Oramento publico

Princpios Oramentrios

Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar

sobre os Executivos. Essa regras ou princpios receberam grande nfase na fase que os oramentos possuam grande conotao jurdica, chegando alguns incorporados na corrente legislao: basicamente na

Constituio, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs). Os princpios oramentrios so premissas a serem observadas na concepo da proposta oramentria.

Unidade

O oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um oramento para dado exerccio financeiro. Dessa forma integrado, possvel obter eficazmente um retrato geral das finanas pblicas e, o mais

importante, permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e direto das operaes financeiras de responsabilidade do Executivo.

So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que apenas um nico oramento examinado, aprovado e homologado. Alm disso, tem-se um caixa nico e uma nica contabilidade.

O princpio da unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 e pelo 5 do art. 165 da CF 88.

Mas mesmo assim, o princpio clssico da unidade no estava, na verdade, sendo observado. As dificuldades comearam antes da Constituio de 88 em razo da prpria evoluo do sistema oramentrio

brasileiro. Na dcada de 80, havia um convvio simultneo com trs oramentos distintos &mdash o oramento fiscal, o oramento monetrio e o oramento das estatais. No ocorria nenhuma consolidao

entre os mesmos.

Na verdade, o art.62, da Constituio de 1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicao, ao excluir expressamente do oramento anual as entidades que no recebessem subvenes ou transferncias

conta do oramento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integralizao de capital pela Unio).

No seu 1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da receita dos rgos da administrao indireta ser feita em dotaes globais e no lhes prejudicar a autonomia na gesto legal dos

seus recursos.

O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramento monetrio e o das Empresas Estatais eram deficitrios e sem controle e, alm do mais, no eram votados. Ora, como o

dficit pblico e os subsdios mais importantes estavam no oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decises mais relevantes em relao poltica fiscal e monetria da

Nao.

Totalidade

Coube doutrina tratar de reconceituar o princpio da unidade de forma que abrangesse as novas situaes. Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava a coexistncia de mltiplos oramentos

que, entretanto, devem sofrer consolidao, de forma a permitir uma viso geral do conjunto das finanas pblicas.

A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passar a ser integrado pelas seguintes partes: a) oramento fiscal; b) oramento da

seguridade social e c) oramento de investimentos das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da totalidade.

Universalidade

Princpio pelo qual o oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispensvel para o controle parlamentar, pois possibilita :

a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para respectiva arrecadao e realizao;

b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e de despesa sem prvia autorizao Legislativa;

c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana de tributos estritamente necessrios para atend-las.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes dispositivos:

Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os

princpios de unidade, universalidade e anualidade.

Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei.

A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O oramento anual compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, rgos, fundos, tanto da

administrao direta quanto da indireta, excludas apenas as entidades que no recebam subvenes ou transferncias conta do oramento.

Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condio de auto-suficincia ou no da entidade com a questo, que fundamental, da utilizao ou no de recursos pblicos.

Somente a partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no oramento. Alm disso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as agncias oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da

Amaznia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) no tm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao oramento pblico. Esses oramentos so

organizados e acompanhados com a participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no so apreciados pelo Legislativo. A incluso de seus investimentos no Oramento da Unio justificada na

medida que tais aplicaes contam com o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade.

Anualidade ou Periodicidade

O oramento deve ser elaborado e autorizado para um determinado perodo de tempo, geralmente um ano. A exceo se d nos crditos especiais e extraordinrio autorizados nos ltimos quatro meses do

exerccio, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio subsequente.

Este princpio tem origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade do imposto. E a se encontra a principal conseqncia positiva em relao a este princpio, pois dessa forma exige-se autorizao

peridica do Parlamento. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, como si acontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra geral. Na Itlia e na Sucia o exerccio financeiro comea em

1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10, prolongando-se at 30/9.

O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a este princpio quando dispe que: "A lei oramentria anual compreender:"

O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas ementas das Leis Oramentrias, como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de

2004."

Observe-se, finalmente, que a programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal nos Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os rgos empenhar despesas, no mais ao montante

das dotaes anuais, pode ser entendido como um abandono parcial do princpio da anualidade.

Exclusividade

A lei oramentria dever conter apenas matria oramentria ou financeira. Ou seja, dela deve ser excludo qualquer dispositivo estranha estimativa de receita e fixao de despesa. O objetivo deste

princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"

No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita.

Este princpio encontra-se expresso no art. 165, 8 da CF de 88: "A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa ..."

Especificao, Especializao ou Discriminao

As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como regra clssica tinha o objetivo de

facilitar a funo de acompanhamento e controle do gasto pblico, pois inibe a concesso de autorizaes genricas (comumente chamadas de emendas curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiada

flexibilidade e arbtrio ao Poder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao Legislativo.

A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A Lei de Oramento no consignar dotaes globais para atender indiferentemente as despesas...., "

O art. 15 da referida Lei exige tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos".

Como evidncia de cumprimento deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo "Capacitao de agentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas, tambm, existem vrios exemplos do no

cumprimento como, por exemplo, a Ao 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-estrutura e servios em agricultura familiar, ou o subttulo "Aes de Saneamento Bsico em pequenas cidades da Regio

Sul"

No Vinculao ou No Afetao das Receitas

Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita no pode ter vinculaes. Essas reduzem o grau de liberdade do

gestor e engessa o planejamento de longo, mdio e curto prazos.

Este princpio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se somente s receitas de impostos.

"So vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts., 158 e 159, a destinao de recursos

para manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8".

As evidncias de receitas afetadas so abundantes:

Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestados;

Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades;

Fundos: receitas vinculadas.

Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constituio de 1988. O ministro Palocci recoloca essa idia na ordem do dia.

Oramento Bruto

Este princpio clssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer

tipo de deduo.

A inteno a de impedir a incluso de valores lquidos ou de saldos resultantes do confronto entre receitas e as despesas de determinado servio pblico.

Lei 4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e despesas constaro da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Reforando este princpio, o 1 do mesmo

artigo estabelece o mecanismo de transferncia entre unidades governamentais "

Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as deva

receber. Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadao do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no oramento da Unio para 2004 com o valor de R$ 309,4

milhes. No mesmo oramento, fixa-se uma despesa relativa Transferncia para Municpios (UO 73108-Transferncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.

Ou seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para a Unio de apenas R$ 154,7 milhes, parte da histria estaria perdida.

Equilbrio

Princpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora do mbito especfico do oramento, pautado nos ideais liberais dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos

anos 30) tornou-se uma contraposio ao princpio do oramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos perodos de recesso. Admitia-se o dficit (dvida) e seu financiamento. Economicamente

haveria compensao, pois a utilizao de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.

No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de maneira explcita ora de forma indireta. A Constituio de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exerccio

financeiro no poder ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo perodo."

Observa-se a existncia de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princpio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois as despesas pblicas normalmente crescem mais que as

receitas pblicas quando h crescimento da renda interna .

De qualquer forma, ex-ante, o equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode ser verificado nos Arts. 2 e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa

Total fixada em R$ 1.469.087.336,00.

Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo dficit, devidamente financiado por emprstimos. O dficit aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam tanto os financiamentos

de longo prazo contratados para obras, as operaes de curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a colocao de ttulos e

obrigaes emitidas pelo Tesouro.

A CF 88 adotou uma postura mais realista. Props o equilbrio entre operaes de crdito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realizao de operaes de crditos que excedam o montante

das despesas de capital ....";

Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento s pode ser admitido para a realizao de investimento ou abatimento da dvida. Ou seja, deve-se evitar

tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit aqui permitido ). Essa uma norma lgica e de grande importncia para as

finanas pblicas do Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, 2): "O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior

ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria."

Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas correntes (no pode haver dficit corrente). A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos ltimos

oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e 2004). Para o exerccio de 2004, o valor das operaes de crdito dos oramentos fiscal e da seguridade de R$ 629,7 bilhes. Se somado a esse, o valor

corresponde ao Oramento de Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao total de R$ 635,6 milhes.

J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7 milhes. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre a regra de ouro se se

considera na contabilizao os dados relativos ao Oramento das Estatais.

Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilbrio, exige-se um

supervit (fiscal), ou seja, a receita (primria) deve superar a despesa (primria) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do servio da dvida pblica.

Essa variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias constantes das leis de diretrizes oramentrias. O art. 15 da Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispe, por

exemplo, que: "Art. 15. A elaborao do projeto da lei oramentria de 2004, a aprovao e a execuo da respectiva lei devero levar em conta a obteno de supervit primrio em percentual do Produto

Interno Bruto - PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta Lei."

Legalidade

Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Oramentria Anual, ou seja, a aprovao do

oramento deve observar processo legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande interesse da sociedade.

O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos

crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."

A evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis oramentrias, como por exemplo, a da Lei n 10.837/2003: "O Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e

eu sanciono a seguinte lei:"

Publicidade

O contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais de comunicao para conhecimento do pblico e para eficcia de sua validade. Este princpio consagrado no art. 37 da CF de 88:

"A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficincia e, tambm, ao seguinte: ..."

Clareza ou Objetividade

O oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas pessoas que, por fora do ofcio ou interesse, precisam manipul-lo. Difcil de ser empregado em razo da facilidade de a

burocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o ttulo da ao n 0373 do oramento para 2004: "Equalizao de Juros e Bnus de Adimplncia no Alongamento de Dvidas

Originrias do Crdito Rural".

Exatido

De acordo com esse princpio as estimativas devem ser to exatas quanto possvel, de forma a garantir pea oramentria um mnimo de consistncia para que possa ser empregado como instrumento de

programao, gerncia e controle. Indiretamente, os autores especializados em matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do Decreto-Lei n 200/67 como respaldo ao mesmo.