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ESCOLA DA MAGISTRATURA DO DISTRITO FEDERAL CURSO PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU ADIEL TEÓFILO A CONSTRUÇÃO DO

ESCOLA DA MAGISTRATURA DO DISTRITO FEDERAL CURSO PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU

ADIEL TEÓFILO

A CONSTRUÇÃO DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:

Aspectos relevantes da evolução e abrangência.

Brasília, dezembro de 2013

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ADIEL TEÓFILO

A CONSTRUÇÃO DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:

Aspectos relevantes da evolução e abrangência.

Monografia apresentada a Escola da Magistratura do Distrito Federal, como exigência parcial para a conclusão do curso de Pós-Graduação Latu Sensu Concentração em Direito Público.

Orientador: Professor Doutor Rodrigo Cordeiro de Souza Rodrigues.

Brasília, dezembro de 2013

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AGRADECIMENTOS

Ao Senhor Deus pelo dom da vida.

Ao Professor Doutor Rodrigo Cordeiro de Souza Rodrigues pelo apoio e orientação deste trabalho acadêmico.

Ao Corpo Docente da Escola da Magistratura do Distrito Federal pela dedicação ao ensino e as preciosas lições transmitidas.

À minha Família pelo incentivo em todos os momentos e compreensão quanto às ausências para o estudo.

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RESUMO

São abordados os conceitos de Direito Administrativo, conceito jurídico de processo e de processo administrativo, além da discussão em torno emprego das expressões Processo ou Procedimento Administrativo. São apresentadas breves notas de Direito Processual Administrativo Comparado, com o Contencioso Administrativo na França e o Processo Administrativo em Portugal. A evolução normativa do Direito Processual Administrativo é estudada a partir do surgimento dos primeiros instrumentos legais, passando pela Lei Geral de Processo Administrativo, a Constituição Federal e o Processo Administrativo, até os Projetos de Lei em tramitação no Congresso Nacional. A estrutura jurídica desse ramo do Direito é compreendida pela abordagem dos principais instrumentos normativos do Processo Administrativo, as Leis de Processo Administrativo editadas pelos Estados da Federação e pelos Municípios, as diversas espécies ou modalidades de Processo Administrativo e por meio da análise da possibilidade de codificação do Direito Processual Administrativo. São estudadas ainda a aplicação das normas desse ramo do Direito, analisando a abrangência da Lei Geral de Processo Administrativo, bem como a interação normativa entre o Processo Administrativo e as Súmulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça pertinentes ao objeto de estudo.

Palavras-chave: Direito Processual Administrativo, evolução normativa, estrutura jurídica, aplicação.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO I NOTAS CONCEITUAIS

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1.1 Conceito de Direito Administrativo

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1.2 Conceito Jurídico de Processo

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1.3 Processo ou Procedimento Administrativo

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1.4 Conceito de Processo Administrativo

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II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO

2.1 O Contencioso Administrativo na França

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2.2 Processo Administrativo em Portugal

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III EVOLUÇÃO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

3.1 Surgimento da Legislação Processual Administrativa no Brasil

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3.2 Lei Geral de Processo Administrativo

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3.3 Constituição Federal e Processo Administrativo

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3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional

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IV ESTRUTURA JURÍDICA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo

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4.2 Leis de Processo Administrativo nas Unidades da Federação

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4.3 Leis de Processo Administrativo nos Municípios

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4.4 Espécies ou Modalidades de Processo Administrativo

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4.5 Análise da Possibilidade de Codificação

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V APLICAÇÃO DAS NORMAS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

5.1 Abrangência da Lei Geral de Processo Administrativo

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5.2 Processo Administrativo e Súmulas Jurisprudenciais

63

CONCLUSÃO

67

REFERÊNCIAS

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INTRODUÇÃO

As primeiras ideias em torno deste trabalho acadêmico brotaram durante os estudos da disciplina de Direito Administrativo, ministrada pelo Eminente Professor Paulo Afonso Cavichioli Carmona. Com a abordagem da Lei Geral de Processo Administrativo, surgiu como curiosidade conhecer de forma mais aprofundada a atual estrutura jurídica do Direito Processual Administrativo.

O interesse se ampliou após os levantamentos preliminares sobre o assunto.

Vislumbrou-se a possibilidade de desenvolver estudos no sentido de explorar as suas origens e evolução no contexto da legislação brasileira e das principais fontes

doutrinárias acerca da matéria. Com a elaboração do Projeto de Pesquisa como requisito da Disciplina de Metodologia e sua aprovação, outros aspectos foram acrescentados aos levantamentos iniciais, dentro da área de conhecimento do direito Processual Administrativo.

Partindo da hipótese de que o Direito Processual Administrativo constitui um ramo da Ciência Jurídica, o problema de pesquisa suscitado foi no sentido de identificar quais os instrumentos legais editados no Brasil que concorreram para a formação da estrutura jurídica desse ramo do Direito.

A partir dessa indagação foi estabelecido como objetivo geral conhecer o

surgimento e a evolução do sobredito ramo da Ciência Jurídica. Os objetivos específicos foram os seguintes: a) Identificar o conceito de Direito Processual Administrativo; b) Levantar o processo de formação e o campo de aplicação e abrangência desse ramo de Direito Processual; c) Analisar sucintamente os aspectos jurídicos relevantes dos instrumentos normativos que informam a sua estrutura jurídica; d) Descrever as principais repercussões decorrentes da aplicação das normas de Processo Administrativo no Brasil; e) Verificar a possibilidade de codificação do Direito Processual Administrativo Brasileiro.

A metodologia empregada neste trabalho foi bibliográfica. Explorou-se a

doutrina pertinente, bem como a legislação brasileira, a partir do surgimento dos primeiros instrumentos legais, visando conhecer a evolução das normas que tratam de processo administrativo, aplicadas no âmbito dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nas esferas Federal, Estadual, no Distrito Federal e Municipal.

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Foi explorada também a jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores. Entretanto, considerando o vasto repertório das decisões, o levantamento foi delimitado às súmulas sobre o tema em estudo pelo Superior Tribunal de Justiça e pelo Supremo Tribunal Federal.

Segue-se então o resultado do trabalho de pesquisa, contendo cinco Capítulos. O primeiro capítulo destina-se à abordagem dos conceitos pertinentes ao objeto de estudo, notadamente o conceito de Direito Administrativo, conceito jurídico de processo e de Processo Administrativo.

No segundo capítulo consta breve abordagem sobre o Direito Processual Administrativo Comparado. São apontados os principais aspectos do Contencioso Administrativo na França e o Processo Administrativo em Portugal.

A evolução normativa do Direito Processual Administrativo é estudada no

terceiro capítulo. O estudo abrange o surgimento da legislação processual administrativa no Brasil, a edição da Lei Geral de processo Administrativo, a

Constituição Federal e o Processo Administrativo, além do levantamento dos principais projetos de lei sobre o tema em tramitação no Congresso Nacional.

No quarto capítulo é compreendida a estrutura jurídica do Direito Processual Administrativo. São elencados os principais instrumentos normativos e as Leis de Processo Administrativo editadas pelos Estados e Municípios, bem como as espécies ou modalidades de Processo Administrativo, além de analisar a possibilidade de codificação desse ramo do Direito.

O último capítulo é destinado ao breve estudo sobre a aplicação das normas

de Processo Administrativo. A compreensão é feita mediante o estudo da abrangência da Lei Geral de Processo Administrativo e a análise da estreita relação

normativa entre o Processo Administrativo e as Súmulas dos Tribunais Superiores, nomeadamente o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça.

Por

derradeiro,

segue-se

a

conclusão,

considerações finais sobre o presente estudo.

com

a

apresentação

das

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I NOTAS CONCEITUAIS

1.1 Conceito de Direito Administrativo

O Direito está organizado em campos de estudo denominados ramos do

Direito. Esses ramos são abordados de forma a facilitar o estudo da ciência jurídica, os quais estão divididos em Direito Privado e Direito Público. Segundo Reale (2003), essa é a primeira divisão que encontramos na história da Ciência do Direito, feita pelos romanos, de acordo com o critério da utilidade pública ou particular da relação:

no Direito Privado seria pertinente ao interesse de cada um, ao passo que o Direito Público diz respeito às coisas que são do Estado.

O citado autor afirma que essa distinção ainda se impõe, porém com uma

alteração fundamental na teoria romana, que considera apenas o interesse da coletividade ou dos particulares. Acrescenta que é necessário determinar melhor os elementos que os distinguem e ressaltar a correlação entre esses dois sistemas de Direito, propondo que, no tocante ao conteúdo ou objeto da relação jurídica, quando o fim imediato e prevalecente é o interesse particular, o Direito é privado, e quando visa de forma imediata e prevalecente o interesse geral, o Direito é público.

No tocante ao Direito Administrativo, o sobredito autor compreende como sendo o Direito dos serviços públicos e das relações constituídas para a sua execução, ressaltando que serviços públicos são os meios e processos através dos quais a autoridade estatal atua no sentido de satisfazer às aspirações comuns da sociedade, por meio do exercício da função administrativa. E assim arremata:

Levando em conta, porém, além da pertinência do interesse, também a sua imediatidade e prevalência, podemos dizer que o Direito Administrativo tem por objeto o sistema de princípios e regras, relativos à realização de serviços públicos, destinados à satisfação de um interesse que, de maneira direta e prevalecente, é do próprio Estado, em razão, porém, da sociedade e do bem comum. (REALE, 2003, p. 345)

Coloca ao lado do Direito Administrativo o Direito Processual, afirmando que sua caracterização já está implícita na distinção feita acima, e que seria anacrônico situá-lo na tela do Direito Privado. Por meio do Direito Processual o Estado presta também um serviço, dirimindo questões que surgem entre os indivíduos e os grupos, ou ainda entre estes e as diversas áreas do governo.

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Nas lições de Mello (2009), o Direito é uno, como um conjunto de normas (princípios e regras), disciplinando a vida em sociedade, porém se bifurca em dois grandes ramos, que possuem técnicas jurídicas distintas, o Direito Público e o Direito Privado. Este último se ocupa dos interesses privados e das relações entre os particulares, governado pela autonomia da vontade, podendo as partes eleger as finalidades que desejam alcançar, enquanto que o Direito Público, de forma inversa, se ocupa dos interesses da sociedade com um todo, não existindo espaço para a autonomia da vontade, sendo substituída pela ideia de função e pelo dever de atender o interesse público.

Aponta que o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público que disciplina o exercício função administrativa, uma das funções do Estado, bem como das pessoas e órgãos que a desempenham. A sua identidade está fundada no regime jurídico administrativo e os seus títulos fundamentos se alojam no Direito Constitucional, razão pela qual o Direito Administrativo de cada país possui a feição que lhe é conferida pelo respectivo Direito Constitucional.

Com efeito, o Direito Administrativo é informado por princípios emanados da Constituição Federal. A aplicação desses princípios, inquestionavelmente, alcança os atos e procedimentos administrativos, o que se reflete diretamente no Direito Processual Administrativo, a exemplo das garantias previstas no art. 5º, incisos LIV e LV, de que: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”, e que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Dispõe ainda o art. 41, §1º, inciso II, com a redação que foi dada pela EC nº19/98, que a perda de cargo do servidor estável será feita “mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa”.

Estão aí consagrados, pois, a exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administração Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decisões tomadas. Ou seja: a Administração Pública não poderá proceder contra alguém passando diretamente à decisão que repute cabível, pois terá, desde logo, o dever jurídico de atender ao contido nos mencionados versículos constitucionais. (Mello, 2009, p. 115)

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Acerca da conceituação de Direito Administrativo, outros doutrinadores apresentam notas semelhantes. Segundo Meirelles (2007) é o conjunto harmônico dos princípios jurídicos que regem a atuação dos órgãos públicos, dos seus agentes e das atividades públicas, as quais são tendentes a realizar de forma concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

Para Di Pietro (2007), Direito Administrativo é ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, os agentes e as pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, exercendo atividade jurídica não contenciosa e utilizando bens para a consecução dos seus fins, os quais são de natureza política.

Já para Gasparini (2012) é a sistematização de normas doutrinárias de direito,

um conjunto harmônico de princípios jurídicos que se destinam a ordenar a estrutura, os órgãos e seus agentes, bem como os atos e as atividades da Administração Pública, que são praticadas ou desempenhadas na condição de Poder Público.

1.2 Conceito Jurídico de Processo

Interessa ao presente estudo compreender o conteúdo jurídico da expressão processo, considerando que esse termo não é exclusivo da linguagem jurídica.

O processo é tradicionalmente descrito como um instrumento autônomo no

campo do Direito, regulando as interações entre as pessoas que fazem parte da relação jurídica, visando solucionar os conflitos de interesses. Nessa relação jurídica

participam os sujeitos envolvidos no conflito de interesses e o órgão do Poder Judiciário competente, proferindo a decisão.

Dentro dessa perspectiva, segundo Egon Bockamann Moreira (2003), é que foram desenvolvidos os estudos iniciais sobre o vocábulo processo, dentro da ciência do Direito, perdurando até os nossos dias, de um modo geral, a compreensão de que esse vocábulo é sinônimo de processo jurisdicional.

Aponta que nem sempre o processo jurisdicional foi visto como instituto jurídico autônomo. Somente a partir da segunda metade do século XIX é que se desenvolveram os estudos que conferiram status de verdadeira ciência às pesquisas em tono do fenômeno processual. A partir de então, foram abandonadas as noções que limitavam o processo a um mero apêndice do direito material, dele se apartando e se desenvolvendo segundo premissas próprias.

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O processo jurisdicional passou a ser visto como relação jurídica específica, que se estabelece entre o autor, o juiz e o réu. Essa relação jurídica caracteriza-se pelo seu desenvolvimento no tempo, mediante uma sucessão predeterminada de atos que estão ligados entre si, visando a prática do ato final que é a sentença, ressaltando que o conteúdo específico dessa relação são direitos, ônus e deveres de natureza processual, não existindo uma relação jurídico-processual que esteja fundamentada de forma autônoma em uma hipótese normativa puramente de direito material.

Esclarece o sobredito autor que a existência do processo se justifica pela impossibilidade de o órgão jurisdicional proferir decisões espontâneas, atuando mediante provocação do interessado, porém conferindo sempre à outra parte a possibilidade de apresentar suas razoes, dentro de uma atividade dialética que culminará com a promulgação da sentença. Destaca que o objetivo do processo jurisdicional volta-se para a composição de um conflito de interesse, através da atuação da lei no caso concreto, entretanto, essa noção de processo enfrentou variações na ciência do Direito e evoluiu ao atual conceito de instrumentalidade do processo, cuja visão é mais ampla quanto ao fenômeno jurídico-processual. E acrescenta, citando trechos de Antonio Carlos de Araujo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco:

Essa escola vê que o processo tal qual “toda a atividade jurídica exercida pelo Estado (legislação e jurisdição, consideradas globalmente) visa a um objetivo maior, que é a pacificação social”. O processo é instrumento autônomo “a serviço da paz social”, do qual se vale o Estado “para, eliminando os conflitos, devolver à sociedade a paz desejada”. Assim, o processo não é mais visto na condição de acanhado “adjetivo” do direito material; tampouco realidade demarcada pelos termos “civil” e “penal”. Toda atividade do Estado que desenvolva relação jurídica com particulares, desde que não seja pontual, subsume-se ao conceito de processo. A toda evidência, não se trata de “processos” idênticos – a serem compreendidos e explicados sempre pela mesma lógica. O processo penal, o processo civil, o processo trabalhista e o processo administrativo submetem-se cada qual ao seu próprio regime jurídico. Mas essa constatação não descarta uma compreensão genérica dos princípios comuns (porque insetos) a todas essas disciplinas. (Moreira, 2003, p. 37)

1.3 Processo ou Procedimento Administrativo A questão em pauta não é pacífica entre os doutrinadores na seara do Direito Administrativo. Interessante notar que nos diferentes ramos do Direito, como Direito Processual Civil, Direito Processual Penal e no Direito Processual do Trabalho, há nítida distinção entre os institutos do processo e do procedimento.

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Desse modo, torna-se de fundamental importância apresentar a definição dessas duas expressões, para que sejam diferenciadas quanto ao seu sentido e alcance.

Celso Antonio Bandeira de Melo (2009) ressalta que até bem pouco tempo não existia uma lei geral sobre processo ou procedimento administrativo, nem na órbita da União, dos Estados ou dos Municípios, existindo apenas leis esparsas concernentes a um ou outro procedimento.

No tocante ao emprego das expressões procedimento ou processo administrativo, comenta que os autores divergem quanto sobre a terminologia e as primeiras leis editadas no país sobre o tema apresentam discórdia sobre o termo mais adequado já na sua própria ementa. A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, regula o “processo administrativo” no âmbito da Administração Pública Federal. A Lei de São Paulo nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998, refere-se também ao “processo administrativo” no âmbito da Administração Pública Estadual. A Lei Complementar do Estado de Sergipe nº 33, de 26 de dezembro de 1996, todavia, institui o “Código de Organização e de Procedimento da Administração” daquele Estado.

Afirma esse autor que a nomenclatura mais comum no Direito Administrativo é procedimento, reservando-se a expressão processo para os casos contenciosos, que demandam um julgamento administrativo, tal como ocorre no processo tributário e nos processos disciplinares dos servidores públicos.

O referido autor emprega os termos procedimento e processo administrativo de forma indistinta, considerando que não há uniformidade na doutrina e nem mesmo na legislação, conforme se destacou acima. Assim conceitua o objeto de estudo em causa:

Procedimento administrativo ou processo administrativo é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma sequência de atos conectados entre si, isto é, armados em uma ordenada sucessão visando a um ato derrado, em vista do qual se compôs esta cadeia, sem prejuízo, entretanto, de que cada um dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional própria, que atuoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como “autonomia relativa”. Por conseguinte, cada ato cumpre uma funcao especificamente sua, em despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia:

destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois estão ornados a propiciar uma expressão decisiva a respeito de dado assunto, em torno do qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480)

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E logo adiante apresenta justificativas em torno desse emprego indistinto dos termos, acrescentando seu ponto de vista quanto à terminologia adequada em torno das expressões em pauta:

Não é o caso de armar-se um “cavalo de batalha” em torno de rótulos. Sem embargo, cremos que a terminologia adequada para designar o objeto em causa é “processo”, sendo “procedimento” a modalidade ritual de cada processo. É provável, ou ao menos muito possível, que a partir da lei federal, em sintonia com ela, comece a se disseminar no País a linguagem “processo”. Quanto a nós, tendo em vista que não há pacificação sobre este tópico e que em favor de uma milita a tradição (“procedimento”) e em favor de outra a recente terminologia legal (“processo”), daqui por diante usaremos indiferentemente uma ou outra. (Mello, 2009, p. 481)

Aponta ainda que, mencionando Carlos Ari Sundfeld, que existe um intervelo entre a lei e o ato administrativo, pois este não surge como um passe de mágica, sendo produto de um processo ou procedimento, através do qual a exigência ou a possibilidade suposta na lei em abstrato passam para o plano de concreção. Significa dizer que no procedimento ou no processo é que se estrutura, se compõe e ao final se estampa a vontade administrativa.

Egon Bockmann Moreira (2003) explica que processo e procedimento possuem uma clássica diferenciação quanto ao conteúdo jurídico: enquanto que processo retrata a relação jurídica específica, de caráter processual em sentido estrito, procedimento define o desenrolar dos atos e fatos que configuram o começo, meio e fim do processo, cuja realidade não significa uma relação jurídica. Tratam-se, pois, de conceitos jurídicos que apontam para fenômenos diferentes no mundo do Direito.

Cita dois exemplos da abalizada doutrina de processo civil:

Para Enrico Tullio Liebman procedimento configura o conjunto de atos “como as fases de um caminho que se percorrer para chegar ao ato final, no qual se identificam a meta do itinerário preestabelecido e ao mesmo tempo o resultado de toda a operação”; e processo determina “a existência de toda uma série de posições e de relação recíprocas entre os seus sujeitos, as quais são reguladas juridicamente e formam, no seu conjunto, uma relação jurídica, a relação jurídica processual”.

José Frederico Marques ressalta que: “Não se confunde processo com procedimento. Este é a marcha dos atos do juízo, coordenados sob formas e ritos, para que se atinjam os fins compositivos do processo. Já o processo tem um significado diverso, porquanto consubstancia uma relação de direito que se estabelece entre seus sujeitos durante a substanciação do litígio”. (Moreira, 2003, p. 39).

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Aponta que se acentua a dissociação normativa e conceitual entre processo e procedimento. O termo procedimento jamais se prestou para designar uma relação jurídica, vez que essa função é exercida com exclusividade pela palavra “processo”, que designa a existência de um vínculo entre os sujeitos que estão envolvidos na relação jurídico-processual.

Transpondo as noções de processo, procedimento e relação processual para o campo de aplicação do direito administrativo, enfoca dois ângulos distintos da atividade administrativa do Estado, consistentes na “função administrativa” e na “relação administrativa”, sendo que esta relação sempre será desenvolvida em obediência aos parâmetros daquela função. Na relação administrativa ocorre a interação entre os sujeitos da relação jurídica, de um lado o ente público e de outro a pessoa física ou jurídica. Essa relação se desenvolve através do conjunto da sequencia de atos inerentes à atividade administrativa do Estado, visando alcançar uma finalidade específica. Aponta ainda:

Ora, na justa medida em que há relações administrativas retratadas exatamente por série de atos que visam a determinado fim, exata a conclusão de que essa espécie da realidade jurídica “relação administrativa” pode ser perfeitamente designada pelo termo “processo”.

Por outro lado, é inequívoco que o termo “procedimento” não se presta a designar uma “relação jurídica”. Não há no mundo do Direito vínculo intersubjetivo cuja natureza jurídica seja denominada “procedimento”. A palavra significa, só e tão somente, o ritualismo processual: conjunto de praxes, sequência ou marcha dos atos praticados no curso do processo.

Destaque-se que nessa sequência de atos há duas espécies de normas a incidir: aquelas que determinam o caminho a ser obedecido (e suas consequências) e as que estabelecem o conteúdo dos provimentos a serem concretizados. No direito administrativo há prática específica dessas duas hipóteses jurídicas. (Moreira, 2003, p. 40).

Ressalta que o ponto de partida para se estabelecer a diferenciação entre processos judiciais e procedimentos não judiciais tem se estabelecido a partir da disciplina jurídica em que estão inseridos, ou seja, trata-se do direito processual ou de outros ramos do direito. Contudo, se a pesquisa se der a partir do fenômeno processo, considerando a sua própria natureza jurídica, o intérprete chegará à conclusão de que o seu objeto de pesquisa existe em inúmeras áreas do conhecimento humano.

A título de ilustração, destaca que a edição de leis específicas sobre o processo administrativo, no que tange ao direito administrativo, também acentuou a divergência semântica.

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A ementa da Lei estadual paulista 10.176, de 30.12.1998, dispõe que seu objeto é regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual. O caput do art. 1º dispõe que a lei regula os atos e procedimentos administrativos, ao passo que o Título IV refere-se aos procedimentos administrativos.

Ainda nesse sentido, a Lei daquele mesmo Estado, de nº 10.294, de 20.04.1999, que dispõe sobre a proteção e defesa do usuário do serviço público do Estado de São Paulo, elegeu ambos os termos. O Capítulo III trata do processo administrativo em inúmeros dispositivos, art. 11 e seguintes, porém o art. 13 menciona os procedimentos administrativos advindos da presente Lei.

No que se refere à Lei Federal 9.784, de 1999, elegeu a locução processo administrativo. Empregou a expressão procedimento apenas em três dispositivos, referindo-se nitidamente a rito, como se constata no art. 23, Parágrafo único curso regular do procedimento, art. 34 indicação do procedimento adotado, e art. 47 o conteúdo das fases do procedimento.

Como se constata, a controvérsia não foi superada com a edição das leis que regem a matéria. Até porque não seria somente a letra da lei apta a definir a terminologia correta, considerando o regime jurídico adequado.

O autor em estudo analisa o pensamento de três outros escritores sobre a divergência entre processo e procedimento.

a) O pensamento de Carlos Ari Sundfeld

Este autor criou a teorização acerca das consequências práticas da unificação do uso do termo processo a regular a atividade dos Poderes Estatais. Para esse autor, as diferenças básicas entre as funções jurisdicional e administrativa influirão decisivamente na estruturação dos respectivos processos. Tamanhas são as dessemelhanças entre as atividades, que se torna imprescindível o apuramento do uso dos termos técnicos, dentre eles processo e procedimento.

Com base nesse entendimento, Sundfeld defende o uso puro da locução procedimento administrativo, não apenas para designar o rito, mas com função semelhante a processo judicial, de modo a designar a somatória de trâmites necessários ao desenvolvimento da atividade administrativa.

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O afastamento do termo processo decorre do seu uso reiterado na esfera

jurisdicional, com características próprias e diversas daquelas da função administrativa.

Surgem dessas peculiaridades pelo menos três perigos para o uso comum das locuções: 1) considerando que o termo processo remete à função jursidicional, poderia ocorrer uma restrição do uso da expressão apenas para os casos em que parece haver partes e controvérsia, o que certamente favorece a defesa do indivíduo nas hipóteses de procedimento disciplinar ou tributário, mas o deixaria sem defesa nos demais; 2) a expressão processo administrativo poderia induzir à conclusão de que as decisões da Administração Pública passariam a desfrutar de efeitos semelhantes àquelas do Poder Judiciário, ou ainda, o legislador poderia substituir o processo judicial pelo administrativo, violando o devido processo legal; e, 3) poderia ocorrer uma confusão da matéria em face dos atos administrativos do próprio Poder Judiciário.

Desse modo seria conveniente usar de maneira uniforme a expressão procedimento administrativo, para que o simples falar-se em procedimento invoque as garantias já consagradas no direito processual, sem permitir que ocorram transposições indevidas.

Egon Bockamann Moreira argumenta que as razoes e os motivos desse autor são especiais, conferindo uma solução teórica que se dirige ao amplo prestígio do Estado Democrático de Direito, cuja proposta, através do critério semântico, visa afastar eventuais dúvidas do intérprete, que poderiam resultar em gravame indevido ao particular. Contudo, não considera válida a fixação do conceito de processo exclusivamente no objeto de uma disciplina inaugural, considerando que outros conceitos mais relevantes para o direito administrativo receberam a devida transposição e adaptação histórica à realidade imposta pelo direito público, a exemplo do ato administrativo.

b) O pensamento de Lúcia Valle Figueiredo

O seu estudo sob os ângulos semântico e prático frente ao ordenamento

positivo acentua a diversidade dos princípios jurídicos que incidem sobre os vários

aspectos da atividade administrativa processual e procedimental do Estado. Indica para cada específico conjunto de normas, uma denominação toda própria.

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Nesse sentido, o uso do termo processo se justificaria quando estivermos diante de processos disciplinares, sancionatórios ou revisivos em que houver litigantes ou acusados. No texto constitucional, a referência a processo administrativo no art. 5º, inc. LV, seria apenas quanto às situações em que há controvérsias, em que há sanções, punições disciplinares, portanto situações de acusações em geral ou litigância.

A palavra procedimento seria aplicada unicamente como requisito essencial da atividade administrativa normal. Trata-se do caminho a ser percorrido pela Administração visando cumprir formalidades sequenciais para chegar ao ato final. Lúcia Valle Figueiredo aponta ainda duas subdivisões para o uso desse termo: ora se referindo ao conjunto de formalidades necessárias para a emanação de atos administrativos, ora como a sequência de atos administrativos, cada qual desencadeando efeitos típicos, porém todos visando o ato final, dando-lhe suporte de validade.

Egon Bockmann Moreira adota a classificação proposta pela autora acima citada, mas com outros fundamentos e desdobramentos. Considera que tal distinção pode ser transposta, pois se trata de diferença de graus dentro de uma mesma realidade jurídica, e não a configuração de disciplinas jurídicas autônomas. Porquanto, o conjunto de princípios vinculado exclusivamente ao procedimento está contido no feixe que caracteriza o processo, isso porque o procedimento é essencial ao processo.

Arremata assinalando que há diversidade parcial de regimes jurídicos, que impõe estudo e classificação diferenciados, porém, porém o ponto de partida não seria a acusação ou o litígio, mas o vínculo entre os particulares e ou servidores públicos e a própria Administração.

c) O pensamento de Marçal Justen Filho

Esse autor abordou o tema processo versus procedimento a propósito do processo administrativo fiscal. Assinalou a relevância do procedimento como instrumento de controle e limitação do poder e sua relação com os pressupostos fundamentais do Estado Democrático de Direito, quais sejam, princípios da publicidade, objetividade e contraditório.

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Equiparou os efeitos da procedimentalização da atividade estatal àqueles do princípio da separação dos Poderes do Estado, pelo fato de que ambas as concepções têm conteúdo similar, visando impedir o poder absoluto e concentrado.

Esclarece a utilização dos termos dentro de uma abordagem histórica. Inicialmente deu-se o uso da expressão processo administrativo; depois procedimento administrativo; e, enfim, retornou-se à locução processo administrativo, com base no entendimento de que seria adequada para designar hipóteses de procedimento envolvendo contraposição de interesses, propiciando oportunidade de participação em regime de contraditório entre seus titulares. Conclui no sentido de que essa terceira solução não resolve o problema a contento.

Marçal Justen Filho reputa que o ponto fundamental da questão reside na natureza triangular da relação jurídica processual, ou seja, o que dá identidade ao processo é uma composição totalmente peculiar e sem paralelo em qualquer outro tipo de vínculo jurídico. O processo vincula três sujeitos, produzindo situações jurídicas subjetivas favoráveis e ou desfavoráveis.

Nesse vínculo trilateral, o juiz participa do processo, porém não na condição de parte, mas com autonomia. O juiz é imparcial não apenas no sentido de ser vedada a sua participação, mas também na acepção de que não é parte. Em nenhum outro tipo de relação jurídica um dos polos é ocupado por sujeito que não seja parte. Essa imparcialidade é regulada por disposições normativas que asseguram não apenas a isenção íntima do julgador, mas também no tocante à ausência de um vínculo subjetivo entre o julgador e a posição das partes.

Assinala que na atividade administrativa, ao contrário da jurisdicional, há identidade de sujeitos ocupando a condição de parte e julgador. Os atos impugnados e os atos decisórios da controvérsia são praticados pelo mesmo sujeito de direito ou por sujeitos de direito com situação equivalente. Não há nessa relação um julgador imparcial, no sentido de não ser parte na controvérsia, pois o órgão julgador não apresenta condições de decidir sem tomar partido.

Por tais razões, argumenta que seria impossível o uso da locução processo administrativo, a não ser que existisse uma estrutura orgânica com competência para conduzir a solução da controvérsia na via administrativa, totalmente independente dos sujeitos que estivessem em conflito.

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Deduz ainda a necessidade de dissociar as regras (constitucionais e infraconstitucionais) aplicáveis ao processo jurisdicional e ao procedimento administrativo, em razão de que as regras meramente procedimentais são plenamente aplicáveis segundo abordagem comum, ao passo que as regras acerca da situação do órgão julgador e das relações dele com as partes não podem ser estendidas ao campo do direito administrativo. Conclui que o Estado como Administração não desempenha atividade processual, seja qual for o ângulo de enfoque.

Egon

Bockmann

Moreira

rebate

afirmando

que

as

locuções

relação

processual e processo designam espécies de atividades inerentes à Administração Pública, concretizadas sob determinado regime jurídico, necessárias e suficientes para legitimar a utilização dos termos. Não seriam a natureza triangular do processo jurisdicional, nem a posição de imparcialidade do Poder Judiciário, aptas a impedir o seu emprego científico.

Acrescenta outras razões: a natureza triangular da relação processual jurisdicional não é permanente, pois há relações frente ao Poder Judiciário que não são trilaterais, mas duais, mesmo número de partes que o existente na relação processual de direito administrativo; a tríplice relação jurídica não é exclusiva do direito processual, pois há situações jurídicas de direito privado que possuem estrutura subjetiva trilateral, a exemplo das estipulações em favor de terceiro (CC, art. 436 a 438).

No tocante à imparcialidade, aponta que o servidor faz parte do órgão ou entidade administrativa, mas o exercício da função pública não lhe permite a parcialidade como fundamento de suas decisões, porquanto a imparcialidade decorre do primado constitucional do Estado Democrático de Direito e se constitui dever de todos os agentes públicos nos atos estatais, sejam administrativos, legislativos ou jurisdicionais.

Destaca que no processo administrativo, especialmente depois de promulgada a Lei 9.784/1999, incide a disciplina de impedimentos e suspeições. E mesmo que não houvesse tais normas, seriam aplicadas por analogia as regras do Código de Processo Civil e do Código de Processo Penal.

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Não seria imaginável a possibilidade da autoridade administrativa se envolver em questões nas quais tenha interesse particular, tanto devido à sua participação pretérita, diante da presença de amigos, inimigos ou parentes, quanto a eventual ganho pessoal, seja financeiro ou prestigioso, pois estaria violando princípios da Constituição Federal, da legalidade, moralidade, impessoalidade dentre outros.

No tocante ao órgão julgador, assinala que não será a falta de independência que deverá impor o uso do termo procedimento. A independência não faz parte do conteúdo da definição de processo, mas da definição de Órgão do Poder Judiciário (tribunais e juízes singulares). Desse modo, considerando que o termo processo não é de uso exclusivo do Poder Judiciário e que os órgãos administrativos devem ser autônomos, com liberdade para analisar fatos e direito de acordo com a legislação, a questão estaria assim transposta.

Relembra que em vários países europeus existem tribunais administrativos, que fazem parte da Administração Pública e julgam o contencioso administrativo, e nem por isso pode se afirmar que a atividade lá desenvolvida é parcial e dependente, ou ainda, que é meramente procedimental, e não processual.

Egon Bockmann Moreira indica o emprego da locução Processo Administrativo, não procedimento. Afirma que o processo é relação jurídica dinâmica, coordenada por normas que estabelecem vínculo de segundo grau entre os sujeitos que dele participam.

Na relação processual os direitos e deveres das pessoas participantes são de direito público, qualquer que seja a natureza jurídica das partes e dos interesses em jogo. Um dos sujeitos exerce o poder-dever, oriundo de mandamentos normativos, seja membro do Poder Judiciário ou da Administração Pública. E assim arremata:

Talvez a mais avançada solução seja a defendida por Bacellar Filho, para quem a tese defensável “vai além das linhas tradicionalmente enunciadas pela doutrina a respeito do procedimento e do processo. Com efeito, nem o procedimento é sinônimo de função administrativa, nem o processo, de função jurisdicional”. O momento é de ampliação dos limites de cada uma das disciplinas, respeitando-se suas peculiaridades, mas transpondo-se o “acordo tácito” em torno das ideias de processo e procedimento, que resultou no desmembramento artificial de tais fenômenos jurídicos. (Moreira, 2003, p. 58)

1.4 Conceito de Processo Administrativo

Existe ainda no mundo jurídico certa dificuldade quanto ao entendimento acerca do conceito de processo administrativo.

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Como vimos anteriormente, a doutrina não admitiu durante muito tempo o conceito de processo no âmbito da Administração Pública. Entendia-se que esse termo somente se referia à atividade jurisdicional, todavia, paralelamente a tal concepção, sempre esteve presente a ideia da existência do chamado processo administrativo, que não se confunde com o processo judicial.

Desse modo, a partir do momento em que se admite a existência da processualística em sentido amplo, ou seja, extensiva a todos os poderes do estado, surge a necessidade de abordar com mais profundidade a questão da terminologia, objeto de controvérsias entre os doutrinadores, visando identificar qual é o termo mais adequado, se processo ou procedimento administrativo.

Feito isso, passemos ao conceito de processo administrativo. Gasparini (2012) conceitua em sentido amplo como sendo o conjunto das medidas jurídicas e materiais, praticadas em ordem de cronologia, necessárias para o registro dos atos da Administração Pública. Servem também ao controle do comportamento dos administrados e dos seus servidores, compatibilizando o interesse público com o privado, outorgando direito ou resolvendo controvérsias administrativas.

Para Mello (2009), procedimento ou processo administrativo é um dos mais importantes instrumentos de garantia dos administrados perante as prerrogativas públicas, apesar de que tem despertado pouca atenção dos doutrinadores. Menciona que até bem pouco tempo não existia uma lei geral sobre processo ou procedimento administrativo, seja na esfera da União, dos Estados ou Municípios.

Existiam apenas algumas normas esparsas que tratavam de um ou outro procedimento. Nesse sentido, faz breve remissão às primeiras normas sobre Direito Processual Administrativo no Brasil, apresentando o seguinte conceito:

Procedimento administrativo ou processo administrativo é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma sequencia de atos conectados entre si, isto é, armados em uma ordenada sucessão visando a um ato derradeiro, em vista do qual se compôs esta cadeia, sem prejuízo, entretanto, de que cada um dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional própria, que autoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como “autonomia relativa”.

Por conseguinte, cada ato cumpre uma função especificamente sua, em despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia:

destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois estão ordenados a propiciar uma expressão decisiva a respeito de dado assunto, em torno do qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480).

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Prossegue, acerca da terminologia adequada, ressaltando que os autores e até mesmo as leis são divergentes quando se referem a processo ou procedimento. Essa última é a nomenclatura mais comum em Direito Administrativo, pois a expressão processo tem sido reservada para os casos contenciosos, que são solucionados por meio de um “julgamento administrativo”, tal como ocorre nos processo tributário e nos processos disciplinares dos servidores públicos.

Entende que a terminologia mais adequada para designar o objeto em estudo é “processo”, ao passo que “procedimento” é a modalidade ritual de cada processo. Entretanto, como não existe uma pacificação sobre essa terminologia, mormente em face da tradição em torno da palavra procedimento, usa de forma indiferentemente uma ou outra expressão, aplicando assim processo e procedimento com sentido semelhante. Apesar dessa hesitação, ressalta a utilidade e a instrumentalidade do processo, como mecanismo que oferece a possibilidade de se extrair da abstração da lei a vontade que será realizada no plano concreto:

Entre a lei e o ato administrativo existe um intervalo, pois o ato não surge com um passe de mágica. Ele é o produto de um processo ou procedimento através do qual a possibilidade ou a exigência supostas na lei em abstrato passa para o plano da concreção. No procedimento ou processo se estrutura, se compõe, se canaliza e a final se estampa a “vontade” administrativa. Evidentemente, existe sempre um modus operandi para chegar-se a um ato administrativo final. (MELLO, 2009, p. 481)

Noutros ramos do Direito, tal como o Direito Processual Civil e o Direito Processual Penal existe uma clara distinção entre os institutos do processo e do procedimento: aquele assegura o exercício da jurisdição e se trata do conjunto de atos ordenados à consecução de uma finalidade, e esse, é o meio pelo qual processo ganha movimento e se realiza. Há firme doutrina no sentido de demonstrar essa distinção:

O procedimento é, nesse quadro, apenas o meio extrínseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; é a manifestação extrínseca deste, a sua realidade fenomenológica perceptível. A noção de processo é essencialmente teleológica, porque ele se caracteriza por sua finalidade de exercício do poder (no caso, jurisdicional). A noção de procedimento é puramente formal, não passando da coordenação de atos que se sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do processo) é o meio pelo qual a lei estampa os atos e fórmulas da ordem legal do processo. (Cintra, Grinover e Dinamarco, 2006, p. 297)

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De qualquer forma, Mello (2009) esclarece que o reconhecimento de que sempre haverá um começo, meio e fim, necessários para as manifestações estatais, conduziu autores de grande qualificação intelectual a reconhecerem que processo e procedimento não são patrimônio exclusivo da função jurisdicional, existindo também nas funções legislativa e administrativa, o que permite falar atualmente acerca de um Direito Processual Administrativo.

Citando Merkel, ilustra que esse notável mestre, já em 1927, demonstrava com que o processo não é fenômeno específico da função jurisdicional, mas ocorre na presença, bem como da sentença e também do ato administrativo. Dessa forma, esclarece que, tal como acontece na esfera judicial, para ser produzido o ato próprio de cada função não se requer apenas consonância substancial com a norma, mas também com os meios de produzi-la. Assim, no Estado de Direito os cidadãos têm a garantia de que o Poder Público estará empenhado na busca dos fins estabelecidos em lei, como também de que esses fins somente poderão ser perseguidos pelos modos previamente estabelecidos para isso. Realça que a cada finalidade administrativa correspondem medidas próprias, admitidas previamente pela lei e que devem ser alcançadas por uma via também previamente estabelecida.

É em decorrência do caráter funcional administrativo que a Administração deve buscar as finalidades legais através de um itinerário, de uma ordem sequencial de atos, isto é, de um processo e um procedimento, a fim de que fique assegurado que a conclusão final administrativa, isto é, o ato derradeiro, resultou de uma trilha capaz de garantir que a finalidade legal foi, deveras, atendida e se possa controlar a ocorrência deste resultado. (Mello, 2009, p.

484)

Salienta que, segundo eminentes mestres, essa sucessão de atos tendentes a uma finalidade é um processo e que há formas específicas de realizá-lo, que se apresentam como aspectos externos ao processo, os quais se constituem os procedimentos. Afirma que muitos sustentam com razão que o chamado procedimento administrativo melhor se denominaria “processo”, por ser essa realmente a sua natureza.

Na concepção de Di Pietro (2007), a expressão processo administrativo é utilizada com diferentes sentidos. Dentre eles, de forma mais ampla, designa o conjunto dos atos coordenados para a solução de controvérsia no âmbito administrativo, entretanto, como nem todo processo administrativo envolve uma controvérsia, possui um sentido mais amplo ainda para abranger a série de atos preparatórios de uma decisão final da Administração.

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E a respeito da distinção entre processo e procedimento afirma que essas expressões não se confundem entre si:

O primeiro (processo) existe sempre como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa; tudo o que a Administração Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de atos materiais ou jurídicos, consistentes em estudos, pareceres, informações, laudos, audiências, enfim, tudo o que for necessário para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração. O procedimento é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. (Di Pietro, 2007, p. 623)

A citada autora preleciona ainda que nem sempre a lei estabelece o procedimento a ser observado pela Administração. Nessa hipótese escolhe livremente a forma de atingir os seus objetivos, contudo há casos em que a lei estabelece uma sucessão de atos preparatórios que devem obrigatoriamente preceder a prática do ato final, hipótese em que existe o procedimento e deve ser observado para não gerar a ilegalidade do ato da Administração, impondo-se maior rigor quando envolvem o interesse público e os direitos de administrados, como acontece na licitação, nos concursos públicos e nos processos disciplinares.

José dos Santos Carvalho Filho (2009) conceitua procedimento administrativo como sendo a sequência de atividades da Administração, interligadas entre si, que visam alcançar determinado efeito final previsto em lei. Cuida-se de atividade contínua, em que os atos e operações se colocam em ordenada sucessão com a proposta de chegar a um fim predeterminado, sendo que no curso do procedimento, várias atividades são realizadas, inclusive a prática de alguns atos administrativos intermediários.

No tocante ao processo administrativo, afirma que nele se consuma a formalização do procedimento, pelo fato deste ser constituído pela prática de vários atos e atividades, não apenas da administração púbica como também de administrados e terceiros. Desse modo, o processo administrativo é indicativo das relações jurídicas entre os participantes do procedimento, possuindo verdadeira natureza teleológica e valendo como instrumento para alcançar o objetivo final da Administração.

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II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO

2.1 O Contencioso Administrativo na França

O chamado contencioso administrativo possui como seu maior expoente de

desenvolvimento a França. Abordando-o em breves notas, tem-se que as suas origens remontam ao absolutismo francês, atribuindo-se a Henrique III a criação do

Conselho de Estado em 1578. As suas bases modernas surgiram com o advento da Revolução Francesa e com a Declaração dos Direitos Homem e do Cidadão, ambas ocorridas em 1789, quando o contencioso administrativo passou a ter os moldes em que até hoje podem ser percebidos 1 .

O sistema do contencioso administrativo francês passou por duas grandes

reformas. Foram motivadas pelo crescimento das atividades estatais, em decorrência do acesso à Justiça, a partir do teor das decisões do Conselho de Estado que ampliaram significativamente o seu âmbito de atuação e de injunção nas

decisões e atividades do Estado.

A primeira reforma ocorreu em 1953, quando foram criados os Tribunais

Administrativos, para desafogar o volume de demandas junto ao Conselho de Estado. Esses Tribunais são órgãos jurisdicionais de primeira instância e possuem competência para julgar todos os litígios em que a administração figura como parte, salvo raras exceções.

A segunda reforma ocorreu em 1987, quando foram criadas as Cortes

Administrativas de Apelação. Essas Cortes assumiram grande parte da competência

do Conselho de Estado, passando a processar e julgar a maior parte dos recursos oriundos dos Tribunais Administrativos.

O Conselho de Estado permaneceu como órgão máximo da Jurisdição Administrativa, além de manter a função consultiva que possui desde sua criação. Essa conformação do sistema de contencioso administrativo francês perdura até a atualidade.

1 História, organização e casos paradigmáticos no Direito Administrativo Francês disponível em:

< http://www.conseil-etat.fr > Acesso em: 15 dez. 2013.

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O Contencioso Administrativo francês decorre do modelo de jurisdição dual.

Diferentemente, o Brasil adotou o sistema de jurisdição única desde 1891, consolidado pela Constituicao Federal de 1988, art. 5º, inc. XXXV, no qual todos os litígios são resolvidos pelo Poder Judiciário, inclusive as causas que envolvem os atos da Administração Pública. Como preleciona Hely Lopes Meirelles: O sistema judiciário ou de jurisdição única, também conhecido como sistema inglês e, modernamente, denominado sistema de controle judicial, é aquele em que todos os litígios - de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados - são resolvidos judicialmente pela Justiça Comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário.

A França optou pela tripartição total dos poderes, admitindo a criação de três

funções, sem o monopólio da função jurisdicional pelo Poder Judiciário. O controle dos atos da administração seria realizado mediante a criação de jurisdição própria, com atribuições para julgar a legalidade dos atos administrativos.

Nesse sentido, a Assembléia Constituinte de 1790 inseriu na Constituição de 1791 o conceito de Direito Administrativo na França: "As funções judiciais são e permanecerão separadas das funções administrativas. Os juizes não poderão, sob pena de prevaricação, interferir, de qualquer maneira que seja nas operações dos órgãos administrativos nem chamar a sua presença os administradores, em razão de suas funções".

Surgiu então o que foi denominado ministro-juiz. Os atos executivos eram revisados ou julgados pelos próprios agentes públicos que os praticaram ou por seus superiores, aos quais incumbiam a decisão final sobre a legalidade ou não das determinações.

Desde então, a Administração Pública francesa somente se subordina à jurisdição especial do contencioso administrativo, a partir da autoridade do Conselho de Estado. Cuida-se do órgão máximo da jurisdição especial, com competência jurisdicional plena em matéria administrativa, exercendo também a função consultiva, além das suas atribuições administrativas.

Os tribunais administrativos estão sujeitos ao controle direto ou indireto desse Conselho de Estado, que opera como juízo de apelação, cassação ou ainda, excepcionalmente, como juízo originário de certas contendas administrativas.

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Existe exceção ao cabimento da jurisdição administrativa para julgar questões do contencioso administrativo. Exemplo disso são os litígios decorrentes de atividades públicas realizadas em caráter privado, bem como as questões de repressão penal e os litígios referentes à propriedade privada.

Estão previstos quatro recursos, que podem ser interpostos ao Conselho de Estado Francês:

1) Contencioso de plena jurisdição, de mérito ou de indenização, por meio do qual se requer o restabelecimento de direitos atingidos pela Administração;

2) Contencioso de anulação, que visa tornar inválido ato administrativo ilegal, contrário à própria lei, à moral ou por desvio de finalidade, denominado também recurso por excesso de poder;

3) Contencioso de interpretação, cuja finalidade é obter a declaração sobre o sentido do ato e seus efeitos quanto ao postulante; e,

4) Contencioso de repressão, que tem por finalidade condenar à pena administrativa legalmente prevista os casos como infrações de trânsito ou de atentado ao domínio público.

A instituição do contencioso administrativo, portanto, foi de fundamental

importância para o desenvolvimento do Direito Administrativo. A jurisprudência precisa e coerente produzida pelo Conselho de Estado foi preponderante para o desenvolvimento dos conceitos e estrutura do Direito Administrativo, delimitando por

exemplo as bases do princípio da legalidade como limite para a atuação dos agentes públicos.

O sistema do contencioso francês foi aplicado, com as devidas adaptações, em países como a Suíça, Finlândia, Grécia, Turquia e Polônia.

2.2 Processo Administrativo em Portugal

O modelo adotado por Portugal para o Contencioso Administrativo é quase

que na sua integralidade o sistema de jurisdição administrativa francesa. Isso

ocorreu com vários países europeus, diante do sucesso e desenvolvimento jurisprudencial francês.

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Tratando-se de atualidades, colhe-se que em Portugal foi instituído o Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442, de 15 de novembro de 1991 2 , que revogou os instrumentos anteriores que tratavam da matéria, a saber, o Decreto-Lei nº 13.458, de 12 de abril de 1927, e o Decreto-Lei nº 370, de 6 de outubro de 1983. Esse Código passou por uma revisão após quatro anos de vigência, através do Decreto-Lei nº 6, de 31 de janeiro de 1996 3 .

A exposição de motivos apresenta os objetivos do aludido Código e as

justificativas em torno de aspectos relevantes da sua elaboração. Dentre outras,

destacamos a seguinte justificativa, pertinente ao Direito comparado:

2. Na elaboração deste Código tiveram-se em conta os ensinamentos do direito comparado e a larga experiência que já se pode colher da aplicação de leis de procedimento administrativo em países com sistemas político- administrativos tão diferentes como a Áustria, os Estados Unidos da América, a Espanha, a Iugoslávia e a Polônia, para apenas citar alguns dos mais importantes osb este ponto de vista. Particular atenção mereceu a Lei do Procedimento Administrativo da República Federal da Alemanha, publicada em 1976, e a riquíssima elaboração doutrinal a que deu lugar.

O Código apresenta as definições de procedimento administrativo e de processo administrativo. Eis a íntegra do art. 1º com as definições:

1 - Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de

actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da

Administração Pública ou à sua execução.

2 Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo.

O âmbito de aplicação das disposições desse Código está definido no seu

segundo artigo. Dispõe que suas normas se aplicam a todos os órgãos da Administração Pública que no desempenho das atividades administrativas de gestão

pública estabeleçam relações com os particulares. Aplicam-se também aos atos administrativos praticados pelos órgãos do Estado, que embora não integrando a Administração Pública desenvolvam funções materialmente administrativas.

2 Disponível em: < http://dre.pt/pdf1s/1991/11/263A00/58525871.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013. 3 Disponível em : < http://dre.pt/pdf1s/1996/01/026A00/01680195.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

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Na organização político-administrativa do Estado Português foi instituído o Contencioso Administrativo. Visando concretizar o direito fundamental de acesso a essa instância administrativa, criou-se naquele país o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei nº 15, de 22 de fevereiro de 2002 4 , alterado pela Lei nº 4-A, de 19 de fevereiro de 2003. Dentre as suas Disposições Fundamentais, o aludido Código estabelece no art. 1º a forma de se aplicar o Direito, nestes termos: “O processo nos tribunais administrativos rege-se pela presente lei, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações”.

Interessante analisar, ainda que sucintamente, quais são os poderes desses Tribunais Administrativos, pois auxilia na compreensão quanto à sua forma de atuação no Contencioso Administrativo. O art. 3º do Código em pauta elenca as seguintes competências desses Tribunais: 1) Apreciar quanto ao cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam; 2) fixar prazo para o cumprimento dos deveres da Administração e aplicar sanções pecuniárias compulsórias; e, 3) assegurar a execução das suas sentenças, inclusive proferidas contra a Administração, seja prolatando sentença que produza os efeitos que o ato administrativo devia produzir, nos casos em que a prática do ato e o seu conteúdo sejam estritamente vinculados, seja providenciando a concretização material do comando normativo da sentença.

A propósito de os Tribunais Administrativos executarem suas sentenças contra a Administração Pública, Antonio Cândido Oliveira (in Temas e Problemas de Processo Administrativo) suscita a questão que se segue, pertinente à forma de organização judiciária administrativa existente naquele país:

Esta foi - e tem sido - uma questão difícil de resolver e tem, ainda hoje, a sua pedra de toque na execução das sentenças dos tribunais administrativos. Repare-se que se for necessário impor a força para fazer valer uma decisão judicial contra a Administração é preciso utilizar os meios da Administração (e esta que possui a força) contra ela própria. Convenhamos que não é fácil. Pelo contrario, este uso da força já se torna mais simples quando a decisão judicial resolve um conflito entre particulares, pois a Administração está de fora.

Como se percebe por meio dessa breve abordagem, há dois sistemas de codificação. Um voltado para a Administração Pública propriamente dita e outro pertinente ao Contencioso nos Tribunais Administrativos.

4 Disponível em: < http://www.dre.pt/pdf1s/2002/02/045A00/14221457.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

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III EVOLUÇÃO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

O presente capítulo tem por escopo analisar o surgimento dos principais instrumentos normativos, que concorreram para a formação do arcabouço processual administrativo no Brasil.

3.1 Surgimento da Legislação Processual Administrativa no Brasil

Antes, porém, importa reconhecer que o surgimento da processualística administrativa pressupõe a existência do próprio direito administrativo.

No Brasil, o direito administrativo começou a se fundir ainda na época do Império, quando ocorreu a divisão de funções entre o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Poder Executivo e o Poder Moderador, sendo que esses dois últimos estavam concentrados na pessoa do Imperador. Naquela época existia uma administração pública organizada, entretanto regida basicamente pelas regras do direito privado, que o Conselho de Estado se limitava a aplicar nas relações entre a administração e os particulares.

Ainda no período Imperial, criou-se a cadeira de direito administrativo nos cursos jurídicos, que foi instalada, em 1856, na Faculdade de Direito de São Paulo, regida por Francisco Maria de Souza Furtado de Mendonça. A partir de então, com o trabalho de diversos doutrinadores, começa a se desenvolver o direito administrativo brasileiro.

No período Republicano foi suprimido o Poder Moderador e a jurisdição administrativa, que fora atribuída ao Conselho de Estado. Essa mudança contribuiu para afastar o direito administrativo dos moldes do direito privado.

A Constituição Federal de 1934 promoveu a extensão das atividades do

Estado nas áreas social e econômica. Essa ampliação provocou diversas evoluções no direito administrativo, instituindo-se, inclusive, um Tribunal de Direito Administrativo na esfera federal. O Estado deixou a posição de guardião da ordem pública e passou a atuar nas áreas da saúde, higiene, educação, economia, assistência e previdência social.

A máquina estatal cresceu, na medida em que foram instituídas novas

pessoas jurídicas públicas, incumbidas de executar os serviços públicos, aumentando também os quadros funcionais públicos, necessários ao atendimento das demandas assumidas pelo Estado.

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Desse modo, o processo gradativo de expansão da atuação do Poder Público foi decisivo para a ampliação e estruturação do direito administrativo. Porquanto, foram editadas sucessivas normas regulando as atividades em cada área de atuação, dando ensejo aos estudos e obras lançadas pelos mais variados doutrinadores.

No tocante a surgimento do direito processual administrativo, os doutrinadores são unânimes em afirmar que até bem pouco tempo não havia uma lei geral sobre processo ou procedimento administrativo no Brasil. Existiam apenas normas esparsas concernentes a um ou outro procedimento administrativo.

Essa lacuna é tratada por autores como crise do processo administrativo. Nas palavras de Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, por exemplo, “é quase um escândalo que date de 1999 a primeira lei federal geral de processo administrativo!. Apontam que esse panorama é inaceitável do ponto de vista legal e doutrinário, pois o texto constitucional brasileiro tem consagrado como garantias individuais fundamentais o direito de petição e o direito de representação, os quais devem ser exercitados pela via do processo administrativo.

Acrescentam que a inexistência de disciplina normativa do processo administrativo representou expressivo reforço da autocracia burocrática diante dos reclamos da sociedade. Isso explica o fato de que os autores apresentem numerosas explicações para o exame do ato administrativo, pouco se aplicando no estudo do processo administrativo, o que vem ocorrendo apenas recentemente, muito embora desde 1988 o processo administrativo tenha recebido reconhecimento no texto Constitucional. Elencam um conjunto de situações como consequência dessa realidade do nosso direito administrativo:

A consequência dessa idiossincrasia do direito administrativo brasileiro é por todos conhecida: a Administração sempre se considerou senhora e dona do processo administrativo, decidindo, a seu talante, quando e como instaurá-lo, seu iter, a dimensão da atividade dos administradores em seu bojo, sua publicidade ou reserva etc. Daí também algumas patologias que os advogados brasileiros por vezes enfrentam, tais como: (a) resistência da Administração em conceder vista de autos de processo administrativo, apesar da existência de expressas determinações legais a respeito; (b) frequência com que as repartições simplesmente se recusam ao recebimento de petições, obrigando o interessado a recorrer ao Judiciário, com invocação de garantias constitucionais (invariavelmente o Judiciário repele a recusa, conectando o tema ao direito constitucional de petição CF, art. 5º, XXXIV, “a”). (2012, p. 23)

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A par disso ressaltam que somente se pode pensar na efetiva realização do princípio democrático quando se dá ao administrado a oportunidade de participar da formação da vontade administrativa. Para tanto, deve ser assegurado ao cidadão o direito de postular junto à Administração, com as mesmas garantias que são deferidas no processo jurisdicional, incluindo o direito ao contraditório, de produzir provas, de apresentar recurso e ter conhecimento dos atos administrativos por meio da publicidade. Enfim, a possibilidade de participação democrática no processo administrativo representa uma posição contrária ao autoritarismo da administração.

3.2 Lei Geral de Processo Administrativo no Brasil

No tocante às normas sobre processo administrativo, constata-se que a lei pioneira no país foi a Lei Complementar do Estado de Sergipe, nº 33, de 26 de dezembro de 1996. Editada, portanto, há menos de duas décadas, cujo diploma legal instituiu o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública do Estado de Sergipe, ressaltando que participaram ativamente na elaboração do anteprojeto os juristas Carlos Ayres de Brito 5 e Sérgio Monte Alegre.

Após dois anos, foi editada no Estado de São Paulo a Lei nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que regulou o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual. A elaboração do anteprojeto contou com o importante trabalho do professor Carlos Ari Sundfeld.

A despeito da existência dessas duas leis estaduais, as normas de direito processual administrativo somente passaram a ser concretizadas em âmbito nacional com a edição da lei que estabeleceu normas gerais de processo administrativo na Administração Pública Federal. Essa iniciativa foi um passo importante para o efetivo exercício da cidadania por parte dos administrados.

Destarte, visando estabelecer regras jurídicas claras para o processo administrativo, foi nomeada pelo Ministro da Justiça uma comissão de juristas para elaborar o anteprojeto regulador do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

5 Carlos Ayres Brito foi ministro do Supremo Tribunal Federal e atualmente está aposentado.

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A comissão foi coordenada pelo Professor Caio Tácito e composta pelas

Professoras Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella di Pietro e pelos Professores

Inocêncio Mártires Coelho, Diogo de Figueredo Moreira Neto, Almiro do Couto e Silva, José Carlos Barbosa Moreira. O ato normativo expedido para a composição

dessa comissão foi a Portaria do Ministério da Justiça nº 1404, de 17 de outubro de

1995.

A aludida comissão foi posteriormente ampliada, por ação conjunta dos

Ministros da Administração e Reforma do Estado e da Justiça, tendo em vista a importância estratégica da regulação do processo administrativo federal para o Plano Diretor de Reforma do Estado, pois no campo dos recursos humanos uma boa parte das medidas propostas necessitava de segurança jurídica. Passaram a integrar a comissão os professores Adilson Abreu Dallari, José Joaquim Calmon de Passos, Paulo Eduardo Garrido Modesto e a Professora Carmen Lúcia Antunes Rocha.

Essa ampliação dos integrantes da aludida comissão se deu mediante a Portaria Conjunta do Ministério da Justiça e do Ministério da Administração e Reforma do Estado de nº 47, datada de 31 de janeiro de 1996.

O projeto de lei converteu-se, por fim, na Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de

1999 6 , lei federal do processo administrativo, que estabeleceu normas sobre processo administrativo no âmbito da administração pública federal. O seu primeiro artigo especifica que “Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.”

Importante destacar que na Lei 9.784, de 1999, não ficou estabelecido nenhum procedimento a ser rigorosamente observado nos processos administrativos em geral. Entretanto, esse diploma legal estabeleceu normas pertinentes à instauração, instrução e decisão, especificando regras a serem observadas nas fases do processo administrativo.

6 Lei n.º 9.784 foi publicada no Diário Oficial da União de 1º de fevereiro de 1999 e retificada no Diário Oficial da União de 11 de março de 1999.

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O campo de aplicação dessa lei federal se restringiu à administração pública

federal. Porquanto, um diploma legal produzido pelo Poder Legislativo da União não poderia extrapolar os limites na regulação do processo administrativo, para atingir também a Administração Pública dos Estados ou dos Municípios, em face da

autonomia constitucional garantida a esses entes federativos.

Não obstante essa limitação, a lei federal em apreço passou a influenciar as legislações estaduais ou municipais. É de se notar que esses entes públicos, por meio de suas Casas Legislativas, podem reproduzir e até aperfeiçoar boa parte dos preceitos da lei geral de processo administrativo.

3.3 Constituição Federal e Processo Administrativo

É tradicional nas constituições brasileiras a previsão de garantias processuais judiciais mais vinculadas de forma explícita e categórica ao processo penal. Não se vê nas constituições, mormente nas mais antigas, garantias processuais relacionadas ao processo administrativo.

A Constituição Federal de 1967, no art. 153, § 15, conferiu aos acusados o

direito de defesa: “§ 15 - A lei assegurará aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela Inerentes. Não haverá foro privilegiado nem Tribunais de exceção.”

Esse dispositivo deu ensejo para que a jurisprudência dos nossos tribunais estendesse algumas garantias para o âmbito do processo administrativo, especialmente no que concerne ao processo disciplinar. Exemplo disso é a pacificação do entendimento de que é nulo o ato disciplinar que tenha tomado por base procedimento de apuração disciplinar que não tenha dado oportunidade de defesa ao servidor que foi punido.

A Constituição Federal de 1988 inovou de forma significativa no campo do

processo administrativo ao mencionar expressamente o processo administrativo. Além das garantias quanto aos processos judiciais, assegurou também direito fundamental pertinente ao processo administrativo, tal como preconizado no art. 5º, incisos LIV e LV: LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;- LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.

35

A Constituição dispõe ainda no art. 41, § 1º, inciso II, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que o servidor público estável só perderá o cargo “mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa”.

Essas garantias representam, sem dúvida, avanço importante no sentido de firmar as bases Constitucionais do processo administrativo. Porquanto, as Cartas anteriores não faziam menção expressa ao processo administrativo. De certo modo não reconheciam as garantias processuais administrativas de forma ampla, vinculadas aos direitos fundamentais, da mesma forma como se reconhecia no âmbito do processo judicial.

Nesse sentido, assim preleciona Odete Medauar:

Algumas garantias inerentes ao esquema processual, a prevalecer, portanto, também no exercício de funções administrativas, eram extraídas, pela doutrina e jurisprudência, por analogia ou interpretação extensiva, de garantias fixadas para o processo penal. Por vezes se fundamentavam garantias do processo administrativo no caráter taxativo do rol de direitos fundamentais, o que permitia, então, desdobramentos retirados do sistema constitucional e seus princípios. (Medauar, 2008, p. 85)

3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional Foram promovidas pesquisas através dos sítios eletrônicos do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, visando identificar as proposições legislativas referentes ao processo administrativo. Dentre as principais proposições, destacam- se as seguintes. 3.4.1 Projetos em Tramitação no Senado Federal 7

1) PLS PROJETO DE LEI DO SENADO, Nº 164 DE 2013. Data de apresentação: 08/05/2013. Visa alterar a Lei nº 9.656, de 3 de junho de 1998, que dispõe sobre os planos e seguros privados de assistência à saúde, para fixar prazo máximo para a decisão em processos administrativos iniciados por beneficiários de planos de saúde. Propõe que a decisão administrativa seja proferida obrigatoriamente no prazo máximo de cento e oitenta dias, a contar do protocolo de abertura, podendo tal prazo ser prorrogado no máximo por igual período mediante justificativa.

7 Disponível em: < http://www.senado.gov.br/atividade/Materia/ > Acesso em: 18 dez. 2013.

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2) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, Nº 222 de 2013 - Complementar. Data de apresentação: 06/06/2013. Propõe normas gerais sobre o processo administrativo fiscal no âmbito das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a fim de assegurar aos litigantes em processo administrativo fiscal o devido processo legal, o contraditório e ampla defesa. Propõe ainda que “no contencioso administrativo fiscal são assegurados aos litigantes os seguintes meios de defesa e recursos: I impugnação; II embargos de declaração; III recurso voluntário; IV recurso de ofício; V recurso especial; e VI pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial.

3) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, Nº 372 de 2013. Data de apresentação: 16/09/2013. Acrescenta art. 9˚-A na Lei n˚ 9.296, de 24 de julho de 1996, e parágrafo único na Lei n˚ 8.112, de 11 de dezembro de 1990, visando possibilitar a utilização em processo administrativo disciplinar de prova obtida em interceptação telefônica, autorizada em investigação criminal ou processo penal.

4) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, Nº 399 de 2013. Data de apresentação: 01/10/2013. Acrescenta art. 60-A à Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Código de Defesa do Consumidor), para estipular prazo para a conclusão de procedimento administrativo destinado a apurar infrações das normas de defesa do consumidor. Propõe que o procedimento administrativo seja concluído no prazo máximo de um ano, a contar da data da sua instauração.

5) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, Nº 447 de 2013. Data de apresentação: 30/10/2013. Altera a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a fim de excluir a possibilidade de exigência de depósito prévio para a interposição de recurso administrativo. Visa dar nova redação ao § 2º do art. 56 da Lei Geral de Processo Administrativo, nestes termos: § 2º A interposição de recurso administrativo independe de caução.

6) PLC - PROJETO DE LEI DA CÂMARA, Nº 104. Data de apresentação: 07/11/2013. Dispõe sobre o exercício do direito à ampla defesa e ao contraditório pelo consumidor nos processos administrativos de contestação dos valores de faturamento apresentados pelos prestadores de serviços públicos.

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3.4.2 Projetos em Tramitação no Senado Federal 8

1) PL PROJETO DE LEI 945/2011. Data de apresentação: 6/4/2011. Acrescenta disposições à Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, para dispor sobre a informatização do processo administrativo.

2) PL PROJETO DE LEI 1.038/2011. Data de apresentação:

13/4/2011. Altera a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. “Impõe a instauração imediata de processo administrativo disciplinar contra autoridade que retardar o andamento do processo, ressalvando a declaração formal do titular do órgão ou da autoridade com delegação específica para esse fim”.

3) PL PROJETO DE LEI 1.367/2011. Data de apresentação:

17/8/2011. Altera o artigo 54, da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999 - Lei Geral do Processo Administrativo, para determina que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decaia em 10 (dez) anos”.

4) PEC PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO 86/2011. Data de apresentação: 21/9/2011. “Veda a concessão de aposentadoria compulsória proporcional como pena disciplinar, a juízes cuja conduta for considerada, em processo administrativo, civil ou criminal negligente no cumprimento dos deveres do cargo, incompatível com a dignidade, a honra e o decoro das funções ou cujo proceder funcional seja incompatível com o bom desempenho das atividades do Poder Judiciário.

5) PL PROJETO DE LEI 4.585/2012. Data de apresentação:

18/10/2012. Altera o Caput do art. 2º e acrescenta o inciso V ao art. 3º da Lei nº 9.784, de 29 de Janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Propõe que seja incluído “como princípio da Administração Pública o duplo de grau de jurisdição e estabelece o direito do administrado de interpor recurso administrativo que não poderá ser condicionado a qualquer depósito prévio de ordem financeira ou patrimonial.

8 Disponível em: < http://www.camara.leg.br/sileg/default.asp > Acesso em: 16 dez. 2013.

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IV ESTRUTURA JURÍDICA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

Egon Bockman Moreira sustenta a existência da realidade processo administrativo, estabelecida não apenas como resultante da Lei nº 9.784/1999, mas também dos princípios constitucionais positivos que lhe dão conformação jurídica própria. O processo administrativo está inserido no direito positivo administrativo, porém é instruído e definido por um regime jurídico peculiar, que é diferente dos demais institutos da disciplina de direito administrativo, o que dá ao processo administrativo uma estrutura científica própria e autoriza o seu estudo à parte de outros segmentos deste ramo jurídico. Ressalta que essa realidade existe de pleno direito e de forma autônoma mesmo antes da Lei Geral de Processo Administrativo. No entanto, essa autonomia não a torna independente do regime jurídico de direito público e dos princípios gerais de direito administrativo, em razão de que o processo está inserido no sistema jurídico de direito positivo. Desse modo, a conformação jurídica do processo administrativo será abordada mediante leis específicas que regulam e definem a sua existência no direito positivo brasileiro, apesar das divergências doutrinárias quanto à qualificação, se processo ou procedimento.

4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Publica Federal representa significativo avanço em matéria de regulamentação processual administrativa. Isso se deve ao fato, como bem registra o texto legal, de que a Lei em pauta visa em especial à proteção dos direitos dos administrados, além de fomentar o melhor desempenho em relação aos fins da Administrativa. Acrescenta-se que essa Lei Federal inspirou a legislação estadual sobre a matéria, como veremos no item seguinte deste trabalho acadêmico, notadamente ao por sua reprodução quase que integral em algumas Unidades da Federação, ao regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública do respectivo Estado. É inegável que outras Leis Federais ofertaram também relevante contribuição para a formação do arcabouço das normas de processo administrativo.

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Algumas dessas leis foram editadas antes mesmo da Lei Geral de Processo Administrativo aplicada no âmbito da União, sendo que atualmente são aplicadas em conjunto, complementando e integrando as normas de processo administrativo. Elas ampliaram consideravelmente as normas da processualística administrativa, alargando sobremaneiro o objeto de estudo no que concerne à estrutura jurídica do processo administrativo brasileiro. Podemos destacar, dentre as principais leis pertinentes ao processo administrativo, os seguintes diplomas legais:

1) Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que “Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais”. Dentre outras regras importantes, encontram-se as disposições referentes ao Processo Administrativo Disciplinar, que assim está definido: “Art. 148. O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido”. O Distrito Federal recepcionou integralmente esse regime jurídico por meio da Lei Distrital nº 197, de 04 de dezembro de 1991. Constitui dessa forma o regime jurídico distrital, mediante a aplicação, “no que couber”, daquele regime jurídico da União, que permaneceu vigente no Distrito Federal até a edição da Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011, que instituiu o regime jurídico dos servidores públicos civis da administração direta, autárquica e fundacional e dos órgãos relativamente autônomos do Distrito Federal.

2) Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que “Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências”. O dispositivo Constitucional objeto dessa regulamentação assim preconiza:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [ ] XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

40

Como se constata, as normas referentes ao processo de licitação e aos contratos da Administração Pública aplicam-se não apenas à União, mas se aplica também aos demais entes públicos: Estados, Distrito Federal e Municípios.

3) Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, que estruturou o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e dispôs sobre a prevenção e repressão às infrações contra ordem econômica, dentre outras disposições. Apesar de ter revogado a Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, que disciplinava sobre o funcionamento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), manteve a transformação desse Conselho em Autarquia. A Lei em tela estabeleceu a seguinte estrutura organizacional do CADE: Tribunal Administrativo de Defesa Econômica; Superintendência-Geral; e Departamento de Estudos Econômicos. Aborda, no Título VI, as “Diversas Espécies de Processo Administrativo”, entretanto, ao especificar as diversas espécies de processo, emprega no caput do art. 48, com sentido de gênero, a expressão procedimentos, e apresenta nos seus incisos como espécies, um rol onde constam as expressões procedimento e processo, como se observa a seguir:

Art. 48. Esta Lei regula os seguintes procedimentos administrativos instaurados para prevenção, apuração e repressão de infrações à ordem

econômica:

I - procedimento preparatório de inquérito administrativo para apuração de

infrações à ordem econômica;

II - inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica;

III - processo administrativo para imposição de sanções administrativas por

infrações à ordem econômica;

IV - processo administrativo para análise de ato de concentração econômica;

V - procedimento administrativo para apuração de ato de concentração

econômica; e VI - processo administrativo para imposição de sanções processuais incidentais.

No Título VIII, trata da execução judicial das decisões do CADE, instituindo normas que repercutem no processo judicial. Porquanto, o artigo 93 preconiza que A decisão do Plenário do Tribunal, cominando multa ou impondo obrigação de fazer ou não fazer, constitui título executivo extrajudicial, e o artigo seguinte estabelece que “A execução que tenha por objeto exclusivamente a cobrança de multa pecuniária será feita de acordo com o disposto na Lei n o 6.830, de 22 de setembro de 1980, que disciplina a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública.

41

4) Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, que “Dispõe sobre o processo administrativo fiscal”. Como disciplina o seu primeiro artigo, “Este Decreto rege o processo administrativo de determinação e exigência dos créditos tributários da União e o de consulta sobre a aplicação da legislação tributária federal”.

Ao especificar o Processo Fiscal no Capítulo I, prescreve no art. 2º em sua redação original que Os atos e termos processuais, quando a lei não prescrever forma determinada, conterão somente o indispensável à sua finalidade, sem espaço em branco, e sem entrelinhas, rasuras ou emendas não ressalvadas. Este artigo foi acrescido de Parágrafo único, por meio da recente Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013, para dispor no sentido de que “Os atos e termos processuais poderão ser formalizados, tramitados, comunicados e transmitidos em formato digital, conforme disciplinado em ato da administração tributária.

4.2 Leis de Processo Administrativo nas Unidades da Federação

É importante destacar no presente estudo o atual conjunto de instrumentos

normativos de processo administrativo que foi editado nas Unidades da Federação. Essa legislação, somada à Lei Geral de Processo Administrativo, concorre para a formação e estruturação própria do novo ramo da processualística administrativa.

A União possui competência privativa para legislar sobre matéria de direito processual. Assim preconiza a Constituição Federal: Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;” (grifo nosso).

Observa-se, no entanto, que a União não editou norma processual com aplicação a todas as Unidades da Federação. A Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, instituiu regramento em torno do processo administrativo, contudo limitado ao âmbito da Administração Pública Federal.

bem verdade que esse diploma legal se aplica aos órgãos dos Poderes

no desempenho de função

administrativa”, conforme o teor do art. 2º, entretanto a Lei em foco não transborda sua obrigatoriedade para os entes federados.

Legislativo e Judiciário da União,

É

quando

42

Surge então o questionamento acerca da competência das Unidades da Federação para legislar sobre processo administrativo, diante dessa competência privativa da União para legislar sobre direito processual.

Tem-se que os Estados da Federação, ao editar as leis sobre processo administrativo, não está legislando especificando sobre direito processual, mas a respeito de procedimentos.

A Constituição Federal, assim dispõe acerca da competência legislativa concorrente: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre: [

]

XI - procedimentos em matéria processual;”.

Estribados nessa competência, as Unidades da Federação implementaram legislação própria, que regula o processo administrativo, em sentido procedimental, no âmbito do respectivo Estado, mormente em face da inexistência de lei federal que disciplina o direito processual administrativo.

Além da competência privativa e concorrente, não se pode olvidar dos princípios e disposições constitucionais que possuem ampla abrangência, dada a própria organização da República Federativa do Brasil. A título de exemplo, menciona-se o artigo 37, que assim preconiza:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Nessa ordem de ideias, é oportuno acrescentar lição de Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari:

é palmar que todas as pessoas jurídicas de direito público, dotadas de

competência normativa na Lei Maior, podem regular, exaurientemente até, seus processos (e procedimentos) administrativos. O que há de comando normativo nacional, aplicável a toda a arquitetura federal brasileira, é a pauta principiológica, figurando a consagrada na Constituição do Brasil como um patamar mínimo indeclinável, de obrigatória observância para a União, Estados Municípios e Distrito Federal. Mas há que compatibilizar inteiramente os comandos constitucionais dos arts. 22, I (competência da União para legislar sobre direito “processual”, sem qualquer especificação), e 24, XI (competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar

sobre “procedimentos”). (Ferraz e Dalari, 2013, p. 36).

43

A par dessas considerações, segue-se a abordagem cronológica a respeito dos diplomas legais oriundos de algumas das Unidades da Federação, a título de amostragem normativa sobre processo administrativo.

Essa abordagem é promovida em breve em síntese, que se justifica em razão dos objetivos do presente estudo, cuja finalidade é alcançar a visão geral do conjunto da estrutura normativa do direito processual administrativo no Brasil.

4.2.1 Estado de Sergipe

Foi o Estado pioneiro no país quanto a edição de norma referente ao processo administrativo. Cuida-se da Lei Complementar nº 33, de 26 de dezembro de 1996. Editada, portanto, há menos de duas décadas, cujo diploma legal instituiu o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública do Estado de Sergipe.

Está organizada em dois Títulos: o primeiro se refere à Administração Pública Estadual e o segundo contém disposições gerais. O Título I possui dez capítulos, contendo amplo e detalhado sistema normativo, tratando dos objetivos fundamentais, dos princípios gerais, da estrutura administrativa dos Poderes, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, das técnicas de gestão, das formas de atuação administrativa, dos bens públicos, das relações entre a administração e os administrados, das relações entre a administração e os servidores públicos civis, e das relações da administração pública estadual com administrações dos demais entes federados.

4.2.2 Estado de São Paulo

Editou a Lei Estadual nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998, cuja ementa é a seguinte: “Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual”. Organizada em cinco Títulos, o primeiro contém as disposições preliminares, cujo art. 1º ressalta: “Esta Lei regula os atos e procedimentos administrativos da Administração Pública centralizada e descentralizada do Estado de São Paulo, que não tenham disciplina legal específica”. O Título II aborda os princípios; e o Título III os atos administrativos.

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O Título IV, por sua vez, retrata os procedimentos administrativos, destinando capítulo próprio para especificar os procedimentos em espécie, a saber:

Procedimento de Outorga, Procedimento de Reparação de Reparação de Danos, Procedimento para Obtenção de Certidão, Procedimento para Obtenção de Informações Pessoais, Procedimento para Retificação de Informações Pessoais e Procedimento de Denúncia.

Como se vê, faz a nítida distinção entre processo e procedimento, normatizando regramento específico para cada modalidade procedimental.

4.2.3 Estado de Pernambuco

Editou a Lei Estadual nº 11.781, de 6 de junho de 2000, que “Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual”.

Essa Lei está estruturada em dezessete capítulos e estabelece normas gerais para o processo administrativo. Especificou em cada capítulo as diversas etapas do processo, desde o seu início até a fase de recuso e revisão. Assim está redigido seu primeiro artigo: “Art. 1º. Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Estadual direta, indireta e fundacional, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração Pública”.

Comparando essa Lei com a Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, conclui-se que aquele diploma é praticamente uma cópia desta Lei, pois apresenta pequenas modificações em seu texto.

4.2.4 Estado de Alagoas

Editou a Lei Estadual nº 6.161, de 26 de junho de 2008, cuja ementa está assim redigida: “Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual.”. Assemelha-se à Lei do Estado de Pernambuco quanto à estruturação e conteúdo dos seus capítulos, especificando as etapas do processo administrativo, dentre outro aspectos pertinentes.

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4.2.5 Estado de Goiás

Editou a Lei Estadual nº 13.800, de 18 de janeiro de 2001, que “Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública do Estado de Goiás”.

Esse diploma legal é praticamente cópia da Lei que disciplina o processo administrativo no âmbito federal, tal como se com a Lei do Estado de Pernambuco, possuindo a mesma estruturação do conteúdo. Apresenta algumas pequenas modificações no seu texto, a exemplo do primeiro artigo, que suprimiu a expressão “fundacional”, ao se referir à Administração Estadual.

4.2.6 Distrito Federal

O Distrito Federal não editou lei própria sobre o processo

administrativo. Seguindo a mesma iniciativa adotada em relação a outras normas da

legislação federal que se aplicam no Distrito Federal, limitou-se apenas a recepcionar o inteiro teor da Lei Geral do Processo Administrativo.

Desse modo, através da Lei do Distrito Federal nº 2.384 de 7 de dezembro de 2001, assim estabeleceu no seu primeiro artigo: Art. 1º Aplicam-se aos atos e processos administrativos no âmbito da Administração direta e indireta do Distrito Federal, no que couber, as disposições da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

4.2.7 Estado de Minas Gerais

Foi editada a Lei Estadual nº 14.184, de 31 de janeiro de 2002, que

“Dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública

Estadual”.

Esse diploma legal reproduziu também praticamente a estruturação e o teor das normas instituídas pela Lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. A Lei apresenta pequenas alterações no seu texto, tal como ocorreu com a Lei do Estado de Goiás, que suprimiu a aplicação normativa às fundações.

46

4.2.8 Estado de Mato Grosso

Editou a Lei Estadual nº 7.692, de 1º de julho de 2002, que “Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual.” O art. 1º assim dispõe: “Esta Lei regula os atos e procedimentos administrativos da Administração Pública centralizada e descentralizada do Estado de Mato Grosso, que não tenham disciplina legal específica”.

No tocante à estruturação dessa Lei, é interessante ressaltar que destinou um título para tratar dos atos administrativos e outro título abordando os procedimentos administrativos, dentre outros títulos. No tocante aos procedimentos administrativos, organizou capítulos que especificam o início do processo, a instrução, decisão e extinção do processo.

4.2.9 Estado do Amazonas

Foi editada a Lei Estadual nº 2.794, de 6 de maio de 2003, regulando o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual.

Essa Lei apresenta algumas semelhanças com a Lei Federal sobre o processo administrativo, principalmente nos primeiros capítulos e disposição do conteúdo normativo. O diferencial está no Capítulo XVIII, que retrata os procedimentos em espécie, a saber: procedimento de outorga, procedimento de invalidação, procedimento sancionatório e procedimento de denúncia.

4.2.10 Estado de Roraima

Implementou a Lei Estadual nº 418, de 15 de janeiro de 2004, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual.

Tal como se verifica em relação ao Estado do Pernambuco e outras Unidades da Federação, a Lei em apreço se apresenta como cópia da Lei que disciplina o processo administrativo no âmbito Federal.

Não

se

verificam

alterações

significativas

no

texto

normativo,

a

exemplo das Unidades da Federação anteriormente referidas.

47

4.2.11 Estado da Bahia

Foi editada a Lei Estadual nº 12.209, de 20 de abril de 2011, cuja ementa assim está grafada: “Dispõe sobre o processo administrativo, no âmbito da Administração direta e das entidades da Administração indiretas, regidas pelo regime de direito público, do Estado da Bahia, e dá outras providências.”

Essa Lei chama a atenção por sua inovação e abrangência das disposições normativas em relação aos diplomas legais mencionados anteriormente. Comporta notas mais detalhadas acerca de sua estruturação e especificação de procedimentos. Nos primeiros capítulos, como nas demais Leis acima comentadas, trata dos direitos e deveres do administrado, dos postulantes no processo administrativo, da forma, tempo e lugar dos atos processuais, além das fases do processo, como início, instrução, atos decisórios, desistência e extinção do processo.

Destinou capítulo próprio para especificar os atos de comunicação, como notificação, intimação e edital. Assim como ao abordar o incidente de falsidade documental. Noutro capítulo, e talvez o mais inovador, em relação aos demais diplomas estudados, estabelece normas sobre o “uso da tecnologia de informação e comunicação no processo administrativo. Sob essa nomenclatura estão elencados os seguintes procedimentos: atos processuais eletrônicos, prática de atos processuais por Fac (fac-simile), sistema de processo eletrônico e diário oficial eletrônico.

A Lei em estudo estabeleceu no Título II os “Processos Administrativos

Especiais”, que estão assim dispostos: processo sancionatório, processo de justificação, processo de invalidação de atos e contratos administrativos, processo de reparação de danos, processo seletivo (concurso público e processo seletivo simplificado), arbitragem e medidas acautelatórias.

A respeito dessa Lei, prelecionam os autores acima mencionados:

a lei baiana é quase um ponto de chegada, na medida em que reflete a

evolução do processo administrativo em decorrência dos trabalhos doutrinários que foram sendo produzidos a partir dos textos legais já existentes, do desenvolvimento da jurisprudência que se foi firmando pela aplicação da mesma legislação e, acima de tudo, pela possibilidade de aferição daquilo que produziu bons resultados ou gerou problemas na aplicação das normas aos casos concretos que se apresentaram no dia a dia das atividades administrativas.

[ ]

48

A lei baiana é bastante mais abrangente que a federal; e, assim como a lei paulista, trata dos processos em geral e de processos especiais, entre os quais o sancionatório, o de reparação de danos, o de invalidação e, inclusive, os processos seletivos de servidores públicos. Merece especial destaque a previsão expressa da possibilidade de utilização da arbitragem. Quanto aos processos em geral, define expressamente processo como “a relação jurídica que se traduz em procedimento qualificado pelo contraditório e ampla defesa (art. 2º, V); (Ferraz e Dallari, 2013, p. 35)

Diante dessa abordagem comparativa das normas Estaduais é inevitável observar as distinções em dois grandes blocos. De um lado, as Unidades da Federação que se limitaram em reproduzir a lei federal que disciplina o processo administrativo no âmbito da União, e de outro, os Estados que avançaram na produção legislativa, inserindo na respectiva lei estadual regramentos importantes para a matéria processual administrativa.

4.3 Leis de Processo Administrativo nos Municípios

Não há dúvida de que faltaria tempo para estudo e espaço neste trabalho acadêmico para estender a pesquisa ao vasto campo da municipalidade brasileira.

Convém, todavia, salientar que os Municípios possuem competência legislativa suplementar, consoante disposições insertas na Carta Magna: Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;”.

Desse modo, havendo a necessidade de suplementar a lei estadual no que concerne ao processo administrativo, admite-se a lei municipal para tratar de assunto de interesse local, circunscrita ao âmbito da administração municipal.

Podemos mencionar como exemplo a Lei Municipal (São Paulo) nº 14.141, de 27 de março de 2006, que dispõe sobre o processo administrativo na Administração Pública do Município. Interessante destacar que esse diploma legal revogou lei anterior que dispunha sobre o assunto, a Lei nº 8.777, de 14 de setembro de 1978, para inserir as novas regras implementadas a partir da edição da Lei Estadual de São Paulo nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual.

A Lei Municipal em apreço destinou o Título I aos princípios gerais, o Título II ao processo administrativo e o Título III ao processo comum.

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A inovação fica por conta de capítulo inserido neste último Título, tratando

acerca do direito de vista do processo e dos pedidos de cópias e de certidões. No

mais, a essa Lei reproduz de modo geral as disposições contidas na Lei Estadual quanto à formação e desenvolvimento do processo administrativo.

4.4 Espécies ou Modalidades de Processo Administrativo

Há na doutrina diferentes formas de classificação do processo administrativo. De modo geral, a classificação leva em consideração o critério da natureza ou da finalidade desejada com a realização do processo administrativo.

A título de exemplo, mencionamos a classificação adotada por Hely Lopes

Meirelles. Esse doutrinador aponta a existência de quatro modalidades de Processo

Administrativo, a saber: Processo de Expediente, Processo de Outorga, Processo de Controle ou de Determinação ou de Declaração, e Processo Punitivo.

Para Celso Antonio Bandeira de Melo o procedimento administrativo ou processo ocorre na produção de qualquer tipo de ato e se desdobra pelo menos na vida interna da Administração. Ressalta que há distintas classificações e são agrupados em função de variados critérios, mencionando a existência de procedimentos internos, circunscritos à vida interna da Administração, e procedimentos externos, dos quais participam os administrados, tal como ocorre nos procedimentos recursais ou revisionais.

Acrescenta que há também procedimentos restritivos ou ablatórios, presentes nos casos de cassações de licença ou rescisão de contrato administrativo por inadimplência do contratado, por exemplo; e, opostamente, procedimentos de atos ampliativos, nos casos de concessões, licenças, permissões, autorizações, admissões e preparatórios para as contratações ou alienações, sendo que em alguns casos podem ser procedimentos concorrenciais, como nas licitações e concurso para provimento de cargo público.

O citado autor ressalta que utiliza as expressões procedimentos ou processos

administrativos de forma indiscriminada. Ressalva, no entanto, que se fosse se

prender ao que melhor se ajusta à terminologia técnica, reservaria o rótulo procedimento para designar a modalidade ritual específica, fazendo assim a distinção entre processo e procedimento.

50

São mencionados a seguir os principais processos administrativos, extraídos a partir da doutrina e principalmente da legislação pertinente.

4.4.1 - Processo de Expediente

Consoante doutrina de Hely Lopes Meireles, processo de expediente é a denominação genérica que se refere a toda tramitação interna de papéis, por iniciativa da administração ou do interessado. Podemos mencionar como exemplo a expedição de certidões. Cuida-se de processo informal, pois não há um procedimento preestabelecido para a sua realização e não há vinculação do interessado.

4.4.2 - Processo de Outorga

É o processo em que o interessado pleiteia algum direito perante a Administração Pública, conforme lições do autor antes mencionado. Não se estabelece o contraditório, exceto nas hipóteses em que houver impugnação de um terceiro ou da própria Administração Pública. Suas decisões são irretratáveis, pois geram direitos adquiridos para o interessado, com exceção dos casos em que os atos forem precários, podendo ser modificados a qualquer tempo, a exemplo do licenciamento de edificação.

4.4.3 - Processo de Controle, de Determinação ou de Declaração

Essa modalidade visa apenas fiscalizar a conduta do interessado ou do servidor púbico, declarando a legalidade ou ilegalidade da conduta. Podemos mencionar como exemplo o processo de prestação de contas.

4.4.4 - Processo Administrativo Disciplinar

Na visão de José Armando da Costa, somente em sentido restrito e em consonância com a doutrina tradicional, o fenômeno processual se restringe à noção de tramitação que ocorre no âmbito do Poder Judiciário.

51

O processo é tem amplitude maior como categoria jurídica de ordem geral e abrange vários setores jurídicos, podendo afirmar que há processos judiciais, administrativos e legislativos, os quais preparam a lavratura de atos jurisdicionais, administrativos e legislativos.

O processo disciplinar tem índole eminentemente administrativa, possuindo estreita ligação com o direito administrativo e com o processo administrativo.

Embora se trate de fenômeno jurídico que visa lastrear o poder punitivo do Estado, o processo disciplinar deve guardar vinculações com outros ramos do Direito, notadamente o Direito Penal e o Direito Processual Penal.

Assenta que processo administrativo é a sucessão formal de atos que são realizados por determinação legal ou em atendimento a princípios sacramentados pela ciência jurídica, com vistas a dar sustentação à edição do ato administrativo. Se esses atos são dinamizados tendo em vista concretizar a imposição de pena disciplinar, estaremos então diante do processo administrativo disciplinar, sendo este espécie daquele gênero.

Ressalta que o Direito Processual Disciplinar evoluiu bastante desde a derrocada do Estado Novo até os dias atuais, possuindo farto material normativo produzido pelo então Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) e pela Consultoria Geral da República (hoje Advocacia-Geral da União AGU), com grande quantidade de pareceres jurídicos, em conjunto com as construções jurisprudenciais e a doutrina nacional. E assim conceitua:

Direito Processual Disciplinar é o conjunto de normas e princípios, sedimentados em leis, regulamentos, pareceres de órgãos oficiais, jurisprudência e doutrina, que informam e orientam a dinamização dos procedimentos apuratórios de faltas disciplinares, objetivando fornecer sustentação à legítima lavratura do correspondente ato punitivo. (Costa, 2005, p. 35)

Considera que o Direito Processual Disciplinar se divide em federal, estadual e municipal. Isso se deve ao fato de que dentro da estrutura do federalista brasileira, estão presentes as três esferas de governo (federal, estadual e municipal), possuindo personalidade jurídica de direito público e competência constitucional para legislar sobre essa matéria no âmbito dos seus respectivos serviços.

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A par das normas processuais originárias de cada esfera de governo, existem princípios e regras processuais disciplinares resultantes de imposições constitucionais que obrigam sua aplicação em escala nacional, as quais são de observância necessária em todas as esferas administrativas.

Nesse sentido, destaca os direitos e garantias individuais capitulados no art. 5º e seus incisos, da Constituição Federal de 1988, de modo que as diretrizes processuais disciplinares dali resultantes são de aplicação obrigatória a todo o funcionalismo nacional.

No âmbito da União, as normas a serem aplicadas ao processo administrativo disciplinar encontram-se no regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, instituído pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

Outros instrumentos normativos informam também o processo administrativo disciplinar, segundo o ente público federativo ou o órgão da Administração Pública ao qual estiver vinculado o servidor público investigado.

No Distrito Federal, por exemplo, os servidores públicos civis estão sujeitos aos “Processos de Apuração de Infração Disciplinar”, instituídos pela Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011, que “Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis do Distrito Federal, das autarquias e das fundações públicas distritais”. Essa Lei Complementar especifica os seguintes procedimentos: Sindicância, Sindicância Patrimonial e Processo Disciplinar.

4.4.5 - Processo Administrativo Previdenciário

Não há na legislação pátria lei específica ou decreto regulamentar que discipline o processo administrativo previdenciário. O regramento básico da matéria é extraído de dispositivos esparsos existentes na legislação, dentre eles a Constituição Federal; a Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social e instituiu o Plano de Custeio; Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social; Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999, que trata do Regulamento da Previdência Social.

53

Além desses instrumentos legais, as principais regras aplicadas ao processo administrativo previdenciário são oriundas da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro

de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal.

Há também atos normativos expedidos pelo Ministério da Previdência Social, no entanto, dada a supremacia da Lei, os atos de regulamentação devem se ajustar às disposições de Lei.

4.4.6 - Processo Administrativo para Apuração de Infrações Ambientais

Esta modalidade de processo está prevista na Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que “Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências”. O artigo 71 deste diploma legal assim preconiza:

Art. 71. O processo administrativo para apuração de infração ambiental deve

observar os seguintes prazos máximos:

I - vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnação contra o auto de infração, contados da data da ciência da autuação;

II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infração, contados da data da sua lavratura, apresentada ou não a defesa ou

impugnação;

III - vinte dias para o infrator recorrer da decisão condenatória à instância

superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, ou à Diretoria

de Portos e Costas, do Ministério da Marinha, de acordo com o tipo de

autuação;

IV cinco dias para o pagamento de multa, contados da data do recebimento

da notificação.

O dispositivo acima transcrito fixou apenas os prazos máximos a serem

observados nessa modalidade processual. O seu detalhamento procedimental está previsto no Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, que dispôs sobre as infrações

e sanções administrativas ao meio ambiente e estabeleceu o processo administrativo federal para apuração destas infrações.

O aludido Decreto destinou seu Capítulo II para a regulamentação do

“Processo Administrativo para Apuração de Infrações Ambientais”. Inicia esse

Capítulo destacando alguns aspectos importantes, sobretudo a necessidade de promover unidade às normas legais esparsas a respeito dos procedimentos administrativos que tratam da matéria ambiental.

54

Aponta igualmente a necessidade de disciplinar as regras de funcionamento da administração pública federal, de caráter ambiental, na condução do processo administrativo.

Art. 94. Este Capítulo regula o processo administrativo federal para a apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Parágrafo único. O objetivo deste Capítulo é dar unidade às normas legais esparsas que versam sobre procedimentos administrativos em matéria ambiental, bem como, nos termos do que dispõe o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, disciplinar as regras de funcionamento pelas quais a administração pública federal, de caráter ambiental, deverá pautar-se na condução do processo.

O artigo seguinte desse mesmo Decreto elenca os princípios que devem orientar a condução do processo relativo às infrações ambientais. Eis a sua redação: Art. 95. O processo será orientado pelos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência,

Acrescenta ainda a obrigatoriedade de observar os critérios mencionados no parágrafo único do art. 2 o da Lei n o 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, cujo dispositivo legal prescreve:

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito;

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial

de

poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III

- objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção

pessoal de agentes ou autoridades;

IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de

sigilo previstas na Constituição;

VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações,

restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias

ao

atendimento do interesse público;

VII

- indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a

decisão;

VIII observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos

administrados;

IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de

certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais,

à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as

previstas em lei;

XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação

dos interessados;

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XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

O sobredito Decreto indica as fases do processo administrativo para apuração de infrações ambientais, em seções próprias, especificando cada etapa processual, quais sejam: Autuação, Defesa, Instrução e Julgamento, e Recursos.

Apresenta ainda dois procedimentos distintos:

1) Do Procedimento Relativo à Destinação dos Bens e Animais Apreendidos;

2) Do Procedimento de Conversão de Multa Simples em Serviços de Preservação, Melhoria e Recuperação da Qualidade do Meio Ambiente”.

4.4.7 - Processo Administrativo na Lei de Defesa da Concorrência

Está previsto na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011. Esta Lei estruturou o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e dispôs sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica.

A Lei em pauta trata no Título VI “Das Diversas Espécies de Processo Administrativo”. Entretanto, já no primeiro artigo desse Título (artigo 48) emprega a expressão procedimentos, demonstrando que emprega essas expressões de forma indistinta, sem maior rigor terminológico.

Elenca no supramencionado artigo três espécies processuais, empregadas no âmbito do Sistema de Defesa da Concorrência, a saber: 1) Processo administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica; 2) Processo administrativo para análise de ato de concentração econômica; e, 3) Processo administrativo para imposição de sanções processuais incidentais.

Enumera três outros procedimentos, sendo que um deles é designado por inquérito administrativo, como se segue: 1) Procedimento administrativo para apuração de ato de concentração econômica; 2) Procedimento preparatório de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica; e, 3) inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica.

56

O diploma legal em tela destinou Capítulo específico para detalhar o

procedimento relativo ao “Processo Administrativo no Controle de Atos de Concentração Econômica” (artigos 53 a 65). Contém as seguintes fases: Do Processo Administrativo na Superintendência Geral; Do Processo Administrativo no

Tribunal (Tribunal Administrativo de Defesa Econômica), e Do Recurso contra Decisão de Aprovação do Ato pela Superintendência-Geral”.

Fez o mesmo em relação ao “Inquérito Administrativo para Apuração de Infrações à Ordem Econômica e do Procedimento Preparatório” (artigos 66 a 68). E também quanto ao “Processo Administrativo para Imposição de Sanções Administrativas por Infrações à Ordem Econômica” (artigos 69 a 83). Não especificou os demais procedimentos, além do que consta nas Disposições Gerais.

4.4.8 - Processo Administrativo nas Licitações

O processo de licitação tem por finalidade assegurar igualdade de

condições a todos os que queiram realizar um contrato com o Poder Público. O fundamento desta espécie processual emana da Constituição Federal de 1988, art.

37, inciso XXI, que assim preconiza:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações;

No tocante à legislação infraconstitucional, o processo de licitação encontra sua principal fonte na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Esta Lei, que regulamenta o dispositivo constitucional acima transcrito, “estabelece normas gerais

sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. Aparece a designação processo administrativo em algumas disposições dessa Lei, como § 5 o do art. 31: “A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva, através do ,cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação que tenha dado início ao

certame licitatório,

(grifei).

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Outros diplomas legais informam o processo administrativo licitatório, instituindo o que poderíamos chamar de ritos ou procedimentos específicos, considerando a natureza do objeto da licitação ou a forma de sua realização.

Nesse

sentido,

destacamos

a

seguir

as

principais

Leis

editadas

posteriormente à Lei de Licitações, que estão relacionadas ao processo de licitação:

1) Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - “Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no artigo 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Essa Lei estabeleceu a necessidade de as Unidades da Federação adaptar sua legislação aos preceitos nela contidos, consoante art. 1º, Parágrafo único: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços”.

2) Lei nº 10.520, de 17 de fevereiro de 2002 “Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências”.

3) Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - “Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública”. Essa Lei é de ampla aplicação, como se constata pela redação do artigo primeiro:

Art. 1 o Esta Lei institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Esta Lei se aplica aos órgãos da Administração Pública direta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

4) Lei n° 11.107, de 6 de abril de 2005 “Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Aplicam-se às Unidades da Federação (art. 1 o ): Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências”.

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4.4.9 Processo Administrativo Sancionador no âmbito de Licitações e Contratos

As irregularidades cometidas no processo de licitação, seja pelo agente

público, pelo particular ou por ambos são passíveis de apuração pela Administração

Pública. Instaura-se o processo administrativo visando aplicar as penalidades

previstas em Lei, caso se constate a ocorrência de ilicitude no processo licitatório.

A Lei de Licitações foi bastante sucinta e não estabeleceu um rito

processual necessário para a apuração e aplicação das sanções administrativas.

Conforme se depreende do § 2º do art. 86, caput do art. 87 e §§ 2º e 3º desse

mesmo dispositivo, instaura-se o devido processo administrativo, assegurando a

garantia de prévia defesa e o acesso aos recursos administrativos.

Visando suprir eventuais lacunas no processo em tela, a Administração

poderá adotar o procedimento que entender mais adequado, desde que observe o

devido processo legal e preserve as garantias da ampla defesa e do contraditório.

A Administração poderá se valer de outros diplomas legais que

disponham sobre normas de processo administrativo. Reitera-se, nesse sentido,

especialmente a Lei que regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal.

No tocante às infrações administrativas cometidas por servidores

públicos, o processo administrativo será regido pelas disposições contidas na Lei n°

8.112, de 11 de dezembro de 1990.

A Administração Pública poderá aplicar aos fornecedores as sanções

administrativas previstas no art. 87 da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, quais

sejam: advertência; multa; suspensão temporária de participação em licitação e

impedimento de contratar com a administração; e declaração de inidoneidade para

licitar ou contratar com a Administração Pública.

A Lei nº 10.520, de 17 de fevereiro de 2002, que regula a modalidade

de licitação denominada pregão, estabelece no seu artigo 7° outras penalidades que

podem ser aplicadas aos licitantes. Consiste no impedimento de licitar e contratar

com a Administração, e ainda, no descredenciamento da empresa, do Sistema de

Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF).

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4.4.10 - Processo Administrativo para Aplicação de Penalidades de Trânsito

O processo administrativo destinado à apuração das infrações de trânsito e imposição de penalidades aos responsáveis está previsto na Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que “Institui o Código de Trânsito Brasileiro”. Trata-se, portanto, de um Código com abrangência nacional.

Esse Código destina o Capítulo XVIII para tratar especificamente do Processo Administrativo, que apresenta duas fases distintas, quais sejam: Autuação; e Julgamento das Autuações e Penalidades.

4.4.11 Processo Administrativo Fiscal

Está disciplinado no Decreto (Federal) nº 70.235, de 6 de março de 1972. Este Decreto rege o processo administrativo de determinação e exigência dos créditos tributários da União e o de consulta sobre a aplicação da legislação tributária federal.

No âmbito do Distrito Federal, essa modalidade processual está prevista na Lei n° 4.567, de 09 de maio de 2011, que Dispõe sobre o processo administrativo fiscal, contencioso e voluntário, no âmbito do Distrito Federal e dá outras providências. Essa Lei foi regulamentada pelo Decreto nº 33.269, de 18 de outubro de 2011.

4.5 Análise da Possibilidade de Codificação

Waldir de Pinho Veloso (2012) comenta que uma das críticas assumidas pelos doutrinadores da área do Direito Público brasileiro é o fato de que Brasil demorou bastante tempo para elaborar as primeiras leis referentes aos procedimentos administrativos.

Acrescenta que existiam algumas leis esparsas mencionando algumas normas sucintas sobre os procedimentos. A legislação brasileira que trata sobre o tema data da década de 90 em diante, enquanto que outros países iniciam bem antes, a exemplo dos Estados Unidos, que instituiu o Federal Administrative Procedure Act, desde 1946, o ato normativo que disciplina o processo administrativo norte-americano.

60

Comentando trabalho de Odete Medauar, que elenca a criação de leis processuais administrativas em outros países, apresenta a seguinte ordem em que foram produzidas essas leis no mundo: Espanha, 1889; Áustria, 1925; Itália, 1930- 40; Argentina,1972; Alemanha, 1976; França, 1979; Venezuela, 1981; e

Portugal,1991.

Ressalta que antes da edição da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a Administração Pública federal brasileira tinha apenas algumas leis para procedimentos especiais.

Essa Leis não cuidavam exclusivamente sobre processo administrativo, mas reservaram algumas disposições acerca do tema, a exemplo da Lei nº 8.112, de 1990, que disciplina os atos de punição dos servidores públicos federais, e a Lei nº 8.666, de 1993, que contem normas do procedimento licitatório.

A ideia de codificação do processo administrativo surgiu em 1938, quando

Themístocles Brandão Cavalcante apresentou anteprojeto de Código de Processo

Administrativo, segundo relata Odete Medauar (2008).

Essa iniciativa não chegou a integrar o ordenamento jurídico brasileiro, entretanto inaugurou no pensamento jurídico nacional a concepção por uma lei específica sobre o processo administrativo.

No âmbito do direito, é cediço que código é um conjunto de normas legais sistematizadas, que regulam de forma unitária determinada matéria. No código estão reunidas praticamente todas as normas sobre determinada matéria ou assunto, as quais são organizadas dentro de uma única lei, observando critérios científicos e de técnica legislativa.

A par dessa noção de código, importante destacar que os doutrinadores

apontam a existência de três correntes acerca da possibilidade de codificado do Direito Administrativo. Uma primeira corrente de juristas defende a codificação total, e uma segunda corrente defende que é impossível codificá-lo, pois implicaria em estagnação do Direito.

Explicam que se os fatos sociais evoluem no tempo e no espaço, os fatos resultantes precisam constantemente de novas leis, que sejam atualizadas e adaptadas ao novo contexto social.

61

Existindo essa necessidade de novas leis, torna-se imprescindível que ocorra também grande mobilidade da Administração Pública no sentido de elaborar as leis de tal forma que satisfaçam a evolução da sociedade, o que seria incompatível com a

codificação do Direito Administrativo.

Ressaltam ainda que em razão da grande variedade de matérias disciplinadas por normas administrativas, o enorme elenco de assuntos administrativos exigiria um código bastante extenso. A maior dificuldade seria abranger todos os assuntos pertinentes à Administração Pública, o que se torna em obstáculo para a elaboração de uma única lei.

Uma terceira corrente defende a codificação parcial do Direito Administrativo. Essa codificação poderia abranger determinadas normas que tratam do mesmo assunto, e que tenham a mesma importância e a duração seria semelhante. Porquanto, a diversidade de assuntos dificultaria a sistematização, bem como as desigualdades no tocante à duração e importância entre as diversas disposições.

A partir dessa corrente, compreende-se que o Brasil estaria vivendo este momento de codificação parcial do Direito Administrativo, através da elaboração dos diversos códigos esparsos. A título de exemplo, vigoram no país os seguintes Códigos que se relacionam com as atividades da Administração Pública: Código de Águas Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934; Código de Minas Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967; e, Código Florestal Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012.

Vitor Monteiro, em artigo científico 9 , analisa sobre a codificação do Direito Administrativo e a codificação do Processo Administrativo. Comenta que a doutrina muito debateu durante o final do século XIX e início do século XX a respeito da necessidade de se codificar o Direito administrativo. Destaca que a favor da codificação se vislumbrava a consagração do Direito Administrativo como ramo autônomo do Direito e o benefício que a organização e unidade legislativa trariam aos particulares, todavia, em sentido contrário à codificação, colocava principalmente a impossibilidade de codificar todo o Direito Público.

9 MONTEIRO, Vítor. Desafio à codificação do processo administrativo no ordenamento brasileiro: a forma federativa de Estado. Revista Digital de Direito Público, vol. 1, n. 1, 2012, p. 94 - 115.

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Admite a existência de campos dentro do âmbito do Direito Administrativo em que a codificação não seria inconciliável com a forma de atuar da Administração Pública. Por isso, seria altamente recomendável a codificação, indicando que dentre esses campos está justamente o processo administrativo.

Menciona nesse sentido a compreensão sobre o tema apresentada também em artigo científico por Sônia Yuriko Tanaka 10 , que assim discorre:

existem dificuldades para a referida codificação total [do Direito

Administrativo], sobretudo em função das diversas atividades da Administração Pública; contudo, nada obsta a feitura de uma codificação parcial. Notadamente com relação à codificação do processo administrativo, a mesma é possível e oportuna, visto tratar-se de uma disciplina geral, sem grandes dificuldades de ser sistematizada num texto único que possibilitará tolher as arbitrariedades da Administração e assegurar os direitos dos administrados.

] [

O articulista compreende que o caminhar legislativo rumo à codificação do processo administrativo foi claramente sentido com a edição da Lei Federal nº. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Ainda que esta norma tenha efeitos limitados em decorrência da forma federativa do Estado Brasileiro, esse diploma legal representa marca importante no ordenamento jurídico brasileiro, voltando-se o raciocínio jurídico para a produção de leis gerais em matéria de processo administrativo.

Menciona que essa realidade é sentida por Adilson Abreu Dallari, o qual afirma que após a edição da sobredita lei federal que regula o processo administrativo, várias Unidades da Federação começaram a produzir sua legislação sobre a matéria.

Destaca-se que no Capítulo anterior desse trabalho estão elencadas as Leis Estaduais que regulam o processo administrativo no âmbito da respectiva Unidade Federativa. Isso confirma a autonomia das Unidades da Federação.

Voltando ao articulista em relevo, o mesmo aponta algumas razões que ensejaram esse fenômeno da codificação do processo administrativo brasileiro expresso na Lei Geral acima referida. Dentre essas razões, destaca o Estado Democrático de Direito, a constitucionalização do processo administrativo e a especialização das atividades da Administração Pública.

10 TANAKA, Sônia Yuriko. A codificação do processo administrativo, Boletim de Direito Administrativo (BDA), número 4, ano XIV, abril/1998, pp. 252/253.

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Não obstante, argumenta que o ordenamento jurídico brasileiro impõe limitações para a construção de uma única codificação de processo administrativo para todos os entes federados. Dentre essas limitações, registra a autonomia administrativa dos entes federados no exercício de suas competências, conforme a Constituição Federal de 1988, que atribuiu independência aos entes públicos dentro da estrutura de organização político-administrativa.

Decorre também como limitação, o fato de que dentro desse campo de autonomia administrativa conferido pela Constituição está inserido o processo administrativo, pois a Administração Pública se vale de formas dessa natureza para desenvolver a sua atuação. E assim arremata Vitor Monteiro: “o silêncio da Constituição de 1988 quanto à existência de uma lei geral de aplicação nacional em matéria de processo administrativo, implica ampla liberdade dos entes federados para promoverem suas codificações de processo administrativo”.

64

V APLICAÇÃO DAS NORMAS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

5.1 Abrangência da Lei Geral de Processo Administrativo

A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, tem o seu âmbito de aplicação circunscrito aos órgãos da Administração Pública Federal direta e indireta. Aplica-se também aos órgãos do Poder Judiciário e Poder Legislativo da União, nas situações em que esses órgãos desempenham funções administrativas, conforme preconiza o artigo 1º da referida Lei.

Esse diploma contém normas básicas, que regulam de modo geral todas as espécies de processo administrativo elaborado no âmbito da União. Daí ser designada pela doutrina como a Lei Geral de Processo Administrativo. Tanto é assim que o artigo 69 ressalva que os processos administrativos específicos continuarão a ser regidos por lei própria, aplicando-se apenas subsidiariamente os preceitos da Lei em pauta.

Essa aplicação subsidiária da Lei Geral visa suprir as lacunas procedimentais verificadas na lei própria dos processos administrativos específicos. Nas hipóteses, por exemplo, em que forem encontradas omissões na Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, quanto ao processo administrativo disciplinar federal, a Lei que regula o processo administrativo federal deverá ser aplicada para suprir as lacunas.

Essa integração normativa poderá ser aplicada em relação aos demais processos administrativos regulados em legislações especiais. Dentre esses estão incluídos os processos mencionados no capítulo anterior deste trabalho acadêmico, no item 4.4, que retrata as Espécies ou Modalidades de Processo Administrativo.

Decorre dessa aplicação subsidiária a conclusão lógica de que nos demais processos administrativos, para os quais não há lei especifica que regula o procedimento, a Lei Geral deverá ser aplicada integralmente. Essa Lei deverá prevalecer também para os casos em que o processo administrativo for regulado por norma infralegal, por ser de hierarquia inferior em relação à Lei.

Destaca-se que a Lei Geral, nos artigos 9º e 10, especificou de forma ampla o rol de legitimados como interessados no processo administrativo. Celso Antonio Bandeira de Mello assim comenta a respeito dessa proteção de direitos e interesses que foi instituída pela Lei em comento:

65

Seu alcance e proteção abrangem quaisquer interessados no processo administrativo, assim entendidos tanto (I) os que o iniciaram como titulares de direitos ou interesses individuais ou no direito de representação, como (II) os que, sem o haverem iniciado, têm direitos ou interesses que possam ser por ele afetados, e assim (III) organizações e associações representativas no tocante a direitos e interesses coletivos e mais (IV) pessoas ou associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos (art. 9º). Salvo disposição especial em ato normativo próprio, para fins de processo administrativo são capazes os maiores de 18 anos (art. 10). (Mello, 2009,

p.505)

Waldir de Pinho Veloso (2012) aponta aspectos positivos a partir da vigência da Lei em estudo. Ressalta que por não existir norma geral sobre procedimento administrativo federal, poderiam ser impugnados somente os atos administrativos que a Administração viesse a praticar, o que se tornava conhecido somente após o início do processo e a manifestação por parte da Administração. E acrescenta:

Trabalhava-se mais com impugnação dos atos administrativos do que comum padrão a ser seguido. Sem regras de procedimentos, a única alça era o caminho do controle do ato já praticado. Com a edição da Lei 9.784/99, passou a ter o administrado (no caso, em face da Administração Pública federal) mais do que o controle do ato administrativo. Passou a ter uma norma contendo o padrão para o seu procedimento e também, e principalmente, o procedimento da Administração na condução e na decisão quanto ao direito pleiteado. Embora a Lei 9.784/99 seja aplicável apenas em nível da Administração Pública federal (mas em todos os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário além do Ministério Público e o Tribunal de Contas da União, todos “quando no desempenho de função administrativa”, conforme § 1º do art. 1º), trouxe parâmetros para que os Estados Federados (nestes, incluindo o Distrito Federal por sua função federativa) e os Municípios pudessem também fixar suas leis. (Veloso, 2012, p. 25)

Aponta ainda que antes da edição das Leis que regulam o processo administração no âmbito da União e dos Estados, não apenas os administrados, mas também a Administração Pública em seus diversos níveis enfrentavam limitações quanto ao controle dos procedimentos administrativos.

Os administrados tinham pouco parâmetro normativo para elaborar seus requerimentos. As normas, quando existentes, eram elaboradas pelos diversos órgãos descentralizados e a vigência ficava restrita ao âmbito de cada órgão. Os administrados formulavam pedidos sem conhecer as determinações, e somente depois de indeferida a pretensão é que poderiam pedir a anulação ou revogado do ato, praticado não raras vezes sem motivação suficiente e sem direito à ampla defesa.

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Enfatiza essa realidade que existia antes da vigência da Lei Geral nestes termos: “Em linguagem simples, o administrado, primeiramente, saía perdendo para, depois, tentar refazer e lutar para conseguir reverter o já decidido.

Destaca que a partir da regulamentação dos atos do processo administrativo, o administrado contempla os seus direitos de maneira prévia. Desse modo, ao formular o requerimento, participa dos atos da Administração seguindo uma norma- padrão, podendo constatar claramente os aspectos em que a lei não foi cumprida e de início requerer a reparação com fundamento legal.

Explica que regulamentação do processo administrativo passou a servir de parâmetro para o administrado requerer e esperar que a Administração se manifeste dentro de certos eixos. Dessa forma, a tentativa de participação não pode ser fora da lei e nem a resposta da Administração pode ser diferente do estabelecido pelas normas. Acrescenta ainda outras repercussões importantes decorrentes da aplicação das normas de processo administrativo:

A existência de leis próprias para o processo administrativo não traz a afirmação de que o controle dos atos administrativos, em suas partes finais, não tem mais significado. Visa trazer maior certeza das atitudes; segurança de que o que o administrado pretende foi externado de forma a não admitir resposta diferente da que está sendo esperada; maior celeridade na prestação dos pedidos e, também, uma eficiência da qual o administrado é credor até mesmo por determinação constitucional. (Veloso, 2012, p. 27)

Contrapõe, entretanto, que a Lei Geral deixou de lado a oportunidade de incorporar disposições do Decreto s/nº, de 15 de abril de 1991, publicado no Diário Oficial da União do dia subsequente. Esse Decreto faculta ao interessado remeter pelo Correio requerimentos, solicitações, informações, reclamações ou quaisquer documentos endereçados aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta ou indireta, bem como às entidades que a União participe do seu capital. Eis o teor do referido Decreto:

Art. 1º A critério do interessado, poderão ser remetidos, pelo correio, requerimentos, solicitações, informações, reclamações ou quaisquer outros documentos endereçados aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, bem assim às demais entidades de cujo capital participe a União. Art. 2º A remessa poderá ser feita mediante porte simples, exceto quando se tratar de documento ou requerimento cuja entrega esteja sujeita a comprovação ou deva ser realizada dentro de determinado prazo, caso em que valerá como prova o Aviso de Recebimento (AR) fornecido pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT).

67

Art. 3º Quando o documento ou requerimento se destinar à instrução de processos já em tramitação, o interessado deverá indicar o número de protocolo referente ao processo. Art. 4º A remessa de documentos ou requerimentos deverá ter como

destinatário o órgão ou setor em que os documentos seriam entregues, caso

o interessado não utilizasse a via postal. No documento ou requerimento, o

interessado deverá indicar o seu endereço e, quando houver, seu telefone, para facilidade de comunicação.

A par desse Decreto, afirma que a omissão fica mais evidente quando se verificam algumas disposições da Lei Geral. Com efeito, dentre os critérios ou princípios informativos do processo administrativo, encontra-se no art. 2º, Parágrafo único, inc. IX, a previsão de adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos do administrado”, e ainda, no art. 29, § 2º, que “os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes”.

Por fim, é de se reconhecer a importância e inovação das normas introduzidas pela lei que instituiu o regime geral de processo administrativo. O esforço de sistematização e orientação das normas e princípios aplicáveis aos procedimentos continuará produzindo mudanças no ordenamento jurídico, visando concretizar a proteção dos direitos dos administrados e cumprir com eficiência dos fins da Administração Pública.

5.2 Processo Administrativo e Súmulas Jurisprudenciais

É importante ressaltar a estreita ligação normativa entre a Lei Geral de Processo Administrativo e a jurisprudência, nomeadamente do Supremo Tribunal Federal (STF), promovida pela Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006. Esse diploma federal regulamentou o art. 103-A da Constituição Federal ao disciplinar a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, ao tempo em que inseriu novas disposições naquela Lei:

Art. 2 o O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado de súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei.

1 o O enunciado da súmula terá por objeto a validade, a interpretação e a

§

eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja, entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública, controvérsia atual que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre idêntica questão.

68

A legitimação para propor a edição, revisão ou o cancelamento de enunciado

de

súmula vinculante não ficou restrita a órgãos do Poder Judiciário, conforme art. 3º

da

Lei em tela. Possuem legitimidade o Presidente da República, Mesa do Senado

Federal e Câmara dos Deputados, Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do Distrito Federal, Tribunais Superiores, Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais do Trabalho, Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares, dentre outros. Os Municípios podem propor tais medidas apenas incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, o que não autoriza a suspensão do processo.

Instituiu no art. 7º a medida judicial denominada reclamação ao STF. É admissível nos casos em que a decisão judicial ou o ato administrativo contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente. Admitiu ainda essa medida contra omissão ou ato da administração quando forem esgotadas as vias administrativas.

A estreita ligação dos efeitos da súmula vinculante com o processo

administrativo fica ainda mais evidente com a alteração promovida na Lei n o 9.784,

A Lei em pauta

de 29 de janeiro de 1999 Lei Geral do Processo Administrativo.

alterou essa Lei Geral, acrescentando as seguintes disposições:

Art. 56, § 3 o . Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.” (NR) Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o órgão competente para decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso. Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.

Constata-se, pois, que as disposições das súmulas vinculantes também

vinculam diretamente os atos da Administração Pública. As razões que conduziram

a Administração a aplicar ou não determinada súmula deverão constar

expressamente do processo administrativo, mormente quando o interessado alegar por meio de recurso que ocorreu a violação de seu enunciado.

69

Além disso, foram introduzidas outras modificações significativas no processo administrativo. Acolhida a reclamação fundada em violação de enunciado de súmula vinculante, a decisão será comunicada à autoridade e ao órgão competente para o julgamento do recurso administrativo, a fim de adequar as decisões futuras a serem tomadas em casos semelhantes. Preconiza ainda que a inobservância dessa adequação das futuras decisões implicará na responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.

Feitas essas considerações, arrola-se a seguir a jurisprudência que trata diretamente do processo administrativo ou que de alguma forma está relacionada com esse tema. A pesquisa e a inserção neste trabalho ficam restritas às súmulas do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, em razão das limitações de tempo e espaço comentadas anteriormente.

5.2.1 Súmulas Vinculantes

Súmula Vinculante 3. Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Fonte de Publicação: DJe nº 31 de 6/6/2007, p. 1.; DJ de 6/6/2007, p. 1.; DOU de 6/6/2007, p. 1.

Súmula Vinculante 5. A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição. Fonte de Publicação: DJe nº 88 de 16/5/2008, p. 1.; DOU de 16/5/2008, p. 1.

Súmula Vinculante 14. É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa. Fonte de Publicação: DJe nº 26 de 9/2/2009, p. 1. ; DOU de 9/2/2009, p. 1.

Súmula Vinculante 21. É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso

administrativo. Fonte de Publicação: DJe nº 210 de 10/11/2009, p. 1.; DOU de 10/11/2009, p.

1.

5.2.2 Súmulas do Supremo Tribunal Federal

Súmula 18. Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor público. Fonte de Publicação: Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p. 38.

70

Súmula 19. É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira. Fonte de Publicação: Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p. 39.

Súmula 20. É necessário processo administrativo com ampla defesa, para demissão de funcionário admitido por concurso. Fonte de Publicação: Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p. 39.

Súmula 21. Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade. Fonte de Publicação: Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p. 39.

Súmula 346. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Fonte de Publicação: Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p. 151.

Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Fonte de Publicação: DJ de 10/12/1969, p. 5929; DJ de 11/12/1969, p. 5945; DJ de 12/12/1969, p. 5993. Republicação: DJ de 11/6/1970, p. 2381; DJ de 12/6/1970, p. 2405; DJ de 15/6/1970, p. 2437.

5.2.3 Súmulas do Superior Tribunal de Justiça (STJ)

Súmula 312. No processo administrativo para imposição de multa de trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da aplicação da pena decorrente da infração. Órgão Julgador: 1ª Seção. Data da Decisão: 11/05/2005. Fonte: DJU de 23/05/2005, p 371; RSSTJ, vol. 25, pg. 123; RSTJ, vol. 191, pg. 590.

Súmula 373. É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso administrativo. Órgão Julgador: 1ª Seção. Data da Decisão: 11/03/2009. Fonte: DJE de 30/03/2009; RSSTJ, vol. 33, pg. 251; RSTJ, vol. 213, pg. 551.

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CONCLUSÃO

O trabalho de pesquisa buscou compreender a dinâmica da construção do

Direito Processual Administrativo no Brasil, a partir do surgimento dos primeiros instrumentos legais sobre o tema.

Foram apresentadas inicialmente notas conceituais relacionadas com esse tema. O conceito de Direito Administrativo foi estudado mediante as lições dos

doutrinadores Miguel Reale, Celso Antonio Bandeira de Melo, Maria Sylvia Zanella

Di

Pietro e Diógenes Gasparini, dentre outros autores pesquisados. Compreendeu-

se

o conceito jurídico de processo na visão de Egon Bockmann Moreira, bem como

o

debate entre os doutrinadores quanto ao emprego dos vocábulos Processo ou

Procedimento Administrativo, com a necessária distinção entre ambos quanto à terminologia jurídica, ampliando o estudo a partir do pensamento de Carlos Ari Sundfeld, de Lúcia Valle Figueiredo e de Marçal Justen Filho. O conceito de Processo Administrativo também foi estudado através dos autores já referidos.

No tocante ao Direito Processual Administrativo Comparado, foram tomados dois exemplos bem distintos ao do Brasil, que possui jurisdição única, no qual todos

os litígios podem ser resolvidos pelo Poder Judiciário. Abordou-se em breves notas

o Contencioso Administrativo na França, que possui modelo de jurisdição dual, sem

o monopólio da função jurisdicional pelo Poder Judiciário. A jurisdição é exercida no Contencioso Administrativo através dos Tribunais Administrativos, das Cortes

Administrativas de Apelação e do Conselho de Estado, que é o órgão máximo da Jurisdição Administrativa na França.

O segundo exemplo no estudo comparado foi o do Processo Administrativo

em Portugal. Esse modelo é quase que na sua integralidade o sistema de jurisdição

administrativa francesa. Tratando-se de atualidades, foram analisados alguns aspectos do Código de Procedimento Administrativo, que se aplica aos órgãos Administração Pública, bem como em relação ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com enfoque nas competências desses Tribunais.

No que concerne à evolução normativa do Direito Processual Administrativo, foram ressaltados os principais acontecimentos até o surgimento da legislação processual administrativa no Brasil, notadamente a Lei Geral de Processo Administrativo.

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Foram acrescentados nesse estudo acerca da evolução normativa alguns aspectos relevantes verificados entre a Constituição Federal e o Processo Administrativo no Brasil. Acrescentaram-se também as principais proposições legislativas em tramitação no Senado Federal e na Câmara dos Deputados, as quais estão relacionadas com o Direito Processual Administrativo.

A pesquisa em torno da estrutura jurídica do Processo Administrativo Brasileiro possibilitou compreender a amplitude do tema dentro da estrutura de autonomia dos entes federados. Os principais instrumentos normativos foram elencados, iniciando com a Lei Geral do Processo Administrativo e apontando em seguida as demais Leis que ampliaram consideravelmente as normas da processualística administrativa, dentre elas o Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, a Lei das Licitações e Contratos da Administração Pública, a Lei do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, e o Decreto que dispõe sobre o Processo Administrativo Fiscal.

Foi analisada a edição das Leis de Processo Administrativo no âmbito das Unidades da Federação, com enfoque inicial na competência legislativa prevista na Constituição Federal, que autoriza a União legislar privativamente sobre direito processual, autorizando também a União, Estados e Distrito Federal legislar concorrentemente sobre procedimentos em matéria processual. Foram analisadas sucintamente as Leis de Processo Administrativo, na ordem cronológica em que editadas pelo Distrito Federal e pelos Estados de Sergipe, São Paulo, Pernambuco, Alagoas, Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso, Amazonas, Roraima e Bahia. No estudo das Leis de Processo Administrativo nos Municípios foi tomada para estudo apenas a Lei Municipal de São Paulo de 2006.

Ainda no estudo da estrutura jurídica do Direito Processual Administrativo, foram enumeradas e individualmente comentadas as espécies ou modalidades de Processo Administrativo, extraídos da doutrina e da legislação pertinente, dentre eles o Processo Administrativo Disciplinar, Processo Administrativo Previdenciário, Processo Administrativo para Apuração de Infrações Ambientais, Processo Administrativo na Lei de Defesa da Concorrência, para mencionar alguns.

Analisou-se ainda, no mesmo capítulo que aborda a estrutura jurídica do Direito Processual Administrativo, a possibilidade de codificação desse ramo do Direito, mediante a visão de doutrinadores e articulistas sobre esse assunto.

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Apesar das divergências doutrinárias quanto à possibilidade ou não de codificação do Direito Processual Administrativo, destaca-se o pensamento de que os primeiros passos já foram dados nesse sentido, com a edição da Lei Geral de Processo Administrativo.

O estudo da construção do Direito Processual Administrativo no Brasil se

completa com as análises em torno da aplicação das normas desse ramo da ciência jurídica. Os aspectos jurídicos relevantes são ressaltados sob o enfoque da abrangência da Lei Geral de Processo Administrativo, aplicada aos órgãos da Administração Pública Federal direta e indireta, bem como ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário da União no desempenho de funções administrativas.

Por derradeiro e ainda dentro dessa análise a respeito da aplicação das normas, foram abordados o Processo Administrativo e as Súmulas Jurisprudenciais. É ressaltada a estreita ligação normativa entre a Lei Geral de Processo Administrativo e as Súmulas Vinculantes. O trabalho monográfico se encerra relacionando as Súmulas Vinculantes e as Súmulas do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, que tratam diretamente sobre o Processo Administrativo ou de alguma forma guardam relação com esse tema.

O estudo foi de grande proveito, possibilitando conhecer os aspectos mais

importantes da evolução e atual estrutura do Direito Processual Administrativo no Brasil. Esse ramo do Direito se encontra em pleno processo de construção dentro da

organização político-administrativa brasileira, que assegura aos entes públicos federados autonomia administrativa e competência legislativa concorrente sobre procedimentos em matéria processual, possibilitando a edição de lei sobre o tema em cada Unidade da Federação.

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