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A Emenda Constitucional n 32/01 e o novo regime jurdico

das medidas provisrias
Dbora Biermann
Publicado em 02/2002. Elaborado em 01/2002.

No Brasil, desde a Constituio Federal de 1937, existe uma previso constitucional de

interveno legislativa do Chefe do Executivo na funo de legislar, seja no caso de ausncia
parlamentar, seja para suprir lacunas, no sentido de efetivar possibilidades legais de realizar
os interesses do pas e do povo como um todo, com a devida prontido necessria.
Sempre houveram crticas a tal possibilidade de interveno, principalmente por muitos
considerarem tal atitude desrespeito ao princpio da tripartio de poderes. Ocorre que com a
evoluo da sociedade, com a modernidade e com o aperfeioamento dos meios de produo, a
facilidade de acesso informao, alm de vrios outros elementos do prprio
desenvolvimento societrio, houve um conseqente aumento das necessidades dos cidados.
Com base nessa gradativa demanda de necessidades, os poderes estatais assumiram uma
nova posio, qual seja, a de cooperao, de modo que buscando dar soluo aos problemas
sociais, foram surgindo instrumentos possibilitadores de tal ao, como por exemplo, o uso de
medidas provisrias pelo Presidente da Repblica, dentro de uma delegao extraordinria
feita pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, nos casos de interesse relevante e urgente.
Dentro desse parmetro, as formas de que se revestiam tais provimentos provisrios foram
se adaptando, sempre de acordo com as necessidades latentes do momento histrico. A atual
Carta Magna brasileira, bem como sua predecessora carta, de 1967/1969, sofreram inmeras
crticas, como por exemplo, de serem usadas como instrumentos de uso arbitrrio do poder
legiferante por parte do Presidente da Repblica, que teria agido muitas vezes em prol de
interesses particulares, o que contraria frontalmente o fim de tal providncia, de ordem
pblica.
Diante de todas as discusses latentes quanto rea de abrangncia das medidas provisrias e
quanto s suas limitaes, surgiu um projeto de Emenda constitucional em 1995, na nsia de
delimitar tais dvidas, tidas como lacunas na Carta Magna, que aps vrios projetos similares,
na forma da PEC 472/97, aps 4 (quatro) anos de sua proposio original, foi promulgada em
04 de setembro de 2001 e publicada no Dirio Oficial da Unio no dia 12 de setembro do
mesmo ano, se transformando assim, na Emenda Constitucional n. 32, que trouxe vrias

inovaes, tais como: delimitao das matrias compatveis com o instituto, mudanas no
prazo de apreciao pelo Congresso Nacional e finalmente, a previso legal da impossibilidade
da reedio das medidas provisrias.

1. AS LIMITAES MATERIAIS
A atual Constituio ptria, em seu texto original, no fazia qualquer meno quanto s
matrias que poderiam ser reguladas por medidas provisrias, diferentemente da
Constituio anterior de 1967 e sua Emenda que data de 1969. Nesse diploma legal estava
estabelecido que o Presidente da Repblica poderia expedir decretos lei (sendo vedado o
aumento de despesas), concernentes segurana nacional, finanas, bem como normas
tributrias, criao de cargos pblicos e fixao de vencimentos. A Carta Republicana de 1988,
sob este aspecto era absolutamente omissa, no se referindo aos assuntos que por medida
provisria poderiam ser dispostos. No que diz respeito ao aumento de despesas, hoje no h
qualquer restrio legal, salvo, a penalizao que possa vir a ser imposta pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, que atribui sanes aqueles governantes que excederem o oramento
de sua circunscrio territorial.
Na nsia de suprir tais lacunas legais, surgiu a Emenda constitucional n. 32, que delimitou a
abrangncia material das medidas provisrias, vedando a possibilidade da sua edio em todas
as matrias que anteriormente geravam dvida jurisprudencial ou doutrinria, com exceo
da matria tributria, que hoje permitida legalmente.
Primeiramente, a emenda constitucional vedou a possibilidade de instituio de medida
provisria em matrias insuscetveis de delegao legislativa, hoje previstas na art. 62, 1, I,
"a", "b", "c" e III, CF. Tal previso foi louvvel por salvaguardar o poder inerente ao
Legislativo pois, as mesmas vedaes previstas lei delegada se estendem medida
provisria, por uma questo de lgica legislativa. O mesmo vale para matria reservada lei
complementar (art. 62, III, CF), por incorrer em reserva de lei em sentido estrito, exclusiva
disposio do Congresso Nacional; o que veio consolidar alguns entendimentos, casusmos
desnecessrios e uma tmida ampliao da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
Em segundo lugar, a emenda constitucional proibiu a instituio da medida provisria em
matria penal e processual civil e penal. Quanto proibio em matria penal, tal previso se
justifica pois a criao de tipos penais por instrumento que no seja lei, que apenas tenha o
carter de "fora de lei" choca frontalmente com a Constituio Federal, com o Cdigo Penal e
com o princpio da legalidade, at porque um instrumento com carter provisrio no seria
cabvel a ttulo de uma punio criminal, tendo-se em vista que a sano ficaria condicionada
possvel converso em lei. Aqui, ampliou-se o entendimento para alm dos limites do status
libertatis.
Quanto matria processual civil e penal, h total incompatibilidade destas com o carter de
urgncia e provisoriedade da medida provisria, tendo em vista que estariam condicionadas
converso em lei para que tivessem aplicabilidade. Alm disso, no seria cabvel o uso das
medidas provisrias neste caso, pois um dos princpios que regem o processo o da precluso,
sob a feio temporal, a fim de no permitir que as faculdades processuais permaneam

indefinidamente abertas s partes, com o protraimento, sem determinao segura, a soluo

final do conflito de interesses. Da o porqu da proibio do uso de tal instrumento provisrio
para estes casos (elencados no art. 62, I, "b", CF).
A proibio de confisco de bens, de poupana popular e de qualquer outro ativo financeiro (art.
62, II, CF) por meio de medida provisria surgiu para evitar que ocorra novamente situao
semelhante j ocorrida no Governo Collor, quando a Ministra Zlia Cardoso de Mello
congelou todos os valores contidos nas cadernetas de poupana existentes poca.
No que diz respeito matria tributria, a Emenda constitucional permitiu que as medidas
provisrias pudessem instituir ou majorar tributos, com a ressalva de nos casos de instituio
de: importao de produtos estrangeiros; exportao de produtos nacionais ou nacionalizados;
produtos industrializados; operaes de crdito, cmbio e seguros ou relativas a ttulos ou
valores imobilirios (hipteses previstas no art. 153, I, II, IV e V da CF. Note-se que a
emenda no fez qualquer meno instituio de impostos sobre renda e proventos de
qualquer natureza, elencados no mesmo artigo, no inciso III); alm de impostos
extraordinrios no caso de iminncia ou estado de guerra externa (art. 154, II, CF)[1 ] ; s
produzirem efeitos se a edio da medida provisria se der at o ltimo dia do mesmo ano da
sua converso em lei, o que se relaciona ao princpio da anterioridade, que veda a instituio
definitiva de impostos no ano de sua previso, s podendo estes serem cobrados no exerccio
seguinte.
Ocorre que apesar da ressalva do respeito ao princpio da anterioridade nos casos elencados
no art. 62, 2 (onde a conversibilidade em lei no ano anterior ao da sua edio reproduziu a
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal), foi legalizada a instituio de impostos por
medida provisria, o que vai contra a expectativa da maioria dos doutrinadores, juristas e
estudiosos do Direito, alm da prpria populao, que se vem lesados por tal possibilidade,
que s deveria se dar por lei propriamente dita.
Alm da possibilidade de instituio de impostos por medida provisria, foi deixada brecha
legal para possibilidade de alteraes em emendas constitucionais, posteriores edio da
Emenda constitucional n 32, o que configura um casusmo, pois fazem deixar de crer que as
alteraes no instituto possam modificar significativamente o quadro legal.
A restrio das matrias objeto de medida provisria feita por esta emenda, se v como
aspecto altamente positivo, entretanto, nota-se que foram abertas possibilidades a novas
indagaes acerca de restries aos limites materiais no caso de matria tributria e matria
alterada por emenda constitucional.

2. A VEDAO REEDIO DAS MEDIDAS PROVISRIAS

A reedio das Medidas Provisrias foi discusso; que passados treze anos do surgimento da
atual Constituio Federal, instrumento atravs do qual se regulamentou o instituto em
estudo, no encontrava ponto pacfico. Havia grande divergncia entre os juristas que a
consideram ora constitucional, ora contrria aos princpios da Lex Fundamentalis.

Um dos pontos de apoio daqueles que defendiam a edio e a reedio das M.P, era de que o
Legislativo, por si s no conseguia arcar com toda sobrecarga de criao, outorga e extino
de leis e atos normativos. Destarte, em casos considerados urgentes e relevantes, poderia o
Presidente da Repblica elaborar medida que suprisse este vcuo, estabelecendo previso ao
caso concreto.
O Supremo Tribunal Federal, compartilhando a opinio do Congresso Nacional, no admitia a
reedio somente no caso de rejeio expressa da Medida Provisria.
Atravs da flexibilizao do Congresso Nacional e do Supremo Tribunal Federal as reedies
foram utilizadas em larga escala, o que perdurou por vrios anos de forma indiscriminada,
injusta e principalmente arbitrria, por no estarem previstas naquela poca na Constituio.
A Emenda constitucional n.32, deu soluo tal controvrsia latente vedando assim, a
reedio, e ampliando o prazo para apreciao da medida provisria, de 30 dias para 60 dias,
prorrogveis pelo mesmo perodo, sob o argumento de que no regime anterior o tempo era
curto para a apreciao pelo Congresso Nacional.
O maior questionamento acerca da reedio, alm da prpria legalidade da sua existncia,
versava quanto hiptese de rejeio tcita, que ocorria em no sendo a medida provisria
apreciada no prazo legal. Com a emenda constitucional foi dada soluo a essa pendncia,
impossibilitando o seu cabimento.
Desse modo, com a vedao reedio das medidas provisrias foi sanada qualquer
controvrsia acerca do seu cabimento, de modo que a emenda vedou a reedio tanto na
hiptese de rejeio tcita como na de rejeio expressa, dando portanto soluo grande
discusso que pairava quanto a esse assunto dentre os doutrinadores e Ministros do STF.
O novo regime jurdico das medidas provisrias fez portanto surgir, uma diferenciao entre o
que seria a "reedio" e o que hoje se configura uma "prorrogao" de prazo.
Na previso original das medidas provisrias na Constituio Federal de 1988 no havia
previso legal para a adoo da reedio das medidas provisrias.
O procedimento na verdade se dava via clusulas de convalidao, onde no trigsimo primeiro
dia (um dia aps o fim da vigncia da MP original ou subsequente), era editada nova MP que
dispunha que permaneceriam em vigor os efeitos da medida provisria anterior a essa.
Alm disso, note-se que era possvel a alterao de texto de uma medida provisria, quando
da sua reedio, por meio de emenda que alteraria o texto ou lhe adicionasse novos artigos e
outras previses, ausentes quando da edio da MP original.
Com a Emenda constitucional n. 32/01 foi portanto, vedada a reedio sendo permitida
apenas uma "prorrogao" de prazo na medida provisria por igual perodo (60 dias,
prorrogveis por mais sessenta). Note-se que alm da possibilidade de prorrogao de prazo,
a vigncia passou de 30 dias (quando da previso original da CF), para at 120 dias, sendo
dada maior elasticidade ao que se entende por "urgncia".

Atravs dessa prorrogao de prazo, portanto, legalizou-se uma forma diferenciada de

reedio, pois o novo instituto s prev a prorrogao por uma nica vez e por igual perodo,
alm de no permitir alteraes no texto da medida provisria original, quando de sua
prorrogao.

3. A SITUAO DAS MEDIDAS PROVISRIAS ANTERIORES EMENDA

CONSTITUCIONAL N. 32/01
A Emenda constitucional assim disps em seu art. 2: "As medidas provisrias editadas em
data anterior da publicao desta emenda continuam em vigor at que medida provisria
ulterior as revogue explicitamente, ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional".
Atravs de tal preceito, as medidas provisrias anteriores esta emenda portanto, tero
vigncia ad eternum ou enquanto for conveniente aos membros do Legislativo, o que
configura um flagrante abuso jurdico, tendose em vista que o instituto tem carter
intrnseco de urgncia e relevncia, sendo totalmente incompatvel com essa previso ter
vigncia at que seja revogada por meio de lei ou por vontade dos membros do Legislativo.
O que ocorreu que foi dado verdadeiro status de lei s medidas provisrias anteriores a
vigncia desta emenda, pois sua regulao ficou condicionada ao procedimento ordinrio
legislativo, que no se adequa ao procedimento e aos objetivos mximos das MP. Foi dada
brecha para evidente abuso de tais medidas que s deixaro de vigir quando for interessante
aos membros do Legislativo.

4. O ATUAL PROCEDIMENTO DE APRECIAO DAS MEDIDAS PROVISRIAS

PELO CONGRESSO NACIONAL
Com a Emenda Constitucional n. 32, surgiram algumas novidades quanto apreciao das
medidas provisrias, conforme os pargrafos terceiro, quarto, sexto, stimo, onze e doze do
artigo sessenta e dois.
Primeiramente, o prazo de apreciao se estendeu, passando o prazo de 30 dias para 60 dias,
prorrogveis pelo mesmo perodo (contabilizando um total de 120 dias). Tal alargamento do
prazo se deu por muitos entenderem que o interregno de 30 dias fosse insuficiente para o
pronunciamento parlamentar, o que poderia ocasionar na prtica, a necessidade de lanar-se
mo de proceder a reedio, provocadora de acerbos ataques doutrinrios.
Quanto disciplina das relaes decorrentes da MP pelo Congresso Nacional, esta continua
sendo obrigatria, com a inteno de delimitar os direitos adquiridos e as relaes jurdicas
que surgiram ou se concretizaram, atravs da instituio de tal instrumento.
A Emenda inovou no que pertine ao prazo para apreciao, dispondo que nos perodos de
recesso do Congresso Nacional, o prazo ficar suspenso, at que sejam retomados os trabalhos.

A emenda em seu art. 6 ainda prescreve que se a medida no for apreciada em at 45 dias de
sua publicao, entrar em regime de urgncia, sobrestando as demais votaes nas
respectivas casas do Congresso Nacional, at que se ultime a votao da medida provisria
que no fora apreciada em tempo hbil. Note-se que tal procedimento vai ao encontro ao art.
64, 2, CF, que disciplina as leis de iniciativa do Presidente da Repblica em carter de
urgncia e tem o mesmo prazo de apreciao (45 dias). A principal diferena nos dois
procedimentos reside no fato de que na hiptese do referido art. 64, apesar das demais
votaes ficarem sobrestadas at que se aprecie a lei, h a ressalva de no ficarem
sobrestadas as deliberaes legislativas constitucionais da respectiva casa, que tenham prazo
determinado.
As demais questes relativas apreciao e regulao das relaes jurdicas decorrentes da
medida provisria rejeitada ou parcialmente emendada, mantm-se inclumes, salvo a
perplexidade resultante dos dispositivos alterados pela medida provisria reeditada.
A Emenda constitucional n. 32 surgiu portanto, para restringir o uso das medidas provisrias,
que vinham sendo utilizadas em larga escala e em nmeros impressionantes sobre os mais
diversos assuntos, numa arbitrariedade visvel do Presidente da Repblica, que inclusive
expediu dez medidas provisrias na semana anterior promulgao desta emenda. Logo, era
notvel que na maioria das vezes as medidas provisrias no versaram sobre assuntos
urgentes e relevantes.
Apesar do carter louvvel desta emenda na busca de uma maior restrio ao uso deste
provimento extraordinrio, notvel que esta legalizou hipteses visivelmente
inconstitucionais, como: permitiu a expanso do prazo de validade da MP, configurando uma
espcie de reedio, apesar de ser por uma nica vez; permitiu a possibilidade de medidas
provisrias versarem sobre matria alterada por emenda constitucional posterior a esta, o
que no poderia ocorrer, j que emenda constitucional atualmente a nica via de modificao
da Carta Magna, e portanto se v superior na hierarquia das leis, no podendo ser disciplinada
por instituto de carter provisrio, com mera fora de lei; alm de permitir a legalizao de
instituio de matria tributria via medida provisria e deixar pendentes todas as medidas
provisrias anteriores a vigncia dessa emenda, ficando portanto livres a serem utilizadas de
acordo com a vontade nica e exclusiva do Legislativo.
No Brasil, infelizmente comum esta prtica do legislador j prever brechas legais propositais
para poder delas de utilizar futuramente, beneficiando a interesses privados. A soluo para
tais abusos portanto residiria em um maior controle pelo Poder Judicirio da legalidade das
medidas e uma interpretao restrita dos artigos legais, respeitando os princpios
constitucionais e buscando evitar que tal procedimento continue sendo usado de forma
desvirtuada e abusiva, como vem ocorrendo no atual contexto poltico do pas.

NOTA
1.Aqui a Emenda constitucional somente reproduziu a ressalva constitucional do art. 150, 1.

Autor
Dbora Biermann (http://jus.com.br/946976-deborabiermann/publicacoes)

bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itaja, em Biguau (SC)

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
BIERMANN, Dbora. A Emenda Constitucional n 32/01 e o novo regime jurdico das
medidas provisrias. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 54, 1 fev. 2002. Disponvel em:
<http://jus.com.br/artigos/2708>. Acesso em: 8 mar. 2014.