Resenha

Sabrina de Cssia Mariano de Souza

ORTEGA, Antnio Csar. Territrios deprimidos: desafios para as polticas de desenvolvimento

rural. Campinas, SP: Editora Alnea; Uberlndia, MG: Edufu, 2008, 244p.
As transformaes neoliberais ocorridas a partir da dcada de 90 deram abertura a
construes de modelos de desenvolvimento local e endgeno, em um resgate do territrio como
espao para a elaborao de polticas. neste contexto, sob uma tica crtica, que Antnio Csar
Ortega elabora seu livro Territrios deprimidos: desafios para as polticas de desenvolvimento
rural, em uma proposta de discusso multidisciplinar dos territrios, utilizando-se no apenas de
um debate terico, particularmente da apresentao das polticas recentes implementadas na
Amrica Latina e, no Brasil.
Ortega advoga que a desterritorializao seria um mito, ao compartilhar da viso de
diferentes autores apresentados por ele, de que o que estaria acontecendo a reconstruo dos
territrios em novas bases. A ideia-chave do livro, que perpassa por toda a obra, justamente como
as polticas pblicas podem contribuir para isso, em especial, incluindo em sua formulao e gesto
a valorizao dos espaos de concertao, ou seja, o quanto podem estimular a criao de capital
social, identificado como fator decisivo no desenvolvimento territorial, sobretudo para os
territrios economicamente deprimidos.
Para explicar o surgimento das polticas com enfoque local, o primeiro captulo apresenta a
evoluo da ideia de desenvolvimento a partir da evoluo do sistema capitalista.Ressalta que ,at o
sculo XIX, a ideia de desenvolvimento correspondia ideia de progresso, relacionada
industrializao e urbanizao. A partir das primeiras dcadas do sculo XX, com as grandes
crises econmicas e as guerras mundiais, momento no qual se coloca a preocupao com o pleno
emprego e a necessidade de interveno do Estado (mesmo porque era necessrio ao sistema fazer
frente ao socialismo), o debate sobre desenvolvimento passa a se basear na concepo de
crescimento econmico.
Contudo, reconhecendo a desigualdade econmica e social como fatores intrnsecos ao
sistema, o livro apresenta propostas reformadoras, dentre as quais, o desenvolvimento regional
passa a ser visto como forma de superao das desigualdades das naes, em uma crtica idia de
desenvolvimento econmico como sinnimo apenas de crescimento. Neste sentido, classifica como
neologismo hipcrita o uso da expresso pases em desenvolvimento e revela como os aspectos
regionais ganham peso na dcada de 90, com a crise do desenvolvimento e do planejamento
centralizado.
Assim, o autor revela como a descentralizao, por meio das estratgias locais de
planejamento, passa a enfocar o desenvolvimento territorial tanto de cima para baixo, definido pela
esfera federal com maiores impactos sobre o econmico e administrativo; quanto de baixo para
cima, mediante de polticas locais, com a presena da esfera pblica e privada, em que a
participao social proporciona legitimidade e eficcia, esta ltima com melhores resultados em
termos sociais. Justifica, ento, a necessidade de combinao desses dois tipos de aes, com
polticas estruturantes para a realidade local, e elaboradas de maneira participativa com base em um
pacto territorial.
O segundo captulo do livro detalha as propostas de descentralizao e desenvolvimento
endgeno para a Amrica Latina. Nele, Ortega procura identificar como os arranjos scioprodutivos
so criados, especialmente em termos de financiamento. Para isso, parte do questionamento sobre
qual seria o propsito da descentralizao poltico-administrativa: desobrigar governos centrais na
proviso de bens pblicos, ou atender s demandas de maior participao na gesto pblica.
O autor classifica a importncia da descentralizao como consensual entre diferentes
vertentes polticas, e apresenta, inicialmente, fundamentos de uma descentralizao a partir de
cima. Esta, impulsionada pela crise de governabilidade das ltimas dcadas, e com o aval das

agncias multilaterais, contribuiu para a reduo do papel do Estado, aumentando a autonomia local
dos projetos de desenvolvimento, por meio da descentralizao fiscal e poltico-administrativa,
apesar de ter mantido a centralizao das receitas. O fortalecimento dos atores locais na luta pela
democratizao a base do enfoque da descentralizao a partir de baixo. Nesse contexto,
destacada a necessidade de arranjos scioprodutivos locais com respostas especficas para cada
realidade.
Esse captulo argumenta que h limitaes nas propostas de desenvolvimento local para a
Amrica Latina, em especial, no que se refere aos territrios deprimidos. Tais limitaes: baixo
grau de desenvolvimento rural, fome e considervel populao abaixo da linha de pobreza, levariam
ao ceticismo acerca das polticas de desenvolvimento territorial para essas realidades. Contudo o
autor distingue capital social como fonte de desenvolvimento e superao da pobreza e, apesar das
dificuldades, a possibilidade de construo de pactos territoriais fundados em objetivos comuns da
sociedade local e de suas representaes. Desta forma, a capacidade de desenvolvimento dos
municpios rurais poderia ser ampliada, j que estes teriam maior potencial para cooperao, dada a
estabilidade e antiguidade de suas relaes comunitrias.
O terceiro captulo apresenta os aportes tericos e os conceitos de territrio. Critica a ideia
de que estaria ocorrendo uma desterritorializao, ou seja, o fim das fronteiras, e defende a ideia de
des(re)territorializao - a destruio de territrios, mas sua reconstruo em novas bases. O
captulo retoma brevemente os fatores que deram origem ao uso do enfoque territorial no perodo
recente, mas sob o prisma da organizao territorial da produo. Neste aspecto, em um nvel de
abstrao mais amplo, a contribuio marxista de Harvey utilizada para a compreenso do espaotempo como possibilidade de reorganizao do espao no processo de acumulao do capital.
apreciada, tambm, a teoria alem, como origem dos primeiros tericos da economia
espacial (criticada pelo pressuposto de homogeneidade dos espaos) e, em paralelo, a teoria dos
distritos industriais marshallianos, base para os estudos de desenvolvimento endgeno (como o da
conhecida Terceira Itlia) calcado na existncia de capital social. Dada a importncia deste fator,
uma das sees desse captulo destina-se a sua definio e ao questionamento de como os territrios
podem cri-lo; e uma outra reconhece a necessidade de associ-lo a relaes territoriais
organicamente articuladas para a obteno de um resultado positivo em termos de desenvolvimento.
Para explicar essas relaes sociais no territrio, utilizada a contribuio da Nova Sociologia
Econmica (em confronto com a Nova Economia Institucional), destacando-se o conceito de
embeddness e a importncia da confiana e cooperao nessas relaes. Por fim, aponta a
convergncia do marco terico territorial para a anlise do desenvolvimento rural, tema do prximo
captulo.
No quarto captulo, Ortega discorre sobre a necessidade de superao da velha dicotomia
rural-urbana no estabelecimento das polticas rurais. As transformaes pelas quais passou o meio
rural nos ltimos tempos, em particular a especializao agropecuria e a integrao com a
indstria, provocaram uma reduo do tempo sobrante de trabalho e a emergncia de atividades
rurais no agropecurias, atividades urbanas importantes na gerao de emprego e renda para o
mundo rural. Esta realidade refletida pelo projeto Rurbano, que mostra uma nova face do meio
rural no Brasil.
O autor classifica o caso brasileiro como paradigmtico de uma realidade regional e global
em termos de novo dinamismo do meio rural, que deve ser reconhecido no mais como setor, mas
como espao, abrindo margem para que um enfoque territorial das polticas pblicas represente uma
alternativa mais adequada para pensar o planejamento e desenvolvimento local. Ressalta, portanto,
o imperativo de que as vises unidimensionais e produtivistas, com que o mundo rural era
analisado, sejam superadas, na constituio de polticas que explorem o carter pluriativo e
multifuncional dos estabelecimentos rurais, sua insero em mercados dinmicos e a criao de
novas estruturas de governana.
Destarte, considera a proposta de trazer a discusso da poltica pblica federal para a esfera
municipal, e promover uma articulao institucional de carter microrregional e intermunicipal,
com ateno eparticular para as recentes polticas de desenvolvimento rural destinadas agricultura

familiar, cuja participao importante na produo rural dos pases. Um exemplo desse novo papel
das polticas pblicas o programa LEADER, poltica de desenvolvimento rural europeia para
zonas deprimidas, que busca alternativas para o padro tecnolgico hegemnico da agricultura
atual, revelando novos modelos fundamentados nas realidades e potencialidades locais e recursos
dirigidos ao financiamento dos projetos de desenvolvimento territorial. A partir dele, o autor
destaca algumas dificuldades desse processo, dentre as quais, est a representao de interesses
rurais.
Ao analisar a organizao e a representao de interesses agrrios na Amrica Latina, no
quinto captulo, Ortega chama a ateno para toda a multiplicidade dos interesses que emergem nas
comunidades rurais, o que dificulta a construo de pactos polticos para projetos de
desenvolvimento rural. O autor cita peculiaridades da atividade produtiva agrria que contribuem
para que esta tenha carter individualista, favorecendo a disperso e atomizao dos agricultores, e,
por outro lado, como fatores socioculturais e ideolgicos podem criar identidade coletiva ante
agentes externos, estimulando a formao de identidades especializadas de carter poltico e de
carter econmico.
O histrico das polticas de descentralizao do Brasil, Mxico e Chile, realizado neste
captulo, mostra, por exemplo, casos em que a representao unitria do meio rural vai perdendo
espao para representao especializada em razo das atividades desenvolvidas, da localidade ou do
perfil dos produtores. Estariam sendo criados, portanto, novos espaos de governana, para os quais
a criao de novos mecanismos de desenvolvimento poderia contribuir.
O sexto captulo traz um desses mecanismos: os Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural e Sustentvel (CMDRS), uma estratgia municipal de desenvolvimento rural. Este captulo
verifica os limites desses conselhos, em razo da organizao municipal rural, para prescrutar as
possibilidades da constituio de Consrcios Intermunicipais, numa perspectiva rural mais ampla.
A excluso e a desagregao da produo familiar, acirradas pelo processo de globalizao,
bem como as respostas a esse processo (cooperativas de crdito, associaes de produtores,
negociao com poder pblico local e instituies bancrias, diversificao da produo e
desenvolvimento de atividades no agrcolas), levam o autor a defender a necessidade de polticas
que garantam a dinamizao de pequenos municpios, onde o rural pea essencial. Este imperativo
norteou a criao, em 1996, de um modelo de financiamento exclusivo para os agricultores
familiares, de inegvel possibilidade de incluso social e econmica: o Pronaf. Foi a criao deste
programa, cujas caractersticas, potenciais e limites esto descritos de forma detalhada no livro, que
passou a exigir a formao dos CDMRS, bem como dos Planos Municipais de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (PMDRS) para a demanda de crdito nos municpios selecionados.
A experincia com a coordenao de equipes, para conhecer municpios contemplados pelo
Pronaf, e a participao em oficinas de Avaliao dos Cursos de Capacitao dos CMDRS,
permitiram ao autor uma avaliao vivenciada desse mecanismo e a possibilidade de transmiti-la
mediante a apresentao do estudo comparado de dois municpios capacitados, cujos resultados
foram extremamente divergentes, delineando potencialidades e limites para os territrios de perfil
rural no Brasil.
De forma geral, Ortega observou uma srie de problemas, em especial a dificuldade de
transformar os conselhos em espao de concertao de interesses que visem a construo de pactos
territoriais em prol do desenvolvimento local, e a falta de reflexo prpria das comunidades sobre
os rumos de desenvolvimento. As dificuldades observadas levaram-no a classificar os PMDRS e
CMDRS como de carter meramente formal, embora reconhea que tenham propiciando maior
politizao e capacidade de enfrentamento ante o poder pblico local.
Ortega questiona at que ponto essa experincia tem condies de se efetivar como uma
poltica de desenvolvimento rural/local de resgate da agricultura familiar, qual a capacidade de
construir as prprias alternativas e se essa capacidade de resposta pode emergir, expandir-se e
direcionar uma trajetria de desenvolvimento da prpria economia local na implementao de
polticas pblicas. Por fim, considera que h uma articulao de fatores que explicam o

desenvolvimento local, dentre eles, o grau de urbanizao e desenvolvimento dos municpios e o

contexto socioeconmico microrregional.
O captulo 7 mostra o reconhecimento da importncia desse contexto, com a mudana de um
enfoque municipal, para a adoo do enfoque territorial, por meio da constituio dos Territrios
Rurais, da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), no Governo Lula.
Ortega expe o histrico e a dinmica de funcionamento das polticas locais na dcada de
90: o Programa Comunidade Solidria, de 1995, estruturado em parceria entre o governo e
organizaes da sociedade civil, e articulao dentro do prprio governo (em nvel federal, estadual
e municipal), cujo desfecho foi o Programa Comunidade Ativa. Este, criado em 1999, tinha como
objetivo principal combater a pobreza e promover o desenvolvimento por meio da constituio de
fruns locais de concertao. Estes fruns elaborariam seus Projetos de Desenvolvimento Local
Integrado e Sustentvel: local como caracterstica definidora de identidade, integrado dada a
articulao dos atores e dos fatores que interferem no desenvolvimento. Como resultados, segundo
o autor, esses programas aumentaram o capital social, mas realizaram muito pouco em termos de
dinamizao das economias locais, integrao das polticas e construo de novos arranjos para
gesto de projetos inovadores.
Assim, a criao da SDT, cujas metas e a forma de atuao podem ser conhecidas nesse
captulo, procurou reorientar a estratgia da poltica de desenvolvimento rural brasileira. Para
deliberar sobre o Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, foi criado o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS), visando estimular a formao de
arranjos scioprodutivos que auxiliassem as articulaes intermunicipais a exercer uma influncia
ativa sobre o processo de desenvolvimento dos Territrios Rurais, constitudos mediante a
composio de identidades regionais como elemento aglutinador e promotor do desenvolvimento
sustentvel.
Ortega enfatiza os pressupostos inovadores desses territrios: o enfoque territorial, a
superao dos limites municipais, a viso do rural para alm da viso setorial da agricultura, a
superao da dicotomia rural-urbana, a superao dos conflitos intra e inter-classes por meio de
pacto territorial e promoo de desenvolvimento endgeno. Para isso, a presena do Estado na
infraestrutura bsica, a capacitao dos atores sociais, e a assistncia tcnica oficial so apontadas
como avano dos espaos rurais deprimidos brasileiros.
O eixo mais atual de ao do governo federal em prol do desenvolvimento local, lanado em
2008, tambm contemplado nesse captulo: os Territrios da Cidadania. Constitudos a partir dos
Territrios Rurais, notadamente, os denominados deprimidos, contam com a mobilizao de 19
Ministrios, e so classificados com concepo e gerenciamento diferente dos outros programas
com enfoque territorial, por no se limitar a enfrentar problemas especficos e ter aes dirigidas a
articular diferentes interesses para promover o desenvolvimento.
Por fim, h uma sntese comparativa das polticas realizadas pelo Governo de Fernando
Henrique e pelo Governo Lula. Entre as continuidades, observam-se a organizao social local, a
descentralizao poltica administrativa da gesto pblica e o protagonismo da economia ortodoxa.
As principais rupturas destas trs perspectivas so: o papel mais intervencionista do Estado, a
mudana de foco municipalista agrarista para intermunicipalista e de superao da dicotomia ruralurbano, e o empenho na superao da fragmentao das polticas.
O oitavo captulo contribui para uma compreenso mais ampla do direcionamento das
polticas do atual governo, ao relatar a iniciativa do Programa Fome Zero de criao dos Consrcios
Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consads). Estes consrcios
visam ao enfrentamento da pobreza e das desigualdades sociais, por meio da gerao de emprego e
renda em territrios de insegurana alimentar. O autor tem o cuidado de apresentar a evoluo do
conceito de segurana alimentar, j que este est, atualmente, vinculado, de forma bastante estreita,
aos territrios rurais deprimidos: muitas reas rurais e pequenas e mdias cidades esto abaixo da
linha da pobreza, e a pobreza posta hoje como maior causa da insegurana alimentar.

O expressivo percentual de insegurana alimentar, verificado no meio rural, tem tornado

prioritria aes territoriais de segurana alimentar. Neste sentido, o autor menciona as polticas
estruturais que trabalham com as bases sociais e culturais das populaes consideradas em situao
de risco e cita as polticas especficas que atuam diretamente sobre a questo alimentar; alm de
abordar as polticas locais que esto ao alcance das organizaes civis, prefeituras e consrcios de
municpios.
H, nesse captulo, o detalhamento de como os Consads so constitudos, quais suas
funes, como so formados seus fruns de deliberao e o perfil socioeconmico de seus
municpios. Para o autor, esses consrcios, associaes intermunicipais com participao da
sociedade civil e do poder pblico, visam ao equilbrio entre o planejamento de baixo para cima
com intervenes de cima para baixo, como forma de assegurar o xito das polticas de
desenvolvimento de carter territorial. Ressalta, contudo, que as avaliaes preliminares dessa
poltica revelam problemas na construo dos pactos intermunicipais, dada a heterogeneidade entre
municpios selecionados, a carncia de uma instncia que articule as aes dos governos estaduais e
federais, a necessidade de ampla articulao interministerial para seu xito, alm de dificuldades
conjunturais em sua implantao.
Os dois ltimos captulos do livro relatam a evoluo de polticas com enfoque territorial de
dois pases latino-americanos: o Mxico e o Chile. No Mxico, em que 98% dos municpios so
considerados rurais, Ortega destaca a necessidade de programas sociais dirigidos a populaes de
baixa renda rural e apresenta duas iniciativas recentes: o Programa Nacional de Solidariedade
(PRONASOL), uma modesta recuperao do gasto social com a participao da sociedade na
definio das prioridades e execuo de obras; e o Programa Educao Sade e Alimentao
(PROGESA), que intentava criar oportunidades de incluso e complementar a renda de famlias em
extrema pobreza, exclusivo para reas rurais, cujo nome foi substitudo por Oportunidades e
passou tambm a atender conglomerados urbanos.
Mantendo a abordagem crtica predominante em todo o livro, o autor se questiona, apesar do
apoio dos organismos multilaterais, at que ponto o atendimento das necessidades desse ltimo
programa garante a plena autonomia familiar e incluso social. Reconhece, contudo, que vem
ocorrendo um processo de reviso das aes dirigidas ao meio rural deste pas. O estabelecimento
de novos instrumentos oramentrios para o desenvolvimento econmico passou a visar ao bem
estar social e combate marginalizao, em vez de incorporar o padro agropecurio hegemnico.
Foram criadas aes coordenadas (vertical e horizontal) entre as diferentes instncias do governo,
para evitar a duplicidade de aes e permitir o uso mais eficiente dos recursos, e institudos
Distritos de Desenvolvimento Rural, de mbito intermunicipal, com enfoque territorial, para os
quais o rural apreendido como espao multidimensional e multifuncional na hora de desenhar a
poltica pblica.
Em uma comparao com o Brasil, Ortega observa que a poltica de desenvolvimento
territorial mexicana, do mesmo modo que a brasileira, apoia-se num programa de transferncia de
renda como forma de promover mais rapidamente a incluso social e econmica de amplas camadas
marginalizadas em seus territrios deprimidos. Alm disso, apesar do processo de
desregulamentao e descentralizao econmica dos ltimos anos, no caso das polticas de
desenvolvimento rural, o carter interventor do Estado nesse pas tambm foi garantido.
A experincia chilena, captulo dez, mostra um programa social bem mais modesto que o
brasileiro e mexicano e particularidades, quando comparada desses pases. O Chile, pioneiro na
adoo de polticas neoliberalizantes na Amrica Latina, e pas que foi mais longe na adoo desse
modelo, no possui uma instncia de governo intermediria entre o governo federal e os municpios.
Neste caso, aes descentralizadoras partiram, pelo menos no incio do processo, de iniciativas
exclusivas do governo nacional, e foi com o processo de redemocratizao do pas que se
consolidou a responsabilidade do poder municipal na proviso da infraestrutura bsica local. Outra
particularidade que, ainda hoje, reduzido o reconhecimento da importncia de um processo
participativo nos arranjos sociais territoriais.

Contudo o processo de consolidao da descentralizao, em especial, no mbito regional,

vem fortalecendo a criao de organismos da sociedade civil, e tem sido incentivada a criao de
estruturas institucionais como Estratgias Regionais de Desenvolvimento e os Planos de
Desenvolvimento Comunal para o desenvolvimento local. Pode-se verificar a preocupao de
promover uma articulao intermunicipal para a implementao dos programas governamentais.
Segundo Ortega, nesse pas, o desenvolvimento rural avanou na utilizao do enfoque territorial
como estratgia de desenvolvimento e de polticas setoriais, ainda que sem grandes reformas
institucionais. Articulou-se a economia do territrio aos mercados dinmicos nacionais e
internacionais, numa interao e concertao de atores locais, entre si e com os de fora do territrio.
As aes territoriais de incentivo ao desenvolvimento chileno vm sendo acompanhadas de um
programa social, Chile Solidrio, desde 2002.
Por fim, a leitura dessa obra leva-nos a concluir que, certamente, ela cumpre a motivao
revelada pelo autor ao escrev-la: um material denso, que, de fato, apresenta e discute de forma
crtica as principais questes que perpassam o tema de polticas de desenvolvimento territorial com
enfoque rural. No apenas pela densa bibliografia, mas tambm pela vivncia do autor no ambiente
de elaborao dessas polticas, refletida nos exemplos transcritos, este livro torna-se material cuja
utilizao pode, em muito, enriquecer cursos de graduao e de ps-graduao de diferentes reas
que abordam o tema.

Sabrina de Cssia Mariano de Souza

Mestre em Economia e Administrao pela UFU
Professora do Instituto Federal do Tringulo Mineiro