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Facultad de Derecho
Universidad de Salamanca.
Prof. Dr. Francisco Javier Braa Pino.
Catedrtico de Universidad.
Departamento de Economa Aplicada.
Universidad de Salamanca.
0. INTRODUCCIN.
El objetivo de este documento es poner al da y completar un conjunto
de trabajos desarrollados hace tiempo por el autor ( 1 ), en los que se elaboraba
una teora alternativa sobre la intervencin del Estado en la economa,
pretendiendo tambin hacer ms accesibles los textos originales, en particular
a los estudiantes de la asignatura Hacienda Pblica (o en su caso de Economa
del Sector Pblico), tanto de las Facultades de Economa como de las de
Derecho. La expresin una teora alternativa hace referencia a una propuesta
terica que se aparta de la actualmente dominante, la basada por una parte en
la teora de los fallos del mercado, a partir de las contribuciones de Musgrave
y Samuelson y, por otra parte, en la llamada teora de los fallos del sector
pblico, basada en las contribuciones de Downs y Buchanan, que se enrazan
ambas en el llamado enfoque neoclsico o convencional de la economa.
1. UNA
PERSPECTIVA
GENERAL
DEL
ESTADO
EN
EL
MATERIALISMO HISTRICO.
En este tema se pretende ofrecer una reflexin terica sobre las
prcticas de actuacin econmica del Estado en el capitalismo, esto es, en una
economa de mercado que utiliza como mecanismo fundamental de asignacin
de recursos un sistema de precios descentralizado. Ms concretamente, se
trata de averiguar en qu medida es posible pensar tericamente todas
aquellas prcticas de actuacin econmica del Estado que se engloban hoy
bajo el trmino de poltica econmica. La base conceptual en este caso la
proporciona en un grado importante el materialismo histrico, con su
que,
basados
en
los
postulados
de
la
teora
econmica
Puede consultarse cualquier manual entre los existentes, pero teniendo en cuenta las
(1992) y Stiglitz (2002) y para su crtica, en la que aqu no se entra, OConnor (1969), Attali y
Guillaume (1976), y, especialmente, la primera parte de Vianes (1980).
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economa poltica ni una teora del Estado, sino una crtica de ambas (Albiac,
1977), no tiene el menor sentido seal que en el marxismo no se encuentra
una teora general del Estado, No es una limitacin que en el marxismo clsico
no se desarrolle una teora general del Estado, sino una coherencia (...). En
cuanto antimetafsico, no cabe en el marxismo una teora general del Estado
(Cabo, 1979; 101). As pues no puede hablarse de fracaso, como quisieran
algunos (Birbaum, 1974; 105), pero tampoco puede hablarse de validez
permanente de algo que no se ha construido (Carlo, 1980; 236).
Creemos sin embargo que puede encontrarse, a partir del abandono por
Marx (1844) de las tesis idealistas y racionalistas de sus primeros trabajos, una
lnea homognea de tratamiento del Estado en su aspecto poltico. Se trata de
una concepcin basada en la subordinacin del Estado a la sociedad civil,
subordinacin que puede desaparecer aparentemente en algunas ocasiones,
dando lugar al bonapartismo. El Estado es concebido en Marx y Engels, por lo
menos hasta la muerte del primero, como un producto necesario de la
dominacin burguesa, como un poder organizado de clase, cuyas formas
concretas dependern de las condiciones histricas de cada formacin social.
No puede hablarse entonces de una concepcin del Estado como parsito, ni
menos de la existencia de muchas concepciones diferentes. Hay, eso si, dos
tratamientos que no se excluyen desde una perspectiva terica: el Estado
como aparato de dominacin de la burguesa y el Estado como aparato o
conjunto de aparatos dotado de autonoma (relativa) que en determinados
momentos o coyunturas histricas se eleva por encima del bloque en el poder,
esto es, del conjunto de clases y fracciones de clases que ostentan la
hegemona en la sociedad civil.
Posteriormente, los escritos de Engels, una vez muerto Marx, no
abandonan esta concepcin, si bien se enfocan hacia un aspecto de la relacin
entre Estado y sociedad civil que destaca la instrumentacin de aquel por las
clases y fracciones de clase capitalistas. Pero en todo caso, est claro que
Engels repite constantemente su anlisis del Estado como capitalista colectivo
ideal (1892; 78 y ss). Quiz puede criticarse a Engels el intento de
proporcionar una teora general del Estado para todas las pocas histricas,
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de los aos sesenta, surge en Occidente una nueva reflexin sobre el Estado,
al principio fundamentalmente desde una perspectiva filosfica, pero enseguida
preocupndose por su papel poltico y econmico, apareciendo diversas
corrientes que, siguiendo a Jessop (1982), se han venido clasificando en tres
grupos: instrumentalistas, estructuralistas y neo-hegelianos, si bien estos
apelativos son meras etiquetas, tiles para la descripcin, pero que simplifican
en exceso la riqueza de matices interna a cada uno de ellos ( 6 ) y cuyas
propuestas podemos sintetizar, en un apretado resumen.
-
influencia marxista sobre el papel del Estado, son los de Sontag y Valecillos (1977), Jessop
(1977), Gold y otros (1977-78), Vegara (1978) y Rodrguez Cabrero (1979).
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(1968; 156. 1974; 79-80). Para una crtica de las tentaciones o excesos estructuralistas a
que puede conducir el abuso de esta terminologa, vid, la crtica de Miliband (1974-75) a
Poulantzas.
14
80). Y por ello, slo existe una correspondencia entre el Estado y los intereses
de las clases dominantes en la medida en que esos intereses responden
objetivamente a la estructura econmica que determina la existencia de dichas
clases.
Por tanto, el Estado no traduce al nivel poltico los intereses de las
clases dominantes, sino la relacin de esos intereses con los de las clases
dominadas (Poulantzas, 1968; 80), lo cual significa que la poltica del Estado y
la poltica econmica en particular, vienen determinadas en ltima instancia por
las necesidades objetivas a largo plazo de las clases dominantes o, lo que es
igual, responden al objetivo ltimo de la reproduccin ampliada de las
relaciones sociales que conforman una formacin social capitalista. Ello
implica, en cada coyuntura concreta, la posible existencia de contradicciones
secundarias entre las acciones y medidas que promueve el Estado a travs de
su burocracia y las clases dominantes, cuando la correlacin de fuerzas entre
stas y las clases sociales dominadas se inclina a favor de estas ltimas.
Por esta razn, la superestructura jurdico-poltica en el mbito de las
formaciones capitalistas tiene una doble funcin: por un lado, la de aislar las
relaciones sociales econmicas respecto de las polticas y, por otro, la de
establecer el marco formal de cohesin externa de un campo prctico de
relaciones competitivas y de cambio en la sociedad civil fraccionada en una
multiplicidad de centros de voluntades autonomizadas (Poulantzas, 1974; 87),
lo cual conduce en definitiva a que la legitimidad del Estado no sea ya la de un
poder que emana de la divinidad, sino que est fundamentada en la soberana
popular, encarnando de este modo el inters general de toda la sociedad. A
este respecto, es importante destacar e! papel del Estado como productor de
ideologa, en el sentido de que intenta ocultar ante la sociedad su propio papel
como instrumento poltico de dominacin.
Veamos con ms detalle esa doble funcin que acabamos de
mencionar. Lo caracterstico del Estado capitalista es que institucionalmente
oculta el predominio poltico de clase produciendo ideologa , lo cual
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11
18
necesita
de
la
reproduccin
ampliada
del
capital.
Si dividimos la historia del capitalismo en dos etapas, la primera la premonopolista o concurrencial que comenzara a mediados del siglo XVIII,
cuando en terminologa Wallerstein (1980), la economa-mundo se extiende al
mundo entero y la segunda la monopolista que aparecera a finales del
siglo XIX , la estructura que ejerce el papel dominante en la etapa
concurrencial del capitalismo, es decir, la estructura que asegura la
reproduccin ampliada, es la econmica. Ello implica que, desde una
perspectiva econmica, el Estado capitalista se caracteriza por una no-
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Para un anlisis que liga las formas y funciones generales de actuacin econmica
del Estado con una concepcin similar a la aqu utilizada con las formas de
representacin poltica en las fases concurrencial y monopolista, vid. Strinati (1979; 196-201).
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extensin conceptual sean bien distintos en nuestro caso, habindola venido empleando en
trabajos no publicados desde 1977. En especial, el trmino regulacin se utiliza para un
campo mucho ms amplio que el del Estado. As, para Aglietta (1979; 4), hablar de la
regulacin de un modo de produccin es intentar expresar mediante leyes generales cmo se
produce la estructura determinante de una sociedad. O, dicho de otro modo, para esta
corriente (...) la regulacin es el conjunto de actuaciones que tratan de asegurar la
reproduccin armnica del modo de produccin. Esta reproduccin comporta dos aspectos:
reproduccin de los hombres y de los medios de produccin y reproduccin de las relaciones
de produccin, lo que pone en juego regulaciones econmicas, polticas e ideolgicas
(Matouk. 1981; 305) con un sentido pues bien diferente al aqu utilizado. Para una apretada
sntesis de las teoras de la regulacin, en la que se cita la bibliografa mas importante,
evitando tener reproducirla aqu ver Bustelo (1993). La obra de referencia es la de Boyer y
Saillard (1995).
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2.1
14
desarrollo, como prueban los trabajos que peridicamente aparecen el Cambridge Journal of
Economics.
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el
espacio
econmico
local
de
las
influencias
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No hay espacio aqu para considerar la extensa literatura existente sobre el papel de
la urbanizacin capitalista. Vid. Lojkine (1979), Lipietz (1976) y Castells (1977), entre otros, no
siempre coincidentes en sus interpretaciones, por partir de diferentes concepciones del Estado.
24
2.2
26
3. LOS
PRESUPUESTOS
DE
LAS
ADMINISTRACIONES
PBLICAS.
Bajo esta denominacin, correspondiente a la de los sistemas de
Contabilidad Nacional, se incluyen los Presupuestos del Estado propiamente
dicho o Administracin Central y sus Organismos Autnomos administrativos,
los Presupuestos de las Haciendas Territoriales en sus diferentes niveles y los
Presupuestos de la Seguridad Social. Consideramos que los ingresos y gastos
de estas instituciones responden bsicamente a motivaciones comunes.
Comenzaremos examinando los tipos de ingresos pblicos y los principios que
los rigen, haciendo lo mismo a continuacin con los gastos pblicos, para
finalizar con la discusin de algunas tesis sobre el comportamiento de la
actividad presupuestaria pblica en relacin a las funciones econmicas del
Estado capitalista.
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3.1
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18
directa tomando como referencia el gasto, siguiendo la propuesta de Impuesto personal sobre
el gasto elaborada por Kaldor, recogida en los informes norteamericano (Bradford), sueco
(Ldin) y britnico (Meade). Un tercer criterio subsidiario de estimar la capacidad de pago es el
patrimonio. Los tres informes estn publicados en castellano por el Instituto de Estudios
Fiscales, Ministerio de Economa y Hacienda, Madrid.
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33
19
Sraffa, puede encontrarse en Francisco Javier Braa: "Principios de la imposicin y crisis fiscal:
un enfoque alternativo". Hacienda Pblica Espaola, n 83-1983:113-127.
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plazo obliga a la clase trabajadora a depender cada vez en mayor grado del
capital yen ltima instancia del Estado. Esta es una interesante contradiccin
del sistema impositivo; por una parte, la carga tributaria recae ms
pesadamente sobre la clase obrera; por la otra, la clase obrera requiere cada
vez ms gastos, precisamente debido a su condicin de clase obrera. Puede
ser cierto que cuanto mayor es el grado de explotacin impositiva, mayor ser
el nivel de gastos gubernamentales, y de all la necesidad de una explotacin
impositiva cada vez mayor (Op. cit., pp. 289-290). Esta es una de las razones
para que se produzca una crisis fiscal, tesis que examinaremos ms adelante.
3.1.3. La inflacin.
Constituye, finalmente, la tercera forma de financiacin del Sector
Pblico, si bien su tratamiento, al igual que con la deuda pblica, debe ser
forzosamente breve, en tanto lleva al estudio de una serie de aspectos tericos
y tcnicos relacionados fundamentalmente con la gestin de la moneda
que se salen del marco de este trabajo ( 20 ).
La emisin de papel moneda por el Estado, inconvertible y excedentario
en relacin al nivel de la produccin, para poder pagar de este modo los gastos
del Estado no cubiertos con los ingresos ordinarios fundamentalmente
tributarios o extraordinarios deuda pblica , ha sido una forma de
financiacin no exclusiva del Estado capitalista, pues ha sido utilizada con
profusin en las Haciendas precapitalistas. Y ello porque se trata de una forma
de financiacin no dolorosa, que no suscita resistencias en los contribuyentes,
pues provoca en stos un tipo de ilusin financiera, tal como se concibe por
Puviani (1972; 44-47), o la ilusin monetaria de Fisher. Por otra parte, no
deben olvidarse los efectos econmicos que produce esta forma de
financiacin, en especial la alteracin a largo plazo de la economa real, debido
a los cambios en los precios relativos de los bienes y servicios y, como
consecuencia dependiendo de las reacciones de los sujetos pasivos
cambios en las rentas reales de los individuos, ms intensos segn sea menor
su capacidad de defensa del poder adquisitivo.
20
este con una concepcin instrumentalista del Estado , donde se resalta la importancia que
tiene la constitucin de los Bancos centrales y la internacionalizacin del capital.
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3.2
21
colectivamente
por
los
trabajadores
(viviendas
sociales
creciente urbanizacin (hacen) cada vez ms difcil para una familia tipo de la
clase obrera atender sus propias necesidades (OConnor, 1974; 174), con los
ingresos provenientes de la venta de la fuerza de trabajo de sus miembros. Se
produce as, aunque subordinado al desarrollo de las relaciones capitalistas en
cada formacin social, un proceso de socializacin de las necesidades, a
travs de un sistema de conservacin de la fuerza de trabajo ( 22 ).
Por otro lado, el gasto estatal en consumo social, y especialmente los
seguros sociales, no slo permite una reduccin en el coste de la reproduccin
de la fuerza de trabajo pagado por las empresas, sino que favorece tambin a
stas en un doble sentido: en primer lugar, al aumentar la seguridad econmica
de los trabajadores, contribuye a mantener relaciones armoniosas entre el
capital y el trabajo, que son indispensables para la acumulacin de capital,
restringiendo los mtodos puramente policiales de control, yen segundo
trmino, permite mantener un nivel mnimo de demanda efectiva, lo que
introduce en el mecanismo econmico un importante componente anticclico
capaz de amortiguar los efectos acumulativos de las crisis econmicas.
Uno de los ms completos estudios sobre los orgenes histricos de este tipo de
3.3
Una sugerente crtica a esta discutible divisin la realiza H. Mosley (1979) al destacar
su posible viabilidad para los EE. UU., pero no forzosamente para otras formaciones sociales,
siendo ms relevante probablemente el anlisis en trminos de localidades, ramas industriales
o grupos especficos de empresas. OConnor (1979) da una respuesta evasiva. Vid. tambin
las reseas crticas de Salvemini (1977), Negri (1978), San Francisco Bay Area Kapitalistate
Group (1980) y Woodiwis (1980).
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social no es si los beneficios se reciben en metico o en especie, sino que los beneficios sean
una condicin en la venta de la fuerza del trabajo o no. Vid tambin Hawley (1980).
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Ver el completsimo trabajo de Delorme y Andre (1983) con un estudio especfico del
caso francs desde 1870, as como los trabajos de Francisco Comn para Espaa.
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Para una sntesis de las proposiciones de Laffer, ver por todos Sempe, 1982.
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esto es, maximizar el tamao del Presupuesto. Pero la prctica de los cortes
fiscales, que encuentra su justificacin al nivel de las Haciendas Locales en
causas sociolgicas que dan lugar a lo que se denomina revuelta fiscal
(Rodrguez Cabrero, 1979), muestra que cuando se han convertido en medidas
de poltica econmica, ms que atajar los fallos del mercado han tenido
explcitamente por objeto reducir el salario social, bajando los costes de
reproduccin de la fuerza de trabajo suministrados va Presupuestos.
Cabe considerar por tanto que estas dos ltimas tesis son ms
acertadas, frente a la linealidad y simpleza de las tesis del marxismo
ortodoxo, habiendo sido contrastadas por algunos anlisis empricos, entre
los que sobresale el de Gough (1977), quien utiliza los conceptos de OConnor
para destacar las principales tendencias en la evolucin de los gastos pblicos
en los cinco principales pases de la OCDE hasta mediados de los aos 70 del
siglo pasado y que pueden resumirse en cuatro: a) el crecimiento de los gastos
en servicios sociales, ciertos rubros de infraestructura y ayudas a la industria
privada, disminuyendo la parte absorbida por los armamentos; b) el crecimiento
de los gastos dedicados al medio ambiente, con un descenso relativo del apoyo
a la agricultura; c) un incremento de los gastos destinados al aparato legal y
coercitivo del Estado, y d) el reemplazo de las subvenciones directas a las
empresas por gastos fiscales. Un anlisis de lo ocurrido con el gasto pblico
hasta el prime lustro del siglo XXI confirma, con algunos matices, las
conclusiones de Gough.
En Espaa se realizaron tres trabajos aplicando las categoras de
OConnor - Gough al anlisis del gasto pblico. Se trata de las tesis doctorales
de Fernndez Cainzos (1979) y Rodrguez Cabrero (1978), la primera referida
a los aos 1939-1958 y la segunda a los aos 1958-1974. Estos dos trabajos
se complementan con el realizado por Alvarez Corbacho y Pousa (1979) para
el perodo 1958-1978, contrastando todos ellos positivamente las tesis de
partida, esto es, que los gastos de reproduccin o consumo social habran sido,
junto con el creciente intervencionismo econmico, las rbricas que mayor
crecimiento experimentan en el perodo que coincide con la dictadura. Esa
tendencia queda confirmada plenamente en los aos 1978-1982, en la que el
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4.1
La tesis de la sobreacumulacin-desvaloriazin.
La cuestin ms debatida dentro de las teoras no convencionales de las
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50
1977;
25-26).
Adems,
la
desvalorizacin
no
sera
ms
que
una
Ahora bien, las debilidades e insuficiencias de la teora de la sobreacumulacin son enormes. En primer lugar, como han destacado Andoche
(1972), Nelson (1972) y Theret y Wieviorka (1980), entre otros, la utilizacin de
los textos de Marx es inadecuada, al sacar las citas de su contexto y darles otro
sentido al modificar las hiptesis sin modificar las conclusiones. En particular,
confunden la sobre-acumulacin y sus resultados, la situacin ociosa de una
parte del capital social, sin que, por otro lado, se aporten pruebas de la
tendencia al excedente de capital con carcter permanente. Otra cuestin
adicional es el concepto de monopolio del que parte la teora del CME,
pensado como una excrescencia del modelo de funcionamiento del capitalismo
concurrencial, cuando no es sino un elemento consustancial a las formas
actuales de competencia capitalista (Wirth, 1975).
Por lo que respecta a la desvalorizacin, no puede entenderse cmo
opera la misma en una empresa pblica concreta, ya que la valorizacin de sus
capitales, mas aun si es de capital mixto, se realiza a travs de los circuitos
financieros, sin que sea posible separar de hecho la parte del capital que
supuestamente se est desvalorizando Cmo explicar, entonces, el caso
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entre alza de la composicin orgnica del capital y disminucin de la tasa de ganancia y de las
condiciones para que la primera pueda aumentar, se encuentra en Van Parijs (1980). Ahora
bien, como razonablemente seala Lipietz (1981, p. 6), estamos contrastando una hiptesis
conceptual alza de la composicin orgnica con una demostracin hipottico-deductiva
la baja de la tasa de beneficio, de manera que la primera no debe ser objeto de una
discusin matemtica, pues se trata de una tesis a juzgar por su pertinencia con la realidad.
53
4.2
todas las formaciones sociales estudiadas. Menos an nos sirve tal explicacin
para el estudio de las formas y actuaciones del sector productivo estatal.
Proponemos por ello un marco alternativo que se basa en una triple distincin
de las empresas pblicas, segn el tipo de razones que orienten la intervencin
del Estado: empresas subsidiarias, empresas complementarias y empresas
competitivas.
Las empresas estatales subsidiarias se crean para socorrer al capital
privado, al que se absorbe o socializa la socializacin de prdidas. La
razn se encuentra en el hecho de que tales empresas, pudiendo ser
indispensables para el funcionamiento de la economa, bien por dedicarse a La
produccin
de
determinadas
mercancas
que
constituyen
insumos
31
A este respecto, sealaba Baran (1969;. 130): Donde el gobierno tiene permiso
para invertir es en las esferas de actividad que, hasta ese momento, estn fuera de toda
explotacin comercial y no tienen importancia para los intereses de las grandes empresas. Este
tipo de inversiones, en que el gobierno absorbe los costes y los riesgos de exploracin y
experimentacin. recibe el aliento del capital monopolista. Pero en el caso de que esta accin
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tenga xito en sus primeras fases, el desarrollo posterior y los beneficios que resulten de ellas
deben traspasarse rpidamente a las empresas privadas.
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producido en Latinoamrica en los aos 70 del siglo pasado y, en especial, con el estudio del
caso brasileo. La preponderancia del Estado en algunos pases perifricos, basada sobre las
empresas pblicas, llev a algunos autores a hablar de Capitalismo de Estado. Puede verse,
entre otros, Bresser Pereira (1977), Kaplan (1979), Martins (1977) y Oszlak (1974).
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contenido tanto ideolgico como prctico, cuyo anlisis permite aclarar algunos
aspectos fundamentales de tales relaciones (lanni, 1975; 11).
Como han destacado Oszlak y ODonnell (1976): Esto sugiere que las
polticas estatales se insertan en una estructura de arenas que debemos
conocer mejor para entender por que se plantean y resuelven cuestiones en
unas y otras, permitiendo adems obtener una visin del Estado en accin,
desagregado y descongelado como estructura global y puesto en un proceso
social en el que se entrecruza complejamente con otras fuerzas. Este enfoque
se revela necesariamente complementario con el estudio de las vinculaciones
entre clases y Estado, as como con el anlisis de una o pocas cuestiones y
sus respectivas polticas, a travs del estudio de casos.
De esta forma, al concebir a las polticas estatales como un conjunto de
acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de
intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin,
inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil (Oszlak y
ODonnell, 1976, pgina 21), tales polticas slo adquirirn significacin en la
medida que se vinculen al tema o cuestin que las origina, al mbito social en
el que se insertan, a los actores que intervienen en el proceso de resolucin
de la cuestin que puede consistir en su no resolucin o su postergamiento
indefinido y las respectivas y sucesivas polticas.
La virtualidad del estudio de las polticas estatales es que permite
comprender la mediacin de las estructuras estatales entre los insumos
instrumentales introducidos en su seno por la lucha poltica y los productos
funcionales. Es decir, permite comprender la relacin existente entre las
demandas que se realizan al Estado y sus resultados. Para ello podemos
construir una tipologa de los diferentes tipos de demandas y sus
correspondientes polticas, siguiendo el esquema propuesto por EspigAndersen et al. (1976).
Las polticas estatales variarn con el nivel de las relaciones sociales al
que se dirigen, segn se refieran a la esfera de la produccin o la de la
60
partir
de
las
consideraciones
efectuadas
en
los
epgrafes
CONFIGURACION DEL
SISTEMA PRODUCTIVO
* ESPECIALIZACION Y
DINAMISMO
(VALORIZACION)
* COHERENCIA
PRODUCTIVA.
(REPRODUCCION)
ESTADO
SELECTIVIDAD ESTRUCTURAL
(ORGANIZACION DE LA HEGEMONIA/CONFLICTO Y
COOPERACIN ENTRE CLASES)
REQUERIMIENTOS
DE LOS AGENTES
SOCIALES
DEMANDAS
FORMULACION DE
LAS POLITICAS
ECONOMICAS
SOCIALES
FUERZAS ECONOMICAS,
SOCIALES Y POLITICAS
EJECUCION
POR LOS
AGENTES
R
E
S
U
L
T
A
D
O
S
(FUNCION DE LEGITIMACION)
62
33
Sobre el papel de las instituciones y su relacin con el Estado puede consultarse H-J.
CHANG (2002).
63
habitualmente
disponible,
tratada
mediante
procedimientos
34
est
afectado
por
la
existencia
de
informacin
imperfecta,
-----------------------------------------
70
BIBLIOGRAFIA.
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El
papel
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Conceptos