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I. Introduccin
Desde el inicio de sus funciones, la Defensora del Pueblo del Per, al igual que otras
instituciones de proteccin de los derechos humanos, recibe diariamente diversas quejas de la
ciudadana por la vulneracin de sus derechos constitucionales ocasionados por las distintas
entidades de la Administracin Pblica.
En efecto, desde hace ms de 15 aos, la Defensora del Pueblo del Per ha dado cuenta, a travs
de sus informes anuales, sobre el cumplimiento de las obligaciones de las entidades de la
Administracin Pblica y, de manera especfica, sobre el respeto a los derechos fundamentales
de las personas.
En tal sentido, y a partir de los nuevos compromisos asumidos por el Estado peruano, en el
presente artculo desarrollaremos la obligacin que la Administracin Pblica del Per tiene de
brindar un servicio de calidad a las personas, la cual se complementa con el derecho de todos los
peruanos y todas las peruanas a una buena administracin.
De esa manera, slo asumiendo correcta y adecuadamente sus obligaciones legales, as como
respetando y garantizando los derechos fundamentales, la Administracin Pblica del Estado
peruano podr asumir los retos que la ciudadana le demanda y que se reflejan en los Informes
Anuales de la Defensora del Pueblo.
II. La obligacin de la Administracin Pblica de brindar un servicio de calidad a las
personas
Para comprender cules son los alcances de la obligacin que tiene la Administracin Pblica
para brindar un servicio de calidad a las personas es necesario desarrollar brevemente lo que
implica la calidad en las Administraciones Pblicas, as como revisar el contenido de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, documento que ha sido suscrito por el Estado
peruano y en el que se reconoce el derecho a la calidad en la gestin pblica.
2.1. La Calidad en las Administraciones Pblicas
Artculo publicado en la Revista Dialogo con la Jurisprudencia N 163, editorial Gaceta Jurdica, abril de 2012.
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos - UNMSM, Mster en Derechos Humanos por la
Universidad de Alcal de Henares de Espaa, Maestra en Derecho Constitucional en la UNMSM y Estudios de
Postgrado en Gestin Pblica en la Universidad de Chile.
2
En principio, conviene recordar que las Administraciones Pblicas constituyen los instrumentos
que tienen los Estados y que ejecutan los gobiernos para el desarrollo de polticas pblicas con el
fin de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, asegurar el cumplimiento de sus
obligaciones cvicas y facilitar la prestacin de los servicios bsicos3.
Con el transcurrir de los aos y como una caracterstica propia del proceso de consolidacin de
la democracia, la ciudadana ya no slo exige el acceso a los principales servicios pblicos (por
ejemplo, salud, educacin, seguridad), sino que tambin demanda la calidad de los mismos.
Ello constituye un nuevo reto para los Estados, quienes se han visto obligados a realizar procesos
de reforma y modernizacin de sus Administraciones Pblicas con la necesidad no slo de ser
eficaces en la gestin sino tambin prestar servicios con eficiencia y sobre todo con calidad4.
Para hacer frente a dicho reto, surge lo que muchos denominan el paradigma de la nueva
gestin pblica, concepto cuya aplicacin implica asumir una serie de principios que definen
una nueva forma de pensar la gestin gubernamental y la incorporacin de nuevas pautas de
desempeo institucional5.
De este modo, la nueva gestin pblica se caracteriza por: i) acercar las tcnicas de gestin del
sector privado y el sector pblico, ii) cambiar de un modelo legal-funcional a un estilo de gestin
que pone nfasis en los resultados, y iii) una mayor preocupacin por la eficiencia, la calidad y la
efectividad6.
A este respecto, conviene precisar que la incorporacin de la calidad en la gestin pblica no
implica su entendimiento en la misma forma que lo hace el sector privado, es decir, cuando se
habla de calidad en la Administracin Pblica no slo deber entendrsela como una simple
tcnica de gestin importada del sector privado, sino que habr que adaptarla correctamente a
partir de los factores administrativos y sociopolticos que comprende la gestin pblica.7
Por ejemplo, no es lo mismo el cliente y el ciudadano. Este ltimo es un actor con derechos, que
son independientes de los ingresos y las mercancas que adquieren o venden. El cliente, por su
parte, es el consumidor de un bien o servicio que se define segn su capacidad adquisitiva.
De esta forma, la calidad en las Administraciones Pblicas es reconocida como un principio de
gestin gubernamental que est orientado a la eficiencia y la optimizacin de recursos,
promoviendo la transparencia, la mejora continua y el rediseo de las instituciones del sector
pblico8.
Para Luis Aguilar9, el principio de calidad en la Administracin Pblica constituye una
superacin del enfoque de cantidad, que fue el signo y la consigna de las polticas de los aos
3
CAMARASA CASTER, Juan Jos, La Calidad en la Administracin Pblica, En: Revista Educar en el
2000, Murcia, Abril 2004, p. 9.
4
DIAZ, Ana Alicia, La Calidad en la Gestin Pblica, Programa conjunto de investigacin CERI-UNP,
Paraguay, 2008, p. 5.
5
MOYANO ESTRADA, Francisco, Gestin Pblica y Calidad: hacia la mejora continua y el rediseo de las
instituciones del sector pblico. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, realizado en Lisboa, Portugal, del 8 al 11 de octubre de 2002. p. 1.
6
MOYANO ESTRADA, Francisco, Op. Cit, p. 2.
7
MOYANO ESTRADA, Francisco, Op. Cit, pp. 4 y 5.
8
MOYANO ESTRADA, Francisco, Op. Cit, p. 7.
9
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., Gobernanza y Gestin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Segunda
reimpresin, Mxico, 2008, p. 46.
10
De acuerdo con la Carta son principios inspiradores de una gestin pblica de calidad, los
siguientes13: i) el principio de servicio pblico, ii) el principio de legitimidad democrtica, iii) el
principio de transparencia y participacin ciudadana, iv) el principio de legalidad, v) el principio
de coordinacin y cooperacin, vi) el principio de tica pblica, vii) el principio de acceso
universal, viii) el principio de continuidad en la prestacin de servicios, ix) el principio de
imparcialidad, x) el principio de eficacia, xi) el principio de eficiencia, xii) el principio de
economa, xiii) el principio de responsabilizacin, xiv) el principio de evaluacin permanente y
mejora continua.
Posteriormente, la Carta reconoce que todos los ciudadanos tienen derecho a una gestin pblica
de calidad y propone su reconocimiento por los ordenamientos jurdicos nacionales, de acuerdo
al siguiente contenido14: Los ciudadanos podrn:
a) Acceder a cualquier servicio pblico o prestacin a que tengan derecho, recibiendo una
atencin y asistencia gil, oportuna y adecuada.
b) Solicitar y obtener informacin pblica de inters general, en especial aquella referida a
los resultados de la gestin pblica y al desempeo de los rganos y entes de la
Administracin Pblica, que sea completa, veraz y actualizada. Con dicho objetivo, se
podr acceder a aquella informacin contenida en archivos y registros, con las
excepciones contempladas en la ley.
c)
15
Por ejemplo, podemos citar los casos de Paraguay, Argentina y Repblica Dominica. En ese sentido, sugerimos,
entre otras, las siguientes lecturas: DIAZ, Ana Alicia, La Calidad en la Gestin Pblica. Elementos para el
mejoramiento de los servicios de salud en Paraguay; STRAFACE, Fernando, PAGE, Mara Marta y Geraldine
ONISZCZUK, Indicadores de calidad institucional para el nivel subnacional: una experiencia exploratoria para
promover la agencia del buen gobierno en las provincias argentinas; y VENTURA CAMEJO, Manual Ramn,
La asuncin de un modelo de gestin de calidad en la administracin pblica dominicana. Estos artculos se
encuentran disponibles en la direccin electrnica del CLAD: www.clad.org.
16
Suscrito en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado,
llevado a cabo en la ciudad de Buenos Aires, los das 1 y 2 de julio de 2010. Discutido y aprobado, a travs de la
Declaracin de Mar del Plata suscrito en la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizado
los das 3 y 4 de diciembre de 2010 en la ciudad de Mar del Plata, Argentina.
17
El documento que se discuti en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado fue preparado por Luis Tenorio y Salvador Ros, por encargo del CLAD, y tuvo como ttulo
Metodologa para el Diagnstico de la Implantacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
Ahora bien, y luego de revisar nuestro ordenamiento jurdico nacional, podemos sealar que a
pesar de que no existe un reconocimiento normativo expreso de la calidad como principio de
gestin pblica o como derecho de los ciudadanos, nuestro ordenamiento si ha regulado algunos
aspectos de su contenido, como por ejemplo, el acceso a la informacin pblica, la publicidad de
los procedimientos que se llevan a cabo en las entidades pblicas, la necesidad de identificar a
los funcionarios encargados de la prestacin de servicios pblicos y la posibilidad de exigir
responsabilidad del funcionario pblico que brinda un servicio irregular.
Adems, no debemos dejar de mencionar las experiencias de implementacin de la calidad en
algunos niveles de gobierno. As, por ejemplo, tenemos el caso del Gobierno Regional del Callao
que a travs de la Ordenanza N 011-2008-GRC y el Decreto Regional N 004-2008 estableci
18
Este compendio normativo se encuentra disponible en la direccin electrnica de la Presidencia del Consejo de
Ministros: www.pcm.gob.pe
19
Para una ms amplia explicacin de lo que comprende el proceso de modernizacin del Estado, sugerimos nuestro
trabajo titulado, El proceso de modernizacin del Estado peruano en la prctica, publicado en la Revista Gaceta
Constitucional, Tomo N 22, Editorial Gaceta Jurdica. Octubre de 2009.
20
Ejemplo citado por Adolfo Cspedes Zavaleta en su ponencia titulada: La certificacin ISO 9001 y la mejora
continua de la Administracin Pblica peruana, presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, el cual se llev a cabo en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, los
das 22, 23 y 24 de abril de 2010.
21
Artculo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea.
En relacin con el contenido del derecho a una buena administracin, conviene mencionar la importante labor que
ha cumplido el Defensor del Pueblo de la Unin Europea para consolidar dicho contenido y, a la vez, realizar un
seguimiento sobre el nivel de proteccin y respeto de los Estados con relacin a este derecho.
23
Artculo 55 de la Ley del Procedimiento Administrativo General
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma
menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a cuestionar las
decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando as
corresponda legalmente, y
13. Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
Complementariamente con los derechos de los ciudadanos administrados, conviene sealar
cules son los deberes de la Administracin24:
1. Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme a los fines para los que les
fueron conferidas sus atribuciones
2. Desempear sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo
previstos en el Ttulo Preliminar de esta Ley.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisin de los
administrados, sin perjuicio de la actuacin que les corresponda a ellos.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realizacin de
trmites, el suministro de informacin o la realizacin de pagos, no previstos legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hbil, para facilitar a los administrados el
ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo.
6. Resolver explcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos
procedimientos de aprobacin automtica.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificacin
en sus trmites, sin ms formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los
derechos de los administrados o para propiciar certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin pblico al cual
se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados.
9. Los dems previstos en la presente Ley o derivados del deber de proteger, conservar y
brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su
eficacia.
En ese sentido, cabra preguntarse si la Administracin Pblica del Estado peruano est
respetando y garantizando adecuadamente los derechos de los ciudadanos, en su calidad de
administrados.
24
3.2. Los retos de la Administracin Pblica del Estado Peruano para asegurar el derecho
de todos los ciudadanos y ciudadanas a una buena administracin y a un servicio de
calidad.
A) Los Informes Anuales de la Defensora del Pueblo
De acuerdo con los artculos 161 y 162 de la Constitucin Poltica, la Defensora del Pueblo es
un rgano constitucional autnomo encargado de la defensa de los derechos fundamentales de la
persona, la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la
supervisin de la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana25.
A su vez, la Constitucin Poltica establece que el Defensor del Pueblo presenta informe al
Congreso de la Repblica una vez al ao y cada vez que ste lo solicite26.
En mrito a dicha disposicin constitucional, el Defensor del Pueblo presenta ante el Congreso
de la Repblica un Informe Anual de sus actividades. Este documento contiene principalmente:
algunos aspectos institucionales, intervenciones en casos relevantes, la proteccin a grupos
vulnerables, los informes temticos desarrollados, las quejas ciudadanas recibidas en el ao, el
nivel de colaboracin de las entidades pblicas con la Defensora del Pueblo, entre otros temas.
De esta manera, y conforme se ha manifestado a nivel de doctrina27, los Informes Anuales que
presenta la Defensora del Pueblo al Congreso de la Repblica constituyen una radiografa de la
relacin entre el Estado y las personas. De ah que para advertir si un Estado viene cumpliendo o
no con sus obligaciones de respeto y garanta de los derechos fundamentales, es necesario revisar
los Informes Anuales que publica la Defensora del Pueblo y que remite al Congreso de la
Repblica.
En nuestro pas, hasta la fecha, la Defensora del Pueblo ha publicado catorce informes anuales,
en los que explica la labor desarrollada por dicha institucin, pero sobre todo se refleja el nivel
de respeto a los derechos fundamentales por parte de las entidades de la Administracin Pblica.
Segn El Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica28, documento que describe la labor realizada por dicha institucin entre enero y
diciembre del 2009 en todo el mbito del territorio nacional, los casos recibos en la Defensora se
incrementaron en ms de cinco mil casos, esto es, en tanto que en el 2008 se registraron 112 694
casos, en el 2009 la cifra se increment a 117 64329.
25
Para un mayor conocimiento de la naturaleza y funciones de la Defensora del Pueblo, sugerimos nuestro trabajo
titulado, La naturaleza de la Defensora del Pueblo y el respeto de su autonoma para presentar demandas de
inconstitucionalidad, publicado en la Revista Jurdica del Per, N 115, Editorial Gaceta Jurdica, Setiembre de
2010.
26
Artculo 162 de la Constitucin Poltica.
27
Sobre el particular puede revisarse, entre otros, los siguientes textos: CODES CALATRAVA, Jos Mara, El
Defensor del Pueblo y sus relaciones con las Cortes Generales, En: Revista Teora y Realidad Constitucional N
26, 2010, pp. 389 -410; FAIRN GUILLN, Vctor, El Defensor del Pueblo, Tomo I y II, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1986; y CARBALLO ARMAS, Pedro, El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en
Espaa y en el Derecho Comparado, Editorial Tecnos, Madrid, 2003.
28
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica. Enero Diciembre 2009, Primera edicin, Lima Per, Mayo de 2010. Disponible a texto completo en
la direccin electrnica www.defensoria.gob.pe
29
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica. Enero Diciembre 2009, p. 305.
Adems, ms del 60% de los casos recibidos por la Defensora del Pueblo fueron declarados
fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano o la ciudadana es cierta y existe una
vulneracin a sus derechos.
Entre las diez situaciones ms recurrentemente denunciadas en la Defensora del Pueblo en el
2009, tenemos30: i) dilacin en el trmite de la solicitud de desafiliacin del Sistema Privado de
Pensiones, ii) omisin de dar respuesta por escrito en el plazo legal, iii) dilacin en el trmite de
pensin, iv) afectaciones del derecho al debido procedimiento, v) falta de celeridad procesal, vi)
mala actuacin de la administracin que afecta derechos de las personas, vii) incumplimiento del
plazo para entregar informacin, viii) irregularidades en la atencin de denuncias, ix)
incumplimiento de obligaciones laborales, x) inadecuada organizacin administrativa, que
impide o retarda el acceso a los servicios de salud.
A su vez, las diez instituciones que han presentado el mayor nmero de quejas en el 2009 son 31:
i) la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), ii) las municipalidades provinciales, iii) las
Direcciones Regionales de Educacin, iv) las Direcciones Regionales de Salud, v) la Polica
Nacional del Per (PNP), vi) el Poder Judicial, vii) el Seguro Social de Salud (EsSalud), viii) el
Ministerio de Educacin, ix) las regiones, x) las empresas privadas prestadoras de servicios
pblicos.
Por su parte, en el Decimocuarto Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica, documento que describe la labor realizada por dicha institucin entre enero y
diciembre del 2010 en todo el mbito del territorio nacional, los casos recibos en la Defensora se
incrementaron a 141 067, es decir, 19.91% ms que en comparacin al ao 200932.
Asimismo, el 69% de los casos recibidos por la Defensora del Pueblo fueron declarados
fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano o la ciudadana es cierta y existe una
vulneracin a sus derechos.
Entre las diez situaciones ms recurrentemente denunciadas en la Defensora del Pueblo en el
2010, tenemos33: i) dilacin en el trmite de la solicitud de desafiliacin del Sistema Privado de
Pensiones, ii) omisin de dar respuesta por escrito en el plazo legal, iii) afectaciones del derecho
al debido procedimiento, iv) dilacin en el trmite de pensin, v) mala actuacin de la
administracin que afecta derechos de las personas, vi) irregularidades en la atencin de
denuncias, vii) falta de celeridad en los procesos judiciales, viii) incumplimiento de obligaciones
laborales, ix) inadecuada organizacin administrativa, que impide o retarda el acceso a los
servicios de salud, x) incumplimiento del plazo para entregar informacin.
Adems, las diez instituciones que han presentado el mayor nmero de quejas en el 2010 son34:
i) la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), ii) las municipalidades provinciales, iii) las
Direcciones Regionales de Educacin, iv) las Direcciones Regionales de Salud, v) la Polica
Nacional del Per (PNP), vi) el Poder Judicial, vii) el Seguro Social de Salud (EsSalud), viii) las
30
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
Estos pases han sido citados como ejemplos de implementacin de la calidad en la Administracin Pblica en el
documento preparado por Luis Tenorio y Salvador Ros, por encargo del CLAD, cuyo ttulo es Metodologa para
el Diagnstico de la Implantacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
36
Realizado el 8 y 9 de noviembre de 2010 en la ciudad de Santo Domingo, Repblica Dominicana.
37
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIN PARA EL DESARROLLO CLAD, Gestin
Pblica Iberoamericana para el siglo XXI, documento aprobado por la XL reunin ordinaria del Consejo Directivo
del CLAD. Santo Domingo, 8 y 9 de noviembre de 2010, pp. 22 y 23.
los que deben servir para el aprendizaje organizacional y para informar a los ciudadanos sobre
el estado de avance de las acciones gubernamentales.
e) Mejorar los patrones de gobernanza pblica de modo que se pueda contar con un Estado
fuerte y capaz de producir pblicas destinadas a fortalecer la ciudadana social.
f) Resaltar la necesidad de promover la cultura de la calidad en la gestin de los servicios
pblicos, como forma de mejorar el desempeo de la Administracin Pblica y al mismo tiempo
acercar al Estado a los ciudadanos.
Por ltimo, y recogiendo lo mencionado por Adolfo Cspedes38, las Administraciones Pblicas,
como la nuestra, deben tener en cuenta aspectos tan fundamentales como:
- Simplicidad y sencillez en los trmites de la gestin.
- Claridad y calidad total de la informacin recibida.
- Preparacin y competencia de las personas que atienden al pblico.
- Tiempo que tarda la administracin en responder, o en resolver la gestin planteada por el
ciudadano39.
- Amabilidad y buen trato personal.
- Facilidad para formular quejas y reclamaciones.
- Flexibilidad en los horarios de atencin al pblico.
- Existencia de oficinas prximas al domicilio o al lugar de trabajo del ciudadano.
Cumpliendo con estos aspectos, que tambin forman parte del contenido del derecho a una buena
administracin, el Estado, a travs de su Administracin Pblica, estar en mejores condiciones
para brindar un servicio de calidad a la ciudadana.
IV. Reflexiones finales
Conforme lo hemos explicado en el presente artculo y lo comprueba los informes anuales de la
Defensora del Pueblo, hoy en da la ciudadana ya no slo exige el acceso a los principales
servicios pblicos (por ejemplo, salud, educacin, seguridad), sino que tambin demanda la
calidad de los mismos.
De ah que el Estado peruano, en cumplimiento a su compromiso asumido al suscribir la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica en el 2008, tiene el reto de implementar de
manera progresiva y permanente la calidad en la Administracin Pblica, pero sobre todo debe
asegurar el derecho de todos los ciudadanos y las ciudadanas a una buena administracin que
satisfaga la demanda y las expectativas ciudadanas.
38
CSPEDES ZAVALETA, Adolfo, La certificacin ISO 9001 y la mejora continua de la Administracin Pblica
peruana, ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho Administrativo, el cual se llev a cabo en la
facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, los das 22, 23 y 24 de abril de 2010.
39
De acuerdo con un estudio realizado por Ciudadanos al Da (CAD), el tiempo que le toma a un ciudadano realizar
una gestin en una entidad pblica en nuestro pas es de 164 horas, esto es, 21 das de ocho horas laborales cada da.
Ver: Boletn CAD N 126 del 15 de noviembre de 2010. Disponible en la siguiente direccin electrnica:
www.cad.org.pe.