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1. INTRODUO
As reas protegidas representam no mundo
contemporneo importante estratgia de proteo dos
recursos naturais e culturas associadas (LOVEJOY,
2006). A sua implementao, sem os instrumentos
adequados de planejamento e gesto, compromete
as finalidades para a qual ela foi criada (ERVIN, 2004).
O estabelecimento de sistemas de avaliao da
efetividade e da abrangncia das reas protegidas
tem sido sistematicamente desenvolvido em todo o
mundo, como forma de melhorar esse processo
(HOCKINGS, 2003; PARRISH et al., 2003; BROOKS
et al., 2003).
No Brasil, cinco diferentes tipologias de reas
protegidas esto previstas na legislao: as unidades
de conservao; as reas de reconhecimento
internacional; as terras indgenas; as reservas legais;
e as reas de preservao permanente (MEDEIROS
e GARAY, 2006). Dado o contexto histrico, as unidades
de conservao representam a tipologia mais antiga
de rea protegida. A sua proposio data do final do
sculo XIX (PDUA, 2003), porm sua materializao
em nvel federal s ocorreu em 1937, com a criao
do Parque Nacional do Itatiaia (MEDEIROS et al., 2004;
RYLANDS e BRANDON, 2005; MEDEIROS, 2006). As
reas protegidas so compostas atualmente por um
grupo de 13 categorias de manejo distintas, nas quais
esto includos os parques nacionais.
Os parques nacionais (PARNA) foram criados a
partir da instituio do Cdigo Florestal de 1934 (Decreto
23.793), que estabeleceu em seu artigo nono que (sic)
os parques nacionaes, estaduaes ou municipaes,
constituem monumentos publicos naturaes, que
perpetuam em sua composio floristica primitiva, trechos
do paiz, que, por circumstancias peculiares, o merecem
(BRASIL, 1934, p. 3). Nos anos que sucederam a criao
do primeiro parque, novas unidades foram estabelecidas.
Um novo Cdigo Florestal em 1965 consagrou os
parques como principal categoria para fins de proteo
integral e, at o final dos anos de 1970, 20 parques
nacionais j haviam sido criados no pas sem que sua
prtica houvesse sido devidamente regulamentada
(MEDEIROS, 2006).
A regulamentao dos parques nacionais s ocorreu
em 21 de setembro de 1979, atravs do Decreto no 84.017,
42 anos aps a criao do PARNA do Itatiaia. Esse
Decreto definiu melhor as bases para a criao e gesto
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2. MATERIAL E MTODOS
Para a realizao deste estudo, foram selecionados
os cinco parques nacionais (PARNA) localizados no
Estado do Rio de Janeiro: o PARNA do Itatiaia, o PARNA
da Serra dos rgos, o PARNA da Tijuca, o PARNA
da Serra da Bocaina e o PARNA da Restinga da Jurubatiba.
Os parques nacionais foram escolhidos por pertencerem
categoria de rea protegida mais antiga e serem os
primeiros a apresentar a obrigatoriedade do plano de
3. RESULTADOS E DISCUSSO
Na Tabela 1, apresentam-se as informaes de
caracterizao dos cinco parques nacionais estudados
neste trabalho. Desse total, a maioria (quatro) foi criada
antes da regulamentao que instituiu a obrigatoriedade
do Plano de Manejo em 1979 (Decreto no 84.017) e um ainda
antes do estabelecimento do SNUC em 2000 (Lei no 9.985).
Todos os parques possuam pelo menos uma verso do
plano de manejo devidamente elaborado e publicado.
O regulamento de parques nacionais, em 1979,
definiu no Artigo 43 que o IBDF teria prazo de cinco
anos para elaborao dos planos de manejo dos parques
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Data Criao
Decreto
de Criao
rea
(ha)
PARNA do
Itatiaia
14 de junho de
1937
1.713/37
56.310
PARNA da
Serra dos
rgos
PARNA da
Tijuca
PARNA da
Serra da
Bocaina
30 de novembro
de 1939
1.822/39
21.054
06 de julho
de 1961
04 de fevereiro
de 1971
50.923/61
11.926
68.172/71
196.226
PARNA da
Restinga de
Jurubatiba
29 de abril de
1998
s/n de
29/04/98
14.903
Municpios
abrangidos
Plano de
Manejo
Situao do
Plano de Manejo
283
1995). No perodo de dezembro de 1993 a outubro de
1995, no mbito do PNMA foram priorizadas 28 unidades
de conservao, que tiveram seus Planos de Ao
Emergencial elaborados. Entre as reas selecionadas
estavam o Parque Nacional da Serra dos rgos e o
Parque Nacional do Itatiaia (IBAMA, 1994ab). No mesmo
ano, 1994, um PAE para o Parque Nacional da Tijuca
tambm foi realizado, porm no foi aprovado pelo
IBAMA (ICMBIO, 2008a).
O objetivo, no entanto, no era de que o PAE
substitusse os planos de manejo. Pelo contrrio,
esperava-se que eles acabassem constituindo instrumento
emergencial de suporte gesto e que subsidiassem
a confeco ou reviso dos planos de manejo das reas
beneficiadas. Dessa forma, uma nova orientao tcnica
foi elaborada pelo IBAMA em 1996, consolidada no
Roteiro Metodolgico para o Planejamento de Unidades
de Conservao de Uso Indireto (IBAMA, 1996).
Em seu texto, esse novo roteiro que marca o incio
da segunda fase de planejamento dos parques nacionais
reconhecia as dificuldades de elaborao e implementao
dos planos de manejo e procurava:
Estabelecer uma metodologia mais flexvel e
dinmica que permita iniciar o processo de planejamento
em um maior nmero de unidades de conservao,
proporcionando a estas um instrumento que ir
progressivamente evoluindo em conhecimento e aes
(IBAMA, 1996, p. 2).
A ideia principal era de que esse roteiro seria
orientao temporria a ser implementada como parte
de um projeto-piloto em quatro unidades de uso indireto,
uma delas o Parque Nacional da Serra da Bocaina. A
aplicao desse roteiro extrapolou a ideia inicial de
quatro unidades, porm ele sobreviveu pouco tempo
em parte, como foi apurado durante as entrevistas com
gestores envolvidos na sua construo e aplicao,
devido sua complexidade e s dificuldades de
elaborao. Como consequncia, um novo roteiro foi
elaborado e publicado em 2002 pelo IBAMA.
O Roteiro metodolgico de planejamento Parques
Nacionais, Reserva Biolgica, Estao Ecolgica
(IBAMA, 2002) marca o incio da terceira fase na evoluo
do processo de elaborao de planos de manejo para
parques nacionais no Brasil. Ele apontou a necessidade
de corrigir falhas detectadas no roteiro de 1996 e buscou
absorver elementos de outras metodologias que se
mostraram teis para fins de planejamento de unidades
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de conservao de proteo integral. Outro aspecto
relevante foi a necessidade de adequao do
planejamento aos imperativos estabelecidos pelo Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
(SNUC), que havia entrado em vigor dois anos antes.
O conceito de planejamento contnuo, gradativo,
participativo e flexvel foi conservado.
Entre as novidades trazidas por esse novo roteiro,
podem-se destacar: a) a flexibilizao da elaborao
do plano de manejo de acordo com as caractersticas
especficas da unidade; b) a ideia de planejamento com
metas a serem atingidas em cenrios de curto, mdio
e longo prazos; e c) as orientaes para a confeco
de uma verso resumida do plano.
Esse roteiro hoje referncia principal para a
elaborao e reviso de planos de manejo para os parques
nacionais. Sob sua orientao foram elaborados os planos
de manejo do Parque Nacional da Restinga da Jurubatiba
e as revises dos planos dos Parques Nacionais da Tijuca
e da Serra dos rgos. Apesar de estar em vigor h
oito anos, no foi constatada mobilizao para reviso
do seu contedo no curto prazo.
Em relao ao perodo de vigncia, desde o incio
os planos de manejo foram pensados para serem
instrumentos de planejamento temporal, com perodos
predeterminados para sua reviso sistemtica. Essa
caracterstica foi mantida nas legislaes que trataram
do tema, assim como nos roteiros metodolgicos de
referncia (IBAMA, 1996; IBAMA, 2002). Dessa forma,
o carter dinmico das transformaes a que est sujeita
a rea protegida e o seu entorno so avaliados com
periodicidade, minimizando o engessamento do processo
de gesto de longo tempo. Os planos devem ser revisados
a cada cinco anos, procurando adequar o zoneamento
e os programas realidade e s necessidades da unidade
(IBAMA, 2002). Alm disso, o roteiro metodolgico
de 2002 determina que sua elaborao ou reviso,
aprovao e publicao sejam realizadas em um perodo
de oito a 18 meses.
Na prtica, contudo, este estudo constatou que
para os parques analisados o processo de reviso no
operou dentro do cenrio determinado. O PARNA da
Restinga da Jurubatiba, nico entre os parques estudados
com plano elaborado sob as recomendaes do novo
roteiro, levou cerca de 60 meses para ser concludo.
Prazo muito superior ao recomendado. Entre os outros
parques com planos elaborados sob as instrues de
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antigas as menores (PARNA da Tijuca = 112 pginas;
PARNA da Serra dos rgos = 77 pginas; PARNA
do Itatiaia = 206 pginas; PARNA da Serra da Bocaina
= 676 pginas) e as mais recentes maiores (PARNA
Restinga da Jurubatiba = 801 pginas; reviso PARNA
da Serra dos rgos = 702 pginas; e reviso PARNA
da Tijuca = 1.300 pginas). Em todos os casos, os planos
analisados usaram a maior parte do contedo produzido
com informaes descritivas da rea e do contexto
(internacional, nacional e regional), em que o parque
estava inserido. Apenas frao menor dos documentos
analisados correspondeu s informaes sobre o
zoneamento e as proposies de manejo.
A incluso de informaes descritivas so elementos
necessrios no plano de manejo, conforme recomenda
o roteiro metodolgico, pois elas servem de base para
a construo do zoneamento e dos programas de ao.
Contudo, elas no podem se constituir no plano de
manejo em si. Em geral, a anlise do contedo dos planos
de manejo para os parques no Rio de Janeiro indicou
que os planos mais recentes, feitos sob a orientao
do novo roteiro (IBAMA, 2002), tenderam a apresentar
melhor o planejamento de execuo das atividades com
a definio de indicadores para o monitoramento e
avaliao. Entretanto, no foram encontrados trabalhos
na literatura corrente, sejam acadmicos ou relatrios
institucionais, que tratem da efetividade das aes
propostas nos planos nem de suas avaliaes
sistemticas. Apesar de estarem previstas no roteiro,
as avaliaes anuais da implementao do plano de
manejo no esto disponveis nos parques estudados
e nem foram objeto ainda de anlise mais detalhada.
O financiamento para a elaborao e reviso de
planos de manejos representa efetivamente srio problema
a ser superado. Isso refletiu claramente na baixa
capacidade que os parques nacionais do Rio de Janeiro
apresentaram para cumprimento dos prazos estabelecidos
para elaborao e reviso dos planos. Para Silva (2005),
h tendncia para reverso desse cenrio em mdio
prazo, tendo em vista que a partir de 2005 US$ 17 milhes
estariam disponveis para a criao de novas unidades
de conservao e a elaborao e implementao de
planos de manejo. Somado a esses valores, os recursos
oriundos da compensao estabelecida pelo SNUC
sero tambm importante fonte para financiamento do
manejo em unidades de conservao. At 2005, esses
recursos j tinham atingido cerca de US$ 67 milhes,
sendo parcela desse montante aplicada na confeco
de planos de manejo (SILVA, 2005).
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4. CONCLUSO
A gesto de reas protegidas um processo contnuo
e necessrio para que efetivamente se cumpram os
objetivos estabelecidos para a sua proteo. Contudo,
ele demanda planejamento, organizao e recursos
humanos e financeiros. Os planos de manejo foram
institudos no Brasil no final da dcada de 1970, visando
estabelecer uma abordagem metodolgica objetiva para
a gesto, inicialmente, de parques nacionais, mas, nos
anos posteriores, tambm para outras categorias de
unidades de conservao.
Conclui-se com este trabalho que, apesar do
aperfeioamento dessa ferramenta ao longo dos anos,
expresso nos distintos roteiros metodolgicos de
referncia, sua implementao no Brasil continua precria,
especialmente nos parques nacionais do Estado do
Rio de Janeiro. Foram observadas dificuldades no
cumprimento dos seguintes aspectos no plano de manejo:
a) elaborao no perodo de at cinco anos aps a
criao da UC; b) reviso a cada cinco anos; c)
elaborao e publicao no perodo mximo de 18 meses;
d) execuo do planejamento proposto no plano de
manejo anterior; e e) adequao de toda a rea do parque
ao zoneamento ambiental. Tais resultados, associados
ao baixo nmero de parques com plano atualizado,
permitem afirmar que os planos de manejo ainda no
so plenamente utilizados como instrumento de gesto
na rea estudada.
O incremento no tamanho das equipes responsveis
pela implementao do plano, assim como mais recursos
financeiros, foi frequentemente indicado pelos gestores
como soluo para esses problemas. Porm, maior
objetividade e simplificao no processo de elaborao
dos planos, com mais foco no planejamento das aes
de gesto e sua avaliao peridica, revelaram-se um
problema maior ou de magnitude semelhante a ser
enfrentado no manejo dos parques nacionais do Rio
de Janeiro.
5. AGRADECIMENTOS
As chefes e gestores de todos os parques nacionais
estudados neste trabalho, pela contribuio para o
desenvolvimento desta pesquisa; Dra. Angela Tresinari,
pelas informaes; ao CNPq, pelo financiamento no
mbito do INCT-Polticas Pblicas, Estratgias e
Desenvolvimento; e aos dois revisores annimos da
revista, pelas sugestes.
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