SCT-ENAP-gestion - Agences Ds l'OCDE PDF

SYNTHSE DE LA GESTION DES AGENCES DANS
QUELQUES ADMINISTRATIONS DE LOCDE
RAPPORT
FINAL
PRSENT AU
SECRTARIAT DU CONSEIL DU TRSOR
DIRECTION DE LA GESTION DE LA PERFORMANCE
Qubec
11 fvrier 2004
Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE
AVANT-PROPOS
la demande du Secrtariat du Conseil du trsor, LObservatoire de ladministration
publique de lENAP a reu comme mandat de comparer la gestion des agences administratives dans sept administrations de lOCDE.
Le rapport est constitu de fiches synthses, une par administration, prsentant l'information sur chacune des administrations. Un tableau synthse complte les fiches individuelles. ces sept fiches synthses viennent sajouter deux fiches, lune portant sur
Indianapolis et lautre portant sur les pays scandinaves.
Le rapport a t ralis sous la supervision de monsieur Jacques Auger, coordonnateur
la recherche commandite L'Observatoire de ladministration publique, assist de
mesdames Marie-Helen Brisebois et Dolores Grossemy, agentes de recherche. A particip la recherche, madame Anissa Caron, assistante de recherche. La mise en page
finale du document et la correction ont t ralises par madame Francine Sylvain.
LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / ii
Table des matires

Constats............................................................................................................................... 1
Tableau synthse agences ou organismes de services ..................................................... 4
Australie.............................................................................................................................. 7
1. Mise en place des organismes de services .................................................................. 7
Historique dimplantation ........................................................................................... 7
Dfinition dun organisme de services : Centrelink ................................................... 7
2. Structure et mode de gestion : Centrelink................................................................... 8
Mode de fonctionnement ............................................................................................ 8
Reddition de comptes.................................................................................................. 9
3. Cadre lgislatif ............................................................................................................ 9
4. Ressources humaines .................................................................................................. 9
5. Ressources financires .............................................................................................. 10
6. La rforme de ltat australien ................................................................................. 11
Conclusion .................................................................................................................... 14
Bibliographie............................................................................................................. 15
Canada............................................................................................................................... 16
1. Mise en place des organismes de services ................................................................ 16
Historique dimplantation ......................................................................................... 16
Dfinition des organismes de services au Canada .................................................... 17
2. Structure et mode de gestion..................................................................................... 18
Les organismes de services spciaux - OSS ............................................................. 18
Critres retenus pour limplantation des OSS........................................................... 18
Mode de fonctionnement .......................................................................................... 18
Reddition de comptes................................................................................................ 19
Gestion de la performance ........................................................................................ 19
Les organismes de services prvus par la loi ............................................................ 20
Mode de fonctionnement ......................................................................................... 20
Reddition de comptes et gestion de la performance ................................................. 21
Les organismes de services ministriels ................................................................... 21
3. Cadre lgislatif .......................................................................................................... 21
4. Ressources humaines ................................................................................................ 22
Conclusion .................................................................................................................... 23
Bibliographie............................................................................................................. 25
Annexe 1 : Diversification des modes de prestation des services ............................ 26
Annexe 2 : Liste des organismes de services spciaux............................................. 28
Annexe 3 : Document-cadre - Organismes de services spciaux ............................. 29
Annexe 4 : Plan dentreprise - Organismes de services spciaux............................. 30
Annexe 5 : Structure de rtroaction .......................................................................... 31
LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / iii
tats-Unis.......................................................................................................................... 32
1. Mise en place dun organisme de services................................................................ 32
Dfinition des organismes de services...................................................................... 34
Critres de slection des organismes de services...................................................... 35
Implantation des agences .......................................................................................... 35
3. Cadre lgislatif .......................................................................................................... 39
Conclusion .................................................................................................................... 41
Bibliographie............................................................................................................. 42
Nouvelle-Zlande.............................................................................................................. 43
Critres de slection.................................................................................................. 46
Mode de fonctionnement des entreprises dtat....................................................... 46
Reddition de comptes des entreprises dtat ............................................................ 47
Mode de fonctionnement des organismes de la Couronne ....................................... 47
Reddition de comptes des organismes de la Couronne............................................. 48
3. Cadre lgislatif .......................................................................................................... 48
Conclusion .................................................................................................................... 51
Bibliographie............................................................................................................. 52
Annexe 1 : lments de comparaison....................................................................... 53
Pays-Bas............................................................................................................................ 55
1. Mise en place dun organisme de services................................................................ 55
La privatisation ......................................................................................................... 56
La gestion propre ...................................................................................................... 57
Lorganisme administratif indpendant .................................................................... 57
Lagence.................................................................................................................... 58
Critres retenus pour limplantation des organismes de services ............................. 59
Cration dun organisme administratif indpendant ZBO..................................... 60
Mode de fonctionnement des ZBO ........................................................................... 61
Reddition de comptes des ZBO ................................................................................ 62
Cration dune agence............................................................................................... 62
Mode de fonctionnement des agences ...................................................................... 62
LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / iv
Reddition de comptes des agences............................................................................ 63

Gestion de la performance des agences .................................................................... 63
3. Cadre lgislatif .......................................................................................................... 63
Conclusion .................................................................................................................... 65
Bibliographie............................................................................................................. 67
Annexe 1 : Projets de privatisation raliss .............................................................. 68
Annexe 2 : Questions se poser pour la dtermination de lautonomisation........... 69
Annexe 3 : Conditions remplir pour lobtention du statut dagence...................... 70
Annexe 4 : Liste des ministres et des agences associes ........................................ 72
Royaume-Uni.................................................................................................................... 73
Dfinition des agences britanniques ......................................................................... 74
2. Structures et modes de gestion.................................................................................. 74
Critres retenus pour limplantation des agences britanniques................................. 74
Implantation utilise.................................................................................................. 75
3. Cadre lgislatif .......................................................................................................... 79
Conclusion et constats................................................................................................... 80
Bibliographie............................................................................................................. 84
Sude................................................................................................................................. 85
3. Cadre lgislatif .......................................................................................................... 89
6. Administration locale et rgionale ............................................................................ 90
Conclusion .................................................................................................................... 90
Bibliographie............................................................................................................. 92
Annexe 1 : Organigramme........................................................................................ 93
Annexe 2 : Liste des 27 secteurs budgtaires en vigueur en Sude.......................... 94
LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / v
Indianapolis....................................................................................................................... 95
Bibliographie............................................................................................................. 98
Pays scandinaves............................................................................................................... 99
Les agences en Norvge............................................................................................ 99
Les agences en Finlande ........................................................................................... 99
Les agences au Danemark....................................................................................... 100
LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / vi
Constats
Structure
Le nombre et la structure des organismes de services et des agences varient dune administration lautre (de 1 organisme de services pour lAustralie 300 organismes de services pour la Sude).
Dans tous les organismes de services ou agences identifis, on remarque une sparation
entre les fonctions de prestation de services et celles dlaboration de politiques.
Les conditions pralables et ncessaires pour devenir un organisme de services ou une

agence sont sensiblement les mmes dans toutes les administrations :
tre ax sur une clientle externe ou interne bien identifie;
effectuer des oprations qui peuvent tre spares de la fonction de planification;
dtenir lappui de la haute direction;
possder une mission formule de faon ce quelle soit accessible au grand public;
offrir des services mesurables;
avoir un systme de mesure de la performance tabli ou en dveloppement.
Les gouvernements ont, selon le cas, dvelopp diffrentes structures dorganismes de

services ou dagences.
o
Le premier type de structure se particularise par une intgration au ministre de tutelle. Ces organismes de services ou agences ont gnralement une flexibilit de
gestion qui permet une plus grande adaptation aux besoins des citoyens. On y retrouve les organismes suivants :
agences britanniques;
OSS, Canada;
PBO, Etats-Unis;
organismes de services de la Couronne, Nouvelle-Zlande;
agences, Pays-Bas.
Le deuxime type de structure nest pas intgr un ministre. Gnralement, ces

organismes de services ou agences ont toute libert administrative et leur fonctionnement est associ au fonctionnement des entreprises prives. On y retrouve les organismes suivants :
organismes de services prvus par la loi, Canada;

ZBO, Pays-Bas;
entreprises dtat, Nouvelle-Zlande;
agences, Sude.
LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 1
Il ressort que tous les organismes de services ou agences ont nanmoins un minimum de
liens avec les ministres afin dassurer une liaison entre la fonction excutive et la fonction
oprationnelle.
Mode de gestion
Les organismes de services ou agences profitent gnralement dun certain degr

dautonomie. Ce dernier est variable selon que lorganisme de services ou lagence est intgr son ministre de tutelle ou compltement lextrieur du ministre.
Reddition de comptes et Gestion de la performance
Gnralement, le responsable de lagence est imputable au ministre du dpartement ou

ministre auquel il est affili. Cependant, dans certains cas, il est imputable aux ministres
avec lesquels lorganisme a pass des ententes de prestation de services (Centrelink en
Australie).
Le contrle se fait par le dpt de diffrents rapports. Ces rapports prennent la forme de :
o
o
o
entente contractuelle de performance qui contient les cibles atteindre;

rapport annuel de performance dans lequel on retrouve les renseignements sur
latteinte des objectifs;
rapport quinquennal qui permet de juger de la ncessit de maintenir lorganisme
dans sa forme actuelle (Sunset Clause).
Dans tous les cas, la gestion de la performance sappuie sur la mise en place de mesures
de la performance;
Cadre lgislatif
Dans le cas des structures intgres au ministre de tutelle, il ny a gnralement pas de loi
constitutive.
Les organismes de services ou agences qui ne sont pas intgrs un ministre sont gnralement crs par une loi constitutive.
Ressources humaines
La modification des structures organisationnelles na pas ncessairement chang le statut

des employs. Cest le cas pour les organismes de services suivants :
o
o
o
o
agences britanniques;
OSS, Canada;
PBO, Etats-Unis;
organismes de services de la Couronne, Nouvelle-Zlande.
Lorsque les organismes de services ou agences sont crs par loi, les employs de ces
organismes ne font gnralement pas partie de la fonction publique.
Les gestionnaires se voient octroyer une plus grande marge de manuvre pour la gestion
des ressources humaines.
En contrepartie de cette marge de manuvre, dans certains cas, par exemple aux tatsUnis, le salaire du dirigeant de lagence est bas sur latteinte des objectifs.
Les postes de direction sont ouverts au secteur public comme au secteur priv.
Gestion financire
Lutilisation de la comptabilit dexercice est rpandue dans les organismes de services ou

agences alors que les ministres utilisent gnralement la comptabilit de caisse.
Lautofinancement complet nest pas un critre de cration dun dorganisme de services.
Le report des crdits ou des dpenses sur une priode dtermine est lune des latitudes
accordes en matire de gestion financire.
Le financement des diffrents organismes de services seffectue gnralement :

o
o
o
par le transfert de crdits;

par des ententes contractuelles pour des services avec les ministres ou organismes;
par un autofinancement partiel ou total.
Tableau synthse agences ou organismes de services
Nom
Australie
Un organisme de
services qui sert de
guichet unique :
Centrelink
Structure et mode de gestion
Nombre
1 organisme
24 000 employs
Dirig par
Conseil
dadministration et
directeur excutif
Pouvoirs
Mmes pouvoirs que
les m/o tels que
dfinis par la loi
Responsabilit
Imputable envers les
ministres qui achtent ses services
Attachement
Nest pas sous la
tutelle des ministres
contrats de services
avec les ministres
Documents encadrant
Loi cadre, et accords-cadres
Rle du ministre
laborer des politiques
Canada
tats-Unis
- Organismes de
services spciaux
(OSS)
- Organismes de
services prvus par
la loi
- Organismes de
services ministriels
En 2004 :
- 17 OSS;
- 3 organismes de
services prvus par
la loi;
- 1 organisme de
services
ministriels.
Performance-based
Organizations (PBO)
- Entreprises dtat
(State Owned Enterprises)
- Organismes de la
Couronne (Crown
Entities)
Nouvelle-Zlande
- Les organismes
administratifs indpendants (ZBO)
- Les agences
Pays-Bas
Agences dexcution
Executive Agencies
Agences
4 organismes
% deffectifs limit,
moins de 1 %
En 2004 :
- 16 entreprises
dtat (67 %)
- 153 organismes de
la Couronne (76 %)
140 de tailles variables (allant de 30

agents 60 000
agents) et employant
77% des fonctionnaires.
Plus de 300
98 % du total des
effectifs de lappareil
gouvernemental
OSS
Dirig par
Prsident
Pouvoirs
Dfinis dans le document cadre
Responsabilit
Prsident imputable
devant son sousministre
Attachement
Fait partie du ministre
Documents encadrant
Accords-cadres,
plans dentreprise,
ententes de rendement
Rle du ministre
Fixer, approuver les
objectifs, priorits et
orientations
Dlguer les pouvoirs ncessaires au
succs
Dirig par
Directeur excutif
Pouvoirs
Dfinis par la loi et
lentente de services
avec le ministre
Responsabilit
Directeur imputable
devant le ministre,
ministre
imputable
devant le Congrs
Attachement
Est sous la tutelle
dun ministre
Documents encadrant
Loi cadre qui fait
office de contrat
entre la PBO et son
ministre
Rle du ministre
laborer des politiques, tablir les
normes de performance
Entreprises dtat :
Dirig par :
Conseil
dadministration qui
fonctionne comme
une socit prive
Pouvoirs :
Mmes pouvoirs que
lentreprise prive
Responsabilit :
Imputable devant le
Parlement
Attachement :
Nest pas sous la
tutelle dun ministre,
mais relve dun
ministre
Documents encadrant :
Loi cadre et loi constitutive pour chaque
organisme
Rle du ministre :
labore les politiques
ZBO (2002) :
- 55 ZBO faisant
partie de ltat
- 77 ZBO indpendant
- 207 ZBO de droit
priv
- Agences (2001) :
- 23 agences
ZBO :
Dirig par
Variable
Pouvoirs
Dfinis par la loi
Responsabilit
Imputable, diffrent
degr leur ministre dattache
Attachement
La loi constitutive de
chaque ZBO dfinit
son
lien
dattachement
Documents encadrant
Loi cadre
Rle du ministre
-laborer les politiques
-Surveiller et valuer
les ZBO
Dirig par
Directeur
Pouvoirs
Dfinis par lentente
avec le ministre
Responsabilit
Imputable vis--vis
du ministre
Attachement
Rattache un ministre de tutelle
Documents encadrant
Document
cadre
(framework
document)
Rle du ministre
laborer les politiques
Dirig par
Directeur gnral
nomm
Pouvoirs
Mmes pouvoirs que
lentreprise prive
Responsabilit
-Imputable devant le
Parlement
-Collabore avec le
ministre pour uniformiser ses services
aux politiques
Attachement
Liens de collaboration avec son ministre sectoriel
Documents encadrant
Lettres de mission
Rle du ministre
Royaume-Uni
Sude
Australie
Structure et mode de gestion (suite)

Reddition de comptes
Canada
tats-Unis
Organismes de
services prvus par
la loi
Dirig par
Directeur gnral
Pouvoirs
Dfinis par la loi
constitutive de chaque organisme
Responsabilit
Imputable au ministre responsable
Attachement
La loi associe chaque organisme un
ministre
Document encadrant
Plan dentreprise
Rle du ministre
Ne sont rattachs
aucun ministre
Rapport financier
remettre aux ministres qui achtent ses
services
OSS
Rapport annuel
remettre au ministre
Organismes de
services prvus par
la loi
Rapport annuel de
rendement, soumis
au ministre et au
Parlement, comprend un examen du
Vrificateur gnral.
-Planification stratgique faire valider

par le ministre et le
Congrs
-Rapport de planification stratgique et
rapport de rendement remettre au
ministre
-Rapport de rendement quinquennal
prsenter au ministre qui le prsente
au Congrs
Nouvelle-Zlande
Pays-Bas
Organismes de la
Couronne :
Dirig par
Conseil
dadministration
Pouvoirs
Dfinis par la loi
Responsabilit
Imputable devant le
ministre
Attachement
Rattach un ministre de tutelle
Documents encadrant
Loi constitutive pour
chaque organisme
Rle du ministre
Agences :
Dirig par
Directeur
Pouvoirs
Dtermins par le
contrat de gestion,
concerne la gestion
courante Responsabilit
Responsable au
ministre comme les
autres units du
ministre
Attachement
Rattach un ministre de tutelle
Documents encadrant
Contrats de gestion
Rle du ministre
-laborer les politiques,
-Fixer la mission
ZBO :
Compte vrifi par le
vrificateur et soumis
au ministre
dattache
Entreprises dtat :
Rapport financier
remis au Parlement
Organismes de la
Couronne :
Varie dun organisme
lautre, est dfini
dans la lgislation
propre chacun
Agences :
Systme de contrle
intgr celui du
ministre
Royaume-Uni
Rapport
dactivit
remis au ministre de
tutelle
Sude
Rapports annuels
financier et de performance
Ressources humaines
Cadre lgislatif
Australie
Canada
tats-Unis
Nouvelle-Zlande
Pays-Bas
Loi cadre : Commonwealth Services

Delivery Agency Act
(1997) et accordscadres avec les
ministres qui achtent ses services
OSS
Aucune loi
Fonctionnent en
vertu dune entente
crite conclue avec
le ministre
Les pouvoirs particuliers se ngocient
la pice.
Loi cadre : Performance-based Organizations Bill (1997),

est rdige la manire dun contrat
tablir entre la PBO
et son ministre
Entreprises dtat :
State Owned Enterprises Act (1986)
Loi sur la comptabilit publique rgit les

procdures de cration de ces organismes
ZBO :
Loi spcifique
chacun
Les employs sont

membres de la fonction publique
Les employs sont

Organismes de
services prvus par
la loi
Les employs ne
sont plus des fonctionnaires
Autofinancement
Ressources financires
Organismes de
services prvus par
la loi
La loi constitutive qui
dfinit le cadre de
fonctionnement
OSS
Les employs demeurent des fonctionnaires
OSS
Autofinancement
total ou partiel
Crdits
Fonds renouvelables
Organismes de
services prvus par
la loi
Autofinancement
partiel
Crdits
Organismes de la
Couronne :
Public Finance Act
(1989) et loi adopte
pour chaque organisme cr
Entreprises dtat :
Les employs ne
sont pas membres
de la fonction publique
Royaume-Uni
Encadre par la
lgislation, mais pas
cre par une loi
Les employs demeurent des fonctionnaires et pour le

ZBO et pour les
agences.
Les employs des

agences restent des
fonctionnaires (Civil
Servant)
- La tche du gouvernement ne
consiste qu fixer
des balises
-Aucune fonction
publique
-Responsabilit des
agences
ZBO :
Crdits
Autofinancement
total ou partiel
Autofinancement en
partie
Crdits des ministres
Budget triennal ngoci avec le ministre de rattachement
Crdits
Agences :
Arrt ministriel ou
rsolution
Organismes de la
Couronne :
Les employs sont
Transfert de crdits
du ministre
Autofinancement
partiel selon les
ententes
Crdits
Entreprises dtat :
Autofinancement
Organismes de la
Couronne :
Crdits du ministre
de tutelle selon
lentente ngocie
annuellement
Sude
Aucune loi
Agences :
Autofinancement
total ou partiel
Crdits du ministre
dattache
La structure dpend
de lanne de cration.

Australie
Australie
Profil institutionnel et politique
Le Commonwealth de lAustralie est une monarchie parlementaire de type fdral. Le chef dtat est la
souveraine du Royaume-Uni, reprsente par un gouverneur gnral. Ce dernier nomme un premier
ministre lequel, avec les ministres, est responsable devant le Parlement.
Le pouvoir lgislatif est partag entre la Chambre des reprsentants (148 membres) et le Snat (76
membres). Les dputs sont lus pour trois ans alors que les snateurs sont lus selon un scrutin proportionnel pour trois ans (dans le cas des territoires) ou six ans (dans le cas des tats).
LAustralie compte six tats et trois territoires. Chaque tat est rgi par un gouverneur et dispose de son
propre systme lgislatif, judiciaire et excutif. lexception de l'tat du Queensland, tous les tats
comptent une Chambre haute et une Chambre basse. Ladministration des tats est assume par un
premier ministre et celle des territoires, par un ministre en chef.
rd
Source : En coll. The International Directory of Government, 3 ed., London, United Kingdom, Europa Publications Ltd, 1998.
1. Mise en place des organismes de services

Historique dimplantation
En Australie, lide de sparer les fonctions
oprationnelles des fonctions dlaboration
de politiques, dans certains ministres, et
de crer des organisations entirement
voues la prestation de services provient
dun vaste mouvement de rformes de
ltat, engendr depuis 1983. La logique de
ces rformes tourne, principalement, autour
des ides suivantes : il faut grer plus efficacement la fonction publique, il est primordial dassainir les finances publiques, il faut
se tourner vers une gestion axe sur les
rsultats. Afin de concrtiser ces principes,
le gouvernement australien a cr, en 1997,
un organisme appel Centrelink, vou exclusivement la prestation de services aux
citoyens. Celui-ci regroupe des services qui
taient auparavant distribus par une dizaine de ministres. En mettant sur pied cet
organisme, le gouvernement avait un objec-
tif bien prcis : crer un guichet unique, o

pourraient sadresser les citoyens.
Dans un premier temps, la prsente tude
porte un regard sur lorganisme Centrelink :
ses fondements juridiques, son mode de
fonctionnement. Par la suite, tant donn
que la cration de Centrelink dcoule directement des principes instaurs par la rforme de ltat, une section est consacre
la prsentation des principaux lments
constitutifs de cette rforme.
Dfinition dun organisme de services :
Centrelink
Soucieux de mettre sur pied un guichet unique de prestation de services la disposition des citoyens, le gouvernement a cr,
en 1997, un organisme de services appel
Centrelink. Les principes qui sous-tendent
la cration de ce guichet unique sont :
faciliter laccs des citoyens aux services gouvernementaux;
amliorer la qualit des services offerts;

Australie
acclrer les processus lis la prestation de services, notamment en ce qui a

trait la prise de dcision;
grer plus efficacement et de faon plus

efficiente la fonction gouvernementale
de prestation de services, et amliorer la
qualit des services tout en rduisant
les cots.
Les services offerts par le guichet Centrelink touchent plusieurs domaines. En plus
doffrir
des
services
dinformation,
lorganisme soccupe du versement de diverses prestations et il permet aux citoyens
dobtenir des services gouvernementaux.
En ce qui a trait la diffusion dinformation,
Centrelink met la disposition des citoyens : un site Web qui permet daccder
des services en ligne, un centre dappels
tlphoniques o les prposs offrent galement un service de conseils sur divers
sujets et, enfin, un centre dinformation o
les usagers peuvent se prsenter en personne. Lorganisme a accs une base de
donnes centrale sur ses usagers1, ce qui
facilite la consultation et permet dacclrer
le traitement des dossiers.
2. Structure et mode de gestion : Centrelink

Mode de fonctionnement
Tel que mentionn prcdemment, Centrelink est un organisme dont la mission est de
fournir aux citoyens un guichet unique o ils
peuvent sadresser pour lobtention de services gouvernementaux. Il regroupe un certain nombre de services qui, auparavant,
taient distribus sparment par diffrents
ministres. ce jour, lorganisme a tabli un
partenariat avec les ministres suivants :
Department of Family and Community

Services;
Centrelink offre des services aux citoyens et divers

organismes, publics ou privs.
Department of Employment and Workplace Relations;
Department of Transport and Regional

Services;
Department of Veterans' Affairs;
Department of Health and Ageing;
Department of Education, Science and

Training;
Department of Agriculture, Fisheries and

Forestry-Australia;
Department
Trade;
Department of Communication, Information Technology & the Arts;
Department of Immigration, Multicultural

and Indigenous Affairs.
of
Foreign
Affairs
and
Les partenariats stablissent sur une base

contractuelle. Il est important de noter que
ce ne sont pas tous les services offerts par
chacun de ces ministres qui ont t dlgus Centrelink. Ainsi, le ministre de la
Sant est toujours responsable de la gestion des tablissements de soins. Il a, par
contre, transfr son service de prestations
en cas dinvalidit. Il en est de mme pour
le ministre de lducation, o seules les
activits relies lmission de prts et de
bourses aux tudiants ont t transfres
Centrelink.
Sur le plan de la structure, la direction de
Centrelink est assure par un conseil
dadministration (dirig par un prsident) et
par un directeur excutif (Chief Executive
Officer) qui sige galement sur le conseil
dadministration. Le directeur excutif est
responsable de la gestion des ressources
humaines de lorganisme et de la gestion
des oprations. Le conseil dadministration
a davantage un rle de conseiller quun rle
de dirigeant. Un pouvoir est toutefois accord au conseil quant au contrat du directeur excutif. Cest ce dernier qui dtermine
son salaire et il a le pouvoir de mettre fin
son contrat.

Australie
Les ministres qui confient Centrelink la
prestation de leurs services sont en droit
dtablir leurs propres normes en matire de
performance, que celui-ci doit sengager
respecter. Ces normes doivent toutefois
avoir pralablement t prsentes par le
ministre au conseil dadministration de Centrelink, pour quil puisse sinformer de
limpact de celles-ci sur les oprations de
lorganisme. Ce dernier na pas de vritable
droit de veto sur la question des normes de
performance imposes. Cependant, tel quil
en sera question ultrieurement lors de la
prsentation des principes de la rforme de
ltat, la gestion publique seffectue, en
Australie, dans une idologie de coopration et dhorizontalit. Cest pourquoi les
ministres consultent lorganisme. Centrelink peut demander de rviser certaines
normes si celles-ci nuisent ses oprations.
Chaque ministre tablit son propre mode
de reddition de comptes que lorganisme
doit respecter. La loi officialisant la cration
de Centrelink indique que celui-ci doit prsenter annuellement chacun des ministres ayant achet ses services un rapport
financier de ses oprations. Toutes recommandations mises ou directives donnes
par les ministres lorganisme doivent
apparatre dans ce rapport.
Dans
une
perspective
daccs
linformation et de transparence, Centrelink

sengage fournir, sur demande, toute information relative ses activits.
3. Cadre lgislatif
Lorganisme de services Centrelink2 a t
cr en 1997, la suite de ladoption du
Commonwealth Services Delivery Agency
Act. Cette loi :
tablit les
lorganisme;
dfinit ses fonctions, ses pouvoirs et ses

responsabilits;
identifie ses relations avec les autres

ministres.
assises
juridiques
de
Centrelink est affili au ministre de la Scurit sociale qui est lorigine de sa cration. Il nest toutefois pas sous la tutelle de
ce ministre ni sous celle daucun autre. Il
possde un statut dentit indpendante au
sein du gouvernement. Il doit rendre des
comptes tous les ministres qui achtent
ses services.
Sur le plan des pouvoirs et responsabilits
de chacun, les ministres ont la responsabilit dassurer la liaison entre les politiques
gouvernementales et lorganisme de services, de faon conserver une cohrence
entre les politiques et les programmes. Les
ministres doivent informer lorganisme de
tout changement en matire de politique.
Lorganisme de services, pour sa part,
sengage respecter la logique des politiques gouvernementales, dans la poursuite
de ses activits, de faon garder le tout
cohrent.
4. Ressources humaines
La rforme de ladministration publique australienne a instaur bon nombre de principes en matire de ressources humaines.
Celle-ci a permis tous les ministres et
organismes gouvernementaux dobtenir une
plus grande autonomie et une flexibilit accrue dans la gestion du personnel. Ces
principes sappliquent la gestion des ressources humaines de lorganisme Centrelink. Ils seront prsents la section portant
sur la rforme de ltat.
Le Conseil dadministration
Centrelink est le nom donn au guichet de services.

Ce nom napparat pas dans le texte de loi, cest le
terme agency qui est utilis pour dsigner
lorganisme.
La loi officialisant la mise sur pied de Centrelink prvoit la cration dun conseil
dadministration (Board of Management).

Australie
Celui-ci est compos dun prsident, du

directeur excutif de lorganisme (le Chief
Executive Officer) et dun minimum de quatre autres membres, dont deux qui ne font
pas partie de la fonction publique, au sens
o la loi le dfinit. lexception du directeur
excutif qui est nomm par le conseil
dadministration, tous les autres membres
du conseil sont nomms par le ministre, et
ce, pour un mandat dfini. Les fonctions du
conseil dadministration sont les suivantes :
dterminer les objectifs de lorganisme,

ses priorits, ses politiques et ses stratgies;
sassurer que lexercice de ses fonctions
seffectue de manire efficace et efficiente.
Le conseil dadministration de Centrelink a

un pouvoir principal : celui deffectuer toute
action qui favorise latteinte de sa performance. Celle-ci guide donc toutes les actions que lorganisme entreprend. La loi
permet galement au conseil de dlguer
ses pouvoirs au directeur excutif ou des
employs. Une rsolution doit alors tre
adopte par celui-ci. Lemploy qui se voit
accorder des pouvoirs en vertu de cette
clause doit cependant sengager respecter les politiques de lorganisme lors de
lexcution de ses activits.
Sur le plan de la rmunration, les membres du conseil dadministration reoivent
un salaire dtermin en vertu du Remuneration Tribunal Act (1973).
Le directeur excutif
Le directeur excutif de Centrelink (Chief
Executive Officer) est nomm par le prsident du conseil dadministration, en accord
avec le ministre de la Scurit sociale. Il
peut tre affect ce poste sur une base
permanente. Le conseil dadministration a
toutefois le pouvoir de mettre fin son
contrat, sil le juge ncessaire. Sa rmunration est dtermine par le conseil
dadministration, par le biais dun contrat
crit. La rmunration doit respecter la loi

(Remuneration Tribunal Act).
La loi ne mentionne pas sil y a ou non possibilit de rmunration au rendement, pour
le directeur excutif et pour les employs.
Le directeur excutif est responsable du
contrle des oprations de lorganisme. Il a
la possibilit de dlguer certains pouvoirs
des employs. Ces derniers doivent se
conformer, dans lexercice de leurs fonctions, aux politiques de lorganisation.
Les employs
Les employs de Centrelink sont engags
en vertu du Public Service Act (1999). Ils
relvent du directeur excutif. Les politiques
de gestion des ressources humaines et les
pouvoirs qui sont concds ce dernier en
la matire sont les mmes que ceux qui
sont en vigueur dans les autres ministres
et organismes. Ceux-ci seront prsents
ultrieurement, dans la section traitant de la
rforme de ladministration publique australienne.
Enfin, le directeur excutif peut galement
engager des consultants. Les conditions
dembauche et de rmunration de ces derniers sont entirement de sa responsabilit.
Ces conditions sont similaires celles du
secteur priv.
5. Ressources financires
La particularit de lorganisme de services
Centrelink rside dans le fait que, la diffrence des autres ministres et organismes
gouvernementaux, celui-ci nest pas financ
par les crdits fdraux. Son financement
seffectue intgralement par les diffrents
ministres qui achtent ses services. Les
modalits relatives au financement font
lobjet dune entente entre le ministre
concern et lorganisme de services. Centrelink doit produire un rapport annuel de
ses oprations et le prsenter chacun des
ministres avec qui il a tabli un partenariat.

Australie
Ce rapport agit galement titre de rapport

financier.
6. La rforme de ltat australien

Lexemple de lorganisme Centrelink a ici
t retenu tant donn quil sagit de lune
des voies dans laquelle le gouvernement de
lAustralie sest engag afin de rpondre
aux nouveaux dfis lis la modernisation
de sa gestion publique. Dans loptique de
rendre la gestion de ltat plus efficace, plus
efficiente et plus performante, le gouvernement a entrepris de mettre sur pied un guichet unique pour la prestation de services
ses citoyens. Lide de mettre sur pied en
Australie des organismes de services qui
ressembleraient au modle des agences du
Royaume-Uni ne semble toutefois pas avoir
t carte. Plusieurs documents danalyse
portant sur la rforme de ladministration
australienne y font rfrence. Ce nest toutefois pas la voie que le pays a suivie jusqu maintenant. Les ralisations effectues
jusquici consistent en la cration du guichet
Centrelink, au renforcement de lautonomie
de gestion des ministres et de leurs divisions3, et en louverture la privatisation de
certains secteurs. Ceci dit, tant donn
limportance du contexte dans lequel
sinscrit la cration de lorganisme Centrelink, il importe den prsenter ici les grandes
lignes.
Historique de la rforme
Les mouvements de rforme en Australie
ont dbut en 1983, lorsque le chef du parti
travailliste (Australian Labor Party) est entr
au pouvoir. Il y est demeur pendant
13 ans, soit jusquen 1996. Ds le dbut de
3
La rforme du gouvernement australien a entran la

rduction du nombre de ministres. De 28 en 1987,
ils sont aujourdhui au nombre de 16. Des regroupements ont t effectus. Dsormais, chacun des
ministres comporte plusieurs divisions qui uvrent
dans des secteurs diffrents. la suite de
lapplication des principes de la rforme, ces divisions
ont pu bnficier dune plus grande autonomie de
gestion.
son mandat, le gouvernement Hawke a entrepris de rformer ladministration publique.

La logique de ces rformes, telle que prsente prcdemment, sarticule principalement autour des ides suivantes : grer
plus efficacement la fonction publique, assainir les finances publiques, se tourner
vers une gestion axe sur les rsultats.
lments de base de la rforme
En dbut de mandat, Hawke publie un livre
blanc intitul : Reforming the Australian Public Service, o il nonce les principaux
objectifs que poursuit la rforme :
rendre la gestion publique plus efficiente

et plus efficace, en dveloppant des
processus budgtaires et rglementaires qui sinsrent dans cette ide;
encourager les gestionnaires et les ministres procder une gestion axe

sur les rsultats, dvelopper des outils
de promotion, dinformation et de gestion au service de ces gestionnaires;
inciter les gestionnaires porter un regard sur leurs dcisions de gestion, se

proccuper des ressources que requirent ces dcisions, transformer les procdures et pratiques administratives actuelles suivant cette optique.
Il importe de mentionner que le programme

de Hawke insiste sur limportance de la
coopration. Il en fait le fondement de sa
rforme, tout en prconisant une approche
non conflictuelle.
Encadrement de la rforme
Pour diriger et encadrer ces rformes, le
gouvernement utilise deux leviers :
la mise en place, en 1984, dun programme damlioration de la gestion financire (Financial Management Improvement Program-FMIP);
limplantation dun principe de planification : la planification corporative (Corporate Planning).

Australie
Le programme damlioration de la gestion

financire (FMIP) vise principalement rendre la fonction publique :
plus efficace, plus efficiente, plus quitable dans la gestion des ressources;
axe davantage sur les besoins des

citoyens;
plus transparente, plus redevable aux

ministres et au Parlement;
axe davantage sur les rsultats atteindre et sur limpact de ces derniers
que sur la conformit aux rgles et aux
procdures;
axe sur la performance, tributaire dune

politique de recrutement des cadres base sur le mrite plutt que sur
lanciennet; il doit y avoir un lien entre
la performance individuelle et la performance de lunit administrative laquelle le gestionnaire est rattach;
plus rationnelle dans la distribution des

ressources, plus souple dans son mode
de gestion, il faut tablir des priorits et
grer en fonction de celles-ci.
Le FMIP donne naissance un ensemble

de nouveaux outils de gestion qui visent
implanter dans les organismes la stratgie
propose. Les actions des organismes doivent, dornavant, se conformer aux directives suivantes :
exiger des ministres et organismes la

divulgation, dans leur rapport annuel,
des objectifs de leur plan et le rendement obtenu;
concevoir la structure des programmes

de faon ce quelle cadre avec les objectifs de ceux-ci;
concevoir la structure des organisations

en fonction des rsultats viss, et non
en fonction des processus internes;
utiliser les nouvelles technologies de

linformation pour rpondre aux divers
besoins dinformation et valoriser davantage la planification que le contrle;
intgrer un processus dvaluation dans

tout processus de gestion.
Le second levier de la rforme de Hawke, la

planification corporative, vient en appui au
FMIP. Les organismes doivent dornavant
concevoir la planification comme tant un
processus cyclique. Ils laborent des objectifs qui orientent leurs actions, mesurent les
rsultats obtenus et effectuent un retour sur
les objectifs, ajustent ces derniers en
consquence et en dterminent de nouveaux. Lide est de lier la stratgie dun
organisme ses oprations. Ce processus
est accompagn dune obligation de reddition de comptes tout au long du cycle de
planification.
Transformation du gouvernement
En 1987, Hawke procde la transformation de lappareil gouvernemental. Il effectue des regroupements et rduit ainsi le
nombre de ministres de 28 184. Il met
galement en place une structure deux
paliers : le premier correspondant au Cabinet, compos des 18 ministres responsables des ministres dsormais regroups,
et le second correspondant un regroupement des ministres subordonns, non
membres du Cabinet. Enfin, il instaure des
procdures plus souples pour la nomination
et la rvocation des sous-ministres. Cette
restructuration vise, dune part, amliorer
lefficience et effectuer des conomies
administratives et, dautre part, permettre
aux ministres davoir un meilleur contrle
sur leur ministre.
Toujours dans cette vague de transformations de lappareil gouvernemental,
Hawke rduit la taille de la fonction publique
(par la suppression de 3 000 postes, ce qui
correspond 2 % des effectifs). Il procde
galement une dcentralisation et une
certaine dlgation de pouvoir en matire
4
Aujourdhui, le gouvernement de lAustralie compte

16 ministres.

Australie
de gestion du personnel. Celles-ci

seffectuent de la faon suivante :
les sous-ministres se voient accorder

plus de pouvoir : ils acquirent une plus
grande responsabilit en matire de
nomination, de reclassification, de promotion, de mutation, de dclassification,
de cration et de suppression de postes,
de mme quen matire de mesures
disciplinaires;
lchelle locale, les gestionnaires se
voient accorder plus de pouvoirs en matire de dpenses et de gestion du personnel, notamment en ce qui concerne
les promotions;
les employs obtiennent dsormais le
droit den appeler dune dcision devant
le Bureau de la protection et de
lexamen du mrite (Merit Protection and
Review Agency);
les organismes centraux tablissant des
normes, les ministres et organismes
deviennent
responsables
de
linterprtation et de lapplication de celles-ci.
Enfin, toujours selon cette logique de rendre

le gouvernement plus efficace et plus efficient, le ministre des Services administratifs (Department of Administrative Services-DAS) sest dot dune politique de facturation des services pour stimuler la
concurrence et amliorer la qualit. Les
notions de rentabilit et de concurrence,
prsentes dans le secteur priv, entrent en
scne au sein du secteur public.
Limportance de ces notions sintensifiera
avec larrive au pouvoir du gouvernement
libral de John Howard, en mars 1996.
En juin 1996, est annonce, sous le gouvernement de Howard, une rforme importante
sur le plan du statut de lemploi : la rforme
de la Loi sur la fonction publique (qui datait
de 1922). Cette rforme vise essentiellement faire bnficier la fonction publique
australienne dune plus grande autonomie
de gestion et de fournir davantage de flexi-
bilit au statut de lemploi, tout en prservant lthique traditionnelle et en conservant

un haut degr de responsabilit (imputabilit). En novembre 1996, un document de
discussion sadressant aux ministres intitul Towards a Best Practice Australian
Public Service est diffus. Les points saillants de ce rapport sont les suivants :
les dispositions concernant les conditions de travail dans la fonction publique

doivent, dans la mesure du possible,
sappuyer sur celles qui sont en vigueur
dans le secteur priv;
il faut introduire davantage de flexibilit

dans la faon dont le personnel est gr;
les directeurs dorganismes doivent

pouvoir tre le plus autonome possible
dans la gestion de leurs moyens financiers et humains;
les directeurs dorganismes doivent rendre des comptes quant la faon dont
ils dirigent leur organisation;
il doit y avoir diminution du nombre important de procdures dorigine lgislative et administrative, celles-ci imposant
ladministration publique des frais gnraux trop levs;
lide dune fonction publique australienne qui fonctionne comme un march

du travail unique qui se dfinit par des
normes demploi communes nest plus
adapte;
les changements apports doivent toutefois permettre de conserver lthique

et les valeurs communes qui distinguent
ladministration publique actuelle.
Entre juin 1997 et mars 1998, plusieurs

propositions damendements la Loi sur la
fonction publique sont prsentes. Le Snat
et le Parlement ont rencontr certaines difficults lorsquil a t question de se mettre
en accord sur tous les changements proposs. Nanmoins, plusieurs amendements
sont entrs en vigueur en 1998.

Australie
Conclusion
Il ressort de lanalyse de ladministration
australienne que la vague de rformes na
pas amen ltat scinder les fonctions
dlaboration de politiques et de prestation
de services de la mme faon que lont fait
dautres pays en crant des organismes de
services. En Australie, une attention particulire a t porte sur lamlioration de la
performance de la fonction publique, et ce,
pas uniquement dans le domaine de la
prestation de services, mais bien pour
lensemble des activits gouvernementales.
Les principes de gestion de la performance,
de gestion axe sur les rsultats, defficacit
et defficience sont au cur des rformes
qui ont transform ladministration publique
australienne au cours des deux dernires
dcennies. Il est noter quune attention
particulire a t porte lamlioration,
pour lensemble de la fonction publique, de
la gestion des ressources humaines. Le
gouvernement accorde galement une certaine importance aux concepts de rentabilit
et de concurrence, notions quil souhaite
adapter au secteur public. Dans cet ordre
dides, il encourage le recours la soustraitance dans les ministres et organismes.
Centrelink ne fait pas exception; il a soustrait pour 1,7 million de dollars.
de rclamation de la part des clients. Centrelink possde une charte de services la

clientle.
Le guichet Centrelink regroupe bon nombre
de services gouvernementaux mais, certes,
il ne couvre pas, ce jour, tous les domaines o le gouvernement offre des services
sa population. Le nombre de ministres
qui ont dlgu leur fonction de prestation
de services Centrelink a cependant augment depuis sa cration en 1997. Paralllement ces ralisations, des actions de
privatisation
dorganismes
gouvernementaux qui offrent des services la population ont t entreprises, notamment dans
le domaine des transports, des tlcommunications, de lnergie et de leau.
En ce qui concerne la prestation de services, tous les ministres et organismes qui,

dans lexcution de leurs fonctions, sont en
contact avec le public doivent, depuis 1997,
laborer et prsenter au premier ministre
une charte de services. Celle-ci constitue un
engagement de la part de lorganisation,
celui de fournir ses clients des services de
qualit. La charte garantit ltablissement de
normes spcifiques en matire de prestation de services. Celle-ci doit tre labore
en concertation avec les clients. Cette
charte doit noncer quelles sont les fonctions de lorganisation, prciser qui sont ses
clients, numrer ses normes de performance en regard des services quelle fournit
et dfinir les procdures suivre de mme
que les mcanismes de traitement en cas

Australie
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Canada
Canada
Le Canada est une monarchie constitutionnelle de types parlementaire et fdral. La reine du
Royaume-Uni, en tant que chef dtat, est reprsente par un gouverneur gnral nomm sur recommandation du premier ministre. Le gouverneur gnral nomme le premier ministre ainsi que, sous la
recommandation de ce dernier, les ministres appels former le Cabinet, responsable devant la
Chambre des communes.
Le pouvoir lgislatif au Canada repose entre les mains du Parlement fdral, compos de la reine
(reprsente par le gouverneur gnral), dun snat (jusqu 104 membres nomms sur une base
rgionale) et une chambre des communes (301 dputs lus au suffrage universel). Le mandat des
dputs du Parlement ne peut dpasser cinq ans.
Depuis 1999, le Canada compte dix provinces et trois territoires. Chaque province dispose dun lieutenant-gouverneur ainsi que dune assemble lgislative monocamrale*. Le premier ministre de chaque province est choisi parmi les dputs lus au suffrage universel pour un mandat ne dpassant
pas cinq ans. Chaque province se subdivise son tour en municipalits. Les territoires sont, pour leur
part, grs par des commissaires et un chef de gouvernement choisi par une assemble lgislative
monocamrale, lue pour quatre ans.
* Pouvoir lgislatif confi une seule assemble
rd

En 1989, le premier ministre du Canada a
lanc une initiative intitule Fonction publique 2000 . Ce projet visait avant tout
renouveler la fonction publique au Canada.
Le projet FP 2000 nest pas le premier projet de rforme sur la fonction publique voir
le jour. La Commission Glassco, dans les
annes soixante, sest penche sur la rduction des contrles ex ante faits par le
Conseil du trsor. Laisser la gestion aux
gestionnaires est lun des principes qui a
marqu le dpt du rapport. La Commission
Lambert, la fin des annes soixante-dix,
sest aussi intresse aux pouvoirs accords ladministration. En 1986, avec
linitiative Accroissement des pouvoirs et

des responsabilits ministriels (APRM),
le gouvernement a tent de modifier les
modles de contrles centraux en place.
Lefficacit et lexcellence de la fonction
publique tant devenues des enjeux majeurs de la nouvelle gestion publique, le
projet FP 2000 avait pour objectif didentifier
et de prsenter les mesures prendre pour
les atteindre. Cet nonc de politique prvoyait donc que :
le systme gouvernemental dembauchage et dadministration du personnel

serait simplifi et allg au profit des
gestionnaires et des employs;
les contrles administratifs centraux

seraient rduits afin de laisser aux sousministres plus de latitude pour grer
leurs ministres et de les rendre plus
distinctement imputables des rsultats;

Canada
le rle des organismes centraux et des

diffrents systmes gouvernementaux
dadministration du personnel et de
contrle administratif serait prcis et
simplifi et;
de nouveaux moyens seraient connus
pour accrotre lefficacit et amliorer les
mthodes dexcution des programmes.
Dans la ligne de pense de cette nouvelle

gestion publique, avec comme principal
objectif une efficacit accrue, le gouvernement a dcid :
dallger les rgles et lobligation de

faire rapport;
de confier chacun beaucoup plus de

pouvoirs et de responsabilits;
de corriger lquilibre entre les organismes centraux et les ministres, entre les
fonctions consultatives et la prestation
de services, de faon ce que ministres et organismes puissent veiller euxmmes assurer les services aux Canadiens.
Pour arriver ses fins, le gouvernement

canadien sest inspir des pratiques en
place dans les autres pays, particulirement
celles du Royaume-Uni, o les agences
excutives ont fait leurs preuves. Le Conseil
du trsor est le matre duvre des changements qui ont t mis en place la suite
de la prsentation du document Fonction
publique 2000 , le tout, en collaboration
avec le Cabinet du premier ministre.
Dfinition des organismes de services
au Canada
Prs de 15 ans plus tard, il existe au Canada divers modes de prestations de services5 dont trois types dorganismes de services qui sapprochent, du moins en partie, du
concept des agences britanniques : les or-
ganismes de services spciaux (OSS), les

organismes de services prvus par la loi et
les organismes de services ministriels.
Les organismes de services spciaux
sont des units oprationnelles discrtes au
sein des ministres, qui une autonomie de
gestion a t donne en change dune
plus grande responsabilit lgard des
rsultats.
Les organismes de services prvus par
la loi reprsentent un nouveau type
dorganisme distinct. Ils disposent dune
autonomie importante par rapport au
contrle ministriel en vue de fournir une
prestation de services plus efficiente, plus
efficace et mieux adapte aux besoins. Il
faut toutefois noter que ces organismes
sont aussi appels organismes de services
dans certains documents du gouvernement
fdral et agences de services dans certains autres.
Prsentement, le gouvernement fdral
compte :
17 OSS (organismes de services spciaux);
3 organismes de services prvus par la

loi;
1 organisme de services ministriels.
Ces organismes comportent des diffrences

marques. Pour chacun des points qui vont
suivre, les types dorganismes, accompagns de leurs caractristiques respectives,
seront prsents. Compte tenu quil nexiste
quun seul organisme de services ministriels et que linformation son sujet est peu
abondante, seuls les renseignements pertinents sur sa structure seront prsents.
Un rsum des divers modes de prestations de

services se retrouve lAnnexe 1.

Canada
2. Structure et mode de gestion

Les organismes de services spciaux OSS
Le concept dOSS vise permettre de
concilier les mesures de contrle et
dvitement des risques avec le dsir
dinviter linnovation et de promouvoir
linitiative. Les OSS prconisent des valeurs
comme linnovation, laccroissement des
pouvoirs des employs qui traitent directement avec les clients, le service ax sur la
clientle, lautorglementation, la gestion
amliore des ressources humaines et la
responsabilisation. Ces valeurs mneront
une amlioration de lefficacit des activits
et de la qualit du service.
Critres retenus pour limplantation des
OSS
Les services les mieux placs pour revendiquer le statut dOSS6 prsentent les caractristiques communes suivantes :
ils soccupent principalement de fournir

des services internes ou externes (plutt
que des conseils en matire de politique
linterne);
ils peuvent rendre des comptes sparment dans leur ministre dattache;
ils peuvent laborer des normes de rendement claires;
ils constituent des sections distinctes

dassez bonne taille pour quon leur accorde une attention particulire;
ils comptent des gestionnaires et des

employs qui croient au modle des
OSS;
ils nont pas besoin dune forte prsence

ministrielle en tout temps.
La liste des OSS est place lAnnexe 2.
Implantation dun OSS

Puisque la vie dun OSS dpend en grande
partie de laccord cadre, le sous-ministre
responsable est donc directement interpell
pour appuyer les dmarches dimplantation
dun OSS. En fait, moins que le prsident
potentiel de lOSS ne fasse lui-mme les
dmarches, cest une volont du sousministre qui est habituellement lorigine de
la cration ou non dun OSS.
Pour donner au concept dOSS un maximum de chances de russite, le gouvernement canadien a jug opportun de ne pas
formuler une vision trop dtaille du cheminement dimplantation de ces organismes.
Le Canada a plutt dcid de laisser les
OSS voluer en fonction des situations
auxquelles ils sont confronts. Les principes
dimplantation sont donc trs souples, ils
favorisent la mthode essais-erreurs. Toutefois, les organismes dsirant obtenir le
statut dOSS doivent obligatoirement effectuer une analyse de rentabilit de leur projet.
Mode de fonctionnement7
Les OSS sont grs par un prsident qui a
tous les pouvoirs en ce qui concerne la gestion des activits courantes de son organisme, condition quil respecte lorientation
stratgique contenue dans lentente cadre.
Il faut cependant noter, et cest un aspect
majeur, que les OSS continuent de faire
partie de leur ministre dattache, le prsident est donc imputable devant son sousministre ou sous-ministre adjoint. Le Bureau
des passeports, par exemple, fait toujours
partie du ministre des Affaires extrieures
et du Commerce international.
Un conseil consultatif peut tre mis en
place, cette dcision revient au ministre.
Une autre structure pour conseiller les administrateurs des OSS peut aussi tre prvue. Les accords-cadres, les plans
dentreprise et les ententes relatives au
7
Voir le schma lAnnexe 5.

Canada
rendement sont ngocis et approuvs par

les sous-ministres, au nom du ministre. Ce
sont galement eux qui sont responsables
de fixer et dapprouver les objectifs, priorits
et orientations stratgiques et de dlguer
les pouvoirs ncessaires au succs de
lorganisme.
La mise en place dun OSS passe dabord
par la rdaction dun document-cadre, aussi
nomm charte ou constitution, qui fixe les
bases des paramtres qui rgissent son
fonctionnement. Cest un accord dtaill
entre le ministre, la direction de
lorganisme et le Conseil du trsor. Ce document se divise en neuf sections et prsente : la mission et les objectifs, la responsabilisation et les relations, la planification
et ltablissement de rapports, les principes
financiers, les ressources humaines, les
autorisations, lexamen de la charte, la mesure et les indicateurs de rendement et
lamlioration du rendement. Le modle
utilis pour laborer le document-cadre se
retrouve lAnnexe 3.
Un second document est requis avant la
cration de lOSS, il sagit du plan
dentreprise. Il comporte les objectifs en
matire de gestion des finances et de niveau du service, les ressources humaines
et financires ainsi que les stratgies ncessaires la ralisation de ces objectifs.
LAnnexe 4 prsente le plan global dun
modle de plan dentreprise.
La Charte constitue donc le fondement officiel de lautonomie de lOSS. Le plan
dentreprise, mis jour chaque anne, expose la faon dont lorganisme entend utiliser sa marge de manuvre alors que le
rapport annuel, prsent ultrieurement,
rend compte de son rendement effectif par
rapport aux objectifs prciss dans le plan
dentreprise.
Le Conseil du trsor, qui sont soumis
laccord-cadre et le plan dentreprise prsents plus tt, est responsable de leur approbation. Les principes directeurs en fonction desquels lOSS sera valu, la marge
de manuvre qui doit tre accorde aux

gestionnaires sont les aspects vrifis par le
CT. Des ajustements peuvent tre apports
ces documents. Ils se font conjointement
par lorganisme et le ministre responsable
et ils visent principalement tenir compte
de lvolution de la situation de lorganisme.
Ces deux documents sont galement revus
aux trois ans par le Conseil du trsor.
Chaque anne, lOSS doit soumettre son
sous-ministre son rapport annuel, lequel est
ensuite achemin au Conseil du trsor. Ce
rapport contient :
les grands objectifs et les principales

activits;
les renseignements
comprhension des
comptes, y compris
sur le plan financier
services;
le rendement par rapport au plan

dentreprise, y compris les activits ralises au cours de lanne coule et les
rsultats obtenus par rapport aux ressources affectes;
les priorits gnrales en matire de

gestion pour lanne venir.
ncessaires la
rapports et des
les objectifs fixs
et sur le plan des
Gestion de la performance
Le gouvernement canadien emploie les
termes gestion du rendement plutt que
gestion de la performance . Les mesures
du rendement sont composes :
des mesures financires;

des mesures de la production;
des mesures de lefficience;
des mesures de la qualit du service;
des mesures de lefficacit.
Lvaluation de lorganisme nest pas faite

uniquement sur la base des rsultats atteints. Il est galement important danalyser

Canada
les rsultats qui peuvent tre attribus aux

interventions de la direction ou aux diverses
circonstances externes qui surviennent en
cours dexercice.
la loi
Le gouvernement canadien sest inspir du
modle des agences excutives britanniques pour modifier trois de ses organismes
de services :
Agence des douanes et du revenu du

Canada;
Agence Parcs Canada;
Agence canadienne dinspection des

aliments.
Il est important de noter que plusieurs autres organismes portent, dans leur appellation, le nom Agence, comme lAgence de
formation du personnel de la Fonction Publique par exemple. Cependant, seuls ces
trois organismes sont considrs comme
des organismes de services prvus par la
loi.
Comparativement aux OSS, ces organismes ne sont rattachs aucun ministre.
Ce sont des entits distinctes. Cependant,
la loi associe chaque organisme un ministre pour assurer les liens entre llaboration
des politiques et la prestation des services.
La mise en place de ce type dorganisme
vise avant tout leur accorder une plus
grande autonomie. Ils sont alors en meilleure position pour adapter et rationaliser
leurs oprations, ce qui influe sur leur capacit rpondre aux besoins de leur clientle
tout en favorisant la prestation de services
moindre cot. Ces organismes ont, par ailleurs, la possibilit de nouer des partenariats avec les provinces. Les services offerts
aux citoyens, par le biais de ces associations, sont dautant plus efficaces.
Le passage du statut de ministre celui

dorganisme de services comporte cinq
avantages :
clarification des rles et des responsabilits;
rduction du chevauchement et du ddoublement;
amlioration de la prestation des services;
meilleure harmonisation fdrale-provinciales;
imputabilit accrue envers le Parlement.
Comme pour les agences britanniques, le

ministre dattache de lorganisme demeure
responsable de llaboration des politiques
et lorganisme est charg dexcuter les
programmes.
Mode de fonctionnement 8
Les organismes de services prvus par la
loi sont dirigs par un directeur gnral qui
rend des comptes au ministre responsable.
Le ministre peut mettre en place un conseil,
compos
dun
nombre
variable
dadministrateurs. lAgence des douanes
et du revenu du Canada, le Conseil de direction est, entre autres, responsable :
dapprouver les politiques de gestion

concernant les activits administratives
et les activits relatives aux ressources
humaines;
dtablir le mandat pour les ngociations

collectives et dapprouver les conventions collectives;
dapprouver les normes de services et

les objectifs de rendement;
dassurer la probit en ce qui a trait

lutilisation et lattribution quitable des
ressources;
Voir le schma lAnnexe 5.

Canada
de promulguer des rglements administratifs pour rgir les affaires de lagence.
Un plan dentreprise doit tre prpar par

les organismes de services prvus par la
loi. Son contenu est similaire celui des
OSS. Un plan gnral annuel est aussi rdig, soumis au ministre et dpos en
Chambre. Ce plan contient habituellement
les lments suivants : les objectifs fixs
pour la priode couverte, les stratgies labores pour atteindre ces objectifs, le rendement prvu, le budget de fonctionnement
ainsi que le budget dimmobilisation pour
chaque anne du plan.
Reddition de comptes et gestion de la
performance
Le rapport annuel de rendement, soumis au
ministre et au Parlement, comprend un
examen du Vrificateur gnral. Les performances financires et oprationnelles
relles sont compares aux cibles prvues
par le plan gnral. Les diffrents documents sont considrs comme publics, tout
citoyen peut, par le fait mme, y avoir accs.
Les organismes de services ministriels
Cest le dernier des types dorganismes de
services prsents. Actuellement, au Canada, il nexiste quun seul organisme de ce
genre : le service mtorologique du Canada.
Ces units ou regroupements oprationnels
au sein du ministre sont organiss dans le
but prcis de fournir des services aux
clients du ministre. Ils fonctionnent
lintrieur dun cadre de gestion approuv
par le sous-ministre et le Conseil du trsor,
mais peuvent reprsenter une partie plus
importante de lensemble des activits du
ministre quun OSS typique.
Ce qui se dgage de ce type de modle,
par rapport aux OSS, cest le nombre
dactivits exerces par lorganisme. Le
Bureau des passeports, un OSS, a comme

unique fonction dmettre des passeports.
Le service mtorologique, pour sa part,
couvre une vaste gamme dactivits du ministre Environnement Canada : conditions
maritimes, ariennes, qualit de lair, etc.
3. Cadre lgislatif
Les OSS ne sont pas des entits juridiques.
Il nest pas ncessaire dadopter une loi
pour crer les OSS. Ils fonctionnent en vertu dune entente crite conclue avec le ministre et adapte ses besoins. Cette entente, la charte, porte, entre autres, sur les
rsultats et les niveaux du service attendus,
la marge de manuvre qui a t accorde
et les ressources qui seront mises la disposition de lOSS pour excuter le travail.
Lautonomie des OSS dpend en grande
partie de la volont de la haute direction du
ministre dattache.
Les pouvoirs particuliers des OSS se ngocient la pice. Ces pouvoirs peuvent donc
tre trs varis. Ils peuvent prendre la forme
de pouvoirs accrus en ce qui concerne la
passation de contrats de services ou de modalits de financement spciales.
la loi
Comme leur nom lindique, ces organismes
sont crs la suite de ladoption dune loi
pour grer la prestation de services
lintrieur du gouvernement fdral. La loi
constitutive dfinit le cadre de fonctionnement de lorganisme : son mandat, son systme de rgie, ses pouvoirs et ses obligations en matire de reddition de comptes.
De leur ct, les organismes ont le pouvoir
lgislatif de conclure des ententes avec les
gouvernements provinciaux afin dharmoniser la rglementation de lindustrie, que ce
soit sous forme daccord sur les normes

Canada
nationales ou de prestation partage des

services.
Ces organismes sont aussi responsables de
leurs politiques et pratiques en matire
dadministration et de gestion des biens.
LAccord de libre-change nord-amricain
et lAccord sur le commerce extrieur doivent tre respects. Le Conseil du trsor
approuve les stratgies touchant ces pouvoirs administratifs, telles quelles sont dcrites dans le plan dentreprise.
Les employs des OSS demeurent des
fonctionnaires, ils continuent dtre reprsents par leur syndicat. Ils ont toujours la
possibilit dtre transfrs ou de demander
une mutation vers dautres secteurs de la
fonction publique. Leurs chances de promotion et de mutation restent les mmes que
celles des employs des ministres traditionnels.
La direction des OSS est tenue de se
conformer aux lois qui rgissent la fonction
publique : la Loi sur lemploi dans la fonction
publique, la Loi sur les relations de travail
dans la fonction publique et dautres lois.
Cependant, deux OSS, Ptrole et gaz des
Indiens du Canada et Placement pargne
Canada, ont t dsigns comme employeur distinct tout en demeurant dans leur
ministre dorigine. Les employs, par le
biais de leur syndicat, ont ngoci et conclu
une nouvelle convention collective. Ces
changes ont alors eu lieu entre le syndicat
concern et la direction de lorganisme, plutt quavec le Conseil du trsor. Ces ngociations ont entran la mise en place dun
nouveau rgime de rmunration et de
classification.
Les gestionnaires des OSS continuent
dtre assujettis aux exigences des lois fon-
damentales rgissant la fonction publique.

Ces gestionnaires ne semblent pas avoir de
pouvoirs particuliers en matire de gestion
des ressources humaines. Le statut des
employs ntant pas modifi, les pouvoirs
de la direction doivent tre similaires ceux
dont disposent leurs quivalents dans les
ministres.
la loi
En matire de gestion des ressources humaines, la caractristique principale des
organismes de services prvus par la loi est
son statut demployeur distinct en vertu de
la partie I de lAnnexe I de la Loi sur les
relations de travail dans la fonction publique. Les dirigeants de ces organismes ont
donc plein pouvoir en cette matire.
Les employs de ces organismes ne sont
plus des fonctionnaires au mme titre que
les employs des OSS. Le personnel a tout
de mme accs aux autres emplois de la
fonction publique au moyen des mutations,
des nominations et des concours.
Les domaines de comptences des gestionnaires de ces organismes sont :
la classification;
la formation et le perfectionnement;
les conditions demploi;
les heures de travail;
les rcompenses et la reconnaissance
du mrite;
les mesures disciplinaires;
la rtrogradation;
la cessation demploi;
les indemnits de dplacements.
Les trois organismes de services prvus par

la loi ont sensiblement les mmes pouvoirs.
Ceux-ci sont contenus dans leur rgime de
gestion des ressources humaines. La
Commission de la Fonction publique se
rserve le droit dexaminer les principes de
ce rgime de gestion afin quil soit compatible avec celui en vigueur dans lensemble
de la Fonction publique.

Canada
Les ngociations de conventions collectives

se font entre la direction de ces organismes
et leurs syndicats. Cependant, la direction
est tenue de consulter le Conseil du trsor
avant dentamer les ngociations. Les rgimes dassurance collective et davantages
sociaux sont sous ltablissement des organismes de services prvus par la loi.
Le plan dentreprise, prsent la section 2
du prsent document, comprend lnonc
des stratgies des organismes en matire
de ressources humaines ainsi que leur effet
sur le total des salaires et des avantages
sociaux.
finances publiques. Ils ont, par contre, plus

dautonomie dans la gestion de leurs recettes dexploitation.
LAgence des douanes et du revenu du Canada, par exemple, a le droit de conserver
ses recettes dexploitation, comme les frais
perus ou les sommes reues lors des
contrats pour la prestation de services aux
provinces. Par contre, elle ne peut pas
conserver les taxes, les impts, les droits,
les pnalits et les intrts perus dans le
cadre de ladministration de ses programmes.
Les organismes ont une priode de deux

ans pour dpenser leurs crdits et recettes
dexploitation (sauf disposition contraire
dune loi de crdit).
Les organismes de services spciaux

(OSS)
Conclusion
La perception des recettes na jamais t

une condition pour quun organisme devienne un OSS, et ce, malgr le fait que
plusieurs dentre eux aient une vocation
commerciale et produisent ou mettent en
march des biens et des services dont ils
recouvrent intgralement les cots.
Les OSS sont financs laide des crdits
ou par le biais dun fonds renouvelable. Selon les documents disponibles sur le site du
SCT, actuellement les OSS sont galement
rpartis entre le financement par allocation
de crdits et celui par les fonds renouvelables (voir lAnnexe 1).
Cependant, ces organismes peuvent, dans
une certaine mesure, sautofinancer. Ils ont
la possibilit de conserver leurs recettes
dexploitation, comme les frais des services
par exemple.
la loi
Le Canada est considr comme un modle

en matire de diversification des modes de
prestation de services par dautres gouvernements. LOntario, le Manitoba, la ville de
Winnipeg, la Tanzanie, la Lettonie, la Nouvelle-Zlande font partie des administrations
qui ont fait voluer leurs structures laide
des travaux faits ici en matire de DMPS.
Le nombre dOSS varie continuellement.
Les services de sant au travail et
dhygine du milieu ont entirement rintgr leur ministre en 2002. Le groupe
Communication Canada a, pour sa part, t
privatis au milieu des annes 1990. Ctait
lun des OSS fondateurs. Cest la suite de
la rvaluation de la DMPS que ces organismes ont vu leur statut modifi.
Du ct des organismes de services prvus
par la loi, aucune information ne mentionne
la possibilit ou non que dautres organismes obtiennent ce statut sous peu.
Malgr le statut plus indpendant de ces

organismes, ceux-ci sont toujours tenus de
se conformer la Loi sur la gestion des

Canada
Tableau synthse des organismes de services canadiens

Organismes de services spciaux
17
Nombre
Prsident et Conseil
Dirig par
SM ou SMA
Imputable
Intgr un minis- Oui
tre
Lgislation
Pas de loi
Statut des employs Fonctionnaires (majorit)
Financement
Autofinancement
Structure
Crdits/fonds renouvelable
Utilisation des recettes
dexploitation
Attach un ministre
Pas de loi
Loi
Ressources humai- Fonctionnaires
Deux cas dexception o lOSS a
nes
obtenu le statut demployeur distinct
Entente-cadre
Document de base
Document
Plan dentreprise
Rapport annuel
Organismes de services prvus

par la loi (Agence)
3
Directeur et Conseil
Ministre
Non
Loi constitutive
Ne font plus partie de la fonction
publique
Crdits
Utilisation des recettes
dexploitation
Indpendante, mais relevant dun
ministre
Loi constitutive
Employeur distinct
Loi
Plan dentreprise
Rapport annuel

Canada
Bibliographie
CANADA. AGENCE CANADIENNE DINSPECTION DES ALIMENTS (page consulte le 5 dcembre 2003).
Site
de
lAgence
canadienne
dinspection
des
aliments,
[en
ligne],
http://www.inspection.gc.ca/francais/tocf.shtml
CANADA. AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA. Site de lAgence des douanes et du
revenu du Canada, [en ligne], http://www.ccra-adrc.gc.ca/menu-f.html (page consulte le 5 dcembre 2003)
CANADA. MINISTRE DE LA JUSTICE DU CANADA (page consulte le 5 dcembre 2003). Site de la
Loi sur les Douanes et le Revenu du Canada, [en ligne], http://lois.justice.gc.ca/fr/C2.7/index.html
Loi sur lAgence Parcs Canada, [en ligne], http://lois.justice.gc.ca/fr/P-0.4/index.html
Loi sur lAgence canadienne dinspection des aliments, [en ligne], http://lois.justice.gc.ca/fr/C16.5/index.html
CANADA. PARCS CANADA (page consulte le 5 dcembre 2003). Site de Parcs Canada, [en ligne], http://www.pc.gc.ca/index_f.asp
CANADA. SECRTARIAT DU CONSEIL DU TRSOR (page consulte le 5 dcembre 2003). Porte de
la DMPS, [en ligne], http://www.tbs-sct.gc.ca/asd-dmps/soa_f.asp
CANADA. SECRTARIAT DU CONSEIL DU TRSOR (page consulte le 9 dcembre 2003). Devenir un
organisme
de
services
spcial,
[en
ligne],
http://www.tbssct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_B4/bsoa-doss_f.asp
CANADA (1990). Fonction publique 2000 : le renouvellement de la fonction publique du Canada.
Ottawa, Conseil du Trsor, 105 p. Publication officielle.
KERNAGHAN, K., B. Marson et S. BORINS (2000). Ladministration publique de lavenir, Toronto,
Institut dadministration publique du Canada. Monographie sur ladministration publique canadienne.
WILKINS, J.K. La diversification des modes de prestation des services : considrations thoriques et pratiques , Revue internationale des sciences administratives, Qubec, Montral, vol.
69, no 2, p. 197-218.
WRIGHT, D.J. (1995). Organismes de services spciaux : autonomie, responsabilit et mesure
du rendement, Canada, Publications officielles, 92 p.

Canada
Annexe 1 : Diversification des modes de prestation des services9

La DMPS est un processus cratif et dynamique de restructuration du secteur public qui amliore la prestation des services aux clients en partageant les fonctions de gouvernance avec des
individus, des associations communautaires et dautres entits gouvernementales. Elle vise
renforcer la gouvernance et est conue autour dune thique du service et de linnovation.
La DMPS va de la rorganisation de base la privatisation totale. Les options sont fonctions de
lautonomie (lgale, structurelle, financire, en matire demploi) et de lobligation de rendre des
comptes (politique, processus, performance).
Le Secrtariat du Conseil du trsor du Canada distingue quatre groupes :
a. Les ministres et dpartements gouvernementaux,
b. Les organismes statutaires et semi-autonomes, (ce sont ces organisations qui sont
ltude dans le prsent document),
c. Les partenariats et les contrats avec dautres organisations,
d. Les entits du secteur priv et bnvole.
Le Conseil du trsor a approuv une nouvelle politique sur la DMPS, en vigueur depuis le 1er
avril 2002 et destine aider les ministres dterminer les stratgies et les options de prestation de services appropries.
En plus des OSS et des agences de services (organismes de services prvus par la loi dans le
texte) prsents dans le rapport, il existe au sein du gouvernement fdral :
100 socits dtat (poste, tldiffusion),

132 fondations et entreprises corporations gouvernance partage (aroports),
de nombreux partenariats (ententes fdrale-provinciale),
de nombreux contractants (soutien aux bases militaires),
quelques prises en charge par les fonctionnaires (rgion de la capitale nationale),
des privatisations facultatives (imprimerie).
Un test dadaptabilit destin choisir loption de DMPS approprie se compose de six questions : lintrt gnral, le rle de ltat, la conformit des comptences, le partenariat extrieur,
les principes relatifs la conduite des affaires et les moyens financiers. Le tableau de la page
suivante illustre bien ce processus de questionnement.
Enfin, la mise en place de la DMPS a permis didentifier dix enseignements importants retenir :
respect de lintgrit du cadre, du contexte et de la culture;

alignement stratgique de la vision et de la politique;
cultiver le leadership par le biais de champions locaux, de la socit et du politique;
constitution de lquipe en tant quorganisation virtuelle;
dveloppement de la capacit en tant que centre dexpertise;
dveloppement des relations sous forme dun rseau dchange de pratiques;
Wilkins, J.K. (2003). La diversification des modes de prestation des services : considrations thoriques et pratiques.

Canada
intgration du systme et du processus dans les pratiques gnrales;

renforcer lobligation de rendre des comptes au moyen de rsultats, de bilans et
dapprentissages;
institutionnalisation de la reconnaissance sous forme de festivits, de rcompenses et de
mesures stimulantes;
modliser lesprit dentreprise dans linnovation et la gestion du risque.
Options possibles en matire de diversification des modes de prestation de services
Critre de
lintrt public
Abandonner
Critre du rle
de ltat
Critre de
lalignement des
pouvoirs
Critre du partenariat externe
Raligner
Sassocier
Restructurer
Critre des principes commerciaux
Amliorer
Abandon de service
Privatisation dessaisissement entreprises tarifs rglements
Prise en charge - fonctionnaires
Partenariat public cession services

partags
Sous-traitance concession permis
Entreprise appartenant ltat mais
exploite par un entrepreneur
Organisme priv, but non lucratif
groupe dentraide bnvoles
Partenariat secteurs publics et privs
Socit dtat tablissement public

Organisme de service spcial
Services publics
Organisation hirarchique
Capacit financire

Canada
Annexe 2 : Liste des organismes de services spciaux

OSS
Bureau des passeports
Ministre hte
MAECI
Approbation
Avril 1990
Agence de formation du person- CFP

nel de la Fonction publique
Agence gouvernementale de TPSGC
consultation et de vrification
CORCAN
Solliciteur gnral
Avril 1990
Direction gnrale de la proprit

intellectuelle du Canada
Rseau canadien dinformation
sur le patrimoine
Institut canadien de conservation
Mai 1992
Industrie Canada
Patrimoine canadien
Patrimoine canadien
Agence canadienne du pari mu- Agriculture
tuel(Service des hippodromes)
Ptrole et gaz des Indiens du Affaires indiennes
Canada10
et du Nord
Bureau des ressources physiques MAECI
(Direction gnrale des biens)
Bureau de la traduction
TPSGC
Placements pargne Canada11
Organisme du logement au sein
des Forces canadiennes
Mesures Canada
Partenariat technologique
Canada
Surintendant des faillites
Recherche et dveloppement
pour la dfense du Canada
Avril 1990
Fvrier 1992
Juillet 1992
Financement
Fonds renouvelable
Fonds renouvelable
Fonds renouvelable
Fonds renouvelable
Fonds renouvelable
Crdits
Novembre
1992
Novembre
1992
Mars 1993
Crdits
Fonds renouvelable
Crdits
Juillet 1993
Crdits
Fvrier 1995
Fonds renouvelable
Crdits
Crdits
Finances
MDN
Aot 1995
Octobre 1995
Industrie Canada
Industrie Canada
Aot 1996
Dcembre
1996
Fvrier 1997
Juillet 2000
Crdits
Crdits
Juillet 1992
Fonds
ble
Industrie Canada
MDN
Crdits
Crdits
Nest plus un OSS

Commission
grains
10
11
canadienne
des Agriculture
Lun des deux organismes qui ont obtenu le statut demployeur distinct.
Lun des deux organismes qui ont obtenu le statut demployeur distinct.
renouvela-

Canada
Annexe 3 : Document-cadre - Organismes de services spciaux

Prambule
1. Mission et objectifs
Mission
Objectifs
Objectifs stratgiques
Principes dexploitation
Objectifs oprationnels
Services
Marchs
Rgions gographiques vises
2. Responsabilisation et relations
Responsabilit du sous-ministre et du ministre
Administrateur en chef/PDG
Responsabilit envers la clientle
Relations avec les organismes centraux et les organismes de services communs
Pouvoirs dlgus
Relations avec le ministre
Relations avec le conseil consultatif
3. Planification et tablissement de rapports
Cadre
Plan annuel dentreprise
Rapport annuel
4. Principes financiers
Comptabilit
Fonds renouvelable
Crdits
Politique en matire de frais
Vrification et valuation
Accs des fonds
Niveau de ressources humaines
Dotation et classification
6. Autorisations
Autorisations initiales
Autorisations supplmentaires
7. Examen de la charte
8. Mesure et indicateurs du rendement
9. Amlioration du rendement

Canada
Annexe 4 : Plan dentreprise - Organismes de services spciaux

Analyse de la situation
Mission et mandat
Organisation
valuation environnementale
Clientle actuelle, situation des marchs et comptiteurs
Niveaux des services
Finances
Ressources humaines
valuation stratgique
Questions relatives la prestation des services et oprations
Objectifs et cibles de rendement
Buts et objectifs prcis et mesurables pour un an
Engagements sur le plan des services et sur le plan financier
Objectifs quinquennaux long terme
Stratgie
Principales hypothses
Nouveaux dbouchs et stratgies
Structure de taux et de frais propose
Nouveaux produits et services
Plans particuliers
Pour chaque gamme de produits et services
tats financiers et autres
Exigences
Capacit de respecter les objectifs fixs dans les plans
Changements apports au mandat
Lien propos avec le ministre dattache

Canada
Annexe 5 : Structure de rtroaction
Organismes de service
prvus par la loi
OSS
Parlement
Parlement
Ministre
Ministre
Loi
Sous-ministre
Entente
cadre
Plan dentreprise
Rapport annuel
Prsident
CA (facultatif)
Directeur
Conseil de
direction
(facultatif)
Plan dentreprise
Rapport annuel

tats-Unis
tats-Unis
Les tats-Unis constituent une rpublique fdrale de type prsidentiel. Le Prsident, qui est le chef
de l'tat, est lu pour quatre ans par un ensemble de reprsentants (grands lecteurs) directement
lus dans chaque tat. Le Prsident nomme les autres membres de lExcutif avec le consentement
du Congrs.
Le pouvoir lgislatif fdral appartient un congrs bicamral, qui inclut le Snat (100 membres lus
pour six ans) et la Chambre des reprsentants. Cette dernire compte 435 membres lus au suffrage
universel tous les deux ans.
Les tats-Unis comptent 50 tats ainsi que le District de Columbia. Chacun des tats est dirig par un
gouvernement comptant un excutif la tte duquel se trouvent un gouverneur et une assemble
lgislative bicamrale ( lexception du Nebraska). Le District de Columbia est pour sa part administr
par un maire lu et un Conseil municipal.
rd
1. Mise en place dun organisme

de services
Aux tats-Unis, la cration dorganismes de
services sinscrit dans un vaste courant de
rformes
destines
amliorer
ladministration publique. Ces rformes ont
dbut il y a une quarantaine dannes.
Parmi les actions entreprises, il faut mentionner le Planning Programming Budgeting
System du prsident Kennedy, les travaux
de lOffice of Management and Budget sur
le contrle budgtaire, de mme que
ladoption de deux lois sous ladministration
Clinton (Omnibus Budget Reconciliation Act
en 1981 et Federalism Initiative Act en
1982).
Ce nest toutefois quen 1993 quil y a prise
de conscience de lampleur de la crise budgtaire qui svit aux tats-Unis et de
lurgence de rviser les structures existantes afin dliminer les lments la source
de cette crise. Clinton entre au pouvoir en
novembre 1992. En mars 1993, il met sur

pied la National Performance Review, une
commission charge deffectuer un examen
du gouvernement fdral et dmettre des
recommandations quant aux transformations qui simposent. Il confie au vice-prsident Al Gore le mandat de prsider cette
tude et de lui prsenter un rapport dans les
six mois qui suivent. Gore runit alors une
quipe constitue demploys fdraux expriments et provenant de divers secteurs
au sein de la fonction publique.
Le 7 septembre 1993, Gore prsente les
rsultats de cette tude dans un rapport
intitul Creating a Government That
Works Better and Cost Less . La conclusion est la suivante : il faut rinventer le
gouvernement pour le rendre plus performant. Ce rapport constituera le vritable
point de dpart de la rforme de
ladministration publique amricaine.
Les propos tenus dans la prface du rapport
de Gore prsentent lessence de la rforme:
We can no longer afford to pay more
for--and get less from--our government. The answer for every problem

tats-Unis
cannot always be another program or
more money. It is time to radically
change the way the government operates--to shift from top-down bureaucracy to entrepreneurial government
that empowers citizens and communities to change our country from the
bottom up12.
ses dans le rapport de Gore sont les suivantes :
amener toutes les organisations gouvernementales se dfinir une mission et

accorder une importance primordiale
celle-ci dans la planification des activits
de lorganisation;
Il est alors question de procder des

changements de grande envergure, de
transformer la structure mme du gouvernement afin de le rorienter plus adquatement. Le rapport contient 384 recommandations et 1 250 actions entreprendre
dans loptique de ces transformations. Essentiellement, les recommandations mises
sont les suivantes :
orienter davantage les actions du gouvernement de faon tre plus efficace;
dlguer davantage de pouvoirs et de

responsabilits de faon rduire la bureaucratie gouvernementale;
remplacer certaines rglementations par

des incitatifs ( inciter au lieu de
prescrire );
laborer des budgets bass sur des

rsultats;
exposer les oprations des organisations gouvernementales la concurrence;
favoriser la recherche de solutions

orientes vers le march linstar de solutions administratives;
utiliser le degr de satisfaction de la

clientle comme mesure de la performance.
rduire la bureaucratie gouvernementale : sinspirer du modle des entreprises, passer dun systme ax sur la
conformit aux rgles et aux procdures
un systme ax sur latteinte de rsultats;
donner aux employs les moyens

datteindre les rsultats fixs en largissant leur marge de manuvre;
accorder la priorit aux clients et mettre

lemphase sur le service la clientle,
renforcer le pouvoir du citoyen;
revenir lessentiel quant au rle de

ltat : revoir lutilit de certains programmes devenus inadapts, voire inadquats, et liminer ces programmes,
rduire certaines lourdeurs administratives coteuses et non utiles, offrir
des programmes publics adapts la
ralit actuelle et aux besoins des
consommateurs.
Les actions entreprendre pour initier ces

changements tournent autour de trois ides
principales : mettre lemphase sur les rsultats atteindre (outcomes), sur le service
la clientle et sur lutilisation des nouvelles
technologies de linformation. De faon plus
spcifique, les principales actions propo12
la suite du dpt du rapport de Gore, la

rforme sest amorce. Deux projets de lois
ont t adopts : le Government Performance and Result Act (1993), et le Government Management Reform Act (1994).
Ces lois servent de fondement la rforme
qui sest concrtise en trois phases: la
premire, en 1993, a insist sur
lamlioration de la gestion et de
ladministration, la deuxime, en 1994, sest
penche sur le rle de ltat et enfin la troisime, en 1997, sest intresse de faon
plus spcifique la gestion de la performance. Lmergence des organismes de
services aux tats-Unis est lie la troisime phase de la rforme. Ces organisations sont directement lies la gestion de
la performance.
Al Gore (1993).

tats-Unis

Aux tats-Unis, les organismes de services
portent le nom de Performance-Based Organizations (PBO). Le concept de PBO a
t introduit lors du discours prsentant le
rapport du National Performance Review,
prononc par Al Gore en mars 1996, devant
le National Press Club. Dans ce discours,
Gore propose des avenues explorer pour
permettre aux organisations de faire face
la nouvelle ralit quentrane la rforme.
Dans cet ordre dides, en sinspirant du
modle des agences britanniques, il propose la cration dorganisations gouvernementales dont la gestion sera axe sur la
performance. En 1997, le Performance-Based Organizations Bill officialise la cration
des PBO et tablit ses fondements juridiques.
Le concept de PBO tablit une distinction
entre deux fonctions gouvernementales : la
prestation de services et llaboration de
politiques. Les PBO sont des units organisationnelles qui ont pour fonction premire
la prestation de services. Le concept de
performance se trouve au cur du fonctionnement de ces organisations. Ces dernires se donnent un mandat bien prcis :
la gestion par rsultats. Elles se dfinissent
une mission prcise et orientent toutes leurs
actions vers celle-ci, elles identifient les
rsultats viss et en mesurent leur atteinte.
Ce cadre de gestion est impos ces organisations, elles doivent par consquent sy
conformer rigoureusement.
Les PBO se voient galement imposer une
solide obligation de transparence et de reddition de comptes. Elles sinsrent dans un
cadre rigide sur le plan de limputabilit et
de la performance toutefois, elles bnficient dune grande autonomie daction sur le
plan de la gestion, ce qui leur permet
dadapter leurs activits en fonction de leurs
propres besoins et ainsi, de rpondre plus
adquatement leur mission. En effet, le
succs des Performance-Based Organizations se veut li cette possibilit quont
ces organisations de crer leur propre design organisationnel de faon ce que celui-ci vienne en appui direct la mission de
lorganisation et quil soit compatible avec la
culture organisationnelle propre cette
mme organisation.
Les motifs voqus pour justifier la cration
de PBO sont les suivants :
il est impratif de maintenir la qualit de

la prestation de services mme dans les
priodes o le budget est restreint;
il faut administrer plus efficacement

largent des contribuables;
les consommateurs ont des besoins

auxquels le gouvernement a le mandat
de rpondre;
le gouvernement fdral souhaite crer

une structure de gestion semblable
celle des entreprises;
il faut pouvoir rcompenser individuellement les employs qui contribuent

amliorer la performance de leur organisation13;
il faut donner une plus grande flexibilit

administrative et lgislative aux organisations, et ainsi liminer les
contraintes qui font obstacle
lamlioration de leur performance.
13
Il en sera question ultrieurement dans la section

portant sur la direction des PBO.

tats-Unis
Nombre dagences et champs

dintervention
Lors du dpt du projet de loi sur la cration des PBO (Performance-Based Organizations Bill) en 1997, plusieurs projets14
de cration de PBO taient sous tude.
Toutefois, pour lheure, seules cinq
PBO ont vu le jour:
St-Lawrence Seaway
Corporation (1997);
Departments Student Financial Aid

(1998);
Patent and Trademark Office (PTO)

(2000);
Air Traffic Performance-Based

ganization (2000);
Defense Commissary Agency15.
Development
effet, pour tre admissibles une ventuelle

transformation en PBO, les organisations
gouvernementales doivent rencontrer certaines conditions. Dans cet ordre dides,
les critres de slection suivants doivent
obligatoirement tre remplis:
tre axs davantage sur une clientle

externe quinterne au gouvernement;
effectuer des oprations qui peuvent

tre
spares
de
la
fonction
dlaboration des politiques (donc essentiellement occuper une fonction de
prestation de services);
dtenir lappui de la haute direction de

lagence ou du dpartement auquel
lorganisation est actuellement affilie;
obtenir un budget correspondant aux

besoins oprationnels, mais sans ncessairement devoir tre autosuffisant;
possder une mission claire, bien dfinie et formule de faon ce quelle soit
accessible au grand public;
offrir des services mesurables;
avoir un systme de mesure de la performance tabli ou en dveloppement.
Or-
Les champs dintervention couverts sont

donc lducation, le commerce, la dfense
et le transport (maritime et arien).

Critres de slection des organismes de
services
Plusieurs activits lies un mode de gestion ax sur les rsultats sont en voie de
devenir des modles dans toutes les agences gouvernementales amricaines16 : la
planification stratgique, la dfinition
dobjectifs, la mesure des rsultats, etc.
Cependant, certains lments demeurent
spcifiques la mise sur pied des PBO. En
14
Ces projets taient au nombre de 10. Parmi eux se

trouvait le projet concernant la St-Lawrence Seaway
Development Corporation et le Departments Student
Financial Aid qui a servi de guide lors de la rdaction
du projet de loi. Les autres projets de cration de
PBO couvrent les domaines suivants : le commerce,
la dfense, le trsor, le dveloppement urbain et les
services de gestion financire aux particuliers.
15 La transformation de cette agence est toujours
sous tude.
16
Tel que prescrit par le Government Performance
and Result Act, en 1993.
Implantation des agences

La transformation dune organisation en
PBO doit faire lobjet dun projet de loi. Le
dpartement auquel la future PBO est affilie doit la soutenir, tout au long du processus dimplantation. Le secrtaire du dpartement et la direction de la PBO demeureront lis, notamment par le biais du processus de reddition de comptes, lorsque la
nouvelle organisation sera cre.
Pour devenir une PBO, il faut dabord avoir
t identifi comme tant un candidat potentiel par les membres du Presidents Management Council17. Par la suite, pour cha17
Le Presidents Management Council a t mis sur

pied par le prsident, en 1993, pour lassister dans
limplantation de la rforme administrative au sein de
la branche excutive du gouvernement. Ce conseil

tats-Unis
cune des candidatures, une quipe de transition (Conversion Team) est forme. Celleci est constitue de reprsentants de
lorganisation candidate, de reprsentants
du dpartement auquel elle est affilie, de
membres de lOffice of Management and
Budget (OMB) et de membres de la National Performance Review (NPR). Ces quipes ont le rle suivant :
elles travaillent au dveloppement des

premiers documents relatifs la gestion
des PBO (governing documents), elles
prparent les documents-cadres.
elles assurent la formation des diffrentes personnes impliques (employs,

syndicats, personnel du Congrs, groupes dintrts).
elles travaillent lidentification des obstacles au changement et au dveloppement de stratgies permettant de les
outrepasser.
En bref, comme leur nom lindique, les

Conversion Teams ont pour mandat de faciliter la transition.
Tel que prsent prcdemment, la cration
de PBO vient concrtiser lide quil est
possible de sparer, au sein des dpartements de ladministration publique amricaine, la fonction oprationnelle (prestation
de services) de la fonction dlaboration des
politiques. En se dtachant du dpartement
responsable de llaboration des politiques,
les PBO peuvent se concentrer sur un seul
mandat : offrir des services.
tle, rduction des cots dopration, etc). Il

faut cependant noter que mme si, en devenant une PBO, lorganisation se spare
de la fonction dlaboration des politiques,
fonction qui demeure le propre du dpartement, celle-ci demeure tout de mme affilie cette fonction, tant donn la forte
imputabilit quon lui impose. Ceci
sexplique par le fait quil est impratif quil y
ait une cohrence entre ces politiques et les
programmes qui offrent les services la
population : les programmes publics doivent
sinsrer dans la logique des politiques labores cet effet.
La gestion axe sur les rsultats est au
cur de la cration des PBO; par consquent, elle influence directement leur mode
de gestion et leur fonctionnement. Cest la
planification stratgique qui oriente toutes
les activits de ces organisations. Celle-ci
consiste en la production dun document qui
contient : la mission de lorganisation, ses
objectifs, ses cibles, ses indicateurs de rendement et ses activits venir (en spcifiant comment celles-ci rejoignent la mission
de lorganisation). Des cibles (dans quelle
proportion
souhaite-t-on
atteindre
lobjectif ?) doivent tre associes chacun
des objectifs identifis dans ce plan.
titre dexemple, une PBO pourrait avoir
pour objectif damliorer la satisfaction de
sa clientle lors de la prestation dun service
tlphonique, lgard du dlai de traitement des appels :
La notion de performance sera lie cette

prestation de services (rendement en matire de productivit, satisfaction de la clienest constitu du directeur de lOMB, de reprsentants
de tous les dpartements du gouvernement fdral et
de reprsentants de plusieurs autres organismes
gouvernementaux.

tats-Unis
Objectifs
gnraux
1. Amliorer la
satisfaction de la
clientle en ce qui
a trait au service
tlphonique
Objectifs
spcifiques
1.1 Rduire le
dlai de traitement des appels
Cibles
1.1 Tous les appels tlphoniques
doivent tre traits
dans un dlai infrieur ou gal
trois minutes
Elle dtermine alors une cible (le dlai

dattente ne doit pas dpasser trois minutes). Elle labore des indicateurs de rendement qui portent sur le temps dattente, en
minutes, avant quun appel soit trait. Enfin,
sur une base rgulire pralablement dfinie (lorganisation pourrait, par exemple,
comptabiliser mensuellement tous les dlais
dattente mesurs au cours du mois), elle
mesure latteinte de ses cibles. Dans quelle
proportion le dlai dattente a-t-il t infrieur ou gal trois minutes? Dans le cas
o cette proportion est faible, comment
pourrait-on lamliorer? La performance de
la PBO sera directement lie, en bout de
ligne, latteinte de ses objectifs : a-t-on
rduit le dlai de traitement des appels ? at-on amlior la satisfaction de la clientle ?
Dans le cas des PBO, deux types de planification stratgique doivent tre prsents
au dpartement auquel elle est affilie :
une planification stratgique quinquennale;
une planification
nuelle.
oprationnelle
an-
Le dtail de ces planifications sera prsent

la section suivante.
La direction des PBO est assure par une
personne qui porte le titre de Chief Operating Officer (COO). Le COO a un rle quivalant celui du prsident dune entreprise.
Il doit faire preuve de leadership et possder de grandes capacits de gestion. Il est
Indicateurs de
rendement
1.1 Dlai (temps
dattente), en minutes, avant quun
appel
tlphonique soit trait
Frquence de
mesure
Collecte des donnes (dlai de
traitement de tous
les appels reus)
sur
une
base
mensuelle
directement imputable sur une base annuelle au secrtaire du dpartement auquel

il est affili et sur une base quinquennale au
Congrs. Cette imputabilit se traduit de la
faon suivante :
chaque PBO doit effectuer une planification stratgique pour cinq ans qui comporte un nonc dobjectifs mesurables
et
lidentification
dune
srie
dindicateurs de mesure de performance
(ex : qualit, finances, efficacit, productivit, service la clientle). Cette planification stratgique slabore conjointement par le COO et le secrtaire du dpartement;
une planification oprationnelle annuelle

faisant office de contrat de performance
entre les deux parties doit tre labore.
Celle-ci contient lidentification des cibles atteindre pour lanne venir et
des indicateurs de mesure qui permettront den mesurer latteinte. Ce plan est
labor par le COO et est prsent au
secrtaire du dpartement qui doit
lapprouver.
La reddition de comptes seffectue par la

prsentation de rapports au dpartement.
La PBO a lobligation de prsenter des rapports annuels qui effectuent un retour sur sa
planification
oprationnelle
annuelle.
Comme celle-ci faisait office de contrat de
performance, un jugement sera port quant
au rendement de lorganisation, pour cette
anne. Le salaire du COO sera calcul en
fonction de ce rendement.

tats-Unis
Aprs cinq ans dopration, chaque PBO

doit prsenter au dpartement, qui le prsente par la suite au Congrs, un rapport
qui effectue un retour sur la planification
stratgique labore et approuve cinq ans
auparavant. La PBO doit galement se
soumettre, aprs cinq ans dopration,
une valuation globale externe ralise par
lOffice of Management and Budget. Le secrtaire du dpartement auquel la PBO est
affilie doit alors transmettre au Congrs un
rapport recommandant ou non la poursuite

des activits de lorganisation (Sunset
Clause). La dcision est prise par ce dernier
en regard de la performance de
lorganisation et de latteinte des objectifs
fixs.
La figure suivante donne une vue
densemble du processus de reddition de
comptes :
Processus de reddition de comptes
Dcision quant la poursuite des activits de la PBO
Congrs
(Prsident)
la suite de la prsentation du rapport, dtermination

du salaire du COO en fonction du rendement
Dpartement
fdral
(secrtaire)
Fonction
oprationnelle
(prestation de
services)
Prparation, rdaction
Fonction
dlaboration
des politiques
Approbation
Planification
oprationnelle *
annuelle
Rapport annuel
Planification
stratgique
pour 5 ans
Rapport quinquennal
PBO
(Chief operating Officer
Prparation, rdaction
* La planification oprationnelle fait office de contrat de performance.

* Le rapport annuel prsent par le COO doit rendre compte des rsultats obtenus au cours de lanne. Il effectue un
retour sur la panification oprationnelle, il fait tat du rendement de lorganisation quant latteinte des cibles fixes.
Le salaire du COO est dtermin la suite de la prsentation du rapport annuel. Cette dcision est base sur le
rendement de la PBO.

tats-Unis
En bref, les PBO sont, la base, une division dun dpartement fdral qui est responsable de la prestation dune catgorie
de services. En devenant une PBO, cette
division devient une organisation. Elle se
voit accorder une plus grande autonomie de
gestion. Elle ne devient toutefois pas totalement indpendante. Elle continue recevoir un financement provenant de son dpartement, et elle a une solide obligation
dimputabilit.
Il est important de noter que les planifications stratgiques annuelles et quinquennales doivent tre approuves par le secrtaire du dpartement. la suite de la prsentation du rapport annuel qui effectue un
retour sur la planification oprationnelle
tablie, le secrtaire dtermine le salaire du
COO en fonction du rendement. La planification oprationnelle annuelle de lanne
suivante est construite partir des rsultats
de lanne prcdente (cf. nouvelles cibles,
rajustements). Enfin, il y a intervention du
Congrs aprs la prsentation du rapport
effectuant un retour sur la planification stratgique quinquennale. Ce dernier porte un
jugement autorisant la poursuite des activits en se basant sur la performance de
lorganisation.
Cette loi, PBO Bill, prend la forme dune

entente-cadre, elle est construite la manire dun contrat entre deux parties, soit
entre la nouvelle PBO et le dpartement
auquel elle est affilie. Des espaces ont t
laisss en blanc, afin dy insrer le nom des
parties. En plus des articles de loi contenus
dans ce document et qui sont communs
toutes les PBO, le PBO Bill laisse une place
aux clauses qui seront propres chacun
des cas. Il revient aux parties impliques de
ngocier une entente spcifiant la rpartition des pouvoirs de mme que les rles et
responsabilits de chacun et de linscrire
dans ce contrat. Enfin, ce document est
conu de faon servir de modle pour
toute entente entourant la cration de PBO.
Lentente, prsente dans le PerformanceBased Organizations Bill, est ngocie pour
une priode de cinq ans. Cette entente
prend la forme dun nonc de dlgations
administratives et lgislatives qui :
dtermine
les
frontires
de
lorganisation (sparation de la fonction
de prestation de services de la fonction
dlaboration de politiques);
spcifie les relations de coopration

avec le dpartement auquel la PBO est
affilie et avec les autres organisations
gouvernementales (le terme utilis est
celui de cross-servicing);
dfinit la nouvelle marge de manuvre

administrative qui va apporter un support lamlioration de la performance;
dfinit la marge de manoeuvre lgislative accorde.
3. Cadre lgislatif
Tel quil en a t fait mention prcdemment, la cration des PBO sinscrit dans le
mouvement de rforme amorc en 1993. Il
faut donc lier le cadre lgislatif entourant la
cration des PBO aux deux lois encadrant
cette rforme, soit le Government Performance and Result Act (1993) et le Government Management Reform Act (1994). Ces
documents se trouvent lorigine du projet
de loi adopt en 1997 qui stipule que toute
cration de PBO doit ncessairement faire
lobjet dun projet de loi soumis et approuv
par le Congrs. Cependant, la lgislation
concernant la cration et le fonctionnement
des PBO repose principalement sur un document, le Performance-Based Organizations Bill (1997).
Une fois ces cinq ans couls, la PBO doit

prsenter un rapport au Congrs qui, en
fonction du rendement de celle-ci, autorise
ou non la poursuite de ses activits.

tats-Unis
Outre quelques restrictions, le PerformanceBased Organizations Bill accorde aux PBO
une grande autonomie en matire de gestion des ressources humaines. En comparaison avec les pouvoirs accords aux autres organismes gouvernementaux (cf. les
dpartements), les PBO se voient accorder
des assouplissements sur plusieurs plans.
Malgr la latitude accorde au plan de la
gestion des ressources humaines, les employs demeurent membres de la fonction
publique.
Le Chief Operating Officer est responsable,
entre autres :
du recrutement et du licenciement des

employs;
de lapprobation des descriptions de

poste;
de la classification des emplois;
de la dtermination
demplois;
de
lidentification
dvaluation;
des
des
niveaux
ting Officer peut tre recrut au sein de la

fonction publique, dans ce cas il doit renoncer son statut antrieur, ou lextrieur (il
peut provenir du secteur priv). Sa nomination ne doit toutefois pas tre dordre politique (spoil system18); il doit sagir dune nomination lie au mrite (merit system). En
effet, le candidat est nomm par le secrtaire du dpartement; il est choisi parmi
dautres candidats en fonction de ses comptences exceptionnelles de gestion (exprience, leadership, etc.).
Le COO est nomm pour un mandat de
trois cinq ans qui peut, par la suite, tre
renouvel. Il peut galement tre dmis de
ses fonctions par le secrtaire ou le prsident. Ds lembauche, le COO et le secrtaire du
dpartement procdent
llaboration des planifications stratgiques
(quinquennale, annuelle). Celles-ci font office de contrat de performance. Enfin, sur le
plan de la rmunration, il est noter que le
salaire du COO est directement li la performance de son organisation, il peut donc
augmenter ou diminuer en fonction de
latteinte des objectifs fixs.
modalits
de la dtermination des rgles internes

de gestion axe sur les rendements en
fixant les objectifs individuels ou de
groupes;
de la dtermination des moyens de rcompenser ou de sanctionner selon la

performance.
Certaines restrictions lui sont toutefois imposes sur les plans suivants:
le systme de mrite;
les ligibilits prfrentielles;
la provision salariale globale;
les ententes patronales-syndicales.
En ce qui concerne la haute direction des

PBO, le candidat au poste de Chief Opera-
La loi officialisant la cration de chacune

des PBO est construite de faon constituer un contrat entre deux parties, soit entre
la nouvelle PBO et le dpartement auquel
elle est rattache. Dans ce contrat, les modalits relatives au financement de la nouvelle organisation font lobjet dune entente
entre les parties. Certaines PBO possdent
une plus grande capacit dautofinancement
que dautres. Cette capacit est prise en
compte lors de llaboration de lentente.
Ainsi, chaque projet de loi relatif la mise
18
Le spoil system est le rsultat dune prrogative

politique qui permet de nommer des fonctions politiques prestigieuses (cf. ambassadeurs, hauts fonctionnaires, etc.), sans gard pour les comptences en
gestion publique. Le merit system, pour sa part, se
fonde sur les comptences des candidats, la suite
dvaluations professionnelles reconnues. Il sagit
dune nomination de carrire .

tats-Unis
sur pied dune PBO contient la rpartition

des pouvoirs et des responsabilits en ce
qui concerne le financement, le budget,
lapprovisionnement et la capitalisation entre la PBO et son dpartement. Sur le plan
budgtaire, ce contrat peut aussi inclure
lobligation de se soumettre une vrification externe annuelle.
Le financement des PBO se fait par le biais
dun transfert de crdits provenant de leur
dpartement et, dans certains cas, par un
autofinancement. Les procdures relatives
au transfert de fonds venant de leur dpartement (proportions, mode de paiement,
etc.) sont prescrites dans lentente-cadre.
Sur le plan des approvisionnements, les
PBO se voient accorder, tout comme sur le
plan des ressources humaines, une plus
grande latitude de gestion : utilisation de
cartes dachats permettant aux employs de
procder des achats courants, allgement
des procdures lors dachats plus importants, dlgation de pouvoir de prise de
dcision en matire dapprovisionnement.
Enfin, les PBO sont encourages recourir
la sous-traitance.
Conclusion
Dveloppement venir
Bien que les autres projets de cration de
PBO qui taient ltude en 1997 ne soient
pas encore raliss ce jour, il est noter
que, dans le rapport annuel de 2002 de
plusieurs dpartements et organismes gouvernementaux amricains, les concepts
fondateurs des PBO de mme que de nombreuses rfrences la Government Performance and Result Act sont lhonneur.
Cela peut laisser prsager que le concept
prend de lexpansion et quventuellement,
certaines de ces organisations, si elles rencontrent les conditions prescrites, pourraient
se transformer en PBO. Le ralentissement
des procdures dimplantation entreprises
en 1997, lors de la mise en application du
projet de loi sur la cration des PBO, pour-
rait tre d des frictions politiques avec le

Congrs qui ont eu lieu depuis.
Il a t fait mention prcdemment dune
procdure dvaluation externe qui doit,
aprs cinq ans dopration, porter un regard
sur les ralisations et la performance de
chacune des PBO et porter un jugement
quant la poursuite de ses activits. ce
jour, les deux premires PBO cres ont
complt, ou sont en voie de le faire, ce
premier mandat de cinq ans. Elles devront
par consquent se soumettre ce processus dvaluation. Aucun rapport en ce sens
nest encore disponible toutefois, il est plausible de penser quils le seront sous peu.
Ces derniers seront en mesure de fournir un
regard sur ces nouvelles ralisations, et de
donner bon nombre dlments de rtroaction qui pourront par la suite servir de modle aux futurs candidats.
Enfin, il importe de souligner ici la relative
raret de linformation disponible sur le sujet. La majorit des documents dinformation
sur les Performance-based Organizations
disponibles sur le Web nont pas t mis
jour depuis leur cration. Dans la plupart
des cas, elle remonte 1996 soit,
lpoque o le projet de loi sur la cration
des PBO a t adopt. Lvaluation des
PBO, telle qunonce lors de leur cration,
est en cours.

tats-Unis
Bibliographie
AUGER, J. (1996). La rforme de ladministration fdrale amricaine , Tlescope, vol. 3, n2,
juin.
TATS-UNIS. NATIONAL PERFORMANCE (page consulte le 8 dcembre 2003). Review Performance-Based Organizations : A Conversion Guide, novembre 1997, [en ligne],
http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/pbo/guide1.html
TATS-UNIS. NATIONAL PERFORMANCE (page consulte le 8 dcembre 2003). Review Performance-Based Organizations, [en ligne], http://govinfo.library.unt.edu/npr/initiati/21cent/
TATS-UNIS. UNITED STATES FEDERAL GOVERNMENT (page consulte le 8 dcembre 2003). Site
officiel du gouvernement fdral des tats-Unis, [en ligne], http://www.firstgov.gov
TATS-UNIS. UNITED STATES GENERAL ACCOUNTING OFFICE (1997). Performance-Based Organizations: Lessons From the British Next Steps Initiative, Washington, le gouvernement, 10 p.
GORE, A. (1993). Office of Personnel Management : From red tape to results creating a government that works better and costs less. Washington, U.S., Government Printing Office, 31 p.

Nouvelle-Zlande
Nouvelle-Zlande
La Nouvelle-Zlande est une monarchie constitutionnelle de type parlementaire. Un gouverneur gnral,
nomm par la reine du Royaume-Uni, reprsente le pouvoir excutif. Le Gouverneur gnral nomme le
premier ministre et, sur recommandation, les autres ministres qui forment le Conseil excutif (Cabinet).
Le Cabinet conseille le Gouverneur gnral, qui doit suivre ses recommandations; il est responsable
devant la lgislature (Chambre des reprsentants).
Un Parlement unicamral* est investi du pouvoir lgislatif, qui comprend le Gouverneur gnral et la
Chambre des reprsentants. La Chambre comprend 120 membres : 65 sont des membres lus comprenant 5 reprsentants des groupes autochtones (Maoris), et 55 sont choisis dans les listes de partis. Tous
les membres sont lus par suffrage universel pour un terme de 3 ans.
La Nouvelle-Zlande est divise en 22 rgions.
* Pouvoir lgislatif confi une seule assemble
rd
Source : En col. The International Directory of Government, 3 ed., London, United Kingdom, Europa Publications Ltd, 1999.

Au cours des trente dernires annes, plusieurs tats dans le monde ont entrepris de
rformer leur fonction publique. Les diffrents auteurs, qui se sont intresss la
situation de la Nouvelle-Zlande, semblent
toutefois sentendre sur le fait que ce pays a
probablement connu les rformes les plus
marquantes. Lappareil gouvernemental a
subi des transformations importantes, et ce,
un rythme particulirement rapide : libralisation de lconomie, adoption de nouveaux principes de gestion o la performance et lefficience sont lhonneur, rorganisation de la structure de ltat, cration
dentreprises publiques et dorganismes de
la Couronne et, enfin, privatisation.
Les rformes de la fonction publique de la
Nouvelle-Zlande sont venues en raction
des conditions conomiques difficiles. Ltat
a d, notamment, faire face une crise ptrolire en 1973, une crise des marchs
asiatiques dans les annes 1980, une

crise fiscale en 1984 et, enfin, une crise
sur le march du taux de change qui a alors
fait chuter la devise no-zlandaise de
20 %. Dans les annes 1980, le gouvernement tait galement aux prises avec une
importante dette nationale. Ces difficults et
le contexte qui en est dcoul ont men
ltat se pencher sur llaboration de solutions qui permettraient de rduire les dpenses publiques.
Avant 1984, le gouvernement tait fortement interventionniste. Il avait mis en place
un systme dtaill de rglementation de
lconomie et de subventions aux entreprises et aux individus. En 1984, le parti travailliste (Labor Party) entre au pouvoir. Il
entreprend alors un vaste programme de
libralisation de lconomie du pays. Il
sattaque notamment aux mcanismes de
rgulation et de contrle en place, mesures
quil tend rduire au minimum. En 1986,
dans loptique de renforcer les lois du pays,
le gouvernement dcide de rorganiser les
activits commerciales de ltat par le biais
de ladoption des principes suivants:

Nouvelle-Zlande
privatiser : dans certains champs

dactivits, le secteur priv peut se
montrer plus efficace que le secteur
public; ltat doit donc abandonner ces
champs et confier les activits qui y
sont lies au secteur priv;
transfrer les activits commerciales

de ltat : transfrer ces activits des
organismes commerciaux publics et
grer ceux-ci comme des socits prives;
transfrer les activits non commerciales de ltat : ces activits, qui ne touchent pas llaboration de politiques,
peuvent tre transfres des organismes spcifiques;
grer la performance : imposer aux

organismes une gestion axe sur les
rsultats et un contrat de performance,
rendre la direction de ces organismes
imputable au gouvernement en matire de performance.
ses dtat (State Owned Enterprises19). Les

fonctions non commerciales de ltat sont,
quant elles, prises en charge par des organismes semi-indpendants : les organismes de la Couronne (Crown Entities).
Sur le plan de la structure de lappareil gouvernemental, les principales initiatives entreprises tendent sparer, au sein de
ltat, les fonctions administratives et stratgiques aussi appeles laboration de politiques, des fonctions oprationnelles, aussi
appeles prestation de services. Les fonctions stratgiques demeurent le propre des
ministres. La prestation des services gouvernementaux, pour sa part, se scinde en
trois catgories selon la nature du service
offrir :
les services pouvant tre privatiss;
les services publics ayant une ou des

composantes commerciales;
les services publics non commerciaux.
Ainsi, en 1986, les fonctions commerciales

du gouvernement sont transfres des
organismes commerciaux appels entrepri-
19
Des organismes appels entreprises publiques

ou entreprises dtat existaient avant 1986, mais
sous une autre forme que celle quils ont aujourdhui.
Leur rendement tait jug insatisfaisant, tel quil en
sera discut ultrieurement. En 1986, ces organismes
ont t transforms, sur le plan de la structure et sur
le plan de la gestion, en vertu du State Owned Enterprises Act.

Nouvelle-Zlande
Gouvernement no-zlandais
Entits
Principales
fonctions
Ministres
(Departments)
Entits de la
Couronne (Crown
Entities
Entrprises dtat
(State Owned
Enterprises)
Gestion des
stratgies
de
ltat
laboration de
politiques
Gestion des
activits
non
commerciales
de ltat
Prestation de
services
Gestion des
activits
commerciales
de
ltat
Prestation de
services
Privatisations
Abandon de
certains secteurs
dactivits de
ltat, prise en
charge totale de
ces activits par
le secteur priv
En isolant ainsi les fonctions oprationnelles

de lappareil gouvernemental, en donnant
une plus grande autonomie de gestion aux
organismes qui grent ces fonctions, et en
ouvrant la porte la concurrence pour certains secteurs dactivit, le gouvernement
no-zlandais poursuit un objectif principal :
rendre ces fonctions plus rentables et plus
performantes.
sormais responsables des services de ltat

qui peuvent tre commercialiss. Plusieurs
entreprises dtat ont par la suite t privatises. La transformation dun organisme en
entreprise dtat constitue, dans plusieurs
cas, la premire tape vers une dmarche
de privatisation. Dans ces cas, le dveloppement de ces organismes suit le parcours
suivant :
Les entreprises dtat
les monopoles publics dans les secteurs industriel et commercial sont

progressivement ouverts la concurrence;
les entreprises d'tat sont transformes en socits commerciales, selon

la procdure dite de corporatization , en vertu du State Owned Enterprises Act;
aprs avoir adapt leurs structures et

leurs moyens leur nouvel environnement concurrentiel, ces entreprises
sont privatises, en totalit ou en partie.
En Nouvelle-Zlande, il y avait, avant 1986,

des organismes qui portaient lappellation
dentreprises dtat. Ces entreprises publiques avaient t cres afin de servir
dinstruments de mise en uvre des politiques gouvernementales, de rglementation
et de ralisation des objectifs de la politique
sociale. Or, dans les annes 1980, le mandat de ces entreprises a t remis en question, la suite de la mise en lumire de
leurs pitres rsultats : gaspillage, inefficacit, inefficience. Le gouvernement a ragi en
adoptant le State Owned Entreprises Act,
une loi qui a transform les entreprises
dtat en socits. Ce changement leur a
donn les moyens de sautogrer comme le
font les socits prives et, ainsi, daccrotre
leur rendement. Ces organismes sont d-
Les entreprises dtat sont indpendantes

administrativement et sont gres comme si
elles taient des socits prives. Elles bnficient dune entire autonomie de ges-

Nouvelle-Zlande
tion. Elles sont cependant soumises la

reddition de comptes envers le gouvernement, qui devient un de leurs actionnaires.
Elles ne sont pas sous la tutelle dun ministre. Il existe actuellement 16 entreprises
dtat en Nouvelle-Zlande.
Les organismes de la Couronne
Les organismes de la Couronne occupent
une fonction non commerciale au sein du
gouvernement no-zlandais et continuent
tre associs un ministre de tutelle.
Les organismes dont les tches principales
sont la rgulation, la prestation de services
et la gestion de fonds ont t transforms
en organisations semi-indpendantes, dotes de ressources et d'une comptabilit
propre, mais lies par contrat leur ministre de tutelle. Tout comme pour les entreprises dtat, ces organismes sont grs
la manire des socits prives et bnficient dune grande autonomie de gestion.
Toutefois, tant donn leur situation de tutelle vis--vis un ministre, ils doivent ncessairement travailler en plus troite collaboration avec ce dernier20. Ces organismes
sont placs sous la responsabilit de
conseils dadministration qui sont semiindpendants mais qui fonctionnent la
faon
des
conseils
dadministration
dorganisations indpendantes. Enfin, ils
sont galement soumis la reddition de
comptes.
En matire de prestation de services en
Nouvelle-Zlande, ce sont les organismes
de la Couronne qui occupent une place
prpondrante. Les champs dactivits de
ces organismes absorbent environ les deux
tiers des crdits que ltat affecte aux services. Il existe actuellement 153 organismes
de la Couronne21.
20
titre dexemple, le Service national de l'immigration est une unit organise comme une entreprise
qui relve du ministre du Travail.
21
Un tableau comparatif des organismes de la Couronne et des entreprises dtat est plac lAnnexe 1.

Critres de slection
Toute unit administrative qui a pour mission une ou des fonctions oprationnelles
peut tre transforme en entreprise dtat
ou en organisme de la Couronne. Cette
dcision relve du Parlement. Pour devenir
une entreprise dtat, lorganisation doit
raliser des activits qui peuvent tre commercialises et soumises la concurrence.
Les organisations qui procdent des oprations non commerciales, cest--dire qui
ne peuvent tre soumises aux lois du march de par leur nature, deviennent quant
elles des organismes de la Couronne. Il faut
toutefois noter que la Constitution de la
Nouvelle-Zlande ne permet pas la privatisation de certains secteurs dactivit : les
tablissements denseignement, des commissions de recherche dans certains secteurs, etc. Par consquent, certaines organisations dont les fonctions auraient un potentiel commercial ont galement t transformes en organismes de la Couronne.
Mode de fonctionnement des entreprises
dtat
Les principes et procdures rgissant le
fonctionnement des entreprises dtat sont
tablis en vertu du State-Owned Enterprises
Act, adopt en 1986. La direction de ces
organisations est assure par un conseil
dadministration, qui possde une autonomie complte en matire de gestion : gestion du personnel, gestion des oprations,
utilisation des ressources, dtermination
des prix des produits et services offerts. Les
entreprises dtat fonctionnent selon le modle des entreprises prives. Par consquent, celles-ci se voient assujetties aux
rgles relatives aux socits commerciales :
imposition, calcul des dividendes, lois du
march, etc. Ces entreprises se voient galement soumises la concurrence.
Les entreprises dtat ont presque le statut
dentreprises prives. Elles fonctionnent

Nouvelle-Zlande
exactement de la mme faon, quelques

exceptions prs. Le gouvernement est le
seul actionnaire de ces organisations et
celles-ci doivent lui rendre des comptes.
Tout comme cest le cas pour le secteur
priv, les actionnaires de lentreprise dtat
reoivent, chaque anne, des dividendes
lis aux profits de celle-ci. Les entreprises
dtat ne sont pas tenues, dans leur mandat, dexercer des fonctions non commerciales telles que llaboration de stratgies
daction. Si le gouvernement souhaite leur
confier un tel mandat, il doit le ngocier
avec lentreprise dtat concerne et signer
un contrat. Ces contrats sont ngocis sur
une base commerciale : le gouvernement
doit alors financer lentreprise cet gard.
Reddition de comptes des entreprises
dtat
Le conseil dadministration des entreprises
dtat est imputable devant les ministres
qui sont actionnaires. Cette imputabilit se
traduit de la faon suivante : chaque anne,
en dbut danne financire, lentreprise
doit prsenter aux ministres impliqus une
planification stratgique et financire sous
forme de rapport pour lanne courante. La
planification oprationnelle comporte un
nonc des objectifs et des cibles de performance atteindre pour lanne. Les ministres mettent des commentaires aux
entreprises dtat cet gard, et celles-ci
apportent les modifications ncessaires au
rapport initial.
Les entreprises dtat doivent galement,
au milieu de lanne et en fin danne financire, remettre aux ministres actionnaires
un document qui contient un rapport de
leurs activits de mme quun rapport financier pour lanne prcdente. La loi ne prcise toutefois pas quels sont les pouvoirs
exacts des ministres ni la nature des
commentaires de ces organismes. Les ministres ont-ils un droit de regard sur les
objectifs et cibles atteindre, sur la nature
des activits de lorganisation, sur sa planification budgtaire? La loi fait uniquement
tat dun monitoring exerc par les ministres actionnaires envers lentreprise
dtat. Il est galement fait mention du rle
des ministres dans la dtermination des
dividendes qui lui sont pays par
lentreprise chaque anne. Ce sont les ministres qui dterminent le montant de ces
dividendes22.
Mode de fonctionnement des organismes de la Couronne
Le mode de fonctionnement des organismes de la Couronne nest pas rgi tel que
lest celui des entreprises dtat. Ces organismes sont nombreux et fort diversifis, par
consquent, chacun possde ses propres
bases et sa propre lgislation. Cela tant
dit, il existe une loi de base, le State Sector
Act, qui officialise la cration des organismes de la Couronne et tablit notamment
ses pouvoirs, responsabilits et relations
avec le gouvernement. Cependant, sur le
plan de la structure et du mode de fonctionnement, peu dlments sont communs
tous les organismes de la Couronne.
La majorit des auteurs, qui se sont intresss la question des organismes de la
Couronne,
soulignent
le
manque
duniformit dans leur mode de fonctionnement et labsence de rgles claires quant
aux critres de slection de ces organismes. Ceux-ci se veulent essentiellement
vous la prestation de services. Or, la
majorit dentre eux occupent tout de mme
certaines fonctions dordre stratgique.
Pourquoi certaines fonctions sont occupes
par des organismes de la Couronne et non
par des ministres? Comment seffectue la
rpartition des rles? Ces questions demeurent au cur de la rflexion de plusieurs
auteurs. cet gard, sur le site Web du
gouvernement no-zlandais, il est fait
mention dun ventuel projet de dvelop-
22
Il sagit en fait dune proportion, le montant reu

tant li aux profits de lentreprise, qui ne sont connus
quen fin danne financire.

Nouvelle-Zlande
pement de cadre de gestion afin de remdier ce problme.

Reddition de comptes des organismes
de la Couronne
une organisation tourne vers la ralisation de profits, mais qui fait preuve de
responsabilit sociale en ayant pour
proccupation le bien-tre de la communaut quelle dessert.
3. Cadre lgislatif
Ainsi, en ce qui concerne les entreprises

dtat, le gouvernement leur a donn, en
adoptant le State Owned Enterprises Act,
un statut quasi quivalent celui du secteur
priv. Les seules diffrences reposent sur
limputabilit
impose
au
conseil
dadministration de ces entreprises dtat et
sur le fait que ces organisations doivent
verser des dividendes au gouvernement,
dans les proportions tablies par les ministres actionnaires.
Entreprises dtat
Organismes de la Couronne
Le State Owned Entreprises Act, adopt en

1986, transforme les organisations autrefois
appeles entreprises dtat en socits
qui, bien quelles conservent le mme nom,
subissent dimportantes modifications lgislatives. Ces entreprises deviennent des
organismes de services qui fonctionnent
selon les principes de la Nouvelle Gestion
Publique, principes qui sont au cur des
rformes de plusieurs tats, dont le
Royaume-Uni. Ce nouveau mode de gestion est centr sur les notions suivantes :
rendre les organisations publiques plus performantes, efficaces et efficientes en instaurant un mode de gestion ax sur les rsultats, dterminer des objectifs et des cibles
de performance atteindre.
Cest au sein du Public Finance Act, adopt

en 1989, que la cration des organismes de
la Couronne (Crown Entities) est officialise. Il est fait mention de cration dentits
semi-indpendantes voues la prestation
des services essentiels de ltat, o les administrateurs bnficient dune grande autonomie de gestion et de latitude quant aux
stratgies daction. Cette loi ne fournit toutefois pas de prcisions quant la structure et
au mode de gestion de ces organismes,
sauf en ce qui concerne la gestion des ressources financires. Chaque organisme de
la Couronne possde sa propre lgislation,
il existe une loi officialisant la cration de
chacun. Il existe donc actuellement 153 lois,
associes
au
nombre
quivalent
dorganismes de la Couronne.
Le mode de reddition de comptes varie dun

organisme lautre, il ny a pas de cadre
commun dfini cet gard. Les organismes
de la Couronne sont sous la tutelle dun
ministre, qui ils sont imputables. Les
rgles relatives cette imputabilit sont
dfinies dans la lgislation qui est propre
chaque organisme.
La loi stipule que la cration des entreprises

dtat est lie un objectif principal : transformer ces organismes de faon en faire
des entreprises succs (successful businesses).
La
loi
dfinit
la
notion
d entreprise succs en fonction des
lments suivants :
une organisation aussi rentable et efficace que des entreprises prives similaires;
un bon employeur;
Les rgles relatives la gestion des ressources humaines au sein des entreprises
dtat et des organismes de la Couronne
relvent de trois lois : le State Sector Act,
adopt en 1988, le Employment Contracts
Act, adopt en 1991 et le Employment Relations Act, adopt en 2000. Ces lois dfinissent le cadre de gestion des ressources
humaines en matire de principes, de nor-

Nouvelle-Zlande
mes et de valeurs, qui sapplique

lensemble des employs du secteur public.
En Nouvelle-Zlande, lide de donner aux
organismes de ltat une plus grande autonomie de gestion ne sapplique pas uniquement aux organismes de services. En
effet, la rforme a fait en sorte que tous les
ministres se sont vu accorder cette latitude
et bnficient dune autonomie importante.
Il existe dsormais, dans tous les ministres, un directeur excutif responsable de
lembauche, des nominations et de la ngociation des conventions collectives. En matire de gestion des ressources humaines
dans le secteur public, il existe un organisme central : la State Service Commission
(Commission de la fonction publique). Cet
organisme labore des politiques et
sassure du respect des lois nonant les
principes et valeurs adopts en matire de
ressources humaines. cet gard, il travaille en coopration avec les directeurs
excutifs des ministres. Les dirigeants des
organismes de la Couronne se voient accorder les mmes pouvoirs que les chefs
excutifs des ministres en matire de gestion du personnel.
Entreprises dtat
Sur le plan des ressources humaines, le
State Owned Enterprises Act affirme que
les entreprises dtat doivent respecter les
principes et valeurs en matire de ressources humaines qui sont vhiculs par la
Commission de la fonction publique (cf.
quit, normes du travail, etc.). Pour tout le
reste, une entire autonomie de gestion est
concde aux entreprises dtat. Lors de la
transformation dun organisme en entreprise
dtat, les employs perdent leur statut de
fonctionnaire.
Ainsi, les entreprises dtat sont diriges
par un conseil dadministration qui compte
de quatre neuf membres qui sont responsables de la planification stratgique et financire, de mme que de la gestion des
ressources humaines de leur organisation :
embauche, licenciement, classification des
emplois, rmunration, etc. Ce conseil est

imputable aux ministres qui sont actionnaires. Les entreprises dtat fonctionnent
comme des socits prives. La loi ne prcise toutefois pas les lments suivants en
matire de gestion du personnel : qui est
responsable de lembauche du directeur
excutif? Quels sont les pouvoirs de ce
dernier? De quelle faon constitue-t-on le
conseil dadministration de lentreprise,
sagit-il de nominations ou dlections?
Les employs des entreprises dtat reprsentent 67 % de lensemble des employs
des entreprises de ltat caractre commercial.
La direction des organismes de la Couronne
est assure par un conseil dadministration
semi-indpendant. Les pouvoirs concds
ce conseil varient dun organisme lautre,
et ceux-ci sont dfinis dans la lgislation
relative chacun des organismes. Dans la
majorit des cas, les directeurs sont recruts sur la base dun contrat qui a une dure
dtermine. Ces contrats leur attribuent la
responsabilit de la gestion de la performance : dfinir des objectifs, des cibles de
rendement et mesurer les rsultats. Dans le
Public Finance Act, qui officialise la cration
des organismes de la Couronne, le gouvernement concde ces organismes une
grande marge de manuvre quant aux
moyens mettre en oeuvre pour atteindre
les objectifs fixs.
Les employs des organismes de la Couronne demeurent membres de la fonction
publique. Ils sont, par consquent, rgis par
les principes noncs dans les trois lois
numres prcdemment. Leurs effectifs
permanents sont composs de fonctionnaires.
Les employs des entreprises de la Couronne comprennent, entre autres, des employs des secteurs de lducation et de la
sant. Les employs des entreprises de la
Couronne reprsentent 76 % de lensemble

Nouvelle-Zlande
des employs du secteur public non commercial.
La rforme de ladministration publique nozlandaise est venue en raction diffrentes difficults conomiques qua connues le
pays. Les transformations de lappareil gouvernemental sinscrivent dans une optique
defficacit, de recherche du moindre cot
et dallocation optimale des ressources, cela
dans le but de rduire le poids des dpenses publiques et de rationaliser l'utilisation
des ressources de ltat. Afin de rpondre
aux nouveaux besoins de ltat, le gouvernement a mis en place une rforme du secteur public qui se fonde sur des principes de
fonctionnement provenant du secteur priv.
Le mode de gestion des ressources financires des organismes de services sinscrit
dans le cadre de gestion des ressources de
lensemble du secteur public. Le gouvernement no-zlandais a mis en place un systme de budgtisation fond sur les principes de la comptabilit dexercice23, qui prvaut dans le secteur priv. Ainsi, le budget
du pays est dsormais tabli selon les rgles comptables du secteur priv et un
ventail d'tats financiers plus complets :
bilan, compte de rsultats, tableau de financement, etc. Il faut galement noter que
dans les deux cas, soit pour les entreprises
dtat et pour les organismes de la Couronne, ceux-ci peuvent, sils le dsirent,
avoir recours la sous-traitance, en ngociant des contrats avec le secteur priv pour
la ralisation de certaines activits.
Entreprises dtat
Financirement, les entreprises dtat sont
autonomes et sautofinancent. Ces entreprises ne reoivent pas de crdit des ministres qui en sont actionnaires, sauf dans le
cas de ngociations de contrats entre un
ministre et une entreprise pour lexcution

de mandats prcis. En effet, les ministres
peuvent demander aux entreprises dtat
deffectuer certaines oprations non commerciales. Ce type de mandat ne fait cependant pas partie des fonctions des entreprises dtat. Par consquent, celles-ci ne
sont pas tenues dexcuter ce type
dopration pour ltat. Elles peuvent accepter de le faire, et dans ce cas, le ministre
doit financer lexcution de ces activits. Il y
a alors ngociation dun contrat entre le
ministre et lentreprise dtat.
Enfin, les entreprises dtat peuvent effectuer des emprunts en leur nom. Elles ont
leur propre dossier de crdit qui, dans la
majorit des cas, nest pas endoss par le
gouvernement. Ces entreprises en sont
entirement responsables.
Les organismes de la Couronne sont financs par les crdits du gouvernement, que le
ministre auquel ils sont affilis leur transfre, selon les principes noncs dans le
Public Finance Act (1986), et en fonction
des rgles dattribution nonces dans la
lgislation relative chacun des organismes. Dans plusieurs cas, au lieu dtablir un
budget spcifique de fonctionnement entre
le ministre et lorganisme de la Couronne,
le transfert des crdits gouvernementaux
seffectue par le biais de contrats
doprations, dfinis chaque anne entre les
deux entits. La somme des crdits recevoir est ngocie annuellement entre le
ministre de tutelle24 et ladministrateur de
lorganisme de la Couronne. Les rgles relatives la reddition de comptes sont aussi
tablies dans un contrat et elles sont nonces dans la loi propre chacun des organismes de la Couronne.
Ce sont les administrateurs des organismes
de la Couronne qui sont chargs de dterminer les modalits respectives en ce qui
23
Il faut noter que le gouvernement de la NouvelleZlande est le seul de l'OCDE, avec l'Islande, avoir
adopt un tel systme de budgtisation.
24
Dans plusieurs cas, les organismes de la Couronne

sont sous la tutelle du ministre des Finances.

Nouvelle-Zlande
concerne la gestion des services : fourniture

du service, dosage entre lexcution interne
et la sous-traitance, technologie approprie,
etc.
Conclusion
La rforme de ladministration publique nozlandaise a donn lieu des changements
radicaux. Ltat est pass dun extrme
lautre : dune tradition socialiste une libralisation trs avance de son conomie, o
le secteur public est mis en concurrence
avec le secteur priv et o de plus en plus
de services publics sont privatiss. Cette
rforme a t implante sur une courte priode de temps, soit entre 1984 et aujourdhui.
ce jour, le gouvernement fait tat de
nombreux rsultats positifs, et ce, dans plusieurs domaines. Le gouvernement a notamment ralis une amlioration de la situation budgtaire du pays, en enregistrant,
depuis 1994, des excdents budgtaires.
Lexemple de la Nouvelle-Zlande a eu un
retentissement important ltranger. Il est
cit travers le monde : le gouvernement
sert dobjet dtude pour de nombreux autres pays qui initient un processus de rforme de leur fonction publique. La rvolution Klein en Alberta sen est dailleurs inspire.
En plus des critiques souleves lies aux

questions socioculturelles, certains lments constitutifs de la rforme sont questionns. Celle-ci est essentiellement axe
sur des lments managriaux, conomiques et financiers. Il faut mentionner que la
proccupation quont plusieurs pays quant
la qualit des services nest pas prsente
dans les discours de la rforme nozlandaise. Enfin, certains affirment que,
mme si le pays obtient un rendement suprieur avec la cration dorganismes de
services, ces derniers natteindront jamais
la performance du priv. En effet, tant
donn que ces organismes reoivent un
financement du public, ils sont obligs de
rendre des comptes. Il y a, par consquent,
instauration dun mode de surveillance par
ltat, qui peut aussi laisser prsager des
possibilits dingrence politique dans des
entreprises soi-disant commerciales.
Il importe toutefois de souligner les critiques

que plusieurs adressent cette rforme. Il
sagit probablement des transformations les
plus controverses de lhistoire de ltat.
Certains lui reprochent de navoir pas tenu
compte des ralits socioculturelles du
peuple no-zlandais. Lidologie dans laquelle sinscrit la rforme, soit celle de la
libralisation du march, ne serait pas entirement compatible avec certaines valeurs
sociales. Il y aurait des lacunes dans le processus de rforme en ce qui a trait au dveloppement humain, lidentit culturelle, de
mme qu la solidarit communautaire et
sociale.

Nouvelle-Zlande
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SEIDLE, F. L. (1995). Rethinking the delivery of public services to citizens, Montral, IRPP Governance, 1995, 197 p.

Nouvelle-Zlande
Annexe 1 : lments de comparaison

ENTREPRISES DTAT versus ORGANISMES DE LA COURONNE
Entreprises dtat
(State Owned Enterprises SOE)
offrent des services aux citoyens, dans la
sphre des services non essentiels
nont pas de monopole dans leur secteur dactivits
principe des utilisateurs payeurs
leur domaine dactivit nentre pas dans

le champ dintrt dun ministre en particulier
ont des objectifs commerciaux
ont une entire autonomie de gestion,
sont gres comme si elles taient des
socits prives
sont mises en concurrence avec toute
firme prive qui offre des services de
mme nature
les employs ne sont pas membres de

la fonction publique
ont un mode de reddition de comptes
clairement dfini, mais limputabilit est
limite
sont en voie dtre privatises
(Crown Entities)
offrent des services aux citoyens, dans
la sphre des services essentiels
ont un monopole dans leur secteur
dactivits
services gratuits, cest le gouvernement qui dfraie le cot la place des
citoyens
leur domaine dactivit entre dans le
champ dintrt dun ministre en particulier
nont pas dobjectifs commerciaux
ont une latitude de gestion, mais pas
une entire autonomie, ont la mme latitude que les ministres
ne sont pas mis en concurrence en
raison de leur situation de monopole, et
le gouvernement maintient ce monopole
pour des raisons constitutionnelles ou
idologiques
les employs sont membres de la
fonction publique
ont un mode de reddition de comptes
qui varie dun organisme lautre; dans
certains cas, cette reddition de comptes
est superficielle, les organismes ont une
grande latitude; dans dautres cas, il y a
une forte imputabilit
ne peuvent pas tre privatiss

Nouvelle-Zlande
lments de comparaison
ORGANISMES DE LA COURONNE versus MINISTRES
(Crown Entities)
ont pour fonction principale la prestation
de services
possdent une varit de structures de
gouvernance diffrentes,; dans certains cas, il y a mme prsence dun
conseil nomm par des politiciens
sont imputables leur ministre de
tutelle
certains organismes ont la possibilit de
contracter des dettes
le politique a une influence limite sur
leurs activits
ont une plus grande autonomie de gestion
Ministres
(Departments)
ont
pour
fonction
principale
llaboration de politiques
sont dirigs par des directeurs excutifs qui sont imputables aux ministres; la
Commission de la fonction publique joue
un rle quant lembauche et au contrat
du directeur excutif
sont imputables au Parlement
nont pas la possibilit de contracter
des dettes
le politique a une grande influence sur
leurs activits
ont une autonomie de gestion plus
limite

Pays-Bas
Pays-Bas
Le royaume des Pays-Bas est une monarchie parlementaire.
Le chef dtat est le roi ou la reine. Cependant, le pouvoir excutif est exerc par le Conseil des ministres, dirig par le premier ministre. Le roi ou la reine nomme le premier ministre et, sur recommandation
de ce dernier, les ministres.
Le pouvoir lgislatif est organis de faon bicamrale*. La Premire chambre (Eerste Kamer) est compose de 75 membres lus indirectement par des lecteurs des douze conseils des provinces pour un
mandat de quatre ans. La Seconde chambre (Tweede Kamer) est compose de 150 membres lus au
suffrage universel pour un mandat de quatre ans sur la base dune lection reprsentation proportionnelle.
Les Pays-Bas comptent douze provinces. Chacune des provinces est administre par un conseil provincial lu au suffrage universel par la population. Le prsident du conseil provincial est un des membres
lus par les membres du conseil. Finalement, dans chaque province, un commissaire (Sovereign Commissioner) est nomm par dcret royal.
Les Pays-Bas comptent 636 municipalits, chacune administre par un conseil municipal. Chaque
conseil est dirig par un prsident lu parmi les membres du conseil ainsi que par un maire dsign.
* Pouvoir lgislatif exerc par deux assembles
rd
1. Mise en place dun organisme

de services
Les Pays-Bas ont une dmocratie de type
corporatiste. Ltat coopre troitement
avec un nombre limit et dtermin de
groupes dintrts. Ceux-ci, bien organiss,
sont de nature confessionnelle. Ils peuvent
tre catholiques, protestants, neutres ou
libraux, socialistes ou tatiques. En plus
dtre reconnus par ltat, ces groupes se
sont vu dlguer, au fil des ans, certaines
responsabilits par celui-ci. Par ailleurs, la
plupart des services publics nerlandais
sont dlivrs par des institutions sociales.
Les relations du gouvernement avec les
groupes dintrts et les institutions sociales
sous-entendent une gouvernance publique
oriente vers le consensus et le compromis.
Le gouvernement nerlandais ne peut donc

pas se permettre, comme au Royaume-Uni,
dlaborer seul ses politiques.
La responsabilit de la rorganisation du
service public, aux Pays-Bas, repose sur un
ministre qui ne dispose que dun pouvoir
limit pour faire accepter ses rformes aux
autres ministres. Selon la structure en vigueur au sein du gouvernement nerlandais, aucun ministre nest habilet imposer ses ordres un autre ministre. Cette
indpendance entre les ministres fait en
sorte que le premier ministre se retrouve
parfois dans une relative position de faiblesse. Le premier ministre nest quun primus inter pares et, selon ce principe, il ne
peut pas, lui non plus, diriger les autres ministres. Son rle est de coordonner la politique gnrale du gouvernement. Il prside le
Conseil des ministres au sein duquel sont

Pays-Bas
traites les questions ayant trait la politique gnrale du gouvernement.

Lors dun changement de gouvernement,
les fonctionnaires ne changent pas, en principe, de fonction. Les nominations caractre politique existent, cependant, une analyse des qualits professionnelles de chacun des candidats doit tre faite.
Depuis les annes 1980, les Pays-Bas ont
connu plusieurs transformations au sein de
lappareil gouvernemental. Celles-ci sont
mieux connues sous le nom de
lAutonomisation . Ce concept regroupe
quatre formes spcifiques dorientation :
La privatisation;
La gestion propre;
Lorganisme administratif indpendant;
Lagence.
Ce sont les besoins des gouvernements qui

ont fait apparatre les diffrentes formes
dautonomisation.
La privatisation
La privatisation est la premire forme spcifique de lautonomisation. Son implantation
dcoule de la rcession conomique et des
importants dficits qui ont marqu les annes 1980. cette poque, les principales
proccupations gouvernementales portaient
sur des aspects conomiques et financiers.
La privatisation sest avre un moyen de
rduire limportance du budget et la taille de
lappareil gouvernemental. Le transfert des
tches publiques vers le march priv devait, selon le gouvernement, stimuler le
march. Au cours de cette priode, un
examen de tous les ministres fut ralis en
vue de dterminer les services ministriels
qui pourraient fait lobjet dune privatisation.
La privatisation, lorsquelle tait envisage,
pouvait prendre trois formes diffrentes :
Le dtachement complet des tches

pour les confier au secteur priv,
Lautonomisation juridique dune organisation gouvernementale en organisme

public ou priv autonome,
La sous-traitance de certaines tches

dont le gouvernement continue assumer la supervision.
Plusieurs projets de privatisations ont t

valus et plusieurs ont t raliss, au
cours de la priode 1983-199125.
Il est important de bien cerner le concept de
privatisation. La privatisation ne veut pas
ncessairement dire que les tches publiques sont transfres lentreprise prive.
Dans la tradition tatique nerlandaise, le
secteur priv est, entre autres, compos
des organisations prives, non lucratives,
(lquivalent des OBNL au Qubec). Cellesci sont en charge de la majorit des tches
publiques de prestation de services. Le
transfert de tches opres par ltat ne
signifie donc pas que ces tches publiques
ont t laisses lentreprise prive uvrant dans un libre march concurrentiel. Le
secteur priv nest pas lquivalent de
lentreprise prive.
Lampleur des privatisations nerlandaises
na rien voir avec celles ralises au
Royaume-Uni. Lune des principales raisons
repose sur le fait que plusieurs des organisations publiques transformes par les Britanniques avaient dj une structure de
socits prives aux Pays-Bas. Le gaz, le
ptrole et les compagnies ariennes en sont
de bons exemples.
Lefficacit budgtaire et conomique tant
espre lors des travaux dimplantation de
la privatisation a t difficile atteindre. Les
bnfices attendus ne se sont pas toujours
matrialiss. Certains des projets de privatisation sont mme devenus clbres parce
quils ont plutt t caractriss par
25
La liste de ces entreprises se retrouve lAnnexe 1.

Pays-Bas
laugmentation de leurs cots. Cest pourquoi, la fin des annes 1980, le gouvernement a dlaiss cette forme de prestation
de services.
La gestion propre
En 1983, apparat le concept de gestion
propre , et avec lui les premires proccupations managriales. Ces proccupations,
ltat encore embryonnaire, prendront plus
dampleur avec limplantation des agences.
La gestion propre est associe une gestion sous contrat. Il sagit alors daugmenter
lautonomie dune partie dun ministre,
sans la librer de lautorit ministrielle.
Cette gestion sappuie sur un contrat de
gestion entre la direction du ministre
concern et lorganisation ministrielle.
Les contrats de gestion conclus entre les
deux parties portent sur :
Les tches et services que doit fournir

lorganisation;
La dure et les conditions, politiques et

lgales, du contrat;
Les ressources mises la disposition de

lorganisation : ressources financires,
humaines et matrielles, etc.
Suivant les conditions nonces dans le

contrat, le pouvoir de dcision li
laccomplissement des tches et
lutilisation des ressources est dlgu
lorganisation. Si lexcution du contrat
donne des rsultats positifs, lorganisation
reoit une prime. linverse, elle est sanctionne pour des rsultats ngatifs.
Lautonomie accorde en vertu du contrat
na quune dure limite et est revue rgulirement la suite de lanalyse des rsultats.
Cette forme dautonomisation na pas reu
lappui de tous les ministres et les travaux
de mise en uvre nont eu quune porte
trs limite. Les documents, qui prsentent
le modle de gestion propre, font brive-
ment la description de celui-ci tout en indiquant quil ne fait pas partie des analyses
sur lautonomisation en raison de sa porte
limite.
La priode couverte par ces deux modles
se termine la fin des annes 1980. Le
discours politique du dbut 1980 a volu.
Les arguments conomiques et budgtaires
sont dpasss. Le discours de la fin de la
dcennie 80 porte dsormais sur les problmes de responsabilit juridique, de responsabilit dmocratique lgard du Parlement et des politiciens. En fait, la proccupation majeure du gouvernement prend
alors une orientation politique.
Lorganisme administratif indpendant
Les Pays-Bas entreprennent alors des travaux qui ressemblent ceux de la rforme
mene au Royaume-Uni avec le Next
Steps. Le gouvernement nerlandais ne suit
pas particulirement les rformes britanniques, il dveloppe pourtant la mme ligne
de pense, pour expliquer les avantages de
lautonomie de gestion des organisations
excutives. Lcart entre llaboration des
politiques et la prestation de services a pris
de lampleur. Lamlioration de la qualit, de
lefficacit et du rendement passe par la
transformation des organisations afin que
celles-ci puissent se concentrer sur les tches excutives raliser.
Ainsi, la fin des annes 1980, une nouvelle forme dautonomisation fait son apparition dans les discussions. Il sagit des organes administratifs indpendants. La mise en
place de ce type de structure rpond un
besoin de dcentralisation fonctionnelle. En
fait, ce modle dorganisation nest pas une
nouveaut, mais cest cette priode quil
simpose.
Le dbat de lpoque tait domin par la
structure juridique de rfrence, cest--dire
le droit constitutionnel et le droit administratif. Selon cette structure de rfrence, il
est prfrable de donner un caractre insti-

Pays-Bas
tutionnel lautonomisation des tches excutives sous la forme dun organe administratif indpendant.
Lagence
La dernire forme dautonomisation, les
agences, simplante dans les annes 1990.
Le gouvernement se proccupe ds lors
des aspects managrials et organisationnels de son appareil tatique. Il
semploie donc trouver une faon

daugmenter la souplesse et lautonomie
des rglements concernant la gestion des
finances et du personnel. Il souhaite cependant garder les nouvelles organisations ministrielles dans les limites du ministre et
sous la responsabilit du ministre.
Le tableau suivant prsente les quatre formes dautonomisation sur une chelle temporelle pour en faciliter la comprhension :
Autonomisation
1990
1980
Externe
caractre
priv
Interne
caractre
public
2000
1984-1991
PRIVATISATION
Proccupation conomique et financire
1984-1989
GESTION PROPRE
Proccupation managriale
1988 ORGANE ADMINISTRATIF INDPENDANT

Proccupation juridique
Externe
caractre
public
1994
AGENCE
Proccupation managriale et organisationnelle
Interne
caractre
public
Petite efficacit
Grande efficacit

Pays-Bas
En rsum, si au dbut des annes 1980,

cest la privatisation qui domine le dbat sur
la rforme, au milieu de cette mme dcennie, cest lide de gestion propre qui tente
de simposer. la fin des annes 1980,
cest la dcentralisation fonctionnelle et le
recours des organismes administratifs
indpendants qui voient le jour. partir du
milieu de la dcennie suivante, ltat
sengage dans un processus de cration
dagences pour rpondre un besoin
dajustement des contrles et de la gestion
des organisations.
La priode couverte par les annes 1980
est appele l opration de petite efficacit , en partie cause du manque dappui
stratgique obtenu pour lancer les diffrentes formes dautonomisation. La dcennie
suivante, nomme grande opration
defficacit , a reu quant elle le soutien
des ministres des Finances et de lIntrieur.
La grande efficacit, forte de lappui de ministres importants, comprend des propositions de changements qui prsentent les
quatre formes dautonomisation (privatisation, gestion propre, organismes administratifs indpendants et agences). En effet,
cette priode est marque par le dpt de
nombreuses propositions quant aux changements possibles apporter aux ministres. Une des explications avances pour
cette participation est que ladhsion lune
ou lautre des formes dautonomisation
permet aux diffrents ministres de raliser
les rductions budgtaires imposs par le
gouvernement central. Mais lobjectif principal de lautonomisation nest pas tant les
compressions, mais lamlioration du fonctionnement et de lorganisation gnrale du
gouvernement. Les rformes ont donc volu dun objectif budgtaire un objectif
organisationnel.
une option pour la transformation des structures ministrielles mais linformation disponible ne permet pas de le confirmer. Par
contre, en ce qui concerne la gestion propre, les documents identifient clairement
que sa porte est limite et quil nest mme
plus lobjet danalyse avec les autres formes
dautonomisation. Pour ces raisons, seules
les deux dernires formes seront reprises,
de faon plus dtaille, dans les pages suivantes. Il sagit :
des organismes administratifs indpendants, appels ZBO, qui sont des

structures externes, ne faisant pas partie dun ministre. Lorganisation a une
mission administrative sur laquelle se
fonde en tout ou en partie sa position.
des agences qui sont internes et subordonnes un ministre.

organismes de services
Pour faire lexamen des ministres et des
organismes nerlandais, le gouvernement
sest inspir du rapport dune Commission
qui prsente une mthode permettant de
dfinir, de faon optimale, lorganisation et
la gestion dune mission publique. Cette
mthode, base sur cinq questions, est
semblable celle prsente dans la fiche
sur le Canada.

Malgr la prsentation de quatre formes
dautonomisation dans la section prcdente, seules deux formes sont encore utilises. La privatisation est peut-tre encore

Pays-Bas
Questions se poser pour dterminer la meilleure forme dautonomisation possible*
NON
La tche est-elle dintrt public ?
Abandon
OUI
Le gouvernement doit-il personnellement excuter la tche ?
OUI
Doit-on confier la tche un
niveau infrieur ?
NON
OUI
Privatisation
Dcentralisation
NON
Doit-on limiter la responsabilit
ministrielle ?
OUI
Cration dun ZBO
NON
Doit-on appliquer des rgles de
contrle et de gestion qui soient
diffrentes ?
OUI
Cration dune agence
NON
Aucun changement de structure
*Un tableau prsentant le dtail de chaque question est plac lAnnexe 2.
Lutilisation de ce processus permet de dterminer quelle forme dautonomisation est

la plus approprie pour la tche raliser.
Cration dun organisme administratif
indpendant ZBO
Cette forme dautonomisation est complexe
puisque sa structure est trs variable.
Limplantation dun organe administratif in-
dpendant signifie quil y a transfert de tches publiques dun ministre vers cette
nouvelle structure, appele en nerlandais
zelfstanding bestuurorgann, (ZBO). Le tableau suivant prsente nouveau les trois
formes dautonomisation. ces trois formes
sajoutent les trois sous-structures possibles
pour les organes administratifs indpendants (ZBO).

Pays-Bas
Autonomisation
Privatisation
ZBO de droit public, il

fait juridiquement
partie de ltat
ZBO de droit
public, il possde
une personnalit
propre
Secteur public
Il y a donc deux ZBO de droit public26. Ils

appartiennent au secteur public, mais sont
indpendants du ministre. Les rgles de
gestion sont adaptes chacun dentres
eux. La distinction entre les deux formes de
ZBO de droit public repose sur la personnalit de ces organes. Ils peuvent faire juridiquement partie de ltat ou avoir leur propre
personnalit juridique. Il ny a quun ZBO de
droit priv. Il ne fait pas partie du secteur
public27.
Les documents de lOCDE de 2002 recensent aux Pays-Bas
55 ZBO de droit public faisant partie

de ltat,
77 ZBO de droit public indpendant de

ltat
207 ZBO de droit priv.
Le concept de ZBO a pris son ampleur autour des annes 1990. Cependant, cette
26
Agence
Organisme administratif
indpendant ou ZBO
Les ZBO de droit public doivent se conformer

lensemble du droit qui rgit le secteur public. Par
opposition, les ZBO de droit priv se conforment aux
lois du secteur priv.
27
Il faut se rappeler que le secteur priv nest pas
uniquement associ lentreprise prive aux PaysBas. Les associations et les fondations font partie de
ce secteur, comme les entreprises prives.
ZBO de droit
priv, il exerce
un service priv
Secteur priv
forme dautonomisation ntait pas entirement nouvelle puisque les universits dtat
et la Banque nationale possdaient cette
forme structurelle depuis de nombreuses
annes.
La cration des ZBO repose sur lune des
trois raisons suivantes :
lorsquune expertise spcifique est ncessaire lexcution de la tche (raison
dexpertise);
lorsquune tche doit tre excute indpendamment du gouvernement (raison
dindpendance);
lorsquil faut structurer la coresponsabilit
dorganisation reprsentative de groupes
sociaux (raison dintrt).
La cration dun ZBO permet galement
daugmenter lefficacit et le rendement et
de rduire la charge administrative dun
ministre.
Mode de fonctionnement des ZBO
La cration dun ZBO rpond un besoin
de dcentralisation fonctionnelle, ce qui
signifie que lexcution de la tche publique
doit tre effectue par des autorits qui ne

Pays-Bas
sont pas directement soumises un ministre. Il existe actuellement plus de 300

ZBO, ils nont pas de cadre uniforme qui
prescrit leur fonctionnement.
Reddition de comptes des ZBO
Les comptes annuels des ZBO sont dabord
soumis un comptable externe
lorganisme et ensuite au ministre
dattache. Les ministres demeurent responsables de leurs ZBO, ils se doivent donc
de surveiller leurs activits, et ce, par le
biais de la vrification des comptes.
Cration dune agence
La premire agence nerlandaise a t
cre en 1994. Elle visait servir
dalternative aux organismes administratifs
indpendants. Le but principal de la constitution de cette forme organisationnelle tait
daugmenter lautonomie de gestion sans
restreindre la responsabilit ministrielle.
Pour obtenir le statut dagence, ces organismes doivent remplir 12 conditions28 :
avoir un modle de gestion clair;
avoir des produits, des services et des

indicateurs de qualit susceptibles
dtre mesurs;
dcrire les processus oprationnels;
utiliser un modle de prix de revient qui

relie les produits et services aux dpenses;
mettre en place un systme qui encourage lefficience et prcise clairement

sur quels indicateurs on se basera pour
apprcier cette efficience;
28
formuler une politique en matire de

risque;
tablir un bilan douverture et en faire le

suivi afin de rduire le risque dune ralisation partielle ou tardive;
tablir un plan de gestion financire;
faire certifier les comptes;
procder une exprience pilote de

gestion axe sur les rsultats;
procder une exprience pilote de

comptabilit dexercice.
Lexamen de ces critres est effectu par

un groupe dexperts compos de membres
du ministre des Finances et du ministre
de lIntrieur, qui forment lquipe de
contrle .
Mode de fonctionnement des agences
Les agences sont sous lautorit dun ministre. Elles sont soumises un ensemble de
rgles spcifiques de gestion administrative
et financire. Le caractre spcifique des
agences se remarque par sa gestion axe
sur les rsultats et sa comptabilit
dexercice. En 2001, 23 agences taient
recenses29.
Les agences utilisent des rgles de gestion
et dadministration diffrentes des ministres, ce qui permet une plus grande efficience. Les agences utilisent une comptabilit dexercice alors que les ministres utilisent la comptabilit de caisse. Les agences
sont des entits distinctes dont les relations
avec les diffrents partis se distinguent par
loctroi de rles :
avoir un cycle de planification et de

contrle interne ax sur les rsultats et
un cycle externe correspondant;
Un descriptif plus prcis de chacune des conditions, le cas chant, est prsent lAnnexe 3.
Le propritaire : cest habituellement

le secrtaire gnral du ministre
dattache. Il approuve les politiques
dinvestissement, de financement, de
risque, le modle de prix de revient, le
systme de contrle de gestion et les
29
La liste des agences et de leur ministre se retrouve lAnnexe 4.

Pays-Bas
rgles dinformation. La rpartition des

pouvoirs et des responsabilits et les
dispositifs correspondants font lobjet
dun accord spcifique.
Le donneur dordres : cest le ministre responsable de llaboration des

politiques associes lagence. Il fixe
les missions de lagence en vue de la
ralisation de ses objectifs30.
Le banquier : cest le ministre des
Finances. Il soccupe de tout ce qui est
montaire.
Le contrleur : cest le vrificateur,

qui contrle la gestion oprationnelle de
lagence. Il peut aussi tre le ministre
dattache qui surveille la mise en uvre
de ses politiques.
L entrepreneur : cest lagence.
Lattribution de ces rles fait en sorte que

les relations des agences sont semblables
celles vcues normalement dans le secteur
priv.
La gestion de lagence repose uniquement
sur un directeur, il ny a pas de conseil
dadministration. Les nominations aux postes de directeurs se font de la mme manire que celles des autres ministres et
relvent du secrtaire gnral du ministre
concern.
En matire de conditions de travail, les directeurs ont les mmes conditions que les
autres fonctionnaires; il nexiste pas, pour
eux, de rgime particulier. Les agences ont
le pouvoir dappliquer des mesures incitatives qui leur sont propres, qui peuvent tre
diffrentes de celles du ministre.
la diffrence des Britanniques qui ont eu
recours llaboration de documentscadres, les Pays-Bas ont opt pour des
contrats de gestion. Ces ententes, conclues
30
Par exemple, un organisme peut appartenir au

ministre des Finances mais recevoir un ordre du
ministre de la Sant pour accomplir sa mission.
entre le directeur de lagence et le ministre,

fixent, pour une priode dtermine :
la production de lagence : ses tches,

ses rsultats et ses objectifs;
ses ressources : humaines, financires,

matrielles;
ses conditions contractuelles : conditions juridiques et politiques.
La teneur des changes dinformation font

aussi lobjet dune entente entre lagence et
le ministre et porte la fois sur lexcution
de la mission et la fourniture de linformation
que le ministre souhaite recevoir. Cet accord peut tre modifi tout moment, il
nest de nature ni lgislative ni rglementaire.
Reddition de comptes des agences
Les directeurs dagence ne sont pas responsables devant le Parlement. Cest le
ministre du ministre de tutelle qui rend des
comptes et pour son ministre et pour ses
agences devant le Parlement.
Les agences possdent leur systme
dinformation comptable et de contrle. Cependant, celui-ci est intgr au systme
dinformation et de contrle du ministre.
Gestion de la performance des agences
La performance des agences est value
annuellement par lexamen du respect des
conditions (12)31 requises lors de sa cration. Des indicateurs de performance sont
galement dvelopps et utiliss pour valuer latteinte des objectifs.
3. Cadre lgislatif
Aux Pays-Bas, la Loi sur la comptabilit
publique fixe les responsabilits et procdures de cration et de gestion de lune ou
31
Voir lAnnexe 3.

Pays-Bas
lautre des formes dautonomisation. Cette

loi spcifie la responsabilit et les relations
entre lorganisme tre cr, le ministre
dattache, le ministre des Finances, la
Cour des comptes et le Parlement. Seul un
article
de
cette
loi
concerne
lautonomisation des organisations.
les en vigueur au sein de la fonction publique.
La Loi sur la comptabilit publique prvoit

quatre tapes avant de crer une agence
ou un ZBO. Tout dabord, le projet doit recevoir lapprobation du ministre des Finances et du ministre de lIntrieur. Ensuite, le
projet doit faire lobjet dun examen au sein
du Conseil des ministres. Puis, le projet est
soumis la Deuxime Chambre. Finalement, si aucune objection nest souleve, le
projet est approuv, aprs un dlai de 30
jours.
La dcision de crer une agence revient au

ministre. Cette dcision prend la forme dun
arrt ministriel ou dune rsolution. Chaque agence possde son statut propre. Son
contrat de gestion contient, entre autres,
ses buts et objectifs ainsi que les produits et
les services quelle doit fournir.
Les ZBO
La cration dun ZBO repose sur une loi. La
responsabilit ministrielle est limite, cest
pourquoi la loi trace les limites du fonctionnement de lorganisme. Le gouvernement a
donc labor un projet de loi-cadre qui
nonce les principes respecter pour constituer un ZBO. Ce projet dfinit la responsabilit ministrielle et les changes
dinformation entre
le ministre et
lorganisme. En fait, la loi dfinit tout ce
quoi le ZBO doit se restreindre. Elle contient
galement les procdures de suivi et de
contrle qui seront appliques. Finalement,
les ZBO ne sont pas soumis aux dispositions rglementaires de ltat en ce qui
concerne le budget.
Depuis 2001, les 12 conditions qui
sappliquaient la cration des agences
sont galement appliques aux ZBO, au
moins ceux qui reoivent des fonds publics pour oprer.
La loi crant le ZBO tablit galement les
conditions de travail. Celles-ci peuvent tre
diffrentes de celles du ministre. Par
contre, certaines lois ont prvu que les
conditions doivent tre les mmes que cel-
Cette mme loi-cadre dfinit les changes

dinformation entre lorganisme et le ministre.
Agences
En plus de se conformer la Loi sur la

comptabilit publique et la rsolution ministrielle, la cration des agences se voit
contrainte un certain nombre de dispositions rglementaires. Il existe, par exemple,
un rglement concernant le capital qui rgit
le bilan douverture et fixe certaines normes
en matire de fonds. Un autre rglement
porte sur les rgles et procdures applicables aux emprunts et aux dpts. Il faut
aussi rappeler qu ces dispositions viennent sajouter les 12 conditions de cration
prsentes plus tt.
Les employs des ZBO et des agences sont
demeurs des fonctionnaires.
Les agences tant une sous-structure des
ministres, les employs ont le mme statut
que celui des autres employs. Quant aux
ZBO, les gestionnaires peuvent avoir des
pouvoirs en matire de gestion des ressources humaines. Ceux-ci sont dfinis dans
leur loi.
Il semble quune diffrenciation de statut ait
t envisage. Elle a cependant t rejete
puisquelle aurait alourdi le systme actuel
de la fonction publique.

Pays-Bas
Les ZBO
Le mode de financement des ZBO est variable, comme sa structure et son mode de
fonctionnement. Certains de ces organismes sont financs directement sur le budget
du ministre, dautres par des primes
dassurance et dautres encore sont financs par redevances. Cest la loi qui cre le
ZBO qui dfinit les paramtres de financement de lorganisme.
Lorsque le ZBO est financ, en partie ou en
totalit, par le ministre, le contrle de ces
organismes se fait par le biais de la procdure budgtaire habituelle du ministre.
Pour
les
autres
ZBO,
ceux
qui
sautofinancent, le contrle seffectue par le
ministre. Ce contrle se fait par
lapprobation du niveau et de la nature des
redevances, des tarifs, des primes, etc. que
charge le ZBO ses clients
Agences
Depuis 2000, les agences qui sont cres
doivent mettre en place un budget ax sur
les rsultats. Elles sont galement tenues
de couvrir leurs cots, par la vente des produits et services. Cependant, ce nest quun
nombre limit des agences qui se conforme
ces principes et il arrive encore souvent
que le financement, quant lui, provienne
dune dotation globale de la part du ministre dattache.
Les systmes dinformation comptables et
de contrle des agences sont intgrs
ceux du ministre dattache. Les agences
utilisent la comptabilit dexercice, alors que
les ministres utilisent la comptabilit de
caisse. Le systme de comptabilit
dexercice a les caractristiques suivantes :
il permet dvaluer plus facilement les cots
rels des produits et des services fournis et
permet une meilleure prise de dcision sur
lacquisition et le remplacement de biens de
production fort coefficient de capital.
Les agences doivent tablir un bilan, un tat

des flux de trsorerie et un compte des rsultats. Elles sont aussi tenues de constituer et de maintenir un fonds de capital interne. Les agences ont galement davantage de libert en ce qui concerne le report
pluriannuel des crdits. En matire de biens
dinvestissement, ils peuvent tre amortis
de sorte que le montant des dpenses nest
pas seulement port au compte de lanne
effective de la dpense, mais peut tre rparti sur plusieurs annes. Par contre, dun
point de vue structurel, la rserve ne peut
afficher de solde ngatif.
Les agences disposent dun budget propre
et sont indpendantes de ladministration
budgtaire du ministre auquel elles sont
rattaches. Les budgets des agences font
partie intgrante du budget de ltat. Les
paiements en provenance du ministre
dattache, dautres ministres ou de tiers
une agence, pour la prestation de ses services, sont verss sur le compte courant.
Conclusion
Lors de la cration de lagence, une disposition rglementaire doit prvoir une valuation, un moment dtermin. En dehors de
lvaluation des diffrentes agences,
ladministration centrale dresse tous les
quatre ans un bilan global. Les trois leons
les plus importantes quon puisse tirer de la
cration et de la gestion des agences sont
les suivantes :
La cration dune agence est une incitation majeure une gestion axe sur les
rsultats;
Lvolution de lenvironnement de
lagence est galement un facteur essentiel;
La transformation en agence est un

processus de changement complexe qui
prend beaucoup de temps.

Pays-Bas
Pour les ZBO, la loi qui cre cette structure

peut donner le pouvoir au ministre de nommer et de rvoquer ses administrateurs. Il a
t dcid en 2001 de mettre fin deux
ZBO.
Normalement, cest la loi crant le ZBO qui
rgit les changes dinformation ainsi que
les procdures de suivi et de contrle. Cependant, ces lois ne lont pas toutes prvues, ce qui entrane des failles dans les
changes dinformation et dans le suivi.
Pour remdier ce problme, soit quil y a
modification de la loi soit que le ministre doit
intervenir par une directive.

Pays-Bas
Bibliographie
FRANCE (2003). Perspective et Gestion publique. Agences, un modle en expansion ? , Institut de la gestion et du dveloppement conomique, no 5, mars 2003.
KICKERT, W.J.M., et Jorgensen Beck T. (1995). Introduction : les tendances de la rforme de
gestion en Europe occidentale , Revue internationale des sciences administratives, vol. LXI, no
4, p. 573-586.
KICKERT, W.J.M., et F.Om. Verhaak (1995). Lautonomisation des tches dexcution au sein
du gouvernement central nerlandais , Revue internationale des sciences administratives, vol.
LXI, no 4, p. 613-636.
NOMDEN, K. (1999). La modernisation administrative aux Pays-Bas . Dans le coll. Les administrations en mouvement. Les rformes de modernisation administrative dans quatre pays :
Portugal, Pays-Bas, Irlande et France. Institut europen dAdministration Publique. Pays-Bas.
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http://www.minfin.nl/default.asp?CMS_TCP=tcpAsset&id=ABC5D7E5F651488FA7B78F386A38
B441
VAN OOSTEROOM, R. (2002). La gouvernance publique partage : agences, autorits et autres
organismes publics. OCDE.

Pays-Bas
Annexe 1 : Projets de privatisation raliss

De nombreux projets de privatisation furent entams, au cours des annes 1980, plusieurs furent finaliss.
Les quatre entreprises dtat de lpoque ont toutes fait lobjet dune privatisation. Il sagit :
de la poste ;
des tlcommunications ;
de lautorit portuaire en matire de pche ;
de la monnaie.
Un certain nombre de services gouvernementaux importants ont aussi t privatiss. Il sagit :
du bureau des achats de ltat ;

des asiles psychiatriques de ltat ;
des bureaux de la radio et de la tlvision ;
du centre automobile de ltat ;
du service de pilotage.
Finalement quelques services gouvernementaux ayant des activits dintendance ont aussi t
privatiss. Il sagit :
des comptables des ministres ;

de lactivit de conseil en matire dorganisation ;
des services de scurit ;
des bureaux dimprimerie ;
etc.

Pays-Bas
Annexe 2 : Questions se poser pour la dtermination de lautonomisation

La tche est-elle dintrt public ? Si tel nest pas le cas, il ny a aucune raison pour que la
responsabilit en incombe ladministration et il convient de mettre fin cette mission (de la
confier dautres). Si un intrt collectif est en jeu, ladministration en assume en principe la
responsabilit
Le gouvernement doit-il personnellement excuter la tche ? Sil est tabli que
ladministration na pas ncessairement excuter elle-mme cette mission, qui peut tre galement excute par un organisme priv, dans un cadre marchand, il convient alors de privatiser. La forme de privatisation (dtachement complet, autonomisation juridique ou soustraitance) dpend du type dintervention administrative requise.
Doit-on confier la tche un niveau infrieur ? La question est de savoir sil ny a pas lieu de
confier des niveaux infrieurs ladministration des activits incombant jusqualors
ladministration centrale.
Doit-on limiter la responsabilit ministrielle ? Existe-t-il des raisons dterminantes pour
transfrer les comptences ministrielles en matire de gestion ? Si tel est le cas, la mission
devrait tre excute par un organisme administratif indpendant rgi par le droit public.
Doit-on appliquer des rgles de contrle et de gestion qui soient diffrentes ? Si la rponse est affirmative, le lien de subordination hirarchique vis--vis du ministre subsiste, mais
les rgles de direction et de gestion devront tre adaptes.

Pays-Bas
Annexe 3 : Conditions remplir pour lobtention du statut dagence
avoir un modle de gestion clair. Les grandes lignes de ce modle sont donnes en termes de rle (le propritaire, le donneur dordres, lentrepreneur, le banquier, le client, le
contrleur) et de responsabilits (dcisions, paiements, rsultats). Les flux financiers et les
flux de donnes sont organiss sur ces bases. Cela a pour but de mettre en place un modle transparent de gestion.
avoir des produits, des services et des indicateurs de qualit susceptibles dtre mesurs. Ces critres facilitent une gestion de lagence axe sur les rsultats.
dcrire les processus oprationnels. Cette description doit clairer la relation entre le
cycle de planification et de contrle interne, les produits et services identifis et les prix de
revient correspondants.
adopter un modle de prix de revient qui relie les produits et services identifis aux
dpenses imputes aux exercices considrs. Ce modle de prix de revient donne des
indications sur la possibilit de fournir les produits et services dans des conditions correctes
de cot/efficacit.
mettre en place un systme encourageant lefficience qui, ds le dpart, prcise clairement sur quels indicateurs on se basera pour apprcier cette efficience, dans le
cadre du modle de gestion axe sur les rsultats et en liaison avec le systme
comptable.
avoir un cycle de planification et de contrle interne ax sur les rsultats, et un cycle

externe correspondant. Il est ncessaire que les rgles de gestion et de contrle appliques par lagence soient cohrentes avec celles du ministre de rattachement.
formuler une politique en matire de risque. Le but est de se mettre daccord lavance
sur les risques ventuels et de dterminer de faon claire les responsabilits du ministre
de rattachement et de lagence.
tablir un scnario de bilan douverture pour rduire le risque dune ralisation partielle ou tardive de ce bilan douverture.
tablir un plan permettant dobtenir une gestion financire de qualit. Lobjectif est de
sassurer que la gestion financire soit adapte une gestion axe sur les rsultats et que
les indicateurs mesurant ses progrs soient clairement formuls. Il est demand aux agences de mettre en uvre une gestion financire plus sophistique que celle des ministres.
faire certifier les comptes. Bien que cela ne fournisse aucune garantie relle sur les caractristiques de la gestion financire, il sagit dune condition exige par la 2e Chambre.
Labsence de ce document signifie gnralement que les amliorations apporter sont
dune telle ampleur quil ny aurait pas assez de temps pour les raliser.
avoir procd une exprience pilote de gestion axe sur les rsultats, afin davoir
une vision prcise des produits et des services qui ont t identifis pour le cycle interne et le cycle externe de planification et de contrle.

Pays-Bas
avoir procd une exprience pilote de comptabilit dexercice pour disposer dune
certaine exprience de la comptabilit moderne, ce qui diminue les risques de problmes majeurs en ce qui concerne la gestion financire.

Pays-Bas
Annexe 4 : Liste des ministres et des agences associes

Ministre des Affaires trangres
Ministre de la Justice
Centre de promotion des importations des pays en dveloppement (1998)
~
~
~
Service dimmigration et de naturalisation (1994)

Direction des institutions judiciaires (1995)
Agence judiciaire centrale de recouvrement des amendes
(1996)
~
~
~
Direction de linformation des fonctionnaires (1995)

Direction centrale pour la slection des archives (1997)
Organisation pour les technologies de linformation et la
communication (1998)
Police nationale (1998)
Agence pour les donnes administratives de base et les documents de voyage (1999)
Ministre de lIntrieur
~
~
Ministre de lducation, de la Culture et des

Sciences
~
~
Institutions financires centrales (1996)

Direction des archives nationales (1996)
Ministre de la Dfense
~
~
Direction des travaux publics (1996)

Organisation de la tlmatique de dfense (1998)
Ministre du Logement, de lAmnagement du

Territoire et de lEnvironnement
Direction des btiments publics (1999)
Ministre des Transports, des Travaux publics

et de la Gestion des eaux
~
~
Institut mtorologique royal des Pays-Bas (1995)

Direction des communications radios (1996)
Ministre des Affaires conomiques
~
~
Senter (1994)
Direction de linformation conomique (2001)
Ministre de lAgriculture, de la Nature et de la

Pche
~
~
~
Services phytosanitaires (1994)

Bureau du Prlvement (1998)
Laser (1999)
Ministre de la Sant, du Bien-tre et des

Sports
~
~
Conseil dvaluation mdicale (1996)

Inspection pour la protection de la sant, des produits et pour
les questions vtrinaires (2000)

Royaume-Uni
Royaume-Uni
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est une monarchie constitutionnelle de
type parlementaire. La reine, en sa qualit de chef dtat, agit sur le Conseil des ministres. Le pouvoir
excutif appartient au Cabinet que dirige le premier ministre, responsable devant la Chambre des
communes. Le premier ministre, chef du parti qui dtient la majorit des siges la Chambre des
communes, forme le Cabinet sur approbation de la reine.
Le pouvoir lgislatif appartient un parlement bicamral compos dune chambre des lords
(1200 membres) et dune chambre des communes (659 membres lus pour cinq ans). Bien que les
deux chambres soient autorises proposer des lois, la Chambre des lords ne peut interdire une loi
adopte par la Chambre des communes.
tat unitaire, le Royaume-Uni comprend lle de Grande-Bretagne (Angleterre, cosse et Pays de
Galles) et lIrlande du Nord. LAngleterre compte 40 comts, 47 autorits unitaires ainsi que le Greater London; lcosse compte 32 autorits unitaires; le Pays de Galles, 22; et lIrlande du Nord, 26,
chacune rgie par un conseil lu. Les rformes en cours au Royaume-Uni contribuent modifier significativement le paysage constitutionnel et politique.
rd
1. Mise en place des organismes

de services
Au Royaume-Uni, la cration dagences a
t lun des outils employs pour mettre fin
la dgradation de la situation des finances
publiques.
Les agences britanniques sinscrivent dans
un projet plus gnral de rforme de ltat
impulse sous Mme Margaret Thatcher32. Il
32
Les buts de la rforme de ltat taient : de mieux

contrler la dpense publique; de crer, tous les
niveaux de ladministration, une culture de professionnalisme et de responsabilit; de dlguer plus
largement les fonctions de gestion financire et de
gestion du personnel, en donnant notamment plus de
responsabilits aux jeunes cadres; damliorer la
formation
et
linformation
du
personnel
dencadrement; de tirer des enseignements du secteur priv; de rendre l'administration plus attentive aux
notions de cot/efficacit.
sagit de sortir des schmas de fonctionnement traditionnel de lEtat-providence.

Le dbut des annes 1980 fut marqu par la
mise en place de privatisations des principales entreprises publiques caractres industriel et commercial33.
La rforme fut conduite en plusieurs tapes
dont les principales sont les suivantes :
Scrutiny Program;
The Financial Management Initiative;
La rforme des Next Steps.
Scrutiny Program
Ds 1979, le Royaume-Uni lance le Scrutiny
Program,
srie
dtudes
couvrant
lensemble du secteur public dont lobjectif
tait didentifier les problmes de gestion et
33
British Telecom, British Gas, British Airways et

British Rail.

Royaume-Uni
dans un dlai de 90 jours proposer des solutions. Elles taient conduites par des quipes responsables dun projet. Ces tudes
de rendement se poursuivent encore aujourdhui.
faire jouer la concurrence des missions

dexcution avec le secteur priv;
mettre en place des valuations et des

contrles permanents;
augmenter la productivit des services.
The Financial Management

The Financial Management Initiative (1982)
avait pour objectifs :
dintroduire plus de ralisme, dans la

gestion publique;
de mieux organiser les structures administratives autour des missions remplir;
de dlguer plus largement, en direction
des jeunes;
de donner aux administrations et aux
agents des objectifs clairs et les juger
sur les rsultats.
La rforme Next Steps

La rforme Next Steps issue du rapport
Improving Management in Government :
the Next Steps (Amliorer la gestion du
gouvernement : la prochaine tape), instaure les agences dexcution Executive
Agencies .
Par
linstauration
de
ces
agences
dexcution, le gouvernement britannique
souhaite sparer les fonctions de gestion
des
fonctions
de
planification
et
dlaboration des politiques.
La logique qui prvalait en 1988 tait la suivante : la fourniture des services aux usagers, tche dexcution, devait tre confie
des agences, les dpartements ministriels et leurs directions administration centrale se recentrant sur la dfinition et
lorientation des politiques sectorielles.
En rsum, les objectifs de la rforme
Next Steps taient:
diffrencier ce qui relve de la stratgie

politique et de lexcution;
Dfinition des agences britanniques

Les agences britanniques sont des units
administratives, situes au sein des ministres, cres afin dexcuter une activit ou
un groupe dactivit et devant rencontrer
des objectifs de rendement prcis, dtermins par le ministre qui en est responsable.
Les agences sont cres principalement
pour assumer des fonctions de prestation de
services lintrieur ou lextrieur. tant
dune plus petite taille, elles sont plus facilement grables.
Au Royaume-Uni, la cration des agences a
connu un grand essor. En 2000, on en recensait 140 de tailles variables (allant de 30
agents 60 000 agents) et employant 77 %
des fonctionnaires.
Les deux plus importantes Executive
Agencies sont : lEmployment Service et la
Benefits Agency.
2. Structures et modes de gestion

agences britanniques
Au Royaume-Uni, la cration dagence supposait au pralable la confirmation que chaque fonction dexcution identifie :
rpondait une utilit conomique et

sociale;
devait ncessairement faire appel au

financement public plutt qutre entirement confie au secteur priv;

Royaume-Uni
ne pouvait tre dlgue au secteur

priv agissant comme sous-traitant du
secteur public;
pouvait tre exerce de manire indpendante et efficace.
bien la rforme, grce M. Peter Kemp,

ancien fonctionnaire du Trsor.
M. Kemp sentoura dune petite quipe
(quipe Next Steps) compose de fonctionnaires dvous, dynamiques et privilgiant
les rsultats.
Implantation utilise
Au Royaume-Uni, la stratgie relative la
mise en place dagences fait appel plusieurs lments tels :
a. un soutien politique au plus haut niveau;
b. linfluence du New Public Management;
c. la dsignation dun project manager;
d. la confiance de la base.
a. Soutien politique au plus haut niveau
Madame Thatcher souhaitait revoir la gestion de ltat, en rduire la taille et le rendre
plus performant et conomique.
b. Linfluence du New Public Management (NPM)
Le NPM a eu un grand impact sur le Service
Civil britannique durant les annes 80. Ainsi,
dans le Financial Management Initiative, on
retrouve les mots-cls du NPM : efficacit,
meilleures prestations des services publics,
prise en compte du citoyen, etc. De mme,
tous les secrtaires permanents lisent les
textes de Gaebler et Osborne.
Le Royaume-Uni ressentait en 1988 un sentiment dchec. Le gouvernement de 19741979 navait pas pu contrler les mineurs,
les syndicats, linflation, la crise ptrolire.
Le programme Next Steps se trouvait dans
une situation parfaite pour laborer une modernisation de ladministration publique.
c. La dsignation dun Project Manager :
Peter Kemp
Une fois le rapport intitul Improving Management in Government: the Next Steps
publi, Mme Thatcher a choisi de mener
Lquipe Next Steps avait pour mission de

faire passer le message suivant : Mme
Thatcher veut que chaque service nous
fournisse cinq ou six candidats pour des
agences avant la fin du mois. Tous les autres services lont fait .
Chaque ministre devait, en outre, identifier
ce qui tait totalement de sa propre responsabilit, ce qui devait tre confi une
agence et ce qui pouvait tre compltement
sous-trait un prestataire priv.
Le message transmis, M. Peter Kemp publia, en tant que Project Manager, un rapport mensuel relatif la liste des candidats
Next Steps quil donna au premier ministre.
La liste des candidats Next Steps et le nombre de fonctionnaires dont elle tait compose augmentrent de manire systmatique
en 1988 et 1989 pour passer de cinq dix,
puis vingt. la fin de lanne 1990, il existait 30 agences Next Steps. Les fonctionnaires choisissaient des gens destins devenir des Agency Chief Executives qui taient
gratifis dune augmentation de salaire en
prime.
Lobjectif de M. Kemp tait de transformer
75 % de la fonction publique en Executive
Agencies avant la fin de lanne 1992 et il y
est parvenu.
d. La confiance de la base
Pour le succs du programme Next Steps, il
tait essentiel quaucun fonctionnaire passant, par exemple, dun poste au sein du
service des transports octroyant les permis
de conduire au mme poste dans lagence
charge des permis de conduire, ne voit la
situation de son emploi modifie. Il conser-

Royaume-Uni
vait le mme droit la pension, les mmes

droits relatifs au travail et galement sa
place dans un systme plus grand o il tait
possible de trouver un emploi, au sein de la
fonction publique, dans tout le RoyaumeUni.
La confiance au niveau de la base tait acquise : personne ne craignait de perdre son
emploi.
Lagence est dirige par un directeur, seul
responsable vis--vis du ministre. Ce dernier demeure cependant toujours responsable devant le Parlement, politiquement et
financirement, de lensemble des actions
de son ministre, y compris des agences qui
lui sont rattaches.
Les directeurs des agences peuvent, la
discrtion du ministre, tre recruts par
comptition ouverte ou peuvent se prsenter des candidats provenant de la fonction
publique o du secteur priv.
La rmunration des directeurs dagence
est lie sa performance face aux objectifs
fixs par le ministre. Le renouvellement du
mandat du directeur dpend de latteinte de
ces objectifs.
Les agences nont pas la personnalit morale et ne dispose donc pas dun conseil
dadministration entrinant leurs orientations
et leurs comptes.
Chaque directeur dagences ngocie avec
son ministre de tutelle un document-cadre
(framework document) qui rgit lensemble
de leurs relations.
Plus prcisment, ce document-cadre fixe :
les objectifs de lagence qui dpendent

des objectifs prioritaires du ministre;
les flexibilits accordes lagence;
les responsabilits de chacun des acteurs principaux : ministre et directeur de

lagence34;
les modalits de contrle de gestion et

dinspection;
les modalits de rvision du documentcadre.
Le document-cadre est sign par le ministre

qui demeure responsable face au Parlement. Le Cabinet Office doit donner son
agrment pour les objectifs assigns aux
agences par le ministre de tutelle et contenus dans le document-cadre. Ce dernier est
considr comme le fondement ncessaire
pour toute valuation de laction des directeurs de lagence.
Le document-cadre fait lobjet dune valuation par le ministre de tutelle tous les trois
ans. Chaque valuation permet de faire le
point sur lopportunit de la poursuite de la
mission ou de sa sous-traitance au secteur
priv.
Dans le mme ordre dides, tant donn
que les gestionnaires des agences sont
jugs sur les rsultats qu'ils obtiennent - au
regard des objectifs initialement fixs - ces
derniers, afin de maximiser leurs rsultats
au meilleur cot, produisent des comptes
proches de ceux du secteur priv. Ils s'appuient sur des instruments tels que bilan,
compte de rsultat ou tableau de financement, que l'on retrouve gnralement dans
une entreprise. L'amlioration de l'information comptable (au niveau des agences)
doit, prochainement tre tendue aux comptes de l'Etat. Les mthodes employes au
sein des agences depuis plusieurs annes
constituent donc l'exprimentation d'une
opration qui doit tre conduite sur une
34
Le document-cadre prcise le niveau de dlgation

de signature qui est accorde au directeur pour sa
gestion. Ainsi, par exemple, le document-cadre du
Court Service donne la dlgation complte de signature pour les dpenses infrieures aux montants suivants : Construction 8,5 millions de livre sterling, achat
de matriel informatique 1 million de livre sterling,
consultants 0,1 million de livre sterling.

Royaume-Uni
chelle beaucoup plus grande, et qui doit

aboutir la rforme du budget de l'Etat.
contrle qui en ont dtermin les lments

constitutifs.
Tel que vu prcdemment que le directeur

de lagence bnficie dune certaine libert
de gestion en contrepartie de sa responsabilit envers les objectifs atteindre.
Les rapports des activits des agences

comprennent les lments suivants :
Cette libert de gestion peut, cependant,

faire lobjet de certaines balises, notamment
lorsquelle touche au domaine dintervention
politique. Ainsi, par exemple, il appartient au
directeur de lagence des cours de justice
de proposer au ministre la fermeture de certaines cours mais la dcision est prise in
fine par le ministre. De mme, le respect du
document-cadre par le directeur de lagence
ne garantit pas ce dernier toute libert
daction.
Un conflit entre le ministre de lIntrieur britannique et le directeur de lagence en
charge des prisons a abouti la dmission
force de ce dernier. Le sujet de discorde
tait relatif aux efforts raliser en vue de
rinsrer les prisonniers, le directeur de
lagence ayant une vision plus volontariste
du sujet que le ministre. Bien que le directeur de lagence ait rempli lensemble des
objectifs qui lui avaient t assigns dans le
document-cadre approuv par le ministre, il
sest donc vu contraint de se dmettre pour
une toute autre raison.
La diffusion dune culture du rsultat au sein
des agences britanniques ne prend vraiment
de sens que si un compte rendu prcis de
lactivit est effectu. Les agences britanniques sont tenues de rendre compte auprs
de leur ministre de tutelle qui demeure seul
responsable au Parlement du mandat confi
lagence. Elles produisent pour cela un
rapport des activits.
Au Royaume-Uni, le contenu du rapport des
activits na point t explicit par le lgislateur. Ce sont les attentes des ministres
gestionnaires ainsi que celles des corps de
ses missions et objectifs, les niveaux de

performance qui lui ont t assigns par
le ministre de tutelle, leur degr de ralisation dans le pass;
lments financiers; un tableau de financement permettant de savoir la fois

comment le financement des principales
oprations ont t raliss, et quelle a
t lutilisation des crdits budgtaires,
en particulier par rapport aux prvisions;
lments sur les ressources humaines;

un compte rendu des activits de
lagence : notamment en regard des actions entreprises, les rsultats atteints
par rapport aux niveaux de performance
assigns et les moyens financiers engags.
Le rapport des activits sert ainsi apprcier la qualit de lactivit dune agence face
aux objectifs qui lui ont t fixs. Il permet
au ministre de tutelle de trouver, dans un
support unique et complet, lensemble des
lments dinformation ncessaires pour
valuer la qualit intrinsque du management.
Une dernire prcision relative aux rapports
des activits peut tre nonce comme
suit : dans la mesure o le ministre est responsable de la gestion de la performance et
de la dtermination des objectifs globaux, le
rapport des activits de lagence doit contribuer situer aisment son action spcifique
dans lensemble de la politique ministrielle.
Cest pourquoi ces rapports sont approuvs
par le ministre avant diffusion.
Les rapports des activits sont rendus publics. Ils sont diffuss auprs du Parlement
et des instances de contrles.

Royaume-Uni
La Planification stratgique gouvernementale et ministrielle
Pour favoriser la coordination entre les
agences, un plan appel Public Service
Agreement (PSA), couvrant la priode 2001
2004, dtermine pour tous les ministres
environ 160 cibles, touchant les domaines
cls. Plus prcisment, les PSA dcrivent
les missions du ministre, ses finalits et
objectifs, les programmes quils comptent
mettre en uvre pour atteindre les objectifs
ainsi que les rsultats attendus.
Ces PSA comportent en outre, une valuation des ressources financires globales qui
seront dvolues chaque ministre pour
trois ans. Le particularisme du systme britannique est que cette valuation est non
rvisable pour la priode concerne (anne
fiscale 2001-2004). Lexprience britannique
rvle que les quipes du Treasury souhaitent se consacrer terme aux impacts conomiques de la dpense, donc son efficacit plutt qu son utilisation prcise. Ds
lors, les ministres sont libres de piloter leur
action. Cette prise de distance par rapport
la gestion quotidienne des ministres ne
signifie pas pour autant labsence de suivi
de leur action par la direction du Budget.
Cela tant, la consommation des crdits
budgtaires, mme si leur comptabilisation
est du ressort des ministres gestionnaires,
est rgulirement suivie au Royaume-Uni.
Limportance du suivi de la consommation
relve dune double optique :
sassurer que les dcisions de gestion

des ministres nhypothquent pas les
dpenses pour les annes suivantes;
sassurer priodiquement de lefficacit

de la dpense publique au sein du secteur.
cet effet, le Treasury rencontre rgulirement, en cours danne, les ministres gestionnaires pour valuer la consommation de
crdits et la mettre en regard des rsultats
obtenus. Ces rencontres donnent lieu la

rdaction de comptes rendus.
Le PSA a pour objectif damliorer le service
aux citoyens, de favoriser la coordination et
de permettre lapprentissage et le dveloppement au sein du gouvernement.
Si lexplicitation des objectifs et la fixation du
mode organisationnel ont t menes
linterne par les ministres gestionnaires,
leur validation sest effectue en relation
avec le Treasury. Ainsi, la procdure
dlaboration des PSA a t rigoureusement
encadre par le Treasury, notamment dans
la mesure o elle a t quasi simultane
la Comprehensive Spending Review (CSR)1998-35. Le Treasury souhaitait, loccasion
de la CSR et donc de la fixation de
lenveloppe triennale de moyens allous
connatre les grandes lignes directrices des
actions, envisages. Il a ainsi pu faire prvaloir certains de ses choix dans les objectifs
et indicateurs associs.
Les indicateurs de performance associs
aux PSA ont t arrts conjointement entre
le Treasury et les ministres gestionnaires,
lissue dun processus de discussion bilatrale dans lequel les ministres ont eu
justifier chacune de leurs actions au regard
de leurs objectifs. Le Treasury a dans certains cas su faire prvaloir son point de vue
sur les indicateurs mettre en place malgr
lhostilit des ministres gestionnaires.
Lexemple britannique est toutefois unique
et doit tre resitu dans un contexte historique o le Treasury exerce une influence
historique dans lappareil gouvernemental,
qui est renforce par la conjoncture politique
qui est en place depuis larrive de Mme
Thatcher et sest poursuivi jusqu date avec
le parti travailliste.
Ses engagements sont transparents et le
gouvernement sen veut imputable. Les ministres communiquent la population les
35
La CSR a permis une remise en cause de la procdure budgtaire qui prenait comme point de dpart les
enveloppes de crdit de lanne prcdente.

Royaume-Uni
informations sur ces rsultats par le biais de

leurs rapports ministriels.
Les PSA (dune dure de 3 ans) sarticulent
aux plans annuels de performance qui prcisent pour chaque ministre, le plan
daction pour lanne considre et les rsultats concrets et mesurables qui doivent
tre atteints. Les objectifs sont gnralement plus oprationnels que dans les plans
stratgiques. Ils visent expliquer comment
les ministres raliseront les objectifs de
haut niveau dfinis par les PSA. Quant aux
rsultats attendus, ils sont plus explicites.
Les plans annuels de performance sont
formaliss dans des documents spcifiques,
les Business Plan.
La planification stratgique au niveau
des agences
Lagence publie chaque anne un plan
daffaires (Business Plan) qui contient les
cibles atteindre en terme de rendement.
Ce plan est le contrat qui lie lagence et le
ministre. Le ministre a la responsabilit de
dterminer les cibles pour les agences sous
sa juridiction. Il le fait en collaboration avec
les directeurs des agences.
3. Cadre lgislatif
Au Royaume-Uni, il nexiste pas de cadre
lgislatif relatif aux agences. Les agences
ont t instaures avec la rforme Next
Steps issue du rapport Improving Management in Government : the next step
(Amliorer la gestion du gouvernement : la
prochaine tape).
Les ressources humaines et les ressources
financires sont intgres au document
dencadrement et ngocies par le directeur
gnral avec les agences centrales, elles
sont susceptibles dvoluer avec le temps.
Au Royaume-Uni, la rforme de la fonction
publique36 a mis fin aux formules de rmunration identiques pour toutes les administrations en confiant la responsabilit des
rmunrations et du classement du personnel, lexception des emplois suprieurs,
aux ministres et agences.
Il revient aux agences de ngocier
lvolution des conditions demploi et de
rmunration dans le cadre des ngociations annuelles, rassemblant les reprsentants du personnel, le prsident de
lorganisation syndicale la plus reprsentative et les reprsentants de ladministration.
En cas de dsaccord, le statu quo en matire salariale est de rigueur et les ngociations reconduites lanne suivante.
Agents occupant un emploi suprieur au
sein de lagence :
Le cadre global demploi et de rmunration
des agents occupant un emploi suprieur au
sein de lagence est dfini de manire interministrielle, et ces agents sont systmatiquement mis en comptition, y compris
avec du personnel issu du secteur priv,
pour pourvoir un emploi vacant. Environ
30 % des emplois suprieurs ouverts ces
dernires annes ont t directement combls par des personnes provenant du secteur priv.
Personnels de lagence
Les employs des agences restent des
fonctionnaires (Civil Servant).
Ils sont recruts par le directeur de lagence.
Ce dernier est, en outre, responsable de
leur promotion et des volutions salariales
et des licenciements ventuels.
36
Cette rforme a t prpare par la publication de

deux livres blancs en 1994 et 1995.

Royaume-Uni
le recentrage des ministres sur les

fonctions stratgiques et de planification;
En contrepartie de latteinte des objectifs

chiffrs, les agences ngocient avec leur
administration de rattachement et le ministre des Finances des enveloppes budgtaires prvisionnelles sur trois ans. Elles peuvent aussi disposer de diverses flexibilits,
ngocies en fonction de leurs besoins spcifiques : la globalisation des crdits de
fonctionnement, capacit de reporter des
crdits dune anne sur lautre.
la rdaction de documents-cadres tablissant prcisment le primtre

dactivits de lagence et le contexte de
ses relations avec la tutelle;
la transparence de la gestion par la publication des documents-cadres;
lintroduction dune culture de la performance tous les niveaux.
Le systme britannique autorise formellement les directeurs des agences redployer des crdits affects des programmes vers les moyens de fonctionnement ou
les dpenses de personnel Ces possibilits
sont limites dans la mesure o un objectif
de rduction global des cots de fonctionnement de 4 % sur trois ans a t impos
aux agences britanniques.
Les enveloppes de fonctionnement de
lagence sont entirement fongibles et il
nexiste pas de contrle a priori des dpenses. Une fois le budget vot et les crdits
allous, les agences disposent de manire
autonome de leur ligne de crdit.
Conclusion et constats
En conclusion, nous pouvons dire que la
finalit principale de la dmarche du
Royaume-Uni peut se rsumer par la recherche de la meilleure qualit du service
public en direction du citoyen au meilleur
cot . Si au dpart les ractions syndicales
ont t violentes et trs tales dans le
temps, aujourdhui les rformes se poursuivent sans soulever trop doppositions internes.
Les acquis majeurs de cette rforme sont
les suivants :
la spcialisation sur la fourniture dun

service bien identifi et la mesure des
rsultats;
La dfinition rigoureuse des missions assignes aux agences implique la dlimitation

prcise de leurs domaines dintervention et
vite a priori des redondances inutiles entre
structures administratives.
Cela tant, le systme britannique se heurte
cependant certaines limites :
Ainsi, tout dabord, mme si le systme britannique met en vidence la hirarchisation
(arborescence) des objectifs, dclins au
niveau des ministres puis au niveau des
agences, larticulation des objectifs entre
ces diffrents niveaux prsente certaines
faiblesses : une dconnexion de fait est
souvent prsente entre les objectifs des
PSA et ceux assigns par les ministres aux
agences relevant de leur tutelle.
Ensuite, la fragmentation trop pousse des
champs de comptences des structures
administratives peut occulter lutilit de programmes mens par plusieurs services,
notamment si plusieurs ministres sont
concerns. Confront cet cueil, le gouvernement britannique a palli les effets
potentiellement ngatifs dune trop grande
sectorisation en instaurant une politique
dhorizontalit administrative, dfinie dans
un rapport publi en 2000 et intitul CrossCutting : wiring it up . Cette politique permet dassurer une coordination des efforts
pour atteindre des objectifs complmentaires et viter par le fait mme le travail en
parallle au mme moment et lanait trois

Royaume-Uni
PSA spcifiques sur des politiques impliquant divers ministres et agences37.
lefficacit du systme de justice criminelle qui associe le Home Office, le Lord

Chancellor et lAttorney General;
la lutte contre la drogue qui couvre

laction du Cabinet Office, du Home Office (aspect ministre de lIntrieur mais
aussi administration pnitentiaire), de la
Sant, de lducation et des Affaires
trangres;
lamlioration des conditions de vie des

jeunes enfants qui associe les ministres de la Sant, de lducation ainsi que
les autorits locales.
Quel avenir pour les agences britanniques?

Ds son arrive au pouvoir, le gouvernement Blair a sembl prendre de la distance
par rapport au modle de lagence. Sans
dsavouer les Next Steps, il a privilgi les
ministres et le centre du gouvernement au
dtriment des agences. Cette nouvelle
orientation a t mise en lumire par le
2000 Next Steps Review . Contrairement
aux ditions antrieures de cette publication
annuelle, qui donnaient la liste des agences
par ordre alphabtique, la table des matires de ldition 2000 ne mentionne que les
ministres et aucune rubrique quelle quelle
soit nest consacre aux agences. Mettre
laccent sur les agences rvle la volont
den faciliter laccs lusager. La nouvelle
structure tmoigne de la volont du gouvernement Blair dindiquer clairement la subordination des agences aux ministres, ces
derniers tant les instruments laide desquels le gouvernement labore les politiques et assure leur mise en uvre.
Tout en demeurant favorable dans ses propos la politique des Next Steps, le gou37
Ces engagements propres plusieurs ministres

sont appels cross-cuttting PSA.
vernement Blair a tabli un programme de

modernisation reposant sur une forte orientation des politiques par le centre du gouvernement. Le but est daccrotre la ractivit et la qualit des services, mais, contrairement aux Next Steps, qui prnaient la
fragmentation pour atteindre cet objectif,
lintgration des structures et des politiques
a t cette fois privilgie. En outre, plutt
que de sparer les politiques des activits,
la modernisation a eu pour objectif de les
regrouper. Le livre Blanc sur la modernisation de ladministration (1999) nvoque
mme pas les Next Steps. Au lieu de soustraire les services la tutelle ministrielle,
on leur fait jouer un rle primordial dans les
performances ministrielles et au lieu de
sappuyer sur les agences pour la fourniture
des services, on en confie la responsabilit
aux ministres. En rupture avec la logique
qui avait cr les agences, le Livre Blanc
insiste pour quil existe Whitehall une
nouvelle concentration sur les rsultats
exigeant de chaque secrtaire permanent
quil fasse en sorte que son ministre soit en
mesure de mener bien la ralisation des
principaux objectifs gouvernementaux et en
assume personnellement la responsabilit
pour en garantir lexcution .
Que deviennent les agences dans cette
stratgie axe sur les ministres?
Les agences survivent mais perdent un peu
de lautonomie promise par le projet initial.
Dans le raisonnement de la modernisation
une indpendance excessive nuit la cohsion des politiques et lintgration des services. Ce thme est voqu dans Wring it
Up, manifeste pour la fourniture de services
intgrs publi par le Cabinet Office en
2000. Ce rapport prconise, entre autres, un
renforcement de lautorit des ministres et
des hauts fonctionnaires.
Dun point de vue strictement juridique, cette
nouvelle donne ne change rien aux relations
agences-ministres. Les ministres sont
formellement responsables de llaboration

Royaume-Uni
des politiques, de la coordination des programmes et des rsultats obtenus du point

de vue de la prestation des services,
comme cela a toujours t le cas, et les
agences restent responsables dans leur
domaine dactivit respectif en ce qui
concerne les cots et la production. Toutefois, la nouvelle importance accorde la
responsabilit ministrielle lgard de la
fourniture des services limite invitablement
lautonomie des agences. Les agences sont
tenues de suivre les instructions des ministres, quitte adopter les mthodes de ces
derniers au dtriment des leurs.
Loriginalit de lexprience britannique est
que le gouvernement Blair a pu raffirmer
lautorit des ministres sans abandonner
officiellement la politique des Next Steps.
Sans doute en ira-t-il autrement pour les
administrations trangres qui ont rendu les
agences juridiquement indpendantes des
ministres. Des difficults risquent de surgir
lorsque mergera la volont de raffirmer
lautorit des ministres.

Royaume-Uni
GOUVERNEMENT
Public Service Agreement : Dtermine les priorits
et fixe les cibles
MINISTRES
Dploys dans la planification stratgique
ministrielle
Plan annuel de performance : formalis dans des documents spcifiques : les Business Plan
AGENCES
Dploys
dans
les
agences
laboration dun Business Plan : Contient les cibles de

rendement atteindre et dtermines par le ministre

Royaume-Uni
Bibliographie
BOVAIRD, T. et GREGORY, D. (1996). Performance Indicators: The British Experience . Dans
Halachmi, Arie Bouckaert Geert, Eds. Organizational Performance and Measurement in the
Public Sector. The State of the Art. Wesport CO, Quorum Books. p. 239-271.
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TROSA, S. (1995). Moderniser l'administration, Comment font les autres ? Paris, Les ditions
d'Organisation.

Sude
Sude
Le Royaume-Uni de la Sude est une monarchie constitutionnelle de type parlementaire. Les pouvoirs
du roi, en tant que chef dtat, sont essentiellement reprsentatifs et symboliques. Le pouvoir excutif
appartient au premier ministre et un cabinet form par celui-ci.
Dtenteur du pouvoir lgislatif, le Parlement (Riksdag) unicrmental est form de 349 membres lus
pour une priode de quatre ans. La plupart des siges (310) sont rpartis, de faon permanente, entre
les 29 circonscriptions, alors que les 39 autres siges sont rpartis, la suite de chaque lection, entre
les partis politiques, selon le pourcentage des votes obtenus, dans une finalit de reprsentation proportionnelle.
La Sude compte 21 comts (ln) et 289 municipalits (Kommun). Les reprsentants de ces niveaux
gouvernementaux sont lus. Leurs pouvoirs leur sont accords par le gouvernement fdral et sont rpartis en fonction du nive
au de gestion appropri pour ladministration de ces services.
st
Source : Comparative public administration, 1 ed., United Kingdom, J. A. Chandler, 2000.

Ds le 16e sicle, la Sude comptait des
agences lintrieur de son appareil tatique. Il faut cependant attendre la Constitution de 1809 pour voir leur statut devenir
officiel. Ce pays nordique avait, ds cette
poque, une volont de limiter le pouvoir
excutif sur la bureaucratie par une sparation entre llaboration des politiques et la
prestation de services aux citoyens,
lobjectif ultime tant de contrer les interventions politiques dans la mise en uvre des
programmes.
Prs de cinq sicles plus tard, le modle
sudois est toujours dactualit et il a fait
lobjet de nombreuses analyses. Plusieurs
pays, comme le Royaume-Uni, se sont inspirs de cette forme dorganisation pour
rformer leur propre administration publique. Depuis les annes 1980, la responsabilit managriale, lefficacit organisation-
nelle et surtout la sparation entre les fonctions de conception et dexcution sont les
bases de la nouvelle gestion publique que
lon retrouve dans la plupart des pays de
lOCDE. Malgr sa position avant-gardiste
en matire de sparation entre llaboration
des politiques et la prestation de services, la
Sude nchappe pas, au cours des annes
1980, une crise conomique, comme plusieurs autres pays. Elle doit, elle aussi, entrer dans diffrentes vagues de rformes
afin de rtablir son conomie, de restructurer et de dcentraliser ses agences.
Alors quelle bnficiait des plus forts excdents budgtaires de tous les pays de
lOCDE au cours des annes 1980, la
Sude a enregistr, ensuite, les dficits
budgtaires les plus levs. Ces dficits
budgtaires se sont accompagns de la
hausse de la dette publique. Entre 1987 et
1998, le pays est pass par un affaissement
puis un redressement de son solde budgtaire.
Peu avant le dbut de cette situation critique, le gouvernement sudois stait lanc
dans une premire vague de rformes qui

Sude
visait surtout des changements au niveau

juridique. Entre 1982 et 1988, loccasion
de la rvision de la Loi sur ladministration
publique, la procdure administrative a t
simplifie dans le but de rendre le service
public plus accessible aux citoyens. Le gouvernement souhaitait avant tout renforcer la
lgitimit des institutions publiques par
laugmentation de la dimension service aux
dpens de la conception lgaliste traditionnelle. La Sude a privilgi, pour guider les
activits de ses agences, de ne pas crer
une loi pour chacune delles. Elle a plutt
adopt des lois-cadres qui dfinissent les
limites, suprieures et infrieures, travers
lesquelles les agences peuvent exercer
leurs activits. Lobjectif de ladoption de
telles lois tait de rduire le contrle politique exerc sur ladministration publique.
Cest cette mme priode que la gestion
par objectifs a t mise en place.
La seconde vague de rformes (1988-1998)
sorientait autour de la ncessit de
sengager dans les rformes institutionnelles.
Lefficacit
administrative,
lautonomie des agences et lintroduction de
concepts lis lconomie de march sont
au cur de cette rforme. Une nette prdominance a t accorde aux aspects
budgtaires. Dune part, le gouvernement a
entrepris une vaste rorganisation de ses
agences et institutions. Certaines tant fusionnes et dautres, supprimes. Dautre
part, des transformations fondamentales ont
t apportes la procdure budgtaire. Le
cadre budgtaire pluriannuel a t introduit
de mme quune procdure ascendante en
matire budgtaire.
Ltat a profit de cette rforme pour dcentraliser certains services aux collectivits
territoriales. Les agences ont, par le fait
mme, perdu deux des tches quelles assumaient, savoir lallocation de subventions aux municipalits et le contrle des
activits de ces dernires. La dcentralisation et la drglementation des autorits
locales ont priv les agences dune partie
de leur champ daction au sein du systme
administratif. Celles-ci se sont alors tour-
nes vers la diversification de leur rle en

proposant, par exemple, leur expertise et
leur comptence professionnelle aux collectivits territoriales.
La Sude se distingue par les traits particuliers de son administration publique. Ses
petits ministres, ses agences gres de
manire indpendante et le rle important
jou par les autorits locales et rgionales
dans la prestation de services publics sont
les lments caractristiques de cette administration. De plus, toutes les activits du
gouvernement se fondent sur trois principes
essentiels : la dmocratie, le respect du
droit et lefficacit. La dmocratie ncessite
que ladministration publique sacquitte de
ses tches conformment aux dcisions
prises par le Parlement et le gouvernement.
Le respect du droit signifie que
ladministration publique doit prendre des
dcisions fondes sur la lgislation actuelle
et dautres rgles statuaires et que les individus doivent aussi avoir la possibilit de
soumettre leur litige aux tribunaux.
Lefficacit suppose que ladministration
publique atteigne les rsultats voulus et
ralise les objectifs fixs par le gouvernement, et ce, en respectant un bon rapport
cot-efficacit.
Le nombre exact dagences et de ministres
varie constamment. Les donnes les plus
rcentes font tat de plus de 300 agences
au sein de ladministration publique sudoise.
Tel quil la t prsent prcdemment, la
Sude a organis son systme administratif
sur la base de la sparation de lexcutif et
de la bureaucratie. Des ministres de petites tailles sont en place pour concevoir les
politiques alors quun grand nombre
dagences administratives sont responsables de la mise en uvre de celles-ci.
Llment central des agences est sans
contredit leur autonomie. Le gouvernement
et les ministres ne peuvent interfrer dans

Sude
la mise en uvre des lois par les agences.

En contrepartie, les ministres ne sont pas
tenus responsables de lapplication des lois
par les agences devant le Parlement, les
responsables des agences sont imputables
de leurs actions.
Les rformes opres au cours des annes
1980-1990 nont pas ncessit, en Sude,
de refonte de lorganisation des pouvoirs
publics puisque le pays se distinguait dj
par la sparation entre ses fonctions de
conception et dexcution. De plus, le
concept de privatisation ne semble pas intresser ladministration sudoise. Les documents consults ne font tat daucun mouvement dans ce sens. Il faut rappeler que
ce nest pas tant lorganisation des pouvoirs
qui proccupait les Sudois, mais plutt la
saine gestion financire.

Il existe au sein du gouvernement 12 ministres et leur ministre correspondant et
13 petits dpartements de services publics
pour lducation, les services sociaux, etc.,
qui contiennent en moyenne environ 100
employs chacun. Leurs tches sont relatives la prparation : des projets de lois,
des dcisions et des lois adoptes et des
rglements pour les agences administratives. Les ministres ne sont pas concerns
par les dtails de lappareil administratif,
limplantation des dcisions est du ressort
des agences et des municipalits.
La gestion de chaque agence repose sur
son directeur gnral. Certaines agences
nont pas de conseil alors que dautres, la
majorit, ont des conseils consultatifs (cf.
Annexe 1); finalement, certaines ont des
conseils pleinement responsables. La majorit des conseils interviennent non pas
comme des comits directeurs, mais plutt
comme des organes consultatifs. Les membres qui sigent sur ces derniers appartiennent gnralement aux sphres suivantes :
politique, parlementaire, municipale ou reprsentative (les reprsentants des groupes

dintrts concerns par les activits des
agences se retrouvent frquemment sur ces
conseils). Les conseils pleinement responsables se comportent comme des conseils
dadministration dentreprises prives. Dans
ce cas, le directeur sera responsable devant
le conseil; dans les autres cas, cest directement au Parlement.
Les directeurs gnraux sont nomms pour
une priode dtermine. Leur mandat est
dune dure moyenne de sept ans. Les nominations ces postes se font par dcret.
Le processus de slection se fait par le
Conseil des ministres, mais la dcision revient gnralement au premier ministre et
au ministre concern. Mme si ce type de
nomination peut sapparenter aux nominations politiques, il est important de souligner
que les directeurs gnraux ne dmissionnent pas lors dun changement de gouvernement.
Les agences profitent dun trs large degr
dautonomie. Elles ont les ressources humaines et financires leur permettant de
bien fonctionner. Les agences sont responsables de limplantation des politiques. De
plus, elles influencent leur rdaction par leur
expertise et leurs connaissances des conditions ncessaires au dveloppement de
nouvelles politiques qui rpondent aux attentes des citoyens.
Les directeurs dagences sont tenus de diriger leurs activits conformment aux attentes du gouvernement. Le gouvernement
attend aussi deux quils examinent et dfinissent de nouvelles priorits et quils trouvent les mesures qui renforcent lefficacit
pour permettre la rationalisation et accrotre
la productivit. La grande libert dont les
agences bnficient pour choisir leurs propres modalits de travail impose donc des
exigences particulires leurs directeurs.
Les plus importantes sont :
une direction comptente;

Sude
la capacit de prsenter et de faire valoir les objectifs de lagence;
la dlgation de la responsabilit;
la capacit de susciter lenthousiasme

des agents et de les initier faire des
efforts concerts pour atteindre les objectifs.
Les restrictions pesant sur le fonctionnement des agences ont t limines au

cours des dernires annes, y compris pour
la gestion du personnel et pour la gestion
des locaux administratifs, que le gouvernement central se gardait.
Les agences sont directement subordonnes au gouvernement. Elles font cependant galement rapport au ministre auquel
elles sont associes. Bien quelles soient
rattaches un ministre, les agences rpondent de leur action devant le Parlement.
Lautonomie des agences est protge par
la Constitution.
Les agences se divisent en secrtariats,
puis en directions ou bureaux. En plus de
mettre en uvre les politiques, lois et rglements des ministres, les agences peuvent
proposer des changements lgislatifs au
gouvernement. Cest sur la base de leur
exprience quelles sont en mesure de proposer des changements aux lois et rglements.
Le rle des ministres est crucial dans
llaboration et le suivi des politiques publiques. Cependant, dans la pratique, les
agences ont un poids trs important d
leurs effectifs (98 % des employs se retrouvent dans les agences) et leurs comptences. Ce dsquilibre des effectifs est
tel que certaines agences ont acquis un
poids politique dpassant celui des ministres.
Avec la mise en place des rformes, les
agences ne sont plus values sur les
moyens, mais plutt sur les rsultats obtenus. Cest travers une lettre de mission que les ministres prcisent leurs attentes aux agences. Ces attentes deviennent les objectifs atteindre.
Chaque lettre de mission doit contenir :
une spcification des objectifs et des

normes au niveau oprationnel;
lindication de la manire dont il sera

rendu compte des rsultats obtenus;
lnonc de toute tche particulire que

lagence est charge de mener bien;
lexamen de la contribution que le travail

de lagence apporte aux rsultats souhaits par le gouvernement.
Pour faire le suivi des lettres de mission ,

les agences doivent, depuis 1993, publier
un rapport annuel sur leur situation financire, leurs activits et leurs rsultats. Ce
rapport fait lobjet dun examen du Bureau
national
de
vrification.
Depuis
ltablissement de cet examen par le Bureau, le contenu des rapports a t bonifi.
Ils sont devenus le principal outil qui permet
deffectuer la comparaison et le contrle des
agences. Le rapport financier doit tre accompagn dun rapport sur les performances.
Les rapports annuels financiers et de performance contiennent de linformation qui
couvre les trois annes financires passes
et sont comptables dans le temps. Lagence
se doit de commenter les performances
dont elle fait tat au regard des objectifs
atteindre et des activits spcifies par le
gouvernement dans la lettre de mission .
Le dtail de cet expos sur les performances doit sappuyer sur des donnes
dment justifies et des mthodes de mesure.
La structure des rapports annuels suit gnralement un modle commun. Le directeur
gnral de lagence met en relief, en termes
gnraux, les activits de lagence au cours

Sude
de lanne et voque les problmes majeurs

qua rencontrs lagence. Il procde un
examen dtaill des activits de lagence
ventiles par domaines (par produits). Bien
quil y ait dans les rapports annuels une
partie spcifique consacre aux produits, la
plupart des informations sur les performances se retrouvent dans la section qui
contient la description des activits de
lagence. Aprs cette description, sont prsents les tableaux statistiques sur les activits de lagence, qui comprennent un bilan,
un rapport budgtaire, une analyse de la
situation de trsorerie et un relev des produits, accompagns de notes explicatives.
Le Bureau national de vrification examine
chacun des rapports.
lanalyse de la performance et le processus

budgtaire se prsentent en cinq tapes :
a. Le gouvernement dtermine les objectifs long terme;
b. Les ministres transmettent les objectifs
aux agences accompagns de directives prcises;
c. Les agences soumettent leur budget au
gouvernement;
d. Le gouvernement autorise les dpenses
et approuve les objectifs;
e. Les agences dterminent leurs objectifs
oprationnels, grent les programmes et
rendent compte au Parlement.
En matire de gestion des rsultats, le gouvernement a fix peu de rgles sur la manire dont sont values les activits menes par les agences. Ces dernires sont
dautant plus redevables quelles sont libres
de choisir les mthodes pour raliser leurs
objectifs. Le gouvernement estime que la
personne nomme, soit le directeur gnral,
par une agence pour diriger une activit doit
aussi disposer de lautorit ncessaire pour
choisir les instruments et les moyens pour
atteindre les buts fixs dans la lettre de
mission .
Le gouvernement a confi une grande partie de sa politique de gestion du personnel

aux agences. Les directeurs dagences sont
donc responsables de la politique de personnel de leur agence respective, cest-dire des questions relatives au recrutement
du personnel et des cadres, lacquisition
des comptences et la mobilit, et des
conditions de rmunration et demploi.
3. Cadre lgislatif
Lactivit des agences est encadre par la
lgislation, mais les agences ne sont pas
cres par une loi. Si elles ont le droit de
dfinir leur propre organisation, elles doivent nanmoins fournir au gouvernement
linformation ncessaire pour coordonner
leurs activits, valuer leurs travaux et piloter laction gouvernementale.
Les relations entre les administrateurs des
agences et les ministres sont bases sur
un processus plutt informel et sur le dialogue. Ce type de relation fait en sorte que
Les directeurs gnraux sont responsables

du recrutement, de la notation et du licenciement de leur personnel. Il nexiste pas de
fonction publique en Sude. Le principe
demploi vie nexiste pas. Il ny a presque
pas de distinction entre les conditions
demploi du secteur public et celles du secteur priv. Bien que la ngociation collective
ait t intgralement transfre aux agences, il existe toujours une structure deux
tages puisque les directeurs dagences se
sont regroups, sous la forme dune Confdration des employeurs publics, o ils
sentendent dabord sur les conditions de
base la ngociation.
Dans chaque agence, les ngociations reposent dans une large mesure sur la performance de chaque agent. Il est frquent
que des agents occupant le mme poste

Sude
soient pays diffremment du fait de leur

performance respective.
Les agences sont censes faire de la gestion des ressources humaines un moyen
efficace datteindre les objectifs viss de
faon inspirer confiance aux citoyens. La
tche du gouvernement ne consiste qu
fixer des balises pertinentes afin dassurer
des conditions de travail minimales dans les
politiques de personnel des agences.
En ce qui concerne la nomination des directeurs, les services gouvernementaux
recherchent des candidats aussi bien
lintrieur qu lextrieur du secteur public.
Aprs concertation entre le premier ministre, le ministre de la Justice et le ministre
concern, celui-ci est responsable du recrutement des directeurs dagences dans son
propre domaine.
Depuis les rformes, les agences ont adopt un plan budgtaire pluriannuel (triennal),
plutt quannuel. Outre les modes de reddition de comptes prsents plus tt, le tiers
des agences est examin chaque anne de
faon rotative. Cet examen se concentre
davantage sur les objectifs que sur les dtails administratifs. Cette valuation est assure par le Standing Committee on the
Constitution. Il se concentre sur la faon
dont les agences utilisent les fonds allous
en matire defficience et dutilisation rationnelle des ressources.
Les agences tiennent une comptabilit
dexercice. Les crdits dexploitation sont
dposs sur un compte. Sils sont dpenss
au rythme de moins dun douzime par
mois, lagence peroit des intrts; dans le
cas contraire, elle doit verser une somme
qui reprsente le cot de lemprunt. Elle
peut reporter jusqu 3 % des crdits sur
lanne suivante et, dans cette mme limite,
peut anticiper sur les crdits futurs. Elle
peut ainsi faire face limprvu et planifier
ses activits dans la dure.
Les agences financent lensemble de leurs

dpenses dans un seul des secteurs budgtaires (voir Annexe 2) du gouvernement.
Elles ne font face aucune restriction quant
au choix des lments quelles emploient
pour dpenser leur budget. Le gouvernement central, jusquau milieu des annes
90, se gardait la responsabilit des ngociations collectives et la gestion des btiments. Ces deux lments de dpense relvent maintenant des agences. En fait,
celles-ci ont lentire responsabilit de toutes leurs activits.
6. Administration locale et rgionale

Les municipalits sont diriges par une assemble lue et elles ont un pouvoir de
taxation. Leurs responsabilits incluent gnralement la planification locale, les rues,
leau potable et les gouts, llectricit, la
protection de lenvironnement, les inspections sanitaires, les soins aux enfants,
les coles, les services sociaux et les soins
aux personnes ges.
Les comts sont aussi dirigs par une assemble lue et ils ont les mmes pouvoirs
de taxation. Ils sont responsables des services de sant, des systmes de transport
rgionaux, de la planification rgionale.
Lautonomie et les droits de taxation des
deux autorits sont garantis par la Constitution. Il ny a pas de hirarchie entre ces
deux niveaux, leurs responsabilits sont
dtermines en fonction de la pertinence du
niveau de gestion requis par la prestation
du service.
Conclusion
La structure du systme administratif sudois semble trs dcentralise. Cependant,
le Parlement et le gouvernement disposent
de trois outils importants pour contrler
ladministration publique : le pouvoir de la

Sude
lgislation, le pouvoir des finances et le

pouvoir de nomination.
Lexercice du pouvoir des finances se fait
par lintermdiaire du budget des agences
qui est examin de prs par les ministres
concerns et par le ministre des Finances.
Chaque anne, au printemps, la prsentation du projet de budget et des finances
propose les limites des dpenses dans divers domaines daction; en automne, le projet de loi sur le budget et les finances est
soumis la dcision du Parlement. Les rsolutions plus prcises concernant les objectifs atteindre et les instructions associes au budget adopt sont contenues
dans les documents officiels du gouvernement et contiennent laffectation des
fonds aux agences intresses. Les rapports annuels soumis par les agences leur
ministre respectif sont dimportants lments de suivi effectus par le gouvernement. Celui-ci matrise aussi les activits
en choisissant les prsidents et les membres des conseils de direction des agences.
tains de ses services. Pour cette raison, il

est lgitime de penser que cette option ne
fait pas partie des priorits gouvernementales.
Le pouvoir de nomination est un lment

essentiel lexercice du contrle par le
gouvernement. Il existe une politique, soigneusement tudie et applique, de recrutement des cadres dirigeants qui permet
dexercer un contrle sur la prestation des
services. Ce sont les comptences et le
leadership des dirigeants qui dterminent
en grande partie la russite de la mise en
uvre de la politique du gouvernement.
La plus grande difficult que semble, en ce
moment, poser le modle sudois est le
poids quont pris les agences en comparaison avec celui des ministres. La faiblesse relative des ministres laisse peu de
marge de manuvre aux ministres pour
prciser clairement les rsultats atteindre
par les agences.
En ce qui concerne la privatisation, le gouvernement ne semble pas structurer son
appareil
autour
de
cette
option.
Linformation disponible ne permet pas de
savoir si le gouvernement a privatis cerLOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 91

Sude
Bibliographie
AUGER, J. (2002) Les agences administratives dans trois pays de lOCDE , Coup dil, vol.
6, no 2, mai 2000.
CHANDLER, J.A. (2000). Comparative public administration, 1st ed., United Kingdom, 275 p.
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de la gestion et du dveloppement conomique, no 5, mars 2003.
OCDE. Comit de la gestion publique (1998). La procdure budgtaire en Sude, Puma, mai
1998.
OCDE (1997). En qute de rsultats: pratiques de gestion des performances. Puma, 145 p.
OCDE (2001). Le secteur public au XXIe sicle : repenser le leadership, Gouvernance, 111p.
PIERRE, J. La rforme administrative en Sude : vers un dclin du contrle politique de
ladministration? Revue franaise dadministration publique, no 75, 1995, p. 367-376
SWEDEN. Public sector productivity in Sweden, Budget department swedish ministry of finance,
Stockholm, vol. 3, 1997, 83 p.
SWEDEN. THE SWEDISH AGENCY FOR ADMINISTRATIVE DEVELOPMENT. Public Sector Reform : lessons from the nordic region, the Swedish experience. 2000.
WILKS, S. (1995). Reform of the national budget process in Sweden , International Journal of
Public Sector Management, vol. 8, no 2, Royaume-Uni, p. 33-43.

Sude
Annexe 1 : Organigramme
Organigramme 1
Parlement
Ministre dattache
labore les politiques
Imputable devant le
Parlement
Lien pour assurer la continuit

entre les politiques et les services
Agence
Facultatif
Conseil consultatif
ou
Conseil dadministration
Prestation de
services

Sude
Annexe 2 : Liste des 27 secteurs budgtaires en vigueur en Sude
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
Le systme politique sudois

conomie et administration financire
Administration et recouvrement des impts
Justice
Politique trangre et Coopration internationale
Dfense
Aide internationale au dveloppement
Immigration et rfugis
Sant, soins mdicaux et services sociaux
Prestations maladie et invalidit
Prestation vieillesse
Famille et allocations familiales
Allocations chmage
March du travail
Aide aux tudiants
ducation et recherche universitaire
Culture, mdias, organisations religieuses, loisirs
Urbanisme, logement, construction
Dveloppement rgional
Environnement
nergie
Communications
Agriculture, forts, pche
Entreprises
Dotations globales aux communes
Intrt de la dette publique
Contribution au budget de lUnion europenne

Indianapolis
Indianapolis
Depuis 1992, date dentre en fonction du
maire Stephen Goldsmith, la Ville
dIndianapolis a vu sa structure municipale
transforme. Cependant, les rsultats qui
dcoulent des changements sont mitigs.
Dun ct, le maire clame haut et fort sa
russite; de lautre, des opposants tentent
de dresser un bilan plus critique des modifications apportes la ville.
lorigine des problmes budgtaires des

gouvernements. La solution prconise par
Goldsmith est douvrir la prestation de services municipaux la comptition. Il faut
noter que cette ouverture des services la
comptition nexclut en aucun cas le secteur
public, celui-ci tant toujours apte fournir
ces services. Lide nest pas de remplacer
un monopole public par un monopole priv.
La prsente fiche a comme objectif de dresser brivement le portrait de la situation

dIndianapolis. La premire partie expose
les travaux et les rsultats tels que prsents par le maire, dans son livre intitul : The
twenty-first century city. La seconde partie
prsente les opinions des opposants du
maire.
La mthode retenue par Goldsmith pour

transformer la ville est simple. Si un service
offert par la Ville est aussi offert par
lentreprise prive, il faut soumettre ce service au principe de concurrence, cest--dire
lancer un appel doffres pour lobtention du
contrat de services. Lun des exemples prsents ici se rapporte aux services
dimprimerie et de reprographie. Ce service,
destin uniquement ladministration municipale, cotait trs cher. Il a donc fait lobjet
dun appel doffres. Cest une compagnie
prive qui a obtenu le contrat et elle a permis la Ville dpargner plusieurs millions.
linstar de la compagnie prive, louvrage
recle de nombreux exemples o les
contrats ont t dcrochs par les employs
de la Ville.
Philosophie de Goldsmith
Les changements implants par le maire
tirent leur origine de la situation qui prvalait
dans la ville son arrive. Comme plusieurs
villes, Indianapolis faisait face lexode de
sa population vers les banlieues : les citoyens, mais aussi les entreprises commenaient dmnager. Ces dparts entranaient une diminution des revenus pour la
Ville et une augmentation des comptes de
taxes des rsidents pour pallier au manque
gagner.
La comptition a t la base de toutes les
transformations envisages et implantes
par le maire de la Ville dIndianapolis, Stephen Goldsmith. Les ides principales qui
sont lorigine de ses ralisations font
lobjet des paragraphes suivants.
Selon lui, ce nest pas la privatisation qui
engendre des conomies au sein de
lappareil public, mais plutt le concept de
comptitivit. Le problme majeur des administrations gouvernementales rside dans
le monopolisme de leurs prestations de services. Ce mme monopole serait, en outre,
Les rsultats sont, selon le maire, trs probants et ont permis la Ville dconomiser
des millions, en fait plus de 195 millions de
dollars. Pour sadapter aux nouvelles pratiques du maire, les employs de la Ville se
sont regroups afin de soumissionner, eux
aussi, sur les contrats municipaux. Les employs faisaient, par contre, face une difficult majeure : le nombre dchelons hirarchiques et le nombre de personnes associes aux postes exigeaient une grande
dpense et contraignaient les employs
proposer un projet de soumission peu
concurrentiel. Ils ont donc demand au
maire de diminuer le nombre dchelons
hirarchiques, sans quoi ils nauraient aucune chance de dcrocher les contrats. Le
maire a accept cette demande malgr les

Indianapolis
implications politiques telles que la perte du

soutien du syndicat des cadres.
Cinq principes guident les dcisions de
Goldsmith :
la population connat mieux que le gouvernement ce qui est le mieux pour elle;
les monopoles sont inefficients, et particulirement ceux du gouvernement;
la richesse doit tre cre et non redistribue;
le gouvernement ne peut pas bien excuter toute une gamme de services;
les villes ne devraient pas augmenter

les taxes ou les prix par des rgulations,
sans dabord les confronter au principe
de concurrence.
Selon le maire, la prestation de services

municipaux est plus efficace et cote moins
cher la population que lors de son arrive
la mairie. Pour arriver cet tat de situation, dautres changements, caractre
plus administratif, ont t ncessaires. La
comptabilit base sur le cot des activits
a t implante. Avant cette modification, il
ntait pas possible de dterminer combien
cotait lenlvement des ordures.
cette nouvelle mthode de comptabilit
sest ajoute la mesure de la performance.
Ce nouvel ajout a permis dlaborer un
budget populaire capable dexpliquer
aux citoyens ce quils reoivent pour chaque
dollar investi.
Des sondages de satisfaction ont aussi t
raliss pour sonder lopinion publique. Finalement, le concept de responsabilisation
des employs a t instaur de manire
ce
que
chacun
simplique
dans
lamlioration de son travail.
Le maire, depuis son entre en fonction en
1992, est aussi intervenu afin de responsabiliser les citoyens. Son but tendait amener les citoyens se prendre eux-mmes
en charge plutt que dattendre un soutien

de la municipalit. Pour ce faire, il a mis en
place des centres de ressources de quartier.
Analyse du modle par les opposants
Il faut mentionner que lensemble des opposants du maire parlent de privatisation et
non pas de comptitivit. Une tude de Mullins et Zorn, professeurs universitaires, dmontre que les rsultats obtenus par la Ville
dIndianapolis sont discutables. Dabord, la
mthode de budgtisation selon le cot des
activits a t dmontre comme tant une
mthode
subjective
et
imprcise.
Largument principal que soutient cette
tude est que les cots tablis la base
pour les calculs sont en grande majorit des
estimations, surtout lorsquil sagit du calcul
des cots dun service. Il semble, par
exemple, difficile dtablir la proportion de la
rpartition des cots salariaux associs
un employ affect la prestation de plusieurs services.
Le second argument repose sur le fait que
mme sil est possible destimer de faon
raisonnablement objective les cots directs
dun service, cet exercice relve du dfi en
ce qui concerne les cots indirects. Plusieurs biais peuvent donc sintroduire dans
le calcul des cots dun service offert, ce qui
rend les rsultats discutables.
La Ville soutient que la mise en comptition
de ses services lui a permis dconomiser
des sommes importantes. Cependant, les
auteurs pensent, pour les raisons prsentes prcdemment, quil est impossible de
vrifier ces propos justement parce que les
rsultats sont tablis laide de la mthode
de budgtisation selon le cot des activits.
Les auteurs prsentent le cas de lusine de
traitement des eaux uses, contrat de services qui a t octroy en 1994 au secteur
priv. premire vue, la diminution des
cots peut tre attribue deux facteurs. Le
premier est le nombre demploys qui est
pass de 328 168. Le second facteur est

Indianapolis
le remplacement de la mthode de traitement lozone et loxygne cryognique

par la mthode au chlore, un procd moins
coteux.
La Ville continue dassumer certains des
cots associs la prestation de services
qui devraient normalement tre sous la responsabilit des contractants, par exemple la
rceptionniste la mairie qui reoit quantit
dappels pour des demandes dinformation
ou des plaintes pour des services qui ne
sont plus assums par la Ville. Cette employe est tout de mme sur la feuille de
paie de la Ville, son salaire nest pas rparti
proportionnellement entre tous les contractants pour lesquels elle redirige les appels.
Ces cots ne sont donc pas comptabiliss
adquatement, ce qui entrane des erreurs
dans la prsentation du contrat priv puisque certaines dpenses sont cartes.
Stephen McGovern, du Haverford College,
sest, quant lui, interrog sur la responsabilisation des citoyens qua voulu implante
le maire. Son article fait une revue de la
situation actuelle telle que vcue dans la
ville. Il soulve galement les conflits qui
sont survenus et qui surviennent encore au
sein des centres de ressources de quartiers
mis en place par Goldsmith. Un des principaux problmes repose sur le manque de
leadership, long terme, des bnvoles qui
uvrent dans ces centres.
res ou majeures. Si lentretien ou les rparations majeures nont pas t compris dans
les contrats, il y aura tt ou tard un ajustement effectuer. Les cots pour tenir
compte de ces ajustements feront augmenter la valeur des contrats. La Ville pourrait
aussi devoir reprendre la prestation de ces
services pour sassurer que la hausse des
cots nentrane pas une modification de
laccessibilit des services pour les rsidents.
Linformation sur la Ville dIndianapolis nest
pas abondante en sol qubcois. Par
contre, un livre sur le sujet vient dtre publi au Canada. Rdig par Sheila Suess
Kennedy, louvrage intitul To Market, To
Market : Reinventing Indianapolis examine
ce qui a fonctionn au sein de
ladministration municipale dIndianapolis et
ce qui a t un insuccs. Un article de
lIndiana Alliance for Democracy a t publi la suite de la sortie aux tats-Unis, en
2001, du livre de Kennedy. Cet article dissipe le mythe qui plane autour des supposes ralisations du maire Goldsmith. Il
devrait tre disponible sous peu au Canada.
Conclusion
La lecture des documents permet de croire
quun autre problme pourrait survenir dici
peu, consquent limplantation des changements de Goldsmith. Les contrats, publics ou privs, posent les bases pour la
prestation des services au cot le plus bas
possible. Mais ces contrats ne semblent
pas, premire vue, contenir des clauses
dentretien et de renouvellement des installations. Pour cette raison, la Ville
dIndianapolis pourrait faire face, dans un
avenir rapproch, une augmentation importante de ses cots : les diverses installations ncessiteront des rparations, mineu-

Indianapolis
Bibliographie
TATS-UNIS. Indiana alliance for democracy. (Page consulte le 15 janvier 2004). Site dun des
50 chapitres du national alliance for democracy, [en ligne], http://www.inafd.org/fullreview.doc
GOLDSMITH, S. Rejoinder to ideology and inner city redevelopment : conservative activism ,
Journal of urban affairs, Boston, vol. 25, no 1, printemps 2003.
GOLDSMITH, S. The twenty-first century city, Washington, Regnery, 1997, 241 p.
MCGOVERN, S. J. Ideology, consciousness, and inner-city redevelopment : the case of
Stephen Goldsmiths Indianapolis , Journal of urban affairs. Boston, vol. 25, no 1, printemps
2003.
MCGOVERN, S. J. Response to Goldsmtih : reflections on government activism and community
development , Journal of urban affairs, Boston, vol. 25, no 1, printemps 2003.
MULLINS, D. R., et Zorn C. KURT. Is activity-based costing up to the challenge when it comes
to privatization of local government services? Public Budgeting and Finance, vol. 19, no 2, juin
1999, p. 37-58.
paratre
KENNEDY, S. S. To Market, To Market : Reinventing Indianapolis

Pays scandinaves
Pays scandinaves
Le concept dagences revt une forme juridique diverse selon les administrations. Il
sagit dans la plupart des pays dune structure administrative autonome, nayant pas
ncessairement la personnalit morale. Il ne
peut en aucun cas sagir de dmembrements de ladministration et encore moins
de services privatiss. Lagence peut tre
considre comme une forme de gestion et
dorganisation au sein du secteur public.
Lobjectif de cette annexe est de dresser les
principales caractristiques des agences au
sein de trois administrations, soit : la Finlande, la Norvge et le Danemark.
Dans les pays scandinaves, les agences
ont une longue tradition historique. La distinction entre autorit ministrielle et autorit
indpendante remonte 1809 en Sude. Le
modle administratif finlandais sest construit sur lexemple sudois mme si les dpartements ministriels se sont progressivement affirms depuis la fin de la Seconde
Guerre mondiale ( la diffrence de la
Sude). Enfin, bien que de date plus rcente, lexistence, au Danemark, de structures administratives responsables remonte
au milieu des annes 1960.
Les agences en Norvge
La Norvge connat un systme proche de
celui des agences, appel directorat .
Les directorats sont des entits autonomes
places sous le contrle direct d'un ministre. Ce sont des structures trs rpandues
dans l'administration norvgienne, et nombre d'entre elles sont dconcentres.
Les directorats assurent la mise en uvre
des politiques publiques, tandis que les ministres se concentrent sur les tches de
conception et d'valuation.
Deux directorats ont t rcemment renforcs ou crs :
depuis le 1er juillet 2000, le directorat de

l'immigration traite lui-mme toutes les
demandes d'asile, alors que cette tche
tait auparavant partage avec la police;
depuis le 1er janvier 2001, l'administration de la police a t dtache du

ministre de la justice et de la police, et
confie au nouveau directorat de la police, l'objectif assign ce dernier tant
de retirer des policiers des bureaux pour
les affecter davantage sur le terrain.
Les agences en Finlande

Le systme administratif de la Finlande se
caractrise par le modle d'agences en rseau. Ces agences souvent puissantes ont
des responsabilits de livraison de services
alors que les ministres en nombre rduit
(13) ont des fonctions de planification et
dlaboration des politiques.
partir de 1988, une rforme a t engage dans le but de renforcer les mcanismes de march et d'adopter les techniques en vigueur dans le secteur priv.
La sphre publique a donc t recentre sur
ses activits traditionnelles.
Aucun cadre lgislatif na t adopt. La
mise en place dagences sest ralise progressivement par tapes successives
loccasion de la concrtisation daccords de
coalitions gouvernementales.
En Finlande, il existe environ 80 agences.
Elles emploient des personnels relevant du
droit du travail. Leurs relations avec leur
ministre de tutelle sont rgies par des
quasi-contrats , rengocis chaque an-

Pays scandinaves
ne, et qui fixent des objectifs gnraux,

tout en laissant une grande latitude leurs
dirigeants pour les atteindre. Chaque
agence est dirige par un directeur responsable de la gestion des emplois au sein de
lagence. Le directeur bnficie de la libert
de recrutement.
Les agences finlandaises sont tenues de
rendre compte auprs des ministres de
tutelle. Mme sil nexiste pas de cadre lgislatif encadrant la cration des agences,
la loi sur les finances fixe le contenu des
rapports
dactivits
des
agences.
Lexistence dun encadrement lgislatif se
justifie par la forte autonomie des agences
par rapport aux ministres de tutelle.
La rforme de la grille de rmunration de
la fonction publique, dcide en 1992, instaurait un systme dcentralis de fixation
des rmunrations. En 1998, seules 8 %
des agences lavaient implant alors que
73 % taient prtes lappliquer, ce qui
illustre la difficult de transition vers un rgime plus flexible des rmunrations.
Selon un rapport de lOCDE, lexprience
finlandaise illustre quune trop forte dlgation des comptences aux agences peut
remettre en cause lautorit des ministres.
Plus prcisment, la taille des ministres et
leur dficience en matire dexpertise face
aux agences puissantes nuisent la qualit
de la tutelle.
Les agences au Danemark
Au Danemark, comme en Finlande, aucun
cadre lgislatif na t mis en place. La mise
en place dagences sest ralise progressivement par tapes successives loccasion
de la concrtisation daccords de coalitions
gouvernementales.
Au Danemark, la politique du personnel a
t entirement dcentralise en 1993 au
profit des institutions publiques et des
agences qui ont toute latitude quant au re-
crutement et la gestion des emplois et des

carrires.
Il nexiste pas, proprement parler, de statut de la fonction publique pour les ministres et agences. Les rgles sont identiques
celles du secteur priv. Il appartient de fait
chaque ministre et agence de ngocier
avec les syndicats lvolution respective des
emplois et salaires (le taux de syndicalisation dans la fonction publique danoise est
de 95 %).
Au Danemark, les contrats qui lient et rgissent les relations entre une agence et son
ministre de tutelle couvrent plusieurs annes. Ces contrats de performance incluent
un contrat personnel liant le directeur de
lagence au ministre, compltant les objectifs assigns lagence et une chane de
contrats internes avec le personnel de
lagence, dclinant les objectifs globaux qui
lui sont dvolus. Le contrat de performance
prcise en outre que le directeur de
lagence sera tenu de rendre compte de
latteinte de ses objectifs.
Lutilisation dindicateurs destins mesurer
la qualit du service accompagne souvent
les mesures dactivit dans les contrats de
performance liant les agences. Les indicateurs utiliss se prsentent sous la forme de
mesure de dlais de traitement.
En 1999, environ 80 agences avaient
conclu de tels contrats.
Linformation sur les rsultats obtenus dans
les diffrentes agences est rendue publique.
Les agences danoises sont tenues de rendre compte leur ministre de tutelle par le
biais dun rapport des activits. Comme au
Royaume-Uni, aucun cadre lgislatif ne
prcise le contenu des rapports des activits.
La rmunration du directeur de lagence
dpend du degr de ralisation des objectifs
qui prennent en compte des critres
defficacit dclins concrtement, par
exemple, avoir mis en place tel dispositif

Pays scandinaves
telle date. Plus prcisment, une incitation

financire la ralisation des objectifs
existe pour les directeurs dagences danoises : attribution de primes, non reconductibles de manire systmatique, qui peuvent
reprsenter 20 % 30 % du salaire.
Pour le reste des salaris de lagence, des
indemnits peuvent tre accordes des
employs suivant un double systme : collectivement pour des fonctions particulires,
individuellement en fonction des rsultats.
En dautres termes, le systme de bonus ne
joue pas sur laugmentation de salaire, mais
constitue une vraie prime dont le maintien et
le niveau ne sont nullement garantis lanne
suivante.
Lexprience danoise est enrichissante en
ce sens quelle illustre certaines limites inhrentes au concept dagence. Ainsi, au
Danemark, la mise en place des agences
sest accompagne dune trop forte dlgation de comptences aux agences et a
conduit la perte de matrise des dpartements ministriels. Face ce constat, le
gouvernement danois a ragi et de nouvelles orientations ont vu le jour en 1995. Ces
dernires visent rtablir progressivement
lautorit ministrielle sur les agences.

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SYNTHSE DE LA GESTION DES AGENCES DANS

QUELQUES ADMINISTRATIONS DE LOCDE

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / ii

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Table des matires

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / iii

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Reddition de comptes des agences............................................................................ 63

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / v

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / vi

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Les conditions pralables et ncessaires pour devenir un organisme de services ou une

tre ax sur une clientle externe ou interne bien identifie;

effectuer des oprations qui peuvent tre spares de la fonction de planification;

dtenir lappui de la haute direction;

offrir des services mesurables;

avoir un systme de mesure de la performance tabli ou en dveloppement.

Les gouvernements ont, selon le cas, dvelopp diffrentes structures dorganismes de

Le deuxime type de structure nest pas intgr un ministre. Gnralement, ces

organismes de services prvus par la loi, Canada;

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 1

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Les organismes de services ou agences profitent gnralement dun certain degr

Reddition de comptes et Gestion de la performance

Gnralement, le responsable de lagence est imputable au ministre du dpartement ou

entente contractuelle de performance qui contient les cibles atteindre;

La modification des structures organisationnelles na pas ncessairement chang le statut

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 2

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Lutilisation de la comptabilit dexercice est rpandue dans les organismes de services ou

Lautofinancement complet nest pas un critre de cration dun dorganisme de services.

Le financement des diffrents organismes de services seffectue gnralement :

par le transfert de crdits;

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 3

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Tableau synthse agences ou organismes de services

Structure et mode de gestion

140 de tailles variables (allant de 30

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 4

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Structure et mode de gestion (suite)

-Planification stratgique faire valider

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 5

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

Loi cadre : Commonwealth Services

Loi cadre : Performance-based Organizations Bill (1997),

Loi sur la comptabilit publique rgit les

Les employs sont

Les employs sont

Les employs demeurent des fonctionnaires et pour le

Les employs des

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 6

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

1. Mise en place des organismes de services

tif bien prcis : crer un guichet unique, o

faciliter laccs des citoyens aux services gouvernementaux;

amliorer la qualit des services offerts;

LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE ENAP / 7

Synthse de la gestion des agences dans quelques administrations de lOCDE

acclrer les processus lis la prestation de services, notamment en ce qui a