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POLTICADELA
FACULTADDECIENCIAS
SOCIALESDELA
UNIVERSIDADDELA
REPBLICA.
MONTEVIDEO,
URUGUAY.
JAVIERGALLARDO,ADOLFOGARCYPAULO
RAVECCA
THINKTANKSYEXPERTOSENEL
GOBIERNODELFRENTEAMPLIO
(URUGUAY,20052008)
DOCUMENTOONLINEN[01/09]
[JULIO2009]
ISSN:16885058
TTULOCLAVE:DOCUMENTODETRABAJO(INSTITUTODECIENCIAPOLTICA.MONTEVIDEO)
TTULOCLAVEABREVIADO:DOC.TRAB.(INST.CIENC.POLT.,MONTEV.)
Think Tanks y expertos en el gobierno del Frente Amplio (Uruguay, 2005 - 2008)
Javier Gallardo
Adolfo Garc
Paulo Ravecca
Los autores desean agradecer la cooperacin de las instituciones y personas que completaron los
formularios y respondieron nuestras preguntas. Un agradecimiento especial para la Oficina Regional de
IDRC y a su director, Dr. Federico Burone, por apoyar especialmente la realizacin del trabajo de campo.
1
1. Introduccin
El objetivo de este documento es contestar una amplia batera de preguntas sobre
los Think Tanks en Uruguay. Cmo son sus recursos humanos? Cmo financian sus
actividades? Qu estrategias despliegan para diseminar los resultados de sus trabajos e
influir en las polticas pblicas? Cmo evalan y miden su incidencia poltica? Cmo
se relacionan con el gobierno del Frente Amplio? Para generar la informacin que
permitiera contestar estas preguntas se envi un formulario a 21 organizaciones y se
realizaron entrevistas en profundidad tanto a directores de Think Tanks como a polticos
de distintos partidos. La lista de las organizaciones seleccionadas se presenta en la
siguiente seccin de este documento (7 institutos universitarios, 5 centros privados de
investigacin y 9 ONGs de perfil "advocacy"). Todas estas instituciones cumplen con la
funcin bsica que la literatura especializada le asigna a los Think Tanks: generan
informacin, aportan insumos y procuran incidir en problemas de gobierno y en
polticas pblicas, aunque la proporcin de tiempo y recursos asignada a cada una de
estas tres tareas es variable. Como se ver, son pocas las instituciones que se ajustan a la
tradicin anglosajona tan sistemticamente estudiada por autores como Donald
Abelson.1
2. Think Tanks en Uruguay: recursos humanos, financiamiento, incidencia
En la tabla siguiente presentamos la lista de las organizaciones relevadas. Para
cada una de ellas se detalla el ao de creacin y se realiza una breve descripcin de su
actividad. Como puede verse, distinguimos tres tipos de organizaciones: institutos
universitarios, centros privados y grupos de advocacy.
Dejamos fuera de este relevamiento las estructuras del estado especializadas en planificacin de
polticas como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (que depende de la Presidencia de la Repblica)
y la Oficina de Programacin y Poltica Agropecuaria (que pertenece al Ministerio de Ganadera,
Agricultura y Pesca). Tampoco fueron incluidas algunas instituciones acadmicas importantes como el
Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales cuya actividad principal es la
formacin de profesionales y la investigacin en el campo del Trabajo Social. No consideramos tampoco
en esta oportunidad a las consultoras de Opinin Pblica (cuyos datos y anlisis tienen alto impacto
durante la campaa electoral), dado que tienen una participacin menor en el mundo de las polticas
pblicas. Finalmente, tampoco ha sido tomado en cuenta en esta investigacin el proyecto Dosmil30. Pese
a que su presencia en los medios no es desdeable, el proyecto est an en vas de institucionalizacin.
2
Centros Privados
Grupos de advocacy
DECON
Departamento de Economa
FCS UdelaR (1988)
Investigacin y docencia de
posgrado en Economa
CIESU
Centro de Informaciones y Estudios
del Uruguay (1975)
Investigacin y consultora en
pobreza, exclusin, infancia,
familia.
CINVE
Centro de Investigaciones
Econmicas (1975)
Investigacin y consultora en
Economa
CIEDUR
Centro Interdisciplinario de
Estudios sobre el Desarrollo del
Uruguay (1977)
Investigacin en polticas de
desarrollo
EL ABROJO
Instituto de Educacin Popular (1988)
ONG dedicada al combate a la pobreza y
la exclusin
ICP
Instituto de Ciencia Poltica
FCS UdelaR (1988)
Investigacin y docencia en Ciencia
Poltica a nivel de grado y posgrado
UM
Unidad Multidisciplinaria
FCS UdelaR (1991)
Investigacin y docencia de
posgrado en Historia Econmica,
RRII y Poblacin
DS
Departamento de Sociologa
FCS UdelaR (1958)
Investigacin y docencia en
Sociologa a nivel de grado y
posgrado
IECON
Instituto de Economa
FCEyA UdelaR (1957)
Investigacin en Economa,
especializacin en desarrollo
IPES
Investigacin sobre Pobreza y
Exclusin Social (2000)
Investigacin en pobreza, exclusin
y polticas sociales
CLAEH
Centro Latinoamericano de
Economa Humana (1957)
Incidencia, investigacin y docencia
en diversas ciencias sociales y
humanas
CERES
Centro de Estudios de la Realidad
Econmica y Social (1985)
Investigacin y consultora en
Economa y polticas pblicas
RUMBOS
(2005)
Promocin de polticas de Estado.
nfasis en estudios demogrficos y
polticas de poblacin.
Centros
Privados
Grupos de
Advocacy
Servicios al Estado
CIEDUR
EL ABROJO
CERES
Fondos presupuestales
Financiamiento
internacional
IPES
Fondos propios
CLAEH
CINVE CIESU*
SERPAJ ICD
CNSmujeres GGUU
UT RUMBOS
CUESTA
DUARTE*
(*)El Instituto Cuesta Duarte se financia mediante los aportes de la central sindical (PIT-CNT) de la cual
depende
Fuente: formulario relevamiento a Think Tanks..
Seminarios abiertos
Encuentros con polticos
Publicaciones
Presencia en medios
Policy briefs
Institutos
Universitarios
IECON CLAEH DS
ICP
Centros
Privados
CERES CIEDUR
CLAEH
CIEDUR RUMBOS
CIESU
IECON CLAEH
UM DS DECON ICP
CERES CIESU
CIEDUR CINVE
IECON UM ICP
CERES
UM
CERES CIEDUR
Grupos de
Advocacy
EL ABROJO ICD
SERPAJ GGUU UT
EL ABROJO SERPAJ
GGUU
ICD UT SERPAJ
GGUU CUESTA
DUARTE
EL ABROJO UT
SERPAJ GGUU
SERPAJ GGUU
Diagnstico
Opinin Pblica
Agenda de gobierno
Diseo de alternativa
Implementacin
Evaluacin
Institutos
Universitarios
Centros
Privados
Grupos de
Advocacy
IECON UM* DS
CLAEH
ICP
CERES CIESU
CIEDUR CINVE
RUMBOS
El ABROJO
CUESTA DUARTE
SERPAJ UT
GGUU
CIESU
CNSmujeres
11
El Frente Amplio fue fundado en 1971 como coalicin de partidos de izquierda. Con el paso del tiempo
se ha convirtiendo en un partido poltico propiamente dicho, ha modernizado su ideologa y moderado su
plataforma electoral. Desde 1990 gobierna la ciudad de Montevideo, capital del Uruguay. En el ao 2004,
el candidato del FA, Tabar Vzquez, fue electo presidente en la primera vuelta de las elecciones
presidenciales.
12
3.1. La demanda
Existe un amplio acuerdo en que la UdelaR ha sido la institucin ms solicitada
por el actual gobierno. La Facultad de Ciencias Sociales y la Facultad de Ciencias
Econmicas han sido protagonistas destacadas en algunas de las iniciativas
emblemticas de la nueva administracin como el Plan de Emergencia (PANES). En
palabras del director de uno de los institutos universitarios ms demandados:
"Ante el cambio de gobierno se increment el relacionamiento
profesional entre el gobierno y la Universidad, con mayores demandas
desde el primero hacia los equipos de investigacin de la UdelaR. El
movimiento de cuadros acadmicos a la rbita de gobierno tambin
implic un relacionamiento novedoso entre gobierno y Universidad".
La otra cara de la moneda han sido las ONGs. Varios dirigentes de ONGs
recordaron que el gobierno del FA ha mostrado una fuerte desconfianza hacia la
sociedad civil:
"Se percibi en una primera instancia por parte de algunos actores del
gobierno desconfianza por las iniciativas que pudieran provenir de la
sociedad civil, que incluso fue muchas veces descalificada pblicamente
(). Para poder hablar de interfase deben existir mecanismos de
comunicacin entre la sociedad civil y los actores gubernamentales.
Estos son escasos y refieren sobre todo a contacto que se tienen con
responsables de diversas oficinas y reas. Se entiende que sobre todo la
modificacin cualitativa en la interfase entre investigacin social y el
gobierno se realiz a travs de la contratacin de consultores pero no de
forma orgnica, lo cual no fortalece la existencia de una sociedad civil
organizada. Visualizamos que en la medida que fueron avanzando los
diseos estratgicos de las reformas, fue generndose mayor apertura
hacia la sociedad civil".
El relevamiento realizado ratifica lo sealado por la literatura especializada en
cuanto a la variedad de factores que pueden incidir en la demanda de investigacin
social por parte de los policy makers. En primer lugar, hay factores de carcter personal,
es decir, que dependen de ciertas caractersticas (valores y creencias) de las personas
involucradas en el PMP. Ha sido reiteradamente sealado en la literatura que algunos
policy makers tienen una mayor disposicin que otros a utilizar investigacin social en
el contexto de su actividad de gobierno. Esto, a su vez, guarda una relacin estrecha con
la composicin del elenco poltico y, ms especficamente, con el nivel y perfil de la
formacin acadmica recibida. Uno de los entrevistados manej este argumento para
explicar por qu el gobierno del FA demanda investigacin social con mayor intensidad
13
que los gobiernos anteriores, integrados por dirigentes del Partido Colorado y del
Partido Nacional:
"Hay una diferencia de composicin del elenco poltico. En el caso de
blancos y colorados, aunque fue variando, la composicin del elenco
poltico fue bastante tradicional. La principal profesin legitimante era,
y es, el Derecho (...). Doctor en Derecho es la profesin que te legitima
para hacer poltica (); los grandes lderes polticos de los partidos
tradicionales son todos abogados. Pero en el Frente eso es distinto, tens
distintas vertientes, la carrera profesional tambin legitima pero tens
una gama mucho ms amplia".
En segundo lugar, algunos entrevistados sealaron que la demanda de
investigacin depende tambin de "circunstancias", de "coyunturas". En un contexto de
crisis econmica y de restriccin presupuestal es ms difcil encontrar recursos para
financiar investigacin. Algunos entrevistados insistieron en este punto, poniendo como
ejemplo la crisis econmica 1999-2002. Un ex ministro de la poca explic que era muy
difcil en ese contexto obtener recursos para financiar investigaciones importantes sobre
polticas. Pero, adems de las coyunturas econmicas, importan mucho las coyunturas
polticas: "El uso de investigacin en las polticas depende de las necesidades
concretas"; "muchas de las demandas tienen una fuerte relacin con las coyunturas
polticas". Parece claro que algunas coyunturas polticas favorecen ms que otras el uso
de la investigacin social. En determinadas circunstancias los polticos demandan ms
que en otras. Los entrevistados sealaron tres circunstancias que favorecen el uso de
investigacin social.
i)
14
ii)
iii)
ii)
Un buen panorama de las reformas del perodo 1985-1999 puede leerse en Lanzaro (2000).
15
17
En primer lugar, la demanda de los legisladores hacia los Think Tanks puede ser
calificada de baja. Algunos testimonios desde el lado de los institutos universitarios
apuntan en el mismo sentido: segn el CLAEH, que tiene una larga experiencia de
trabajo con el sistema poltico uruguayo, "es ms frecuente la demanda para tareas
ejecutivas que legislativas". El dato no puede sorprender: en buena medida, el
Parlamento ha delegado su funcin de legislacin en el Poder Ejecutivo (Bergara et al
2006). En segundo lugar, los legisladores del partido de gobierno (tanto diputados como
senadores) demandan con menos frecuencia el auxilio de los Think Tanks que los de la
oposicin. Esto es consistente con el argumento que acabamos de presentar acerca de
las estrategias de los parlamentarios del partido de gobierno. En tercer lugar, la
demanda hacia los Think Tanks de los senadores es ms intensa que la de los diputados.
Se destaca, en este sentido, la actividad de los senadores del Partido Nacional. Tngase
presente que el Partido Nacional es el principal desafiante del Frente Amplio y que la
mayora de los dirigentes que aspiran a ser candidatos a la presidencia por este partido
son senadores. En cuarto lugar, en ambas cmaras se advierte el mismo patrn: los
legisladores del Partido Nacional prefieren acudir a los Think Tanks partidarios y a los
centros privados de investigacin, los del Partido Colorado a los centros privados, y los
del FA a los institutos de la UdelaR.
Cada partido canaliza la demanda hacia la institucin que le inspira mayor
confianza. Esta confianza no es ni nica ni principalmente producto del prestigio
tcnico o acadmico de la institucin. En realidad, importa mucho la confianza poltica.
El FA confa ms en la UdelaR. El PN y el PC desconfan mucho de la UdelaR (porque
la consideran "territorio enemigo", conquistado por los grupos de izquierda a lo largo de
varias dcadas) y tienden a confiar ms en las universidades privadas creadas en los
aos 90 y en los centros privados de investigacin. Sin embargo, segn algunos
entrevistados, no siempre los polticos optan por solicitar asesoramiento en las
instituciones que les resultan ideolgica y polticamente ms afines. Los partidos
tradicionales han preferido muchas veces, por el contrario, acudir a la UdelaR. Esta
estrategia les ha permitido legitimar decisiones polticas que podran haber sido
condenadas por la oposicin. A travs de este procedimiento el gobernante evita crticas
de los partidos rivales minimizando el eventual costo poltico de su decisin.
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Algunas de las asimetras existentes y su origen fueron planteadas claramente por uno
de los jerarcas del gobierno entrevistados:
"Hay potencia tcnica () aunque uno nota escasez de recursos
humanos en algunas reas (). Hay desarrollos desiguales
().Uruguay desarroll una cultura jurdica muy fuerte. se es un
activo histrico. Entonces uno encuentra que las consultas en ese campo
normalmente tienen, por un lado o por el otro, buen resultado (). Pero
muchas veces hay un desencuentro entre lo que vos quers y lo que tens
como respuesta. (). Este desencuentro entre la izquierda en el gobierno
y los que le dan soporte se da en varias reas: porque predomin otra
lgica de pensamiento y otros modelos. Si durante aos se estuvo
diciendo que lo que importaba era la poltica macro y no importaban las
polticas sectoriales, los sectorialistas son dbiles. Si durante aos se
dijo, lo que importa es el corto plazo, y el largo plazo es un producto del
buen comportamiento en el corto plazo, entonces, la gente experta en
polticas de desarrollo de largo plazo no est o es extremadamente
dbil".
Desde luego, no slo existen asimetras en el desarrollo de las distintas vertientes
de la Economa. Otro tanto ocurre en el campo de la Ciencia Poltica. La capacidad de
descripcin y de anlisis de polticas sociales contrasta con la escasa produccin de
estudios sobre polticas agropecuarias, industriales o de estudios sobre desarrollo (Garc
2005). Esto se relaciona con otra asimetra importante que, segn algunas
interpretaciones, caracteriz a las ciencias sociales uruguayas: nos referimos al contraste
entre el desarrollo de la reflexin terica y la aptitud para resolver desafos prcticos.
Refirindose a este punto, un ex ministro lanz un juicio severo sobre los cientistas
sociales uruguayos: "Tienen buena formacin, pero son todos filsofos".
En segundo lugar, existe (o puede existir) una diferencia relevante entre la oferta
potencial y la oferta efectiva. Puede existir una importante acumulacin de
conocimiento cientfico pero de la cual el gobierno no pueda disponer. Lograr la
participacin activa de expertos en las polticas pblicas, ya sea como asesores o como
responsables directos, puede no ser tan sencillo como parece. La funcin pblica suele
generar algunos problemas para los expertos con elevados estndares de formacin (con
maestras o doctorados en universidades de prestigio internacional) y que perciben (o
que pueden razonablemente aspirar a percibir) ingresos altos trabajando en
investigacin o consultora en centros privados de investigacin o en universidades.
Captar este tipo de recursos humanos al policy making es un desafo importante para
quien considere necesario incorporar investigacin social en las polticas pblicas. El
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embargo, sus posiciones en materia de polticas suelen ser cuestionadas por otras redes
de expertos. Por ejemplo, la "Red de economistas de izquierda", integrada por
economistas que tienen un posicionamiento crtico con el gobierno, cuestion
severamente la reforma tributaria preparada por el equipo econmico. Otro conflicto
entre comunidades epistmicas estall cuando algunos de los ms reconocidos
especialistas en innovacin, ciencia y tecnologa cuestionaron la iniciativa de firmar un
TLC con EEUU impulsada por el ministro de Economa y su equipo.
Es interesante la reflexin que un entrevistado realizaba sobre la importancia, no
solamente del "uso" del saber experto sino de su "tipo de incorporacin" al policy
making process. En efecto, un gobernante con alta cualificacin tcnica puede proceder
a utilizar ciertos lenguajes y herramentales tcnicos, dejando de lado a priori otros
saberes y perspectivas. Para muchos, y en palabras de un entrevistado, el MEF "ya tiene
la receta pronta" y est lejos de poseer disposicin al dilogo.
No es sencillo, por ende, definir en pocas palabras cul es el grado de utilizacin
de investigacin social en la poltica econmica del gobierno del FA. Es evidente que la
poltica econmica tiene un fuerte componente tcnico. Pero la caracterizacin de esta
interfase depende de qu saberes especficos y de qu comunidades epistmicas se
considere.
Polticas sociales
El caso del Ministerio de Desarrollo Social tiene diferencias y semejanzas con el
del Ministerio de Economa y Finanzas. Empecemos por analizar las principales
diferencias. En primer lugar, aunque tambin se ha apelado al mecanismo de la
contratacin individual, la poltica del MIDES ha sido establecer convenios con
instituciones como el Instituto de Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas o el
Departamento de Sociologa de la Facultad de Ciencias Sociales. En segundo lugar, a
diferencia del MEF que opt por apoyarse casi nicamente en economistas, en el
MIDES han interactuado profesionales de formacin variada (socilogos, politlogos,
asistentes sociales, entre otros).
Tambin existen algunas similitudes llamativas entre el MIDES y el MEF. La
primera que debe ser sealada es que, en ambos casos, las principales polticas
implementadas han tenido un fuerte componente tcnico. Tanto el Plan de Emergencia
24
26
los gobiernos
anteriores
que
durante
el
presente
gobierno.
31
Tabla 5. "Cul de las siguientes frases refleja mejor la situacin del puente entre investigacin
social y sistema poltico en Uruguay?"
Institutos
Universitarios
"Existe un problema grave de
incomunicacin: la interfase es
demasiado estrecha e inestable"
"Existe una relacin de
cooperacin relativamente fluida,
aunque hay re conflictos como en
todos lados"
"Existe un vnculo muy fluido. Los
cortocircuitos son poco frecuentes"
IECON CLAEH
UM DS
Centros
Privados
Grupos de
Advocacy
CERES
CIEDUR
CINVE
EL ABROJO
GGUU*
REDES UT
RUMBOS
CIESU
SERPAJ
(*) Consideran que "ha ido mejorando con el correr del tiempo".
Fuente: Cuestionario.
de
eficiencia
tcnico-funcionarial,
propiciando,
bien
un
escaso
parece razonable negar que haya habido un cambio importante. Sin embargo, es
evidente que hay factores estructurales que persisten.
El cambio ms importante que se ha verificado es un acercamiento indito entre la
Universidad de la Repblica y el Estado. Es cierto que la Universidad de la Repblica
no tiene el monopolio del saber tcnico. Sin embargo, en ella se alojan algunos de los
centros de investigacin ms grandes e influyentes del pas. El pas es uno cuando la
Universidad y el Estado estn desconectados y otro cualitativamente distinto, cuando
ambos engranajes se acoplan.
El gobierno tiene una buena relacin con algunas instituciones de la UdelaR. Pero
esto no quiere decir que, en general, tenga una mejor relacin que otros gobiernos con el
subsistema de Think Tanks. Los testimonios recogidos muestran que el gobierno del FA
tiene un vnculo no exento de conflictos con otras instituciones importantes, en
particular con algunas ONGs orientadas a la advocacy.
La llegada de un nuevo partido al gobierno permite "controlar" el efecto de la
variable afinidad poltica en la dinmica poltica del conocimiento especializado.
Pareca muy razonable suponer que la mayor parte de las dificultades existentes en el
vnculo entre investigacin y polticas pblicas se originaba en la falta de empata
poltica entre los partidos que ejercan el gobierno (el Partido Colorado y el Partido
Nacional) y los intelectuales y expertos (la mayora de ellos vinculados al Frente
Amplio).
La informacin generada en el marco de esta investigacin sugiere que la afinidad
poltica entre gobernantes y expertos no es la nica variable que da cuenta de la
dinmica de la investigacin social. Tampoco la falta de sintona poltica fue un
obstculo insalvable a la participacin de los expertos, ni la convergencia ideolgica
asegura la construccin de un vnculo fluido entre ellos y los gobernantes.
Cuando se atena el argumento centrado en la afinidad poltica e ideolgica los
factores explicativos de carcter estructural pasan al primer plano. La dinmica poltica
del conocimiento especializado en Uruguay debe ser comprendida teniendo en cuenta
las principales caractersticas de su sistema poltico. Los Think Tanks son un tipo
"adicional" de actor poltico en un pas esencialmente pluralista y republicano. En ese
contexto, el poder poltico de los expertos en Uruguay es, generalmente, inferior al de
otros actores sociales, como las corporaciones empresariales y los sindicatos, y al de los
36
37
Bibliografa
Bergara, Mario (coordinador). Andrs Pereyra, Ruben Tansini, Adolfo Garc, Daniel
Chasquetti, Daniel Buquet, Juan Andrs Moraes.
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Sabatier, Paul A and Hank Jenkins-Smith (1993). Policy Change and Learning. And
advocay coalition approach, Boulder (Co.): Westview Press
38
Anexo 1. Entrevistas
Agradecemos muy especialmente la colaboracin de las siguientes personas,
quienes accedieron a ser entrevistadas en el marco de esta investigacin, por orden
alfabtico:
Agustn Canzani
Alma Espino
Gustavo Leal
Antonio Mercader
Ana Olivera
Profesora.
(2005-2008)
Selva Ortiz
Francisco Pucci
Socilogo.
Director
del
Departamento
de
Sociologa FCS-UdelaR
Enrique Rubio
9 Sigla:
9 Nombre Completo:
9 Direccin:
9 Telfono y fax:
9 WebSite:
9 Direccin de e-mail:
40
Nivel de
formacin
Total
Uruguay
Amrica Latina
Europa
EEUU
Licenciatura
Maestra
Doctorado
Total
Junior
Semisenior
Senior
Total
Total
41
____Fondos Propios
____Gobierno Central
____Gobiernos Departamentales
____Fundaciones Nacionales
____Empresas
____Cooperacin Internacional
____Organismos Internacionales
____Fundaciones Internacionales
____Otros
42
43
5. Actividades prioritarias
Qu importancia le atribuye su organizacin a las siguientes actividades? Por
favor, ordenar la lista siguiente en orden decreciente de importancia (1 para la ms
importante).
____Investigacin acadmica
____Consultoras
44
6. reas temticas
Cules de estas reas temticas son consideradas prioritarias por su institucin?
Por favor, ordenar la lista siguiente en orden decreciente de importancia (1 para la ms
importante).
____Economa
____Sociedad
____Gnero
____Poltica
____Relaciones Internacionales
____Medio ambiente
____Otros
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1- Seminarios abiertos
3- Publicaciones
5- Otro
*Se denomina policy brief a un breve documento, escrito en un lenguaje accesible,
que realiza una recomendacin de poltica pblica.
46
1- Baja
2- Media
3- Alta
No
S
47
En cul de los momentos siguientes estima usted que su organizacin logra tener
mayor incidencia? Marque hasta 3 opciones ordenando en orden decreciente.
48
49
Cul de las siguientes frases refleja mejor la situacin del puente entre
investigacin social y sistema poltico en Uruguay? (marque una sola opcin):
50
51