Responsabilidade Civil administrativa

Noo
Resp. Civil Administrativa o conjunto de circunstncias da qual emerge, para a administrao e
para os seus titulares de rgos e trabalhadores, a obrigao de indemnizao dos prejuzos
causados a outrem no exerccio da atividade administrativa. Embora se fale de civil no se
remete para o direito privado.

Evoluo histrica
No Estado absoluto, o poder pblico era considerado irresponsvel pelos prejuzos q provocasse
aos particulares: a reparao desses prejuzos ocorreria por uma graa do monarca.
No perodo do Estado de polcia aceitava-se a responsabilidade do Estado nas relaes de
carcter patrimonial que mantivesse com os particulares.
O que levou a que o princpio da irresponsabilidade do Estado tivesse passado para o direito
administrativo do liberalismo oitocentista foram as preocupaes com a subtrao da
administrao aos esquemas igualitrios do direito privado, a supremacia perante os particulares
e o facto de a administrao ter passado a ser encarada como actividade puramente executiva da
legislao. Foi nesta altura que surgiu a ideia da qual prprio da soberania impor-se a todos
sem compensaes.
Na fase final do Estado absoluto era tambm aceite a responsabilidade do Estado no mbito das
relaes de carcter patrimonial e no soberano estabelecidas com os cidados.
A afirmao de uma responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas
administrativas por actos de autoridade foi uma conquista do sculo XX em particular do estado
social de direito.
Alemanha a resp. civil adm foi consagrada no art 131 da Constituio de Weimar e
posteriormente pelo art 34 GG. S em 1981 foi aprovada uma lei federal geral da
responsabilidade administrativa que viria a ser declarada inconstitucional.
Espanha o art 41 da constituio republicana de 1931 afirmou resp civil da administrao a
ttulo subsidirio em relao dos seus titulares de rgos, funcionrios e agentes.
EUA foi consagrada depois do Federal Torts Claims Act em 1946.
Inglaterra a resp civil adm foi consagrada pelo Crown Proceedings Act de 1947 que mandou
aplicar-lhe o regime da resp civil comum.
Frana comeou a autorizar-se com o arrt Blanco em 1873. No entanto foi com o Arrt Anguet
(1911) que se admitiu pela 1x a responsabilidade simultnea da administrao e dos seus
titulares de rgos. Actualmente o sistema francs de resp civil essencialmente de origem
jurisprudencial.

Portugal:
O CC de 67 estabeleceu a irresponsabilidade do Estado pelos prejuzos provocados no exerccio da
sua actividade de execuo da lei. Pelos danos resultantes de actividades ilegais eram
responsveis os funcionrios administrativos a ttulo pessoal. Foi precisamente em 1967 que a
garantia administrativa deixou de vigorar para a resp civil. No havendo previso legal
especfica , a doutrina e a jurisprudncia aceitavam a resp civil do Estado pelos prejuzos
causados por atividades de gesto privada, como tal reguladas pelo direito privado.
A resp civil das entidades pblicas suscitou o interesse da doutrina civilista e administrativa da I
Rpublica. Foram nos anos 30 do sec XX que houve a consagrao legal da resp civil
administrativa extracontratual por actos ilcitos de gesto pblica (antes de aparecer na
Alemanha, espanha, EU, Inglaterra).
No ano de 1930 o art 2399 foi revisto c o objetivo de acrescentar resp dos agentes estaduais
responsabilidade solidria do prprio Estado.
Em 1936 o CA foi revisto com a finalidade de estabelecer a resp civil das autarquias locais pelos
prejuzos causados por atos ilegais de gesto pblica contribudos nas suas atribuies e
competncia (366 CA).
A resp civil administ pelo risco e por acto lcito no foi objecto de previso genrica, entendendose s existir nos casos expressamente previstos na lei. A resp civil administ por atos de gesto
privada continuou a reger-se pelo disposto no regime da resp civil de direito privado estabelecido
no CC.
O actual CC consagra disposies especificamente aplicveis responsabilidade civil
administrativa extracontratual por actos de gesto privada (500-501 CC), deixando para a lei
especial o regime da resp civil adminis por acto de gesto pblica: LRCAP.
A Constituio de 1976 consagrou o princpio da responsabilidade civil solidria da administrao
e dos seus titulares de rgos, funcionrios e agentes pelos prejuzos causados no exerccio das
suas funes art 22; proibiu tambm a garantia administrativa 271/1 CRP.
Em 2001 foi apresentada AR uma proposta de lei q visava substituir a LRCAP, na qual se
intentava o aperfeioamento do regime vigente e se regulava a resp civil por actos e funes
legislativa e jurisdicional. Esta proposta no chegou a ser votada devido demisso do XIV
Governo constitucional e no voltou a ser retomada posteriormente.
Em 2006 foi igualmente apresentada uma proposta de lei idntica que resultou no novo Regime
da Responsabilidade Civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, em vigor desde
30 Jan de 2008. O RRCEC introduziu algumas alteraes em relao ao regime anterior: regime de
indemnizao (art 3 e 5), definio do conceito de funcionamento anormal do servio (7/3 e 4),
estabelecimento da obrigatoriedade do exerccio do regresso contra os responsveis concretos

pelo dano (6) e de duas presunes de culpa leve na resp delitual (art 10/2 e 3), assim como o
alargamento do mbito da resp civil pelo risco (art 11/1).
O CCP entrou em vigor depois do RRCEC regulou pela primeira vez a responsabilidade civil
administrativa contratual.

Classificaes da Responsabilidade civil administrativa

Quanto ao ttulo de imputao do prejuzo:
1) Delitual - decorre de uma conduta reprovada pela ordem jurdica.
2) Pelo Risco decorre de regras objectivas de distribuio dos riscos sociais, assentando na
ideia de que um certo dano exorbita (excede) da esfera de risco do lesado, devendo a outra
pessoa responder por aquele.
3) Por facto lcito decorre da necessidade de compensar algum por sacrifcios que lhe
sejam impostos, mediante condutas juridicamente conformes, em benefcio do interesse
pblico.

Quanto natureza da posio jurdica subjectiva violada:

1) Contratual decorre da violao de direitos de crdito resultantes de contrato.
2) Extracontratual decorre da afectao de outros direitos subjectivos ou interesses
legalmente protegidos.
3) Terceira via a doutrina tem vindo cada vez a identifica-la; entendida como meio
caminho entre a resp contratual e a extracontratual. Abrange situaes de violao de
deveres especficos de proteco, informao e lealdade.

Quanto ao ramo de direito pelo qual regulada:

1) Por acto de gesto publica
2) Por acto de gesto privada

RESPONSABILIDADE CIVIL POR

EXTRACONTRATUAL DELITUAL

ACTO

DE

GESTO

PBLICA:

RESPONSABILIDADE

a) Fundamento
Tem duplo fundamento: vinculao da administrao pblica aos direitos fundamentais
(18/1 CRP) e princpio do respeito pelas posies jurdicas subjectivas dos particulares

(266/1 CRP). Destes dois decorre a proibio de provocao ilegal de danos na esfera
jurdica dos particulares.

b) Responsabilidade administrativa e responsabilidade pessoal

O principal critrio o da imputao: h responsabilidade administrativa pelos prejuzos
causados por actos que sejam imputados a uma pessoa coletiva administrativa (actos
funcionais).

c) Pressupostos da responsabilidade administrativa delitual

Art 7/1 & 8/1
1) Facto voluntrio danos resultantes de factos humanos dominveis pela vontade.
Podem ser aces ou omisses. Aces: regulamentos, atos administrativos,
actuaes administrativas e actos reais. Qd a responsabilidade decorre de actos
positivos tem caracter genrico; qd decorre de omisses depende de da
existncia de um dever de praticar a ao omitida: dever de garante.

2) Ilicitude do facto voluntrio ilicitude = antijuridicidade que expressa um juzo

negativo formulado pela ordem jurdica. ilcita qualquer conduta que viole o
bloco de legalidade. Existem 2 modalidades bsicas de ilicitude:
i. Ilicitude por violao de direitos subjectivos
ii. Ilicitude por violao de normas destinadas a proteger interesses.
Causas de justificao da ilicitude:
a. Cumprimento de um dever o conflito de deveres deve ser
resolvido mediante acatamento do dever que a ordem jurdica
considere prevalecente.
b. Estado de necessidade art 3/2 & 151CPA. Ele no pode
justificar a ilegalidade de condutas administrativas viciadas de
usurpao de poder ou desvio de poder pelo menos por motivo
de interesse particular.
c. Consentimento do lesado no faz sentido obrigar a reparao
de um dano que o lesado consentiu. A nvel administrativo s
pode justificar a ilicitude de uma conduta administrativa quando
tal esteja normativamente admissvel.
d. Legtima defesa art 21 CRP e principio da proporcionalidade.

3) Culpa preterio da diligncia pela qual a lei exigia que o autor do facto
voluntrio e ilcito tivesse pautado a sua conduta. Culpabilidade: juzo formulado pela
ordem jurdica sobre quem age com culpa.
Modalidades:

1. Dolo pressupe a inteno de provocar um determinado resultado danoso.

a. Direto se o autor do facto voluntrio pretender primariamente a produo
desse resultado.
b. Necessrio se pretender primeiramente a produo de um outro resultado
cuja verificao implica necessariamente a produo do resultado danoso
c. Eventual quando h conformao com a produo desse resultado.
2. Negligncia pressupe a violao, consciente ou inconsciente, de deveres de
cuidado.
a. Grave qd a negligncia tenha sido manifestamente inferior quela a que o
titular de rgo ou agente se encontrava obrigado em razo do cargo por si
ocupado. (8/1)
i. Extremamente grave/negligncia grosseira quando est na
fronteira com o dolo eventual
b. Leve 7/1 RRCEC.
Na resp administrativa:
Responsabilizao das pessoas colectivas basta qlq tipo de negligncia
(7/1); Responsabilidade dos titulares de rgos ou agentes pressupe a
negligncia grave (8/1)

Art 10 RRCEC
Haver culpa da pessoa colectiva administrativa quando exista culpa do seu titular
de rgo ou agente. No entanto, h situaes que no possvel identificar o autor
ou autores dos actos que lhes deram origem. Admite-se, assim, a responsabilizao
da pessoa coletiva a que pertena o servio em causa sem necessidade de
apuramento da culpa individual (7/3 e 4)

Prova da culpa: art 10/2 deve haver uma demonstrao, cabendo ao lesado o nus
de provar a culpa do autor da leso.
2 presunes de culpa leve - invertem o nus da prova qto pratica de actos
imateriais ilcitos e em caso de violao de deveres de vigilncia (10/ 2 e 3)

Causas de excluso de culpa:

1. Erro desculpvel
2. Estado de necessidade desculpante

5) Dano extino ou diminuio de uma vantagem que objecto de tutela jurdica.

Abrange:
- Danos emergentes correspondem privao de vantagens que j existiam na
esfera jurdica do lesado na altura da leso.

- Lucros cessantes correspondem privao de vantagens que iriam formar-se na

esfera jurdica do lesado se no tivesse ocorrido a leso.
- Danos presentes j ocorreram no momento da fixao da indemnizao
- Danos futuros inverso.
- Danos patrimoniais qd so susceptiveis de avaliao pecundiria
- Danos morais insusceptiveis dessa avaliao.

(art 3)

6) Nexo de Causalidade
Para existir Resp Civil necessrio que o dano possa ser objectivamente
imputado no facto voluntrio. Tem de existir uma causalidade entre o facto
voluntrio e o dano.
Prof MRS contra a condition sine qua non apontada na noo de causa do
art 7/1: defendendo que por si s imprestvel visto que dela resultaria um
nmero de causas infinito para cada resultado.
Teorias do nexo de causalidade:
1) Teoria da causalidade um dano imputado a um facto voluntrio quando,
perante a prtica desse acto, fosse previsvel, em condies de normalidade
especial, a produo do primeiro. A avaliao desta previsibilidade efectuada
mediante um juzo virtual de prognose formulado aps a ocorrncia do facto
voluntrio e do resultado: juzo prognose pstuma.
2) Teoria da esfera de proteco da norma (do fim de proteco do mandado
de cuidado) existe nexo de causalidade sempre que o dano ontologicamente
causado por um facto voluntrio incida sobre as vantagens conferidas pela
norma que consagra um direito subjectivo ou pela normal de proteco.
3) Teoria da conexo do risco h imputao objectiva quando exista a criao
ou o aumento, assim como a no eliminao ou a no diminuio de um risco
no permitido e esse risco se concretize num resultado danoso. MRS: trata-se
da construo mais aperfeioada da teoria da causalidade jurdica.
Causa virtual a doutrina unanime no que respeita questo de o autora da
causa virtual no poder ser responsabilizado pelo dano ocorrido, na medida
em que este foi motivo de causa inversa. unanime tambm que a causa
virtual no pode servir para eximir o autor da causa real da responsabilidade
que lhe cabe pelo dano que efetivamente provocou.
Comportamento lcito alternativo seria violado o principio da
proporcionalidade a imposio ao lesante do dever de indemnizar um dano
que se produziria, sempre, atravs de uma aco lcita.

Os tribunais administrativos consideram no existir nexo de causalidade entre

actos administrativos materialmente vlidos, mas padecendo apenas de vicio
de forma ou de violao de lei por falta ou vcio de fundamentao, e os danos
eventualmente verificados.

A culpa do lesado como causa de excluso ou modificao da responsabilidade administrativa

delitual: art 4 RRCEC

Sujeitos do dever de indemnizar na responsabilidade administrativa delitual:

A articulao das responsabilidades est sujeita a regras:
1. independncia parcial entre a resp das pessoas colectivas administrativas e a resp. dos
titulares de rgos ou agentes as PC administrativas respondem pelos prejuzos
resultantes de actos ilcitos e culposos dos seus rgos ou agentes 7/1 & 8/1 e 2. A resp
das PC pressupe a prtica de um acto ilcito e culposo por um titular de rgo ou agente ,
mas nopressupe a sua responsabilidade. Deste modo, pode haver responsabilidade de PC
sem responsabilidade dos segundos.
2. Solidariedade entre PC administ e os titulares de rgos ou agentes art 22 CRP a
resp das PC administ e dos seus titulares de rgos e agentes solidria.
3. Dever de regresso geralmente, qd satisfaa uma indemnizao com fundamento em
responsabilidade delitual, a PC administ deve exigir ao titular de rgo ou agente que
ontologicamente praticou o facto que lhe pague o montante de indemnizao supostada:
exerccio do direito de regresso. 8/3.
No existe em 3 casos: negligncia do titular do rgo ou agente que tenha sido leve
porque neste caso aquele ser irresponsvel; quando tenha havido fundamento anormal do
servio j q nesse caso no possvel apurar a identidade do autor do facto voluntrio; qd
o autor do facto voluntrio tenha actuado ao abrigo de ordens ou instrues ilegais s quais
devesse obedincia e tenha exercido o seu direito de representao.
O regresso como regra significa que a responsabilidade delitual das PC admin se aproxima
de uma garantia do cumprimento do dever de indemnizar que incumbe aos seus titulares
de rgos e agentes.
Objectivo - garantir que no toda a coletividade que suporta os danos que so
imputveis s a alguns.
O exerc de regresso um dever jurdico (6)
4. solidariedade entre os titulares de rgos e agentes em caso de pluralidade de
responsveis - art 10/4 ~497/1 CC.

RESPONSABILIDADE CIVIL POR

EXTRACONTRATUAL PELO RISCO

ACTO

DE

GESTO

PBLICA:

RESPONSABILIDADE

Carcter
A resp administ pelo risco no tem carcter excepcional; caracterizada como sendo uma
clusula geral, art 11.
Fundamento
Teoria da criao do risco: a resp funda-se na exigncia de que quem cria risco responda
pelas suas consequncias.
Teoria do risco-proveito: exigncia de quem tira proveito de uma actividade responda pelos
riscos por ela criados.
Teoria do risco de autoridade exigncia de que quem tem sob o seu controlo uma coisa ou
uma actividade responda pelos riscos que elas envolvem.
Art 11/1 suporta a teoria do risco de autoridade. No regime esto subjacentes as
restantes teorias, embora de forma negativa.
Pressupostos
1) Facto necessrio que o facto resulte de uma actividade, do funcionamento de um
servio ou de uma coisa especialmente periogos (art 11)
2) Dano o dano no apresenta qualquer especificidade em relao responsabilidade
delitual: no existe qualquer limite quantitativo ressarcibilidade dos danos.
3) Nexo de causalidade - art 11/1 danos decorrentes de. A teoria adequada a da
esfera de preteco da norma.

Causas de excluso ou modificao da responsabilidade administrativa pelo risco art 11

1) caso de fortuito ou de fora maior o cado de fora maior ocorre qd a criao ou o
aumento do risco que conduziu ao dano tenha sido provocado por uma circunstncia
inevitvel. O caso fortuito consiste em circunstncias imprevisveis, ainda que fossem
evitadas. Nestes casos, o dano tem de ser estranho ao funcionamento do servio.
2) Culpa do lesado = resp civil delitual
3) Responsabilidade de terceiro depende da verificao, quanto a outrem, dos
pressupostos da responsabilidade civil. O terceiro responsvel pode ser uma pessoa PC
administ ou um particular e esse facto que determina a aplicao do correspondente
regime de responsabilidade civil. Este tipo de responsabilidade pode excluir ou reduzir a
responsabilidade da administrao. Quando a respons pelo risco coexista c a
responsabilidade de terceiro, a administrao responde solidariamente c o terceiro: esta
soluo discutida.
RESPONSBILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTO PBLICA: RESPONSABILIDADE
EXTRACONTRATUAL POR FACTO ILCITO

Fundamento

Esta responsabilidade decorre do principio da justa distribuio dos encargos pblicos. Este
princpio, por sua vez fundamenta-se no princpio do Estado de Direito (art2 CRP) e no
princpio da igualidade (13 CRP).
Modalidades
1) responsabilidade pelo sacrifcio de bens pessoais e por danos causados em estado de
necessidade
Art 16 RRCEC
Pressupostos:
1. facto voluntrio acto administrativo ou acto mateiral.
2. licitude p existir responsabilidade pelo sacrifciode bens pessoais, o facto
voluntrio tem de ser lcito.
3. Dano tem de se tratar de um dano em bens pessoais; apenas poder
tratar-se de um dano em bens patrimoniais se tiver sido causado em estado de
necessidade. Tratando-se de danos em bens patrimoniais privados recai-se na
pretenso indemnizatria pelo sacrifcio de direitos patrimoniais privados. O
dano tem de ser causado a pessoas individualmente identificveis.
4. Nexo de causalidade artt 16 imponhem encargos ou causem danos.

2) Responsabilidade pelo no restabelecimento legtimo de posies jurdicas subjectivas

violadas
Geralmente os particulares lesados nas esferas jurdicas subjectivas por condutas administ
tm dto eliminao daquelas condutas e a que seja reconstruida na sua esfera jurdica a
situao que existiria se essa tal conduta no se tivesse verificado. H casos em que a lei no
permite que ocorra a reconstituio mas impe administrao o dever de indemnizar o lesado.
Esta indemnizao um sucedneo do restabelecimento das posies jurdicas subjectivas
violadas e no visa ressarcir o lesado de todos os danos provocados pela conduta ilegal da
administrao. Com isto, os pressupostos da resp civil por facto lcito so simplificados:
necessrio que apenas se verifiquem os pressupostos das pretenses ao restabelecimento de
posies jurdicas subjectivas violadas e que se verifique uma situao em que legitima a sua
no satisfao pela administrao.

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTO PBLICA: RESPONSABILIDADE

CONTRATUAL
Decorre dos fundamentos da resp delitual, acrescentando o princpio pacta sunt servanda.
Art 325/4 CCP.
Regra geral: 798 CC, 801/1 CC, 805/1 &2 a) CC, 804/1.
Presupostos: implcitos no 798 CC coincidem com o da resp extracontratual delitual.
Facto voluntrio, incumprimento, ilicitude do facto, culpa do agente do facto voluntrio e ilcito,
dano e nexo de causalidade entre o incumprimento e o dano.

A diferena est na existncia de uma presuno de culpa do devedor (799/1 CC). No

direito administrativo existe uma presuno geral de culpa quanto aos actos imateriais ilcitos na
responsabilidade delitual art 10/2 RRCEC.

()

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTO PBLICA: TERCEIRA VIA DA

RESPONSABILIDADE CIVIL
A questo da 3 via no est resolvido no direito privado.

(..)

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTO PBLICA: A INDEMNIZAO

Quem est obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situao que existiria se o mesmo no
tivesse ocorrido art3/1 RRCEC. Parece tratar-se de um principio geral da responsabilidade civil
administrativa em coerncia com a responsabilidade civil do direito privado (562 CC).
Quando no h elementos suficientes para a fixao do montante da indemnizao o tribunal
pode remet-la para a execuo da sentena. (art 661/2 CPC).
Art 5 RRCEC manda aplicar prescrio do direito
responsabilidade extracontratual o regime do 498 CC.
O dto de indemnizao prescreve no prazo de 3 anos (498/1).

indemnizao

emergente

da

Possibilidade de regresso 498/2

Qd o facto danoso constitui crime 498/3

O art 5 aplica-se a tbm resp pelo risco e por facto lcito.

A nvel de responsabilidade contratual art 325/4.
MRS: diz dever-se aplicar resp civil administrativa o art 311/1 uma vez transitada em julgado
sentena que conhea o direito indemnizao, passa a aplicar-se em qualquer caso o prazo
geral de prescrio.