LA VIGENCIA DE LAS LEYES URBANSTICAS EN VENEZUELA.

I. Vigencia del ordenamiento jurdico urbanstico

La Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio1 se encuentra vigente desde el 11 de
agosto de 1983, y tiene como norte principal regir el proceso de ordenacin del territorio,
regulando principalmente los asentamientos humanos buscando bienestar en la
poblacin, y desde el 16 de marzo de 1987, se encuentra vigente la Ley Orgnica de
Ordenacin Urbanstica2, la cual tiene por objeto la ordenacin del desarrollo urbanstico
en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el crecimiento armnico de los
centros poblados, y la cual, adems, es aplicable dentro de los lmites de su competencia a
los municipios.
Desde hace algunos aos, los diputados de la Asamblea Nacional vienen
discutiendo las regulaciones contenidas en el Proyecto de Ley Orgnica para la
Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, proyecto ste que de entrar en
vigencia estableca la derogatoria de las leyes de ordenacin urbanstica y del territorio.
Dentro de este contexto, haciendo un estudio de la secuencia documental que
contiene la historia de las vacatio legis, tenemos que mediante Gaceta Oficial N 38.279
de fecha 23 de septiembre de 2005, fue promulgada la Ley para la Planificacin y Gestin
de la Ordenacin del Territorio, cuya Disposicin Derogatoria nica estableca lo siguiente:
Quedan derogadas la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio (Gaceta
Oficial N 3.238 del 11 de agosto de 1983), la Ley Orgnica de Ordenacin
Urbanstica (Gaceta Oficial N 33.868 del 16 de diciembre de 1987) y todas las
disposiciones contrarias a la normativa de la presente ley.
Adicionalmente, dicho texto legal sealaba en su Disposicin Final Cuarta, que la Ley
entrara en vigencia a los seis (6) meses de su publicacin en Gaceta Oficial.
Ahora bien, en fecha 01 de marzo de 2006, en Gaceta Oficial N 38.388, se public
das antes del trmino de la vacatio legis, una reforma parcial a la Ley para la Planificacin
y Gestin de la Ordenacin del Territorio, cuyo artculo 1 estableca una nueva prrroga
para su entrada en vigencia, extendindose la misma hasta el 31 de agosto de 2006.
Luego, en Gaceta Oficial N 5.820 Extraordinario del 01 de septiembre de 2006, de nuevo
se extiende la vacatio legis para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio,
hasta el 28 de febrero de 2007.

Publicada en la Gaceta Oficial N 3.238 Extraordinario de fecha 11 de agosto de 1983.

Publicada en la Gaceta Oficial N 33.868 de fecha 16 de diciembre de 1987. Entr en vigencia en los
noventa (90) das despus de su publicacin, segn lo dispuso su artculo 120.
2

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Finalmente, en fecha 27 de febrero de 2007 mediante la Gaceta Oficial N 38.633,

es publicada la Ley Orgnica Derogatoria de la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin
de la Ordenacin del Territorio, la cual establece en su artculo 1, que se deroga la Ley
Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio sancionada el 15
de agosto de 2006 y publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
Venezuela N 5.820 Extraordinario, de fecha 01 de septiembre de 2006, sin hacer ningn
tipo de mencin sobre la regulacin que estara vigente.
Ante tal situacin, surgi la interrogante referida a la vigencia de la Ley urbanstica
aplicable, pues para algunos estudiosos no existe regulacin urbanstica, visto que la Ley
en cuestin estuvo vigente un da, y en consecuencia, fueron derogadas la Ley Orgnica de
Ordenacin Urbanstica y la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, siendo que adems
el legislador en su ltima derogatoria no precis cul era la regulacin vigente; ste ha
sido un tema ampliamente discutido sobre todo en su momento cuando los rganos de
control urbano municipales deban continuar con el desenvolvimiento normal de sus
competencias legalmente atribuidas y emitir actos administrativos autorizatorios,
sancionatorios, etc.
As las cosas, es importante traer a colacin el criterio de la reviviscencia de las
leyes, y en este sentido, tenemos que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, mediante sentencia N 1142 de fecha 15 de mayo de 2003, con ponencia del
Magistrado Jos M. Delgado Ocando, estableci lo siguiente:
En criterio de esta Sala, la llamada reviviscencia de las leyes que han sido
objeto de derogatoria expresa por otras leyes, dictadas por la autoridad
competente siguiendo para ello el procedimiento establecido en la
Constitucin, constituye un acto negativo del legislador, que colide
directamente con el denominado efecto derogatorio arquetpico, el cual
consiste primordialmente en la cesacin de la vigencia de la ley, es decir, en la
cesacin de su pertenencia activa al ordenamiento (...) dado que deja de
poseer una ilimitada capacidad reguladora. La eficacia o aplicabilidad a
situaciones concretas de la ley derogada depende, en cambio de la diversa
incidencia de las normas de Derecho intertemporal sobre el fenmeno
derogatorio. As, desde el momento en que el efecto derogatorio que sigue a
un acto de derogacin expresa no es sino consecuencia del ejercicio de la
potestad legislativa, slo el renovado ejercicio de sta puede volver a otorgar
vigencia. La nica verdadera excepcin a esta regla general es la invalidez de la
ley derogatoria, ya que la nulidad arrastra todos los efectos de la ley, incluido
el efecto derogatorio. De todo ello se sigue que el rasgo ltimo o ncleo
esencial del efecto derogatorio arquetpico consiste precisamente en su
irreversibilidad; esto es, salvo en los casos de invalidez, la vigencia perdida no
puede, por definicin, ser recuperada: slo un nuevo acto positivo de
legislacin puede otorgar vigencia; pero, en este caso, se tratara ya de una
nueva ley (Cfr. Luis Mara Dez-Picazo, La irreversibilidad en cuanto ncleo

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esencial de efecto derogatorio, en La Derogacin de las Leyes, Madrid, Civitas,

1990, pp. 255 y 256).
El principio de la irreversibilidad del efecto derogatorio de las leyes, junto con
otros tpicos del Estado democrtico y social de Derecho y de Justicia, como son
el principio de jerarqua de la Norma Fundamental, el principio de la primaca
de los derechos humanos, el principio de legalidad de la actividad de la
Administracin y el principio la irretroactividad de las leyes, previstos en los
artculos 7, 19, 25, 24 y 137 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, se encuentran ntimamente vinculados a la nocin de seguridad
jurdica, como premisa axiolgica de todo ordenamiento jurdico y expectativa
razonable de todos los ciudadanos, la cual puede entenderse, en armona con
la doctrina de esta Sala (vid. sentencia n 1.928/2002, del 15.08) como suma
certeza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo no
favorable, interdiccin de la arbitrariedad (...) pero que, si se agotara en la
adicin de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada
expresamente. La seguridad jurdica es la suma de esos principios, equilibrada
de tal suerte que permita promover, en el orden jurdico, la justicia y la
igualdad en libertad (Cfr. Antonio Enrique Prez Luo, La Seguridad Jurdica,
2da edicin, Barcelona, Ariel, 1994, p. 40).
As las cosas, siguiendo la doctrina antes citada, considera esta Sala que no es
posible en Derecho que el rgano Legislativo Nacional, luego que l mismo (o
el Presidente de la Repblica, mediante un Decreto con Rango y Fuerza de Ley
dictado el marco de una ley habilitante) ha incorporado a una determinada ley
(o a un Decreto con Rango y Fuerza de Ley) una norma que en forma expresa
deroga parcial o totalmente la normativa contenida en otras leyes, proceda,
despus que la referida disposicin transitoria ha surtido sus efectos
inmediatos a partir de su ingreso en el ordenamiento jurdico, (en el caso de
autos, luego de haber transcurrido ms de doce 12- meses en los que se dej
de aplicar la normativa derogada), a decretar una reforma de la ley
derogatoria que incluya un artculo para suprimir, entre otras normas, la
prevista en aqul artculo o disposicin que produjo la derogatoria de normas o
instrumentos legales preexistentes, por cuanto tal actuacin resulta no slo
violatoria del principio lex posterior derogat legi priori, contenido en el ya
referido artculo 218 constitucional, sino tambin por ser ello contrario a la
seguridad jurdica, que es tambin un valor superior protegido por el Texto
Constitucional, que en su artculo 2 declara que Venezuela se constituye en un
Estado democrtico y social de Derecho y de Justicia.(Subrayado nuestro).
Con fundamento en lo antes sealado, la Ley Orgnica para la Planificacin y
Gestin de la Ordenacin del Territorio, tal y como se observa en la resea hecha lneas
anteriores, si bien cumpli con algunos requisitos para su formacin, su entrada en
vigencia siempre fue postergada, pues aun cuando estuvo vigente un da, la intencin

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evidente del legislador siempre fue la postergacin de su entrada en vigencia, hasta que el
27 de febrero de 2007, mediante Gaceta Oficial y horas antes de vencerse la ltima
prrroga de su vacatio legis, fue definitivamente derogada; evidencindose entonces, que
su incorporacin activa al mundo jurdico nunca se materializ, esto es, sus disposiciones
en la prctica jams fueron llevadas a cabo por los rganos y entes competentes, por lo
que mal puede hablarse de su vigencia cuando fue derogada expresamente.
De manera que, si bien la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de
Ordenacin del Territorio estableca la derogatoria expresa de la Ley Orgnica de
Ordenacin del Territorio y de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, al no producirse
su entrada en vigencia al orden jurdico, no puede considerarse que tal derogatoria se
haya materializado, y que por ende dichas leyes hayan dejado de regir efectivamente la
materia bajo su regulacin.
De manera que, cuando nos planteamos la posibilidad de haberse dado o no la
reviviscencia respecto a la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio y la Ley Orgnica
de Ordenacin Urbanstica, observamos que si la Ley que las suprima slo estuvo vigente
por un da, mal puede decirse que dichas leyes fueron derogadas, pues en primer lugar,
nunca entraron en vigencia en virtud de las sucesivas vacatio legis a las que estuvo sujeta,
pues slo basta con estudiar la cronologa de las sucesivas derogatorias para determinar
que la intencin del legislador era derogarla, y en segundo lugar, porque la Ley
Derogatoria de la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del
Territorio, resulta totalmente invlida por carecer de contenido u objeto, puesto que
derog una Ley que nunca estuvo vigente.
Posteriormente, la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
mediante sentencia N 1290 de fecha 22 de septiembre de 2009, con ponencia del
Magistrado Emiro Garca Rosas3, seal lo siguiente:
()
En la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 38.279 de
fecha 23 de septiembre de 2005, fue publicada la Ley Orgnica para la
Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, en cuya Disposicin
Final Cuarta se estableci que su entrada en vigencia sera a los seis meses
contados a partir de la fecha de su publicacin en Gaceta Oficial.
Posteriormente esta Ley fue objeto de dos (2) reformas parciales: la primera el
1 de marzo de 2006 (Gaceta Oficial N 38.388) y la segunda el 1 de septiembre
del mismo ao (Gaceta Oficial N 5.820 Extraordinaria), en las que se modific
slo la fecha de su entrada en vigencia, quedando prevista esta ltima para el
28 de febrero de 2007. No obstante, el 27 de febrero de 2007, esto es, un da
3

Tambin se ratifica la vigencia de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica y de la Ley Orgnica de

Ordenacin del Territorio en sentencia N 1657 de la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, de fecha 17 de noviembre de 2009, con ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa.

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antes de su entrada en vigencia, fue publicada la Ley Orgnica Derogatoria de

la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio,
en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 38.633, con la
que obviamente se derog dicha ley, en razn de lo cual nunca pudo entrar
en vigencia.
Ahora bien, es evidente que la Administracin cometi un error al
fundamentar su decisin empleando, entre otras normativas, la Ley Orgnica
para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, que no se
encontraba vigente; no obstante, y sin que ello justifique la actuacin de la
Administracin, estima la Sala que dicho error podra ser en cierto grado
excusable, ya que para la fecha en que fue dictado el acto impugnado (2 de
octubre de 2006), haba sido publicada la primera reforma parcial de dicha ley,
que fijaba su vigencia a partir del 31 de agosto de 2006. Pero el 1 de
septiembre de ese mismo ao, sobrevino una segunda reforma que prolong
su rigor para el 28 de febrero de 2007, y as se esperaba que sucediera, como
incluso lo sostuvo el apoderado judicial de la recurrente cuando afirm que
sta apenas entrar en vigencia el 28 de febrero de 2007. Sin embargo esto
nunca ocurri, en virtud de su derogatoria el 27 del mismo mes y ao, de
manera que es de suponer que ante un hecho tan inusual en la legislacin
venezolana, como el que aconteci con esta ley, pudo involuntariamente la
Administracin incurrir en el error cuestionado, por cuanto exista la
expectativa de que dicha ley entrara en vigencia, en sustitucin de la Ley
Orgnica para la Ordenacin del Territorio, de modo que pudiese ser
aplicada. (Resaltado nuestro)
As pues, no cabe duda que la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la
Ordenacin del Territorio nunca entr en vigencia en todo su alcance y extensin, y en
consecuencia, los rganos y entes a quienes iba dirigida jams cumplieron sus
regulaciones, hecho ste que ms all de las consideraciones doctrinarias, ya ha sido
reconocido hace algunos aos all por el Tribunal Supremo de Justicia.
Actualmente desconozco la existencia de una autoridad municipal que considere
que la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica y la Ley Orgnica de Ordenacin del
Territorio se encuentren derogadas.
Una vez aclarada la vigencia de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica y de la
Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, no resta ms que concluir que la jerarqua de
las normas urbansticas que atribuyen competencia a los municipios en dicha materia es la
siguiente:
1) Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
2) Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal4.
4

Publicada en la Gaceta Oficial N 6.015 Extraordinario, de fecha 28 de diciembre de 2010.

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3) Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica y su Reglamento.

4) Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio.
5) Plan de Desarrollo Urbano Local, o en su defecto, las Ordenanzas de zonificacin o
afines.
6) Reglamentos urbansticos locales.
7) Acuerdos o Resoluciones de los concejos municipales, dirigidas a un inmueble o
grupos de ellos.
En el prximo acpite analizaremos de manera concisa los aspectos relevantes del
Plan de Desarrollo Urbano Local y su naturaleza jurdica.
II. Naturaleza jurdica del Plan de Desarrollo Urbano Local
El artculo 16 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, establece que la
planificacin urbanstica forma parte del proceso de ordenacin del territorio, y se llevar
a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado de planes, del cual forman parte:
1. El plan nacional de Ordenacin del Territorio.
2. Los planes regionales de ordenacin del territorio.
3. Los planes de ordenacin urbanstica, (elaborado por el Poder Ejecutivo, por
rgano del Ministerio competente, hoy en da MOPVI).
4. Los planes de desarrollo urbano local. (Elaborado por los Municipios).
En tal sentido, el artculo 60 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal seala
que cada Municipio, segn sus particularidades, tendr un plan que contemple la
ordenacin y promocin de su desarrollo econmico y social que incentive el
mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad municipal. Asimismo, su
artculo 61, establece lo siguiente:
Cada Municipio, segn sus peculiaridades, tendr un plan local de desarrollo
urbano mediante el cual se regular el uso y aprovechamiento del suelo segn
las directrices contenidas en el plan nacional de ordenacin urbanstica, en
concordancia con el plan de desarrollo econmico y social sealado en el
artculo anterior. Este plan contendr la ordenacin del territorio municipal,
har una clasificacin de los suelos y sus usos, y regular los diferentes usos y
niveles de intensidad de los mismos, definir los espacios libres y de
equipamiento comunitario, adoptar las medidas de proteccin de medio
ambiente, de conservacin de la naturaleza y del patrimonio histrico, as
como la defensa del paisaje y de los elementos naturales. Contendr adems,
si fuere necesario, la determinacin de las operaciones destinadas a la
renovacin o reforma interior de las ciudades.
De acuerdo a lo antes sealado, el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL) busca
ordenar urbansticamente las ciudades, prestando especial atencin a la clasificacin de

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los suelos, los usos, intensidad de usos, proteccin al patrimonio cultural y al medio
ambiente, y, aunque no lo dice la norma, tambin se hace necesario estudiar el plano de
tuberas de la localidad pues de su eficiencia depender adems los usos dados a
determinadas zonas.
En resumidas cuentas, y siguiendo al Dr. Urdaneta Troconis5, el PDUL deber contener
lo siguiente:

La ordenacin del territorio municipal, con una definicin detallada del desarrollo
urbano (poblacin, base econmica, extensin del rea urbana, control del medio
ambiente).
La clasificacin de los suelos y sus usos, regulando los diferentes usos y niveles de
intensidad de los mismos, a fin de determinar el rgimen urbanstico aplicable y
permitir la elaboracin de planes especiales.
La definicin de los espacios libres y la localizacin del equipamiento comunitario.
El trazado y caractersticas de la vialidad arterial y colectora, as como la definicin
del sistema de transporte pblico.
El trazado y caractersticas de los servicios de red.
Las medidas necesarias para la proteccin del ambiente y de conservacin de la
naturaleza y del patrimonio histrico.
Las operaciones de renovacin o reforma interior de la ciudad, de ser necesarias,
con Identificacin de las reas de desarrollo urbano no controlado y de las que
deban Desarrollarse mediante la modalidad de la urbanizacin progresiva.
La programacin por etapas de la ejecucin del plan, con indicaciones de las zonas
de accin prioritaria, de los costos y de las fuentes de financiamiento.
La identificacin de los terrenos de propiedad privada que sern afectados por la
ejecucin del plan, indicando plazo para la expropiacin y la disponibilidad de
recursos.

Segn las disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal,

especficamente del artculo 61 ya citado, el PDUL tambin debe tomar en cuenta las
directrices del Plan Nacional de Ordenacin Urbanstica y realizarse en concordancia con
el Plan de Desarrollo Econmico del Municipio.
En cuanto a su elaboracin y aprobacin, los planes de desarrollo urbano local sern
elaborados por el organismo municipal de planificacin o, en su defecto, por quien
designe el Concejo Municipal, as lo dispone el artculo 38 de la Ley Orgnica de
Ordenacin Urbanstica. En la prctica, generalmente los planes de desarrollo urbano local
son elaborados por las oficinas de planeamiento urbano, quienes a su vez pueden
contratar los servicios de urbanistas y arquitectos que les sirvan de apoyo, tanto en la
elaboracin como en la fase de consulta a los vecinos; en todo caso, se sugiere involucrar
5

Urdaneta Troconis, Gustavo. Marco Jurdico del Urbansimo en Venezuela. FUNEDA. Cuaderno N 4. 2009.
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a los vecinos en la fase de elaboracin del PDUL, pues con ello se busca agilizar la consulta
que debe formularse, pues con todo ello, el tiempo estimado para su elaboracin es de
tres (3) aos aproximadamente.
Es importante destacar que, en los casos en que las Municipalidades no formulen sus
planes de desarrollo urbano local, por no tener organismos o recursos necesarios para
ello, el proyecto de plan podr ser elaborado por el ministerio con competencia urbana,
directamente o por intermedio de otros organismos pblicos en quienes se delegue esta
competencia, pero siempre con la participacin del Municipio, tal como lo seala el
artculo 44 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica.
El proyecto de plan estar sometido al proceso de informacin y consultas pblicas
por un perodo de sesenta (60) das continuos, lapso durante el cual los interesados
podrn hacer las observaciones que estimen oportunas o convenientes, de acuerdo a lo
previsto en el artculo 38 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica. Los plazos para los
procesos de consulta e informacin pblica sern dados a conocer en un peridico de
circulacin local, en anuncios que precisarn el o los sitios de exposicin del plan, las horas
de audiencia y dems formalidades atinentes al caso.
Por ltimo, y en cuanto a la aprobacin del PDUL, tenemos que se prev una doble
aprobacin, pues una vez recibida las observaciones al plan, el Concejo Municipal decidir
sobre las mismas, aprobndolo inicialmente y remitindolo al ministerio con competencia
urbana, conjuntamente con las observaciones o alegatos que se hubieren formulado.
Finalmente, devuelto como fuere el proyecto del plan de desarrollo urbano local, se
someter el mismo a la aprobacin definitiva del Concejo Municipal, el cual deber decidir
al respecto en un trmino no mayor de dos (2) meses y proceder a la publicacin del plan
en la Gaceta Municipal, razn por la cual el PDUL es una ordenanza, ms que jurdica
tcnica que persigue el orden urbano en la ciudad.
De manera que, al final del camino que debe recorrerse para la aprobacin del PDUL,
se concluye que su naturaleza jurdica es una ordenanza que contempla en su mayora una
serie de limitaciones a la propiedad, dirigida a los ciudadanos que hacen vida en un
municipio determinado, razn por la cual debe estar publicada en la Gaceta Municipal.
Por ltimo, es importante acotar que hoy en da, muchos municipios no han aprobado
formalmente un PDUL, sino que se han limitado a sancionar y promulgar ordenanzas de
zonificacin, en las que se recogen algunos de los aspectos que desarrollan las normas de
la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, bsicamente la zonificacin y las variables
urbanas fundamentales; esta situacin de desorden normativo por llamarlo de alguna
manera, dificulta al operador jurdico local al momento de estudiar una determinada
situacin de una zonificacin o inmueble en particular.

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III. Algunos aspectos que los municipios deben tener presente en el mbito
urbanstico
En primer lugar, con respecto al Proyecto de Ley Orgnica para la Planificacin y
Gestin de la Ordenacin del Territorio, si bien fue derogada en los trminos que
estudiamos en el acpite anterior, los entes municipales deben estar atentos pues el ao
pasado se inici un proceso de consulta al referido Proyecto por va de la pgina web de la
Asamblea Nacional, las cuales deban ser remitidas al Presidente de la Comisin
Permanente de Ambiente, Recursos Naturales y Cambio Climtico.
En este orden de ideas, estudiado y analizado el Proyecto de Ley Orgnica para la
Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, pude constatar que sus
disposiciones podran cercenar las competencias de los entes locales en materia
urbanstica, e incluso, podra concluir que persiguen la eliminacin de las llamadas
ingenieras municipales u rganos urbanos locales.
En segundo lugar, con respecto a la elaboracin del PDUL, es importante tener en
cuenta que el tiempo para que el mismo sea formulado y consultado es de tres (3) aos,
pero es una competencia y un deber de los municipios su realizacin, so pena que el
ministerio con competencia en la materia lo elabore, todo lo cual podra convertirse en un
riesgo desde todo punto de vista.
De la manera que antecede queda expuesta mi opinin sobre los asuntos
planteados, quedo a sus rdenes para cualquier aclaratoria que se le pueda generar por la
situacin analizada.

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