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James Buchanan*
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Las polticas de gobierno surgen de una estructura institucional altamente compleja e intrincada, formada por hombres y mujeres comunes, muy poco diferentes al resto de nosotros.
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Por qu llamamos a nuestra subdisciplina la teora "econmica" de la poltica? Qu hay en ella que sea peculiarmente
"econmico"? Para situarnos en la senda correcta, creo que podemos volvernos hacia Duncan Black. Black inicia su trabajo
estableciendo, en forma muy simple, que para su anlisis un
individuo no es ms que un conjunto de preferencias, una funcin
de utilidad, como nosotros la llamamos. Una vez que se acepta
esta definicin, aparentemente inocente, de un individuo, usted
est realmente atrapado. Si quiere afirmar que los individuos
tienen preferencias similares, est en una posicin en que debe,
forzosamente, explicar por qu; y si usted no puede pensar en una
buena razn para que ello deba ser as, debe admitir que las
preferencias pueden diferir a travs de las personas.
A partir de estos principios inocentes, la teora econmica de
la poltica emerge como algo natural. La teora es "econmica" en
el sentido que, como en la teora econmica tradicional, su base
analtica son los individuos, no entidades colectivas, ni sociedades, ni comunidades, ni estados. La base analtica son personas
que viven, eligen y economizan. Si se permite que estas personas
tengan diferentes preferencias y si aceptamos tambin que algunos aspectos de la vida son inherentemente colectivos o sociales
en lugar de puramente privados, el problema central de las decisiones pblicas salta ante usted de golpe. Cmo sern reconciliadas las diferentes preferencias individuales para lograr resultados
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que, por definicin, deben ser compartidos por todos los miembros de la comunidad? La pregunta positiva es: Cmo son reconciliadas las diferencias bajo las instituciones polticas que observamos? Esta pregunta se acompaa por una normativa: Cmo
debieran reconciliarse las diferencias entre los individuos en
resultados deseados?
Aun a este nivel ms elemental, debemos examinar el propsito de la colectividad. A menudo he contrastado el enfoque "econmico" de la poltica con lo que he llamado el enfoque "juicio de
la verdad". Los individuos pueden diferir en sus juicios sobre los
que es "verdadero" y lo que no lo es, y es posible que, ocasionalmente, podamos desear la formacin de instituciones que esencialmente recolecten o registren las opiniones de varias personas
para llegar a una buena estimacin de lo que es "verdadero" o
"correcto". El mejor ejemplo que se nos puede ocurrir es el de un
jurado. El acusado es culpable o no, y nosotros utilizamos el
jurado para determinar cul de estas opiniones es "verdadera".
Pero para asuntos de poltica ordinaria, la cuestin no es sobre la
veracidad o falsedad de las alternativas. El problema es reducir las
diferencias individuales o preferencias a resultados, y sera engaoso llamar a stos verdaderos o falsos.
Podemos volver al paralelo con la teora econmica estndar.
Un resultado emerge de un proceso de intercambio, de compromiso, de ajuste mutuo entre varias personas, cada una de las cuales
tiene sus propias preferencias respecto a las alternativas. An
ms, la satisfaccin de estas preferencias privadas ofrece en primer lugar la raison d'tre para la accin colectiva. Los miembros
de una congregacin deciden, de algn modo, que la iglesia ser
pintada de azul en vez de verde, pero no es apropiado hablar de
algunos de estos colores como si fuera el "verdadero". Los miembros de una junta escolar deciden contratar a la seora Prez y no
al seor Gmez, pero nosotros difcilmente podemos decir que el
candidato exitoso encarna la "verdad".
La paradoja de la votacin
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rias de mercado. Para su sorpresa, Arrow encontr que tal "funcin de bienestar social" no poda ser construida; el objetivo era
una imposibilidad lgica, dada la satisfaccin de ciertas condiciones laterales razonables. La paradoja de la votacin pas a ser la
paradoja ms seria y general de la eleccin colectiva o social.
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La prxima etapa en mi secuencia lgica lleg cuando Gordon Tullock y yo empezamos a analizar cmo pueden operar
realmente las reglas de mayora lo que Dennis Mueller ha
llamado 'enfoque positivo de las decisiones pblicas'. Tullock
desarroll su ahora clsico artculo de 1959 sobre la votacin de
mayora y el intercambio mutuo de votos ("logrolling"), en el cual
demostr que una secuencia de votaciones de mayora sobre los
proyectos de gasto financiados con la recaudacin de impuestos
generales podra sobreextender el presupuesto y podra, en realidad, hacer que todos estuvieran peor de lo que estaran sin accin
Este artculo, junto con varios otros anteriores, incluyendo mi ensayo sobre los escritores italianos, est reimpreso en mi libro Fiscal Theory
and Political Economy, University of North Carolina Press, Chapel Hill,
1960.
2
Comprendido tambin en el libro citado ibd.
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colectiva.3 El ejemplo de Tullock era el gasto en muchos proyectos de caminos separados, todos los cuales son financiados con la
recaudacin de un impuesto general, pero la misma lgica puede
extenderse a cualquier situacin donde haya muchos electores
que influyan independientemente sobre los patrones presupuestarios. Llegamos a la idea que el dominio ideolgico aparente de
la regla de mayora debe ser examinado ms detenidamente. Esto,
a su vez, requiere que examinemos las alternativas a la regla de
mayora, y que empecemos a construir una "teora econmica de
la constitucin poltica", de lo cual naci The Calculas of Consent
en 1962. Este libro ha logrado cierto grado de xito, lo que ha sido
una gran satisfaccin para nosotros. Usamos los supuestos econmicos comunes sobre el comportamiento maximizador de utilidad
de los individuos, y tratamos de explicar por qu las reglas especficas para tomar decisiones deben emerger de un nivel de deliberacin constitucional. Para desarrollar esta explicacin, necesitamos algunos medios o recursos que nos permitiran pasar el propio inters individual a algo que podra tomar el lugar de "inters
pblico". A menos que pudiramos localizar tal recurso, nos habramos quedado en los modelos polticos de suma cero, donde
cualquier ganancia es compensada con prdidas. Superamos este
problema observando cmo se establecen las reglas para juegos
comunes de saln antes que se conozca la reparticin de las
cartas. La incertidumbre sobre dnde estar nuestro inters en
una secuencia de rondas de juego llevar a la persona racional, por
su propio inters, a preferir reglas, o arreglos, o constituciones que
parezcan "justas", no importando cul ser la posicin que pueda
ocupar finalmente. Usted conocer, por supuesto, la afinidad entre este enfoque que usamos Tullock y yo en The Calculus of
Consent y el desarrollo en trminos mucho ms generales por
John Rawls en su tratado monumental, A Theory of Justice (1971).
Rawls ha discutido su idea central de "justicia como imparcialidad" (justice as fairness) en varios artculos publicados en la
dcada del 50; y mientras que nuestro enfoque surgi, creemos,
en forma independiente a partir de nuestro intento inicial de
buscar un criterio para reglas preferidas, no discutimos la fuente
de las ideas. Realmente, las ideas bsicas en la nocin de "justicia
como imparcialidad" pueden ser encontradas tambin en el trabajo de otros estudiosos anteriores a los primeros artculos de Rawls.
Nuestro libro fue una mezcla de anlisis positivo de las reglas
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Gordon Tullock, "Problems of Majority Voting" Journal of Political
Economy, vol. 67, diciembre de 1959, pgs. 571-79.
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de decisin alternativas y una defensa normativa de ciertas instituciones polticas norteamericanas que deben sus orgenes a los
Padres Fundadores, y a James Madison en particular. Consideramos que nuestro anlisis "explic" caractersticas de la herencia
poltica norteamericana, lo que no parece capaz de hacer la ciencia poltica ortodoxa. Explcita y deliberadamente, defendimos
los lmites constitucionales sobre la votacin mayoritaria. En un
sentido algo ms fundamental, defendimos la existencia de restricciones constitucionales per se; justificamos los lmites al ejercicio de la democracia mayoritaria. En este aspecto, yo argumentara que la historia poltica norteamericana ha sido "superior" a la
britnica, donde ni en teora ni en la prctica se han impuesto restricciones al ejercicio de las mayoras parlamentarias o legislativas comparables a aquellas que existen en Norteamrica. Por
ejemplo, sera difcil concebir en un ciclo norteamericano de
nacionalizacin, desnacionalizacin y renacionalizacin de una
industria bsica, solamente por el cambio de la mayora legislativa
entre los partidos.
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tre instituciones con y sin fines de lucro. Para predecir el comportamiento, tanto en la burocracia gubernamental como en las instituciones organizadas privadamente sin fines de lucro, es necesario examinar cuidadosamente las restricciones y oportunidades
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doble del tamao necesario para satisfacer las verdaderas demandas de los contribuyentes por bienes y servicios pblicos. En este
lmite, los contribuyentes no terminaran en una situacin mejor
que aquella en que no existen bienes pblicos; todos sus beneficios netos son "exprimidos" por los burcratas. La implicacin es
que todos y cada uno de los bienes o servicios pblicos, ya sean
servicios de salud, educacin, transporte o defensa, tienden a ser
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expandidos mucho ms all de cualquier nivel tolerable de eficiencia, definido por las demandas de la ciudadana.
Junto a esta teora de la burocracia, han existido esfuerzos para analizar el comportamiento de los polticos, los legisladores
electos, que buscan oportunidades para percibir "ingreso poltico". Tambin se han hecho intentos para integrar las teoras del
lado de la demanda y del lado de la oferta en un anlisis coherente
(por Albert Bretn y Randall Bartlett).
IV. Bsqueda de Renta
Hasta aqu he discutido ampliamente lo que podramos llamar las ideas establecidas en las decisiones pblicas, a pesar que
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la fascinante investigacin contina en algunas reas mencionadas. Pero permtanme ahora introducir brevemente un rea de
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cin natural del diagnstico. Un primer proyecto ha sido terminado. Con Richard Wagner como coautor, publicamos Democracy in
Dficit a principios de 1977. El libro fue un intento de examinar
las consecuencias polticas del seor Keynes, y el tema central fue
en el sentido que un elemento importante de la constitucin fiscal
norteamericana, la regla de presupuesto equilibrado, ha sido destruido por la aceptacin poltica del keynesianismo. Los economistas ignoraron ciegamente la asimetra en la aplicacin de los
preceptos de poltica keynesiana, asimetra que el terico ms
elemental de decisiones pblicas habra notado. Supusieron ingenuamente que los polticos crearan excedentes presupuestarios
de tan -buena gana como crean los dficit. Se les olvid la regla
elemental de que los polticos gozan gastando y no les gusta
cobrar impuestos.
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En Democracy in Dficit, Wagner y yo explcitamente hicimos un llamado a la restauracin del equilibrio presupuestario
como una exigencia constitucional. Con Geoffrey Brennan, estoy
comprometido ahora en un intento para disear una "constitucin
del impuesto". Estamos examinando modos y medios a travs de
los cuales la propensin de los gobiernos a apropiarse de la recaudacin podra ser disciplinada mediante restricciones constitucionales impuestas sobre las bases imponibles y las tasas de impuesto.
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He descrito la teora econmica de la poltica o de las decisiones pblicas, como una subdisciplina relativamente joven que ha
surgido para ocupar la atencin de los estudiosos en las tres
dcadas posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial. Si
observamos solamente los desarrollos intelectuales del siglo veinte, las decisiones pblicas constituyen campo "nuevo" y creo, han
tenido un gran efecto sobre el modo en que las personas ven al
gobierno y al proceso poltico. La filosofa del sector pblico de
1978 es muy diferente a la de 1948 1958. Ahora hay mucho ms
escepticismo sobre la capacidad o la intencin del gobierno para
satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
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Sin embargo, en un sentido, las decisiones pblicas la teora econmica de la poltica no es en absoluto nueva. Representa el redescubrimiento y elaboracin de una parte de la sabidura
convencional de los siglos XVIII y XIX, y principalmente la sabidura convencional que inform la economa poltica clsica.
Adam Smith, David Hume y los Padres Fundadores norteamericanos habran considerado tan elementales los principios centrales de las decisiones pblicas, que escasamente les mereceran
atencin. Una desconfianza en los procesos gubernamentales,
junto con la necesidad implcita de imponer restricciones severas
al ejercicio de la autoridad gubernamental, fue parte y porcin de
la herencia filosfica que todos compartimos. Este conjunto de
actitudes se extendi al menos hasta la mitad del siglo XIX, despus del cual parecen haber sido interrumpidas al menos por unos
cien aos. Quizs estn en el camino de retorno.
En el desenlace, difcilmente puedo hacer algo mejor que
introducir una cita del libro de J. S. Mill, Considerations on
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