los clculos aritmticos.37
La prepublicacin del documento [] para recoger opiniones y recomendaciones
de la comunidad educativa nacional, en un encarte distribuido con el diario El
Comercio, (25.1.2003), en el que se ampliaba el texto y la fundamentacin de
dicho programa, si bien constituy un esfuerzo mayor del Ministerio de Educacin
para precisar programas y recursos, confirm un enfoque que identific la declaracin de emergencia del sector con un plan general de la gestin ministerial. Los
plazos que supone la propuesta ministerial no se condicen con las medidas inmediatas que demandaba la situacin de emergencia reconocida oficialmente.
En cuanto al Programa Formacin y Revalorizacin Magisterial, la misma publicacin seala como lineamientos de poltica que Se promover el inicio del despliegue de la carrera magisterial, mediante un Pacto Social que devenga en compromisos recprocos, as como una ptima formacin inicial y en servicio del docente y
la adecuada dotacin de recursos para ello.38
La declaracin de emergencia fue bien recibida, pero mal efectivizada en cuanto
sus lineamientos de poltica. Esto se expres en la no consideracin de los docentes como actores, de modo que se valorasen sus posibles aportes y experiencias.
Mientras que el Ministerio de Educacin haca las pautas y estableca alianzas en la
capital del pas, las UGEL y otras instituciones del interior se sentan utilizadas.
Su progresiva minimizacin termin convirtiendo a la situacin de emergencia en
algo que se perdi en el lenguaje cotidiano del Ministerio de Educacin.

37

Se poda lograr lo all sealado en un ao? Con respecto a qu vocabulario y complejidad de texto
de lectura? Esa comprensin de cualquier lectura, era para todas las edades? Al parecer, no se
tomaron en cuenta los procesos bsicos de aprendizaje.

38

Asimismo, A solicitud de los integrantes del Foro del Acuerdo Nacional, el Consejo Nacional de
Educacin liderar los trabajos sobre dicho Pacto Social, que servir de base, entre otros aspectos,
para establecer mejoras anuales de remuneraciones del magisterio hasta el 2006.

226 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

b. LA LEY DEL PROFESORADO


La Ley 24029 comprende a los profesores activos, cesantes y jubilados; a los
docentes en ejercicio y a administradores; a otros profesionales y docentes sin
ttulo profesionales que ejercen la docencia; a docentes del sector pblico y privado, en cuanto les sean compatibles las normas considerando su rgimen laboral.
El sindicato docente y los polticos que participaron en la aprobacin del estatuto
vigente suelen sealar que no se requiere una nueva ley de carrera pblica magisterial y que bastara con hacer algunos cambios en la 24029.39
Hay dos evidencias de que ello no es posible ni conveniente: su origen hace dos
dcadas, como producto de mutuas concesiones entre el poder poltico y las directivas magisteriales, determin una concepcin adaptada a requerimientos de un
tiempo pasado que no calza con los actuales; y, lo que es peor, es prcticamente
inaplicable.
En la vigente nueva Ley General de Educacin se opta en la prctica por una nueva
carrera pblica magisterial. No hay referencias en ella ni en su reglamento a su
relativo menor alcance respecto a la Ley del Profesorado.
Adems de lo sealado, hay varios otros argumentos vlidos para sustituir la Ley
del Profesorado:

El ingreso a la docencia pblica se da sin las suficientes demandas de calificacin.


Su reglamentacin se limita a sealar que para el nombramiento se tendr en
cuenta, adems de la especialidad, la antigedad en la obtencin del ttulo profesional; la residencia y procedencia del postulante y la antigedad en la presentacin de la solicitud. La competencia profesional del candidato es relegada a una
menor prioridad: slo se tomar una prueba de aptitud en caso de que dos o ms
postulantes concursen en igualdad de condiciones para acceder a una misma plaza. En suma, no hay filtros de exigencia para el ingreso a la carrera docente.

39

Uno de los principales argumentos est fundado en una estabilidad casi irrestricta en el puesto
obtenido. Segn el Art. 33 del Reglamento de la Ley del Profesorado, Los profesores al servicio del
Estado tienen derecho a la estabilidad laboral en la plaza, nivel, cargo, lugar, centro de trabajo. Estos
derechos de estabilidad se pierden por sentencia judicial ejecutoriada por delito comn o por sancin
de separacin a travs de proceso administrativo; excepcionalmente por racionalizacin de personal,
resultado de los procesos de reestructuracin supresin o adecuacin total o parcial del centro de
trabajo; finalmente, por situaciones que alteren el clima de trabajo en el centro educativo.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 227

Seala que el desempeo laboral es un aspecto bsico a tener en cuenta en la


evaluacin de los profesores (junto con los antecedentes profesionales y mritos),
otorgndole un peso de 30%; rige, por lo tanto, para el ingreso en la carrera pblica
y para los ascensos, as como para el otorgamiento de estmulos. Sin embargo, en
el caso del ingreso, los actuales concursos pblicos de nombramiento, convocados
por ley, no toman en cuenta el desempeo laboral pues consideran como nico
criterio vlido la aprobacin de una prueba objetiva.

No distingue entre el buen y el mal desempeo profesional. Los ttulos y aos de


servicio son determinantes en los ascensos en la carrera; con ello, queda en evidencia la primaca de la antigedad sobre el mrito. Como al Ministerio de Educacin no se le sealan plazos para la convocatoria a concursos pblicos de ascenso,
stos no se haban realizado desde hace por lo menos dos dcadas. sta es una de
las principales razones por la que profesores con ms de veinte aos de servicio se
encuentran en el II Nivel magisterial y, por ende, sin el menor incentivo respecto a
una promocin a la que merece aspirar como profesional.40
La diferencia remunerativa entre niveles es mnima, lo que desalienta a los mejores
maestros y diluye el inters por asumir cargos directivos. La Ley del Profesorado
menciona los puestos, pero no los describe. El hecho de que no los seale como
unidades bsicas de seleccin y remuneracin pone en evidencia que a los maestros se los selecciona y se les asigna una determinada remuneracin independientemente de lo que hagan.

Los mecanismos sealados para la contratacin, el nombramiento y los ascensos


son deficientes. De acuerdo con un documento de Hugo Daz (2003), las polticas
inorgnicas de expansin del sistema educativo va la creacin indiscriminada de
plazas docentes durante las gestiones gubernamentales de las ltimas dcadas y
la defensa gremial a rajatabla de la estabilidad laboral de todo maestro sindicalizado, conspiraron para que los ndices de crecimiento de los presupuestos educativos fueran menores en la mitad de los registrados para los profesores. La peor
parte fue para los sueldos docentes (Daz 2003).

40

Si bien el Art. 191 de la Ley del Profesorado establece que el MED realice la evaluacin por
ascensos entre los meses de septiembre a octubre, y que el ascenso rija desde el 1 de enero del ao
siguiente, la no concrecin de esas evaluaciones convirti en letra muerte tal disposicin.

228 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

c. LA FORMACIN DOCENTE
LOS INTENTOS ESTATALES DE CONSTRUCCIN DE UN SISTEMA NICO
La formacin continua es un concepto planteado en el Ministerio de Educacin
como un proceso articulado y permanente, concebido desde la formacin inicial y
activo durante toda la carrera, teniendo como eje la mejora permanente de la enseanza. Con l se trat, en una etapa de la Direccin Nacional de Formacin y
Capacitacin Docente (DINFOCAD ), de [] construir un sistema nico, procesal,
en dos fases sucesivas, en el que participen todos, aportando cada uno lo que ya
logr as como lo que trae de nuevo. En l se cuenta la experiencia ya acumulada,
con la riqueza y la diversidad de las interrelaciones formadores/docentes, ISP/
escuela, magisterio/otros actores sociales, como constitutivas de la propuesta y
aplicacin de la formacin continua, en una retroalimentacin constante (Valdeavellano 2002: 98).
El 2001 se plante como desafo [] una estrategia de formacin continua del
maestro a partir de una formacin inicial redefinida y una formacin en servicio
ms integrada y relevante, ambas en un contexto de: a) racionalidad de la oferta de
formacin inicial; y b) profesionalizacin y flexibilidad de la carrera magisterial (MED
2001: 26) El sistema de formacin continua aludido en este prrafo sera una de
las piezas del programa de Revalorizacin de la Carrera Magisterial propuesto por
la DINFOCAD, que inclua, adems, el Sistema de Acreditacin de Instituciones y
Profesores, y la estructura y el funcionamiento de la carrera docente.
En el proyecto original de la DINFOCAD se estableca que los programas y las actividades de formacin inicial de los profesionales de la educacin sern evaluados
permanentemente, a nivel de sistema y de institucin, [] mediante mecanismos
referenciados a patrones bsicos de funcionamiento y de acuerdo con las metas
fijadas en el Proyecto Educativo Institucional.41 Adems de evaluaciones internas,
basadas en instrumentos acordados a nivel del sistema, se realizaran evaluaciones
externas peridicas. Los resultados de tales evaluaciones guardan relacin con la
acreditacin institucional:

Se identificaron y seleccionaron los ISP y las escuelas superiores de formacin


artstica con mejores condiciones para ofrecer formacin inicial en cada regin.

41

Hasta el 2001 se conoca como Plan de Desarrollo Institucional (PDI).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 229

Fueron seleccionados 120 ISP pblicos, divididos en tres grupos (Garca 2003): el
primero, formado por 22 pedaggicos denominados institutos piloto, seleccionados por tener los mejores grupos de docentes; el xito de la capacitacin durante
1996 y 1997 posibilit un documento curricular consensuado para la especialidad
de educacin primaria y proyectar un Plan de Fortalecimiento para esos 22 ISP
con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, alentndose la formacin de redes donde interactuaron estos centros piloto con otros ISP vecinos a
los 22 seleccionados. Un segundo grupo compuesto por ISP partcipes de un Plan
de Modernizacin con apoyo financiero del Banco Mundial, cont con el apoyo de
los institutos piloto. Finalmente, el ao 2000 se asisti a los 46 ISP restantes,
aunque slo con escasa financiacin nacional.

Se reconvirtieron las formas y funciones de los institutos reorientando las carreras


teniendo en cuenta las necesidades regionales y locales y el fortalecimiento de sus
planteles de formadores, particularmente en funcin de las nuevas carreras y/o
especializaciones que ofrecen.42

Se consider la promocin de proyectos de innovacin educativa y sistematizacin


de experiencias exitosas, va fondos otorgados por concursos y otros mecanismos
de estmulo.

Se fortalecieron las redes regionales de instituciones formadoras, tendindose a


su interrelacin nacional peridica.
Respecto a la capacitacin en gestin, en su normatividad se advierten cambios que
van desde la preocupacin por la accin de los directores para asumir la pregonada
autonoma de los centros educativos (a travs de la RM 016-96-ED) hasta la referida a instancias de participacin como los Consejos Escolares Consultivos y los Comits de Moralizacin (CODEMOS) (DS 007, Directiva VMGI 004), antecedente de los
actuales COPARE (Consejos Regionales de Participacin). En los Lineamientos de
Poltica Educativa 2001-2006, este tipo de capacitacin forma parte de una opcin
para mejorar la calidad en la educacin pblica apuntando al fortalecimiento de la
democracia. La poca solidez de los rganos intermedios del Ministerio de Educacin
determin que la capacitacin de los responsables de la educacin en las regiones
forme parte de los planes de formacin para la gestin educativa.
se fue el perodo ms esperanzador de la DINFOCAD. Sin embargo, los continuos
cambios de responsable y la inadecuada interpretacin de la propuesta hicieron
42

La Resolucin 023-2001 tuvo aportes interesantes en materia de formacin magisterial. Dispona,


por ejemplo, dos plazas en los ISP para los mejores estudiantes de la localidad.

230 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

que el proyecto abortara; se atendi ms a la coyuntura poltica que al trabajo que


demandaba la propuesta.
Las comisiones especializadas se mediatizaron y su personal se destin a otras
tareas exigidas por la coyuntura: estructuracin del currculo diversificado, programa de emergencia, construccin del denominado Proyecto Educativo en reas
Rurales, entre otras. El debate brill por su ausencia en estas decisiones y se evidenci la prdida de liderazgo de esa unidad institucional en el sector.

LAS PROPUESTAS CURRICULARES


En cuanto a las propuestas curriculares, destaca el proceso seguido en la construccin de los perfiles que debieran obtenerse en la formacin docente, revisado en
1997 y aprobado por los formadores de los 22 institutos que ese ao iniciaron el
Plan de Fortalecimiento apoyado por el BID. Posteriormente esos perfiles fueron
aceptados por los 53 institutos incluidos en el Plan de Modernizacin y no fueron
objetados por los 46 restantes que se integraron entre el 2000 y el 2001. Los perfiles obtenidos fueron sometidos a dos evaluaciones internas y a una evaluacin externa segn la cual [] el personal directivo y los docentes consideran que lo ms
innovador de la propuesta curricular es la prctica profesional temprana. De esta
afirmacin se puede colegir que las apuestas del perfil bsicamente son reconocidas
por la comunidad profesional de formadores de docentes en el mbito de los ISP.
Seran entonces tres las reformas curriculares ms sentidas para la formacin docente en los ISP, en orden de aceptacin: a) la prctica profesional temprana; 2) la
investigacin-accin; y c) la interaccin didctica constructivista (Escobar 2002).
Lo crtico de este proceso es que los institutos de formacin docente (IFD) no se
apropiaron del mensaje implcito en el proyecto, que demandaba replantear su propia realidad institucional. La transferencia de la experiencia a otros IFD se desgast y hasta sufri distorsiones.
Cabe comentar, respecto a las tres reformas ms demandadas, que son escasos
los aportes sobre la prctica profesional temprana, caracterizada por su falta de
seguimiento y de monitoreo; igualmente, son contados los trabajos realizados por
formadores y alumnos sobre la investigacin-accin o sobre la interaccin didctica constructivista.
El Currculo de Formacin Docente en la especialidad de Primaria es el documento
ms conocido de la modernizacin educativa impulsada en la dcada anterior. En l

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 231

SALVO ALGUNAS EXCEPCIONES, LA FORMACIN EN LAS INSTITUCIONES FORMADORAS DE


DOCENTES NO ES ADECUADA NI SUFICIENTE PARA ENFRENTAR PEDAGGICAMENTE LAS
DIVERSAS REALIDADES FAMILIARES Y LA HETEROGENEIDAD DE LOS ALUMNOS CON LOS
QUE LOS PROFESORES TRABAJAN.

se describen, brevemente, las innovaciones que introduce la reforma en la estructura


curricular y el plan de estudio.
Shona Garca (2003) seala las principales dificultades de implementacin del
currculo para la formacin docente:

Lentitud y dificultad de la capacitacin: la confusin de trminos y conceptos, la


falta de informacin sobre diversos temas y la falta de tiempo para estudiar son las
constantes ms recurrentes.

Carga horaria abusiva: 18 a 20 horas de clases exigida a los formadores.

Obstculos insalvables para la prctica en escuelas unidocentes y multigrado de


mbitos rurales.

Problemas de comprensin de la interdisciplinariedad y debilidad en materia de


investigacin y desarrollo del pensamiento formal en muchos formadores.
A partir de este conjunto de observaciones es evidente que, aunque podemos evaluar que la propuesta curricular es una fortaleza segn el balance planteado, no
lleg a constituir un tema resuelto.
Se considera un grave problema adicional la aparicin de un currculo nuevo en el
ao 2003, [] elaborado sin participacin de los formadores que se ha impuesto
a 25 nuevos pilotos, entre los cuales hay algunos de los pilotos antiguos. Este
hecho, adems de desconocer a la comunidad de formadores que ha venido funcionando todos estos aos, tiene caractersticas que hacen retroceder la formacin al menos un par de dcadas (Garca 2003: 34). Transcurridas las dos gestiones ministeriales que ampararon polticamente esta contradictoria iniciativa, fueron
los propios IFD los que solicitaron regresar al anterior currculo. Mas, cabe preguntar quin asume las responsabilidades de esta evidente distorsin, as como los
gastos y la desinstitucionalizacin que signific para el pas.

232 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

LAS INICIATIVAS DE LA SOCIEDAD


En la dcada de 1990 sobresalieron importantes iniciativas de la sociedad que
plantearon propuestas alternativas a las oficiales (Cuba 2003):

En 1994, el Movimiento Pedaggico, conformado por un conjunto de organizaciones no gubernamentales cuya labor se orienta a los sectores populares, public el
documento Calidad de la educacin en la formacin magisterial, producto de un
encuentro en el que se analiz el tema (citado en Cuba 2003).

En 1999, Tarea realiz el seminario internacional Perspectivas y Propuestas para el


Desarrollo Magisterial, que plante objetivos y estrategias para el lustro siguiente.

En 1999, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), en coordinacin con el


BID y el Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina
(PREAL), desarroll el seminario internacional Formacin y Desarrollo Profesional
Docente. Experiencias innovadoras en Amrica Latina.

El Instituto Superior La Salle, de Urubamba, organiz el ao 2000 el Tercer Congreso Nacional de ISP, que convoc a 1 200 participantes de todo el pas y a
importantes especialistas nacionales e internacionales.43

En agosto del 2003, el Instituto de Pedagoga Popular llev a cabo el seminario


internacional Polticas de Formacin Docente en la Lucha contra la Pobreza, que
convoc a ms de 600 formadores y estudiantes de ISP y de facultades de educacin.

En el 2004, GTZ y la UNESCO tuvieron la iniciativa de organizar en Lima el encuentro Situacin de la formacin docente inicial y en servicio en Bolivia, Paraguay y
Per, sobre desarrollo profesional docente, de relativo impacto.
Ms adelante en el texto se destacan iniciativas de entidades vinculadas al mundo
empresarial, como el Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE), y de
organizaciones internacionales como la GTZ en la organizacin de actividades especficamente destinadas al fortalecimiento de una mejor gestin educativa.
La mayora de estas experiencias e iniciativas no encontr eco en el sector oficial;
hubo temor de convocarlas o asumirlas, en parte por la connotacin poltica de
algunas de las instituciones que las proponan.
43

Fue tambin el primer congreso internacional de formacin docente realizado en el pas.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 233

LA FORMACIN DE DOCENTES
EN CONTEXTOS DE EDUCACIN BILINGE INTERCULTURAL
En este mbito sobresalen particularmente el Programa de Formacin de Maestros Bilinges de la Amazona Peruana (FORMABIAP)44 y las experiencias en reas
andinas.
Desde el ao 2000, GTZ, en coordinacin con la DINFOCAD del Ministerio de Educacin, organiza actividades de formacin en EBI en razn de la demanda creciente de institutos superiores pedaggicos del sur andino (sobre todo los ubicados en
Cusco, Puno y Andahuaylas, con acciones aisladas desde 1966). Para dichas actividades fueron considerados aportes anteriores del FORMABIAP del ISP de Loreto y
del ISP La Salle de Urubamba, que posibilitaron las condiciones bsicas para reforzar algunas experiencias piloto que se venan desarrollando e iniciar otras.45
En la zona andina, los institutos pedaggicos que se incorporaron a este esfuerzo
de reflexin sobre la EBI son: ISP Huancavelica, de la ciudad del mismo nombre;
ISP Nuestra Seora de Lourdes, de Huamanga, Ayacucho; ISP Jos Salvador
Valle, de Huanta, Ayacucho; ISP Jos Mara Arguedas, de Andahuaylas, Apurmac; e ISP Tpac Amaru, de Tinta, Cusco.46

LA ACREDITACIN DE LAS INSTITUCIONES FORMADORAS DE DOCENTES


Hay importantes indicios para afirmar que, salvo algunas excepciones, la formacin
recibida en las facultades de educacin y los institutos pedaggicos no es adecuada ni suficiente para enfrentar pedaggicamente las diversas realidades familiares
y la heterogeneidad de los alumnos con los que los profesores trabajan en aulas.
Incluso en muchos casos la labor del docente debera ser complementada por
psiclogos y asistentes sociales. Estamos entonces ante un doble problema: lo
pedaggico es insuficiente en la formacin inicial y la realidad exige un abordaje
pluriprofesional.

44

Sobre el programa FORMABIAP hay referencias especficas en la Parte I de esta publicacin.

45

La experiencia del Pedaggico de Urubamba, con su programa de Profesionalizacin, entreg


importantes aportes al currculo de formacin docente de 1996, al igual que los amaznicos de
Loreto y Jan.

46

GTZ-PROEDUCA , pgina web de presentacin, en la pgina central del Ministerio de Educacin.


<www.minedu.gob.pe>.

234 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

En los ltimos aos, las instituciones que forman profesionales de la educacin en el


Per han identificado la acreditacin de programas e instituciones como un mecanismo conveniente para regular la calidad de la formacin de profesores. Tanto la
DINFOCAD, de la que dependen los institutos superiores pedaggicos, como las facultades de educacin de las universidades del pas, que son autnomas respecto al Ministerio de Educacin, se han propuesto poner en marcha un sistema de
acreditacin y han dado los pasos preliminares para hacerlo realidad. Los prrafos
siguientes resean los planteamientos de estas instituciones, as como la situacin
de partida que esta acreditacin ayudara a superar.
Existen los siguientes antecedentes:

La poltica de formacin continua de docentes aplicada actualmente por la DINFOCAD considera la acreditacin como uno de los mecanismos principales de la estrategia orientada a racionalizar la oferta de formacin inicial de docentes; para ello,
se prev el funcionamiento de un organismo acreditador.

El Reglamento General de los ISP pblicos y privados establece que la acreditacin se sustenta en la evaluacin del desempeo institucional y en la calidad pedaggica de las carreras ofertadas, de acuerdo con estndares de calidad aprobados
por el sector. El mismo Reglamento define la acreditacin como un mecanismo de
autorregulacin y control de la fortaleza y la coherencia institucional.47

Las facultades de educacin han realizado, entre 1998 y 2000 y con el auspicio de
la Asociacin Nacional de Rectores, tres encuentros nacionales encaminados a la
definicin de un sistema nacional de acreditacin de la calidad. En ellos se decidi
construir un sistema de acreditacin basado en estndares de calidad aprobados
por consenso.
En el campo de los especialistas, de los educadores profesionales y de la sociedad,
es creciente el consenso sobre la conveniencia de establecer mecanismos de racionalizacin, regulacin y aseguramiento de la calidad de la formacin de los profesionales de la educacin. El sindicato de educadores coincide tambin con la
necesidad de desarrollar una poltica de acreditacin de instituciones de formacin
de los profesionales de la educacin. En el ao 2001, uno de sus secretarios gene47

El Reglamento define la acreditacin como un proceso complejo, permanente, que toma en cuenta
estndares externos, pero tambin, y sobre todo, obliga a desarrollar la gestin y la prctica en forma
congruente con los valores, principios, misin y visin, objetivos y documentos curriculares del propio
Proyecto de Desarrollo Institucional. Es un mecanismo de autorregulacin y control de la fortaleza y
la coherencia institucional.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 235

rales afirm que, en opinin del sindicato, los institutos pedaggicos y las facultades
de educacin deben cumplir con una acreditacin de calidad. Nos oponemos tajantemente a que el criterio mercantil y rentista atente contra la calidad formativa de
los profesores.48

PROPUESTAS DE FORMACIN EN SERVICIO


Con la gestin del ministro Dante Crdova, uno de los pocos bien recordados de la
administracin Fujimori, se puso en marcha el PLANCAD, mediante el llamado a
concurso de entes ejecutores. Tambin se desarroll un programa de capacitacin
que en formacin docente logr resultados hasta donde dio la financiacin. Los
ministros que sucedieron a Dante Crdova dejaron que el programa de capacitacin siguiera sin apoyos explcitos.
Con las gestiones de Marcial Rubio y Nicols Lynch, durante el gobierno de transicin y el de Alejandro Toledo respectivamente, se continu y hasta se trat de
potenciar lo que ya se estaba haciendo. La DINFOCAD logr avances al perfilar los
siguientes elementos bsicos para una poltica articulada de la formacin de docentes en servicio:

Identificacin y seleccin de las instituciones acreditadas (ISP, universidades y asociaciones) con mejores condiciones para ofrecerla, con sistemas de seguimiento
permanente a los docentes en aula.

Programas diversos y abiertos de capacitacin, actualizacin y especializacin de


docentes y formadores en funcin de las demandas institucionales definidas en los
proyectos institucionales, en las redes, las provincias y regiones, segn el caso.

Programas formales de posgrados (maestras, doctorados y posdoctorados) orientados a segmentos selectos identificados en las prioridades de desarrollo, orientados a la produccin de profesionales avanzados de la poltica, la planificacin, la
evaluacin y la investigacin educativas, a cargo de las universidades.
Paquetes de programas de formacin en gestin y administracin educativa (para
directivos y administradores del sector).

48

Olmedo Auris (2001), Carrera Pblica Magisterial en el Per del siglo XXI, ponencia presentada al
Taller Internacional sobre Carrera Magisterial, realizado en Lima del 22 al 24 de noviembre del 2001.
Ministerio de Educacin, DINFOCAD.

236 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Bajo la conduccin de Rosario Valdeavellano, dicha dependencia ministerial propuso la creacin de los Centros Amauta de Desarrollo Profesional, con capacidad
para gestionar descentralizadamente la formacin continua en sus regiones de
influencia. En cada regin se seleccionara al ISP o la universidad ms competente
y con capacidad de influir sobre una red de instituciones responsables de la formacin docente. La estrategia de creacin de estos Centros Amauta supona aplicar
cambios en las instancias, as como generar espacios que hicieran posible el diagnstico, planeamiento y ejecucin de las medidas de poltica antes reseadas. Se
demandaba entonces la reorganizacin de los rganos intermedios y las regiones,
as como la reorganizacin de la propia Direccin Nacional de Formacin y Capacitacin Docente (DINFOCAD), dentro de la sede central, para generar una instancia
orgnica de conduccin orientadora y programtica de los procesos de formacin
continua. Lamentablemente, cambios ministeriales que definieron rumbos distintos a las polticas trazadas influyeron para aletargar si no distorsionar los propsitos iniciales de esta estrategia.
Asimismo, la formacin desde el Ministerio de Educacin, que demandaba que los
docentes tomasen distancia del memorismo y asumieran un pensamiento crtico,
contrast con los concursos convocados para cubrir plazas para seleccionar nuevos maestros desarrollados el 2001, una de cuyas caractersticas principales fue el
enciclopedismo y la opcin memorstica.
La importante idea de organizar centros Amauta ha sido, en la prctica, paralizada. A la fecha hay slo tres Centros Amauta reconocidos oficialmente en el pas, lo
que ha convertido al modelo en un plido reflejo de lo que se quera lograr. Su
monitoreo sigue estando a cargo de la sede central del Ministerio de Educacin.

LA FORMACIN DE FORMADORES
Los formadores son en su mayora maestros de aula que concursan para acceder
a puestos de trabajo en ISP o universidades, provenientes de la clase media baja o
de grupos populares. En muchos casos, los formadores de las universidades son
titulados de otras carreras y muchas veces carecen de toda formacin para la
docencia (Garca 2003: 38). Han sido escasos los esfuerzos en ese sentido. Shona Garca destaca que los formadores de ISP realizaron, en una estrategia de
construccin participativa de la propuesta curricular, una autntica dinmica de
autoformacin, lo que dio lugar al desarrollo de una comunidad profesional de formadores de maestros.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 237

Una de las ms significativas experiencias en esta rea es la Segunda Especialidad


en Formacin Docente, puesta en marcha en 1995 por la Pontificia Universidad
Catlica del Per, en el marco del Proyecto Educacin y Desarrollo Regional. Destaca en ella la creacin de redes de institutos pedaggicos que se renen por iniciativa propia para discutir sus avances y problemas, y que organizan congresos regionales de reflexin sobre la formacin docente. Estas redes han posibilitado, en alguna medida, que entre los formadores se propicie el ejercicio de la autonoma, creando as las condiciones para constituir una comunidad profesional.
Otros miles de estudiantes de pedagoga participaron desde 1996 hasta el 2004
en el Plan Piloto de Modernizacin de la Formacin Docente, que supuso reorganizar los currculos de formacin de los institutos superiores pedaggicos en las
especialidades de educacin primaria y secundaria e iniciar acciones de formacin a cargo de especialistas nacionales e internacionales, para unos 500 formadores de los primeros institutos piloto.
En dicha experiencia no se retom lo iniciado, en el sentido de tomar una parte de
la poblacin de formadores (docentes ISP) realmente existentes y con formacin
de varios aos por DINFOCAD para apoyar la formacin continua, ni se comprendi
que reducir el nmero de ingresantes debiera ir aparejado con medidas de reconversin institucional y estrategias nacionales.
Tampoco hubo la iniciativa de conformar una comunidad de formadores ni de disear un programa de formacin de formadores. No basta con tener una segunda
especializacin o posgrado para ser formadores competentes; esto demanda sobre todo pensar en la sostenibilidad de un programa con enfoques diferentes, que
consideren, entre otros aspectos, la participacin ciudadana, la adaptacin a las
diversidades regionales, una cultura crtica de interpretacin de la realidad nacional
y educativa, y la debida valoracin del acervo cultural con el que estn vinculados
los institutos formadores docentes.

238 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

5. LAS ASPIRACIONES Y LOS APORTES DE LOS


DOCENTES
a. LA REPRESENTATIVIDAD GREMIAL
EL SUTEP
Desde su creacin contestataria al rgimen militar de Juan Velasco Alvarado, el
SUTEP es sinnimo de lucha gremial contraria a todo gobierno que se haya sucedido durante las ltimas tres dcadas.
Para bien o para mal, dependiendo de la perspectiva de quien lo diga, el SUTEP
encarnado en sus sucesivas dirigencias ha sido el nico portavoz de maestros
sin voz en el pas. Sus caractersticas gremiales, con dirigencias asociadas a un
nico grupo poltico, Patria Roja, desde sus inicios hasta el presente, lo convierten
en una institucin donde lo gremial y lo poltico se mezclan con facilidad.
La ltima vez que el Estado recibi un empadronamiento de afiliados del SUTEP
fue en el ahora lejano 1984, cuando se presentaron las firmas de 123 300 profesores. En su condicin de secretaria general del SUTEP, en declaraciones al
diario El Comercio (14.1.2007), Caridad Montes afirm que al 2007 tenan
320 000 afiliados.49
El SUTEP ha tenido iniciativas para defender derechos y prerrogativas propiamente
profesionales en el campo de la docencia pblica, y se mantiene vigente como
organizacin social que vela por los intereses y las mejores condiciones laborales y
salariales de sus asociados. En estos casos, su accionar es necesario y bien valorado por sus bases magisteriales.
Los problemas surgen cuando sus dirigentes conciben al SUTEP como una instancia alternativa de decisiones ligadas a la educacin. As, si las fuerzas polticas de
un Congreso debaten una nueva ley general del sector, en el SUTEP se generan
procesos que apuntan a plantear una propuesta alternativa; cuando se encomend al Consejo Nacional de Educacin la construccin consensuada del Pro49

La profesora Caridad Montes ejerci el cargo de secretaria general del SUTEP hasta marzo del 2007.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 239

yecto Educativo Nacional (PEN), cumpliendo el mandato para el que fue creado,
durante meses el SUTEP plante como alternativo un proyecto que deba recoger
el sentir y las perspectivas del magisterio; cuando se presentan propuestas legislativas producto de consensos o de metodologas que los directivos del Ministerio
de Educacin se imponen para lograr resultados positivos como una nueva propuesta de carrera pblica magisterial, en el SUTEP se descalifica todo intento de
ofrecer alternativas a una Ley del Profesorado obsoleta, a la que presentan como
el mejor instrumento legislativo referido al magisterio a pesar de conocer de su
inviabilidad.
Muchos de los numerosos compromisos del SUTEP con sucesivos gobiernos se
suscribieron sin reconocer el principio de autoridad de quienes conducan el sector
educacin, y con la conviccin, por parte de los dirigentes gremiales, de constituir
una instancia con legtima injerencia en decisiones a cargo del Estado.
Qu ha mantenido a tantos maestros durante tanto tiempo leales a directivas del
SUTEP impregnadas de un maosmo trasnochado, al cual Nicols Lynch llama pensamiento arcaico?
Existen varias evidencias polticas de que no hay correspondencia entre la ideologa de Patria Roja, representativa de sus dirigencias, y las opciones electorales
por las cuales generalmente votan, en procesos electorales ms amplios, tanto el
maestro de base como sus familias. En el propio gremio esas ideas perdieron por
un estrecho margen a la hora de elegir la primera directiva del Colegio de Profesores, de acuerdo con las cifras oficiales. Por lo dems, la sigla SUTEP funciona
como contenedora de variadas posiciones en el espectro ideolgico, algunas de
las cuales son tan radicales que convierten en partido conservador a Patria Roja;
el gremio aglutina tambin a maestros de muchas tendencias, independientes en
su gran mayora, sin canales de expresin poltica ni de organizacin dentro del
propio gremio.
Nuestra derecha neoliberal clama por la desaparicin del SUTEP. Segn sus voceros, slo as el Estado (lase Ministerio de Educacin) podra efectuar los cambios
urgentes que nuestra educacin reclama. Se olvida con frecuencia que existen
instancias o niveles educativos en los que el SUTEP no tiene representatividad y
que estn preados de la misma mediocridad; por ejemplo, el sistema de educacin superior.
La razn fundamental de la adhesin y el seguimiento al gremio de decenas de
miles de maestros de base no radica en la ideologa de Patria Roja; est ms bien
en el desamparo de que son objeto por parte del Estado peruano. Se puede afirmar

240 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

incluso que el pensamiento de las dirigencias es funcional al maestro peruano,


dadas las condiciones en las que desarrolla su trabajo. La precariedad y el maltrato
bajos salarios y malas condiciones de trabajo determinan que, ms all de su
posible no identidad con el pensamiento poltico de sus directivos, el maestro de
base reconozca al SUTEP como su interlocutor con un Estado que representa y es
smbolo de su precariedad. Requiere de su gremio para estar en condiciones reales de exigir mejoras salariales, ms an cuando en el pas hay un mayor crecimiento econmico y los ingresos se mantienen estacionarios o disminuyen.
Es cierto que los dirigentes gremiales poco pueden exhibir en cuanto a luchas por
una reforma educativa y mucho en cuanto a manejo del gremio en forma de secta
partidaria, con prcticas tradicionales de jugadas bajo la mesa o de negociar movilizaciones; es cierto, asimismo, que en la prctica el gremio ha sido concesivo con
la mala calidad educativa y ha asumido una conducta conservadora sin la apertura
suficiente a un cambio drstico en nuestra educacin. En los aos que lleva desde
su fundacin, el SUTEP no ha sido capaz de dar sugerencias especficas para una
respuesta pedaggica alternativa. Ha llevado a cabo un sinnmero de congresos
pedaggicos que no han significado reflexin ni aportes serios para renovar nuestra educacin; el marco terico desde el que desarrollan sus propuestas se alimenta en la ideologa de Patria Roja, que es una escisin de otros partidos. No existe ni
se propicia en el gremio el surgimiento de una masa crtica de cara a los problemas
educativos, sino nicamente acorde con sus reivindicaciones. Hasta ahora, la nica
figura con la que se moviliza a sus bases sigue siendo la de Horacio Zeballos, quien
en vida mostr un particular coraje para la lucha reivindicativa gremial durante el
gobierno militar de hace tres dcadas,50 pero poco liderazgo en lo pedaggico.
No obstante todo lo anterior, el principal responsable de la mala formacin docente
y de la proliferacin de ISP de mala calidad es el Estado; no son los maestros ni su
gremio.
No cabe duda que el SUTEP necesita urgentes reformas. La eleccin de sus directivos nacionales y regionales a travs del voto universal de sus afiliados es un
clamor que debe ser odo y puesto en prctica. La falta de una experiencia gremial
a nivel de los docentes impide vislumbrar lo que sera un adecuado desarrollo institucional del gremio; sin embargo, el aumento de los docentes jvenes en el gremio puede ser un factor de cambio.

50

En su biografa se seala: [] de Horacio se puede decir que fue guerrero toda la vida. Fuente:
<http://siempre_horacinos.pe.tripod.com>.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 241

Lo acontecido a partir de la abierta pugna del gobierno del presidente Alan Garca
con el gremio magisterial al optar por una evaluacin censal del magisterio a pesar
de las presiones y amenazas sutepistas, que resultaron al final intiles, marca un
punto de quiebre que debe hacer reflexionar a todos los actores.
El SUTEP, adems de revisar crticamente su accionar y de su representatividad
gremial, debe optar por trabajar de manera decidida por el Proyecto Educativo
Nacional, no slo demandando al gobierno su aplicacin sino tambin orientando a
sus afiliados respecto a lo que pueden aportar para el cumplimiento de los objetivos y de las polticas acordadas en el PEN. Asimismo, se requiere del SUTEP una
renovada actitud de defensa de la probidad y de la profesionalizacin magisterial,
demandando efectivas sanciones a funcionarios y maestros con probadas acciones de corrupcin.
El gobierno, por su parte, en lugar de pugnar por hacer desaparecer al SUTEP o por
dividir el gremio en tantas facciones como corrientes polticas existan en su interior, debiera convocar al gremio a participar en la urgente renovacin del sector
precisando su respeto por la vigencia de una organizacin sindical que vele por las
legtimas reivindicaciones laborales de sus afiliados.
Es evidente que para que ambas situaciones se concreten deber haber cambios
en el Ministerio de Educacin y en el SUTEP, y superar la idea de oposicin permanente en sus vnculos. Una clara definicin sindical por sobre la partidaria ayudar
a lograr estos propsitos.

EL COLEGIO DE PROFESORES
Luego de la masiva inscripcin de docentes para participar en el Colegio de
Profesores, presentado por el gobierno de Alejandro Toledo como una instancia
que posibilitar el ejercicio profesional de sus afiliados, hubo la esperanza de que
los comicios para elegir su primera directiva marcaran nuevos rumbos, con una
representatividad magisterial distinta a la de un sindicato con las caractersticas
sealadas.
La realidad ha sido distinta. Como producto del proceso electoral sin resultados
definitorios, y de posteriores pugnas judiciales, en junio del 2007 dos juntas directivas reclaman la representatividad del Colegio y despachan a diario en diferentes
oficinas. Mal inicio para una institucin de la que se esperaba que animara y promoviera el debate pedaggico y una efectiva profesionalizacin docente.

242 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Luego de las elecciones realizadas en julio del 2006 el comit electoral del Colegio de Profesores del Per nombrado para esa ocasin proclam como decano a
Carlos Gallardo Gmez, con 42,6% de los votos vlidos, contra 40,34% de la lista
rival. Sin embargo, una faccin disidente del mismo comit electoral proclam como
ganadora a la lista encabezada por Soledad Lozano, la que, junto con la dirigencia
del SUTEP, denunci ante el Ministerio Pblico a los otros integrantes del Comit
Electoral por presunto fraude para perjudicar a su lista. Mientras tanto, el Ministerio
de Educacin decidi no reconocer a directiva alguna hasta cuando el Poder Judicial emita una sentencia final. El caso sigue en el Poder Judicial. El 24 Juzgado
Civil de Lima declar improcedente dicha demanda; sin embargo, dicho fallo fue
apelado y pas a la Cuarta Sala Civil. De acuerdo con la Resolucin 08, del 9 de
mayo del 2007, la Sala Superior Civil confirm la desestimacin de todos los recursos judiciales presentados por Soledad Lozano y mand a archivar todo lo actuado.
Sin embargo, la directiva dirigida por Soledad Lozano sigue difundiendo comunicados refutando tal noticia.
Para mayor confusin de los maestros, Carlos Gallardo despacha como decano en
oficinas situadas en el distrito de Jess Mara y Soledad Lozano, afn a Patria Roja,
hace lo propio en una oficina ubicada contigua a la sede principal del SUTEP (Av.
Caman, en el Cercado de Lima).
Un colegio bicfalo muestra la realidad de nuestra docencia y la interferencia de la
autoridad, con la falsa creencia de la no intervencin para preservar la integridad
institucional. En suma, una experiencia frustrada y frustrante.
Se espera que, superada la incertidumbre del reconocimiento legal, el Colegio de
Profesores asuma sus tareas optando por reforzar su posibilidad de convertirse en
un ente autnomo capaz de contribuir al desarrollo y mejoramiento continuo de la
educacin fomentando la responsabilidad en el trabajo y la honestidad como valores fundamentales de los docentes, tal como lo sealan sus estatutos.

LA DERRAMA MAGISTERIAL
Desde hace ms de treinta aos, los maestros de todo el pas aportan mensualmente 3% de su sueldo a un fondo de pensiones. El descuento ha sido automtico
y obligatorio hasta el 2007, cuando el gobierno, para golpear al SUTEP por sus
vnculos directivos con la Derrama, elimin el descuento obligatorio por planilla.
Hoy, con ms de 230 000 docentes aportantes en todo el Per, mensualmente se
renen cerca de 4 millones de soles, y la recaudacin anual bordea los 50 millones
de soles.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 243

LA RAZN FUNDAMENTAL DE LA ADHESIN Y EL SEGUIMIENTO AL GREMIO DE DECENAS


DE MILES DE MAESTROS DE BASE NO RADICA EN LA IDEOLOGA DE PATRIA ROJA; EST
MS BIEN EN EL DESAMPARO DE QUE SON OBJETO POR PARTE DEL ESTADO PERUANO.

La institucin encargada de administrar y vigilar estas sumas es la Derrama Magisterial. Asociacin mutualista creada en 1932, su principal funcin es financiar prstamos a todos los profesores. La diferencia con los bancos es que la devolucin del
dinero est totalmente garantizada, ya que el cobro se hace directamente en cada
planilla.
En 1984 el Ministerio de Educacin aprob el estatuto de la Derrama Magisterial,
uno de cuyos artculos ordenaba que cuatro de sus seis miembros directivos deban estar afiliados al en ese entonces Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin Peruana, el SUTEP (aos ms tarde, Sindicato Unitario). Los miembros del
SUTEP que componen la Derrama Magisterial son elegidos por los votos de cada
representante de dicho sindicato en los 24 departamentos del pas, y el control de
Patria Roja sobre estas agrupaciones gremiales en provincias es, prcticamente,
total.
En 1993 se facult la indexacin de los aportes mensuales de los docentes al
equivalente del 0,5% del monto de la Unidad Impositiva Tributaria. La administracin de los fondos sociales del magisterio por la Derrama Magisterial busca obtener rentabilidad mediante crditos sociales y otras inversiones debidamente autorizadas por la Superintendencia de Banca y Seguros.51
Esta historia ha sido interrumpida por el segundo gobierno aprista. A raz de los
enfrentamientos con el SUTEP por la evaluacin docente, el Ministerio de Educacin dispuso la no obligatoriedad del pago de los maestros a la Derrama; un complemento de esta accin ha sido otro decreto que autoriza al Banco de la Nacin
para dar crdito a los maestros con menos intereses que la propia Derrama.
Por lo general, las actividades institucionales de la Derrama Magisterial superan la
unilateralidad ideolgica de la dirigencia del SUTEP. Su revista de debate magiste51

Ver <www.derrama.org.pe>.

244 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

rial, y sus iniciativas en apoyo a las discusiones sobre la carrera pblica magisterial
y a la construccin del Proyecto Educativo Nacional han marcado matices y nfasis diferenciados respecto al SUTEP.
Las iniciativas pedaggicas de la Derrama Magisterial tienen su principal expresin en los Foros Internacionales Encinas. La seleccin de conferencistas magistrales considera por lo general los altos mritos profesionales, y varios de estos
foros han servido de plataforma para la presentacin de ideas renovadoras, no
necesariamente coincidentes con la ideologa de sus organizadores. La presencia
de educadores cubanos es particularmente privilegiada en estas iniciativas; esto
se evidencia, por ejemplo, en la opcin por el mtodo cubano Yo s puedo en
materia de alfabetizacin.

b. PLANTEAMIENTOS DE ORGANIZACIONES DOCENTES52


En la gran mayora de los muchos pronunciamientos del SUTEP priman, ms que las
propuestas, la denuncia y el uso de eptetos contra el gobierno o los funcionarios
adversarios. A contracorriente, el texto que presentara el SUTEP a travs de su
entonces directivo Olmedo Auris al Taller Internacional sobre carrera pblica magisterial (septiembre del 2001), en representacin de su gremio, privilegi un lenguaje no confrontacional y plante propuestas de tipo tcnico.53
En el texto aludido, el SUTEP plantea la necesidad de una visin integral de la
educacin, como parte de un proyecto educativo y en el marco del contexto econmico, social, poltico y cultural del pas, como garanta de una propuesta de carrera
pblica magisterial que responda a ese contexto.
Asimismo, seala que en el siglo veinte existieron primero las mutuales y luego los
sindicatos, a partir de los cuales el magisterio organizado ha tenido una presencia
activa en defensa de sus derechos. La CPM se ha ido as rediseando para incluir
nuevos componentes: nombramiento, estabilidad laboral, poltica de ascensos, escalafn, remuneracin personal y familiar, bonificaciones por preparacin de clases, zona de trabajo, cargo directivo, etctera.
52

La reaccin gremial frente a iniciativas sobre la CPM del segundo gobierno aprista tiene otros
elementos de anlisis que se registran en la Parte III de este libro. Asimismo, los principales elementos contenidos en la propuesta de ley de Carrera Pblica Magisterial del Colegio de Profesores
presidido por Carlos Gallardo se resumen en el Anexo 3 de esta Parte II.

53

En dicho taller tuvieron un particular papel la consultora Franoise Delanoy y caracterizados representantes gremiales de Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Uruguay.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 245

Haciendo un repaso histrico, en el documento se seala que en la dcada de


1980 el SUTEP propugn una Ley del Profesorado que inclua un ttulo sobre CPM.
En ese entonces se promulgaron la Ley 24029 (1984) y su Reglamento (1985), y
luego de luchas gremiales en el ao 1990 se promulg la Ley del Profesorado
25212, que modific la Ley anterior y norm la CPM.
En el texto se vincula la CPM al compromiso social y pedaggico del docente en
una sociedad del conocimiento, lo que a su vez implica la necesidad de que el
Estado y la sociedad reconozcan y valoren al docente, sealando que si ste infringe su noble condicin de maestro tendr que ser sancionado. Se establece,
adems, que el maestro debe estar suficientemente capacitado en las reas cultura general, pedagoga, especializacin y prctica profesional.
Se analiza luego la situacin actual, que tiene como referencia la dcada 19902000, y se constata que la normatividad vigente no se cumpli. A continuacin se
subrayan los aspectos que constituyen la preocupacin central del gremio:

La estabilidad laboral, lesionada por la flexibilizacin impuesta por el mercado de


trabajo, que la vincula a la evaluacin de un desempeo estandarizado en el marco
de esas relaciones de mercado.

La evaluacin del desempeo docente, que se vincula al rendimiento de los alumnos como indicador principal de resultados, es decir, al aprendizaje, como indicador,
a su vez, de la calidad de la educacin.

El maestro es considerado, en esta ptica como un insumo funcional y descartable


para el logro de la calidad educativa y debe, en consecuencia, ser evaluado por su
eficacia.

La concepcin neoliberal de la educacin, que lleva a una cultura del individualismo


y la alienacin que considera a la educacin como mercanca y a la escuela como
empresa, con una visin de gestin empresarial y asumiendo un contenido tecncrata del currculo.
La oposicin gremial a las polticas implementadas desde el gobierno de Fujimori
en la dcada pasada se resume en esta frase: [] no se trata de aceptar un
simple nexo del trabajo docente con la calidad educativa, sino el trabajo docente
liberalizado con una calidad educativa tambin sometida al criterio de mercado
libre. El ncleo de pensamiento asume una opcin poltico-ideolgica: la del libre
mercado. No se trata, por lo tanto, de una simple formulacin tcnica, sino de una

246 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

propuesta ideolgico poltica enmascarada de argumentacin tcnica y educacional.


Con el objeto de redisear con seriedad la CPM, se proponen los siguientes criterios: entender la educacin como poltica de Estado; revalorar al maestro garantizando su adecuada formacin profesional; actualizacin pedaggica permanente y
salario justo, decoroso y digno; los maestros, como sujetos, deben participar en las
decisiones de poltica magisterial; reconocimiento del impacto relativo de los maestros en el desarrollo de la calidad educativa; en toda poltica magisterial, se deben
combinar los derechos de los alumnos y los derechos de los docentes; se deben
dar los recursos financieros que garanticen poner en marcha las decisiones sobre
mejoramiento de la calidad educativa y de la calidad docente; y es posible concertar sobre poltica magisterial, siempre y cuando existan interlocutores vlidos.
La propuesta formulada por el gremio en el documento presentado por Olmedo
Auris, precisa los siguientes componentes:
a. Estructura (niveles) de la CPM, ingreso a la CPM, requisitos y evaluacin para
los ascensos en la CPM, cese o retiro de la CPM y reingreso, remuneraciones,
reasignaciones y permutas, profesorado cesante y docentes sin ttulo pedaggico.
b. Partiendo de considerar que la vigente Ley del Profesorado contiene los componentes ms importantes de la CPM, se plantea su rediseo con algunas
precisiones sobre puntos que se considera importante actualizar:

Cinco niveles de CPM: Nivel I como inicial y de trnsito, en el que no debera haber
ms de 6 000 maestros en los siguientes aos; y Nivel V, reservado a la excelencia,
que tampoco tendra un gran volumen de maestros. La mayora se ubicaran en los
Niveles II-III y IV.

Diferenciacin salarial significativa entre nivel y nivel para hacer atractiva la CPM.
La actual escala es prcticamente plana (si el Nivel I es 100% se llega al Nivel V
con 111,37%); la propuesta es que la diferenciacin entre ambos niveles llegue a
60%, lo que significa una distancia de 15% entre niveles.

Ingreso a la carrera conservando plenamente el tenor del Art. 34 de la vigente Ley


del Profesorado.

En relacin con la evaluacin del desempeo como requisito para los ascensos en
la CPM, despus de una serie de consideraciones concluyen aceptndola, siempre

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 247

y cuando: a) no sea un factor nico y aislado para valorar el trabajo del maestro; b)
se asuma como punto de partida una digna base remunerativa y de condiciones de
trabajo; y que el SUTEP intervenga para precisar qu, quin, con qu, dnde y cundo se evala.

En relacin con los factores a evaluar, consideran que el art. 38. de la vigente Ley
del Profesorado seala los requisitos para pasar de un nivel al otro, que se precisan
en los artculos 177 y 178 del Reglamento. Se afirma que se deben conservar esos
tres factores tal como aparecen y se entienden en la Ley, modificando sus puntajes
y estableciendo el tiempo mnimo de trabajo docente (los factores son: desempeo
laboral, antecedentes profesionales y mritos).

Sobre las remuneraciones, proponen como referencia la canasta bsica familiar


calculada por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). En el supuesto de que el ingreso familiar se complementa con el de otro miembro de la
familia, las remuneraciones deben representar el 66,7% de esa canasta familiar
(es decir 1 200 soles cuando se present tal documento, respecto a los 1 800
soles, valor de la canasta bsica familiar de entonces) para el Nivel I, proponiendo
una escala ascendente de 1 380 soles para el Nivel II, 1 587 soles para el Nivel III,
1 825 soles para el Nivel IV y de 2099 para el Nivel V. (Propone tambin una
escala para los docentes sin ttulo profesional). Estas remuneraciones deberan
ajustarse al valor de la canasta bsica familiar.

Se establece que los ingresos propuestos deben representar el total de remuneraciones pensionables y constituir no menos del 80% de la remuneracin bsica de
los trabajadores de la educacin. A estos ingresos deben adicionarse bonificaciones por cargos, rea rural y reconocimientos profesionales especiales (Palmas
Magisteriales). Deben considerarse tambin incentivos no monetarios en consulta
con el SUTEP.

Finalmente sealan que el gobierno actual debe recuperar en primer lugar el poder
adquisitivo de las remuneraciones docentes perdido en ms del 45% en la dcada
pasada. La propuesta de remuneraciones parte del supuesto de que se orientar a
Educacin el 8% del PBI.
Refirindose a la creacin de un Sistema de Evaluacin y Certificacin establecida
en la Ley General de Educacin 28044, en su Mocin sobre la nueva Ley General
de Educacin presentada en el II Congreso Extraordinario (Lima, 29-31 de agosto del 2003 ), el SUTEP sostiene que:

248 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Todos sabemos que una correcta visin de la educacin y de los factores que
intervienen en ella nos lleva obligatoriamente a plantearnos no slo un equilibrio entre evaluacin y capacitacin, sino que la formacin y capacitacin debe privilegiarse sobre la evaluacin y certificacin. Por otro lado, si
bien es correcto que se instituya un Sistema de Evaluacin y Certificacin,
sin embargo, tal como est planteado y de acuerdo al credo y lgica neoliberal de flexibilizar el empleo y de precarizar la carrera pblica magisterial
(Art. 57 y 58), tenemos fundadas sospechas que ello finalmente se convierta en un sistema represivo de chantaje y exclusin.
En este II Congreso, el SUTEP tom como acuerdo central la ratificacin de tesis
centrales sobre los componentes de la carrera magisterial: a) que sea una carrera
pblica.; b) que contenga y mantenga todos los beneficios de la ltima Ley del
Profesorado y su modificatoria; c) que garantice la estabilidad; y d) que se vincule
a un escalafn docente.
Respecto a la propuesta de carrera pblica magisterial elaborada durante el gobierno del presidente Toledo, el SUTEP, en distintos medios y en diferentes oportunidades, ha planteado objeciones a la forma de convocatoria y se ha opuesto a
aspectos especficos de la propuesta.
En cuanto al procedimiento, seal que en la prctica no haba quien se hiciera
responsable de la propuesta. Segn el SUTEP, el Ministerio de Educacin no asuma la responsabilidad central ni en la formulacin del documento propuesto ni en
su difusin, y busc otros interlocutores en lugar de buscar al magisterio. Igualmente, critic que el Ministerio de Educacin no se pusiera a la cabeza del debate:
el documento en anlisis ni siquiera fue presentado como propuesta o creacin del
Ministerio de Educacin; por el contrario, se especificaba en l la autora de cuatro
consultores, y el Ministerio acudi al Acuerdo Nacional para liderar la discusin que
le corresponda. Adems, enfatiz el gremio, la CPM propuesta no formaba parte
de una estrategia global en pro de una mejor calidad en la educacin: se limitaba a
la CPM y no consideraba, entre otros importantes aspectos, la formacin inicial y
continua de los maestros.
Por su parte, el Colegio de Profesores del Per (liderado por Carlos Gallardo) present al Congreso un proyecto de ley alternativo al del Ejecutivo y a tres propuestas de sendos grupos polticos representados en el Congreso.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 249

c. QU OPINAN Y SUGIEREN LOS DOCENTES DE BASE


La opinin de los docentes se asocia generalmente a los pronunciamientos de su
sindicato o a las interpretaciones oficiales u oficiosas sobre su sentir. La opinin
del docente de base no tiene suficientes canales de expresin. La vida sindical no
se caracteriza precisamente por alentar consultas democrticas, y las consultas
generadas desde entes oficiales suelen tener objetivos preestablecidos que pueden condicionar sus resultados. De all que sean relevantes los esfuerzos por realizar consultas abiertas a un universo muestral significativo de docentes.

LA ENCUESTA NACIONAL UNESCO54


La encuesta UNESCO, que dio resultados dignos de ser destacados, se aplic a
cerca de dos mil profesores del pas durante los ltimos meses del 2001. El sondeo represent un esfuerzo por recoger opiniones de docentes de base sin intermediacin alguna.
Respecto a la situacin actual del docente y su visin prospectiva sobre la misma,
slo cuatro de cada diez docentes perciben que su situacin es mejor, comparada
con la poca de su infancia, y tres de cada diez la consideran peor. Su situacin
futura es proyectada en trminos positivos slo por 25% de los docentes encuestados; la mayora (60%) la vislumbra en trminos negativos.
Sin embargo, algo ms de la mitad de los profesores se encuentran satisfechos
con el ejercicio de la docencia. Una quinta parte siente que su situacin profesional
ha empeorado y se sienten menos satisfechos, y otra quinta parte sienten que sus
condiciones no habran variado. Las principales fuentes de satisfaccin provienen
de la misma actividad docente y del trabajo con sus alumnos. La menor satisfaccin de los docentes est referida a sus bajas condiciones salariales y a la escasa
participacin en su gremio magisterial.

54

El propsito de la encuesta fue construir un perfil de los maestros tomando en consideracin las
dimensiones sociodemogrficas, laboral y profesional. El diseo original del cuestionario fue elaborado por el IIPE-UNESCO y aplicado inicialmente en Argentina y Uruguay. Luego se adecu el
cuestionario a la realidad peruana y se encomend su aplicacin a la organizacin no gubernamental Calandria. Participaron 1 989 docentes de Lima y de otros ocho departamentos considerando su
representatividad en las regiones naturales del pas. En Lima urbana fueron entrevistados 520
docentes, 890 en el resto urbano y 579 en el resto rural; 1 528 docentes de colegios estatales y 461
de privados; 1 171 del nivel primario y 818 del nivel secundario (MED, UNESCO e IIPE 2002).

250 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Slo 20% de los docentes encuestados desean continuar su trabajo actual, mientras
que tres cuartas partes de ellos asocian sus aspiraciones de mejora a un cambio
laboral. La mayora de estos ltimos ubica ese cambio en el mbito educativo, reafirmndose en su condicin docente; slo un grupo menor se plantea dedicarse a una
ocupacin distinta. La tendencia es a mejorar dentro del sector, pasando a ocupar
cargos de gestin y de direccin.
La situacin salarial deseada es una muy superior a la actual. Los resultados muestran que, en trminos gruesos, los maestros se equiparan en cuanto a lo que debe
ser su recompensa salarial con profesionales mdicos, jueces y gerentes de mediana empresa.55 En estas respuestas se aprecia una demanda de ndole econmica y otra de mayor estatus social. Entre los dos principales niveles de enseanza, la
tendencia es a proyectar una ligera mayor remuneracin para los de primaria que
para los de secundaria.56
El rol del maestro es asociado al de un facilitador del aprendizaje de los alumnos,
antes que un transmisor de cultura y conocimiento. En alguna medida, esto es
producto de los cambios que trataron de introducirse en la dcada de 1990.
Los encuestados dan mucha importancia a la capacitacin que debieran recibir.
Los cinco temas calificados con la ms alta importancia y que reciben una mayor
demanda son: a) estrategias, mtodos y didcticas; b) relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo en equipo, etctera); c) la psicologa y la cultura
de los alumnos; d) nuevas tecnologas de la informacin; e) contenidos de la enseanza (reas, cursos, etctera).
Para los docentes, los tres criterios ms importantes que definen un buen programa de perfeccionamiento son: a) el nivel profesional de los responsables de los
cursos; b) el inters y la pertinencia de los temas; c) la participacin de los propios
docentes, va experiencias de trabajo en grupo.
El cuestionario propuso a los docentes evidenciar sus criterios sobre la relacin
entre la profesionalizacin de los docentes y la calidad de la educacin. El encues-

55

En el cuestionario se parta de otorgar el sueldo de mil soles a un empleado bancario y se solicitaba


ubicar posibles salarios por asignar a un ministro, un congresista, un mdico de hospital, un juez, un
gerente de mediana empresa, un guardia civil o polica y un obrero no especializado. La mediana dio, a
partir de la opinin de los encuestados, 1 761 soles a profesores secundarios y 1 905 soles mensuales
a docentes primarios.

56

En el cuestionario se especific una antigedad de diez aos en ambos casos, pero con treinta
horas de dedicacin semanal en el caso del primario y veinticuatro horas en el de secundaria.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 251

PARA LOS DOCENTES DE BASE, UN BUEN PROGRAMA DE PERFECCIONAMIENTO ES


DEFINIDO POR: A) EL NIVEL PROFESIONAL DE LOS RESPONSABLES DE LOS CURSOS: B) EL
INTERS Y LA PERTINENCIA DE LOS TEMAS; C) LA PARTICIPACIN DE LOS PROPIOS DOCENTES,
VA EXPERIENCIAS DE TRABAJO EN GRUPO.
tado deba calificar de 1 a 10 su grado de acuerdo con una lista de criterios para
determinar posibles aumentos de salario. El que obtuvo el promedio ms alto (7,9)
fue la evaluacin peridica de la calidad del desempeo profesional. Luego, con
7,8 le sigue el titulo acadmico de grado. En tercer lugar (7,6) aparece un criterio
no tradicional, como es el desarrollo de investigacin o innovaciones educativas.
Slo en cuarto lugar y con un promedio de 7 ubican uno de los criterios ms reiterados para determinar el salario docente: la antigedad en el servicio. El promedio
ms bajo (6,3) correspondi a otros antecedentes acadmicos. En sntesis, el
criterio con mayor consenso en el cuerpo docente entrevistado es la evaluacin
peridica de rendimiento, lo que contrasta con criterios esgrimidos como prioritarios por las dirigencias gremiales.
Una gran mayora de los docentes encuestados (76%) cuestionan la prctica actual
y consideran que los mecanismos de evaluacin vigentes docente son inadecuados.
Respecto a las instituciones o personas que debieran participar en la evaluacin
docente, muestran un criterio amplio; las dos opciones ms votadas corresponden a
tcnicos y expertos del Ministerio de Educacin y el equipo directivo del centro educativo; en segundo trmino, un tercio de los docentes sealan a colegas docentes
ms calificados, a otros expertos y especialistas en educacin y a la comunidad
docente de cada escuela. Dos tercios de los encuestados consideran que se deben
tomar en cuenta, para efecto de la evaluacin del desempeo docente, los aprendizajes de los alumnos, es decir los resultados de la propia labor docente.
La bsqueda de mecanismos de evaluacin docente pertinentes y consensuados
resulta particularmente importante si se tiene en cuenta que la mayor parte de los
profesionales de la educacin manifiestan estar de acuerdo en que los mejores
docentes ganen ms que los dems. En efecto, 64,3% de los docentes peruanos
estn de acuerdo con esta proposicin. Sin embargo, cerca de un tercio no lo
estn. El desacuerdo es ms elevado (42%) entre los docentes rurales; asimismo,
los estatales son ms crticos de esta propuesta que sus colegas no estatales, las
mujeres ms que los varones, los de nivel socioeconmico bajo que los del nivel
alto, y los de trayectoria descendente en comparacin con los que dicen tener una
experiencia opuesta (ascenso social).

252 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Un criterio polmico que se pretenden incorporar para evaluar la calidad del trabajo
de los docentes es la calidad de los aprendizajes logrados por los alumnos. Una
clara mayora de docentes (68,4%) manifest estar de acuerdo con esta propuesta y poco menos de un tercio (29,1%) se manifest contrario. Las actitudes crticas
son significativamente ms frecuentes entre los docentes de reas rurales (42%)
y los que trabajan en centros estatales en el nivel primario.
Cules debieran ser los criterios para definir a un buen docente? Las respuestas sealan como prioridades la vocacin docente, el compromiso con la tarea
educativa y con los nios, y las cualidades ticas y morales. En segundo trmino se
ubican los criterios tcnico-profesionales, entre los que destacan el dominio de
tecnologas y didcticas ms actualizadas, el conocimiento actualizado del contenido a desarrollar y la programacin e implementacin curricular. Importa sealar que
en la definicin del buen ejercicio docente la exigencia de una neutralidad ideolgica y poltico partidaria aparece como un campo de controversia frente al cual
los maestros se dividen, mitad a mitad, a favor y en contra.
Un porcentaje mayoritario de docentes (69,8%) tienen una opinin positiva sobre
una posible autonoma en la gestin de los centros educativos. Esta proporcin es
ms alta an entre los docentes de medios rurales, lo que resulta explicable por el
predominio de las escuelas unidocentes. Sin embargo, cuando se les pregunta por
la autonoma deseada en el ejercicio de su propia docencia, un mayor nmero se
inclina por no pedir ms de la que hay; aqullos que la reclaman slo se refieren a
los mtodos pedaggicos, los contenidos y las prioridades.
Las ex USE y hoy UGEL son las instituciones con el mayor ndice de desconfianza
(35,1%). Las universidades pblicas e instituciones internacionales como la UNESCO y UNICEF les merecen mayor confianza.
Los profesores encuestados fueron consultados tambin sobre su acuerdo o desacuerdo con las polticas y los programas impulsados durante los ltimos aos: la
Consulta para un Acuerdo Educativo Nacional, aplicada por el gobierno de transicin del presidente Valentn Paniagua, gener el mximo acuerdo (92,7%); en
contraste, el discutido programa de bachillerato slo concit 33% de opiniones
favorables. Otros programas bien valorados fueron el de Equipamiento e Infraestructura (80%) y el PLANCAD (77%), ambos correspondientes a la gestin de Alberto Fujimori.
Las prcticas atentatorias contra la tica laboral, como faltar al trabajo simulando
una enfermedad y mentir para conseguir un trabajo, resultaron rechazadas por
la inmensa mayora docente (86,4% y 79,4%).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 253

6. PRERREQUISITOS EN MATERIA DE POLTICAS DE


DESARROLLO MAGISTERIAL

Cmo se explica que en una sociedad como la peruana se d tanto valor a la


educacin escolar y no se valore en la misma medida a los maestros? Por qu se
ha ignorado la cuestin docente durante tantos aos? Es la cuestin docente
principalmente un problema de formacin profesional, de un salario suficiente y de
un escalafn con incentivos? O lo es tambin de control social de la calidad de la
enseanza, de mejor seleccin de postulantes y de severos ajustes a la oferta de
formacin inicial y continua de los docentes?
Ser educador en un pas como el Per debiera significar un permanente desafo. La
tarea demanda convicciones e ideales, unidos a vocaciones suficientemente slidas,
para poder trabajar en condiciones cuyo denominador comn es la precariedad.
El educador debe asumir que su trabajo es importante y que su buena calificacin
resulta indispensable para acompaar el crecimiento de sus alumnos y obtener
buenos aprendizajes. Debe ser muy consciente para no trasladar hacia sus alumnos sus convicciones polticas, en caso que las tenga, ni sus estados de bajo nimo, en caso que deba soportarlos.
El liderazgo de todo profesor est basado sobre todo en el ejemplo y el buen uso
del poder de la palabra. La rutina y el seguimiento de pautas administrativas, nicamente, son insuficientes para lograr las modificaciones sustantivas que demandan
el pas y la sociedad peruana en el terreno de la educacin.

a. PRERREQUISITOS BSICOS
ACTUALIZAR LOS DIAGNSTICOS Y DAR CONTINUIDAD A LAS POLTICAS
El pas no cuenta con diagnsticos actualizados de las formas y los efectos de los
aprendizajes que se dan tanto dentro como fuera del sistema educativo. La actualizacin de los diagnsticos sobre el rendimiento en los centros educativos del pas

254 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

y sobre las condiciones del ejercicio de la docencia puede ofrecer importantes pistas para mejorar la realidad docente.
La falta de continuidad en las polticas influye sobremanera en el escepticismo
magisterial. Como pocos servidores pblicos, los maestros son testigos y vctimas
de los cambios inconclusos que en cada gobierno se ha intentado realizar, la mayora de los cuales han fracasado, incluidos algunos que tuvieron un prometedor comienzo.
Durante el gobierno de Alejandro Toledo algunas autoridades hicieron declaraciones pblicas en contra de los diagnsticos (se han hecho tantos y es momento de
ejecutar). La cultura del conformismo sin aplicar lo existente y sin actualizar los
datos genera inercia en funcionarios encargados de aplicar polticas.

REVISAR LOS ROLES Y REESTRUCTURAR EL MINISTERIO DE EDUCACIN


El proceso de descentralizacin supone una revisin profunda del rol del Ministerio
de Educacin como instancia directriz de las polticas educativas pblicas. A pesar
de la opcin de trasladar funciones a regiones y rganos intermedios, an subsisten contradicciones en sus directrices.
Los escenarios educativos que suponen la nueva Ley General de Educacin, el
Proyecto Educativo Nacional y las crecientes exigencias de la descentralizacin
plantean interrogantes como los siguientes:

Se justifica la subsistencia de dos viceministerios de Educacin, uno de Gestin


Pedaggica y otro de Gestin Institucional ?

Tiene vigencia la actual composicin de las Direcciones Nacionales y su condicin de direcciones estanco no vinculantes?

Se justifica mantener la excesiva normatividad y dependencia de los institutos


superiores pedaggicos respecto al Ministerio de Educacin? Tiene sentido mantener la preeminencia curricular del Ministerio sobre el conjunto de ISP del pas?

Cmo hacer ms viables y efectivas las vinculaciones del Ministerio con organismos de cooperacin financiera y de asistencia tcnica nacional e internacional?

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 255

Cmo convertir la estructura y las funciones del Ministerio en unidades bastante


ms eficientes que las actuales?

Cundo y cmo establecer en el Ministerio una carrera funcionaria que impida los
cambios de personal por motivos poltico-partidarios o por decisiones arbitrarias de
las autoridades de turno?

Cmo generar en el Ministerio un mayor liderazgo y poder de convocatoria?

Cmo impulsar la descentralizacin sin dejar de tratar de controlar la accin de


los rganos descentralizados?
A la urgencia de mayores recursos para la educacin se debe sumar la falta de
calidad y eficiencia en el gasto imperante en el Ministerio. Tres hechos concretos
sustentan esta afirmacin:

En los ltimos aos, el sector educacin dej de gastar un promedio de 250 millones de soles anuales: tal es la diferencia entre los recursos aprobados y los efectivamente gastados. Se calcula en 360 millones de dlares la cifra no gastada en el
ltimo quinquenio (Oroza 2003).

Alrededor de 3 500 maestros contratados deben esperar hasta fin de ao para


recibir sus remuneraciones por un trabajo que inician en marzo o abril de cada ao.
Si no se someten a esta injusticia, corren el riesgo de no cobrar.

Durante varios meses del segundo semestre del 2003, el Ministerio de Educacin
destin a sus principales cuadros a elaborar tanto la propuesta de un Programa
Nacional de Emergencia Educativa como un Proyecto de Reglamento de la Ley
General de Educacin. Anteriormente se ha hecho referencia a los insuficientes
lineamientos y convocatoria para enfrentar dicha emergencia. El Proyecto de Reglamento tiene graves omisiones, distorsiones e insuficiencias; adems, presenta
la inslita caracterstica de tener un articulado considerablemente menor que el de
la propia ley.

256 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Juan Abuga
tts
Abugatts
ME
D I D A S BS
SP
A R A EEN
N F R E NT
AR U
N A SSITU
ITU
A C IN D
NTA
UN
ITUA
DEE
MED
BSII CA
CAS
PA
EMERGENCIA

Disminuir considerablemente el nmero de instancias de formacin inicial de maestros, tanto universitarias como no universitarias, y suspender durante un perodo no
menor de diez aos el ingreso a las facultades de educacin y pedaggicos. Salvo,
claro est, para aqullos que quieran especializarse en reas pedaggicas en las que
faltan cuadros, que son de hecho muy pocas.
Elevar los requisitos y las exigencias para acceder a la carrera magisterial a un nivel
igual o superior que los exigidos para otras carreras.
Despedagogizar la formacin de profesores, demandando que aqullos que pretendan ensear en secundaria concluyan primero una carrera profesional en el rea que
corresponda y que adquieran destrezas pedaggicas en estudios de posgrado.
Derogar de inmediato la Ley del Profesorado y sustituirla por una nueva que incluya
el escalafn de una carrera magisterial basada en el reconocimiento de mritos y
esfuerzos tanto para ascender en la carrera, como para permanecer en ella. Obviamente, esto supone introducir mecanismos de evaluacin permanente y eliminar la
frmula actual de estabilidad absoluta de los nombrados.
Establecer, por un perodo no menor de diez aos, la jubilacin obligatoria de los
maestros luego de treinta aos de servicio, independientemente de la edad.
Poner en marcha de inmediato el Sistema Nacional de Formacin Continua de Maestros, que permita a todos los que estn en servicio capacitarse, profesionalizarse,
reciclarse o actualizarse permanentemente. Esta iniciativa es evidentemente un complemento justo y necesario de las anteriores medidas, pues nadie puede exigir a los
maestros mayor rendimiento si no se les da la oportunidad de mejorar su calificacin.
Establecer nuevas escalas de remuneraciones para los maestros, ligndolas, a partir de
un mnimo, al escalafn de la carrera magisterial y con incentivos especiales para aqullos que opten por desempear sus funciones en zonas rurales o urbano-marginales.
Otorgar a las escuelas una mayor participacin en los procesos de contratacin y
nombramiento de maestros, de modo que las comunidades educativas asuman una
responsabilidad directa en la fiscalizacin y acompaamiento de las actividades docentes.
Establecer una carrera de administracin educativa, que implique la preparacin y el
entrenamiento de las personas que debern desempearse en cargos administrativos y directivos de las escuelas, incluyendo, de manera especial, a los directores.
Reformar la ley sindical que impide la formacin de otros sindicatos magisteriales
aparte del SUTEP y la democratizacin de la vida sindical, incluyendo el principio un
maestro, un voto para la designacin de directivos en la Derrama Magisterial y otras
instancias.

Fuente: Juan Abugatts, Polticas educativas y magisterio, exposicin en el Instituto Social Cristiano (ISC), Lima, noviembre del 2003, publicada en Crisis y desafos de la educacin en el Per, ISC,
Lima, 2004.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 257

b. NUEVA VISIN Y PERFILES PARA LA NUEVA DOCENCIA


Una visin renovada de la docencia se debe asociar a la necesidad de contar con
maestros y maestras reconocidos como una comunidad profesional con capacidad
para intervenir en la crtica y la transformacin de la escuela. Para ello se requiere
que sean formados como profesionales, con lo intelectual directamente asociado a
lo tico y lo cultural; asimismo, alentarlos a asumir la responsabilidad por sus acciones y decisiones en el aula y en la escuela. Se aspira tambin a que lleguen a ser
creadores de saber pedaggico referido a su quehacer profesional. De acuerdo
con esta visin, se asume que la docencia es una profesin moral e intelectual, y no
slo una profesin tcnica; y que la enseanza es, adems, una actividad construida sobre bases emocionales e intelectuales.
La educacin requiere el diseo de perfiles adecuados a la realidad de la labor
docente y a los mbitos en los que se desarrolla esta labor. Los nuevos perfiles
tendran que estar asociados a las demandas de la sociedad, que debieran ser
asumidas con creatividad e iniciativa.
Los perfiles propuestos en Nueva docencia en el Per merecen ms atencin y
debate. All se afirma la necesidad de contar con un perfil docente bsico e integral
organizado en cuatro dimensiones:

La dimensin personal, que asume al docente desde la perspectiva del desarrollo


humano en relacin con los ciclos de su carrera profesional; en este mbito, se
destaca la necesidad de trabajar la autoestima, el desarrollo de las habilidades
sociales y las actitudes para la convivencia.

La dimensin pedaggica, referida al aprendizaje de los alumnos, enfatizando la


necesidad de que stos desarrollen competencias para aprender y de que el docente adquiera conocimientos especficos de acuerdo con la regin o poblacin
donde se desempear; en este mbito, se estimular la identificacin de criterios
referentes para reconocer distintos niveles de desarrollo de cada competencia.

La dimensin institucional, referida al ejercicio de la profesin en el aula y el centro


educativo como derecho y responsabilidad; en este mbito se estimula la constitucin de equipos docentes que hagan del trabajo en la escuela un ejercicio de convivencia pedaggica y democrtica.

La dimensin social-ciudadana, que estimula la participacin del docente en la


comunidad, su comprensin del mundo en el que vive y su conocimiento de las

258 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

demandas del futuro; en este mbito se reconoce su condicin ciudadana como


sujeto y promotor de derechos.
En el documento mencionado se proponen cuatro competencias e indicadores
para la dimensin personal e igual nmero para la dimensin pedaggica, y dos
competencias e indicadores para las dimensiones institucional y social-ciudadana.
Sin embargo, es prudente reconocer que ser difcil que un perfil basado en los
roles del docente, bastante antiguo como planteamiento, sea traducido en trminos operativos sin evitar prdidas de tiempo y serios traslapes. Optar por perfiles
renovados requiere un clima de cambio e innovacin que hoy el pas est lejos de
sostener.57
Las cuatro dimensiones propuestas tienen vinculacin con lo planteado en la Comisin Delors sobre los saberes de una persona que se implican mutuamente:
saber ser, saber convivir, saber pensar y saber hacer.

57

Alfredo Rodrguez hace referencia a los efectos de la reforma educativa de la dcada de 1970 que
alteraron notablemente los perfiles de desempeo docente: [] aparece con fuerza la necesidad de
maestros de educacin inicial especializados; el maestro primario ingresa a una etapa de entrenamiento
para una reingeniera de su trabajo y el desarrollo de un enfoque de tecnologa educativa promovido
desde el gobierno [...]. Por su parte, los maestros del nivel secundario se ven invadidos por discursos
extraos al su statu quo profesional: incremento de horas de Formacin laboral [...]; aparecen las reas
y las Lneas de accin educativa y se inician los primeros ejercicios de planificacin a nivel del NEC
[Ncleo Educativo Comunal] con los diagnsticos situacionales (Rodrguez 2003: 27).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 259

7. LA PROFESIONALIZACIN DOCENTE:
UN OBJETIVO CENTRAL DEL PROYECTO
EDUCATIVO NACIONAL
En el Proyecto Educativo Nacional es clara la opcin por privilegiar que ensear bien es
factor clave para el cambio; as est sealado en su tercer objetivo estratgico, Maestras y maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia.
El Proyecto parte de la conviccin de que si bien el magisterio no es el nico actor en
la educacin nacional, sta depende sobremanera del buen desempeo cotidiano de
sus docentes. Asimismo, tiene como premisa que la razn de ser de las maestras y
los maestros es promover aprendizajes ptimos y pertinentes en sus estudiantes.
La variedad cultural y productiva de nuestro pas demanda renovar los desempeos docentes, para que los profesionales de la educacin sean a la vez germen y
mediadores de la nueva educacin encarnada en el PEN. Esa renovacin supone
una slida formacin inicial, oportunidades de formacin continua en el desarrollo
de sus etapas profesionales y, particularmente, prcticas docentes y buenas condiciones de trabajo que posibiliten transformar la educacin y la propia sociedad.
Los deberes que el Estado y la sociedad deben cumplir con sus maestros y maestras suponen, a la vez, requerimientos mnimos que cada docente debe garantizar
para sus estudiantes y para la sociedad.
La aplicacin del Proyecto Educativo Nacional como poltica de Estado supone
asegurar el desarrollo profesional docente, revalorando su papel en el marco de
una carrera pblica centrada en el desempeo responsable y efectivo, as como
una formacin continua de carcter integral.
Son dos los principales resultados considerados en el mencionado tercer objetivo
estratgico:

RESULTADO1
Sistema integral de formacin docente
Comprende las siguientes polticas:

260 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Generar estndares claros sobre la buena docencia y acreditar instancias de formacin y desarrollo profesional docente
Con esta poltica se busca acreditar la calidad de la formacin docente, evaluando y
racionalizando los centros de formacin docente pblicos y privados con base en
criterios claros, y fomentando una cultura de evaluacin y autoevaluacin de la gestin orientada a la acreditacin. Se busca, asimismo, superar un modelo de docencia
caracterizado por el facilismo y la repeticin de hechos o datos.

Reestructurar y fortalecer la formacin docente en servicio, articulada con la formacin docente inicial
Esta poltica busca establecer un sistema nacional integrado y descentralizado de
formacin de docentes en servicio articulado con la formacin inicial, enfocado en
el logro de metas efectivas y evaluables de desarrollo profesional, y con un enfoque multicultural.

RESULTADO 2
Carrera pblica magisterial renovada
Implementar una nueva carrera pblica magisterial comprende como polticas principales:

Evaluar a los docentes para el ingreso y la permanencia en la carrera pblica magisterial y su asignacin laboral
Con esta poltica se procura instalar y fortalecer un sistema efectivo de evaluacin
docente que sirva para alimentar el sistema de formacin continua del magisterio,
as como la seleccin y certificacin que exigen el ingreso y la permanencia en la
CPM. Esto posibilitar la asignacin de los maestros mejor preparados a las zonas
ms vulnerables y revalorar socialmente la funcin docente.

Vincular los ascensos e incrementos salariales al desempeo profesional y a las


condiciones de trabajo
Esta poltica se orienta a crear mecanismos y condiciones laborales bsicas que
aseguren a los maestros su derecho a ser ascendidos por progresos y mritos en
el marco de la carrera docente, as como la remuneracin que corresponde a su
nivel de desempeo profesional.

Promover la revaloracin social de la profesin docente, sobre la base del reconocimiento de sus buenas prcticas
Esta poltica se propone contribuir a revalorar la profesin docente mediante el
estmulo y el reconocimiento pblico de las buenas prcticas y los resultados positivos.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 261

8. DESAFOS DE LA FORMACIN DOCENTE

a. PANORAMA Y DESAFOS CENTRALES


Un primer desafo de la formacin docente consiste en adecuar la organizacin y
las estrategias de la formacin inicial y continua a las caractersticas heterogneas
de los sujetos que hoy componen el magisterio. Un segundo reto es mejorar y
garantizar la calidad de la formacin inicial. Otra tarea pendiente es integrar la
formacin inicial y continua en un sistema de educacin permanente. Asimismo,
enfrentar con xito el factor curricular, sobre todo en la formacin inicial, seguir
teniendo una especial gravitacin.
En estos desafos se evidencia la tensin entre la formacin inicial y en servicio. La
buena formacin inicial es reconocida como esencial e importante para el ejercicio
profesional; por lo mismo, debe ser slida y exigente. La formacin en servicio, en
cambio, da continuidad y actualiza esa formacin inicial, en una perspectiva de
educacin permanente.
Tambin existe tensin entre la formacin general y la formacin por niveles. Esta
ltima prepara a los docentes para ejercer su profesin en determinado nivel educativo; la formacin general, en cambio, representa la posibilidad terica de forjar
un solo tipo de docente que se pueda desempear en cualquier nivel. Parte del
debate pendiente es cun viable es formar a este docente polivalente, capaz de
trabajar en inicial, primaria y secundaria, con nios y adolescentes, y capaz tambin
de relacionarse con los padres y de trabajar con la comunidad.
La formacin de formadores, como parte importante de la formacin inicial y de la
continua, es otro desafo por resolver. En cuanto a esto, una premisa que genera la
experiencia acumulada es que ninguna formacin docente es posible sin el inters
de los propios profesores. Hay maestros que consideran la formacin en servicio
como un derecho; otros, en cambio, la toman como una obligacin; y la actitud
favorable o desfavorable se relaciona con el modo de resolver esta tensin. Superar la tensin entre la formacin docente como derecho o como obligacin

262 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

demanda que la sociedad, el Estado y los profesores asuman la docencia como una
profesin que exige actualizacin y perfeccionamiento; y que, por lo tanto, es necesario establecer las condiciones para que esto sea una realidad.
En este contexto es posible rescatar algunos avances realizados en el sector educativo para perfilar los elementos bsicos de una poltica articulada de la formacin
en servicio. De la experiencia acumulada durante los dos ltimos lustros sobresalen acciones como las siguientes:

Identificacin y seleccin de las instituciones acreditadas (ISP, escuelas superiores


de formacin docente, universidades y asociaciones) con mejores condiciones para
ofrecer formacin en servicio y sistemas de seguimiento permanente a los docentes en las aulas.

Aliento de programas diversos y abiertos de capacitacin, actualizacin y especializacin de docentes y formadores en funcin de las demandas institucionales definidas en proyectos institucionales, redes, provincias y regiones, segn el caso.

Creacin de tres Centros Amauta de desarrollo profesional con capacidad para


gestionar descentralizadamente la formacin continua en sus regiones de influencia.

Establecimiento de programas formales de posgrado (maestras, doctorados y posdoctorados) a cargo de las universidades, dirigidos a segmentos selectos identificados en las prioridades de desarrollo y orientados a la produccin de profesionales avanzados de la poltica, la planificacin, la evaluacin y la investigacin educativas.

Aplicacin de paquetes de programas de formacin en gestin y administracin


educativa (para directivos y administradores del sector).

LA RACIONALIZACIN DE LA OFERTA DE FORMACIN DOCENTE


En el ao 2002, la DINFOCAD inici un proceso de racionalizacin de la oferta de
formacin docente. Esto signific la reinscripcin de los ISP y la clausura de 47 de
stos en el 2003. Igualmente, se ha suspendido la creacin de instituciones de
formacin docente pblicas y privadas hasta el 31 de diciembre del ao 2011, as
como la de facultades universitarias para estudiar las carreras de educacin inicial,

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 263

primaria y secundaria (especialidades de Comunicacin, Matemtica, Ciencias Naturales y Sociales).58


Los resultados de la intervencin del Equipo de Evaluacin de la DINFOCAD, que
examin 396 IFD, determinaron que cuarenta de stas no pudieran solicitar meta
de ingresantes el 2004, ocho el 2005 y cuarenta el 2006.
Los resultados de la evaluacin el ao 2006 fueron los siguientes: 18 IFD calificaron en el nivel ptimo satisfactorio, 100 en Muy bueno o satisfactorio, 204 en
Bueno satisfactorio y 45 en No satisfactorio (29 no fueron evaluadas). Las que
lograron el resultado Muy bueno o el ptimo satisfactorio quedaron aptas para
solicitar al MED su calificacin para brindar formacin en servicio.
No se conocen suficientemente los procedimientos utilizados ni el tipo de especialistas que actuaron en esos procesos evaluativos; tampoco se sabe si primaron los
elementos evaluativos externos o la autoevalucin institucional. Sin embargo, hay
indicios que permiten suponer que slo 118 de los 396 ISP evaluados seran merecedores de confianza institucional.
Ante la magnitud del problema de la formacin inicial y de la continua, qu hacer
con los otros 278 ISP? Cuntos son rescatables? A cules se les podra asignar otras tareas educativas no necesariamente ligadas a la formacin inicial? Qu
pasos dar para que la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y
Certificacin resuelva stas y otras cuestiones similares?
Por otro lado, varias de las escasas iniciativas tomadas por la DINFOCAD para hacer
cumplir la normatividad han tenido al propio Poder Judicial como singular aliado de
la mediocridad de los ISP que se resisten a ser clausurados. El director nacional de
esa Direccin ha tenido que acudir a juzgados provinciales a causa de juicios orquestados entre directivos de ISP y algunos jueces.
La situacin descrita ha sido alterada con la modificacin, va el Decreto Supremo
006-2007-ED, del artculo 18 del Reglamento General de los ISP y de escuelas
superiores de formacin docente pblicas y privadas, que establece las normas
correspondientes a la seleccin de postulantes a partir del proceso de admisin
del 2007 y fija en catorce (14) la nota mnima. La no consulta de esta medida con
los ISP agrava la situacin de muchos de stos.

58

En este contexto, el 2007 hubo una meta de 19 937 ingresantes, alrededor de diez mil menos que
el 2002.

264 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

b. LAS LECCIONES DEL PLANCAD Y DEL PLANCGED


LAS LECCIONES DEL PLANCAD
El Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLANCAD) representa el mayor esfuerzo del Estado peruano en la inversin de recursos a favor de la capacitacin docente. Entre 1995 y el 2001, ms de 50% de docentes y directores de los centros
estatales de educacin inicial, primaria y secundaria participaron en ese programa
(176 256 favorecidos) (Carrillo y Cuenca 2001).

Principales resultados
De la bibliografa consultada se reconocen como principales logros del PLANCAD:

Involucrar en la ejecucin del Plan de Capacitacin a instituciones de la sociedad


civil, algunas con importante trayectoria en la renovacin pedaggica.

Haber estimulado cambios en la relacin docente-alumnos y en el clima afectivo


de las aulas; la sensibilizacin de los docentes en su nuevo rol dentro de los cambios operados en el sector educacin.

Procurar que los docentes le den una mayor importancia a su papel como facilitadores de la educacin, objetando la concepcin del docente como transmisor de
conocimientos. Esto dio lugar a un mayor uso de metodologas activas, especialmente del trabajo en grupos.

Influir en despertar inters por capacitarse. En esta rea destaca el seguimiento in


situ de la prctica docente como estrategia de capacitacin.

El Ministerio de Educacin gan cierta credibilidad entre el magisterio, que lo vio


comprometido con la ejecucin de este Plan.
El Foro Educacin Para Todos afirma que
[] no se ha encontrado un impacto real de la capacitacin, es decir, una
tendencia que afirme una relacin entre un mejor rendimiento de los alumnos y la capacitacin docente. Sin embargo, ello no implica que las prcticas
docentes que el PLANCAD quera transmitir no ayuden a mejorar el aprendi-

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 265

SE IDENTIFICO EL CONSTRUCTIVISMO CON MTODOS ACTIVOS Y TRABAJO EN GRUPO;


MUCHOS DOCENTES CAPACITADOS EN EL PLANCAD SE LIMITARON A REPETIR FRASES ASOCIADAS AL NUEVO ENFOQUE PEDAGGICO, SIN ENTENDERLO SUFICIENTEMENTE.

zaje (como s se concluye en un conjunto de estudios internacionales), sino


que, probablemente, la capacitacin tiene algunas debilidades o no es suficiente por s misma para lograr un mejor rendimiento (MED 2003: 55).
Como una de las principales debilidades de la capacitacin, se seala que sta
[] se ha desarrollado en el marco de una poltica centralista y homognea,
que no considera las caractersticas locales ni las necesidades especficas
que podran demandar las diferentes modalidades de enseanza. As, por ejemplo, no existe un plan especial de capacitacin para los docentes de centros
educativos con aulas multigrado y los de centros educativos unidocentes, los
que principalmente se encuentran en reas rurales. Esta deficiencia en la
capacitacin docente no permite acortar la brecha entre la calidad de la
educacin urbana y la rural. (MED 2003: 57)
El carcter limitado del tiempo dado a esa capacitacin influy para que en muchas
aulas y centros educativos no se hayan palpado algunos de los productos pedaggicos del PLANCAD.
Se puede sealar el olvido de que el medio urbano hace aprender permanentemente
cosas nuevas, reforzando con ello a la escuela, lo que no puede hacer el entorno
rural; y que, adems, no se miden los aprendizajes especficos de las poblaciones
rurales pesca, caza, agricultura, uso de plantas medicinales, conocimiento y manejo del entorno que se deberan tener en cuenta para el aprendizaje nuevo, pensado
generalmente para zonas urbanas. Adems, los maestros que van a los lugares ms
alejados suelen ser los que tienen menos competencia profesional, y no llegan a
adquirirla dadas las condiciones en las que tienen que vivir y porque su obsesin es
tratar de salir lo ms pronto a reas urbanas, ante la ausencia de incentivos reales
para permanecer donde estn.

266 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

El reconocimiento en el MED de su insuficiencia para asumir aisladamente tareas


de formacin signific un paso positivo al delegar tareas, va contrato, a entes ejecutores. Sin embargo, hay coincidencia en criticar la seleccin de determinados entes
ejecutores: no se tuvo en cuenta la capacidad y la experiencia institucional, y prim
ms bien la acumulacin de papeles que registraban supuestos mritos para asumir
tan importante tarea. A pesar de esto, la incorporacin de actores de la sociedad civil
como entes ejecutores fue una seal positiva para los participantes, frente a los
cuales el MED tena una desgastada imagen como nico ofertante de capacitacin
docente.
Este Plan permiti al MED asumir un nuevo rol que le posibilit recuperar cierto
liderazgo frente al magisterio. En este sentido, es significativo que en la encuesta a
docentes aplicada con apoyo del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de la UNESCO (IIPE-Buenos Aires) un alto porcentaje (alrededor de 75%)
dijo valorar positivamente la capacitacin ofrecida por el PLANCAD.

Respecto a los avances en la difusin del enfoque constructivista en


el PLANCAD
Las experiencias impulsadas por el PLANCAD contribuyeron a difundir el enfoque
constructivista, a demandar propuestas pedaggicas concretas y a cuestionar
discursos y prcticas tradicionales sobre el currculo, el aprendizaje y la enseanza.
Se estuvo lejos, sin embargo, de plasmar un cambio pedaggico en las aulas. Lo
realizado fue insuficiente respecto a las metas trazadas y no se dio un cambio
sistmico que incidiese simultneamente en otras dimensiones de lo educativo
Una crtica comn es la de haber limitado la capacitacin a los aprendizajes masificados de metodologas, sin detenerse en el sentido mismo de la accin educativa.
Se identific el constructivismo con mtodos activos y trabajo en grupo; muchos
docentes capacitados en el PLANCAD se limitaron a repetir frases asociadas al
nuevo enfoque pedaggico, sin entenderlo suficientemente. Los criterios cualitativos de la evaluacin, aprendidos en cortos seminarios, chocaron y no lograron
superar las notas numricas que tienen en mente los docentes; las estrategias y
los mtodos rgidos que muchos utilizan, as como algo decisivo el contexto
autoritario del gobierno que le dio origen, contrastaron con las demandas de educacin democrtica en las aulas planteadas en los seminarios a los que haban
asistido los docentes. Esto imposibilit convertir el proceso educativo en una experiencia de construccin de conocimientos y de educacin en valores.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 267

El PLANCGED y otras iniciativas en materia de capacitacin en gestin


(MED-MECEP 2001)
El Plan de Capacitacin en Gestin de la Educacin (PLANCGED) se organiz teniendo como objetivo mejorar la gestin institucional, administrativa y pedaggica
de los centros educativos pblicos capacitando a los directores de educacin primaria y secundaria.
En 1999 se implement el primer taller de capacitacin a directores, a cargo de
instituciones ejecutoras pblicas o privadas, con la finalidad de uniformizar la aplicacin de los contenidos de la capacitacin entre los diferentes entes ejecutores y
todas las sedes. Ese mismo ao se inici la capacitacin de los rganos intermedios para que supervisaran adecuadamente a los directores.
Fueron detectados como problemas en el estudio evaluativo de Apoyo a partir de la
aplicacin del PLANCGED: la existencia de diferentes criterios y objetivos entre los
entes ejecutores; la imposibilidad de conocer la eficacia de la capacitacin, limitndose a obtener la relacin de los que haban sido capacitados; y el que los entes
ejecutores funcionaran sin articularse con los rganos intermedios. Posteriormente se aplic un Plan Piloto sobre Capacitacin en Gestin para Directores en su
Modalidad a Distancia (PLANCGED a Distancia), que se aplic en Cusco, Madre de
Dios, Cajamarca, Piura, Lima-Huarochir y Amazonas con directores de centros
multigrado y unidocentes; sin embargo, no hay informes sobre los resultados de
esta accin piloto.
El Ministerio de Educacin impuls adems algunas actividades orientadas a reforzar la gestin institucional:

Un proyecto piloto de Redes Educativas Rurales, nacido en la Unidad de Descentralizacin de Centros Educativos del MED, que conform y consolid cuatro redes: Huarochir, Yauyos (ambas en Lima), Santa Clotilde y Jenaro Herrera (ambas
en Loreto). Estas redes tuvieron problemas de accesibilidad geogrfica y presupuestales, as como dificultades tcnicas para operar entre ellas.

Mejora de gestin en 43 centros educativos urbanos la mitad de los centros


educativos previstos en diez departamentos y en Lima, validando la propuesta
con la participacin de los diferentes rganos intermedios y directores de los centros educativos.

Talleres de Innovacin de Gestin de Centros Educativos Pblicos en 53 centros


educativos pblicos de Junn, San Martn, Tarapoto, Mariscal Cceres, Alto Hualla-

268 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

ga, Moquegua, Sullana, Moyobamba, Tacna, Piura-Tumbes y la USE 02, monitoreados por rganos intermedios. Se intent mejorar las capacidades de stos usando
materiales impresos.

Una reunin nacional y cuatro eventos descentralizados sobre gestin, realizados


en Cusco, Chiclayo, Arequipa y Lima (1999).
Hay tres iniciativas dignas de mencin en materia de aliento a una mejor gestin
educativa:

La impulsada por GTZ a travs del Programa PROFORMA y del Proyecto de Fortalecimiento de la Gestin Educativa con los institutos superiores pedaggicos Nuestra Seora del Rosario (Madre de Dios), Jos Salvador Cavero Ovalle (Ayacucho),
Jos Jimnez Borja (Tacna), David Snchez Infante (La Libertad) y Santa Rosa
(Cusco). Esta accin se propuso mejorar la oferta de los ISP y fortalecer su gestin
y la de los centros educativos de cada regin. La capacitacin se centr bsicamente en tareas concretas para poner en prctica un modelo de gestin educativa
participativa y eficiente. Participaron en estas acciones de la capacitacin los consejos escolares consultivos, los consejos educativos de los ISP y los representantes de rganos intermedios.59

La experiencia de formacin continua desarrollada por Tarea en Tinta con el ISP


local (ver recuadro en la Parte I de esta publicacin).

La desarrollada por el Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE), entidad que desde 1990 participa en el debate educativo, dando a la educacin un papel
clave en materia de competitividad. Adems de organizar una Conferencia Anual de
Ejecutivos (CADE) con la educacin como tema central, y encuentros regionales en
Cusco y Piura,60 cre un fondo editorial para la elaboracin de textos escolares y
decidi la creacin de una Escuela para Directores de centros educativos; dichos
encuentros regionales enfatizaron mucho el nexo entre educacin y produccin.

c. EL TEMA CURRICULAR EN LA FORMACIN INICIAL DOCENTE


Es fundamental tomar en cuenta que la implementacin del currculo debe lograr,
sobre todo, aprendizajes concretos. Directivos y docentes de los ISP o de faculta59

Ver <www.proeduca-gtz.org.pe>.

60

Organizados por el IPAE, institucin con sede en Lima.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 269

des de educacin, junto a los alumnos (futuros docentes), tendran que entender que
los currculos se desarrollan mediante contenidos y actividades, estn o no estas
ltimas contenidas en los programas. Los aprendizajes previos, sus estilos de aprender, sus intereses, necesidades y motivaciones deben ser dados a conocer cuando
los alumnos de estas instituciones formadoras inicien sus estudios, pues son factores que pueden influir en su formacin como docentes.
Es necesario revisar el hecho de que los currculos para la formacin docente aplicados en los ISP sean diseados en la sede central del Ministerio de Educacin.
Dichos currculos se elaboran sobre la base de demasiados supuestos prcticos y
tericos que evolucionan muy rpido, lo que dificulta enormemente su implementacin, ms an cuando los entes ejecutores, los ISP, tienen escasa o ninguna participacin en su construccin. Los cambios sucesivos de currculos manifestaran
que la realidad desborda las posibilidades del sector educacin; y no pudiendo el
MED implementar los currculos all producidos, no tiene mejor opcin que impulsar sucesivos cambios curriculares sin que los vigentes hayan sido lo suficientemente evaluados. La aplicacin, los aos 2002 y 2003, del currculo aplicado en
ISP seleccionados por el MED fue clara expresin de lo anterior.
El xito del currculo de formacin docente lanzado en 1996 se bas en que recogi las innovaciones exitosas de institutos que lucharon largamente y lograron una
cierta autonoma para experimentar y abrir nuevos caminos. Desde 1989 irrumpieron como modelos para solucionar algunos problemas entonces vigentes las experiencias del Instituto Pedaggico Nacional Monterrico, de Lima, y de los ISP bilinges Loreto, de Iquitos (amaznico, origen del FORMABIAP) y Urubamba, de Cusco
(andino). En 1996 se recogi tambin, para Ciencias Naturales, la experiencia de
dieciocho pedaggicos andinos sobre el sistema agroecolgico escolar.
Al respecto, la educadora Shona Garca61 sugiere asegurar la existencia de por lo
menos unos cuantos pulmones para el sistema de formacin docente, que permitan mantener currculos oxigenados y permanentemente actualizados. Esto significara autorizar la autonoma controlada que poseen algunos ISP para realizar
innovaciones curriculares que vayan enriqueciendo la evolucin de los otros, y que
no comprometan a mucha gente con posibles fracasos.
El diseo de polticas curriculares que orienten y regulen la formacin de los futuros docentes debe considerar, asimismo, los distintos tipos de poblacin estudiantil
con que trabajan. En esta formacin inicial, as como en la que se imparta durante
61

Shona Garca fue distinguida el ao 2004 con las Palmas Magisteriales en el grado Amauta, en
razn de sus excepcionales aportes a la formacin inicial y continua de docentes.

270 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

el servicio, ser importante considerar, adems, la difusin y el dilogo con la comunidad.


En el ISP Santa Rosa del Cusco se considera que el nuevo currculo propuesto por
el MED para la formacin docente representa un retroceso respecto al que se
estaba validando: se limita a un listado de contenidos. Lo mismo sostienen otras
voces de especialistas contactados para este trabajo. Adems, afirman haber encontrado una alta intolerancia contra los ISP entre los principales propulsores de lo
que consideran una nueva aventura curricular en el pas.
Los cambios curriculares impuestos desde la sede central del MED demandan
volver a atender anteriores reflexiones y recomendaciones sobre currculos en
materia de formacin docente (Retegui 1998):

[...] para que sea un aporte en la lnea de formacin docente, requiere adems del
diseo de la propuesta, desarrollar el proceso y definir el resultado. Esto con el fin
de actuar en trminos de retroinformacin y corregirla (Retegui 1998: 19).

Discutir y fundamentar las reas y la naturaleza de las disciplinas que conforman la


propuesta en trminos de disciplinas intermedias y aplicadas, tomando a las bsicas como punto de partida.

Discutir el ncleo curricular de la propuesta, a la luz de la epistemologa, ya que


sta lo centra en lo pedaggico y lo didctico.62

Pensar en la posibilidad de reducir el diseo a sus elementos estructurales bsicos,


para evitar la posible rigidez de los contenidos.

Completar el diagnstico del proceso de formacin del docente con una investigacin de base que recoja las necesidades del maestro, adems de sus posibilidades
reales de asumir una propuesta como la que se presenta.

A todo esto se puede aadir la urgencia de introducir en la propuesta contenidos


multiculturales, que puedan crear la posibilidad de un currculo nico para los profesores peruanos, expuestos a la multiculturalidad como una exigencia social, cultural y lingstica. De igual modo, considerar seriamente la inclusin de contenidos
remediales o de nivelacin pedaggica, para evitar la desercin y la repitencia en el
sistema educativo peruano
62

Shona Garca afirma que la propuesta de 1996 formul sus bases tericas a pedido de los formadores,
pero que en el MED no se permiti su publicacin. Se recurri entonces a publicarla con el material del
curso de Teora de la Educacin I que la GTZ hizo llegar a todos los pedaggicos estatales.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 271

Las recomendaciones mencionadas sern ms positivas an si se toma en cuenta


el nuevo escenario que genera la regionalizacin. Aplicarlas en forma general traera riesgos innecesarios. Un proceso serio de acreditacin determinara que slo
los ISP acreditados podran intentar ganarse el derecho de formular sus propios
currculos.
Una cuestin no resuelta es la vigencia de la actual normatividad, que establece un
currculo nacional de formacin docente formulado desde la sede central del MED
sin alentar una autonoma curricular de los ISP.

EL CA
SO D
S P PA
U LO FR
MAS
CAS
DEE L IIS
PAU
FREE I R E D
DEE CO
COM
La accin de este instituto pedaggico privado es digna de mencionarse. El ISP
Paulo Freire se ha convertido en una entidad educativa que est favoreciendo
el cambio educativo entre las poblaciones del Cono Norte de Lima Metropolitana.
Creado en 1992 con el apoyo generoso de entidades de cooperacin alemana,
muestra la potencialidad de una iniciativa privada para la cual los fines de servicio, antes que los de lucro, son los predominantes. Entre otros, destacan impactos institucionales como los siguientes:

Sus egresados provienen de Comas, y trabajan en este distrito y en otros populosos mbitos aledaos.
La accin institucional del ISP Paulo Freire est totalmente integrada al Cono
Norte de Lima Metropolitana.
Es reconocido como una entidad que forma bien a sus estudiantes en un ambiente que estimula el crecimiento y la autoestima de ellos y que, adems, es un
pilar del desarrollo educativo del Cono Norte.
Ha innovado la formacin docente poniendo un especial acento en las prcticas
y los compromisos sociales de sus estudiantes. Traduce el 30% de la iniciativa
curricular en un programa especial de educacin social y comunitaria aplicado al
mbito poblacional de su influencia, y desarrollado por los alumnos hasta su octavo ciclo de estudios.
Sus egresados estn siendo reconocidos como un factor de cambio y desarrollo.
Es una constante su vinculacin con el Instituto Peruano de Educacin en Derechos Humanos y la Paz (IPEDEPH) y su metodologa participativa en lo referente a
la prctica de derechos humanos y el ejercicio de valores.
Ha creado el Instituto de Investigacin Educativa, que reforzar la sistematizacin y los fundamentos de sus objetivos institucionales.

272 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

d. HACIA UN SISTEMA EFICIENTE DE FORMACIN DOCENTE EN


SERVICIO
Hay por lo menos tres propuestas de formacin docente en servicio presentadas al
Ministerio de Educacin, todas ellas con elementos valiosos por considerar o combinar. Diversas circunstancias impidieron que esas propuestas sean suficientemente
conocidas y aplicadas.
La experiencia del PLANCAD, con todas sus inconsistencias y limitaciones, sigue
siendo la accin concreta ms significativa emprendida en el mbito nacional por
el Estado peruano. De all que el pas y la educacin perdieran al no emprenderse
una evaluacin y sistematizacin que arrojase luces sobre lo que tendra que conservarse y lo que no debiera repetirse de esa experiencia. No se trata de abogar
por repetir una experiencia similar, sino de proponer e imaginar nuevos escenarios
de una accin masiva a favor de la formacin continua de los docentes del pas.
Qu sugiere la experiencia acumulada, en cuanto a la formacin de los docentes
en servicio?

Realizar un buen diagnstico de lo que realmente se necesita organizar y desarrollar en esta materia. Es inconveniente que ese diagnstico trate de recoger y acoger indiscriminadamente las mltiples demandas vigentes.

Posibilitar un equilibrio entre la fundamentacin pedaggica y las demandas metodolgicas del accionar docente.

Trabajar con equipos docentes ms que con docentes individualmente seleccionados y convocados.

Conferir una funcin significativa a las Direcciones Regionales y otros organismos


intermedios, eliminando toda posibilidad de disputa entre el nivel central y estas
unidades pedaggico-administrativas.

Insistir en la estrategia de que el Ministerio de Educacin no se constituya en el


nico rgano ejecutor, y establecer convenios con unidades ejecutoras seleccionadas obedeciendo a exigentes parmetros de eficacia y responsabilidad profesional.

Procurar que esta formacin no se imparta va grandes concentraciones en la capital del pas y con jornadas nicas de escasa duracin, sino en cada regin y
siguiendo diversas etapas.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 273

Dar mucha importancia, en el diseo de esta accin estratgica, al trabajo con


docentes en redes de centros educativos, as como al seguimiento y el acompaamiento de los docentes capacitados.

Establecer evaluaciones intermedias y una evaluacin global que incluya la metodologa y los contenidos seleccionados, as como el trabajo de los organismos ejecutores en cada regin. El diseo de la evaluacin debiera ser nacional, tal vez
conducida por el Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin Educativa creado en la Ley General de Educacin (Art. 15).

e. ATENDER LAS DEMANDAS DE LA FORMACIN DE FORMADORES


El sistema educativo demanda la formacin de una masa crtica de formadores,
articulada nacionalmente y por mbitos regionales. Ninguna reforma de la formacin docente puede tener xito si no cuenta con buenos formadores de maestros.
Atender dicha demanda significara:

Establecer un sistema de evaluacin y seleccin de profesionales idneos para ensear en los institutos pedaggicos, fortaleciendo una comunidad nacional de formadores articulada regional y nacionalmente.

Involucrarlos en un programa de formacin continua que incluya estudios de posgrado en universidades nacionales o extranjeras, en funcin de sus necesidades de
formacin profesional, las del ISP en que servirn y las de los estudiantes.

Asegurar su dedicacin exclusiva al trabajo en los institutos pedaggicos, de modo


que puedan adecuar el currculo a las necesidades de su alumnado y a los problemas educativos de la regin; y adems, preparar materiales, hacer investigacinaccin, monitorear las prcticas de sus alumnos en las escuelas y capacitar en el
servicio a docentes de educacin bsica.

Incrementar sus remuneraciones para compensar la prdida de ingresos por otros


empleos.

Facilitar estudios de complementacin pedaggica para los formadores que provienen de otras carreras profesionales.

Diversificar los sistemas de formacin, para atender las distintas realidades de la


docencia y la educacin escolar en el pas.

274 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

EL SISTEMA EDUCATIVO DEMANDA LA FORMACIN DE UNA MASA CRTICA DE FORMADORES,


ARTICULADA NACIONALMENTE Y POR MBITOS REGIONALES. NINGUNA REFORMA DE LA
FORMACIN DOCENTE PUEDE TENER XITO SI NO CUENTA CON BUENOS FORMADORES DE
MAESTROS.

Es importante que la formacin de formadores de maestros de inicial y primaria


mejore con estrategias especficas las actuales prcticas en escuelas multigrado y
unidocente, y busque la formacin de maestros polivalentes capaces de asumir lo
pedaggico con nios, adolescentes y adultos, as como de trabajar con los padres
y las comunidades. En el caso de los maestros de educacin secundaria tiene que
considerarse que no pueden ser especialistas en todas las reas.
La formacin de formadores debiera ser repensada tomando a la escuela concreta
en sus mltiples expresiones como verdadero teln de fondo, buscando superar la
proverbial disociacin entre formacin y prctica de la enseanza. Con este propsito, es necesario alentar, en cada regin, la mayor presencia de universidades y de
organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema
La evaluacin de la calidad y los resultados de la formacin inicial y continua, tendra que comprender diversos mtodos que incluyan la opinin de los docentes. Es
conveniente que los procesos evaluativos signifiquen una mejor concepcin de lo
que hace un formador calificado; asimismo, deben generar condiciones para que
los formadores revisen sus marcos conceptuales y sus prcticas. Otro de sus resultados debiera dar lugar a la revisin de los propios programas de formacin de
formadores, sobre todo en lo referente al conocimiento profesional de los formadores. Las condiciones efectivas de tiempo y el financiamiento correspondiente debieran ser evaluados respecto a si han sido suficientes para concretar oportunidades de aprendizaje continuo de los formadores. Importa destacar que en el caso
peruano, los formadores han contribuido a su autoformacin al organizarse en redes con encuentros anuales para el intercambio de experiencias y para profundizar
temas especficos u otros en los cuales se sienten deficitarios; incluso han financiado con sus propios sueldos bachilleratos, maestras y segundas especialidades.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 275

FORMACIN NO SLO ACADMICA Y TERICA


Un objetivo estratgico de toda poltica de formacin docente es lograr que el
profesor asuma como propia una propuesta de democratizar el aula y que obtenga
mtodos efectivos para cumplir con las demandas curriculares y atender los distintos niveles de aprendizaje de sus alumnos. Las bases tericas de su profesin son
importantes. Sin embargo no se debe eludir la inmensa posibilidad de alentar, en la
formacin, que se imparta una buena prctica pedaggica en las aulas, con los
alumnos concretos.
El currculo de formacin docente de 1996 promovi precisamente una serie de
cambios para que la carrera no fuese slo acadmica y terica. En este sentido, las
reas Sociedad, Ecosistema, Comunicacin Integral, Matemtica y Educacin Religiosa de la especialidad de Primaria comprendan tres subreas:

El rea y el currculo: estudio del currculo de menores del rea equivalente, para
permitir una prctica temprana, orientando y confrontando la formacin terica.

Estudio terico-prctico del rea: formacin estrictamente acadmica y terica,


pero tomando en cuenta lo necesario para hacer aprender a menores.

Proyectos o talleres de contacto con la comunidad, para intercambiar saberes y


servicios. Los estudiantes aprovechaban lo que la comunidad poda darles y preparaban actividades para devolverles la informacin o el servicio.
El rea Educacin era estructuralmente polivalente y comprenda las subreas de
Investigacin, Prctica, Psicologa, Currculo, Tecnologa y Gestin, y Teora de la Educacin.
La potencialidad de la capacitacin docente mediante mecanismos no convencionales se expresa en mltiples experiencias. La del Instituto Peruano de Educacin
en Derechos Humanos y la Paz (IPEDEPH) es significativa: en cuatro aos logr
capacitar a ocho mil docentes en materias vinculadas con derechos humanos. Los
maestros capacitados estuvieron motivados y fueron capaces de difundir la metodologa utilizada.

ATENCIN DE DEMANDAS DE FORMACIN DE LOS DIRECTORES


Actualmente hay 5 621 directores de educacin secundaria a nivel nacional y aproximadamente 30 000 de primaria de centros educativos pblicos. Todos ellos demandan capacitaciones especficas.

276 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Una cuestin previa importante se vincula a la eleccin de los directores de centros


educativos. Habra por lo menos dos planteamientos complementarios:
a) Los maestros eligen a sus directores. Para ello habra que definir tanto perfiles
bsicos de este cargo para cada tipo de centro educativo como una metodologa
previa.
b) La comunidad y los padres tambin intervienen en la eleccin.
Cualquiera de las dos opciones significa un cambio de la normatividad y tomar en
cuenta antecedentes valiosos como los que se dan en los colegios Fe y Alegra,
donde los maestros evalan su propio desempeo dando lugar incluso a cambios
en la constitucin del plantel docente.
Las preguntas centrales de los directores demandan respuestas especficas para
la gestin a su cargo: cmo dirigir la escuela?, cmo construir un proyecto educativo institucional y articularlo con proyectos educativos ms amplios? Las demandas administrativas bsicas se refieren a ayudas para organizar y ejecutar presupuestos y para intervenir en el manejo de los bienes de la escuela, interpretacin
de hojas de Excel, etctera. Los ms interesados en mejorar los aprendizajes de
sus alumnos se preguntan cmo alentar y lograr espacios de capacitacin externa
e interna, cmo organizar equipos docentes y trabajar con ellos, cules son los
mejores mecanismos para trabajar con los padres de familia.
Es importante que los directores puedan tener stages o vinculaciones con instituciones especializadas u organismos no gubernamentales de desarrollo, para ampliar su visin de la sociedad y valorar el trabajo interinstitucional e intersectorial.
La capacitacin brindada a directores de escuela por el IPAE fue una excelente
iniciativa; sin embargo, adolece de falta de continuidad y, en cuanto al aprendizaje,
da un nfasis excesivo a la consecucin de productos como el proyecto educativo institucional de la escuela.

f. EL PROGRAMA NACIONAL DE FORMACIN Y CAPACITACIN


PERMANENTE 2007-2011
Como efecto de la evaluacin censal de docentes aplicada en el segundo gobierno
del presidente Alan Garca sobre la que se har referencia en la Parte III de este
libro se cre, va el Decreto Supremo 007-2007-ED, el Programa Nacional de
Formacin y Capacitacin Permanente 2007-2011. La finalidad del mismo es []

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 277

desarrollar en los profesores capacidades personales, pedaggicas y sociocomunitarias, que redundarn en la mejora de su desempeo profesional y por ende en la
calidad de los aprendizajes de sus estudiantes, transformando las instituciones educativas.
Como parte de su enfrentamiento con el SUTEP generado por la evaluacin censal,
el gobierno decidi que seran capacitados solamente los maestros que hubieran
participado en ella.
La capacitacin docente se ha encargado a universidades. Aunque el decreto
mencionado incluye a ISP que tengan experiencia en la formacin y/o capacitacin (habr alguno que no la posea?), posteriormente, en la publicacin de los
trminos de referencia para convenios institucionales, se hace referencia a universidades pblicas y se excluye a los ISP.
De acuerdo con informacin del MED, para el 2007 las metas de atencin son
37 685 docentes de Educacin Bsica Regular (EBR) y 5 702 de EBR/Educacin Intercultural Bilinge, distribuidos en la totalidad de regiones del pas.63
El programa pone nfasis en tres tipos de capacidades: comunicativas, lgicomatemticas, y dominio del currculo y de la especialidad acadmica segn cada
nivel. La duracin de la capacitacin ser de 220 horas, desarrolladas en cinco
meses. Cuarenta horas sern destinadas al monitoreo (veinte al docente y veinte a
la institucin educativa). El primer grupo tendr un presupuesto de 17 355 800
soles, que considera pagos a los maestros por asistir a las actividades de capacitacin y un apoyo econmico adicional o bonificacin por haber sido capacitado.64
La organizacin de esta accin nacional se inici el 20 de marzo con una charla
informativa a representantes de 31 universidades convocadas, a quienes se les
entreg el Proyecto Educativo Nacional, el Diseo Curricular Nacional de Educacin Bsica Regular e informacin adicional sobre el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente.

63

Segn informacin proporcionada en la exposicin sobre este Programa Nacional 2007-2011, a


cargo de Guillermo Molinari Palomino, director de Educacin Superior Pedaggica del MED, en
reunin convocada por el Consejo Nacional de Educacin (16 de junio del 2007), los docentes de
educacin inicial seran 3 620 de EBR y 821 de EBR/EIB; los de educacin primaria, 15 493 de EBR
y 4 881 de EBR/EIB; y los de educacin secundaria, 18 572 slo de EBR.

64

El programa prev pagos de 50 soles para quienes acudan a capacitarse y bonificaciones de 100
y 150 soles para quienes aprueben la capacitacin.

278 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Los criterios de supervisin y evaluacin o conformidad de la ejecucin de este


programa comprenden el plan de capacitacin, el equipo de catedrticos y/o capacitadores, los syllabus, la metodologa presencial y a distancia, el monitoreo en el
aula y en la institucin educativa, la infraestructura y el equipamiento, y los materiales educativos.
En anlisis de este programa, Marta Lpez de Castilla (2007) reconoce los siguientes aciertos:

que el MED ponga en agenda el tema de la formacin en servicio;


que haya horas de monitoreo orientadas al conjunto de la institucin educativa;
que los profesores reciban clases directamente de los especialistas en distintos
temas educativos;
que se considere una prueba de entrada y otra de salida para evaluar los avances
de los profesores; y
que la prueba de evaluacin no haya sido digitada por el MED, sino elaborada por
la universidad.
La misma especialista y otras voces coinciden en sealar que esos aciertos se
pierden y contradicen en medio de muchos desaciertos, siendo los principales la
concepcin que anima esta iniciativa y la clara improvisacin que representa en su
conjunto.
Por otra parte, el rtulo capacitacin es objeto de cada vez ms crticas fundadas,
ms an si en la prctica la tarea se plantea como sustitutiva de la formacin
docente en servicio. En el caso de este proyecto gubernamental, representa sobre
todo una forma de actualizacin para poner en prctica un nuevo programa, con
contenidos especficos. As pues, no se enfatiza lo suficiente la formacin permanente como un proceso necesario para los maestros en ejercicio, ms duradera
que tratar de suplir una posible deficiente formacin inicial. A la actualizacin representada por la capacitacin habra que unir acciones de perfeccionamiento que
enfrenten integralmente la mejora del ejercicio profesional.65 Por lo dems, los contenidos y la metodologa de la capacitacin, determinados en el MED y no en las
universidades, parecen estar referidos a una formacin previa o inicial y no a una
formacin en servicio.
En cuanto a la eleccin de las 31 universidades, subsisten dudas sobre los criterios
aplicados para la convocatoria, pues no todas estn en condiciones de capacitar
65

Marta Lpez (2007) menciona, por ejemplo, cursos de posgrado y de segunda especializacin,
grupos de reflexin entre docentes y grupos de interaprendizaje.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 279

docentes. Esta accin, no prevista en sus planes, ha determinado que varias recurran
a contratar docentes externos para que se encarguen de la nueva tarea. Lo paradjico es que en buen nmero de casos sern docentes de ISP vetados como tales
para desarrollar la capacitacin, ahora convocados por las universidades, quienes
ejecutarn la labor encomendada a stas. La imagen de la institucin universitaria
se mella, adems, al aceptar que el MED establezca los requisitos para nombrar al
coordinador del programa y a los capacitadores en cada centro universitario, supuestamente poseedor de la autonoma suficiente para encargarse de seleccionar
su personal.
El pago a los docentes por acudir a la capacitacin y por concluirla contradice la
idea de acentuar el profesionalismo en el magisterio, pues ste va unido a su sentido de responsabilidad y autonoma para asociar su educacin permanente a una
necesidad profesional. Estas previsiones de apoyo econmico parecen haberse
dado, ms bien, en la lgica de enfrentamiento con el gremio magisterial, para
disputarle a sus afiliados de modo que no hagan eco de los posibles intentos de
boicotear esta iniciativa oficial. Un agravante es que la capacitacin no ser para
todos los docentes, sino slo para los que acudieron a evaluarse; sin embargo, al
castigar a los dems, en la lgica del objetivo propuesto para este Programa Nacional, se estar castigando tambin a los alumnos de esos docentes.
Finalmente, este Programa Nacional no ha tomado en cuenta la descentralizacin
educativa ni los actuales procesos de formacin de los Proyectos Educativos Regionales. El centralismo en materia de formacin docente tiene ahora el perjuicio
agregado de que hay regiones que se estn preocupando por construir sus currculos regionales, as como otras San Martn y Apurmac, por ejemplo que se
enteraron de esta decisin oficial cuando haban realizado encomiables esfuerzos
autnomos por contar con estrategias para la constitucin de sistemas regionales
de formacin docente.

280 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

9. REGIONALIZACIN Y DESARROLLO MAGISTERIAL

La descentralizacin es una gran oportunidad para revertir situaciones ancestrales


que afectan al magisterio y condicionan su desempeo. Se requiere romper la rutina, y los procesos de descentralizacin que supone la regionalizacin lo pueden
posibilitar. Dos son las principales medidas aqu propuestas: reconstruir los organismos intermedios y propiciar la autonoma de centros educativos asociada al
fortalecimiento de la sociedad civil.

ACCIN 1
Reconstruir los organismos intermedios
La regionalizacin debe servir para encarar una situacin insostenible: la inoperancia
y el descrdito generalizado de los organismos intermedios. Se trata de construir, con
nuevos parmetros, la institucionalidad educativa regional las sedes regionales y
las unidades de gestin educativa local. Opiniones recogidas en las zonas visitadas
sostienen que es tal la corrupcin e incapacidad de estos organismos que ser imposible intentar cambio alguno en las polticas magisteriales si no se renuevan sustantivamente las direcciones regionales y las unidades de gestin local, en su calidad de
principales entidades de vinculacin con los docentes. Mantenerlos sin modificaciones sustantivas pone en riesgo la propia descentralizacin. Una accin preliminar
tendra que ser evaluar al personal y proponerse como poltica que algunos regresen
a las aulas, al menos temporalmente. Los nuevos tcnicos debieran ser elegidos por
concurso, con candidatos por centros educativos. Aun a los especialistas acadmicos les convendra tener un perodo concreto de trabajo y luego volver a las aulas, en
vez de asumir, como empleados, tareas administrativas.
Algunos profesionales entrevistados coinciden al sugerir medidas drsticas como
las siguientes:

Invitar al retiro a todos los funcionarios de las direcciones regionales y unidades de


gestin educativa local, como paso previo de una convocatoria a concurso pblico
que permita renovar el perfil del personal profesional a cargo de las tareas adminis-

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 281

trativas y pedaggicas. Esta convocatoria debe considerar la posibilidad de que


postulen los mejores funcionarios hoy en actividad, libres de antecedentes de corrupcin.

Una medida que incentivara el retiro anticipado de muchos de los actuales funcionarios es la supresin del plus creado por el DS 025, del gobierno de Fujimori,
que autoriza el pago de sumas adicionales a sus actuales salarios por la realizacin
de labores extrahorarias.

Una vez renovados, estos organismos intermedios debieran constituirse en entes


decisivos tanto en el ejercicio de liderazgos regionales y locales como en la convocatoria a docentes y comunidades educativas para mejorar sustantivamente los
aprendizajes. Se trata de convertirlos en reales factores de interlocucin poltica
ante las autoridades regionales y locales. La simplificacin de los mecanismos de
control y procedimiento debe estar acompaada por limitar al mnimo las exigencias documentarias, tomando como parmetro el recurrir slo a aqullas indispensables que cada rgano intermedio est en condiciones de leer y procesar.

Siendo de especial magnitud en determinadas provincias el uso de licencias mdicas, es necesario introducir medidas que permitan la atencin mdica oportuna, as
como recurrir a mdicos que certifiquen la oportunidad y validez de los descansos
mdicos y determinen si las recetas tienen correspondencia con la enfermedad
motivo de la licencia.

Modificar la actual situacin pasa por reforzar sustantivamente las capacidades de


estas unidades en el acompaamiento de los procesos de enseanza y de aprendizaje en los centros educativos.

Concentrar buenos equipos docentes en cada organismo intermedio facilitar tareas como las siguientes:
influir en los lineamientos curriculares regionales y locales, y convocar el esfuerzo y la reflexin de los maestros y las instituciones educativas de sus respectivos mbitos;
ejecutar proyectos locales, alentar la constitucin y capacitacin de equipos
docentes, y establecer convenios con entidades capaces de sistematizar e investigar los problemas pedaggicos por resolver en los centros educativos de
sus jurisdicciones;
apoyar a los docentes en su tarea formativa; y
promover la evaluacin de la gestin pedaggica e institucional de los centros
educativos.

282 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Un propsito colectivo de la regionalizacin debiera ser la revalorizacin regional de


la vocacin docente, mediante estrategias que reconozcan los esfuerzos desplegados por los docentes en su trabajo. Se requiere crear comisiones con participacin
de docentes de reas urbanas y rurales que rescaten las innovaciones pedaggicas
aplicadas en diferentes mbitos (comunicacin, medio ambiente, conformacin de
redes, etctera). Al gobierno regional y a los municipios les corresponde asumir
estrategias que los comprometan en la formacin de los maestros de sus localidades.

ACCIN 2
Propiciar la autonoma de los centros educativos asociada al
fortalecimiento de la sociedad civil
Uno de los puntos ms sensibles de la aplicacin de la nueva Ley General de
Educacin es dar el poder de decidir a los centros educativos, a su director y a los
miembros de la comunidad educativa: maestros, alumnos y padres organizados en
el consejo escolar. Esto, porque todo esfuerzo en este sentido se estrellar con la
mentalidad centralista extendida hasta en las propias regiones. La experiencia de
transferencia de poder deber pasar por un perodo de aprendizaje que no estar
exento de conflictos entre los miembros de esas comunidades, ni de errores en las
decisiones.
La autonoma escolar es parte esencial del proyecto de descentralizacin educativa. Esto significa garantizar que los centros educativos se responsabilicen, ante la
comunidad, de los aprendizajes y las competencias establecidos en el currculo
nacional, del movimiento de personal y de la gestin institucional y pedaggica.
Sin embargo, la escuela, con escasas excepciones, no tiene prestigio suficiente
para ser ella sola motor de cambio. En medios empobrecidos, como los rurales y los
indgenas, la escuela tendr que refundarse tomando como base prcticas innovadoras aplicadas en el pas e innovaciones institucionales precisadas en la Ley General de Educacin, con procesos participativos que impliquen a padres y comunidades.
La generalizacin de procesos que permitan conformar equipos docentes en cada
centro educativo y el funcionamiento de redes de estos mismos centros, as como
la organizacin de planes de desarrollo institucional, podran ser piezas clave en el
desarrollo magisterial y en logro de escuelas mejor constituidas, que brinden mejores servicios a sus alumnos y comunidades.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 283

Ser fundamental el papel de las comunidades comprometindose para contar con


buenas escuelas y dar los pasos para lograr ese objetivo. Habr que considerar, sin
embargo, los problemas que puede generar la lgica tradicional de muchos padres
de familia respecto a lo que consideran una buena escuela: maestros severos que
dan muchas tareas para el hogar, etctera.
La deseada y anunciada autonoma de los centros educativos ser ms factible de
concretar si en el Estado se instalan mecanismos que permitan que los incrementos presupuestales en el sector tengan como destinatario principal los centros educativos, eliminando varios pasos de intermediacin.
Los nuevos roles asignados a los centros educativos influirn o debieran influir
en las polticas que se adopten para el ejercicio docente. Algunos de ellos estn
referidos a tareas como las siguientes:

Participar en la contratacin y el nombramiento de los docentes (quienes reciben


un servicio deben tener derecho a participar en la seleccin del personal que se los
brindar).66

Elaborar y ejecutar, con autonoma de la comunidad docente, el proyecto educativo


institucional, vinculado a los proyectos educativos de mbito nacional, regional y
local (con la opcin de que lo elaboren, en conjunto, varios centros educativos
cercanos).

Administrar un presupuesto para bienes y servicios asignado por la unidad de gestin educativa y buscar fondos propios. Estas tareas no deben ir en desmedro de
las labores pedaggicas.

Coparticipar en la evaluacin del desempeo de la institucin y de quienes la integran, en la perspectiva de que cada quien asuma responsabilidades por la marcha
institucional y por los aprendizajes de los alumnos.

Formar parte de redes educativas o ayudar a establecerlas con las que se enriquezca la reflexin y los intercambios pedaggicos y administrativos.
Lo anterior supone generar institucionalidad en el propio centro educativo, va la
constitucin y el fortalecimiento de entidades como el consejo escolar, el municipio
escolar con alumnos que desde pequeos cumplan roles que afiancen su ciudada66

Habra que asegurar que verdaderamente decida la comunidad educativa, para que la eleccin no
dependa de las preferencias del director.

284 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

LA DESEADA Y ANUNCIADA AUTONOMA DE LOS CENTROS EDUCATIVOS SER MS FACTIBLE DE CONCRETAR SI EN EL ESTADO LOS INCREMENTOS PRESUPUESTALES EN EL SECTOR
TENGAN COMO DESTINATARIO PRINCIPAL LOS CENTROS EDUCATIVOS, ELIMINANDO VARIOS PASOS DE INTERMEDIACIN.

na, y la asociacin de madres y padres de familia, dndoles la posibilidad de opinar


y decidir, hasta donde sea pertinente.
La rendicin de cuentas a la comunidad y la transparencia en la comunicacin de
los resultados del proceso de aprendizaje propiciarn la demanda social de una
educacin de buena calidad, compartiendo con el magisterio, en consonancia con
los criterios de evaluacin del servicio. Esto supone, asimismo, lograr que cambie el
tradicional rol de los padres de familia como elementos de apoyo econmico o al
momento de construir la infraestructura del centro educativo, de modo que pasen
a vigilar la calidad de la educacin. Evidentemente, esto ser ms factible en la
medida en que se eleve la conciencia colectiva sobre lo que es calidad en la educacin, y cmo se debe expresar en las aulas y en el conjunto del centro educativo.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 285

10. LA NUEVA CARRERA PBLICA MAGISTERIAL

a. LAS DEMANDAS DE UNA NUEVA CARRERA PBLICA MAGISTERIAL


El importante trabajo colectivo que signific la propuesta Nueva docencia en el
Per demand superar el actual modelo de carrera tradicional por otro basado en
cuatro grandes premisas:67

Que est estructurado desde y para los alumnos y sus aprendizajes, lo que supone
que los docentes acepten: a) su responsabilidad en el logro de aprendizajes significativos por parte de sus alumnos; y b) la evaluacin de su propio desempeo,
dndole ms importancia a la calidad profesional que a la antigedad en el puesto.

Que el Estado, asumiendo un papel rector en la educacin, valore la profesin


docente con remuneraciones dignas, propiciando mejores condiciones de trabajo y
apoyando efectivamente la formacin en servicio, as como estableciendo un sistema de evaluacin e incentivos que aliente mejores desempeos.

Que los centros educativos y organismos intermedios tengan una autonoma creciente y sean el principal escenario institucional para valorar el desempeo profesional. Hay quienes sealan, con razn, que puede ser menos costoso dar ms
autonoma a las instituciones educativas, que podran ser controladas por sus redes, y dejar a los rganos intermedios el control administrativo y financiero, mejor
conocido por stos.68

Que se concrete la vigilancia ciudadana en pro de una educacin de buena calidad,


dando en este empeo un rol predominante a los padres de familia, particularmente

67

Estas premisas sirvieron de base para los planteamientos sobre la Carrera Pblica Magisterial de
Excelencia contenidos en Propuesta. Nueva docencia en el Per (Rivero 2003). Sobre esta publicacin se hace referencia ms adelante.

68

La mayor autonoma de los organismos intermedios puede sonar a broma de mal gusto sin un
esfuerzo mayor para modificar la estructura y las funciones de las unidades de gestin educativa,

286 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

en la eleccin de los directores y en el acompaamiento de la accin de los docentes a cargo de sus hijos.
La opcin por una educacin de buena calidad debe presidir los criterios de cualquier propuesta renovadora; esto requiere voluntad poltica para definir la tarea
como una prioridad y asignarle los recursos presupuestales que correspondan a
esa prioridad.
Por otro lado, mejorar la calidad requiere atraer a la carrera docente a los jvenes
ms calificados. Sin embargo, una carrera con salarios bajos, y con remuneraciones y ascensos que dependan fundamentalmente de la antigedad, no puede resultar atractiva para estos jvenes.
La experiencia latinoamericana seala la importancia de contar con una carrera
magisterial definida como un sistema de promocin del desarrollo de las competencias profesionales de los docentes, que asegure la calidad de los aprendizajes
de los alumnos. Esto se observa en los sistemas educativos de pases como Mxico, Bolivia, Colombia, Chile y Argentina.
Mxico, por ejemplo, define el modelo de carrera magisterial que est implementando como un sistema de promocin horizontal dirigido a los profesores de Educacin Bsica, en el cual tienen la posibilidad de acudir a diferentes niveles de
estmulo sin cambiar de funcin.69 Colombia tiene una carrera con catorce grados
y, en accin conjunta entre el Ministerio de Educacin Nacional y la Federacin
Colombiana de Educadores, estimula los posttulos de sus docentes. En Chile, tras
un acuerdo entre el presidente Ricardo Lagos y el Colegio de Profesores, se reform el Estatuto Docente vigente desde 1990. A partir de ello se establecieron mejoras salariales entre los aos 2001 y 2003, as como nuevos criterios que asocian
el progreso en la carrera docente con evaluaciones individuales de desempeo y
acreditaciones voluntarias de competencias en el aula; con retribuciones ligadas a
la excelencia docente y a la creacin de una red de maestros de maestros integrada por profesores acreditados por su excelencia pedaggica.70

cuyos tcnicos debieran tener ms contacto con la realidad de las aulas y renovarse peridicamente
para regresar a la experiencia directa, que es lo que ms promueve las innovaciones vlidas.
69

Ver la pgina web de la Secretara de Educacin Pblica de Mxico: <http://www.sep.gob.mx/


wb2>.

70

Ver Ins Picazo Verdejo, Sindicalismo y gobierno: una agenda para el dilogo en torno a la reforma
educativa. El caso de Chile, documento presentado en el Seminario Internacional FLACSO/PREAL
Reformas Educativas y Concertacin Gobierno-Sindicatos en Amrica Latina (Ciudad de Guatemala, enero del 2004).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 287

EL DOCUMENTO PROPUESTA. NUEVA DOCENCIA EN EL PER(1)


La propuesta de nueva docencia para el Per contenida en el libro Propuesta. Nueva
docencia en el Per se inscribe en la bsqueda de una autntica condicin profesional
para los profesores peruanos, como factor esencial de una mejor educacin en nuestra
patria. Su texto final ha concitado el inters y reconocimiento de eventos representativos, as como de destacados especialistas nacionales e internacionales.(i)
PRINCIPALES CONTENIDOS
de los nuevos docentes. El equipo de trabajo coordinado por Luisa Pinto,
1 Penerfiles
ese entonces directora de la Asociacin Tarea, plantea que una visin renovada

de la docencia se debe asociar a la necesidad de contar con maestros y maestras reconocidos como una comunidad profesional capaz de intervenir en la crtica y la transformacin de la escuela. El perfil docente bsico e integral se organiza en cuatro dimensiones: a) la dimensin personal, b) la dimensin pedaggica, c) la dimensin institucional y
d) la dimensin social-ciudadana.(ii) A cada dimensin se le asignan diferentes competencias e indicadores.
Sistema de acreditacin de instituciones formadoras de docentes. El equipo
2
coordinado por el Dr. Manuel Bello, decano de la Facultad de Educacin de la Universidad Cayetano Heredia, tuvo como propsito establecer un sistema de acreditacin
que enfrente la proliferacin de instituciones y programas formadores de profesionales de
En agosto del 2001 fui convocado por el Ministerio de Educacin para conducir tres grupos de
consultoras que deban abordar y formular propuestas sobre la profesionalizacin del docente peruano. stas fueron ejecutadas en un intenso proceso entre septiembre del 2001 y mayo del 2002
. Juan Abugatts y Rosario Valdeavellano, principales autoridades vinculadas a estas consultoras
(como viceministro de Gestin Pedaggica y directora nacional de Formacin y Capacitacin Docente, respectivamente) durante la gestin del ministro Nicols Lynch, dieron plena libertad para el
desarrollo de las mismas y respetaron a cabalidad el hecho de que las propuestas no representaran
necesariamente el punto de vista del gobierno o del ministro de turno, sino la evaluacin de un
ncleo de especialistas nacionales e internacionales, como producto de un proceso rico en intercambios y puestas en comn. Por otra parte, fue importante y lo destaco que las autoridades
aceptaran asumir como propio nuestro planteamiento de optar fundamentalmente por consultores
peruanos en vez de una anterior estrategia que parta por dar un mayor peso especfico a la accin
y las opiniones de consultores internacionales. Mi exposicin en calidad de coordinador de la consultora que dio origen al libro, en la ceremonia de su presentacin oficial al pas durante la gestin
del ministro Sota Nadal (auditorio del Museo de la Nacin, 22 de abril del 2004), sirve de base para
elaborar esta seccin del presente texto.
(i) Cabe mencionar los elogios de especialistas internacionales como Richard Kraff (Estados Unidos), Francoise Delannoy (Francia), Beatrice valos (Chile), Susana Decibe (Argentina) y Wolfgang
Kper (Alemania), as como los de docentes convocados para su presentacin no oficial en Lima,
Arequipa y Piura. Los 650 docentes que participaron en el Seminario Internacional sobre Polticas
de Formacin Docente y Lucha contra la Pobreza, organizado por el Instituto de Pedagoga Popular
en agosto del 2003, sealaron entre sus conclusiones que Importa adems perfilar una nueva
1

288 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

la educacin, sin garanta de calidad institucional y en un contexto de sobreoferta docente.


Se plantea la regulacin desde el nivel central, a cargo de una Comisin para la acreditacin de la formacin de profesionales de la educacin integrada por acadmicos y profesionales de reconocida trayectoria, con independencia y autoridad suficiente para ser garantes de la objetividad y transparencia en los procesos de evaluacin. Destacan los siguientes pasos estratgicos:
a) Incluir en el proceso de acreditacin una autoevaluacin institucional, la evaluacin
externa y la decisin de acreditacin a cargo de esa Comisin.
b) Establecer como estndares de calidad en cada institucin de educacin superior: i)
el proyecto institucional; ii) la organizacin, administracin y gestin; iii) el perfil profesional y la estructura curricular; iv) los procesos de enseanza y aprendizaje; v) los
docentes y estudiantes; vi) la infraestructura y los recursos educativos; vii) la interaccin con el medio; y viii) los egresados.
Adems se establecen ocho pasos y acciones especficas, como la creacin de un fondo
concursable para el mejoramiento y la reconversin de los ISP que no puedan seguir
operando como tales, y la generacin de compromisos con entidades nacionales e internacionales especializadas.
Posteriormente el gobierno aprob la Ley General de Educacin, que considera la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad. Los
resultados aqu reseados tendran que constituirse en insumos de ese Sistema.
pblica magisterial de e
xcelencia. El equipo de trabajo, coordinado por
excelencia
3 Carrera
Julia Alba, consultora y ex miembro del Consejo Superior de Educacin que acompa el inicio de la reforma de la dcada de 1970, seala como elementos fundamentales de una carrera pblica magisterial de excelencia:
La profesionalizacin docente. Esto implica mejores salarios, una slida formacin
inicial y aprendizajes permanentes, la necesidad de evaluaciones peridicas, la creacin de un sistema de asesora acompaante, y establecer estmulos econmicos
significativamente diferenciados entre nivel y nivel, acordes con mejores desempeos y mayores responsabilidades profesionales.

Clara distincin entre el ingreso al servicio y el ingreso a la carrera. Obtenido el ttulo


profesional, el nuevo docente que aspire a ingresar a la carrera pblica magisterial
tendra un perodo de insercin durante el cual desarrollar trabajo de aula, contratado por un ao con derecho a remuneracin y con una asesora acompaante. Si

docencia en el Per. Un documento inicial de debate debiera ser la propuesta elaborada por Jos
Rivero y equipo. El seminario solicita al MED que esta propuesta sea sometida masivamente a debate en la comunidad educativa. (CIBERDOCENCIA, Informacin especializada del Sistema de Formacin Continua para docentes. Ministerio de Educacin, <www.ciberdocencia.gob.pe>).
(ii) Explicitadas en el numeral 6.2. de este texto.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 289

aprueba una evaluacin del desempeo, se le otorgara una certificacin profesional


que habilitara su ingreso al Nivel I de la carrera. En caso de no aprobarla se le dara una
segunda oportunidad; y si desaprobara por segunda vez slo podra ejercer la docencia
fuera de la carrera pblica.

Estructuracin de la carrera en cinco niveles. Paso de un nivel a otro por evaluaciones que significaran reconocimiento y estmulo para los mejores maestros. En los
dos primeros niveles, estabilidad laboral asociada a la idoneidad profesional El ascenso de un nivel al siguiente significara haber tenido un buen desempeo y evaluaciones aprobadas (se prev otorgar nuevas oportunidades con un sistema de apoyo
a los docentes que no las aprobaran al postular su ascenso).

Desde el tercer nivel, el docente estar en condiciones de aspirar a ser director de centro
educativo. A partir de mediados del tercer nivel, los docentes podrn aspirar a ascensos por va
rpida (fast track) a los siguientes niveles. A partir del Desempeo Profesional Destacado (IV
Nivel) estarn en condiciones de ser asesores acompaantes o desarrollar labores de evaluacin del desempeo, de conduccin de investigaciones, etctera.
La propuesta plantea, adems, que en el nivel secundario podran ejercer la docencia
profesionales de otras carreras.(iv) Esto significara superar dos tipos de oposicin: la de
aquellos maestros que demandan una carrera pblica exclusiva para los pedagogos y, en
la vertiente opuesta, la de quienes creen que hay que abrir las puertas de la enseanza a
otros buenos profesionales, sin establecer condicin alguna. La nueva Ley General de
Educacin, en su artculo 58, abre a profesionales de otras carreras la posibilidad de
ejercer la docencia no slo en el nivel secundario sino en toda la educacin bsica
La no continuidad de la propuesta, incluso durante el gobierno que le dio origen
Las autoridades de entonces autorizaron la edicin de tres mil ejemplares para difundir
las propuestas planteadas en este documento, como material de discusin para centros
universitarios, institutos pedaggicos, organizaciones no gubernamentales, gremios e
instituciones docentes, as como en los rganos intermedios del Ministerio de Educacin
y en ncleos de poder de decisin como el Congreso de la Repblica. Se trataba de
iniciar, sobre la base de la propuesta comentada, un esclarecedor debate nacional.
Sin embargo, confirmando la precaria continuidad de las polticas educativas en el pas,
las dos gestiones ministeriales que sucedieron a la que posibilit la elaboracin de este
documento no cumplieron con la impresin del libro y su distribucin oportuna, ni con la
estrategia de impulsar su debate en la opinin pblica y los actores educativos.
(iii) [...] podr considerarse que otros profesionales sin ttulo pedaggico puedan aspirar a ingresar a
la carrera en el nivel de educacin secundaria, siempre que tengan un nivel de estudios pedaggicos
que los habilite para ensear y aprueben un examen de suficiencia pedaggica (Rivero 2003: 186).

290 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Desde su culminacin y presentacin al Ministerio de Educacin en julio del 2002, el documento demor ms de dos aos en ser publicado y distribuido. El ministro Gerardo Ayzanoa,
que ejerci el cargo de julio del 2002 a junio del 2003, se encarg de desconocer los
acuerdos, y sus apreciaciones ante funcionarios del Ministerio, sealando que la propuesta
era un mal documento, lleno de generalidades, motiv que Rosario Valdeavellano, una de
las principales impulsoras de este trabajo, le enviara una carta abierta, con fecha 11 de
enero del 2003, de la que transcribo los siguientes prrafos:

La seleccin del equipo de profesionales para realizarlo fue fruto de una consulta interinstitucional, basada en la idoneidad y capacidad de sus integrantes [... ] Me refiero no
slo a los nacionales de primera lnea, sino tambin al asesoramiento valioso de personalidades del mundo educativo internacional de renombre. Me parece ofensivo calificar
el producto de su trabajo colectivo como mediocre.
El documento Propuesta. Nueva docencia en el Per recoge un proceso de elaboracin y de puesta en comn felicitado por expertos, autoridades y docentes a lo largo y
ancho del pas, presentado y debatido en diversas y numerosas instancias (tres talleres
nacionales, un simposio internacional de ISP, un encuentro Facultades de EducacinISP, entre decenas de encuentros regionales), siempre con participacin amplia y presencia de maestros sindicalizados, intelectuales, formadores, catedrticos universitarios,
administrativos y representantes de organizaciones de la sociedad civil de Lima y de
Provincias. El Taller Internacional sobre Carrera Magisterial fue particularmente notable y
posibilit la presencia de excelentes dirigentes magisteriales procedentes de Argentina,
Chile, Colombia, Mxico y Uruguay as como representantes del SUTEP.
Es un tipo de consultora con una metodologa innovadora, cuya pertinencia han reconocido propios y extraos.
El trabajo final fue sometido a crtica, observaciones y sugerencias de una veintena de
especialistas del Ministerio y prominentes intelectuales de la educacin, y enriquecido
con sus aportes, el mismo que se present a la Comisin de Educacin del Congreso de
la Repblica, a las autoridades del Ministerio, a los representantes de los organismos
financieros comprometidos (Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial), as
como a la representante de UNESCO en el pas.
En el marco de esta misma consultora se desarroll una importante encuesta a dos mil
docentes peruanos, con el apoyo del IIPE UNESCO, presentndose pblicamente sus
primeros resultados y habindose entregado para su edicin el conjunto del trabajo y los
comentarios de un socilogo nacional.
Constantemente se nos inquiere por parte de educadores peruanos y organismos internacionales por la difusin de Nueva docencia en el Per, pues no se comprende el
motivo de impedir su publicacin pese a haberse entregado para la licitacin del caso a

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 291

medio ao en el 2002 y con la financiacin asegurada. Incluso la cartula estaba impresa,


para permitir mayor rapidez y su entrega en las reuniones latinoamericanas previstas.
Finalmente, la publicacin Nueva docencia en el Per fue presentada al pas el 22 de
abril del 2004, durante la administracin del ministro Javier Sota Nadal. En esa misma
gestin se convoc a un ncleo de profesionales para que estructuraran la propuesta de
nueva carrera pblica magisterial del Poder Ejecutivo. Segn ha sido explicitado tanto en
los proyectos de ley sobre CPM del presidente Alejandro Toledo como en el del presidente Alan Garca, el texto Nueva docencia en el Per constituy una de las principales
fuentes de trabajo.
Sin embargo, ms all de las bondades o dificultades que muestren los procesos posteriores a Nueva docencia..., haber abortado desde el propio Ministerio de Educacin el
plan primigenio de poner en debate nacional su texto, con una amplia participacin docente y social, anul la posibilidad de construir una carrera pblica magisterial que pudiese haber sido asumida por docentes y no docentes.

En el caso peruano, las caractersticas del proceso de elaboracin del documento


Propuesta. Nueva docencia en el Per y la riqueza innovadora de su contenido
determinan la pertinencia de sintetizar los principales componentes de la carrera
pblica magisterial de Excelencia all contenidos (ver recuadro). Es importante remarcar que un buen nmero de temas son relativamente nuevos en el pas o no se
haban abordado en forma sistmica. Adems, aun cuando existan experiencias
internacionales positivas y sea posible adoptar y adaptar de stas algunas estrategias o conceptos nuevos para iniciar la experiencia peruana, es necesario continuar y generalizar experiencias nacionales aisladas y exitosas que han servido, en
mucho, de inspiracin a varios de los elementos de esta Propuesta.

b. PUNTOS CRTICOS DEL DEBATE SOBRE UNA NUEVA CARRERA


PBLICA MAGISTERIAL
ASOCIACIN DE LA ESTABILIDAD LABORAL CON LA EVALUACIN DOCENTE
La estabilidad laboral es para muchos docentes el aspecto ms importante de la
relacin contractual, tanto en el sector pblico como en el privado.
La experiencia de los ltimos concursos de la primera gestin ministerial del gobierno de Alejandro Toledo fue esperanzadora, debido a la alta participacin de

292 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

padres y docentes de centros educativos, y a la vez traumtica, a causa del enciclopedismo de las pruebas y los bajos rendimientos mostrados por los participantes.
Esto dej lecciones que deben servir en el futuro.71
Algo no suficientemente debatido en el pas ni denunciado con nfasis por el sindicato magisterial son los efectos perversos, para el magisterio, de la no aplicacin
prctica de criterios de Carrera Magisterial en los aos de labor docente, y la distorsin de los mecanismos de promocin de nivel. La promocin automtica por
tiempo de servicio, an vigente, ha significado anular la evaluacin de desempeo
y, con ello, congelar toda posibilidad de negociar incrementos sustantivos de salario por cada promocin de nivel.
La invariable actitud gremial ha consistido en manifestar el temor de que los procesos de evaluacin terminen afectando la estabilidad laboral. As, Nlver Lpez, cuando
se desempeaba como secretario general del SUTEP, seal: la evaluacin no es
mala, es importante, el problema es que sea utilizada para despedir trabajadores.
En eso s hay temor, hay duda. Nosotros sealamos s a la evaluacin para los
ascensos, promociones, para estimular, pero no para despedir (Villarn 2004).
Respecto a las evaluaciones, los maestros tienen objeciones legtimas. La arbitrariedad ha sido una constante en el ejercicio del poder en materia educativa, y el
temor de que esto sea parte de lo mismo los sita en una actitud de prevencin.
Segn la encuesta nacional de la UNESCO a la que se hace referencia en esta
publicacin, afirman categricamente que quieren ser evaluados pero no confan
en los mecanismos usuales de evaluacin utilizados en el sector. Las arbitrariedades cometidas en las UGEL respecto a los contratos, despidos de contratados y
traslados de docentes, se reflejan en esta percepcin. Por lo dems, la forma de
introducir las evaluaciones, sin el pilotaje indispensable y sin establecer consenso,
hace que los maestros las vean como instrumentos de autoridad y no formativos; y,
peor an, como instrumentos que vulneran la profesin docente.
71

Hay trabajos anteriores que pueden ser rescatados respecto a los concursos pblicos para el
nombramiento de docentes y directores en plazas vacantes del sistema pblico. Mara Amelia
Palacios, por ejemplo, propone que continen dichos concursos con los siguientes ajustes: a)
elaborar pruebas estandarizadas, que incluyan una seccin diversificada que evale si el postulante
cubre los criterios establecidos por las direcciones regionales de educacin: por ejemplo, dominio de
la educacin bilinge; b) establecer los procedimientos adecuados para garantizar la validez y
confiabilidad de las pruebas para el ingreso a la carrera pblica; c) publicar los resultados de las
pruebas en diarios de circulacin nacional; d) proteger el derecho de apelacin de los concursantes;
e) constituir comits de calificacin descentralizados, y uno nacional integrado por representantes
del Ministerio de Educacin, el gremio magisterial y el gobierno local; y f) definir mecanismos para
que, en la seleccin de los ganadores del concurso pblico que se integran a su centro, los
directores y las directoras tengan poder de decisin (Palacios 2000).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 293

Sin embargo, esto no quita que la sociedad tenga derecho a saber cules y cmo
son los beneficios o problemas de la educacin como pieza clave del desarrollo
nacional.
Un Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa debiera crear un escenario distinto, mediante dos organismos uno para la
educacin bsica y otro para la educacin superior: instaurar evaluaciones formativas antes que punitivas, y que los resultados ayuden a los docentes y cuerpos
de docentes de los centros educativos a aprender y mejorar a partir de sus propias
prcticas pedaggicas. Para ello, la evaluacin educacional no tendra que ser un
fin en s misma, para buscar slo defectos y fallas docentes, sino un medio de
desarrollo profesional y de mejora de la calidad educativa al servicio de los aprendizajes.

EVALUACIN DOCENTE O EVALUACIN DEL DESEMPEO DOCENTE?


La mayora de los trabajadores y profesionales reciben remuneraciones que guardan relacin con la calidad de su trabajo. Si lo hacen bien, son promovidos y sus
salarios aumentan; si lo hacen mal, hasta pueden perder sus puestos de trabajo. La
situacin del profesor es distinta: sus escasos incrementos salariales estn asociados principalmente al paso del tiempo, sin importar si se desempe bien o mal en
el aula y en el centro educativo, si corrigi las tareas en serio o si puso calificativos
similares a todos sus alumnos, si busc nuevos y mejores textos para ensear la
materia a su cargo o se limit a repetir lo que vena enseando hace aos... Se
puede (y debe) hacer mucho ms para ligar las remuneraciones de los profesores
a su desempeo.
Mltiples pruebas aplicadas han detectado que los profesores no manejan bien las
materias de Lenguaje y Matemticas, provocando ritmos y nfasis distintos al momento de ensear respecto a las necesidades de los alumnos y, por ende, retrasos
en stos. Por ello, se requiere un sistema para certificar a los profesores con pruebas que los habiliten, y se demanda una formacin especializada en bsica y una
acreditacin obligatoria de la pedagoga utilizada y del docente.
Algunos pases han avanzado en estos aspectos. En 1996 Chile puso en marcha el
Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo, que premia a los profesores de
los mejores colegios de cada regin hasta completar 25% de la matrcula regional.
El ao 2000, 28% de los profesores recibieron un complemento salarial gracias a

294 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

la aplicacin de este sistema. Se critica, sin embargo, el carcter tmido an de


esta propuesta, pues los premios para los beneficiados son de 5% de su salario, muy
inferiores a los que reciben los trabajadores destacados de otros rubros.
La idea es que, con una accin concertada sobre la evaluacin del desempeo
docente, se revaloren y reconozcan los esfuerzos de los docentes por mejorar los
aprendizajes en sus aulas y en sus centros educativos, y por hacer investigaciones
que influyan en su entorno y en la localidad donde se ubica su centro educativo.
La evaluacin del desempeo docente est hoy en el centro del debate educativo.
Como se ha sealado, el incumplimiento de las normas nacionales no contribuye a
alentarla. Estas normas tienen como ejes: a) la acreditacin de diplomas, grados,
especialidades, tipos de capacitacin recibida, etctera; b) la acreditacin del tiempo de servicio como docente; y c) la acreditacin del desempeo propiamente
dicho. Sin embargo, a causa del incumplimiento de las normas, el nico criterio que
ha prevalecido para promocionar a un maestro o maestra de un nivel a otro es la
antigedad o, en trminos ms propios segn muchos docentes, la experiencia.
Dos razones lo explican: a la resistencia directa o implcita de los dirigentes gremiales a la evaluacin se suma como factor de an mayor gravitacinla probada
incapacidad poltica de los gobiernos nacionales para hacer cumplir lo normado.
Un criterio para evaluar a los docentes ha sido la construccin de un adecuado
ambiente de aula. Pero lo adecuado para un profesor rural no lo es para uno de
Matemticas en secundaria o en formacin docente, en cuyas instituciones la instruccin est organizada de otro modo. A la postre, los resultados devienen en
evaluaciones injustas. Para que haya una evaluacin adecuada, el docente debiera
tener la certeza de que el esfuerzo nacional que significa ponerlo a prueba se
reflejar en los ascensos, en la diferenciacin de salarios, etctera.
En el pas no existe una cultura de la evaluacin lo suficientemente asumida. Los
docentes la relacionan con perder el trabajo, ser sancionados o sometidos a criterios no siempre aceptados por ellos. Por tal razn, es interesante traer a colacin
los resultados de la encuesta que se aplicara con la UNESCO a dos mil docentes de
base, pues contiene respuestas que es necesario tener en cuenta: en primer lugar,
la gran mayora tiene serias dudas sobre los mecanismos de evaluacin, pero al
preguntrseles cules debieran ser los criterios para ascender en su carrera, el
rubro evaluacin obtuvo el mayor puntaje, por encima de los aos de servicio, el
ttulo pedaggico y otros. ste es un antecedente a tomar en cuenta.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 295

Es necesario partir por reconocer que disear evaluaciones vlidas es muy complejo
y demanda tiempo y recursos. En general, se requiere medir los conocimientos y las
habilidades de los docentes; y en el caso de secundaria, por reas de especializacin. Adems, es preciso medir el desempeo pedaggico con los alumnos, los
aportes a la escuela y los vnculos con los colegas. Finalmente, en un escenario
donde la corrupcin es pan de cada da, cabe una especial valoracin de lo que el
docente significa para sus estudiantes desde el punto de vista tico y ciudadano.

QU EVALUAR?
Es importante medir cunto dominan los maestros determinadas capacidades acadmicas fundamentales, como la comprensin lectora y el razonamiento matemtico, as como su familiaridad con el currculo. Pero es igualmente importante evaluar
cmo planifican y manejan los procesos que se dan en el aula, cmo se comunican
con sus estudiantes y los orientan, cmo asignan y revisan las tareas, cmo evalan
los avances.
Dominio curricular
curricular.. Con las pruebas aplicadas el 2001 para el ingreso a la carrera
pblica magisterial se intent evaluar el conocimiento del currculo escolar de cerca
de cien mil postulantes, pero dichas pruebas contenan preguntas que medan principalmente la retencin memorstica de conceptos y contenidos tericos. En el 2004,
cerca de diez mil docentes de las escuelas que participaron en la Evaluacin Nacional de Estudiantes se sometieron voluntariamente a una prueba diagnstica que
confirm la importancia que tiene para el aprendizaje de los alumnos el que sus
maestros tengan dominio de las capacidades que necesitan para ensear.
Desempeo pedaggico. Es urgente que docentes, especialistas, evaluadores, profesionales y otros actores definan conjuntamente cules son las caractersticas fundamentales de un buen desempeo profesional docente y cmo pueden y deben
evaluarse. Para ello sera til revisar las experiencias de otros pases que, luego de
varios aos de ensayos, cuentan ya con sistemas de evaluacin del desempeo. El
SINEACE debera considerarlo entre sus primeras tareas.
Calidad del trato y conducta tica. El conocimiento de conceptos y didcticas no
garantiza una buena enseanza. Hace falta evaluar tambin el trato que los docentes dan a los alumnos y analizar las costumbres, creencias, valores y motivaciones en
que basan su comportamiento para buscar modificarlas en lo que sea necesario.
Fuente: pgina electrnica del Consejo Nacional de Educacin, <http://www.cne.gob.pe>, julio del 2007.

296 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Sin embargo subsiste la pregunta cunto es deseable evaluar? Y la respuesta


corresponde ms a una decisin poltica que tcnica. Desde el punto de vista tcnico, es encomiable lo realizado por la Unidad de Medicin de Calidad del Ministerio
de Educacin. Sus progresos en la elaboracin, aplicacin y sistematizacin de pruebas para medir el rendimiento escolar se han concretado aun sin la comprensin ni
el apoyo de algunas gestiones ministeriales.
Sin embargo, corresponde fundamentalmente a decisiones polticas la consolidacin de un sistema de evaluacin con estndares consensuados, que considere
asociar los procesos evaluativos tambin a requerimientos de entrenamiento y a
mejora de materiales de texto, y que, en suma, forme parte de una respuesta para
apoyar a los propios evaluados y alcanzar los resultados educativos propuestos.

QU POLTICA DE INCENTIVOS APLICAR?


Las polticas de incentivos debieran fortalecer el reconocimiento del carcter profesional de la docencia y considerar el desarrollo personal de los docentes. Con
ellas habra que lograr que ellos se sientan ciudadanos encargados de brindar
importantes servicios al pas, formando parte de un Estado que reconoce el valor
de esos servicios con salarios suficientes e incentivos que estimulen su afianzamiento como personas.
Los incentivos podran beneficiar al conjunto de docentes y, a la vez, ser parte de
una poltica que reconozca la mayor dedicacin y los esfuerzos que realizan los
mejores profesionales del magisterio. Una poltica integral de incentivos que beneficie a los docentes pblicos tendra que considerar componentes como los siguientes:

facilidades para acceder a una vivienda propia en reas urbanas, y para que los
docentes que ejercen su labor en apartadas reas rurales encuentren viviendas
bsicas para ellos y sus familias (aunque la solucin integral del problema de vivienda docente en medios rurales es bastante ms complicada);72 y

acceso estimulado va compras masivas y descuentos a instrumentos de trabajo como libros y computadoras, as como menores costos para acudir a espectculos culturales.
72

Hay preguntas vlidas como qu pasa con los profesores que ya estn casados y trabajan en
distintos lugares: se separa la familia?, se trunca la carrera del cnyuge para conservar la familia?,
no importa si el cnyuge es mujer?

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 297

Evaluar el desempeo docente y de los centros educativos permitira entregar incentivos por rendimiento a los docentes con mejor desempeo en el aula y a los
equipos de los centros educativos destacados. Esto puede dar lugar a:

incentivos econmicos a los centros educativos que desarrollen innovaciones curriculares o en sus formas de enseanza y aprendizaje, destacando el carcter
grupal del esfuerzo: el conjunto de los docentes y el director del centro educativo;

incentivos acadmicos, como becas y facilidades para estudiar e investigar, para


los docentes que destaquen por su calidad y entrega al trabajo con los alumnos o
la comunidad; y

estmulos anuales para los mejores docentes de un distrito o localidad, a partir de


dictmenes de juntas calificadoras integradas por directores, representantes del
profesorado, de los padres, del consejo municipal y de la autoridad educativa local,
sobre la base de las evaluaciones de desempeo y los aportes a la comunidad,
entre otros criterios. Una accin de esta naturaleza tendra que organizarse de
modo tal que no perturbe el clima institucional de los centros educativos.
Colombia muestra ejemplos estimulantes: padres, estudiantes y docentes del centro educativo eligen al mejor docente, quien obtiene un puntaje acumulable para su
ascenso en el escalafn magisterial. Chile tiene un sistema de pasantas nacionales e internacionales; para elegir a los favorecidos, convoca a todas las escuelas
del pas a compartir experiencias significativas o para postular a maestros destacados interesados en conocer experiencias internacionales previamente seleccionadas y concertadas con pases amigos.

QUINES Y CMO DEBEN INGRESAR A LA CARRERA PBLICA


MAGISTERIAL?
Son varias las opiniones respecto a quines deben ingresar a la carrera pblica
magisterial. Una primera, expresada en documentos surgidos en el proceso de
construccin de la CPM y en algunos proyectos de ley, sostiene que deben hacerlo
slo los profesionales docentes egresados de instituciones de educacin superior
acreditadas. Otra posicin considera que es necesario superar el carcter estrictamente magisterial y posibilitar el ingreso de profesionales de otras especialidades
con capacidad para ensear, previa especializacin o formacin pedaggica adicional. No hay consenso respecto a si estos profesionales tendran derecho a ingresar a la CPM o slo a ensear sus materias.

298 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

En el debate sobre la nueva CPM la discusin principal se ha centrado en quienes


recin ingresarn a ella. Un conflicto irresuelto es la escasa confianza en la enseanza ofrecida por muchos ISP y facultades de educacin, pues no se ha avanzado
lo suficiente en su acreditacin. Por ello, muchos planteamientos coinciden en demandar exmenes previos a los postulantes recin egresados, y por lo menos un
ao de prctica con docentes que los acompaen en su desempeo. Una vez seguros de su competencia en el aula, ingresaran a la CPM. Una variante de esta
posicin sostiene que bastara el examen inicial de postulacin a una plaza, sin
excluir la posibilidad de nombrarles docentes acompaantes.
Los dirigentes gremiales recusan estas opciones con la idea de que los egresados
no son culpables de que el Estado no haya velado por la idoneidad de las instituciones formadoras. Adems, afirman que dichas frmulas estaran avalando la poltica
de contratos sin seguridad en los cargos, que han generado muchas situaciones
de injusticia para con los docentes.
En todo caso, la creacin y consolidacin del Sistema Nacional de Evaluacin,
Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE ) como eficaz rgano
encargado de la acreditacin y de las prcticas evaluativas, es fundamental para
estas definiciones. Mientras no se identifique claramente a los ISP y facultades de
educacin que estn en condiciones de dar una buena formacin inicial, ser indispensable tomar medidas para que ingresen a la CPM slo los docentes con ttulos
otorgados por entidades acreditadas y con capacidad o potencialidad de hacer que
sus alumnos aprendan.

c. LA PROMULGACIN DE LA LEY DE CARRERA PBLICA


MAGISTERIAL NO 29062, SIGNIFICADOS DE LA FORMA COMO
FUE APROBADA Y SUS CONTENIDOS CENTRALES
EL PROCESO
El debate sobre la nueva carrera pblica magisterial tiene antecedentes importantes previos a los afanes de quienes propusieron proyectos de ley en el Congreso.
Esos antecedentes ayudaron a crear un ambiente favorable para que la ley estuviera considerada en el Proyecto Educativo Nacional, y fuera reconocida por la
opinin pblica y los decisores polticos como una medida de urgente aprobacin
para superar los actuales niveles de la educacin bsica. La propuesta Nueva docencia en el Per, de la que se ha hecho explcita referencia, es uno de ellos.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 299

LAS AFIRMACIONES SOBRE LA NULA PARTICIPACIN DOCENTE EN LOS DEBATES SOBRE LA


CPM SE CONTRADICEN CON INICIATIVAS EXITOSAS COMO LA JORNADA NACIONAL DE REFLEXIN DOCENTE, PROPICIADA POR EL CNE EN 17 REGIONES Y EN CERCA DE CINCO MIL
ESCUELAS EN ABRIL DEL 2005.

Durante el gobierno de Alejandro Toledo, las iniciativas en pro de una carrera pblica
magisterial tuvieron particular peso durante la gestin del ministro Javier Sota Nadal, quien encomend a tres calificados profesionales elaborar la propuesta de ley
que sera despus presentada en el Congreso.73
El segundo gobierno del presidente Alan Garca opt por no partir de cero. El ministro Jos Antonio Chang, en labor coordinada con el consultor Hugo Daz, tom
como base, para la propuesta del Ejecutivo, el texto heredado de la gestin de Sota
Nadal.
Sin embargo, el Ministerio de Educacin no propici la participacin de los docentes en el debate sobre las propuestas. Por otro lado, la administracin Toledo no
estableci con claridad el carcter de urgencia que el Congreso deba dar al debate y la promulgacin de la nueva ley de carrera pblica magisterial, mientras que
con el presidente Garca, sucedi exactamente lo opuesto, pues se coordin la
urgencia con la presidencia del Congreso.
El Consejo Nacional de Educacin (CNE) dedic muchas horas de trabajo institucional al anlisis de las propuestas de ley de ambos ejecutivos y a propiciar debates con maestros de base. En el ao 2004, en cinco plenos del CNE74 se debatieron los contenidos generales de la CPM y se revis la propuesta de ley elaborada
por la comisin Daz, sobre la cual el ministro Sota Nadal haba solicitado una opinin al propio CNE. La Comisin sobre Docencia tuvo un intenso trabajo de aliento
de procesos participativos con docentes, y durante el primer ao del gobierno de
Alan Garca la Comisin de Incidencia del CNE focaliz su accin en el tema do73

Se encomend a un equipo integrado por Hugo Daz, Andrs Card y Dante Crdova, estos dos
ltimos exministros de educacin.

74

Desarrollados los das 16 de julio, 6 de agosto, 1 de octubre, 3 y 17 de diciembre del 2004.

300 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

cente. Por ltimo, con apoyo logstico de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
en mayo del 2007 se desarroll una teleconferencia con reconocidos especialistas
latinoamericanos,75 a la que asistieron el presidente y otros miembros de la Comisin de Educacin del Congreso, el secretario general del SUTEP, Luis Muoz, y el
presidente del Colegio de Profesores, Carlos Gallardo.

Jornada de reflexin docente sobre CPM


Las afirmaciones de algunos dirigentes magisteriales sobre la nula participacin
docente en los debates sobre la CPM se contradicen con iniciativas exitosas como
la Jornada Nacional de Reflexin Docente sobre la carrera pblica magisterial,
propiciada por el CNE en diecisiete regiones y en cerca de cinco mil escuelas del
pas el 2 de abril del 2005.76 El CNE invit al MED posibilitando su participacin en
el planeamiento y la ejecucin de esta jornada, en el marco de los compromisos
adquiridos en el Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin del
Acuerdo Nacional.
Los cinco temas tratados en esa jornada fueron: a) alcances y estructura de la
CPM; b) ingreso a la CPM; c) mecanismos de movilidad en la CPM; d) salarios e
incentivos; y d) formacin docente y acreditacin de centros de formacin. En cuanto
a los materiales, en noviembre del 2004 se publicaron noventa mil cartillas informativas con el apoyo de la Derrama Magisterial distribuidas con la revista Palabra
del Maestro, que serviran de referente para la jornada de reflexin. Esta cartilla fue
producto de reuniones de las instituciones involucradas en la planificacin de la
jornada, que discutieron y priorizaron los ejes y temas del documento.
La participacin organizada y voluntaria de 13 122 docentes fue articulada con
grupos que mantienen una tradicin de trabajo conjunto como Fe y Alegra, Equipos Docentes, Crculos de Educacin y Tarea y con colectivos docentes organizados alrededor de sus escuelas. Llam positivamente la atencin que se incorporara
la participacin de padres y madres de familia y de la sociedad civil.
75

Desde sus respectivos pases participaron Walter Grahovac (ex presidente de la Unin de Educadores de la Provincia de Crdova y actual funcionario del Ministerio de Educacin de Argentina), Oscar
Ibarra (rector de la Universidad Pedaggica de Bogot, Colombia), Carlos Eugenio Beca (director
nacional del Centro de Perfeccionamiento e Investigacin Docente en Lo Barnechea, de Santiago
de Chile) e Ins Vaillant (coordinadora de la Red PREAL sobre temtica docente, con sede en
Montevideo, Uruguay).

76

Hubo flexibilidad para que los grupos de maestros que no pudieran reunirse ese da, debido a su
poca disponibilidad de tiempo y a que los materiales no llegaron siempre de manera satisfactoria, lo
hicieran despus.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 301

El informe sobre la jornada (Cuenca y OHara 2005) reconoce que el CNE no tuvo
la capacidad suficiente para explicar a los maestros la diferencia entre un debate
nacional y una consulta especfica. Este punto era importante, porque para el CNE
y por los acuerdos del Pacto Social, parte del objetivo de la jornada era recoger una
opinin sobre aspectos de la carrera magisterial que pudieran servir como insumos
de la propuesta. Al Ministerio le fue ms difcil entender que la propuesta de la
comisin Daz era uno de los puntos de la discusin y no el nico o central punto de
discusin.

Qu opinaron los docentes respecto a la CPM?


Sobre la naturaleza de la profesin docente: el reconocimiento del profesional docente pasa por la obtencin del ttulo de tal. Ms all de la prctica de la
enseanza, hacen una defensa cerrada del estudio de pedagoga (o de educacin)
como carrera profesional. Si bien consideran la necesidad de contar con profesionales de otras reas o especialidades para coadyuvar en el proceso educativo, ser
docente es, en palabras de muchos docentes, estar preparado para enfrentar un
aula con conocimientos y vocacin.
Sobre las demandas de calidad: estas demandas estn dirigidas hacia la formacin docente inicial y en servicio. Es una de las razones por las que estn mayoritariamente contra el perodo de insercin: sostienen que la calidad de los egresados es un problema que debe ser solucionado por la formacin inicial y que por lo
tanto el principal responsable de ello es el Estado. De all la necesidad de contar
con procesos de acreditacin vlidos que empiecen a funcionar cuanto antes.
Sobre la evaluacin: sostienen que se evala para aprender y no para sancionar. Por eso la opinin mayoritaria desconoce las propuestas de CPM que plantean
que luego de varias evaluaciones y los acompaamientos del caso, los docentes
que no aprueben deben ser retirados del servicio. Los argumentos ms utilizados
estn asociados a una interpretacin de la Ley del Profesorado y a los derechos
adquiridos. Para ellos, la evaluacin debe servir slo para que el MED tenga insumos que le permitan disear programas de capacitacin o formacin en servicio.
Se tiene que evaluar el desempeo del docente y no slo sus conocimientos sobre
determinadas disciplinas. Las definiciones ms comunes respecto al desempeo
se asocian al manejo de mtodos y tcnicas, conocimientos didcticos, aspectos
de salud mental y comportamiento tico y moral. Llama favorablemente la atencin
que la antigedad en el ejercicio de la docencia, asociada por lo general a la experiencia, ocupa un segundo plano.

302 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Sobre el acceso y la permanencia en el cargo directivo: consideran que los


criterios para acceder a un cargo directivo deben tener en cuenta caractersticas
personales y profesionales relacionadas con la gestin y la administracin, as como
experiencia laboral. Estn de acuerdo en que el desempeo del director se debe
evaluar; sin embargo, muy pocos sealan la posibilidad de revocarlo si no tiene un
buen desempeo.
Sobre la estructura salarial y la remuneracin por nivel: la mayora de los
maestros que dan prioridad a este asunto sealan que las remuneraciones se
deben dar en funcin del nivel, el cargo y la jornada. Adems, la estructura de la
CPM debe considerar el trabajo en zonas rurales y de frontera. Un nmero considerable de docentes seal que las remuneraciones deben se establecidas
tanto en consonancia con la canasta familiar como condicionadas al aprendizaje
de los alumnos.
Sobre la formacin docente inicial y continua: 80% de los docentes que
participaron en la jornada opinaron que la formacin docente deben impartirla
instituciones acreditadas. Un porcentaje an mayor, 95%, consideran que el Estado debe garantizar la formacin continua del magisterio, que se debe basar en
las demandas reales, organizarse por niveles de especializacin y posgrado, y
articular la formacin inicial con la formacin en servicio. Finalmente, reconocen
la importancia de la autoformacin, aunque entendida en el marco de su desempeo laboral.
La importancia de esta jornada radica en la participacin voluntaria de ms de
trece mil docentes que decidieron aprovechar un espacio para discutir temas fundamentales asociados a su profesin y a su ansiada revaloracin. Lamentablemente, fueron escasos los ejercicios como stos, que son un buen reflejo de que es
posible aproximar al Estado con la sociedad civil y establecer canales democrticos de participacin.

La accin de la Derrama Magisterial


La Derrama Magisterial fue un valioso aliado del Consejo Nacional de Educacin
en las iniciativas en apoyo al debate sobre la situacin de los docentes y la carrera
pblica magisterial. A la multiplicacin de materiales en funcin de la preparacin y
difusin de la jornada comentada, se suma una mesa redonda sobre CPM coordinada con la Comisin de Magisterio del CNE, cuyo desarrollo fue publicado en
Palabra de Maestro (diciembre del 2004).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 303

Entre diciembre del 2005 y febrero del 2006 la Derrama public setenta mil cartillas informativas y las reparti entre los docentes de muchas ciudades del pas
como encartes de la revista Palabra de maestro o como folletos. Un nmero especial de la mencionada revista institucional que se distribuye en todo el pas, publicado en febrero del 2006, recogi diversas opiniones y reflexiones sobre la carrera
pblica magisterial.

SIGNIFICADOS DE LA FORMA COMO FUE APROBADA77


Una breve cronologa del inconcluso debate congresal sobre la Ley de Carrera
Pblica Magisterial indica que adems de un predictamen elaborado en la Subcomisin de Educacin Bsica, coordinada por el congresista Francisco Escudero
(Unin por el Per), algunos asesores de congresistas integrantes de la Comisin
elaboraron otro por iniciativa de la propia presidenta del Congreso, Mercedes Cabanillas, denominado texto consensuado, el que fue asumido por congresistas
del APRA y de la bancada fujimorista (la representacin de Unidad Nacional hizo
suyos slo algunos planteamientos). En pleno debate del artculo 13, el congresista Wilder Caldern (APRA) propuso que se votase el texto consensuado en bloque, y que tal texto fuese asumido como dictamen en mayora; as, se aprobaron
por mayora cincuenta artculos y disposiciones complementarias sin debatirlos.
En la siguiente instancia, la Junta Permanente del Congreso aprob dicho texto
legal en primera votacin. No se dio la segunda votacin exigida como paso previo.
La Junta de Portavoces del Congreso, con el respaldo de varios grupos parlamentarios, decidi exonerarla de esa votacin, de acuerdo con el artculo 73 del Reglamento del Congreso.78
Lo anterior hizo que el presidente Alan Garca promulgara la Ley de Carrera Pblica Magisterial teniendo como teln de fondo un sptimo da de huelga indefinida
de maestros sutepistas movilizados en calles y plazas del pas exigiendo, entre
otros puntos, que se ampliara el debate de la norma antes de su publicacin.

77

En la parte III.2 de este libro se detallan los pasos del Congreso de la Repblica en el fallido debate
sobre la CPM en la Comisin de Educacin. En el Anexo 3 de esta Parte II se compendian los cinco
proyectos de ley sobre Carrera Pblica Magisterial presentados (cuatro por bancadas polticas y uno por
el Colegio de Profesores encabezado por Carlos Gallardo).

78

Segn el diario Per.21 (12.7.07), Mercedes Cabanillas, en su calidad de Presidenta del Congreso,
afirm que En el acta aparecen las firmas de los voceros titulares del APRA, Unidad Nacional, el
Grupo Fujimorista y Alianza Parlamentaria que representan, en total, 75 votos. Es ms de las tres
quintas partes que exige el Reglamento.

304 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

La confrontacin entre el sindicato magisterial y el gobierno tuvo su mxima expresin en el escenario generado y en la forma como se aprob la nueva Ley de
Carrera Pblica Magisterial. Los intercambios de descalificaciones entre el presidente Garcia y las bases magisteriales violentistas, y el uso de falsos argumentos
por la dirigencia ms radicalizada del SUTEP la CPM conduce a la privatizacin y
la implantacin de la meritocracia conduce a un despido masivo de docentes
enrarecieron ms el ambiente. Las masivas movilizaciones en todo el pas pusieron
al descubierto que no slo los maestros estaban disconformes con la poltica econmica y social del gobierno aprista, sino tambin otras fuerzas sociales de las
regiones. Los gobiernos regionales de Puno, Cajamarca, San Martn, ncash y Pasco
declararon legal la huelga de docentes, y los presidentes regionales de Lambayeque,79 Moquegua, Tacna, Cusco y Arequipa se solidarizaron con el gremio de maestros y anunciaron que no descontaran los sueldos a los profesores huelguistas.
Diversos analistas polticos se ocuparon del escenario descrito, en sendos medios
de comunicacin. En el diario Per.21 (11.7.07), por ejemplo, Santiago Pedraglio
afirm que
La confrontacin se ha planteado entre el SUTEP, que se niega a aceptar la
evaluacin tal como est planteada en el proyecto, y el Gobierno, que quiere
liquidar el sindicato, con la idea de que es el principal responsable del mal
estado de la educacin en el pas[] [El Gobierno] [e]valu mal al creer que,
porque los docentes participaron en la evaluacin de enero a pesar de la oposicin de la directiva del SUTEP, ahora no encontrara resistencia corporativa
frente a la imposicin de una norma con la que los maestros discrepan.
Por su parte, en el diario La Repblica (9.7.07), Carlos Reyna sostuvo que
El conflicto entre el gobierno y la dirigencia del SUTEP puede tener consecuencias muy graves. Ambos dicen tener como principal inters el de la mejora de la calidad de los docentes. La coincidencia es meramente discursiva.
Hay otros mviles no dichos [...]
[El gobierno tiene] la decisin de propinarle una derrota aplastante y definitiva
al sindicato para anular un gremio demandante de mejoras salariales que
pondran en peligro las opciones econmicas del gobierno La imagen p-

79

De acuerdo con lo publicado en el diario La Repblica (8.7.07), Yehude Simon, presidente del
Gobierno Regional de Lambayeque, fue enftico al declarar Aqu falta dilogo. Debemos dejar los
adjetivos para ver cmo solucionaremos este problema. El gobierno tiene que demostrar que se han
hecho todos los esfuerzos, pero si no hace eso y dice que [los maestros] son comunistas, lo que hace
es unirlos ms.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 305

blica del SUTEP est ahora en los niveles ms bajos de su combativo historial
y a pesar de ello ha optado por una huelga indefinida Para qu? Para no ser
rebasada por sus opositores ms radicales [] Al pas, a la democracia, no les
conviene el aplastamiento de ningn sindicato desde el Estado. A los maestros no les conviene una dirigencia sectaria.
Nicols Lynch, por su parte, ministro de Educacin durante el gobierno de Alejandro Toledo, afirm que
En estos das de huelga magisterial corre el anlisis fcil de que la culpa por la
situacin de la educacin peruana la tienen los maestros y en particular su
sindicato, el radicalizado SUTEP. Esto no es verdad, la situacin de los maestros y la existencia de un sindicato radicalizado son consecuencia y no causa
de la crisis educativa. La causa es el abandono por el Estado de la educacin
pblica, como parte del abandono de la mayora de los servicios pblicos en el
Per, en especial los que atienden a los sectores menos favorecidos [...] La
situacin es complicada porque la confrontacin ha hecho las posiciones ms
irreductibles y no ser posible aplicar ni sta ni ninguna otra carrera pblica
magisterial en contra de la mayora de los maestros peruanos. Es indispensable entonces el camino del dilogo, del reconocimiento de los errores y de la
necesidad de marchar juntos autoridades, maestros y padres de familia, en la
implementacin de una nueva carrera pblica magisterial.
Importantes entidades vinculadas a la educacin explicitaron tambin su opinin y
sus demandas para superar el escenario confrontacional. En comunicado dirigido
a los maestros del Per, el Consejo Nacional de Educacin expres su [] firme
conviccin de que el Proyecto Educativo Nacional slo es posible con los maestros
y no contra ellos. Asimismo, afirm que comprenda y lamentaba la incredulidad y
la desconfianza magisterial [] sobre la veracidad de los propsitos de promover
la calidad profesional y de vida de los docentes y propiciar mejores condiciones de
su trabajo, explcitamente establecidos en la Ley de Carrera Pblica Magisterial.
Subray asimismo la urgencia de salir del entrampamiento y generar las condiciones para revertir el conflicto y el escepticismo imperantes. Por todo eso, propuso
una agenda inicial de temas [] cuya resolucin cabal en fondo y forma garantice que la nueva Ley de Carrera Pblica cumpla los objetivos que se propone,
a ser asumida de forma transparente por los profesionales de la educacin, con el
Foro del Acuerdo Nacional, los gobiernos regionales, el Consejo Nacional de Educacin y los representantes del Ministerio de Educacin.80
80

El comunicado del Consejo Nacional de Educacin A los maestros del Per publicado los das 14
y 15 de julio 2007 en el diario La Repblica plantea como puntos de agenda el reglamento de la Ley,

306 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

El Foro Educativo, a travs de un comunicado hecho pblico en el diario La Repblica (18.7.07), hizo un llamado [] para que cesen de inmediato las acciones que
polarizan an ms las relaciones entre los peruanos, que denigran al magisterio y
tensan an ms las relaciones de dilogo y entendimiento que debe haber necesariamente entre el Estado y el Magisterio Nacional. Asimismo, consider que
[] se ha llegado a un punto en que se necesita urgentemente la intervencin de mediadores en el marco del Acuerdo Nacional, cuya legitimidad pueda
ser aceptada tanto por el gremio magisterial como por el Ministerio de Educacin. Su intervencin debe ayudar a restablecer un ambiente bsico de
confianza que haga posible reinstalar la conversacin y llegar a acuerdos,
necesarios no slo para concluir esta huelga de docentes que perjudica a
miles de nios y adolescentes con prdida de horas que, a juzgar por los
antecedentes, jams se habrn de recuperar; sino, lo que es ms importante,
para abrir un camino de encuentro de voluntades que hagan posible el perfeccionamiento y la concrecin de la Ley de CPM. Ello otorgar no slo
fuerza legislativa, sino legitimidad y viabilidad a un nuevo sistema de carrera
pblica que la educacin nacional requiere con urgencia.
La huelga indefinida fue suspendida por la dirigencia nacional del SUTEP el da 19
de julio. El da 20 se instal una Mesa de Dilogo entre el Ministerio de Educacin
y el SUTEP.
En un mensaje al pas difundido en su pgina electrnica (www.tarea.org.pe), la
Asociacin de Publicaciones Educativas Tarea seal el 20 de julio del 2007, una
vez levantada la huelga, que
La huelga del sindicato magisterial, las medidas desarrolladas por la actual
gestin ministerial desde agosto pasado y la forma como el Congreso de la
Repbica aprob la ley de carrera pblica magisterial han expresado una
estrategia que va a contracorriente del aprendizaje histrico del pueblo peruano. Expresan una estrategia de confrontacin, donde en primer lugar pierden nuestros hijos e hijas. Y el gobierno y la dirigencia no ganan [...] Invocamos al gobierno nacional y a la dirigencia sindical, as como a los maestros y
maestras, a los estudiantes, a los centros de formacin docente, a las autouna estrategia clara y debidamente financiada de formacin en servicio, un procedimiento pblico y
ajustado a la nueva CPM para el anunciado nombramiento de docentes; la definicin de metas
anuales para incorporacin de docentes, la definicin de metas presupuestales para el ascenso de
los docentes, el pronto funcionamiento del SINEACE, y los mecanismos necesarios para recuperar las
horas no dictadas a causa de la huelga.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 307

ridades regionales y a los alcaldes a promover acciones de dilogo y reflexin


constructivas sobre el derecho a la educacin, y en particular sobre el desarrollo profesional de la docencia. Se requieren espacios para desarrollar la
reflexin crtica de la ley y para concertar propuestas.
Del modo como se desarrollen y culminen las negociaciones entre los representantes del MED y los del gremio magisterial dependern en buena medida las
perspectivas de la nueva Ley de CPM, de su reglamentacin y de su cumplimiento
efectivo. Para ello es indispensable mejorar los mecanismos de informacin y dilogo del gobierno con los maestros, as como establecer consensos para instaurar
procedimientos y criterios de evaluacin transparentes y suficientemente fundados en lo tcnico. Se requiere superar la enorme desconfianza mostrada por los
docentes sobre el modo como se aprob la Ley de CPM y el temor de que las
evaluaciones impliquen irregularidades como las producidas al final del primer gobierno aprista.81

LOS CONTENIDOS CENTRALES DE LA LEY 29062


Al asociar los incrementos salariales al desempeo de los docentes, la Ley de
Carrera Pblica Magisterial aprobada el 11 de julio del 2007 ayuda en alguna
medida a diferenciar a los maestros y las maestras que trabajan bien y estudian de
aqullos que hacen poco o nulo esfuerzo por mejorar su condicin profesional.
Adems, supera criterios tradicionales que privilegian la antigedad en los cargos
o el cmulo de papeles obtenidos luego de penosas gestiones y capacitaciones a
las que el maestro ha sido sometido. A pesar de las imperfecciones y los ajustes
y hasta modificaciones que demanda el texto, constituye un avance respecto a
una situacin plana, sin motivaciones ni recompensas, para docentes necesitados
de asumir y exigir, como profesionales, el mejor ejercicio de su carrera.82
Precisamente porque la Ley aprobada recoge importantes demandas para forjar
mejores profesionales docentes, y porque asume buena parte de las recomendaciones del Proyecto Educativo Nacional para la implementacin de su poltica 11,

81

Hay coincidencia en publicaciones especializadas y en comunicados del gremio docente en denunciar el ingreso masivo como docentes a planillas del sector educativo, de personas cuyo principal
mrito fue el ser miembro del partido aprista. Contratacin de profesores no titulados, aumento de
cargos burocrticos y desorden de las finanzas impidieron encaminar la educacin por mejores
derroteros afirma Herbert Morote (2006) refirindose al primer gobierno de Alan Garca.

82

El texto legal significa tambin avances en materia de un mayor equilibrio entre los derechos (23) y
los deberes (17) de los docentes, respecto a la Ley del Profesorado vigente.

308 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

referida a una nueva carrera pblica magisterial, es deplorable la forma como el


Ejecutivo y el Legislativo dieron por concluida una discusin pblica que no se
haba culminado, sobre aspectos que ameritaban una base consensuada. Se procedi a promulgarla rehuyendo el debate y sin construir el consenso necesario.
El mal manejo poltico, la nula difusin de sus aspectos positivos, la arrogancia del
poder que lleg a descalificar e insultar a docentes, la intransigencia gremial
explicitada en una huelga general indefinida que rest nada menos que cerca de
dos millones de horas de clase a nuestros ahora doblemente empobrecidos alumnos y que ahonda una imagen colectiva vandlica y poco docente de maestros en
pie de lucha, son parte del escenario que es indispensable remontar y modificar
para que las lecciones de esta confrontacin negativa permitan al Ministerio de
Educacin y a los dirigentes magisteriales tomar en serio la necesidad de una
carrera pblica magisterial que estimule y reivindique al magisterio en el fondo y en
las formas.
Se pueden sealar como caractersticas centrales de la Ley 29062:

Varios artculos asocian el buen desempeo profesional y el logro de


aprendizajes de los alumnos con los ascensos, las remuneraciones y
la permanencia en la carrera
El Art. 9 dispone dos clases de evaluacin:

obligatoria: para el ingreso a la carrera pblica magisterial y el desempeo laboral; y

voluntaria: para el ascenso y para verificar el dominio de competencias que permitan postular a cargos en las reas de Gestin Institucional o Investigacin.
El Art.29 seala como factores esenciales para la evaluacin del desempeo profesional:

los logros obtenidos en funcin de la tarea pedaggica;

el grado de cumplimiento de las funciones y las responsabilidades;

el dominio del currculo, de los contenidos pedaggicos del rea o nivel, de aspectos metodolgicos y de los procesosde evaluacin;

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 309

la innovacin pedaggica; y

la autoevaluacin
La ley comentada precisa que los docentes tendrn dos oportunidades para capacitarse y ser asistidos en caso de desaprobar las dos primeras evaluaciones. Si en
una tercera evaluacin vuelven a reprobar, sern retirados de la carrera pblica
magisterial. ste es el tema que ha generado mayor controversia pblica; tanta,
que circunscribi las demandas de los docentes y el inters de articulistas y editoriales periodsticos como la prueba mayor para definir la ley como aceptable o no.
La huelga indefinida, generada inicialmente en mbitos influidos por el liderazgo
de Robert Huaynalaya83 y posteriormente propiciada por el propio Comit Ejecutivo Nacional del SUTEP, tuvo como un argumento central evitar el despido masivo de
maestros.
La evaluacin de desempeo no debe ser punitiva; y una lectura desprejuiciada del
texto legal deja ver que la ley precisamente carece de esa caracterstica. Sin embargo, las dirigencias magisteriales y muchos docentes, justificadamente temerosos de ser burlados por evaluaciones no tcnicas y por la primaca de intereses
polticos o de grupo, no lo consideran as, y enfatizan que toda posibilidad de cese
atenta contra la estabilidad y los derechos adquiridos por el magisterio en su conjunto.
Lamentablemente, hay pruebas ms que suficientes de que como producto de su
mala formacin, nulos estmulos y la desatencin del Estado hay maestros que
no cuentan con las competencias mnimas para transmitir conocimientos, lo que
afecta en primer lugar a las nias y los nios a su cargo. Si aceptamos que la
educacin es un derecho bsico y no slo un servicio, tendramos que asumir tambin que nuestros estudiantes merecen tener garantas bsicas de contar con docentes que les posibiliten crecer en el estudio y lograr aprendizajes efectivos. Qu
ganan el pas y la educacin de nuestros nios manteniendo como docentes a

83

Robert Huaynalaya tiene influencia en bases magisteriales de Ayacucho, Junn y Huancavelica.


Utiliza como banderas reivindicatorias la demanda de la derogatoria de la Ley General de Educacin
28044 aduciendo que promueve la privatizacin de la educacin, la prdida de la gratuidad y la
eliminacin de la estabilidad laboral magisterial. Cuando Nlver Lpez fue secretario general del
SUTEP, en el 2004, acus a Huaynalaya de violentista y de ser representante de corrientes que
siempre convivieron con el narcoterrorismo, con el cupo y los asaltos; otro dirigente nacional del
SUTEP, Orlando Lujn, seal que la faccin de Huaynalaya tiene lazos con Sendero Luminoso
(revista Caretas 1831, 8.4.04). En el marco de la huelga indefinida inicialmente convocada el 2007 en
las regiones de su predominio, Huaynalaya se neg a hacer deslindes con Sendero Luminoso en
entrevista televisada (programa Prensa Libre, 3.7.2007) con la periodista Rosa Mara Palacios.

310 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

maestros que no estn en condiciones de ensear? Si la Ley de CPM se implementa bien, habr tres oportunidades de evaluacin y se brindar formacin y asistencia
adicional al maestro que desapruebe dos evaluaciones. Con todo ello, si en la tercera
evaluacin el docente vuelve a obtener malos resultados qu debe primar?, los
derechos de este profesor incompetente para ensear, adquiridos merced a una Ley
del Profesorado inoperante?, o los derechos de los nios y nias a su cargo de
asistir a centros educativos que garanticen su buena educacin?
La discusin sobre si el Estado es el principal responsable de la precariedad pedaggica de ese docente, o si lo es l mismo, sigue siendo vlida; pero no exime de la
responsabilidad de garantizar a los nios que tengan maestros con competencias
bsicas. Otra discusin necesaria es si ser posible derivar a los docentes mal
calificados a tareas distintas a las pedaggicas, con posibles modificaciones salariales. La experiencia cubana, valorada por dirigentes gremiales afines al proyecto
poltico de este pas y por la comunidad internacional debido a los excelentes resultados obtenidos por sus estudiantes en las evaluaciones regionales comparadas,
merece ser tomada en cuenta: en ese pas es causal de retiro del trabajo en el aula
la desaprobacin de un maestro, quien pasa a cumplir tareas administrativas con
una remuneracin menor.
Del articulado de la Ley de CPM se desprende que los logros de desempeo de los
alumnos dependen fundamentalmente del factor docente. Esto debiera precisarse
ms y ser motivo de debate en la reglamentacin correspondiente.
El Art. 65 seala otras causas de retiro: renuncia, destitucin, lmite de edad o
jubilacin;84 no precisa causas de destitucin ni los lmites de edad. El Art. 35 precisa que son causales de destitucin y trmino de la relacin laboral, si son debidamente comprobadas, originar perjuicio grave al estudiante o a la institucin educativa, maltratar fsica o psicolgicamente a estudiantes, el hostigamiento sexual, acudir
ebrio o drogado al centro laboral, abandonar injustificadamente el cargo, haber
sido condenado por delito doloso, falsificar documentos vinculantes a su actividad
profesional, y reincidir en faltas castigadas con la suspensin.85
La evaluacin para el ascenso considera como criterios (Art. 24) la formacin, la
idoneidad profesional, el comportamiento tico y la calidad de desempeo segn lo
sealado en el Art. 29.
84

El mismo artculo confirma lo correspondiente al despido por no aprobar tres evaluaciones y seala
que el fallecimiento es otra causa de retiro.

85

El Art. 35 seala incluso nuevas causales de suspensin tales como desarrollar acciones de proselitismo poltico partidario; ejecutar actos de violencia fsica, de injuria, calumnia o difamacin; y no
presentarse a la evaluacin de desempeo docente sin causa justificada.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 311

El reglamento ser decisivo para despejar dudas y sentar doctrina sobre cmo se
llevarn a cabo las evaluaciones y cmo se determinarn los ascensos. Se requerir definir mecanismos de evaluacin basados en la transparencia, la diversidad,
los estndares concertados y el rigor pedaggico, as como metas concretas sobre
la incorporacin de los maestros a la carrera magisterial o a los niveles superiores
correspondientes, en los plazos establecidos. Hacer que los ascensos dependan
del nmero de vacantes presupuestadas por nivel podra tornar inmanejable la situacin de maestros competentes que aprueben el concurso pero que no logren el
puntaje para cubrir las pocas vacantes establecidas para cada categora.86
La ley aprobada seala que las remuneraciones se establecen de acuerdo con el
nivel magisterial al que pertenece cada docente. Las asignaciones, en cambio, se
otorgan por el ejercicio de cargos directivos, por trabajar en instituciones unidocentes o multigrado de mbitos rurales o zonas de fronteras, por asesoras, por
excelencia profesional y por desempeo docente. En cuanto a los ndices remunerativos, dictamina que el del Nivel II es 15% mayor que la remuneracin fijada para
el profesor del Nivel I; el del III, 30% ms alto; el del IV, 50% mayor; y el del V, 100%
superior al de la remuneracin del Nivel I.
En el Reglamento correspondiente se tendra que analizar si el acceso a esas
remuneraciones mayores depender exclusivamente de las evaluaciones, o si habr que considerar un tope o porcentaje predeterminado en l para cada nivel. Las
afirmaciones optimistas de funcionarios de gobierno en el sentido de que la Ley de
CPM posibilita duplicar los sueldos necesitan una sustentacin adicional. Asimismo, es preciso que el Reglamento esclarezca los pasos que corresponde dar a los
docentes con veinte o ms aos de servicio en el ms alto nivel del actual escalafn, de modo que puedan acceder al Nivel V de la nueva legislacin. Por lo dems,
sta no precisa si se respetarn los derechos adquiridos por los docentes segn la
actual Ley del Profesorado, ni cmo se adecuarn los niveles hoy vigentes a las
caractersticas y los requisitos de cada nuevo nivel instaurado.
Respecto a las asignaciones y derivaciones prcticas, ser difcil convencer a los
docentes, en la mesa de negociaciones, de que no existe lo que ellos consideran
prdidas en sus derechos econmicos al comprobar que la nueva ley elimina los
aumentos por el costo de vida y la bonificacin por preparar clases.
Los directores de las instituciones educativas percibirn distintas asignaciones
dependiendo de si stas tienen un turno de funcionamiento (15% de su remunera86

Ms adelante se har referencia al significado de las responsabilidades que se estn dando a las
UGEL en estos procesos.

312 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

cin ntegra mensual), dos (20% adicional) o tres (40% adicional). Los subdirectores, en tanto desempeen dicho cargo, percibirn una asignacin equivalente a
10% de su remuneracin ntegra mensual (Art. 46). Segn lo normado, la adecuada decisin de reconocer las responsabilidades que implica el ejercicio de un cargo
directivo significa paralelamente la reafirmacin prctica de la existencia, permanencia y consolidacin de escuelas con dos o tres turnos, una realidad nada auspiciosa para mejorar nuestra enseanza y, evidentemente, un obstculo difcil de
superar para cualquier director que desee dirigir concienzudamente una institucin
educativa.
En la Ley se hace referencia al liderazgo del director. Habra que sealar, adems,
como una de sus principales funciones, constituir equipos docentes en el centro
bajo su direccin y apoyarlos.
El MED establece, de acuerdo con el Art. 48 de esta ley, un programa especial de
reconocimiento a la excelencia profesional, y da facilidades a los profesores que
destaquen en su especialidad. Quienes deseen participar en este programa tendrn derecho a una asignacin anual equivalente a una remuneracin mensual de
su nivel magisterial, por un perodo que ser precisado en el Reglamento de la Ley.
Por el Art. 49 se estimula con una asignacin equivalente a 10% de su remuneracin mensual a los docentes que realicen tareas de asesora a uno o ms profesores en perodo de insercin.

Se dan pasos para que los postulantes a la CPM sean seleccionados


por concurso pblico con la activa participacion de la institucin
educativa y los padres de familia
El ingreso a la CPM estar abierto slo a postulantes con ttulos profesionales
otorgados por instituciones acreditadas, miembros del Colegio de Profesores del
Per. Por otra parte, es innovadora la demanda del dominio de la lengua materna
de los educandos y el conocimiento de la cultura local a los profesores que trabajarn en reas con uso predominante de lenguas originarias.
El concurso pblico se realizar en dos etapas; la primera estar a cargo del MED,
que acreditar las capacidades y competencias de los docentes mediante una prueba nacional que comprender la evaluacin pedaggica; y la segunda corresponder a la institucin educativa a la que pertenecen los que aprobaron la primera
etapa, y evaluar la capacidad didctica y el conocimiento de la cultura y de la
lengua materna de los educandos. En coordinacin con el SINEACE, el Ministerio

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 313

elaborar indicadores e instrumentos de evaluacin considerando la pluriculturalidad y diversidad regional. Las unidades de gestin educativa local se encargarn
de preparar la relacin de plazas vacantes por institucin educativa, que ser refrendada a nivel regional y nacional en funcin de las necesidades de los servicios
educativos.87
En la institucion educativa se instituir un comit de evaluacin presidido por el
director e integrado por el coordinador acadmico del rea y un representante de
los docentes del nivel educativo del evaluado; participarn tambin, con voz y voto,
dos representantes de los padres de familia. La evaluacin para ingresar a la CPM
en escuelas unidocentes y multigrado estar a cargo de las UGEL, que adems
tendrn a su cargo las labores de asesora y apoyo tcnico que precisen las instituciones educativas.
El profesor que obtenga la ms alta calificacin en el concurso pblico realizado
por la institucin educativa ser declarado ganador e ingresar a la carrera pblica
magisterial. La insercin del nuevo profesor se desarrollar con la asesora y orientacin a cargo del profesor mejor calificado de la institucin educativa.88 Se desech as que el perodo de insercin completado satisfactoriamente, con acompaamiento de un mentor calificado, fuese junto con la prueba previa un prerrequisito para el ingreso a la carrera.
La comentada ley no considera, tampoco, que los profesionales de otras carreras
puedan ingresar a la CPM, previo apoyo pedaggico; se limita a sealar, en su
quinta disposicin complementaria, que La docencia ejercida por profesionales
con ttulos universitarios distintos al pedaggico se rige por lo establecido en el Art.
58 de la Ley 28044 (LGE).89 La actividad de otros profesionales se justifica sobre
todo en educacin secundaria y en reas cientficas que demandan refuerzo. Un
afn por magisterializar todo cargo impedir tambin que ingresen a la gestin educativa otros profesionales indispensables para mejorar el actual funcionamiento de
las entidades y los organismos descentralizados del sector. En muchos casos no

87

Art.17 de la Ley 29062 referido al concurso pblico para cubrir cargos directivos.

88

El Reglamento de la Ley debiera ser explcito en sealar los criterios para seleccionar en cada centro
al profesor mejor calificado.

89

Art. 58 de la Ley General de Educacin (requisitos para el ejercicio del profesorado): En la Educacin Bsica, es requisito indispensable el ttulo pedaggico para el ejercicio de la docencia. Profesionales con ttulos distintos de los profesionales en educacin, ejercen la docencia si se desempean
en reas afines a su especialidad. Su incorporacin en el escalafn magisterial est condicionada a
la obtencin del ttulo pedaggico o posgrado en educacin.

314 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

habra necesidad de que dichos profesionales ingresen a la CPM, sino simplemente


que puedan prestar sus servicios como docentes o gestores administrativos.
Otro elemento preocupante es que en el texto de la ley no se vislumbra el alza
progresiva de la remuneracin actual del Nivel I, que sigue siendo muy baja para
que pueda atraer a los mejores egresados de la escuela secundaria.

Insuficiente abordaje del sistema de formacin continua


Los cinco artculos del Captulo VIII (Programa de Formacin y Capacitacin Permanente)90 distan mucho de responder a las demandas de un sistema de formacin continua con efectivas oportunidades de desarrollo profesional para el conjunto de docentes. Al MED se le sigue encomendando la organizacin y gestin del
Programa de Formacin y Capacitacin Permanente, as como dictar la normatividad y organizar otro programa de formacin y capacitacin de directores y subdirectores de instituciones educativas.
Las iniciativas regionales no son consideradas ni estimuladas; desaparece toda
mencin a los Consejos Educativos Institucionales (CONEI), creados por la Ley
General de Educacin, como entidad con posibilidades de identificar y recomendar
las formas de atender las necesidades de capacitacin del profesor de instituciones educativas.
Es perentorio discutir estrategias y enfoques basados en el largo plazo, que posibiliten a los maestros ampliar el conjunto de sus competencias y reforzar cada vez
ms la formacin del docente como profesional de la educacin.

Precaria atencin a una demandada prioridad de equidad educativa


Uno de los ocho temas clave planteados por el Consejo Nacional de Educacin
para lograr una buena carrera pblica magisterial era la insercin del docente en la
comunidad, con respeto a la diversidad y multiculturalidad, asignando a los ms
competentes a zonas de menor desarrollo. Este planteamiento, ntimamente ligado
al primero de los objetivos del Proyecto Educativo Nacional referido a una mayor
equidad educativa y al mejor cumplimiento del derecho a la educacin, no ha sido
considerado en la nueva ley.
90

Artculos 38 a 42 de la Ley 29062.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 315

El Art. 7 de la Ley 29062, dedicado a la estructura de la CPM, distingue el tiempo


mnimo de permanencia en los cinco niveles magisteriales para postular al respectivo ascenso. As, instaura un menor nmero de aos para los profesores de instituciones educativas unidocentes y multigrado, sin establecer un correlato con la exigencia de una mejor condicin profesional para ser asignado a dichos centros,
ubicados por lo general en reas calificadas como rurales o zonas de frontera. En
el Art. 47, los incentivos para trabajar en esos medios apuntan a las condiciones de
trabajo y a las caractersticas de las zonas, y no a la mejor calidad de los docentes;
ninguno de estos incentivos garantiza que se revierta el cuadro de cuasi abandono
de esas numerosas escuelas, mediante la seleccin de los mejores docentes capaces de trabajar en reas rurales. Por esto, no sera raro que los docentes sin
ttulo pedaggico sigan siendo los que ms inters manifiesten por trabajar en
esos difciles mbitos.
Motivar que los mejores docentes opten por trabajar en medios rurales significara
ofrecer ms incentivos que los sealados en el nuevo texto legal, as como establecer ms exigencias. En Colombia, por ejemplo, uno de los pases con mejor educacin en medios rurales, se computan 1,5 aos por cada ao trabajado, para efectos
de la jubilacin de los docentes que laboran en medios rurales alejados y en zonas
de frontera.

FINANCIAMIENTO CON INTERROGANTES


La ley es positiva en cuanto a lograr una estructura significativamente diferenciada
entre los cinco niveles asignados a la CPM y una estructura tambin diferenciada
entre directores y docentes de base.
Tanto en el ltimo gabinete de Alejandro Toledo como en el primero de Alan Garca,
los textos legales sobre CPM fueron presentados y analizados en sesiones donde
los respectivos ministros de Economa y Finanzas participaron en la aprobacin de
las cifras previstas para el desarrollo inicial de la CPM. En el caso del proceso de la
actual Ley de CPM, la nica propuesta de las cinco presentadas al Congreso traducida en costos y valorada en su factibilidad fue la del Ejecutivo. Los clculos
realizados con participacin de funcionarios de Economa y Finanzas sealan que
las remuneraciones de los cinco niveles y una compensacin por tiempo de servicios (CTS) calculada en funcin de los sueldos totales ascienden a 1 380 millones
de soles en un perodo de diez aos, lo que equivaldra a 138 millones de soles
anuales, cifra considerada financiable. Esto es a todas luces positivo, y se diferencia de la anterior aprobacin del texto legal y reglamento de la Ley del Profesorado
vigente, donde el anlisis de costos brill por su ausencia.

316 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Sin embargo, el factor financiero es uno de los que genera mayor desconfianza
entre los maestros y especialistas educativos conocedores de los procedimientos
burocrticos a los que se apela para incumplir las normas. El Art. 26 da pie a esos
temores al especificar que los porcentajes de distribucin de las vacantes para los
ascensos por niveles y regiones se determinarn en funcin de la disponibilidad
presupuestaria; es decir, se deja a criterio del Ejecutivo la concrecin de esas
cifras, sin asegurarlas como era indispensable dados los psimos antecedentes de
incumplimiento, por razones presupuestarias, de La Ley del Profesorado.
La situacin se enrarece si trasladamos las dudas y desconfianzas de los docentes
razonables de acuerdo con sus experiencias de vida profesional a los beneficiarios de los ascensos. Los primeros ascendidos seran los profesores que, ingresando al Nivel I de la nueva CPM el ao 2008, despus de cumplir tres aos de servicios y ganar el respectivo concurso ascenderan al Nivel II en el ao 2011; a continuacin, los ascensos a los niveles III al V se produciran slo a partir de los aos
2013 y 2014. La ley no establece cundo se lograra la meta de una remuneracin
bsica del Nivel V consistente en el doble de la correspondiente al Nivel I. Segn
maestros que han ledo el texto, llegar a los niveles IV o V sera prcticamente
imposible para muchos, pues, adems de los requisitos que establece, la norma
restringe el nmero de vacantes: 10% para el Nivel IV y 5% para el Nivel V.
Un texto sobre la carrera pblica magisterial escrito por Carlos Malpica Faustor
(ministro de Educacin entre junio del 2003 y febrero del 2004) y difundido en la
pgina electrnica del Foro Educativo (www.foroeducativo.org.pe), proporciona ms
elementos al respecto cuando especifica que las remuneraciones por niveles magisteriales son fijadas en un baremo esttico que tiene como base la remuneracin
fijada para el Nivel I (Art. 45), cuyo monto en soles no se fija; tampoco se aprueba
algn compromiso plurianual para la aplicacin progresiva del nuevo sistema de
remuneraciones, y se deja al MED la responsabilidad de reglamentar la ley estableciendo un cronograma de aplicacin.
Ser definitorio para una mayor credibilidad de la aplicacin de la Ley de CPM el
modo como se estructure el presupuesto del 2008. El incumplimiento de aumentar
recursos equivalentes al 0,25% del PBI al sector educacin en el presupuesto del
2007 es un mal antecedente. Si bien en trminos absolutos el presupuesto educativo ha crecido, este incremento es a todas luces menor que el crecimiento experimentado en nuestra economa, lo que determin ese no cumplimiento de promesa
electoral de Alan Garca.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 317

El ministro de Educacin Jos A. Chang anunci que se convocar un concurso


pblico para cubrir 25 000 plazas docentes del primer nivel dentro del nuevo marco
legal (con inscripcin el 15 de septiembre del 2007) y que los primeros meses del
2008 habr otro concurso para 30 000 profesores en servicio: 12 000 para el primer nivel y 18 000 para los restantes. Para que estos anuncios sean operativos,
deben tener correspondencias presupuestales concretas y estrategias transparentes.
Respecto al presupuesto educativo del 2008, es importante tomar en cuenta recomendaciones como las del Consejo Nacional de Educacin referidas a que se lo
vincule a la aplicacin de la Ley de CPM. El CNE sugiere que ese presupuesto
contemple recursos suficientes para:

convocar una primera evaluacin de ascensos con plazas financiadas;

ejecutar un programa de formacin en servicio que prevea un sistema de apoyo a


los docentes en aula para mejorar los aprendizajes, sin exclusin de ningn maestro;

poner en marcha los organismos del SINEACE necesarios contemplados en la ley;

definir metas de cobertura nacional para el programa de excelencia profesional


(Art. 48), debidamente financiadas, de modo que se genere un grupo de docentes
dedicados a la formacin de sus colegas en cada regin; y

poner en el centro de la opinin pblica la propia Ley de CPM; el porqu de la


evaluacin de los profesores, sealando con claridad qu indicadores e instrumentos transparentes, justos y pertinentes se usarn para llevarla a cabo.

Clara disminucin y hasta anulacin de poder gremial en la CPM


Al definir la educacin como un servicio pblico esencial, la Ley 29062 recorta el
derecho a la sindicalizacin y bloquea el derecho de huelga garantizado por la
Constitucin de la Repblica. Es cierto que el SUTEP ha abusado varias veces de
este ltimo derecho, pero el problema no se soluciona anulando toda opcin de
ejercerlo. La solucin a la desconfianza cada vez mayor de los maestros frente a la
clase poltica, sea cual fuera su tendencia, y de los gobiernos de turno, no reside en
obsesionarse con la liquidacin del sindicato. Como bien se ha sealado, el problema de la educacin no radica slo en las huelgas del SUTEP, sino tambin en lo que

318 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

sucede entre huelga y huelga; y en ese lapso, los gobiernos y el gremio son cmplices del problema de nuestra baja educacin.91
Por otra parte, la Ley de CPM elimina la participacin gremial en las comisiones
evaluadoras establecidas en la Ley General de Educacin. Las facciones ms radicalizadas del SUTEP se oponen a la CPM porque representa una evidente prdida
de poder sindical para influir en los nombramientos y ascensos, lo que, unido al
predominio de lo evaluativo, significa tambin prdida de influencia y clientela poltica. Adems, a diferencia de la Ley del Profesorado, que autorizaba el descuento
por planilla de las cotizaciones gremiales, la nueva Ley seala que los maestros
gozan de libre asociacin y sindicalizacin, con lo que se anula la obligatoriedad de
que el Estado realice dichos descuentos.
Despus de aprobada la ley y con el estmulo de la huelga indefinida de maestros
y el abierto apoyo a sta de varios gobiernos regionales, en el MED se cre la
Superintendencia Nacional de Educacin (DS 19-2007-ED, publicado el 17 de
julio), con el encargo de recomendar medidas correctivas para ejecutar la poltica
educativa nacional. Para fiscalizar a los gobiernos regionales se nombrar un intendente que controlar la aplicacin de las polticas nacionales de su sector y
supervisar si se hacen efectivos los descuentos por inasistencias. Para algunos,
esta medida es una muestra de la preocupacin del MED por la necesaria unidad
de la poltica sectorial. Sin embargo, la oportunidad en que se da representa otra
tpica reaccin ante hechos agravados por la propia inoperancia ministerial para
informar bien y tratar de persuadir al magisterio; tiene muchos elementos que recuerdan las clsicas y obsoletas inspectoras de antao y que forman parte de una
estrategia de lucha frontal contra el sindicato. Sera ms efectivo que el MED iniciara un real liderazgo contra la corrupcin en el sector, considerando estrategias
de coordinacin con la Defensora del Pueblo y con los rganos de participacin
creados en la Ley General de Educacin.

d. LOS RIESGOS NO SUPERADOS EN LA DISCUSIN Y


APROBACIN DE LA LEY DE CARRERA PBLICA MAGISTERIAL
Mas all de cmo ha culminado el accidentado proceso de debate y aprobacin de
la Ley de Carrera Pblica Magisterial, subsisten riesgos que pueden distorsionar

91

Posicin expresada por Mirko Lauer en su artculo Necesitan un centro de conciliacin, publicado
en La Repblica (12.7.2007).

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 319

su sentido y enfoque. Los ms evidentes, algunos de las cuales se vislumbraban en


los predictmenes sobre la CPM antes mencionados, son:

La CPM coexiste con y forma parte de la actual Ley del Profesorado


La Ley 29062 ha sido aprobada como Ley que modifica a la Ley del Profesorado
en lo referido a la carrera pblica magisterial. La dualidad de regmenes laborales
debe tener lmites claros que no se precisan en el nuevo texto legal.
Algunos artculos de la Ley del Profesorado an vigente sern motivo de friccin
constante para la aplicacin de la nueva normatividad o demandarn modificarla.
Van algunos ejemplos:

Al quedar vigente la Ley del Profesorado, los maestros continuarn rigindose por
sta en la medida en que no se incoporen a la nueva CPM. Ser inevitable la
generacin de demandas administrativas y judiciales de docentes y posibles tensiones entre padres, maestros y autoridades respecto a la interpretacin de la vigencia o no de cada texto legal.

Un conflicto entre ambos textos legales es la posibilidad de cese que se abre con
lo sealado en el Art. 29 de la Ley de CPM. De acuerdo con la Ley del Profesorado
(Art. 45) y el Decreto Legislativo 276 la suspensin, el cese y la destitucin de los
servidores pblicos no dependen de evaluaciones; la inhabilitacin profesional slo
puede ser impuesta por sentencia judicial que sancione un delito comn (Art. 27).92

La Ley del Profesorado considera un 30% de la remuneracin total por preparacin de clases (Art. 48), mientras que la de CPM no fija ningn porcentaje por este
concepto (Art.52).

La Ley del Profesorado (Art. 50) seala que por razones de enfermedad degenerativa o incapacidad fsica los docentes tienen derecho al goce ntegro de sus remuneraciones si han sido contradas en servicio o con ocasin del mismo; la Ley de
CPM elimina este beneficio.

La asignacin por el grado acadmico de maestra es de 170 soles mensuales. La


Ley de CPM seala (Art. 42) que habr recursos financieros para que los docentes
las obtengan, y especifica (Art. 48) que quienes voluntariamente deseen participar
92

Aporte de Carlos Malpica en su mencionado texto.

320 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Consejo Nacional de Educacin


CO
NDICIONES P
A R A LLA
A IIM
M P LE
M E NT
A C IN D
N A CA
RRERA
LEM
NTA
DEE U
UN
CAR
CON
PA
PB
LI
CA M
A G I STE
RIAL
PBLI
LICA
MA
STER
Proyecto Educativo Nacional
Nacional. La CPM cobra sentido si se articula a un conjunto integral de polticas como el contenido en el PEN.
Presupuesto
resupuesto. Existe una condicin esencial que se debe trabajar en simultneo con la aplicacin de
la ley: el proceso de reconversin. El principal riesgo es que no se garanticen los recursos para el
ascenso de los docentes, como ha ocurrido hasta ahora en el pas. Una posible solucin es que la ley
establezca una proporcin de docentes en cada nivel de la carrera y un cronograma para lograrlo.
SI N EA
C E . Es necesario concretar la existencia y funcionamiento del Sistema Nacional de EvaluaEAC
cin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa para la educacin bsica y la superior. Hay
urgencia de que se empiece por las instituciones de formacin docente.
Descentralizacin
Descentralizacin. Este componente debe estar presente a lo largo de la propuesta, de modo tal
que se ponga en evidencia la voluntad de otorgarle a las escuelas y a las instancias regionales
mayores competencias en los distintos mbitos de la formacin y en el ejercicio de la docencia,
reconociendo que estos mecanismos deben garantizar logros concretos en cada institucin educativa. Es necesario reforzar las autonomas que la nueva Ley General de Educacin otorga a las
instituciones educativas.
Derec
ho a una educacin de calidad
Derecho
calidad. El servicio docente no se justifica per se, sino en su relacin
con el derecho a la educacin. Por lo tanto, la finalidad de la CPM no es solamente lograr un buen
servicio, sino concretar el derecho a la educacin. Este principio debiera reflejarse a lo largo de la
propuesta.
Prioridad por los pobres y la interculturalidad
interculturalidad. Una educacin de calidad para todos, en el Per,
implica necesariamente considerar dos criterios esenciales: la pobreza y la pluriculturalidad. El enfoque intercultural debe estar presente en todas las escuelas y en todas las aulas, respondiendo de
manera eficiente y responsable a nuestra realidad pluricultural, y no restringirse nicamente a las
escuelas bilinges.
Revalorizacin del trabajo colectivo de los maestros
maestros. La CPM debe ir ms all de encarar el
trabajo docente como una simple prctica individual y revalorar el trabajo colectivo de los maestros
en materia de incentivos, autocontrol grupal y formacin continua desde la articulacin de los ncleos docentes.
Criterios e indicadores
indicadores. La CPM debe responder a criterios e indicadores establecidos a escala
nacional, regional y local. Debe precisar las capacidades y competencias que se esperan de un buen
profesional, considerando tanto la diversidad del pas como las diversas especialidades y modalidades que exige la educacin. Estos criterios e indicadores deben ser establecidos con participacin
de los propios docentes y en el marco de un sistema gradual de exigencia creciente.
Equipos multiplidisciplinarios para una educacin de calidad
calidad. El debate sobre CPM no debe
hacer perder de vista la importancia de contar con equipos multidisciplinarios de profesionales para
una adecuada atencin de los estudiantes, y que stos cuenten con una normatividad clara en el
marco de la mejora de la calidad educativa.
Fuente: <www.cne.gob.pe>.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 321

en el programa de reconocimiento a la excelencia profesional tendrn derecho a


recibir una asignacin anual equivalente a una remuneracin mensual de su nivel
magisterial durante el perodo que establezca el reglamento de la presente Ley.
A partir de lo sealado en la Ley del Profesorado, cuadros comparativos hechos en
grupos magisteriales sealan que para mantener ese monto el profesor debiera
tener una remuneracin de 1 700 nuevos soles.
Como se ha sealado, la Ley de Profesorado corresponde a otra mirada sobre
docencia y educacin. Si se quiere renovar de verdad la legislacin sobre profesionalizacin del magisterio, no se puede supeditar lo nuevo a lo antiguo.93 Cabe reflexionar sobre la conveniencia de derogar la Ley del Profesorado como una necesidad para renovar realmente la condicin profesional de los docentes, tal como lo
propona el ex viceministro Juan Abugatts. Esto supondra ampliar los elementos
que abarca la Ley de Carrera Pblica Magisterial incluyendo algunos que contempla la Ley del Profesorado; por ejemplo, normas para docentes que trabajan en el
sector privado y para docentes en condicin de cesantes y jubilados.

La CPM est desligada del Proyecto Educativo Nacional


La Ley 29062 desliga la carrera pblica magisterial del Proyecto Educativo Nacional. Los legisladores que propusieron y aceptaron eliminar del primer artculo toda
mencin al Proyecto Educativo Nacional olvidaron que una renovacin real de la
profesionalizacin docente no se puede dar de modo aislado; su concepcin e
implementacin deben formar parte de una visin y un plan mayores e integrales,
como es el Proyecto Educativo Nacional.
Si el PEN ha sido asumido por el gobierno de Alan Garca como una poltica de
Estado; si las principales fuerzas polticas y sociales representadas en el Acuerdo
Nacional lo han hecho suyo; si el propio SUTEP demanda su implementacin como
parte de un deber colectivo, cabe colegir que la carrera pblica magisterial debe
estar estrechamente ligada al tercer objetivo del Proyecto Educativo Nacional
(Maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia) y ser parte de la propuesta integral de cambio educativo que encarna este Proyecto.

93

Ha subsistido, en el ttulo y en la ley misma, el sentido de la nota enviada por la presidenta del Congreso
el 4 de junio del 2007 al presidente de la Comisin de Educacin enfatizando que el nuevo texto
consensuado sobre la CPM, se hace respecto a la Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo
referido a la Carrera Pblica Magisterial (ver la Parte III, seccin 2, de este libro).

322 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Vincularla con la visin, las prioridades, las opciones y las decisiones que cada uno
de los seis objetivos del PEN demanda como poltica de Estado, le dar a la carrera
pblica magisterial ms posibilidades de concrecin y viabilidad; as estar unida a
una matriz de polticas con plazos, logros y resultados verificables, asegurando su
continuidad y coherencia en una perspectiva de largo plazo.

No se ha debatido la incorporacin del conjunto de docentes en


actividad y la tarea se encomend al Ministerio de Educacin
El proyecto de ley del Ejecutivo y los otros cuatro presentados a consideracin de
la Comisin de Educacin del Congreso coincidieron en derivar a una de las disposiciones complementarias la incorporacin gradual a la carrera pblica magisterial de los profesores que estn bajo los alcances de la Ley del Profesorado
vigente, encomendando al Ministerio de Educacin la tarea de disear un programa que posibilite dicha incorporacin.
Se evit as discutir un tema delicado, urgente e importante; tan slo este punto
hubiera ameritado no apresurarse en la promulgacin de la nueva Ley. Encargar al
Ministerio de Educacin esa tarea supone correr todos los riesgos de la unilateralidad burocrtica y de la improvisacin, ms an cuando dentro de los 180 das de
la publicacin de la presente Ley de CPM deber estar diseada y sustentada la
incorporacin de los profesores en servicio. Un MED aislado, enfrentado frontalmente con el magisterio y sin liderazgo en la sociedad para la bsqueda de consensos no es el mejor actor institucional para lograrlo. Adems, la centralizacin de
funciones puede implicar retrocesos en materia de participacin, y obstaculizar los
avances en materia de regionalizacin y democratizacin de la escuela pblica.
Dadas las circunstancias y consecuencias de la apresurada aprobacin congresal
de la Ley de CPM, sera un grave error que al discutir su reglamento no se establecieran canales de participacin al magisterio; as se podrn recoger sus opiniones
y sugerencias especficas sobre plazos, estrategias y condiciones en las que se
debe dar esa incorporacin gradual.

Eliminacin del perodo de prueba como prerrequisito para


nombramiento de nuevos docentes en la CPM.
En el Captulo IV de la Ley de CPM se ha optado por dispensar del perodo de
prueba o etapa de acompaamiento a los nuevos docentes que aspiran a ingresar
a la CPM. Con esto, al nombrarlos inmediatamente despus de que aprueban la

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 323

evaluacin, se sigue apostando por un trmite procesal antes que por asegurar si
el postulante est realmente apto para ensear y lograr aprendizajes en sus alumnos.
La opcin no propicia el ingreso de los profesores ms competentes; tampoco
toma en cuenta la abrumadora cantidad de maestros titulados sin puesto de trabajo ni las dudas razonables que generan los egresados de ISP no acreditados. Si se
estiman en ms de cien mil los maestros titulados que no pueden ejercer como
docentes, en cerca de treinta mil los egresados anualmente de centros de educacin superior universitaria y no universitaria, y en slo seis mil las nuevas plazas
anuales incluidas las de los docentes que se retiran, tendramos que concluir en
que no todos pueden ingresar a la CPM y que es necesario implementar un tamiz
efectivo para que ingresen los mejores. Es decir, un perodo de prueba con un
docente seleccionado por su alta competencia, que pueda asistir al postulante, y a
cargo de una institucin educativa interesada en comprobar que el postulante tiene condiciones para ser el profesional que aporte pedaggicamente en el centro
educativo
Habra que distinguir entre el derecho a ensear, que tiene todo egresado de una
institucin acreditada, y el derecho a ingresar a la carrera. En el ingreso a la CPM,
el Estado y la comunidad educativa tendran que ser cuidadosos y establecer parmetros para que ingresen los que tendrn un buen ejercicio profesional. Por eso,
los primeros aos de ejercicio profesional deben ser los ms exigentes.
Las opiniones en el sentido de que el perodo de prueba puede prestarse a subjetividad y hasta a diversas formas de presin o chantaje sobre los postulantes se
derivan de la no aplicacin de la Ley General de Educacin, que ha creado organismos y mecanismos de control y vigilancia que deben reforzarse y hacerse ms
efectivos. Por lo dems, es preciso persistir en esta medida por lo menos hasta
cuando, constituido el SINEACE, el pas tenga un cuadro confiable de ISP y facultades de educacin debidamente acreditados.

Insistencia en instituciones cuestionadas e insuficiente atencin a


demandas de acreditacin de otras
Las tareas que la Ley de CPM asigna a las UGEL en los ascensos, el control de la
creacin de plazas y la supervisin o ejecucin (en caso de unidades unidocentes
o multigrado) de la evaluacin de los directores y subdirectores, sern motivo de
permanente duda y falta de credibilidad dada la psima imagen de muchas de ellas
en materia de corrupcin administrativa y maltrato a docentes. Importa por ello

324 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

propiciar y estimular que los directores, docentes y padres de familia participen en


estos procesos.
Las UGEL no constituyen hoy por hoy una garanta para racionalizar las vacantes;
pesan muchas dudas sobre su capacidad para eliminar las mafias y la corrupcin
engendradas en su seno. Segn los resultados de la encuesta nacional sobre magisterio aplicada por la UNESCO, anteriormente explicitados, la institucin peor evaluada y que merece la mayor desconfianza de los docentes son precisamente las
UGEL, y esto hay que tenerlo en cuenta. Sin embargo, la propia Ley proporciona
una salida institucional distinta al sealar que el concurso lo ejecuta la UGEL o la
entidad correspondiente (Art. 25).
Asimismo, los textos de artculos comprendidos en el Captulo VIII destinados al
programa de Formacin y Capacitacin Docente se plantean como si la realidad
institucional de entidades formadoras de docentes fuese ptima. No ayudan a reconocer y enfrentar el exceso numrico de instituciones de formacin profesional
docente, muchas sin calificacin suficiente para su posible certificacin. La realidad de muchos ISP y facultades de educacin exige ms precisiones respecto a
plazos para aplicar un proceso de acreditacin que califique a las realmente aptas
para tan difcil e importante tarea.
Por lo dems, hubiera sido til que la Ley estimule la posibilidad de reconvertir a
varias de esas instituciones de educacin superior en entidades organizadoras de
formacin continua o de modalidades, cuya demanda es clamorosa. Por ejemplo,
especializarse en educacin inicial para medios rurales o en educacin bsica alternativa, esta ltima dirigida, de acuerdo con la Ley General de Educacin, a encarar la labor de atender a los nios trabajadores y nios de la calle, y a los jvenes y
adultos sin educacin.

La coincidencia de concluir esta segunda parte del presente libro cuando el Poder
Ejecutivo suscriba la Ley de Carrera Pblica Magisterial en el marco de un pas
erizado por la pobreza, el descontento, la manipulacin y la desconfianza; la imposicin de la propuesta por parte de una mayora del Congreso siguiendo la voluntad
presidencial; docentes reclamando ms dilogo y arrojados por sus directivos a
una huelga que se constituy en expresin del no dilogo, termina siendo un mal
corolario de un proceso prometedor y de una ley indispensable y con un buen
nmero de elementos positivos, pero que demandaba mucho una opinin pblica
ms informada y debate, as como prolijidad final.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 325

Para ser eficaz, la implementacin de esta ley tendra que empezar con la discusin
sobre sus potencialidades y limitaciones, as como por la elaboracin de su reglamento. Esta discusin no se debiera limitar a superar diferencias entre la dirigencia
del SUTEP y representantes del Ministerio de Educacin. Lograr justicia para una
docencia ms profesional exige una cultura poltica renovada, que se base en el
dilogo y no en el enfrentamiento y los prejuicios, as como el reconocimiento de la
relevancia poltica de todos los actores educativos, la concertacin y el respeto de
los acuerdos.
Es fundamental asegurar el financiamiento de la nueva carrera pblica magisterial,
para evitar una frustracin similar a la no aplicacin de la Ley del Profesorado an
vigente. La calidad cuesta; y cabe insistir en que el futuro de los nios y jvenes
que tienen derecho a una educacin ptima, as como la atencin a las demandas
magisteriales justas y racionales, requieren una firme voluntad poltica. Una reforma del Estado puede posibilitar una reasignacin sectorial de recursos y liberar los
montos necesarios para asegurar la viabilidad de una carrera pblica magisterial
como parte medular del Proyecto Educativo Nacional. Invertir para una mejor docencia, vital para el desarrollo de nuestro capital humano, es una accin decisiva
para el futuro del Per.

326 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

ANEXO 1
LEY GENERAL DE EDUCACIN94
(artculos directamente vinculados al ejercicio docente)

TTULO II. UNIVERSALIZACIN, CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIN


CAPTULO III. LA CALIDAD DE LA EDUCACIN
Artculo 13.- Calidad de la educacin
El Estado atiende los factores que favorecen al mejoramiento de la calidad de la educacin y le
corresponde:
[...]
d) Formacin inicial y permanente que garantiza idoneidad de los docentes y autoridades educativas.
e) Carrera pblica docente y administrativa en todos los niveles del sistema educativo, que
incentive el desarrollo profesional y el buen desempeo laboral.

Artculo 14.- Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la


Calidad Educativa
El Estado garantiza el funcionamiento de un Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y
Certificacin de la Calidad Educativa, que abarca todo el territorio nacional y responde con
flexibilidad a las caractersticas y especificidades de cada regin del pas.
El Sistema opera a travs de organismos autnomos, dotados de un rgimen legal y administrativo que garantiza su independencia.

Artculo 16.- Funciones de los rganos del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa
En el mbito de sus competencias, los organismos del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin:
a)

Promueven una cultura de calidad entre los docentes y las instituciones educativas.

b)

Evalan, en los mbitos nacional y regional, la calidad del aprendizaje y de los procesos
pedaggicos y de gestin.

94

Ley 28044, promulgada el 28 de julio del 2003.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 327

c)

Acreditan, peridicamente, la calidad de las instituciones educativas pblicas y privadas.

d)

Certifican y recertifican las competencias profesionales.

e)

Difunden los resultados de las acciones evaluadoras y acreditadoras de las instituciones


educativas, haciendo uso de los medios de comunicacin.

f)

Desarrollan programas orientados a formar profesionales especializados en evaluar logros y


procesos educativos.
Compatibilizan los certificados, grados, diplomas y ttulos educativos nacionales y establecen su correspondencia con similares certificaciones expedidas en el extranjero.
Elaboran, con participacin de las instancias descentralizadas, los indicadores de medicin
de la calidad que contribuyan a orientar la toma de decisiones.

g)
h)

Ttulo IV. La comunidad educativa


Artculo 52.- Conformacin y participacin
La comunidad educativa est conformada por estudiantes, padres de familia, profesores, directivos, administrativos, ex alumnos y miembros de la comunidad local. Segn las caractersticas
de la Institucin Educativa, sus representantes integran el Consejo Educativo Institucional y
participan en la formulacin y ejecucin del Proyecto Educativo en lo que respectivamente les
corresponda. La participacin de los integrantes de la comunidad educativa se realiza mediante
formas democrticas de asociacin, a travs de la eleccin libre, universal y secreta de sus
representantes.

Artculo 55.- El Director


El director es la mxima autoridad y el representante legal de la Institucin Educativa. Es responsable de la gestin en el mbito pedaggico, institucional y administrativo. Le corresponde:
a)

Conducir la institucin educativa de conformidad con lo establecido en el artculo 68 de la


presente ley.

b)

Presidir el Consejo Educativo Institucional, promover las relaciones humanas armoniosas, el


trabajo en equipo y la participacin entre los miembros de la comunidad educativa.

c)

Promover una prctica de evaluacin y autoevaluacin de su gestin y dar cuenta de ella


ante la comunidad educativa y sus autoridades superiores.

d)

Recibir una formacin especializada para el ejercicio del cargo, as como una remuneracin
correspondiente a su responsabilidad.

e)

Estar comprendido en la carrera docente cuando presta servicio en las instituciones del
Estado.

El nombramiento en los cargos de responsabilidad directiva se obtiene por concurso pblico.


Los concursantes estn sujetos a evaluacin y certificacin de competencias para el ejercicio de
su cargo, de acuerdo a ley.

328 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Artculo 56.- El profesor


El profesor es agente fundamental del proceso educativo y tiene como misin contribuir eficazmente en la formacin de los estudiantes en todas las dimensiones del desarrollo humano. Por
la naturaleza de su funcin, la permanencia en la carrera pblica docente exige al profesor
idoneidad profesional, probada solvencia moral y salud fsica y mental que no ponga en riesgo la
integridad de los estudiantes. Le corresponde:
a)

Planificar, desarrollar y evaluar actividades que aseguren el logro del aprendizaje de los
estudiantes, as como trabajar en el marco del respeto de las normas institucionales de
convivencia en la comunidad educativa que integran.

b)

Participar en la Institucin Educativa y en otras instancias a fin de contribuir al desarrollo del


Proyecto Educativo Institucional as como al Proyecto Educativo Local, Regional y Nacional.

c)

Percibir remuneraciones justas y adecuadas y tambin las bonificaciones establecidas por


ley; estar comprendido en la carrera pblica docente; recibir debida y oportuna retribucin
por las contribuciones previsionales de jubilacin y derrama magisterial; y gozar de condiciones de trabajo adecuadas para su seguridad, salud y el desarrollo de sus funciones.

d)

Participar en los programas de capacitacin y actualizacin profesional, los cuales constituyen requisitos en los procesos de evaluacin docente.

e)

Recibir incentivos y honores, registrados en el escalafn magisterial, por su buen desempeo profesional y por sus aportes a la innovacin educativa.

f)

Integrar libremente sindicatos y asociaciones de naturaleza profesional; y

g)

Los dems derechos y deberes establecidos por ley especfica.

Artculo 57.- La carrera pblica magisterial


El profesor, en las instituciones del Estado, se desarrolla profesionalmente en el marco de una
carrera pblica docente y est comprendido en el respectivo escalafn. El ingreso a la carrera se
realiza mediante concurso pblico. El ascenso y permanencia se da mediante un sistema de
evaluacin permanente que se rige por los criterios de formacin, idoneidad profesional, calidad
de desempeo, reconocimiento de mritos y experiencia. La evaluacin se realiza descentralizadamente y con participacin de la comunidad educativa y la institucin gremial. Una ley especfica establece las caractersticas de la carrera pblica docente.

Artculo 58.- Requisitos para el ejercicio del profesorado


En la Educacin Bsica, es requisito indispensable el ttulo pedaggico para el ejercicio de la
docencia. Profesionales con ttulos distintos de los profesionales en educacin, ejercen la docencia si se desempean en reas afines a su especialidad. Su incorporacin en el escalafn
magisterial est condicionada a la obtencin del ttulo pedaggico o postgrado en educacin.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 329

Artculo 59.- reas de desempeo del profesor


Las reas de desempeo laboral del profesor son la docencia, la administracin y la investigacin. Los cargos de director y subdirector o sus equivalentes son administrativos y a ellos se
accede por concurso pblico.

Artculo 60.- Programa de Formacin y Capacitacin Permanente


El Estado garantiza, el funcionamiento de un Sistema de Formacin y Capacitacin Permanente
que vincule la formacin inicial del docente, su capacitacin y actualizacin en el servicio. Este
Programa se articula con las instituciones de educacin superior. Es obligacin del Estado procurar los medios adecuados para asegurar la efectiva participacin de los docentes.

Artculo 61.- Rgimen laboral del Profesor en la Educacin Privada


El profesor que trabaja en instituciones educativas privadas se rige por lo establecido en el
rgimen laboral de la actividad privada. Puede incorporarse en la carrera pblica magisterial si
ingresa al servicio del Estado, previo cumplimiento de los requisitos de ley.

Artculo 62.- Personal administrativo


El personal administrativo de las instituciones educativas pblicas coopera para la creacin de
ambiente favorable para el aprendizaje. Se desempea en las diferentes instancias de gestin
institucional, local, regional y nacional, en funciones de apoyo a la gestin educativa. Ejerce
funciones de carcter profesional, tcnico y auxiliar. Participa en la formulacin y ejecucin del
Proyecto Educativo Institucional. Le corresponde:
a)

Formacin especializada para el ejercicio del cargo.

b)

Remuneracin adecuada a su responsabilidad.

c)

Inclusin en la carrera pblica correspondiente.

Ttulo V. La gestin del sistema educativo


Captulo III. La Unidad de Gestin Educativa Local

Artculo 75.- rgano de participacin y vigilancia


El Consejo Participativo Local de Educacin es un rgano de participacin, concertacin y vigilancia educativa durante la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Proyecto Educativo Local
en el mbito de su jurisdiccin. Est integrado por el Director de la Unidad de Gestin Educativa
Local y los representantes de los estamentos que conforman la comunidad educativa, de los

330 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

sectores econmicos productivos, de las municipalidades y de las instituciones pblicas y privadas ms significativas. Participa anualmente en la elaboracin y rendicin de cuentas del presupuesto de la Unidad de Gestin Educativa Local.

Captulo IV. La Direccin Regional de Educacin


Artculo 78.- rgano de participacin y vigilancia
El Consejo Participativo Regional de Educacin es una instancia de participacin, concertacin
y vigilancia en la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Proyecto Educativo Regional. Est
integrado por el Director Regional de Educacin y representantes de docentes, universidades e
Institutos Superiores, sectores econmicos productivos, comunidad educativa local e instituciones pblicas y privadas de la regin.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 331

ANEXO 2
RESUMEN DE NORMAS LEGALES
SOBRE EL MAGISTERIO95

Este anexo es una recopilacin de las normas legales (leyes, decretos leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, resoluciones ministeriales) promulgadas en torno a la carrera pblica
magisterial, presentadas en orden cronolgico a partir de la dacin de la Ley del Profesorado
(Ley 24029) y su modificatoria (Ley 20530). Por razones metodolgicas, en el Consejo Nacional de Educacin se han clasificado en torno a ocho ejes temticos, sobre los cuales se han
legislado con mayor incidencia durante las dos ltimas dcadas.

1. LEY DEL PROFESORADO, REGLAMENTO Y MODIFICATORIAS


Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

14/12/1984

Ley del Profesorado (vigente).


Modificada parcialmente por la Ley 25212.
Art. 47 dejado en suspenso por el Art. 6 del DS
276-91-EF.

Ley

24029

03/05/1985

Reglamento de la Ley del Profesorado.


Derogada por el Art. 3 del DS 19-90-ED del
29/07/90.

DS

31-85-ED

10/12/1985

Adicionan prrafo al Art. 98 del reglamento de


la Ley del Profesorado-DS 31-85-ED.
Modificada por el Art. 3 del DS 19-90-ED.

DS

059-85-ED

07/03/1986

Modifican el Art. 134 del Reglamento de la Ley


del Profesorado (DS 31-85-ED).

DS

05-86-ED

27/05/1988

Derogada por el Art. 3 del DS 19-90-ED.


Sustituyen el cuarto prrafo del Art. 134 del
Reglamento de la Ley del Profesorado.
Derogada por el Art. 3 del DS 19-90-ED

DS

008-88-ED

95

Fuente: pgina web del Consejo Nacional de Educacin: <www.cne.gob.pe>.

332 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

1. LEY DEL PROFESORADO, REGLAMENTO Y MODIFICATORIAS

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

06/07/1990

Modifican el Art. 98 del Reglamento de la Ley


del Profesorado 31-85-ED
Concordancia con Numeral 11 del Art. 211 de
la Constitucin.

DS

15-90-ED

19/07/1990

Aprueban Reglamento de la Ley del Profesorado (vigente).

DS

19-90-ED

20/05/1990

Prorrogan la Ley del Profesorado (vigente).

Ley

25212

2. NORMAS LEGALES REFERIDAS AL INGRESO A LA CARRERA MAGISTERIAL

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

18/10/1994

Autorizan al MED para que efecte el nombramiento de profesores que se encuentran laborando
en calidad de contratados en los niveles inicial,
primaria y secundaria.
Derogada por el Art. 5 de la Ley 27382.

Ley

26368

17/06/1997

Autorizan al MED a convocar concurso pblico


para cubrir plazas docentes de los niveles inicial,
primaria, secundaria, superior no universitario y
modalidades en especial y ocupacional.
Derogada por el Art. 5 de la Ley 27382.

Ley

26815

10/09/1998

Autoriza al MED a convocar y ejecutar un


concurso pblico a nivel nacional para cubrir
plazas docentes vacantes en diferentes niveles y
modalidades.
Derogada por el Art. 5 de la Ley 27382.

Ley

26974

17/06/1999

Autoriza un Concurso Pblico para cubrir plazas


docentes.
Derogada por el Art. 5 de la Ley 27382.

Ley

27142

17/06/1999

Establece las condiciones de renovacin


automtica y contratacin de los docentes de
Centros Educativos Pblicos
Derogada por Art 6 de la Ley 27491.

Ley

27257

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 333

2. NORMAS LEGALES REFERIDAS AL INGRESO A LA CARRERA MAGISTERIAL

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

26/12/2001

Ley de Nombramiento de Profesores Contratados al Servicio del Estado para su ingreso a la


Carrera Pblica
Modificada por Art 1 y 2 de la Ley 27430.

Ley

27382

12/02/2001

Reglamento de la ley de nombramiento de


profesores.
Se deja en suspenso por el Art. 2 de la Ley
27430.

DS

006-2001ED

21/02/2001

Suspenden cronograma de evaluacin a que se


refiere el Reglamento de la Ley de Nombramiento de Profesores Contratados al servicio
del Estado para su ingreso a la Carrera Pblica.

DS

010-2001ED

23/02/2001

Modificatoria de la Ley 27382 de nombramiento de profesores contratados al servicio del


Estado para su ingreso a la carrera pblica del
profesorado.
Concordancia con la RM 126-2001-ED.

Ley

27430

27/02/2001

Constituyen Comisin encargada de elaborar el


proyecto de Reglamento de ley de Nombramiento de Profesores Contratados al servicio
del Estado para su ingreso a la Carrera Pblica.

RM

126-2001ED

19/03/2001

Aprueban Reglamento de la ley de Nombramiento de Profesores para su Ingreso a la


Carrera Pblica del Profesorado.
DS

DS

017-2001

06/04/2001

Autoriza al Ministerio de Educacin a reubicar


al personal administrativo que haya obtenido su
ttulo profesional en educacin en el cargo de
profesor.
Concordancia con el DS 030-2001-ED.

Ley

27443

28/06/2001

Establece como plazas orgnicas del Sector


Educacin las generadas como consecuencia
del crecimiento vegetativo o por la modificacin
de planes de estudio. Ley

Ley

27491

334 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

2. NORMAS LEGALES REFERIDAS AL INGRESO A LA CARRERA MAGISTERIAL

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

07/11/2001

Aprueban el Reglamento del Concurso Pblico


para Nombramiento en Plazas Docentes,
autorizado por la Ley 27491. DS

DS

065-2001ED

17/12/2001

Reconocen participacin de observadores en


procesos de evaluacin y modifican el reglamento del concurso pblico para nombramiento en plazas docentes aprobado mediante el
DS 065.2001-ED (vigente).

DS

071-2001ED

01/02/2002

Autorizan adecuar plazos, establecidos por los


DS 065 y 071-2001 y Modifican el Reglamento del Concurso Pblico para el Nombramiento
de Plazas Docentes. DS

DS

002-2002ED

3. PERMANENCIA, MOVILIDAD Y ASCENSO EN LA CARRERA MAGISTERIAL


Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

09/01/1985

Dictan normas especficas para ascenso a nivel


inmediato superior de la Carrera Pblica del
Profesorado.

DS

01-85 -ED

09/01/1985

Aprueban las normas para la provisin de


cargos directivos y jerrquicos en centros y
programas Educativo Estatales Concordancia
con Art. 4 del DS 015-81-ED.

RM

310-85-ED

09/01/1985

Aprueban los requisitos de los cargos directivos y jerrquicos de escuelas y colegios


estatales.
Concordancia con el Art. 5 del DS 015-81-ED.

Res. VM

433-85

09/01/1985

Disponen que el personal comprendido en la


Ley 24029, Ley del Profesorado, con ttulo
profesional en Educacin, agregar a su
tiempo de servicio cuatro aos de formacin
profesional, cualquiera sea el rgimen de
pensiones en el que se encuentre.

RM

1126-85-ED

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 335

3. PERMANENCIA, MOVILIDAD Y ASCENSO EN LA CARRERA MAGISTERIAL

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

Concordancia con Ley 24156, Ley 1137, DL


135, Art. 4 del DS 015-81-ED.
07/02/1986

Aprueban normas para la seleccin de


personal y provisin de cargos directivos y
jerrquicos los centros y programas educativos
estatales. Derogada por el Art. 4 de la RM
328-88-ED.

RM

72-86-ED

15/03/1992

Prohben determinados destaques de los


trabajadores de la educacin.

DS

0034-92-ED

16/03/1993

Facultan al Ministerio de Educacin para que


efecte la reasignacin interina de los auxiliares de Educacin que en el ao 1992 estuvieron destacados como Profesores de Aula o por
horas.

DS

010-93-ED

11/07/1997

Suspenden acciones administrativas de


desplazamiento de personal docente hasta
concluir concurso pblico para cubrir plazas
vacantes

RM

162-97-ED

16/03/2001

Autorizan al ME a reubicar al personal administrativo que haya obtenido su ttulo profesional


en Educacin, en el cargo de profesor.

Ley

27443

07/05/2001

Aprueban Reglamento de la Ley que autoriza al


Ministerio de Educacin a reubicar al Personal
Administrativo que haya obtenido su ttulo
Profesional en Educacin en el cargo de
Profesor.

DS

030-2001ED

11/05/2001

Modifican artculo del Reglamento de Contratacin de Profesores en Centros y Programas


Educativos Pblicos.

DS

033-2001

21/06/2001

Autorizan a rganos intermedios del sector


educacin efectuar excepcionalmente durante
los meses de junio y julio el proceso de
reasignacin correspondiente al ao 2001.

DS

043-2001ED

336 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

3. PERMANENCIA, MOVILIDAD Y ASCENSO EN LA CARRERA MAGISTERIAL

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

20/12/2001

Convocan a concurso pblico para nombramiento en cargos vacantes y disponen evaluacin para ratificacin de personal directivo y
jerrquico titular de centros y programas
educativos estatales.

RM

576-2001ED

08/01/2002

Amplan plazo para conclusin de procesos de


nombramientos y ratificacin de personal
directivo y jerrquico de centros y programas
educativos estatales.

DS

001-2002ED

4. NORMAS LEGALES REFERIDAS A LA SALIDA O CESE DE LA CARRERA


MAGISTERIAL
Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

19/10/1994

Dictan normas parta el reconocimiento de


tiempo de servicios del profesorado y los
goces derivados de ste
Concordancia con Art. 4 del DS 015-81-ED.

RM

309-85-ED

29/05/1986

La interrupcin en el servicio en casos de cese


a solicitud del docente podr hacerse efectiva
de conformidad con lo previsto en el Art. 173
del Reglamento de la Ley del Profesorado.
Dejado sin efecto por el DS 08-90-ED.

DS

010-86-ED

12/12/2002

Ley que regula medidas administrativas


extraordinarias para el personal docente o
administrativo implicado en delitos de violacin
de la libertad sexual (vigente).

Ley

27911

02/07/1990

Modifican el inc. c) del Art. 54 del DL 276


referente a la compensacin por tiempo de
servicios al personal nombrado al momento del
cese.

Ley

25224

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 337

5. REMUNERACIONES Y/O BONIFICACIONES

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

09/06/1990

Dictan normas complementarias para la


correcta aplicacin de la Alcabala Derogado no
expresamente por el Art. 21 del DL 619.

DS

171-90-EF

04/03/1991

Establecen en forma transitoria las normas


reglamentarias orientadas a determinar los
niveles remunerativos de los funcionarios
directivos, servidores y pensionistas del Estado,
en el marco del proceso de homologacin,
carrera pblica y Sistema nico Remunerativo y
Bonificaciones.
Concordancia Ley 25212.

DS

151-91PCM

13/07/1991

Establecen disposiciones generales y


cronograma de pagos de la Bonificacin
excepcional y reajuste de remuneraciones que
perciban los trabajadores docentes del Pliego
del Ministerio de Educacin, Direcciones
Departamentales de Educacin y Unidades de
Servicios Educativos a cargo de los gobiernos
regionales.

DS

154-91-EF

25/11/1991

Funcionarios y administrativos en servicio as


como los pensionistas a cargo de entidades
pblicas sea cual fuere su rgimen laboral y de
pensin, percibirn a partir del mes de noviembre de 1991, asignacin excepcional.

DS

276-91-EF

13/03/1992

Modifican el mbito de aplicacin de la Asignacin Excepcional, otorgadas por el Decreto


Supremo 276-91-EF respecto de los trabajadores Docentes y No Docentes del MED, Org.
Pb. Desc. y rganos de Ejecucin
Desconcentrados y No Desconcentrados a
cargo de los Gobiernos Regionales.
Concordancia 276-91 inciso 20 Art. 211, C.P.P
Ley 25397.

DSE

21-PCM-92

18/09/1992

Otorgan asignacin excepcional a los profesionales de la salud y docentes de la carrera


magisterial, as como a los funcionarios y servidores de los Ministerios de Salud y Educacin.

D. Ley

25671

338 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

5. REMUNERACIONES Y/O BONIFICACIONES

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

10/05/1993

Otorga una Bonificacin especial a los profesionales de la Salud, docentes del Magisterio y
a los trabajadores asistentes y administrativos
de los sectores de Salud y Educacin.

DS

081-93-EF

25/11/1991

Otorgan una bonificacin a los Directores y


Subdirectores de centros educativos pertenecientes al pliego del Ministerio de Educacin y
a los Programas Presupuestales de Educacin
de los Gobiernos Regionales.

DSE

077-93PCM

14/10/1994

Otorgan bonificacin especial a los servidores


de los sectores Educacin y Salud.

D. de
Urgencia

80-94

11/11/1996

Otorgan bonificacin especial a los servidores


de la administracin pblica de los sectores
Educacin, Salud, Seguridad Nacional, Servicio
Diplomtico y personal Administrativo del
sector pblico.
Concordancia Art. 31 de la Ley 26553.

D. de
Urgencia

090-96

18/06/2001

Precisan alcances de los conceptos de


remuneraciones y remuneraciones ntegras a
que se refieren los Art. 51 y 52 de la Ley del
Profesorado.

DS

041-2001ED

18/06/1991

Normas Complementarias para el adecuado


otorgamiento de bonificaciones por prestar
servicios en Zona de Frontera, Selva, Zona
Rural, Altura excepcional, Zona de menor
desarrollo y Emergencia.

RM

761-91-ED

07/11/1992

Establecen bonificaciones para los profesores


que prestan servicios en zonas rurales y de
fronteras.

D. Ley

25951

03/03/2003

Disponen que el MEF presente proyecto para


reestructurar el presupuesto del sector pblico
para el ao fiscal 2003 para la cobertura de la
asignacin especial por labor pedaggica de
julio a diciembre.

DS

076-2003
EF

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 339

6. NORMAS LEGALES SOBRE PENSIONES DE DOCENTES

Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

30/04/1973

Se crea el Sistema Nacional de Pensiones de la


Seguridad Social.

D. Ley

19990

26/02/1974

Rgimen de Pensiones y Compensaciones por


Servicios Civiles prestados al Estado no
comprendidos en el Decreto Ley 19990.

D. Ley

20530

23/10/2002

Establece disposiciones relativas al reconocimiento, declaracin, calificacin y pago de


derechos pensionarios a que se refiere el DL
20530 (vigente).

DS

159-2002

7. NORMAS LEGALES SOBRE CONTRATACIN DE DOCENTES


Fecha

Denominacin

Rango

Nmero

05/06/2000

Establece las condiciones de renovacin


automtica y contratacin de los Docentes de
Centros Educativos Pblicos.
Derogada por el Art. 6 de la Ley 2749 del 29.
6.2001.

Ley

27257

13/04/2001

Reglamento de Contratacin de Profesores de


Centro y programas Educativos Pblicos.

DS

020-2001ED

11/05/2001

Modifican artculo de Reglamento de Contratacin de Profesores en centro y programas


Educativos Pblicos.

DS

033-2001ED

340 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

ANEXO 3
CARRERA PBLICA MAGISTERIAL: LOS
PROYECTOS DE LEY PRESENTADOS AL
CONGRESO DE LA REPBLICA
Los proyectos presentados al Congreso y considerados en el debate, fueron cinco,
correspondientes a:

Unidad Nacional (n. 881);

el Poder Ejecutivo (n. 969);

la bancada de Partido Nacionalista (n. 1101);

el Colegio de Profesores conducido por Carlos Gallardo (n. 1177); y

la bancada de Unin por el Per (n. 1225).


El del Poder Ejecutivo se bas en el proyecto que el anterior Ejecutivo (presidido por Alejandro
Toledo y con Javier Sota Nadal como ministro de Educacin) presentara a consideracin del
Congreso de ese entonces; el de Unidad Nacional tiene el mismo molde de origen que el del
Poder Ejecutivo ; el de la bancada de Unin por el Per recoge planteamientos del SUTEP
asociados a la Ley del Profesorado; y el del Colegio de Profesores sintetiza visiones de grupos
docentes adversos o diferenciados de la actual dirigencia sutepista.
A continuacin se presenta un resumen del trabajo comparativo de estas propuestas elaborado
por el Consejo Nacional de Educacin.

Respecto a la vinculacin del ingreso, la permanencia y los ascensos

Todos los proyectos establecen la verificacin de requisitos y procesos de calificacin, concurso


o evaluacin para el ingreso, permanencia y ascensos.

Todos los proyectos estructuran la carrera pblica magisterial en cinco niveles. El Ejecutivo
propone veinte aos de carrera para llegar al Nivel V; el Partido Nacionalista y Unin por el
Per, dieciocho aos; el Colegio de Profesores, slo quince aos; y Unidad Nacional se remite
a su regulacin por el reglamento.

Todos los proyectos postulan procesos de evaluacin para ascender a niveles superiores. Unin
por el Per se distingue en que considera que el ascenso del primer al segundo nivel debe ser
automtico

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 341

Unin por el Per no considera consecuencia alguna por la desaprobacin en las evaluaciones de
desempeo. El Ejecutivo y Unidad Nacional sealan que los maestros desaprobados por tercera
vez deben dejar la CPM.. El Colegio de Profesores y el Partido Nacionalista proponen la reconversin
laboral de los desaprobados.

Respecto a la implementacin de un sistema de evaluacin de desempeo para la


permanencia y para el ascenso

Slo el Ejecutivo y Unin por el Per proponen criterios diferenciados para las evaluaciones de
ascenso y desempeo. Salvo Unin por el Per y el Colegio de Profesores, todos los dems
establecen como un criterio de evaluacin el logro de aprendizajes de los estudiantes.

La ponderacin de los criterios es similar: se prioriza el desempeo (salvo el caso del Colegio
de Profesores, que remite la ponderacin al reglamento). Sealan como criterios
complementarios o con ponderacin ms baja que el desempeo, el reconocimiento de mritos
como la produccin intelectual e innovaciones. Hay claras diferencias en cuanto la ponderacin
de los dems criterios: mientras que para el Ejecutivo y Unidad Nacional el componente tico
es un criterio importante, esto no es tomado en cuenta por el Partido Nacionalista ni por Unin
por el Per.

La periodicidad de las evaluaciones vara: de desempeo, cada tres aos (Ejecutivo, Unin por
el Per, Colegio de Profesores) y cada dos aos (Unidad Nacional); el Partido Nacionalista no
lo especifica. Para determinar los ascensos, cada tres aos (Ejecutivo), cada dos aos (Partido
Nacionalista y Colegio de Profesores) y anualmente (Unin por el Per); Unidad Nacional no lo
especifica.

Respecto al establecimiento de una estructura remunerativa y un sistema de


incentivos econmicos y no econmicos

Todos los proyectos establecen diferencias remunerativas entre los niveles, de modo que entre
el I y el V se alcance el doble de la remuneracin. Las diferencias estn en los porcentajes en
cada nivel: el Ejecutivo propone 15%, 30%, 50% y 100% mayor que el del Nivel I; el Partido
Nacionalista, Unin por el Per y el Colegio de Profesores, 20%, 40%, 70% y 100% ms que
el del Nivel I; y Unidad Nacional propone que se norme en el reglamento.

Slo el Partido Nacionalista y el Colegio de Profesores plantean una remuneracin mnima


magisterial; el primero propone que sea equivalente a la canasta bsica de consumo familiar; el
segundo considera que debe ser equivalente a la Unidad Impositiva Tributaria.(UIT).

Sobre la renovacin del proceso de seleccin para propiciar el ingreso de los


profesores ms competentes

Para el Ejecutivo, Unidad Nacional y Unin por el Per, el responsable de convocar a concurso
debe ser el Ministerio de Educacin, directamente o delegando funciones a las Direcciones

342 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

Regionales de Educacin. Para el Partido Nacionalista y el Colegio de Profesores, en cambio,


debe ser competencia de los gobiernos regionales.

Todos los proyectos mencionan entre los criterios de evaluacin del ingreso pruebas de
conocimientos pedaggicos y capacidades didcticas. Salvo Unin por el Per, todos dan
preponderancia al ttulo profesional otorgado por una institucin acreditada como requisito
para concursar al ingreso a la carrera pblica magisterial; Unidad Nacional menciona
especficamente a las entidades acreditadas por el SINEACE.

El Ejecutivo, el Partido Nacionalista y Unin por el Per establecen un solo concurso


descentralizado, en cada institucin educativa, sobre la base de pruebas normadas por el MED.
E Unidad Nacional y el Colegio de Profesores plantean, en cambio, que previamente haya un
concurso pblico nacional realizado en cada Unidad de Gestin Educativa Local que evale
conocimientos y capacidad metodolgica y didctica, as como pruebas psicolgicas y de uso
de la lengua originaria (Unidad Nacional); slo los que aprobasen esta prueba pasaran a
concursar por las plazas vacantes de las escuelas.

Respecto a la participacin de la institucin educativa en la seleccin de sus docentes, el


Ejecutivo y Unidad Nacional proponen que el concurso se realice en la escuela mediante un
consejo acadmico presidido por el director, con participacin de los padres de familia (con voz
pero sin voto). El Partido Nacionalista y el Colegio de Profesores proponen una comisin de
evaluacin presidida por el director, con participacin de padres de familia y maestros designados
por sus pares en asambleas. Slo UPP no establece participacin de las instituciones educativas.

El Ejecutivo considera que debe haber una etapa de acompaamiento como prerrequisito para
ingresar a la carrera. Unidad Nacional seala que el acompaamiento se debe dar dentro de la
carrera pblica magisterial, como un mecanismo de insercin. En cambio el Partido Nacionalista,
Unin por el Per y el Colegio de Profesores no consideran este punto en sus propuestas.

Respecto a la atencin prioritaria a la formacin docente en servicio, tomando


como punto de partida los resultados de las evaluaciones de desempeo

Todos los proyectos consideran la necesidad de implementar programas de formacin continua


como medio de perfeccionamiento profesional. El Ejecutivo y Unidad Nacional precisan que
los contenidos y necesidades de formacin deben ser identificados por la institucin educativa,
conforme al resultado de las evaluaciones. El Partido Nacionalista subraya el cumplimiento de
los objetivos de calidad de los proyectos educativos nacional, regional, local e institucional.
Unin por el Per remarca los objetivos vinculados al maestro: actualizacin, especializacin,
investigacin, formacin multidisciplinaria y socializacin de experiencias.

En cuanto a estos programas, el Ejecutivo establece que al MED le corresponde normarlos,


aunque pueden ser gestionados directamente por las instancias descentralizadas o las propias
entidades educativas, respetando las polticas de mbito nacional, regional y local. El Partido
Nacionalista, Unin por el Per y el Colegio de Profesores, si bien reconocen la competencia
normativa del MED, amplan la competencia de gestin a los gobiernos regionales y locales, al
sindicato y al Colegio de Profesores. Unidad Nacional se diferencia de las dems propuestas al
proponer un Bono de Capacitacin con el cual los docentes podrn elegir la institucin en la
que se capacite.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 343

Slo el Partido Nacionalista y Unin por el Per hacen explcita referencia a la acreditacin de
instituciones formadoras por el SINEACE para la formacin inicial, mas no para la formacin
continua.

Sobre la insercin del docente en la comunidad, asignando a los ms competentes


a zonas de menor desarrollo

Los proyectos no mencionan la prioridad de seleccionar a los mejores docentes para las zonas
de menor desarrollo. Se limitan a hacer referencias a maestros postulantes para trabajar en
zonas rurales o al conocimiento de la lengua en contextos interculturales bilinges.

Respecto a los incentivos, todos los proyectos plantean bonificaciones especiales a la


remuneracin por el ejercicio profesional en escuelas unidocentes (Ejecutivo y Partido
Nacionalista, 50% ms; Unidad Nacional, asignacin mensual; Colegio de Profesores, 20%),
en escuelas multigrado o polidocentes en reas rurales (Ejecutivo, Partido Nacionalista y el
Colegio de Profesores, 10% ms; Unin por el Per, 10% acumulativo por cada condicin
especial de la zona: frontera, selva, rural, altura excepcional o menor desarrollo relativo).

Solo el proyecto del Ejecutivo plantea beneficios relacionados con los requisitos de ascenso:
disminucin de los aos de permanencia mnimos en un nivel inferior para ascender al siguiente,
en caso de que esos aos hayan sido trabajados en instituciones unidocentes y multigrado en
reas rurales (dos aos menos en el Nivel I y uno en los niveles II y IV).

Sobre avances progresivos para nivelar a 40 horas cronolgicas la jornada de


trabajo

El Ejecutivo, Unidad Nacional y el Colegio de Profesores proponen horas pedaggicas de 45


minutos, mientras que el Partido Nacionalista demanda horas cronolgicas de 60 minutos.

El Ejecutivo propone que la carga laboral sea de 30 horas cronolgicas; el Partido Nacionalista
sostiene que deben ser 30 horas pedaggicas; Unidad Nacional y el Colegio de Profesores,
40 horas cronolgicas.

Salvo Unidad Nacional, que propone 30 das de vacaciones, los dems proyectos proponen 60
das de vacaciones.

Sobre la transicin gradual y voluntaria a una nueva carrera pblica magisterial.


Todos los proyectos, excepto el de de Unin por el Per, establecen un programa de
incorporacin gradual a la carrera pblica magisterial de los profesores en servicio y sealan
un plazo de 180 das para que el MED disee dicho programa. Unin por el Per plantea que,
por nica vez, los profesores del rea de docencia sean ubicados en el nivel de carrera que les
corresponda en funcin de sus aos de servicio y del tiempo de permanencia.

344 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

BIBLIOGRAFA
ABUGATTS, Juan
2004
Polticas educativas y magisterio, exposicin en el Instituto Social Cristiano
(ISC), Lima, noviembre del 2003, en Crisis y desafos de la educacin en el
Per. ISC, Lima.
BENAVIDES I., Luis
1998
Hacia nuevos paradigmas en educacin. Centro Internacional de Prospectiva
y Altos Estudios (CIPAE), Puebla.
BODNER, George M.
1986
Constructivism: A theory of knowledge, Journal of Chemical Education,
vol. 63, n. 10, octubre.
BORRS, Isabel
2005
Enseanza y aprendizaje con la Internet: una aproximacin crtica. San Diego
State University, San Diego, Estados Unidos
CARNOY, Martn y Claudio DE MOURA CASTRO
1997
Como anda a reforma da educacao na Amrica Latina? Fundacin Getulio
Vargas, Ro de Janeiro.
CARRILLO, Sandra y Ricardo CUENCA
2001
El sistema de monitoreo y evaluacin del PLANCAD. Ministerio de Educacin,
GTZ (Cooperacin Tcnica de la Repblica Alemana), y KfW (Cooperacin
Financiera de la Repblica Alemana), Lima.
CHIROQUE, Sigfredo
2000
Polticas necesarias para el desarrollo magisterial del pas, en La docencia
revalorada. Perspectivas y propuestas para el desarrollo magisterial. Tarea,
Asociacin de Publicaciones Educativas, Lima.
CUBA, Severo
2003
La formacin docente, en Lineamientos para una propuesta de poltica
magisterial. Documento de trabajo, Consejo Nacional de Educacin. Lima.
CUENCA, Ricardo y Jessica OHARA
2005
Informe sobre la Jornada Nacional de Reflexin Docente sobre la Carrera
Pblica Magisterial. Documento de trabajo, Consejo Nacional de Educacin,
Lima.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 345

DAZ, Hugo
Financiamiento de la educacin: hay salidas?, en Testimonio. Revista del
Instituto de Estudios Social Cristianos, n. 77. Lima, octubre.

2003

ESCOBAR, Nery Luz


2002
Un proyecto de formacin docente hecho al andar. Ministerio de Educacin,
GTZ (Cooperacin Tcnica Alemana) y KfW (Cooperacin Financiera
Alemana), Lima.
GARCA, Shona
2003
Situacin de los formadores en Amrica Latina y el Caribe, ponencia
presentada en el Encuentro Internacional El desarrollo profesional de los
docentes en Amrica Latina, Lima 26-28 de noviembre del 2003, GTZ,
UNESCO y Ministerio de Educacin.
GARDNER, Howard
1987
Teora de las inteligencias mltiples. Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
GIBSON, James Jerome
1986
The ecological approach to visual perception. Lawrence Erlbaum, HillsdaleNueva Jersey.
HEPPK, Pedro y Lucio REHBEIN F.
1996
Proyecto Enlaces: el docente y las nuevas tecnologas de comunicacin,
en Nuevas formas de aprender y nuevas formas de ensear: demandas a la
formacin inicial del docente. UNESCO, Santiago de Chile.
INIDEN, INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO
1999
Informe de Educacin, Lima.

Y LA

DEFENSA NACIONAL

INSTITUTO APOYO

2000

Estudio sobre oferta y demanda de formacin docente y costo-efectividad.


Informe Final. Apoyo, Lima.
Evaluacin de Impacto del MECEP. Ministerio de Educacin-Programa de
Mejoramiento de la Educacin Primaria (MECEP), Lima.

2001

LINDBLOM, Charles
1992
La hechura de las polticas. Grupo Editorial Porra, Mxico DF.
LPEZ
2007

DE

CASTILLA, Martha
Capacitacin docente o formacin en servicio? Instituto de Pedagoga
Popular, Minka y Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Informe n.
61. Lima, junio.

346 PARTE II EL FACTOR DOCENTE

MINISTERIO
2001

DE

2003

EDUCACIN
Sistema de formacin continua de los recursos humanos de la educacin.
Propuesta preliminar de la DINFOCAD. Lima, marzo.
Plan Nacional de Educacin Para Todos, Documento Base del Foro Nacional
Educacin Para Todos. MED, Lima.

MINISTERIO DE EDUCACIN, UNESCO e IIPE-INSTITUTO INTERNACIONAL DE PLANEAMIENTO DE LA EDUCACIN


2002
Magisterio, educacin y sociedad en el Per. Una encuesta a docentes
sobre opinin y actitudes. MED, UNESCO e IIPE, Lima, junio.
MINISTERIO
1999

DE

CULTURA Y EDUCACIN DE ARGENTINA, Plan Social Educativo y FUNDARED


Evaluacin del Plan Social Educativo. Diseo, implementacin y resultados.
Buenos Aires.

MORDUCHOWICZ, Alejandro
2002
Carreras, incentivos y estructuras salariales docentes. Programa de Promocin
de la Reforma Educativa en Amrica Latina (PREAL), Buenos Aires.
MORIN, Edgar
1999
Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro. Pars, UNESCO.
MOROTE, Herbert
2006
Pero tiene el Per salvacin?. Jame Campodnico editor, Lima.
ORNELAS, Carlos
1998
El sistema educativo mexicano. La transicin de fin de siglo. Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y Fondo de Cultura Econmica,
Mxico DF, quinta reimpresin.
OROZA M., Jorge

2003

Educacin: ms recursos pero con un gasto ms eficiente.


Documento de trabajo, Consejo Nacional de Educacin, Lima.

PALACIOS, Mara Amelia


2000
El poder para cambiar nuestra prctica docente, en I Congreso
Internacional de Formacin de Formadores; II Congreso Nacional de
Institutos Superiores Pedaggicos. GTZ, MED-DINFOCAD e Instituto
Superior Pedaggico La Salle, Urubamba, Cusco.
PALACIOS, Mara Amelia y Manuel PAIBA
1997
Consideraciones para una poltica de desarrollo magisterial. Foro
Educativo, Lima.

PARTE II EL FACTOR DOCENTE 347

PNUD, PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO


1988
Educacin, La agenda del sidlo XXI. Hacia un desarrollo humano. Talleres
del Tercer Mundo, Santaf de Bogot.
QUIROZ. Teresa
1999
La escuela en la sociedad de la informacin, Autoeducacin, n. 55,
ao XIX, Lima, febrero.
RETEGUI Norma
Currculo de formacin docente para la especialidad de educacin
1998
primaria. Enfoque evaluativo desde la calidad. PROFORMA-GTZ, Lima.
RIVERO HERRERA, Jos, coordinador
Propuesta: nueva docencia en el Per. MED, Lima.
2003
RODRGUEZ TORRES, Ral Alfredo
2003
Lineamientos para una propuesta de poltica magisterial. Carrera
magisterial. Documento de trabajo, Consejo Nacional de Educacin,
Lima.
SCHIEFELBEIN, Ernesto y Juan Carlos TEDESCO
1995
Una nueva oportunidad. El rol de la educacin en el desarrollo de
Amrica Latina. Santillana, Buenos Aires.
TEDESCO, Juan Carlos
1998
Los docentes y las reformas educativas, en Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Educacin. La agen