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PNUD Nota prctica: Anticorrupcin ii
Anticorrupcin
Versin final
Nota prctica
Febrero 2004
CONTENIDO
1. INTRODUCCIN ........................................................................................................................................ 1
2. LA CORRUPCIN EN OPOSICIN AL DESARROLLO: PROBLEMAS Y SUS DIMENSIONES .......... 2
2.1 Causas de la corrupcin...............................................................................................................2
................ 2.2. Consecuencias de la corrupcin..............................................................................................3
3. EL NICHO DEL PNUD Y POSIBLES PUNTOS DE ENTRADA ................................................................. 5
4. IMPLICACIONES OPERACIONALES ....................................................................................................... 6
4.1. Lecciones y principios para la accin ......................................................................................6
4.1.1. Motivo para luchar contra la corrupcin........................................................................................6
4.1.2. Diseo de enfoques para la lucha contra la corrupcin................................................................6
4.1.3. Requerimientos para las reformas necesarias en la lucha contra la corrupcin ................................... 7
4.1.4. Papel de los donantes y de la comunidad internacional........................................................................ 8
4.2. Una Estrategia de cinco puntos para las reformas en la lucha contra la corrupcin .............................................. 8
4.2.1.Prevenir la corrupcin ............................................................................................................................. 9
4.2.2. Implementacin de la responsabilidad ................................................................................................ 10
4.2.3. Aumento de la participacin pblica y la creacin de coaliciones ...................................................... 11
4.2.4. Fortalecimiento de las Instituciones Nacionales de Integridad ............................................................ 12
4.2.5. Trabajo con la comunidad internacional .............................................................................................. 13
4.3. Gua prctica: sugerencia del PNUD sobre los puntos de entrada para tratar la corrupcin ............................... 13
4.3.1 Prevencin y cumplimiento ................................................................................................................... 14
4.3.2 Muestra de la responsabilidad y transparencia interna del PNUD ....................................................... 15
4.3.3 Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad .............................................................. 15
4.3.4 Preparacin de un enfoque especial para el fortalecimiento de la responsabilidad, rendicin de
cuentas, transparencia y la integridad en situaciones posteriores a conflictos ............................................. 16
4.3.5 Aumento de la participacin pblica y la formacin de coaliciones ...................................................... 17
4.3.6 Trabajo con la comunidad internacional ............................................................................................... 17
4.3.7 Implementacin y monitoreo de la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin........... 18
PNUD Nota prctica: Anticorrupcin ii
4.3.8 Codificacin del conocimiento y medicin del desempeo................................................................... 18

ANEXOS ........................................................................................................................................................ 19
ANEXO 1: DEFINICIN DE RESPONSABILIDAD, TRANSPARARENCIA E INTEGRIDAD...................................... 19

ANEXO 2: PANORAMA GENERAL DE LOS AGENTES PRINCIPALES QUE PARTICIPAN EN EL
COMBATE CONTRA LA CORRUPCIN Y SUS FUNCIONES .................................................................... 20
AGENTES PRINCIPALES .....................................................................................................................
ANNEX 3: LOS ESTUDIOS DE CASOS DE PNUD SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN..................... 22
ANEXO 4: EL PROGRAMA DEL PNUD SOBRE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA .................................. 25
ANEXO 5: UN MODELO PARA EL INICIO DE UNA CAMPAA DE REFORMAS CONTRA LA
CORRUPCIN ............................................................................................................................................... 27
ANEXO 6: LEYES QUE CONTRIBUYEN A LAS POLITICAS CONTRA LA CORRUPCIN...................................... 28
ANEXO 7: INSTRUMENTOS REGIONALES E INTERNACIONALES PARA LA LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIN ............................................................................................................................................... 29
ANEXO 8: CON QUIEN PUEDE ENTONCES PROGRAMAR EL PNUD? ............................................................... 30
ANEXO 9: ASOCIADOS, RECURSOS Y OTROS ENLACES UTILES EN LA RED DE INTERNET .......................... 31
ANEXO 10: ABREVIATURAS Y ACRNIMOS............................................................................................................ 34
PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 3
RESUMEN
El impacto negativo que la corrupcin tiene sobre el desarrollo no se pone en duda. La evidencia confirma
en todo el mundo que la corrupcin repercute de manera desproporcionada en los pobres. sta obstaculiza
el desarrollo econmico, reduce los servicios sociales y desva las inversiones destinadas a programas de
infraestructura, instituciones y servicios. An ms, la corrupcin fomenta un ambiente antidemocrtico que
se caracteriza por la incertidumbre, la duda y por la disminucin de los valores morales, junto con la falta
de respeto a las instituciones constitucionales y a la autoridad. Tambin debilita los esfuerzos para lograr
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs). Por lo tanto, la corrupcin refleja una falta de democracia,
de derechos humanos y de gobernabilidad que repercute negativamente en la pobreza y la seguridad
humana.
Desde 1997 el PNUD ha estado involucrado en programas relativos a la responsabilidad y la rendicin de
cuentas, la transparencia y la integridad (RTI), como parte de sus esfuerzos para fortalecer la
gobernabilidad democrtica. Esos esfuerzos se iniciaron a travs del Programa de Responsabilidad y
Transparencia (PACT). El documento de poltica corporativa del PNUD titulado La Lucha contra la
Corrupcin para Mejorar la Gobernabilidad (1998) subray la importancia de abordar la corrupcin como un
fenmeno que afecta al desarrollo. Sin embargo, no explica detalladamente la manera de preparar
medidas especficas sobre responsabilidad, transparencia e integridad y de lucha contra la corrupcin, de
tal forma que sea posible integrarlas efectivamente a programas de desarrollo ms amplios.
Las intervenciones del PNUD en las esferas de responsabilidad, transparencia, integridad y de la lucha
contra la corrupcin en los ltimos cinco aos (desde 1998 hasta 2003) han evolucionado principalmente
desde el apoyo a la sensibilizacin y su promocin, hasta la asesora a las contrapartes nacionales con
enfoques ms holsticos basados en las lecciones del pasado y que usan instrumentos para la aplicacin
de las polticas desarrolladas internamente en el mismo PNUD. Aunque queda mucho por hacer,
especialmente en lo que se refiere al desarrollo de la capacidad interna del PNUD y a la revisin de sus
estructuras corporativas para apoyar y canalizar adecuadamente la labor que se realiza en esta rea,
tambin es cierto que el PNUD ha progresado mucho en sus esfuerzos para adquirir y compartir
conocimientos que contribuyan a mejorar los programas de responsabilidad, transparencia, integridad y
para la lucha contra la corrupcin. Esta nota prctica, junto con el Manual sobre Responsabilidad,
Transparencia e Integridad y los estudios de casos, es una contribucin a este esfuerzo.
En La Lucha contra la Corrupcin para Mejorar la Gobernabilidad, la imparcialidad poltica de la
organizacin, su enfoque en asociaciones y gobernabilidad fueron mencionados especficamente como
contribuciones de gran valor en el campo de la lucha contra la corrupcin. Estas contribuciones continan
siendo la principal ventaja comparativa del PNUD. Esta nota prctica se basa en la capacidad de la
organizacin para reunir conocimientos e ideas innovadoras, generando al mismo tiempo confianza para
ayudar, de mejor manera, a los gobiernos a identificar e implementar polticas adecuadas por medio del
dilogo abierto y participativo entre los principales interesados en el tema. Esta nota tambin aprovecha el
estmulo logrado con las iniciativas sobre gobernabilidad y reduccin de la pobreza para brindar una
plataforma para un enfoque integrado y holstico en torno a este tema. Tambin subraya una postura no
partidaria, que contribuye a maniobrar adecuadamente en condiciones especficas bastante difciles en el
entorno especfico de cada pas, promoviendo al mismo tiempo el desarrollo democrtico y el compromiso
con la lucha contra la corrupcin. De esa manera, el PNUD puede tener un efecto positivo en diversos
puntos de entrada al tema en cuestin, usando la responsabilidad, la transparencia y la integridad como un
tema interdisciplinario.
Un desafo de gran importancia es determinar la factibilidad de lograr un cambio real dado el ambiente
poltico. Existe un campo de accin considerable para la programacin creativa en pases que, en lneas
generales, son limpios y gobernados por lderes polticos comprometidos con el proceso de reforma. Sin
embargo, no ocurre lo mismo en pases donde la corrupcin es sistmica y se ha convertido en norma. Es
muy importante estar consciente de las limitaciones polticas, as como de las oportunidades que existan
en el mismo campo. Los estudios de casos indican que esas oportunidades existen y deben ser
aprovechadas cuidadosamente.
Como consecuencia de lo anterior, el PNUD est en una posicin nica para involucrar a una gran
variedad de sectores nacionales interesados en un enfoque holstico de combate a la corrupcin y para
ofrecer apoyo y asesora de alta calidad en las siguientes ocho reas prioritarias: (1) La introduccin, el
desarrollo y la aplicacin de estrategias contra la corrupcin a nivel local y nacional. (2) La mejora de la
responsabilidad y rendicin de cuentas. (3) El desarrollo de la capacidad de los organismos de
responsabilidad, transparencia e integridad y de las instituciones nacionales de integridad. (4) Un mayor
nfasis en el fortalecimiento de la responsabilidad, la transparencia y la integridad en situaciones
posteriores a conflictos. (5) El logro de una mayor participacin de las organizaciones de la sociedad civil
en los programas y las polticas de responsabilidad, transparencia e integridad. (6) La coordinacin de
iniciativas contra la corrupcin a nivel nacional. (7) La aplicacin y el monitoreo de la Convencin de las
Naciones Unidas contra la Corrupcin y (8) La codificacin de conocimientos y la medicin del desempeo.
1.
INTRODUCCIN
El impacto negativo que la corrupcin tiene sobre el desarrollo no se pone en duda. La evidencia
confirma en todo el mundo que la corrupcin repercute de manera desproporcionada en los pobres. La
corrupcin obstaculiza el desarrollo econmico, reduce los servicios sociales y desva las inversiones
destinadas a programas de infraestructura, a instituciones y servicios. An ms, la corrupcin fomenta un
ambiente antidemocrtico que se caracteriza por la incertidumbre, la duda y por la disminucin de los
valores morales, junto con la falta de respeto a las instituciones constitucionales y a la autoridad. Por lo
tanto, la corrupcin refleja la falta de democracia, de derechos humanos y de gobernabilidad que
repercute negativamente en la pobreza y la seguridad humana.
A raz de la globalizacin y de las crecientes presiones para mejorar las instituciones del gobierno, los
proveedores de asistencia para el desarrollo comenzaron, a principios de la dcada de los noventa, a
dejar de lado las inquietudes en la reforma de la administracin pblica tradicional (neutral) para
enfrentar tambin reas ms sensitivas desde el punto de vista poltico, las cuales constituyen el meollo
de la buena gobernabilidad. Desde entonces, una mayor responsabilidad, transparencia e integridad, as
como la lucha contra la corrupcin, se han convertido en aspectos prioritarios en las agendas de los
organismos multilaterales y de cooperacin. (Ver Anexo 1: Definiciones de la responsabilidad, la
transparencia y la integridad, as como el Anexo 2: Panorama general de los agentes principales que
participan en el combate contra la corrupcin y sus funciones)
La demanda global por una gobernabilidad responsable y transparente tambin obtuvo un nuevo impulso
en la Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo en Monterrey (marzo del 2002),
donde lderes de los pases en desarrollo y de los pases desarrollados se pusieron de acuerdo sobre el
principio de responsabilidad conjunta y rendicin de cuentas, subrayando la necesidad de un marco
global en el que las reformas polticas y econmicas sostenibles coincidan con un mayor apoyo de la
comunidad de donantes. El xito para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) depender
de la calidad de la gobernabilidad y de su grado de efectividad, eficiencia y equidad en la generacin, la
distribucin y el manejo de los recursos. Por consiguiente, los esfuerzos para combatir la corrupcin
apoyan directamente los objetivos de erradicacin de la pobreza y la promocin de la seguridad humana
de todos, y contribuyen asimismo a la agenda mundial de las Naciones Unidas en lo que respecta a la
ayuda que los pases deben recibir para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Se
reconoce, sin embargo, que la corrupcin es un asunto importante a abordar, tanto en los pases
desarrollados como en los pases en desarrollo, y no es un problema que incumbe solamente a los
pases en desarrollo.
A finales del ao 2003, las Naciones Unidas culminaron sus negociaciones sobre la Convencin de la
ONU contra la Corrupcin. Una vez que haya sido ratificada, los estados miembros tendrn que revisar o
adoptar leyes nacionales contra la corrupcin que sean compatibles con este tratado internacional. Las
oficinas de pas del PNUD debern ayudar a los pases miembros en sus esfuerzos para cumplir sus
compromisos y obligaciones emanados de la Convencin de la ONU, dando as un mayor impulso a una
accin posterior y al logro de un mayor conocimiento en las reas de responsabilidad, transparencia e
integridad.
Esta nota prctica tiene la finalidad de proporcionar un marco para el desarrollo de enfoques e
intervenciones y facilitar una red de conocimientos sobre responsabilidad, transparencia e integridad y
lucha contra la corrupcin como un asunto interdisciplinario en la comunidad de la gobernabilidad
democrtica en conjunto. Sus objetivos especficos son los siguientes:
1. Contribuir a un mayor entendimiento entre los especialistas del desarrollo sobre los
principios de responsabilidad, transparencia, integridad y la lucha contra la corrupcin
frente al desarrollo y la gobernabilidad, tanto al nivel mundial, como al nivel nacional.
2. Presentar la experiencia del PNUD y las lecciones aprendidas en esta rea, as como
intercambiar el enfoque especfico del PNUD, su papel y recomendaciones para actuar.
Esta nota prctica, que es producto de consultas en el mbito de la organizacin, as como con otros
expertos y asociados, se basa en: una planificacin del conocimiento interno y en estudios de casos
desarrollados, la investigacin sobre nuevos problemas y un proceso extensivo de revisin.
2.
LA CORRUPCIN EN OPOSICIN AL DESARROLLO: PROBLEMAS Y SUS DIMENSIONES
En su documento de poltica corporativa, La Lucha contra la Corrupcin para Mejorar la Gobernabilidad,

aprobado por el Comit Ejecutivo en julio de 1998, el PNUD defini la corrupcin como el mal uso del
poder pblico o de la autoridad para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsin, la venta
de influencias, el nepotismo, el fraude, el trfico de dinero y el desfalco. Aunque la corrupcin es
considerada a menudo como un pecado de los funcionarios del gobierno y del sector pblico, tambin
prevalece en el sector privado. (Se puede encontrar una copia del documento de poltica en
http://www.undp.org/governance/docsaccount/fighting corruption to improve governance.pdf. El
documento explica con mayor detalle los tipos de corrupcin (menor y mayor), as como las diferencias
en las percepciones y prcticas entre diversas culturas. Este es un tema que no se analiza en esta nota).
2.1
Causas de la Corrupcin
La corrupcin es primordialmente un asunto

de gobernabilidad una falla de las
instituciones y una falta de capacidad para
encauzar la sociedad por medio de una
estructura de frenos y equilibrios sociales,
judiciales, polticos y econmicos. Cuando
estos sistemas formales e informales dejan
de funcionar, se hace ms difcil implementar
y hace cumplir las leyes y las polticas que
aseguran la rendicin de cuentas y la
transparencia.
Desde un punto de vista institucional, la
corrupcin surge cuando los funcionarios
pblicos tienen mayor autoridad, poca
responsabilidad y estmulos perversos o
cuando
su
manera
de
actuar
responsablemente se encuadra en marcos
reglamentarios informales y no en los
realmente formales. (El Cuadro 1 presenta
una frmula representativa de esta
situacin).
Cuadro 1: Causas de la Corrupcin

Robert Klitgaard, que es un destacado
especialista en este campo, invent una ecuacin
simple que identifica las causas de la corrupcin:
el control monoplico de funcionarios pblicos
que ejercen poderes discrecionales en ausencia
de sistemas de responsabilidad y rendicin de
cuentas:
C
(Corrupcin)=
M
(Monopolio)+D
(Discrecin)-A (Responsabilidad)
El Manual del PNUD sobre Responsabilidad,
Transparencia e Integridad (a punto de ser
publicado,
est
disponible
en
http//intra.undp.org/bdp/anticorruption/sourcebook
ati.htm) y tambin toma en cuenta otras
dimensiones, la Integridad y la Transparencia,
que tambin son importantes para crear un
equilibrio frente al Monopolio y la Discrecin. El
Manual del PNUD propone la siguiente frmula:
Corrupcin= (Monopolio + Discrecin) (Responsabilidad+Integridad+Transparencia)
Esto sugiere que la ausencia de responsabilidad,
transparencia
e
integridad
(que
es
primordialmente una consecuencia de una
gobernabilidad dbil), sumada al Monopolio y a la
Discrecin, tiene como resultado la corrupcin.
Por lo tanto, la corrupcin es mayormente una
falla de la gobernabilidad.
Las investigaciones sugieren que la

estructura de compensaciones en la
administracin estatal es un elemento
determinante fundamental de la evolucin de
la corrupcin. La corrupcin tiende a tener
ms xito cuando los individuos involucrados reciben salarios insuficientes, tienen amplias oportunidades
para ser corruptos y es poco probable que se les descubra en sus actividades corruptas o no corran el
riesgo de ser castigados con severidad an cuando sean descubiertos (Quah,1999, 7). Sin embargo, la
introduccin de salarios ms altos, que vayan aumentando sea producto del crecimiento econmico o de
ajustes efectivos desde el punto de vista de los costos en el tamao de la fuerza laboral del servicio civil,
no tendr el efecto deseado, al menos que exista tambin un slido compromiso poltico para el cambio
de actitudes con el fin de establecer un servicio pblico que funcione de acuerdo a los mritos y en el
que se hagan cumplir estrictamente los reglamentos contra la corrupcin.
Otros factores que pueden contribuir a la corrupcin incluyen el riesgo a la exposicin (la probabilidad
de ser descubierto) y las consecuencias para los funcionarios si son descubiertos en actividades
corruptas. Las libertades de asociacin y de prensa engendran en la sociedad civil, en los grupos de
inters pblico, en los periodistas especializados en la investigacin y en otros una misin y el derecho a
exponer abusos. Un mayor compromiso cvico puede generar un monitoreo ms cercano y por lo tanto
las condiciones que no permiten un mayor escrutinio pblico brindan a menudo ms oportunidades para
la corrupcin. An ms, los castigos que se imponen ante los actos criminales son obviamente una
determinante relevante para facilitar una conducta corrupta. Si los funcionarios corruptos no son
sometidos a juicio con prontitud, no pierden sus trabajos o no enfrentan un estigma social cuando son
descubiertos, sencillamente se puede facilitar la actividad criminal y nutrir la cultura de la impunidad que
genera ms corrupcin.
Cuadro 2: Caractersticas tpicas de
Tambin se presenta un conjunto de factores igualmente
un sistema propenso a la corrupcin
complicados y es el que tiene que ver con el balance que
hara un funcionario en su razonamiento sobre los
beneficios que se esperan de la corrupcin frente a los
Concentracin del poder en el dirigente y
costos que se esperan. La mayora de los actos corruptos
frenos y equilibrios dbiles o inexistentes.
implica un negocio entre el funcionario pblico y algn
Poca transparencia en el entorno de
agente del sector privado. El funcionario usa la autoridad del
decisiones del dirigente combinado con el
cargo para generar beneficios concentrados para su socio
acceso restringido a la informacin.
del sector privado, beneficios que van ms all de las que l
Sistemas regulatorios estructurados que
o ella, pudieran obtener sin la intervencin estatal (Treisman
permiten discrecin en el proceso de
toma de decisiones. Sistemas dbiles de
1999). Es muy obvio entonces que mientras ms grande sea
supervisin y de aplicacin de la ley.
el Estado y mayor sea la intervencin estatal en la
Sistemas de control social inadecuados y
economa, ms amplias sern las opciones disponibles
un alto grado de tolerancia para las
(Tanzi 1994). En segundo lugar, la capacidad del funcionario
actividades corruptas.
para darle a su asociado del sector privado una proteccin
ventajosa en algn mercado interno, depender de lo abierto
que sea ese mercado a la competencia externa con los
productos importados. Los especialistas sugieren que los
pases ms abiertos al comercio internacional tienden a ser menos corruptos. Tercero, algunos
ingresos pueden ser naturales y no creados artificialmente, pero an as se genera una competencia
corrupta en cuanto a su distribucin. Por ejemplo, en los pases que cuentan con grandes cantidades de
materias primas combustibles, minerales y metales- la corrupcin puede brindarles ms oportunidades
a los funcionarios que asignan los derechos a la explotacin de esos recursos (Ades y Di Tella 1999).
La lista de factores que inciden en la corrupcin puede cubrir una gran variedad de cuestiones,
incluyendo asuntos tales como la estructura del mercado en el que operan los funcionarios para cometer
sus actos corruptos individuales, as como el nivel de estabilidad o inestabilidad poltica del pas.
Por ejemplo, investigaciones recientes sugieren que las condiciones posteriores a un conflicto generan
un campo propicio mayor para las conductas corruptas. Asimismo, las circunstancias especficas de la
transicin de las economas con planificacin central a las de libre mercado, permitieron que en las ex
repblicas soviticas abundaran los actos de toma estatal y de corrupcin administrativa.
Con relacin a este tema, ser importante entender las causas de la corrupcin en el contexto especfico
de cada pas con el fin de asegurar que cualquier programa o reforma que se introduzca, sirva para
hacerles frente a las races mismas del problema, tema al que se referirn los siguientes segmentos de
esta nota prctica. (El Cuadro 2 identifica algunas caractersticas tpicas de un sistema de gobernabilidad
propenso a la corrupcin).
2.2.
Consecuencias de la Corrupcin
La corrupcin le cuesta al mundo en desarrollo miles de millones de dlares cada ao. Absorbe los
escasos recursos disponibles y disminuye las perspectivas de desarrollo del pas afectado. En un pas
donde la corrupcin es un problema endmico, las consecuencias son soportadas de una manera
desproporcionada y cruel por los pobres que carecen de los recursos para competir con aquellos que
pueden pagar sobornos y estn dispuestos a hacerlo. En suma, la corrupcin intensifica las trabas de la
pobreza en pases que estn en las peores condiciones para afrontar esa situacin, en sociedades que
necesitan cada dlar para pagar importantes programas sociales y econmicos. La corrupcin tambin
es una amenaza para los esfuerzos tendientes a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
y es un obstculo primordial para el suministro efectivo de los servicios pblicos.
La corrupcin, consecuentemente tiene los siguientes efectos (Ver tambin el Trabajo del UNDP: La
Corrupcin y la Buena Gobernabilidad: http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption3/corruption3.htm).
Restringe el crecimiento econmico y desalienta las inversiones extranjeras directas. La

corrupcin pone en riesgo al desempeo, la integridad y la efectividad del sector privado. Segn un
estudio del FMI, las distorsiones generadas por la corrupcin tienen como resultado una reduccin
de las inversiones y del crecimiento econmico.
Disminuye y desva los ingresos del gobierno. La corrupcin en los organismos que generan
ingresos para el gobierno, significa que hay menos dinero para el presupuesto gubernamental y, en
consecuencia, menos fondos para responder a las necesidades de la sociedad y, en especial, las de
los pobres.
Asigna inadecuadamente los escasos recursos. La corrupcin en el proceso presupuestario

reduce importantes gastos para el desarrollo y para la formacin de redes de seguridad social.
Desva los ya limitados fondos que se disponen para sectores sociales prioritarios a reas que slo
benefician a unos pocos.
Hace que los reglamentos del gobierno sean inefectivos. La evasin de necesidades de
salud pblica, la proteccin del medio ambiente, etc., puede tener consecuencias desastrosas para
el sustento del pueblo y para el medio ambiente y la biodiversidad de un pas y de toda una regin.
Genera impunidad y adultera la integridad pblica. Los funcionarios y jueces que aceptan
sobornos fortalecen el control y la influencia de los elementos delictivos y corruptos de la sociedad.
Por lo tanto, la corrupcin en el poder judicial genera impunidad, as como un clima de duda e
incertidumbre para aquellos que recurren a la justicia, especialmente los pobres y las personas ms
marginadas de la sociedad.
Viola los derechos humanos. Un estado corrupto crea un crculo vicioso en el que el estado
pierde rpidamente su autoridad y su capacidad para gobernar en pro del bien comn. La corrupcin
hace posible la censura a los crticos, la subversin de la justicia y la impunidad en los abusos de los
derechos humanos. Cuando reina la corrupcin, los derechos humanos y las libertades ms
esenciales forman parte de la amenaza y los contratos econmicos se vuelven impredecibles.
Cuadro 3: Evaluacin de las prdidas causadas por la corrupcin
Un estudio de la autoridad fiscal de un pas africano revela que los ingresos perdidos por concepto
de aranceles aduaneros no pagados equivali a 70 billones en moneda local (o US$134,5 millones)
durante el perodo de 1993 a 1994. En contraste con esa realidad, slo se pagaron 28,4 billones en
moneda local para ese mismo fin, lo que significa que por cada unidad de moneda local por concepto
de aranceles aduaneros, 2,5 se perdieron debido a la corrupcin.
En un pas en Asia, el alcance y la magnitud de la corrupcin se estiman en un 30 a 45 por ciento

del presupuesto anual del estado. Un 30 por ciento o aproximadamente 12 trillones de moneda local en
fondos para el desarrollo destinados al quinto ao del Perodo Quinquenal de Desarrollo (1989-1993)
fueron malversados. El sector privado estima que un mnimo del 30 por ciento de los costos de
produccin se destina al pago de tarifas no oficiales. Ms de 100 trillones en moneda local del Bank
Liquidity Support Fund en ese pas, desaparecieron cuando docenas de bancos privados se declararon
en bancarrota por ser vctimas de robos cometidos por sus propios dueos y funcionarios ejecutivos.
En un estado rabe, la corrupcin flucta entre un 20 y un 70 por ciento, alcanzando la suma de

US$ 1.500 millones a lo largo de nueve aos, segn cifras de gastos de capitales y estimados hechos
por especialistas del porcentaje de corrupcin en contratos. En una situacin posblica, el costo de la
corrupcin en esta nacin rabe equivale al costo de la paz, la reconciliacin, la reconstruccin y la
actividad poltica en general.
En un pas de Asia, los antecedentes gubernamentales indican que durante el octavo perodo del
plan del gasto total para la reduccin de la pobreza y para programas de desarrollo rural ha sido de Rs.
30.000/crores (un total de 8.000 crores). Adnde ha ido el dinero? La respuesta ms comn es citar
invariablemente las declaraciones del Primer Ministro sobre el fracaso de los programas de desarrollo
rural, cuando dice que de cada rupia gastada por el gobierno para la reduccin de la pobreza, slo el
15% lleg al pueblo. El resto fue desperdiciado o fue a los bolsillos de algunos durante el proceso,
sugiri el ministro. Las audiencias pblicas revelaron lo que sucedi, demostrando dnde, cundo y
cmo ocurrieron las malversaciones de fondos y contribuyeron a destruir la imagen que se pretendi
mostrar mediante documentos escritos. Las audiencias tambin indicaron que el nivel de fraude alcanz
a por lo menos el 30 por ciento del dinero que llegaba al nivel de los pueblos ms pequeos. Los
clculos hechos rpidamente mostraron que en zonas donde la pobreza (y su reduccin) eran materias
de grandes negocios, este hecho constituira la mayor estafa contra los pobres en este pas.
3. EL NICHO DEL PNUD Y POSIBLES PUNTOS DE ENTRADA

El documento de poltica corporativa del PNUD, La Lucha contra la Corrupcin para Mejorar la
Gobernabilidad, mencion con toda claridad que la imparcialidad, las asociaciones y el enfoque de
gobernabilidad de la organizacin se asumen como su principal contribucin en la lucha contra la
corrupcin. Como un proveedor de conocimientos y de ideas innovadoras, el PNUD tiene un enfoque
que busca generar la confianza y la confiabilidad para ayudar, de mejor manera, a los gobiernos a
identificar y poner en prctica polticas apropiadas por medio de un dilogo abierto y participativo entre
los principales interesados. Nuestra concentracin en la gobernabilidad tambin proporciona una
plataforma ideal para un enfoque integral en el combate contra la corrupcin. En estos programas,
tambin se aprovecha la experiencia mundial y nacional de la comunidad que se especializa en la
gobernabilidad democrtica y, especficamente, en temas como las reformas legislativas y judiciales, los
derechos humanos y el acceso a la justicia, las reformas de la administracin pblica y del servicio civil,
el desarrollo urbano, la descentralizacin, el acceso a la informacin y el desarrollo de la capacidad. A su
vez, todos estos elementos se integran en los componentes de la responsabilidad, la transparencia, la
integridad y la lucha contra la corrupcin.
La promocin de asociaciones a nivel nacional, en las que se unan los interesados nacionales a fin de
lograr un consenso para desarrollar la voluntad poltica para disear y manejar las reformas
necesarias para el combate de la corrupcin y la promocin de la transparencia constituyen los puntos
fuertes primordiales de nuestra organizacin. El apoyo del PNUD no es condicional. Sin embargo,
conlleva el mandato de crear un ambiente conducente a la gobernabilidad democrtica y al desarrollo
humano sostenible. Tambin tiene el mandato de luchar contra la pobreza y de apoyar las medidas
para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En vista de que resulta claro que la
corrupcin entorpece el logro de esos objetivos, el PNUD apoya proyectos y actividades que abordan los
elementos fundamentales (y a menudo polticamente sensitivos) del problema de la corrupcin,
incluyendo sus consecuencias sociales, econmica y polticas y su impacto sobre la pobreza, el medio
ambiente, los derechos humanos, la equidad de gnero, etc.
En consecuencia, el PNUD est en una posicin muy especial para comprometer a una amplia gama de
sectores nacionales interesados para que se unan en un enfoque integral para combatir la corrupcin y a
fin de brindar apoyo y asesora de alta calidad. Los ocho puntos iniciales en el marco de un enfoque de
cinco puntos que se sugiere (y que se analiza en la siguiente seccin), son:
1. Concentracin en la prevencin y 2. Cumplimiento
Lanzamiento, desarrollo, puesta en marcha y monitoreo de estrategias de lucha contra la

corrupcin a nivel nacional como local, que favorezcan a los pobres y al apoyo legislativo.
Demostracin de la responsabilidad y de la transparencia interna del PNUD mismo.
3. Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad
Desarrollo de la capacidad de los organismos de responsabilidad, transparencia e integridad y de

las instituciones nacionales de integridad.
Facilitacin de un enfoque especial al fortalecimiento de la responsabilidad, la transparencia y la
integridad en situaciones posteriores a conflictos.
4. Aumento de la participacin pblica y del establecimiento de coaliciones
Promocin de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la programacin y en

las polticas sobre responsabilidad, transparencia e integridad.
5. Trabajo con la comunidad internacional
Coordinacin de las iniciativas contra la corrupcin al nivel de pases y en el mbito

internacional. Implementacin y monitoreo de la Convencin de las Naciones Unidas Contra la
Corrupcin
Codificacin del conocimiento y la medicin del desempeo en esta rea.
4.
4.1.
IMPLICACIONES OPERACIONALES
Lecciones y Principios para la Accin
Las lecciones importantes que surgen de los estudios de casos del PNUD recientemente documentados,
los resultados de un ejercicio de estructuracin de las actividades de las oficinas de pas en esta rea
temtica y la experiencia de los pases que recibieron asistencia del Programa de Responsabilidad y
Transparencia, se sintetizan a continuacin en cuatro categoras principales: el motivo, los enfoques, los
requerimientos y el papel de los donantes y de la comunidad internacional. Los anexos 3 y 4 contienen
una descripcin completa de los estudios de casos, de los resultados de la estructuracin y del Programa
de Responsabilidad y Transparencia, as como de sus enlaces en la red de Internet.
4.1.1.
Justificacin para Luchar Contra la Corrupcin
La reduccin de la pobreza es la justificacin fundamental de la lucha contra la

corrupcin. Los principios de la habilitacin de poder, de la transparencia, de la participacin y de la
responsabilidad son los puntos centrales de un enfoque basado en los derechos humanos para la
bsqueda de la reduccin de la pobreza y son los aspectos cruciales de las actividades prioritarias
del PNUD para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Esos son los mismos
principios que guan los esfuerzos contra la corrupcin. Los pobres deben ser considerados, en el
contexto del combate contra la corrupcin, como los principales agentes del desarrollo. Ya no
pueden ser considerados como recipientes pasivos. Ellos son asociados estratgicos y no slo
grupos a los que se dirige el esfuerzo (India, Indonesia y Filipinas). Los esfuerzos del PNUD y de los
gobiernos deben integrar estratgicamente los componentes de la lucha contra la corrupcin dentro
de los DELP (Kuirguiztn), incluyendo para ello metodologas de evaluacin participativa que
vinculen a los derechos, los obstculos y los puntos fuertes en torno a los cuales la gente pobre
puede asegurar su vida misma.
4.1.2.
Diseo de Enfoques para la Lucha Contra la Corrupcin
La lucha contra la corrupcin y el perfeccionamiento de la responsabilidad, la

transparencia y la integridad es un esfuerzo a largo plazo, pero el tiempo es un factor clave
(como se puede ver en las experiencias de Tanzania, Ecuador, Argentina, Kuirguiztn y Nicaragua).
Muchos esfuerzos de lucha contra la corrupcin fracasaron por una variedad de razones, entre las
cuales se encuentra el desequilibrio entre la asignacin de prioridad a objetivos a corto plazo, que
son inmediatamente visibles, que generan un estmulo, pero que apenas rasguan la superficie del
problema, frente a reformas sistmicas que sean ms profundas, ms difciles, as como costosas en
cuanto a tiempo y recursos, pero que atacan a las races mismas de la corrupcin. Una estrategia de
reformas bien pensada en el campo de la lucha contra la corrupcin, requiere de una visin a largo
plazo y de un claro entendimiento de que los cambios fundamentales slo pueden producirse en la
prxima generacin, como plazo mnimo, y no en la actual. Sin embargo, una combinacin adecuada
de acciones inmediatas y en un plazo mediano puede brindar resultados de crucial importancia que
contribuyan a sentar las bases para el fortalecimiento de una cultura y de un sistema de
responsabilidad, transparencia e integridad. (Ver el Anexo 3 para conocer el ejemplo del
establecimiento en Nicaragua de una agenda de reformas para la lucha contra la corrupcin).
Se requiere de un enfoque integral que tenga como meta la introduccin de reformas

bsicas a nivel internacional, as como cambios culturales. Esto puede involucrar la realizacin
de una combinacin de programas implcitos y explcitos de reformas que se basen en los principios
y esfuerzos correspondientes para fortalecer la gobernabilidad democrtica. En muchos pases, la
corrupcin es un aspecto central de las reformas institucionales y de la agenda de gobernabilidad
democrtica, que requiere de un esfuerzo constante y a largo plazo (Argentina, Filipinas, Rumania,
Azerbaiyn, Bolivia, Indonesa, Kuirguiztn, Nicaragua y Tanzania). Tambin debe integrar los
esfuerzos de los poderes judiciales, legislativos e ejecutivos para constituir un enfoque holstico y no
partidario (Nicaragua) y que realmente se ponga en prctica y aplique (Guyana, Filipinas y
Paquistn).
No existe un modelo nico para luchar contra la corrupcin y aunque existen algunas
prcticas aceptables que pueden dar ciertos lineamientos, no son aplicables
automticamente al contexto especfico de cada pas (Kuirguiztn, Lituania). En la regin de la
DRECEI (Direccin Regional para Europa y la Comunidad de Estados Independientes) donde se
realiz un amplio estudio del PNUD sobre factores que afectan a la lucha contra la corrupcin, las
mejores prcticas fueron consideradas como tiles, pero difciles de trasladar a otros contextos. El
uso de modelos prefabricados requiere de cautela, as como del desarrollo de salvaguardias
suficientes a nivel local para hacer las cosas correctas, como ocurri en el caso de los Servicios
para Investigaciones Especiales de Lituania. Otros modelos, especialmente los que cuentan con una
amplia participacin de la sociedad civil, han podido ser aplicados ms universalmente, pero su
impacto slo ha sido parcial.
Las reformas para la lucha contra la corrupcin deben transformar los valores y los
marcos ticos, por medio de la educacin y de la participacin de la juventud con el fin de que
queden plasmadas en la cultura pblica. La plena integracin de un mayor profesionalismo y de
un sentido tico ms profundo en el sector pblico, es una parte integral del compromiso de todos los
involucrados en la gobernabilidad en los pases participantes para desarrollar una cultura de
integridad y prevenir la corrupcin. La mayora de los esfuerzos de reforma de la administracin
pblica incluye programas de entrenamiento para generar un cambio positivo en la conducta de los
funcionarios pblicos hacia este fin. Sin embargo, la transformacin de los valores y de la tica
pblica requiere que la prxima generacin de lderes, que es la juventud, participe activamente en el
proceso desde su inicio. La educacin de los jvenes sobre la corrupcin es un paso importante para
fortalecer la integridad pblica (Lbano).
Para tener efectividad, las instituciones que se dedican a luchar contra la corrupcin
deben tener mandatos y poderes claramente delineados, as como suficientes recursos e
independencia (Nigeria, Honduras y Mongolia). Sin embargo, las comisiones contra la corrupcin
por s solas son inadecuadas para enfrentar la corrupcin. El establecimiento de este tipo de
comisiones debe basarse en una evaluacin sistemtica de las necesidades especficas y de las
prioridades del pas y tambin debe formar parte de un enfoque integrado y general. Algunos
programas de reformas contra la corrupcin pueden ser efectivos, sin que se establezca una
comisin (como puede verse en las iniciativas locales para mejorar la participacin, responsabilidad
y transparencia, en los casos de Santa Rosa de Copn en Honduras y de Pedro Moncayo y
Cayembe en Ecuador). Vea los estudios de casos del Anexo 3: Comisiones contra la Corrupcin en
DRECEI.
Enfocarse en la responsabilidad local podra ser una parte efectiva para comenzar e
incorporar un mayor mpetu (Mozambique, Ecuador y Honduras). Cuando las actividades que
requieren mucha atencin fracasan, especialmente aquellas que carecen de un compromiso poltico,
otros enfoques que puedan brindar resultados concretos deben ser considerados (Rumania). Los
enfoques ascendentes y las iniciativas con resultados especficos y oportunos pueden contribuir a
generar responsabilidad y transparencia en el sector pblico. Esto puede ser logrado mientras se
mantiene activo un dilogo de poltica general sobre medidas contra la corrupcin, como es el caso
sealado en Informes Oportunos de Advertencia e Informes sobre el Desempeo. (Vea tambin los
estudios de caso del Anexo 3: Municipalidades Transparentes en Ecuador). Si bien es cierto que el
proceso de descentralizacin ayuda idealmente a reducir las oportunidades para la corrupcin al
fortalecer la participacin, la responsabilidad y la transparencia de los ciudadanos que se encuentran
en los gobiernos locales, la experiencia ha mostrado que sta puede tambin aumentar las
actividades de corrupcin. (Vea La Lucha contra la Corrupcin en los Pases tras la era comunistas:
Dnde estamos ahora? Adnde vamos desde aqu? y la nota prctica sobre la Descentralizacin
4.1.3.
Requerimientos para las Reformas en la Lucha Contra la Corrupcin
Un liderazgo slido del gobierno y de la sociedad civil con un compromiso respaldado por
una coalicin que incluya instituciones polticas y partidos dispuestos a promover una mayor
responsabilidad y transparencia es fundamental para cualquier programa de reforma
(Argentina, Honduras, Bolivia e Indonesia). Para el PNUD, esto tambin subraya la importancia de
apoyar el desarrollo de una amplia red de paladines de la lucha contra la corrupcin. Esto incluye el
desarrollo de redes de apoyo por parte de los defensores de la lucha contra la corrupcin, los cuales
a menudo asumen su papel en la lucha, sin perjuicio de enfrentar serios riesgos para su integridad
personal (Camboya, Indonesia y Kuirguiztn). En algunos pases, los gobiernos todava se niegan a
trabajar con la sociedad civil. Esto requiere mayores esfuerzos del PNUD para lograr un apoyo ms
amplio para la lucha contra la corrupcin en esas situaciones (Moldavia). Si es que no existe apoyo
poltico, an as, el PNUD puede mostrar resultados trabajando ms con la sociedad civil
(Marruecos).
Una base de datos y anlisis slidos y confiables son de crucial importancia para evaluar
los problemas, encontrar soluciones y determinar el progreso alcanzado (Tanzania y
Mongolia). En algunos pases, la informacin estadstica inadecuada ha sido un obstculo para un
mayor progreso en la lucha contra la corrupcin (Moldavia y Mongolia). En otros pases, las
decisiones polticas no tienen como base una evidencia objetiva. Por lo tanto, es de crucial
importancia ofrecer evidencias que sean producto de buenas evaluaciones a travs de una
estrategia de sistema de promocin de la lucha contra la corrupcin que permita proporcionar
informacin vlida y en el momento oportuno a los interesados nacionales e internacionales que
tengan un papel estratgico en esta esfera, por ejemplo, los responsables de formular las polticas
(Marruecos y Mongolia). Adems de datos y anlisis adecuados, la evaluacin del contexto poltico,
social, cultural y econmico es un prerrequisito para entender mejor los diferentes parmetros del
problema de la corrupcin y de las principales instituciones involucradas en actividades corruptas
(Laos, Mongolia, Paquistn y Filipinas). Otra oportunidad para evaluar sistemticamente la
vulnerabilidad de un pas a la corrupcin es la que brindan las evaluaciones de la capacidad para la
gobernabilidad que se realizan como parte del proceso de las evaluaciones comunes de pases
dentro del CCA/UNDAF.
La lucha contra la corrupcin requiere de una gran cantidad de recursos: financieros, tcnicos y
humanos. Por lo tanto, es esencial contar con un anlisis adecuado del problema de modo de poder
estar en buenas condiciones para identificar y actuar oportunamente en reas prioritarias de las
reformas (Moldavia). En el Anexo 3 se sugieren parmetros para estimar los costos financieros
asociados con el apoyo a una iniciativa de lucha contra la corrupcin.
Es importante mantener informado al pblico, tal como se observa en los casos exitosos
en Tanzania e Indonesia. La informacin ayuda a los ciudadanos, que muchas veces se sienten
impotentes en sus vidas diarias para resistir la corrupcin y actuar contra ella. Si los ciudadanos
ignoran mayormente los enormes costos sociales y econmicos de la corrupcin, as como lo que se
puede realizar ante este problema, es ms probable que no luchen contra ese mal. Se necesita
trabajar ms para ayudar a la gente a identificar maneras prcticas para evitar involucrarse en actos
corruptos. Por ejemplo, se puede crear un mecanismo efectivo para las quejas y ayudar en los
esfuerzos para velar por el cumplimiento de la ley (Indonesia y Mongolia). Las campaas de
concientizacin constituyen importantes pasos iniciales, pero es necesario realizar esfuerzos de
mayor envergadura (Kuirguiztn, Lituania y Mongolia).
4.1.4.
Papel de los Donantes y de la Comunidad Internacional
Los donantes y las organizaciones internacionales pueden dar impulso a las reformas,
pero stas deben ser cultivadas en el pas e impulsadas localmente (Honduras, Kuirguiztn,
Mongolia, Mozambique y Tanzania).
Los donantes tambin tienen que dar el ejemplo y demostrar que pueden rendir cuentas
internamente para sealar que estn comprometidos de una manera seria en la lucha contra
la corrupcin con sus asociados en el pas. Ver tambin el Anexo 3: Estudio de Caso Pionero
sobre la Responsabilidad de los Donantes: PNUD Bangladesh.
4.2.
Una Estrategia de Cinco Puntos para la Reformas en la Lucha Contra la Corrupcin
Las lecciones y los principios analizados anteriormente en esta nota sugieren que una campaa exitosa
contra la corrupcin exige que se ponga en marcha un conjunto complejo de actividades aplicadas
estratgicamente a corto, mediano y largo plazo. Se requiere una accin poltica que balancee y
coordine las varias prioridades apremiantes, a veces en conflicto, de los diversos actores involucrados.
Cuando la corrupcin es endmica, no parece que exista diferencia alguna con los esfuerzos poco
sistemticos de reformas. Las soluciones parciales pueden ofrecerles alguna ayuda a los pases que
tienen tradiciones fuertes y limpias en sus gobiernos. Sin embargo, otros pases requieren de reformas
ms amplias, ya que estn en una red de corrupcin en la que las actividades corruptas se multiplican
para producir ms corrupcin. La historia de los esfuerzos en la lucha contra la corrupcin est llena de
programas que en sus comienzos tuvieron xito, para verse luego amenazados por gobiernos
subsiguientes o por crisis econmicas y polticas. No hay arreglos rpidos o seguros pero las
experiencias reformadoras de varios pases, tales como las que ya analizamos, ofrecen algunas
lecciones importantes y consejos prcticos.
En vista de que la lucha contra la corrupcin es un asunto sensitivo desde el punto de vista poltico y
al mismo tiempo extremadamente complejo, la estrategia de cinco puntos que se sugiere aqu
tiene la finalidad de brindar un men simplificado de opciones para ayudar a las oficinas de pas
en el apoyo a los pases partcipes para el comienzo sistemtico de programas de reformas, la
asignacin de prioridades en la accin, implementacin del mismo y su monitoreo. Los cinco
puntos de la estrategia se clasifican en trminos de sus elementos interrelacionados: (1) prevencin, (2)
cumplimiento de la ley, (3) participacin del pblico y formacin de coaliciones, (4) fortalecimiento de las
instituciones nacionales de integridad, y (5) trabajo con la comunidad internacional. El esfuerzo que
hace un pas para realizar reformas puede contener todos los cinco puntos o una combinacin de
algunos de ellos, dependiendo de las necesidades que se determinen, de las prioridades que se
acuerden, los recursos de que se disponga y del momento en que se realice el programa de lucha contra
la corrupcin. Una vez ms, no hay una solucin nica, ni tampoco un modelo para este tipo de accin.
Lo que es crucial, es que exista un compromiso poltico firme y una participacin del pblico en una
estrategia amplia y coherente que ataque a la corrupcin desde diversos frentes y que favorezca la
adhesin al esfuerzo del mayor nmero posible de sectores interesados. Sin embargo, la mayor parte de
los pases no podr hacer todo al mismo tiempo. Los reformistas comprometidos con su esfuerzo deben
decidir dnde se encuentran los principales problemas y qu tipo de polticas sern las ms efectivas.
Los puntos especficos para el inicio de estas acciones variarn dentro de cada regin y las oficinas
regionales pueden identificarlos de una manera estratgica para guiar el trabajo de las oficinas de pas.
4.2.1.
Prevenir la Corrupcin
El mejoramiento de la eficiencia, responsabilidad, rendicin de cuentas y transparencia en el

suministro y administracin de los servicios pblicos, muchas veces cierra las puertas a
cualquier oportunidad para la corrupcin. Es tambin el mejor mecanismo para alcanzar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): la minimizacin de la corrupcin para mejorar el
suministro de los servicios pblicos. Las medidas preventivas implican una reforma de los
procedimientos administrativos, de las prcticas de contabilidad y adquisiciones, as como la
documentacin adecuada, entre otras. Los esfuerzos reformadores contra la corrupcin, que se
concentran en el aspecto de la prevencin, deben tomar en consideracin e integrarse con otros
programas de reformas, tales como los de la gestin financiera y la reforma del servicio civil. La nota
prctica sobre Reforma de la Administracin Pblica analiza con mayor detalle muchas de estas medidas
preventivas que se destacan a continuacin. Para conocer mayores detalles, vea el sitio
http://intra.undp.org/bdp/PAR/index.htm
Disminuir las oportunidades para la corrupcin mediante la simplificacin de los

procedimientos y de los reglamentos, as como a travs del uso de la tecnologa de la
informacin y las comunicaciones (TIC) para transformar el suministro de servicios pblicos.
Minimizar los poderes discrecionales de los encargados de la toma de decisiones. Se

deben publicar lineamientos claros y escritos sobre el ejercicio de la discrecin. Tambin se deben
publicar manuales de los funcionarios y sobre procedimientos, etc.
Liberar al gobierno de cualquier tipo de misterio y de cualquier personalizacin. La

transparencia en el manejo de los asuntos pblicos y el derecho al acceso a la informacin sobre los
derechos de los ciudadanos y las funciones gubernamentales, son partes integrales de cualquier
campaa contra la corrupcin. La minimizacin de cualquier contacto personal y la rotacin de
funcionarios tambin disminuyen las posibilidades de corrupcin, ya que habr menos indicacin
previa de con quin est tratando el pblico. Los proyectos piloto han demostrado la utilidad de la
TIC en la recaudacin de impuestos, en el monitoreo de elecciones, en las adquisiciones pblicas,
en los antecedentes sobre propiedad de tierras, para mencionar algunos ejemplos, en el
mejoramiento de la eficiencia y de la transparencia en las transacciones pblicas y en los servicios.
(Vea tambin la nota prctica A21 del PNUD http:www.undp.org/policy/docs/pnaccesstoinformation17oct03.pdfm)
Promover la meritocracia. Un aspecto crucial para cualquier esfuerzo destinado a prevenir la

corrupcin es la compensacin para los trabajadores del sector pblico mediante un salario que les
permita vivir dignamente. Es aqu donde las reformas del servicio civil y las iniciativas contra la
corrupcin se unen con las polticas fiscales y econmicas para estimular el crecimiento equitativo.
Entre otras medidas, se pueden incluir la gestin del desempeo, la publicacin de los papeles y
responsabilidades, la seguridad de que existan mecanismos efectivos de apelacin contra decisiones
contenciosas y la implantacin de un sentido de propsito y misin entre los funcionarios del servicio
civil. Por ejemplo, el desarrollo de una campaa para fomentar el respeto para los funcionarios
gubernamentales y civiles, as como un consenso sobre su misin y un sentido de orgullo al seguir
su realizacin, puede ayudar a reducir la tolerancia para los actos corruptos.
Mejorar la gestin financiera pblica y los controles para una supervisin ms estricta:
prcticas adecuadas de gestin financiera con sistemas de contabilidad que sean eficientes y
oportunos, combinados con revisiones de profesionales que sean puntuales y realizadas por
auditores internos independientes. (Vea tambin la seccin 4.2.4. Fortalecimiento de las Instituciones
Nacionales de Integridad y de la Evaluacin Nacional sobre Responsabilidad y Transparencia, en los
captulos 5 a 8 sobre lineamientos).
Apoyo a la legislacin. Las leyes pueden contribuir de una manera positiva al establecimiento
de un sistema de valores que podra apoyar una cultura que no tolere las prcticas corruptas, si son
preparadas con la participacin amplia de todos los sectores interesados. Esto requiere de una
supervisin firme e independiente, as como de la presencia de agentes encargados de velar por el
cumplimiento de dichas leyes. (Vea la Nota de Poltica del PNUD sobre Fortalecimiento de los
Parlamentos http://intra.undp.org/bdp/policy/docs/parliamentarydevelopment.doc y el Anexo 6
resume los aspectos primordiales de un paquete legal necesario para una poltica contra la
corrupcin que sea factible).
Educar a las nuevas generaciones sobre la importancia de una participacin ciudadana

responsable: En este sentido se debe elevar la conciencia de las generaciones futuras sobre los
principios cruciales de la gobernabilidad democrtica y sobre las consecuencias negativas de las
conductas corruptas. Tambin es importante darle a la juventud una cultura que aliente la
participacin positiva, un respeto y las destrezas necesarias para un debate constructivo y profundo
sobre la calidad de la gobernabilidad y su impacto sobre las vidas de los pueblos.
4.2.2.
Implementacin de la Responsabilidad
Es necesario mantener la vigilancia durante el proceso de implementacin de la legislacin contra la

corrupcin y para la ejecucin de los mecanismos de responsabilidad que hayan sido puestos en
funcionamiento. Este papel es asignado con frecuencia a una agencia independiente contra la
corrupcin. Sin perjuicio de cules sean las opciones, las reformas en los programas y procedimientos
pblicos no pueden producirse de una manera aislada y se requiere de una diversidad de tipos de
reformas para hacer ms efectiva la aplicacin de incentivos contra la corrupcin. (En la nota prctica
sobre Acceso a la Justicia se analizan estos mecanismos ms detalladamente).
La designacin de investigadores, fiscales y adjudicadores independientes de modo

que se asegure un cumplimiento igualitario de las leyes y de los reglamentos.
El refuerzo de la capacidad e integridad de la polica como agencia primordial para la

investigacin de las infracciones criminales.
El refuerzo del sistema judicial para asegurar su independencia y responsabilidad.
El otorgamiento de atribuciones adecuadas para la investigacin y el enjuiciamiento,

dentro de los lineamientos de las normas internacionales sobre derechos humanos.
La integracin de los mecanismos de transparencia dentro de las reformas para evaluar

el cumplimiento de las leyes y normas, ya que con ello se eliminan privilegios que no tienen relacin
alguna con las necesidades del pblico y de los cuales hacen goce los funcionarios pblicos
simplemente por el ejercicio de sus cargos.
El desarrollo de mecanismos efectivos para canalizar las quejas y de procedimientos

para las apelaciones, sean stas de naturaleza interna, o hechas por un trabajador del sector
pblico, o externas, de un miembro del pblico. Debera explorarse la posibilidad de establecer un
sistema de quejas en la red de Internet con el fin de ampliar el alcance de un mecanismo de
retroalimentacin.
El desarrollo de mecanismos para proteger a los denunciantes: Se debe alentar el

desarrollo de instituciones, leyes y prcticas que aseguren que los ciudadanos responsables puedan
informar sobre prcticas corruptas sin temor a alguna represalia y, al mismo tiempo, asegurar que los
medios de informacin estn autorizados para cumplir con su papel crucial de mantener en los
individuos y las instituciones su responsabilidad.
La consideracin, en el contexto de las reformas contra la corrupcin, de

procedimientos para castigar a aquellos que se involucren en actos corruptos dentro del
estado, pero que se encuentren fuera de la jurisdiccin de ese estado.
La introduccin de medidas que desalienten al que est por cometer actos de

corrupcin, tales como penalidades civiles, la publicacin de una lista negra que incluya a las
compaas envueltas en actos corruptos, mecanismos para la extradicin y otros marcos legales que
permitan que las ganancias del corrupto sean confiscadas y expropiadas dentro y fuera del pas.
4.2.3.
Aumento de la participacin del pblico y desarrollo de coaliciones
Un factor generalizado que incide en el xito de los esfuerzos contra la corrupcin, es que tengan un
amplio apoyo del pblico y que estn enrgicamente defendidos por los lderes polticos. Esto es vlido
tanto para esfuerzos que involucren la reforma de programas del sector pblico, como para los que
reorganicen el gobierno o refuercen las medidas para el cumplimiento de leyes y reglamentos. Las
campaas contra la corrupcin no pueden tener xito sin el respaldo del pblico. Por lo tanto, la
concientizacin del pblico y el establecimiento de coaliciones son como el pegamento que mantiene
unida a toda la campaa. Es all tambin donde debe comenzar dicho esfuerzo, con la revisin pblica
del marco legal e institucional y con la evaluacin de la naturaleza y del alcance de la corrupcin en la
sociedad.
Por lo general, la gente comprende la seriedad del problema de la corrupcin. Slo necesita entonces
ser convencida de que algo se puede hacer con el problema. Varios grupos de la sociedad civil (lderes
religiosos, organizaciones empresariales, asociaciones profesionales y grupos ad hoc) tienen papeles
que desempear en la evaluacin, el monitoreo y la concientizacin, con lo que se favorecera una
participacin activa y la supervisin por parte del pblico.
Se pueden dar varios pasos para dar seguimiento a las campaas destinadas a elevar la conciencia del
pblico y establecer coaliciones:
Determinar cul es la percepcin pblica sobre los niveles de la corrupcin y

sobre dnde es que estn ocurriendo los actos corruptos con el fin de contar con un punto inicial
que sirva para medir el progreso de las reformas contra la corrupcin. (Vea tambin el Mdulo 4:
Maneras de documentar las malas prcticas, PNUD, Manual sobre Responsabilidad, Transparencia
e Integridad).
Crear las condiciones que favorezcan la libertad de prensa: se deben aprobar leyes
sobre la libertad de informacin, revocar o reformar las leyes contra la difamacin o los insultos a
fin de evitar que stas no sean usadas para amenazar a la prensa, eliminar la censura sobre la
prensa y los medios de informacin, elevar el nivel profesional de los periodistas, poner fin a la
discriminacin gubernamental contra ciertos medios de informacin y asegurar que los empleados de
los medios que sean de poder del estado puedan mantener los estndares profesionales de
independencia y responsabilidad. (Ver tambin la nota prctica A21).
Estimular la capacidad de la sociedad civil para desempear funciones de control.

Adems de contar con instituciones gubernamentales que funcionen bien, tambin es necesario
fortalecer el rol y la capacidad de la sociedad civil, incluyendo los medios de informacin, para actuar
como rganos independientes de control que deben elevar la conciencia pblica sobre la seriedad
del problema de la corrupcin. La lucha contra la corrupcin en los pases en desarrollo requiere de
un pblico comprometido y bien informado, as como una creciente demanda por una buena
gobernabilidad. (Ver tambin El PNUD y la Organizacin de la Sociedad Civil: Una Nota de Poltica
sobre el Compromiso http://intra.undp.org/bdp/policy/brsppolicynotes/UNDP%20CSO%20Policy.pdf
La participacin activa del sector privado. En vista de su papel creciente en el

suministro de productos y servicios esenciales, el mejoramiento de la gobernabilidad corporativa
privada y la transparencia en el sector privado son herramientas muy importantes en la lucha contra
la corrupcin. La gobernabilidad corporativa establece un sistema en el que la integridad en la
prctica comercial se refuerza, no slo por medio de reglamentos escritos, sino que tambin a travs
de estndares morales de tica empresarial y mediante una conducta corporativa rendidora de
cuentas. El sector bancario desempea un papel significativo en este campo al hacer un registro
transparente de las transacciones, reduciendo as los niveles del lavado de dinero y facilitando la
devolucin de los fondos saqueados por los lderes corruptos a los pases en desarrollo. Los cdigos
corporativos de conducta tambin pueden tener una influencia positiva, dependiendo del grado en
que estn incorporados en la cultura corporativa y en que sean promovidos mediante la capacitacin,
el monitoreo y las actividades para su cumplimiento. (Nota: Esta nota prctica no analiza
detalladamente el tema de la corrupcin en cuanto al papel del sector privado. Esto ser
objeto de anlisis en un documento por separado a realizarse sobre la transparencia en el
sector privado y la responsabilidad social de las corporaciones).
4.2.4.
Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad
Una nacin que toma en serio la lucha contra la corrupcin debe establecer o fortalecer instituciones y
asegurar que cuenten con los funcionarios y el financiamiento adecuados para cumplir con algunas
funciones especficas en el mandato de la lucha contra la corrupcin. Entre las opciones que existen
para ello, se pueden mencionar las siguientes:
Una comisin independiente contra la corrupcin, que tenga amplias atribuciones para la
investigacin y para el enjuiciamiento (que coopere muy de cerca con el poder judicial), as como un
mandato con objeto de educar al pblico. Esta comisin debe ser totalmente independiente de los
gobernantes del pas, pero al mismo tiempo debe estar sujeta al imperio de la ley o corre el riesgo de
convertirse en una fuerza represiva. Cualquier organismo encargado de investigar y enjuiciar a los
corruptos debe contar con lo siguiente para funcionar con xito: un firme apoyo poltico en los niveles
ms altos del gobierno; la independencia poltica y operativa para investigar incluso en los niveles
gubernamentales ms altos; la capacidad organizacional 1 y una estrategia coherente; recursos
Son los organismos independientes contra la corrupcin una solucin efectiva para el problema de dicha
corrupcin? Documento presentado en la Novena Conferencia Internacional Contra la Corrupcin por el Proyecto
humanos, tcnicos y financieros significativos, as como atribuciones adecuadas para tener acceso a
documentos y para interrogar a testigos y un liderazgo que debe tener el ms alto nivel de integridad.
Tal como se indic anteriormente, la creacin de comisiones independientes contra la corrupcin no
es una panacea para el problema. Es una seal de alarma que la mayora de los pases que iniciaron
recientemente campaas contra la corrupcin se concentraron solamente en la creacin o el
fortalecimiento de ese tipo de institucin, ya que parece ser una solucin rpida para el problema. En
realidad, hay muy pocos ejemplos de comisiones independientes contra la corrupcin que hayan
tenido xito. Se citan a menudo las experiencias de la Comisin Independiente de Hong Kong Contra
la Corrupcin, de la Oficina de Investigaciones de Singapur sobre las Prcticas Corruptas y del
Directorado de Botswana sobre Crmenes Econmicos y Corrupcin. En muchos casos, resulta difcil
copiar esos modelos, debido al contexto especfico en que operan (y las circunstancias histricas
especiales de su creacin y evolucin).
La Oficina del Auditor General, la Oficina del Defensor del Pueblo y la Oficina del
Contralor General. Los funcionarios que mantengan estos cargos deben ser designados de tal
manera que se asegure la independencia y profesionalismo de cada oficina. Los informes que surjan
de esas oficinas deben recibir la difusin ms amplia y el gobierno debe actuar para poner en
prctica sus recomendaciones. Tanto el auditor general como el defensor del pueblo desempean un
papel crucial en asegurar una supervisin adecuada y el defensor proporciona el mecanismo para
que el pblico pueda presentar sus quejas y denunciar casos de mala administracin. El Contralor
General, especialmente en los pases en que su oficina tiene cierta autonoma dentro del Ministerio
de Finanzas, puede desempear un papel muy importante en el campo de la prevencin, al asegurar
que los gastos autorizados tengan plena justificacin y transparencia. (Vea tambin la Evaluacin del
Pas
sobre
Responsabilidad
y
Transparencia,
captulos
3,7
y
8
en
http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm)
Un organismo de adquisiciones transparente brindara una supervisin independiente en las

adquisiciones que haga el gobierno, as como en los contratos y su cumplimiento. (Vea tambin la
Evaluacin del Pas sobre Responsabilidad y Transparencia captulo 12).
La junta directiva electoral, que asegura una revisin independiente e imparcial y que no
favorezca a partido o grupo poltico alguno. Los pases deben ser capaces de resistir a cualquier
influencia corrupta que el dinero tiene sobre muchos de sus procesos democrticos. Con el fin de
estimular un clima de confianza, se requiere de la participacin del pblico en el proceso de
monitoreo. Tambin es necesario la capacitacin de los directivos de los partidos polticos para
asegurar que estn familiarizados con el sistema y puedan hacer su monitoreo con profesionalismo.
Se brindan ms detalles sobre este tema en la nota prctica sobre Elecciones.
Los mecanismos legislativos slidos de rendicin de cuentas, tales como un comit de

contadura pblica, son necesarios para asegurar el acceso del pblico a las audiencias sobre
supervisin. Se debe incluir la supervisin de las corporaciones estatales, de los procesos
financieros y presupuestarios, as como de los gastos e ingresos pblicos. (Vea la Nota del PNUD de
Poltica para el Fortalecimiento de los Parlamentos).
El Poder Judicial vela por el cumplimiento de la ley y es por lo tanto un actor importante en los
esfuerzos para enfrentar a la corrupcin. Se brindan ms detalles en la nota prctica sobre Acceso a
la Justicia.
4.2.5.
Labor con la comunidad internacional
Un campo en el que las organizaciones internacionales realzan los esfuerzos nacionales, es el de su

capacidad para tener acceso a prcticas novedosas, innovadoras, efectivas y buenas en cuanto a la
lucha contra la corrupcin, as como en compartir recursos y experiencia. Un rea primordial en el que
los asociados internacionales pueden intervenir, es en el apoyo y monitoreo del desarrollo de la
de Investigacin sobre Estrategias sobre la Corrupcin y los Esfuerzos Contra la Corrupcin financiado por el
Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, Octubre de 1999 (no ha sido publicado)
capacidad nacional y local para analizar la naturaleza y el alcance de la corrupcin, estimulando al

mismo tiempo la bsqueda de soluciones nacionales y especficas por medio de procesos participativos
que sean fomentados con las experiencias de otros pases y regiones. Los asociados internacionales
tambin pueden facilitar el acceso para el uso de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones,
dentro del contexto de la lucha contra la corrupcin, como parte integral de las reformas institucionales
que se llevan a cabo en el pas. Las organizaciones internacionales (los donantes) tambin tienen un
papel decisivo a desempear en el apoyo a la ratificacin e implementacin de tratados mundiales y
regionales (ver el Anexo 7 sobre Instrumentos Regionales e Internacionales para la Lucha contra la
Corrupcin) que atacan tanto los aspectos de la oferta y la demanda del soborno y la corrupcin, dndole
asimismo mpetu a la cooperacin internacional en esta lucha.
4.3.
Gua prctica: sugerencia del PNUD sobre los puntos de entrada para tratar la corrupcin
Los servicios del PNUD pueden variar de pas a pas, dependiendo de la situacin poltica del caso, del
desarrollo democrtico y del compromiso. El PNUD podr lograr soluciones que rindan frutos productivos
al usar diferentes puntos de entrada al tema, usando a la responsabilidad, la transparencia y la integridad
como tpicos centrales en cada uno de ellos. Sin embargo, uno de los problemas cruciales que deber
enfrentar el PNUD desde el comienzo, ser el de la factibilidad de lograr algn cambio genuino en vista
de la situacin poltica en el cual opera la oficina de pas. Cuando un pas es limpio en lneas generales
y hay un compromiso de los lderes polticos del pas con el proceso de reformas, puede haber un campo
propicio para la accin y un espacio adecuado para una programacin creativa. Sin embargo, las
dificultades para el diseo y la puesta en marcha con los asociados locales de una reforma de
gobernabilidad en un pas donde la corrupcin es sistmica y la norma en vez de la excepcin, son muy
diferentes. Las oficinas de pas del PNUD deben estar muy conscientes de las limitaciones polticas y de
las oportunidades que puedan existir. Tambin deben tener cuidado al identificar quines son sus aliados
polticos. Esas oportunidades existen, tal como lo sealaron los estudios de casos documentados por el
PNUD. Slo resta aprovecharlas cuidadosamente.
Uno de los asuntos sensitivos desde el punto de vista poltico es la colaboracin con los agentes no
gubernamentales y su apoyo en situaciones en las que sea muy difcil (si es que no es imposible)
enfrentar los problemas de la lucha contra la corrupcin con el gobierno. Es importante recordar que el
gobierno no es monoltico en la mayora de los casos, lo que le ofrece al PNUD la oportunidad de
encontrar paladines dentro de la esfera gubernamental para complementar a los paladines que
puedan encontrarse fuera del gobierno en las empresas, las organizaciones no gubernamentales, el
mundo acadmico y en las entidades religiosas. (Se dan ms detalles sobre este tema en el Mdulo 6:
Con quin trabajar en la Programacin sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad, en la
Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad, del cual se pueden encontrar
partes en el Anexo 8 sobre Con quin puede el PNUD programar?)
4.3.1
Prevencin y cumplimiento
Inicio, desarrollo, implementacin y monitoreo de estrategias nacionales y locales a favor de los

pobres y contra la corrupcin, as como de la legislacin para apoyar a dichas estrategias.
El PNUD aprovecha su experiencia comparativa en el desarrollo de programas de gobernabilidad
democrtica holsticos, participativos y generales con el fin de facilitar planes y estrategias de los
asociados nacionales para la lucha contra la corrupcin en el mbito nacional y en el local, tomando en
cuenta que deben favorecer a los pobres. Un punto inicial til es una evaluacin de las vulnerabilidades
sistmicas para la corrupcin, con el fin de dar los lineamientos para planificar las acciones y establecer
las prioridades. En el Anexo 5 se presenta un modelo sobre cmo emprender un programa de reformas
contra la corrupcin y en el Captulo 13 de la Evaluacin del Pas sobre la Responsabilidad y la
Transparencia se puede ver una lista y un cuestionario sobre cmo evaluar a las instituciones, los
procesos y los mecanismos que se requieren para mejorar la responsabilidad, la transparencia y la
integridad.
El PNUD tiene la oportunidad de identificar, estimular, apoyar y proteger a aquellos que desean ayudar a
los pobres en sus batallas contra la corrupcin. Sin embargo, dicha batalla debe comenzar
asegurndose de que los pobres estn conscientes de la magnitud del esfuerzo que estn
emprendiendo, ya que es bastante posible, en los casos de pases donde la corrupcin es sistmica, que
el trabajo destinado primordialmente a ayudar a los pobres d como resultado venganzas y castigos
contra ellos por parte de los organizadores poderosos de la maquinaria de corrupcin, quienes se dan
cuenta de las implicaciones de perder los enormes beneficios que ellos obtienen extorsionando a los
pobres.
Esto puede lograrse de diversas maneras, como por ejemplo, el inicio de un dilogo al nivel local sobre
polticas (algunas oficinas de pas han usado el informe nacional sobre desarrollo humano como un
instrumento til para la promocin y el establecimiento de agendas para la accin), la realizacin de
investigaciones de alta calidad y de evaluaciones sistemticas al nivel social e institucional (que incluyan
a los pobres y a sus comunidades), el establecimiento de coaliciones, el proporcionar asesora sobre
polticas que respondan a las necesidades de los pobres, la facilitacin de la transmisin de
conocimientos y la toma de conciencia sobre el problema. (Vea el Mdulo 5: La Programacin con los
Pobres, en el Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad).
La asistencia del PNUD tambin puede concentrarse en ayudar a las instituciones gobernantes en la
preparacin de reformas constitucionales, legislativas y regulativas que apoyen la puesta en marcha de
estas estrategias a favor de los pobres y contra la corrupcin (Ver en el Anexo 6 la Nota de Poltica del
PNUD sobre el Fortalecimiento de los Parlamentos).
Entre otras medidas prcticas, se pueden mencionar el desarrollo de la responsabilidad social y pblica,
as como componentes de supervisin por la sociedad civil y la comunidad dentro de los proyectos del
PNUD sobre gobernabilidad y pobreza.
4.3.2
Demostracin de la responsabilidad interna y transparencia del PNUD
El PNUD tiene el potencial de generar un mayor impacto en el rea de responsabilidad, rendicin de

cuentas y transparencia mediante la demostracin de la mayor calidad profesional y su alto sentido de
tica en todas las esferas de su labor. La responsabilidad, la transparencia y la integridad en nuestros
propios proyectos, programas, la gestin y nuestras formas internas de gobernabilidad, se constituirn en
la seal ms contundente y en la mejor manifestacin de credibilidad al comprometer a nuestros
asociados nacionales en la lucha contra la corrupcin. Una prctica que tiene un buen potencial es la
experiencia del PNUD en Bangladesh (Anexo 4), donde se est trabajando en el mejoramiento de
la responsabilidad, la rendicin de cuentas, la transparencia y la eficiencia en todos los procesos
internos del pas, as como en programas de desarrollo en los que se ha comprometido la
participacin de asociados gubernamentales.
Una iniciativa similar en el campo de la
responsabilidad interna es la que ha comenzado el PNUD en Burkina Faso con la creacin de un comit
de tica para mejorar la responsabilidad y la transparencia en el caso de los contratos, entre otros. Cabe
destacar que el PNUD est comprometido en Burkina Faso con el gobierno y la sociedad civil en el
desarrollo de polticas nacionales para combatir la corrupcin, tarea que se inici con promocin e
investigacin realizadas por los Informes Nacionales sobre el Desarrollo Humano.
Se han emprendido asimismo diversas iniciativas para examinar la responsabilidad interna de las
instituciones donantes e internacionales. La Oficina de las Naciones Unidas de Servicios de Supervisin
Interna ha lanzado recientemente la Iniciativa sobre Integridad Organizacional, cuyo objetivo es
promover la tica y aumentar la integridad dentro de las Naciones Unidas. Dicha iniciativa, que se inici
en mayo del ao 2003, permitir que las Naciones Unidas apliquen internamente los nuevos enfoques
sobre control de la corrupcin y fortalezcan la cultura del buen desempeo, de la responsabilidad y
rendicin de cuentas y del logro de resultados positivos. La iniciativa incluye diagnstico de la
capacitacin, publicidad, medidas para el cumplimiento y el pronto descubrimiento de los problemas, as
como encuestas sobre percepciones. Aunque sus propsitos son dignos de elogio, la iniciativa deber
demostrar resultados oportunos, crear entusiasmo y superar la resistencia organizacional al cambio
para poder alcanzar los objetivos de mejorar la tica y la integridad de una manera similar como se hara
en un esfuerzo nacional. EL PNUD puede aprovechar algunas de las lecciones de esta iniciativa para
emprender esfuerzos similares con el fin de mejorar la responsabilidad y rendicin de cuentas interna
como una prioridad corporativa.
Otras medidas prcticas que se deben considerar son: el establecimiento de canales y lneas de
emergencia para las quejas annimas, as como la proteccin de los denunciantes en el seno de las
oficinas de pas del PNUD (siguiendo los lineamientos de la recin creada Oficina del Defensor del
Pueblo dentro del PNUD). An ms, las oficinas de pas que emprendan campaas de responsabilidad
interna deben ser apoyadas corporativamente para asegurar que los desafos que se encuentren al nivel
del pas sean enfrentados de una manera uniforme y dentro de los lineamientos de las buenas prcticas
en este campo.
4.3.3
Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad
El desarrollo de la capacidad de los organismos nacionales de responsabilidad, transparencia e

integridad, as como de las instituciones nacionales de integridad
El PNUD se encuentra en una etapa que presenta grandes oportunidades, ya que la mayora de los
gobiernos eligen a la organizacin para que los ayude a navegar por el ambiente altamente politizado de
la lucha contra la corrupcin. Donde eso sea posible, el PNUD debera comenzar a ayudar a los pases
demostrando un compromiso poltico mediante el logro de resultados oportunos que estimulen el
proceso de reformas a largo plazo. Una manera de lograr eso es la coordinacin estratgica de los
programas de reforma de gobernabilidad que estn en progreso (sean stos del PNUD o de otros
donantes) con iniciativas especficas contra la corrupcin, generando un paquete holstico que refuerce
los sistemas nacionales de integridad. En este terreno, el PNUD puede aprovechar los esfuerzos de las
reformas institucionales y sectoriales que tienen como meta el fortalecimiento de la responsabilidad, la
rendicin de cuentas y de la transparencia (reformas implcitas en las anteriores) y que a su vez abren
las puertas para que pueda llevarse la campaa para prevenir la corrupcin. El PNUD tiene una
experiencia significativa en el apoyo a las reformas implcitas (el fortalecimiento institucional), incluyendo
las medidas para promover la responsabilidad, la rendicin de cuentas, la transparencia y la integridad
como parte de la gobernabilidad democrtica. stas medidas incluyen, entre otras, el apoyo a la Oficina
del Auditor General, a las agencias de adquisiciones, a las gestiones aduanales e impositivas, a los
comits parlamentarios de supervisin, a las juntas de gestin electoral, al defensor del pueblo y a las
comisiones de derechos humanos (ver tambin la seccin 4.2.4. sobre Fortalecimiento de las
Instituciones Nacionales de Integridad y el Anexo 2: Panorama general de los agentes principales que
participan en el combate contra la corrupcin y sus funciones). Un aspecto en el que el PNUD puede
tener una ventaja comparativa en estas medidas implcitas de reforma, es la transparencia en las
adquisiciones pblicas. La experiencia del PNUD en la regin de Amrica Latina y el Caribe para
ayudar a los pases asociados a mejorar la transparencia en las adquisiciones pblicas ofrece
muchas lecciones significativas.
El PNUD, al concentrarse en acciones explcitas que estimulan la capacidad de organismos especficos
de responsabilidad, transparencia e integridad, puede canalizar sus limitados recursos hacia la
generacin de un mayor impulso en la lucha contra la corrupcin en una institucin a la vez. En la
seccin anterior se analizaron varios enfoques que varan desde la prevencin, el fortalecimiento de las
instituciones nacionales de integridad hasta las medidas para su ejecucin. Sin embargo, una de las
medidas especficas y prcticas que el PNUD puede considerar, es el desarrollo de sistemas de toma de
decisiones basados en la retroalimentacin en importantes instituciones asociadas, como lo son los
ministerios de finanzas y de planificacin.
No obstante, el PNUD tendr que aprovechar lecciones especficas de su experiencia y especializacin
en el desarrollo de la capacidad de las instituciones de gobernabilidad democrtica (reformas implcitas).
Tambin deber examinar su aplicabilidad en los organismos e instituciones de responsabilidad,
transparencia e integridad y asegurar que los esfuerzos en dichas reas sean coordinados de una
manera efectiva y estratgica con los programas relacionados con la gobernabilidad y la reduccin de la
pobreza.
4.3.4 Preparacin de un enfoque especial para el fortalecimiento de la responsabilidad,
rendicin de cuentas, transparencia y la integridad en situaciones posteriores a conflictos
El PNUD es invitado cada vez ms para trabajar con administraciones en transicin para ayudar en la
rehabilitacin del proceso y de las instituciones de gobernabilidad democrtica en pases que se
encuentran en la etapa posterior a un conflicto. En este sentido, el PNUD se encuentra en una situacin
especial para integrar la responsabilidad, la transparencia y la integridad dentro del proceso de paz, en la
reconstruccin nacional en el desarrollo de las instituciones que se requieran tras el conflicto. En estas
situaciones, surgen muchas oportunidades para cambios dramticos y los programas de reforma de la
gobernabilidad democrtica implementados por el PNUD deben aprovechar el mpetu social y poltico
para mejorar la responsabilidad, la transparencia y la integridad. An ms imperiosa se hace la
necesidad de emprender acciones amplias y holsticas que enfrenten a la corrupcin como un problema
que pudiera presentarse en el nuevo sistema de gobernabilidad antes de que el problema quede ms
arraigado. Por lo tanto, el enfoque del PNUD debera consistir en la revisin de esas situaciones
especiales, considerndolas como casos especiales que tienen necesidades especficas. Por ejemplo,
las oficinas de pas del PNUD en Afganistn, la Repblica de frica Central, la Repblica Democrtica
del Congo y de Kosovo estn desarrollando programas contra la corrupcin con una concentracin
especial en las necesidades posteriores a conflictos. Con el fin de desarrollar la capacidad de la
organizacin para enfrentar a la corrupcin en situaciones posteriores a conflictos, se codificarn y
compartirn las lecciones y buenas prcticas que dejen esas experiencias en el terreno. Ese es el caso
de un proyecto de investigacin que se est llevando a cabo con los asociados de las organizaciones de
la sociedad civil y que se puso en marcha en un taller inicial sobre La Reconstruccin Despus de la
Guerra y la Dimensin de la Corrupcin, realizado durante la Conferencia Internacional Contra la
Corrupcin que se realiz en Sel en mayo del ao 2003.
4.3.5
Aumento de la participacin del pblico y la formacin de coaliciones
La participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la programacin y las polticas

sobre responsabilidad, rendicin de cuentas, transparencia e integridad
En el pasado, el PNUD ha involucrado a la sociedad civil (incluyendo al sector privado y a los medios de
informacin) en consultas sobre polticas y actividades que estn dirigidas al logro de una mayor
responsabilidad, rendicin de cuentas y transparencia (por ejemplo, las auditoras sociales). Sin
embargo, hasta esta fecha, las organizaciones de la sociedad civil no participan suficiente o
sistemticamente en el dilogo sobre polticas y especialmente en el desarrollo de estrategias y polticas
nacionales para el fortalecimiento de la responsabilidad, la rendicin de cuentas y de la transparencia en
la gobernabilidad pblica y corporativa. El enfoque del PNUD debe asegurar que la sociedad civil
participe realmente como un asociado en la tarea del desarrollo y no se limite solamente a aprobar o
monitorear las polticas y los programas del gobierno en la lucha contra la corrupcin. Para hacer eso de
una manera efectiva, el PNUD tambin debera desarrollar la capacidad de las organizaciones de la
sociedad civil para que no slo participen en la promocin, sino en la aplicacin y en el monitoreo de las
estrategias y de los programas nacionales o locales contra la corrupcin. El PNUD tambin puede
ofrecer capacitacin a los instructores en el seno de las organizaciones de la sociedad civil para
aumentar su capacidad en la promocin, aplicacin y monitoreo. Otras medidas prcticas incluyen la
facilitacin de la formacin de coaliciones para el intercambio de conocimientos y experiencias al nivel
Sur-Sur.
(Ver tambin PNUD y las Organizaciones de la Sociedad Civil: Una Nota de Poltica sobre la
Participacin en la nota prctica sobre Acceso a la Informacin, as como el Mdulo 6 de el Manual del
PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad).
4.3.6
Labor con la comunidad internacional
Coordinacin de las iniciativas contra la corrupcin al nivel nacional e internacional

Al nivel nacional, el PNUD, a travs del papel de Coordinador Residente de las Naciones Unidas, cuenta
con el consenso y el mandato para crear foros o para usar la plataforma del dilogo para el desarrollo
que ya existe con la finalidad de iniciar discusiones, identificar requerimientos y prioridades, as como
llevar a los interesados en el tema a la mesa de discusiones para asegurar una respuesta coordinada
frente al problema de la corrupcin. Dentro del sistema de las Naciones Unidas, este papel de
coordinador le permitir al PNUD promover la plena integracin de la responsabilidad, la transparencia y
la integridad, y analizar el impacto de la corrupcin y la integracin contra la corrupcin dentro de la
CCA/UNDAF. El PNUD tambin podra facilitar la coordinacin y aplicacin al nivel local de los tratados
de las Naciones Unidas, funcionando como el instrumento operacional del sistema de la ONU en los
pases. La coordinacin efectiva y las asociaciones estratgicas en los esfuerzos para combatir la
corrupcin, pueden contribuir mucho en los esfuerzos para asegurar que las acciones sostenidas y
concertadas, as como los recursos, perduren a largo plazo. Debido a su ventaja comparativa,
imparcialidad y por contar con la confianza del gobierno, el PNUD puede brindar la coherencia poltica y
asegurar que las acciones de los donantes apoyen estratgicamente las prioridades del gobierno,
previniendo as las duplicaciones y las superposiciones. La coordinacin efectiva y las asociaciones
tambin pueden ejercer ms presin sobre las contrapartes nacionales cuando su compromiso poltico
sea dbil.
Al nivel internacional, la coordinacin del PNUD y su papel como formador de asociaciones tambin son
de importancia significativa para asegurar que las lecciones aprendidas, las sinergias generadas y la
colaboracin efectiva al nivel nacional se reflejen en las polticas y en los programas al nivel mundial.
Estos ltimos, a su vez, contribuyen a darles forma a las estrategias nacionales. Es claro entonces que
existe un papel del PNUD para estimular las polticas cultivadas en el pas que se hayan beneficiado de
la experiencia comparativa internacional y viceversa. El Grupo Internacional para la Coordinacin de la
Lucha Contra la Corrupcin (IGAC) es un foro apropiado para ese intercambio de conocimientos y para
la colaboracin. Es una iniciativa reciente que uni a todas las agencias de la ONU dentro de un
mecanismo informal de coordinacin. Ese grupo comenz como un rgano interinstitucional de la ONU y
ahora incluye a otras agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo, junto con representantes de
organizaciones de la sociedad civil. Su objetivo es una coordinacin y colaboracin ms sistemticas
entre las organizaciones internacionales en la lucha contra la corrupcin. La sede de su secretara es el
Centro Internacional para la Prevencin del Crimen y la ONUDD en Viena, organismo que tambin tiene
la responsabilidad de llevar adelante la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin.
4.3.7 Implementacin y monitoreo de la Convencin de las Naciones Unidas Contra la
Corrupcin
Las negociaciones para lograr un instrumento legal internacional ambicioso y amplio para luchar contra
la corrupcin quedarn completadas en las Naciones Unidas en el ao 2003. Slo se requiere de la firma
de este instrumento por 40 pases para que entre en efecto y muchos gobiernos lo consideran como un
marco importante para elevar la legislacin nacional contra la corrupcin al nivel de estndares
internacionales. Aunque hay un consenso general de apoyo para la Convencin de las Naciones Unidas
Contra la Corrupcin, hay muchos que la encuentran difcil de aplicar y de monitorear.
El PNUD, como consecuencia de contar con una extensa red en el terreno, tiene que desempear un
papel crucial para asegurar que los asociados nacionales estn conscientes de la existencia del tratado y
lo entiendan, adquiriendo al mismo tiempo la capacidad para ponerlo en prctica. El PNUD tambin debe
apoyar la movilizacin de la comunidad de donantes para que apoye la convencin. Con el fin de ayudar
a los gobiernos en la tarea de cumplir los compromisos que contempla la Convencin de las Naciones
Unidas, el PNUD, trabajando en colaboracin estrecha con el Centro Internacional para la Prevencin del
Crimen, estar en la posicin de ayudar a los pases en la revisin de sus necesidades de capacidad de
sus legislaturas nacionales a travs del entrenamiento especializado, como parte integral del programa
de fortalecimiento de los parlamentos que ya est en ejecucin. Entre las iniciativas de apoyo que se
realizaran en un comienzo y sobre la base de una encuesta inicial, est la de la concientizacin del
pblico sobre el alcance, la naturaleza y el proceso de la Convencin de las Naciones Unidas Contra la
Corrupcin y sobre el papel que le corresponde a dicho pblico en la aplicacin y el monitoreo de la
misma. Tambin surgir la necesidad de evaluar las limitaciones de la capacidad para poner en prctica
la Convencin, no slo mediante la revisin de la legislacin nacional para cumplir los estndares
internacionales dispuestos por el tratado, sino que tambin para promover lazos, la integracin y la
armonizacin con otros instrumentos legales regionales y/o otras iniciativas existentes en la esfera de
responsabilidad, rendicin de cuentas, transparencia e integridad.
4.3.8 Codificacin del conocimiento y medicin del desempeo
Como una organizacin de aprendizaje, el PNUD est en buenas condiciones para aprovechar su
experiencia y aprender ms de ella. Esto se podra lograr con la documentacin sistemtica de los
resultados, as como de las buenas (y tambin las malas) prcticas, a travs del monitoreo y la
evaluacin del impacto que han tenido las reformas sobre la corrupcin o mediante la realizacin de
estudios de casos que proporcionen elementos sobre el progreso alcanzado. Asimismo se podran
realizar investigaciones sobre nuevos asuntos que vayan surgiendo (por ejemplo, las dimensiones de la
corrupcin en situaciones posteriores a conflictos, la igualdad de gneros, la responsabilidad social de
las corporaciones y el financiamiento para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a travs de
dividendos de integridad). El proceso de planificacin, las auditoras sociales, los sistemas de tarjetas de
informes, las estrategias para el mercadeo social, etc., son algunos de los instrumentos que pueden ser
usados para asegurar un monitoreo efectivo de los programas de responsabilidad, transparencia e
integridad.
En cuanto a las estrategias para el futuro, las reformas contra la corrupcin que se realicen en una
segunda generacin de las mismas deberan incluir evaluaciones de su impacto y resultados que midan
cuantitativa y cualitativamente el desempeo y la efectividad de las acciones del PNUD. Los resultados
de esas evaluaciones deberan guiar la posicin del PNUD y sus reas prioritarias de concentracin para
los prximos cinco aos.
ANEXOS
ANEXO 1: DEFINICION RESPONSABILIDAD, TRANSPARARENCIA E INTEGRIDAD

La responsabilidad, la rendicin de cuentas y la transparencia son pilares indispensables de la gobernabilidad
democrtica que obligan al estado, al sector privado y a la sociedad civil a concentrarse en los resultados, a buscar
objetivos claros, a desarrollar estrategias efectivas y a monitorear e informar sobre su desempeo. Es por medio de
la responsabilidad y la transparencia pblicas que los gobiernos (en conjunto con la sociedad civil y el sector
privado) pueden alcanzar la congruencia entre las polticas pblicas, su aplicacin y la asignacin eficiente de los
recursos.
RESPONSABILIDAD significa el cumplimiento por parte de los individuos y las organizaciones de su
responsabilidad medida de la manera ms objetiva posible. La responsabilidad se sustenta en tres pilares:
1.
La responsabilidad y rendicin de cuentas financiera es la obligacin de cualquier persona que maneja

recursos, un cargo pblico o cualquier otra posicin de confianza, de informar sobre su intencin de uso y
luego la realidad del mismo en cuanto a los recursos de su oficina. Esto incluye asegurar la transparencia
en el proceso y en los procedimientos para cumplir con esa obligacin.
2.
La responsabilidad y rendicin de cuentas administrativa incluye sistemas cruciales de control interno

dentro del gobierno, que complementan y aseguran el funcionamiento adecuado del sistema de revisiones
provisto por el gobierno constitucional y por una ciudadana que participa en el proceso. Estos sistemas
incluyen estndares para el servicio civil e incentivos para el mismo, cdigos de tica, penalidades
criminales y revisiones administrativas.
3.
La responsabilidad poltica, que en lo fundamental comienza con elecciones libres y transparentes y

constituye un punto inicial efectivo para la supervisin. En una democracia electoral, la gente cuenta con un
mtodo regularizado y abierto para sancionar o recompensar a aquellos que se encuentren en cargos de
confianza pblica. Por medio de elecciones peridicas y un mecanismo de control, los funcionarios elegidos
y los designados deben asumir la responsabilidad por sus acciones mientras desempean cargos pblicos.
Otro mecanismo para una supervisin ms especfica es lograr que las tres ramas polticas (el poder
ejecutivo, el legislativo y el judicial) se vigilen mutuamente. Adems, la separacin de la institucin que
recolecta fondos y los gasta, de aquella que realmente ejecuta las decisiones del gasto contribuye a
asegurar que se cumplan las decisiones de acuerdo con los intereses del pblico.
4.
La responsabilidad social, un enfoque orientado por la demanda, que depende del compromiso cvico e
involucra a ciudadanos y grupos ordinarios que exigen una mayor responsabilidad en las actividades
pblicas y los resultados.
TRANSPARENCIA incluye todos los medios para facilitar el acceso de los ciudadanos a la informacin, as como su
entendimiento de los mecanismos para la toma de decisiones. La transparencia del sector pblico comienza con la
aplicacin clara de los estndares y del acceso a la informacin.
INTEGRIDAD es un elemento bsico que completa la nocin de responsabilidad y transparencia. Se define como la
incorruptibilidad, una condicin inclume o de firmeza, y es sinnimo de honestidad. En cuanto al servicio pblico, la
integridad requiere que quienes ocupen un cargo pblico no adquieran obligaciones financieras o de otra ndole con
individuos u organizaciones externas y que puedan influenciarlos en el desempeo de sus deberes oficiales. La
integridad no es una finalidad por si misma, sino que un camino para el suministro efectivo de los servicios y para el
desempeo de las funciones, que son elementos a los que el pblico tiene derecho de recibir de quienes los
gobiernan.
Fuente: Country Assessment in Accountability
(http//www.undp.org/governance/contact
and
Transparency(CONTACT)
guidelines,
PNUD, 2002
2001.htm)
ANEXO 2: PANORAMA GENERAL DE LOS AGENTES PRINCIPALES QUE PARTICIPAN EN EL COMBATE CONTRA LA
CORRUPCIN Y SUS FUNCIONES
AGENTES
PRINCIPALES
PAPEL EN EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCIN
El parlamento elegido
libremente
Una de las principales funciones de los representantes del pueblo es la de mantener al poder ejecutivo
responsable por sus acciones. Un escrutinio pblico hecho de manera regular, mediante el debate y el tiempo
para hacer preguntas, promueve tanto la transparencia como la responsabilidad. Los parlamentos tambin
promulgan la legislacin contra la corrupcin que ayuda a establecer un sistema de valores que contribuye a
la generacin de una cultura contraria a las prcticas corruptas en el pas. La Organizacin Mundial de
Parlamentarios Contra la Corrupcin es una buena red para los legisladores que realizan esfuerzos contra la
corrupcin http://www.parlcent.ca/gopac/index e.php
El liderazgo al nivel
central y local
Un compromiso poltico fuerte, consistente y coherente con la firme determinacin de combatir la corrupcin.
Un ejemplo de iniciativa local en el campo de la responsabilidad es el sistema ABIERTO de Sel por el cual
se les da a los ciudadanos la capacidad para seguir por la red de internet el progreso de su solicitud para
recibir servicios http://english.metro.seoul.kr/government/policies/anti/civilapplications/
El crecimiento econmico, como resultado de buenas polticas macroeconmicas e industriales es una
condicin esencial para reducir la corrupcin. La disponibilidad o el exceso de reglamentos pueden crear o
eliminar oportunidades para la corrupcin. El gobierno central tambin tiene la responsabilidad de crear el
espacio y las condiciones necesarias para que la sociedad civil (y la prensa) puedan operar.
Deben adherirse a los principios bsicos del derecho administrativo: desinters, integridad, objetividad,
responsabilidad, rendicin de cuentas, transparencia, honestidad y excelencia en el liderazgo al dirigir dando
un buen ejemplo. Para obtener un ejemplo de los sistemas de declaracin, vea Mxico Declaranet
http://www.declaranet.gob.mx y respecto a los esfuerzos para mejorar la tica y la integridad en el servicio
civil, visite UNPAN http://unpan.org/EthicsWebSite/inc/ethicspg.htm
Un servicio pblico basado en la meritocracia y receptivo es una condicin esencial para minimizar las
oportunidades para la corrupcin. El servicio pblico, por medio de su actitud moral, su conducta orientada al
suministro de servicios y cultura de entrega de la informacin, ayuda a inculcar a la sociedad valores de
honestidad, sinceridad e integridad que contribuyen a prevenir la corrupcin. Para algunos ejemplo del
trabajo de estos agentes vea: Transparencia en la Gestin Pblica http://www.cristal.gov.ar/Englishindex.html
El gobierno central
Los directores a todos

los niveles (sector
pblico)
La administracin
pblica en general
El Ministerio de
Educacin
Educa a las generaciones ms jvenes sobre los valores que constituyen la base de la buena gobernabilidad.
Promueve una cultura de participacin positiva y de respeto y destrezas para un debate constructivo.
Educacin y capacitacin en tica http://www.iipe.org/resourcedocs/training.html
El poder judicial
Asegura una mayor confiabilidad en la sociedad al brindar la proteccin legal de los contratos y de los
derechos de propiedad y, en lneas generales, asegura la proteccin de los derechos humanos bsicos, que
son violados frecuentemente por las actividades corruptas
Las agencias
encargadas del
cumplimiento de las
leyes y normas
Su papel es asegurar el cumplimiento consistente y objetivo de las leyes contra la corrupcin y la proteccin
de los denunciantes, as como de las organizaciones de control. Un ejemplo de esta clase de actividad es el
Servicio de Investigaciones Especiales de Lituania http://64.49.225.236/rc Lithuania.htm
La comisin contra la
corrupcin
Generalmente es responsable ante la legislatura o el Jefe de Gobierno. Normalmente tiene un papel con tres
dimensiones: (1) prevencin y educacin, (2) investigacin y (3) represin y cumplimiento legal. Algunos
ejemplos
son
la
Comisin
Independiente
de
Hong
Kong
Contra
la
Corrupcin
http://www.icac.org.hk/eng/main/index.html , la Comisin Central de Vigilancia, Indica, http://cvc.nic.in , el
Directorado
de
Botswana
sobre
la
Corrupcin
y
los
Delitos
Econmicos
http://www.gov.bw/government/directorate en corrupcin y delitos economicos.html
Es responsable de la auditora de los ingresos y gastos del gobierno para reducir de una manera efectiva la
incidencia de la corrupcin y aumentar las posibilidades de deteccin de actos corruptos. El trabajo de la OAG
en Canad es un ejemplo til http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/oag-bvg.nsf/html/menue.html
El auditor general
El defensor del pueblo
Recibe e investiga las denuncias sobre mala administracin, incluyendo casos de corrupcin, falta de
responsabilidad y rendicin de cuentas adems de transparencia. Por lo general, no tiene el poder para que
sus decisiones sean de cumplimiento obligatorio, pero tiene autoridad moral e impacto popular.
El contralor general
Responsable de proporcionar informes transparentes y ciertos sobre los ingresos y los gastos pblicos. Vean
el ejemplo sobre el apoyo a Tanzania http://www.u4.no/projects/project.cfm?id=480
Provee una supervisin independiente de las adquisiciones hechas por el gobierno, de sus contratos y del
cumplimiento de los mismos. Algunos ejemplos de iniciativas de adquisiciones electrnicas para mejorar la
transparencia y la eficiencia: Filipinas http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/phillippines eproc.htm ,
Chile http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/eprocurement chile.htm
El organismo
encargado de las
adquisiciones
pblicas
Los medios de
informacin
Desempean un papel importante al descubrir la corrupcin y en estimular el apoyo a los esfuerzos para
combatirla. Tienen la responsabilidad de mantener un monitoreo cuidadoso de la legislatura, del poder
ejecutivo y del judicial para comprobar si existe corrupcin. Al mismo tiempo pueden contribuir a mejorar la
credibilidad de las instituciones estatales y as volver a impulsar una cultura de lealtad a la nacin y a la
sociedad. Vea el ejemplo del Centro Filipino para el Periodismo de Investigacin http://www.pcij.org/
AGENTES
PRINCIPALES
PAPEL EN EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCIN
La gestin electoral
Su papel es de crucial importancia al asegurar la independencia y la transparencia de los sistemas electorales

y la imparcialidad en las elecciones. Una importante fuente de informacin en esta materia es ACE, el
proyecto sobre Administracin y Costo de las Elecciones http://www.aceproject.org/main/english/et/et.htm
La sociedad civil
Tiene un papel de importancia vital en la reformacin de las actitudes, en poner fin a la apata y la tolerancia
del pblico frente a la corrupcin y en el monitoreo del desempeo social y tico de los funcionarios pblicos.
Ejerce presin sobre el gobierno y el sector privado para una mayor transparencia y responsabilidad. La
sociedad civil tambin asegura que las medidas de reformas para combatir la corrupcin estn de acuerdo
con las percepciones y expectativas del pueblo. Una fuente importante de informacin es Transparencia
Internacional http://www.transparency.org
Participa activamente en asegurar el xito de la estrategia gubernamental contra la corrupcin al ejercer
negocios seguros y al aceptar someter su actuacin social y tica al monitoreo y al escrutinio del pblico (la
rendicin de cuentas corporativa). Puede ser un importante elemento de control del ejercicio arbitrario del
gobierno por sus poderes discrecionales. Los Principios de Wolfsberg constituyen un esfuerzo de compaas
privadas para combatir la corrupcin http://www.wolfsbeg-principles.com/
El sector privado
ANNEX 3: LOS ESTUDIOS DE CASOS DE PNUD SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

Las intervenciones del PNUD en las esferas de responsabilidad, rendicin de cuentas, transparencia, integridad y
lucha contra la corrupcin han evolucionado en los ltimos cinco aos (entre 1998 y 2003) desde el apoyo
principalmente a los esfuerzos de concientizacin y promocin a todos los niveles, la realizacin de diagnsticos con
mediciones sobre el alcance del problema y la experimentacin con posibles soluciones en un grupo de pases que
participaron en este plan piloto, hasta la asesora a asociados nacionales con el apoyo de enfoques ms holsticos
que se han basado en las lecciones de las experiencias anteriores y en instrumentos de poltica desarrollados
internamente. Los tipos de actividades financiados recientemente a travs del Fondo Fiduciario Temtico sobre la
Gobernabilidad Democrtica (DGTTF) durante los aos 2002 y 2003, variaron entre: el fortalecimiento de la
transparencia y la responsabilidad por medio de la formacin de coaliciones y las consultas nacionales para
establecer estrategias contra la corrupcin, el desarrollo de la capacidad de comisiones independientes contra la
corrupcin, el desarrollo de una especfica legislacin anticorrupcin y de cdigos de conducta, el mejoramiento del
acceso a la informacin y el fortalecimiento de instituciones independientes y procesos especficos para la
supervisin (incluyendo las organizaciones de la sociedad civil y los medios de informacin). Tambin se financiaron
actividades sobre gestin financiera y un proceso presupuestario transparente (algunos al nivel municipal), para el
monitoreo y el cumplimiento de medidas y para el gobierno electrnico destinado a mejorar el suministro de
servicios. En un reciente ejercicio de planificacin, unas 70 oficinas de pas informaron que tenan iniciativas sobre
responsabilidad, transparencia e integridad, sean stas en la forma de un componente prioritario de un programa
sobre gobernabilidad o en forma de un esfuerzo explcito para luchar contra la corrupcin. (Con el fin de tener
acceso a los resultados de la Planificacin de la Anticorrupcin, visite http://intra.undp.org/bdp/anticorruption/docs/inventory%20o1%/Anti-CorruptionProjects%200721803.xls)
Aunque todava queda mucho por hacer, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de la capacidad interna del
PNUD para enfrentar a la corrupcin como un problema del desarrollo y a la revisin de las estructuras corporativas
para apoyar adecuadamente y aprovechar el trabajo de la organizacin en este tema, el PNUD ha avanzado mucho
en la codificacin y difusin del conocimiento para mejorar los programas contra la corrupcin y de responsabilidad,
transparencia e integridad. Esta nota prctica, junto con el Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e
Integridad
(http://intra.org/bdp/anti-corruption/sourcebook
ati.htm
y
los
estudios
de
casos
(http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/casestudies.htm) desarrollados por el PNUD, representan una contribucin a
este esfuerzo.
Con el fin de entender mejor las lecciones que dejaron las intervenciones emprendidas por el PNUD, se ordenaron
estudios de casos para documentar las buenas y malas prcticas, as como otras lecciones que dejaron las
experiencias del PNUD. Los estudios de casos cubren una gran variedad de intervenciones y pretenden brindar
2
lecciones de las cinco regiones. Son los siguientes:
Apoyo a los procesos y consultas nacionales para concientizar al pblico y para el desarrollo de un
programa o de una estrategia contra la corrupcin. Tanzania, Mongolia y Mozambique.
Fortalecimiento de la responsabilidad, rendicin de cuentas interna y mejoramiento de la gobernabilidad de
los donantes: Bangladesh
Mejoramiento de la responsabilidad al nivel municipal: Ecuador y Mozambique 3
Apoyo a las comisiones nacionales contra la corrupcin: Honduras
El trabajo con los asociados de la sociedad civil: Moldavia y Georgia 4
La asistencia a los mecanismos de asociaciones externas o el enfoque en la coordinacin entre donantes:
Indonesia y Tayikistn 5
6
El anlisis de la corrupcin en un estado de partido nico: Laos
Actualmente se est realizando un anlisis ms profundo de las lecciones presentadas por los estudios de casos, de
las evaluaciones disponibles y de los informes sobre proyectos, como parte de la serie de instrumentos del PNUD
sobre anticorrupcin. En esta serie se incluye un estudio que se enfoca en la experiencia del PNUD en la regin de
la Comunidad Econmica Europea y de la Comunidad de Estados Independientes. Los enfoques especficos del
PNUD, que se proponen en esta nota prctica se basan en nuevas lecciones que ya han sido codificadas.
Estudios de casos de la regin de los estados rabes pueden ser encomendados en una fecha posterior y se basarn
en la encuesta realizada en 6 pases (El Lbano, Jordania, Marruecos, Yemen, etc.) por POGAR.
3
Un experimento piloto con la Tarjeta de Informe TUGI sobre la corrupcin realizado en junio del ao 2003, cuyas
lecciones sern documentadas como parte de la serie de estudios de casos que se han de encomendar.
4
Los estudios de casos sobre Moldavia y Georgia usarn materiales de la OCDE, como parte del Proyecto de
normas del Donante.
5
El estudio de caso sobre Tayikistn usar material del Proyecto de la OCDE sobre Normas del Donante.
6
El estudio de caso sobre Laos fue usado tambin para discutir la responsabilidad, la transparencia y la integridad en
el Taller sobre la Subprctica del PNUD sobre Anticorrupcin que se realiz en mayo del ao 2003 en Sel.
A continuacin se presentan partes de los estudios de casos y de los estudios de evaluacin preliminares con el fin
de ilustrar algunas de las lecciones cruciales y de los principios que se detallan en la Seccin 4.A Lecciones y
Principios para la Accin.
1.
Establecimiento de una agenda de reforma contra la corrupcin en Nicaragua
Los casos investigados recientemente por el Fiscal Pblico (la Unidad de Investigaciones y Asesora) y que van
contra el ex Presidente Alemn y el jefe de su organismo nacional en materia tributaria, demuestran hasta qu punto
ha avanzado la corrupcin en Nicaragua. Estos casos han afectado dramticamente al sistema de padrinazgo. La
investigacin de estos casos de alto nivel, combinada con los informes de los medios de prensa y una presin
pblica concertada para obligar a la legislatura a retirar la inmunidad y al poder judicial a proceder, representan uno
de los ejemplos ms efectivos de lucha contra la corrupcin en la regin. Esto ha abierto las puertas a un cambio
profundo.
En otros pases, la rpida investigacin y el enjuiciamiento de casos de corrupcin entre personas de alto nivel,
demuestra efectivamente la voluntad poltica y da un nuevo impulso a la lucha contra la corrupcin. Sin embargo, si
la independencia judicial y la integridad son cuestionadas en esos pases, el enjuiciamiento de esos casos puede no
resultar necesariamente en el veredicto apropiado y eso puede a su vez generar una gran suspicacia del pblico. La
experiencia de Nicaragua es una ilustracin promisoria de cmo crear un equilibrio entre el objetivo inmediato del
enjuiciamiento y las metas a plazo ms largo para reformar las estructuras de la gobernabilidad y los marcos legales.
Fuente: David Pezzullo, Anti-Corruption Strategy for Nicaragua (2003)
2.
Comisiones contra la corrupcin en los pases de la Direccin Regional para Europa y la Comunidad
de Estados Independientes (DRECEI)
Los organismos especializados en la lucha contra la corrupcin son usados cada vez ms como bases
institucionales para combatir la corrupcin. Los llamados para el establecimiento de una institucin independiente
contra la corrupcin, son a menudo un sntoma de una dramtica incapacidad de las instituciones existentes del
gobierno para reducir efectivamente la corrupcin. Formadas en respuesta a escndalos especficos o debido a la
presin de la comunidad internacional (Rumania y Eslovenia), y/o de grupos de la sociedad civil (Montenegro),
dichas comisiones tienen como objetivos la prevencin, la educacin y la capacitacin, pero casi nunca la
investigacin (Lituana y Serbia). Lamentablemente, los organismos especializados en la lucha contra la corrupcin
no han satisfecho las esperanzas (excepto en el caso de la SIS de Lituania). Hasta ahora, son pocos los que han
tenido xito. Las principales causas del fracaso: la falta de voluntad poltica, la ausencia de una estrategia nacional
que sea amplia, un marco legal inadecuado, la falta de recursos, la limitacin de la independencia y de la confianza
del pblico, la carencia de un clima propicio y de conocimientos y la ausencia de valores ticos bsicos.
Fuente: Tomasz Anusiewicz, Fighting Corruption in Post Communist Countries: Where are we now? Where do we
go from here? UNDP, 2003 (a ser publicado pronto).
3.
Estimacin de los requerimientos financieros para apoyar una iniciativa contra la corrupcin: La
experiencia del Programa sobre Responsabilidad y Transparencia
Aunque no se ha realizado an un esfuerzo sistemtico para determinar los costos reales de las acciones sobre
responsabilidad, transparencia e integridad, as como contra la corrupcin, los requerimientos de recursos
financieros pueden ser estimados someramente, dependiendo del nivel y de la envergadura de los esfuerzos y de
cules son los asociados los que participen en las luchas (locales o internacionales). Los programas iniciales de
lucha contra la corrupcin, por ejemplo, que anteriormente eran apoyados por el Programa sobre Responsabilidad y
Transparencia, y que se concentran en el diagnstico del problema, pueden costar entre 50.000 y 100.000 dlares (y
posiblemente ms) para actividades que fluctan entre encuestas locales de percepcin hasta estudios de
evaluacin ms detallados sobre la lucha contra la corrupcin y la gobernabilidad. Los programas de desarrollo de la
capacidad y de las instituciones, teniendo en cuenta la experiencia del PNUD en otras reas, cuestan
significativamente ms. An as, se sugiere simplemente que ser importante que las oficinas de pas del PNUD
canalicen los recursos programticos ya existentes, acudan a la experiencia y la capacidad local (lo que tambin
contribuye a que las soluciones sean genuinamente del propio pas) y muestren resultados concretos de una manera
oportuna. La comprobacin de un desempeo adecuado no slo genera impulso, sino que tambin atrae recursos
adicionales y el apoyo de los asociados y de los donantes.
4.
Municipalidades transparentes en Ecuador
El proyecto piloto Municipalidades Transparentes, administrado por la oficina del PNUD en Ecuador en cooperacin
con la Comisin Cvica Ecuatoriana Contra la Corrupcin y con el financiamiento del Fondo Fiduciario Temtico
sobre Gobernabilidad Democrtica, ha experimentado con una metodologa participativa y con una lista de
posibilidades de acciones para fomentar la transparencia en cuatro municipalidades ecuatorianas. Esto ha
significado que en cuatro municipalidades del plan piloto, la sociedad civil, los empleados municipales y otros
funcionarios trabajando mancomunadamente han generado planes de accin amplios para abrir por lo menos partes
del proceso presupuestario y del gasto al escrutinio pblico.
En un corto plazo esto permitir que dos de las cuatro municipalidades del plan piloto (Pedro Moncayo y Cayembe)
completen, con la ayuda del PNUD, un amplio proceso presupuestario participativo en el curso de un ao
presupuestario completo. La institucionalizacin del presupuesto participativo har que la rendicin de cuentas a lo
largo del ciclo de la planificacin, del proceso presupuestario y de las contrataciones sea sistemtica. En Rumiahui
y Esmeraldas, la aplicacin de los planes generados por este proyecto piloto mejorara significativamente e
institucionalizara la supervisin de las contrataciones y del presupuesto, el acceso a la informacin y la
implementacin estratgica del plan. Por medio de este proyecto, adems, la sociedad civil y los trabajadores y
funcionarios municipales han visto como funciona el proceso presupuestario participativo y los beneficios que
conlleva, gracias a la realizacin all de un ejercicio de simulacin de preparacin de un presupuesto con amplia
participacin. Actualmente, ese ejercicio representa algo a lo que ellos podran aspirar. En Esmeraldas, los
prerrequisitos para su adopcin probablemente no se den por algn tiempo. En Rumiahui, el progreso que se
observa en las relaciones entre la sociedad civil y el municipio, demostrado en la apertura municipal del proceso de
toma de decisiones, as como de la aplicacin de los planes, sugiere que el presupuesto participativo puede ser una
realidad en tres aos aproximadamente. Segn ciudadanos y funcionarios, la adopcin incluso de estas medidas
menos ambiciosas de una manera participativa ser un hecho irreversible porque, tal como lo seal un alcalde,
una vez que los ciudadanos estn dentro del proceso, no se van a ir.
Fuente: Estudio de Caso del PNUD sobre Ecuador (2003)
5.
Innovacin de la responsabilidad de los donantes: la experiencia del PNUD en Bangladesh
El combate contra la corrupcin puede ser un instrumento muy poderoso en el contexto del PNUD. Al practicar lo
que predica, tal como ocurre en el caso del PNUD en Bangladesh, la organizacin demostr su compromiso slido
con la gobernabilidad y que en realidad tena la capacidad para estimular cambios. Frente al pesimismo general
generado por aquellos tantos que consideraban que la corrupcin est demasiado enraizada en la estructura del
poder en Bangladesh y ya forma una parte intrnseca de sus prcticas en los negocios, result ser un ejemplo
alentador que la corrupcin pudo ser minimizada mediante una voluntad poltica slida y con mecanismos
apropiados para la gestin. Los esfuerzos de la oficina del PNUD para lograr transformaciones, no slo solidificaron
la calidad de su programa, sino que mejoraron su imagen entre sus asociados en la tarea del desarrollo (el gobierno
y los dems donantes) como un promotor confiable, comprometido y efectivo de las prcticas positivas del
desarrollo. No es coincidencia que dicha oficina ha llegado a ser ms efectiva en la coordinacin con los donantes y
en la promocin de la lucha contra la corrupcin en el contexto del pas.
Fuente: Estudio de Caso del PNUD sobre Bangladesh, 2003, enlace en la red de internet.
ANEXO 4: EL PROGRAMA DEL PNUD SOBRE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA

El PNUD desde 1967 ha participado cada vez ms en programas de responsabilidad, rendicin de cuentas,
transparencia e integridad como parte sus acciones para fortalecer la gobernabilidad democrtica. El apoyo inicial
del Programa sobre Responsabilidad y Transparencia, un fondo fiduciario independiente establecido con la ayuda de
los gobiernos de Dinamarca y del Reino de los Pases Bajos y, posteriormente, de Alemania, le permiti al PNUD
enfrentar las nuevas preocupaciones relacionadas con el combate a la corrupcin como parte de la gobernabilidad
democrtica. En su comienzo, dicho programa se concentr en ayudar a los pases a mejorar la gestin financiera y
la responsabilidad por medio de la asistencia tcnica y el desarrollo de instrumentos. La Evaluacin del Pas sobre
Responsabilidad y Transparencia es uno de los mecanismos principales desarrollados por el programa para ayudar
a los gobiernos a llevar a cabo evaluaciones internas amplias de sus sistemas pblicos de gestin financiera. (Para
obtener ms informacin sobre La Evaluacin del Pas sobre Responsabilidad y Transparencia y para obtener
acceso
a
los
lineamientos
y
mdulos
de
entrenamiento
para
Asia
y
frica,
visite
http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm)
Entre otras contribuciones significativas hechas desde 1967 por el Programa sobre Responsabilidad y Transparencia
en la lucha contra la corrupcin, se pueden mencionar las siguientes:
a) La produccin de informacin, recursos y materiales de promocin ayuda a ampliar el debate sobre
polticas y a facilitar la accin internacional contra la corrupcin. Se puede destacar el documento La
Corrupcin y la Buena Gobernabilidad, Trabajo para la Discusin No. 3 (julio de 1997), as como el informe
conjunto PNUD/OCDE acerca de Iniciativas sobre la Corrupcin y el Mejoramiento de la Integridad en los
Pases en Desarrollo (junio de 1998);
b) El desarrollo del documento corporativo del PNUD sobre su posicin frente al tema, La Lucha contra
la corrupcin para mejorar la gobernabilidad, aprobado por el Comit Ejecutivo en julio del ao 1998. El
documento representa un intento de proporcionar una poltica cohesiva sobre la corrupcin para uso de los
funcionarios del PNUD en los pases que participan en el programa y tambin sugiere un marco para
abordar el problema. La nota prctica de seguimiento tiene la finalidad de ayudar a las oficinas de pas del
PNUD a enfocar de una manera concreta el tema de la corrupcin, aprovechando las lecciones aprendidas
hasta ahora de otros pases. (Ver tambin Una Estructuracin de las actividades del PNUD en
anticorrupcin, que tambin brinda una visin sobre las experiencias de las oficinas de pas
http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/docs/Inventory%20of%AntiCorruptionProjects%20071803.xls)
c) La realizacin de investigaciones y el desarrollo de estrategias innovadoras, como es el trabajo
conjunto PNUD/OCDE en el Estudio de Caso Comparativo de Pases sobre Anticorrupcin, que incluye a
cinco pases que son Benn, Bolivia, Marruecos, Paquistn y Filipinas.
En el ao 2003 se prepararon siete estudios de casos sobre las experiencias del PNUD en Honduras,
Ecuador, Mongolia, Tanzania, Mozambique, Bangladesh e Indonesia. Estos estudios son para el uso de
otras oficinas de pas http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/casestudies.htm
Un proyecto conjunto de investigacin con Transparencia Internacional, el Centro de Gobernabilidad del
PNUD en Oslo y la Direccin de Polticas de Desarrollo en cuanto al tema de la Reconstruccin Tras la
Guerra y la Dimensin de la Corrupcin fue iniciado en la 11. Conferencia Internacional sobre
Anticorrupcin en Sel. Las investigaciones identificarn un marco para mejorar la responsabilidad en
situaciones posblicas, casos en los que los mecanismos tradicionales de supervisin y responsabilidad no
funcionan, lo que tambin ocurre con otras estructuras de la gobernabilidad.
Entre otras investigaciones en progreso y planeadas se pueden mencionar las siguientes: las polticas de la
corrupcin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el dividendo de integridad.
d) La facilitacin del dilogo regional y global sobre polticas, en casos tales como la serie de Conferencias
Internacionales sobre Anticorrupcin, organizada por Transparencia Internacional, y el Foro Mundial sobre
la Salvaguarda de la Integridad. Durante la 9. Conferencia Internacional Anticorrupcin (Durban, 1999) y
en la 10 (Praga, 2001), el PNUD dirigi una vez ms los debates regionales sobre polticas en frica, Asia
y el Pacfico, Amrica Latina y el Caribe, los Estados rabes y Europa Central y Oriental, as como la
Comunidad de Estados Independientes. Estos debates sobre polticas regionales se beneficiaron de los
debates preliminares en lnea, que ampliaron la participacin en un esfuerzo para obtener las experiencias
de los pases y sus contribuciones para las acciones de seguimiento. Los logros principales de la
participacin del PNUD en esos foros sobre polticas incluyen la formacin de redes innovadoras de
conocimientos, la difusin de lecciones sobre polticas y el desarrollo de enfoques regionales y de
coaliciones para combatir la corrupcin. En la 11. Conferencia Internacional Anticorrupcin (Sel, mayo de
2003), el PNUD apoy algunos temas principales (la Reconstruccin tras la Guerra y la Dimensin de la
Corrupcin, as como los Prximos Pasos sobre Instrumentos Internacionales) y talleres regionales
(Estados rabes, sobre El Desarrollo Humano y la Corrupcin, y Amrica Central, sobre La impunidad
poltica de los lderes).
e) Estableci relaciones de trabajo con importantes interesados internacionales y regionales incluyendo la firma
de un Memorando de Entendimiento con Transparencia Internacional en 1998. El PNUD tambin est
apoyando al Partnership Fund for Transparency . El PTF es producto de una colaboracin entre
Transparencia Internacional, el PNUD y otros donantes. Apoya un papel independiente y efectivo de la
sociedad civil en el diseo, la aplicacin y el monitoreo de programas contra la corrupcin en los pases en
desarrollo. El Fondo tambin promueve los intercambios Sur-Sur y desarrolla sus programas de modo que
sean experiencias de aprendizaje.
f)
g)
Facilit el desarrollo de la capacidad nacional en un grupo piloto de pases seleccionados, lo que tambin
incluy apoyo continuado y planeado para el desarrollo de planes nacionales de accin para prevenir y
controlar la corrupcin en Mongolia, Nigeria, Mozambique, Bangladesh, las islas Mauricio y Armenia, entre
otros.
En cuanto al desarrollo de instrumentos y metodologas para la evaluacin, el Programa de
Responsabilidad y Transparencia tambin ha impulsado la generacin de lineamientos para la evaluacin
del pas sobre responsabilidad y transparencia. Este programa es una serie de lineamientos para misiones
que tengan por finalidad la evaluacin de los sistemas financieros pblicos de un pas. Estos lineamientos
pretenden ser un instrumento para la revisin de la efectividad de la rendicin de cuentas financiera en el
sector pblico del pas. Sobre esa base, se desarrollar una evaluacin para complementar las
recomendaciones sobre la manera en que la gestin financiera y las funciones de auditora pueden ser
mejoradas en el sector pblico. La versin electrnica del documento se encuentra disponible en
http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm Se realizaron talleres piloto de capacitacin regional
en Asia (Bangkok, junio del 2002) y frica (Dar-es-Salaam, junio del 2003), as como talleres al nivel
nacional (Mongolia, 2002).
El PNUD tambin est trabajando en el desarrollo de un Manual sobre Responsabilidad,
Transparencia e Integridad, http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/sourcebook ati.htm, que
analizar con mayor detalle la informacin prctica sobre cmo programar la lucha contra la corrupcin y
esto ser luego tema de la nota prctica sobre Anticorrupcin, que tambin se completar en el ao 2003.
El Manual tambin incluir indicadores para medir el desempeo, experiencias comparativas e instrumentos
de otras organizaciones y de pases, as como referencias sobre otros recursos y modelos sugeridos para la
identificacin y el anlisis del problema y la aplicacin de soluciones.
h)
La concientizacin, la promocin y el desarrollo de la capacidad para apoyar la aplicacin y el

monitoreo de la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin. A fines del ao 2003, las
Naciones Unidas completaron las negociaciones para contar con un instrumento legal amplio contra la
corrupcin. El PNUD se dedicar a aumentar la conciencia del pblico y la promocin sobre este
instrumento, concentrndose en los esfuerzos nacionales para involucrar a una gran variedad de sectores
interesados con el fin de asegurar el cumplimiento de los compromisos gubernamentales. Los esfuerzos
para el desarrollo de la capacidad sern integrados en acciones para el fortalecimiento legislativo y el
acceso a la informacin, incluyndose la posibilidad de realizar talleres focales de grupo al nivel regional
para la evaluacin de la legislacin nacional contra la corrupcin y la necesidad de hacer que se ajusten a
los estndares internacionales provistos en la Convencin de las Naciones Unidas.
ANEXO 5: UN MODELO PARA EL INICIO DE UNA CAMPAA DE REFORMAS CONTRA LA CORRUPCION

Si bien no existe ni un modelo nico, ni una solucin nica para combatir la corrupcin, a continuacin se presentan
algunas sugerencias para el inicio de una campaa, las cuales pueden ser adaptadas y aplicadas en diferentes
situaciones contextuales:
(1) Identificar paladines importantes dentro del gobierno (especialmente entre los lderes polticos), en la
sociedad civil y en el sector privado y formar una coalicin de interesados que dirigirn el esfuerzo de las
reformas contra la corrupcin. Dentro de esa coalicin, es posible que sea necesario establecer un grupo
de trabajo ms pequeo sobre el tema de integridad nacional. (Ver tambin el Anexo 4 sobre un panorama
general de los agentes fundamentales y el Mdulo 6 el Manual del PNUD sobre Responsabilidad,
Transparencia e Integridad sobre con quin trabajar).
(2) Realizar una evaluacin profunda de las instituciones de gobernabilidad y de los sistemas y procesos para
determinar las reas y los grupos ms vulnerables a la corrupcin y para documentar sistemticamente la
situacin. (Puede que sea til comenzar con evaluaciones de la capacidad general de gobernabilidad que
se realizan como parte del proceso CCA/UNDAF). Analizar el contexto actual y la naturaleza de la
corrupcin e identificar reas para las reformas con el fin de desarrollar un plan general que incluya
objetivos a corto, mediano y largo plazo (incluyendo un programa de concientizacin pblica) y asignar al
grupo de trabajo responsabilidades para las acciones de seguimiento y de informacin. (Ver tambin los
Mdulos 3 y 4 del Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad en cuanto a
maneras de documentar las malas prcticas de gobernabilidad).
(3) Difundir la formacin de la coalicin, el establecimiento del grupo de trabajo y los primeros resultados de
evaluacin. Solicitar contribuciones y estimular la participacin amplia del pblico en el desarrollo,
implementacin y el monitoreo de los programas de reformas y planes de accin, encabezados por
coalicin y el grupo de trabajo. Por ejemplo, el establecimiento de un sitio en internet para difundir
campaa y para alentar la participacin de los ciudadanos mediante sus reacciones, podra ser til.
la
la
la
la
(4) Seguir buscando el apoyo de los lderes polticos para el plan.

(5) Programar reuniones regulares del grupo de trabajo y hacer una difusin apropiada de su labor, poniendo
especial nfasis en el logro de resultados positivos rpidos con el fin de desarrollar la credibilidad y la
confianza del pblico.
(6) Establecer un sistema para la informacin y el monitoreo con el fin de medir el progreso. (Para obtener
informacin adicional, vea el Mdulo 8: Medicin del Desempeo en el Manual del PNUD sobre
Responsabilidad, Transparencia e Integridad).
En el esfuerzo para poner en marcha las reformas contra la corrupcin con todos sus procesos y procedimientos,
sus posibilidades y opciones es importante recordar que ste sea un proceso a largo plazo que debe ser apoyado
abiertamente desde los niveles ms altos y uno en el que las actitudes y la conducta sean objeto de aprendizaje y
refuerzo en todos los niveles. Las reformas deben enfrentar inicialmente los nicos problemas en donde puedan ser
ms efectivas y donde exista un mayor valor agregado, teniendo en cuenta la importancia del momento y del
seguimiento, as como del estmulo de la confianza del pblico en la transparencia y responsabilidad del estado. Un
desafo primordial al evaluar el compromiso poltico es la capacidad para distinguir entre los enfoques reformistas
que son superficiales y diseados exclusivamente para mejorar la imagen de los lderes polticos y aquellas que
constituyan esfuerzos sustanciales para crear un cambio real y sostenible.
Se dan ms detalles sobre las formas de programar los esfuerzos contra la corrupcin y sobre la responsabilidad, la
transparencia y la integridad en el Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad que se publicar
prximamente y que es un componente esencial de la serie de instrumentos del PNUD contra la corrupcin
http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/sourcebook
ati.htm
ANEXO 6: LEYES QUE CONTRIBUYEN A LAS POLITICAS CONTRA LA CORRUPCION

Entre las leyes que contribuyen a las polticas contra la corrupcin, se puede mencionar aquellas que:
Criminalizan las actividades corruptas

Autorizan la bsqueda, la confiscacin, el congelamiento y la expropiacin de las ganancias ilcitas
provenientes de la corrupcin
Requieren que los funcionarios pblicos declaren con regularidad sus bienes
Identifiquen, prevengan o resuelvan los conflictos de inters
Protejan a los denunciantes
Mejoren el acceso a la informacin (permitiendo que los ciudadanos puedan obtener informacin del
estado)
Regulen la aplicacin del derecho constitucional a la libertad de expresin y asociacin
Definan los principios bsicos para la toma de decisiones en la administracin pblica (objetividad,
imparcialidad, igualdad, obligatoriedad de las justificaciones y el derecho a apelar)}
Estimulen
la
transparencia
en
las
adquisiciones
pblicas
ANEXO 7: INSTRUMENTOS REGIONALES E INTERNACIONALES PARA LA LUCHA CONTRA LA

CORRUPCION
Protocolo de la Comunidad del frica Meridional para el Desarrollo contra la Corrupcin (SADC)
http://www.safac.org.zw/pages/SADCProtocol.htm
Convencin de la Unin Africana para prevenir y combatir la corrupcin
http://www.transparency.org/pressreleases archive/2003/2003.03.03.au anti-corr.convention.html
Convencin Interamericana contra la Corrupcin, Organizacin de los Estados Americanos (OEA)
http://www.oas.org/jurdico/spanish/Treaties/b-58.html
Plan de Accin contra la corrupcin de BAD y OCDE para Asia y el Pacfico
http://www1.oecd.org/daf/ASIAcom/ActionPlan.htm
OCDE Convenio sobre la lucha contra el soborno de los funcionarios pblicos extranjeros
http://www.oecd.org/oecd/pages/home/displaygeneral/0,3380,EN-document-88-nodirectorate-no-no-719831,00.html
Plan de Accin de la Red Anticorrupcin de la OCDE
http://www.oecd.org/dataoecd/60/59/12593443.pdf
Convenciones de Derecho Penal y Civil del Consejo de Europa sobre corrupcin
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/174.htm
http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/173.htm
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
http://www.unodc.org/un odc/en/crine cicp committee corruption session 7.html
http://www.unodc.org/unodc/en/convention corruption merida.html
ANEXO 8: CON QUIN PUEDE ENTONCES PROGRAMAR EL PNUD?
1.
Los asociados ms obvios pueden ser aquellos con los que usted no desea trabajar. Pueden ser, por
ejemplo, las comisiones gubernamentales contra la corrupcin, las autoridades estatales de auditora o los
defensores del pueblo. Puede que stas ya estn comprometidas o estn condenadas al fracaso o ser
inefectivas. Sin embargo, pueden incluir a funcionarios que se encuentran frustrados por su incapacidad de
usar sus organizaciones para los propsitos de la buena gobernabilidad y que pueden estar buscando una
manera para poder trabajar mejor.
2.
La segunda coleccin ms obvia de asociados las organizaciones no gubernamentales contra la

corrupcintambin pueden ser aquellas con las cuales usted no quisiera trabajar porque es posible que
no tengan muchos miembros y porque su postura estridente y antigubernamental puede hacerlas muy
visibles, pero no necesariamente tienen un gran impacto.
3.
Eso no quiere decir que no se podrn encontrar organizaciones no gubernamentales que sean valiosas en
este mbito. Las ms tiles son las organizaciones de ciudadanos, que tienen muchos miembros y que
estn preparadas para formar coaliciones con otros y tienen objetivos especficos como, por ejemplo, los
servicios gubernamentales para los pobres o el costo de las multas que impone la polica o las conexiones
de agua.
4.
Los paladines de la anticorrupcin son difciles de identificar y deben ser investigados cuidadosamente.
Cualquier organizacin contra la corrupcin que ataca al gobierno (y la mayora lo har), puede que sea
objeto de contraataques del gobierno y esos ataques posiblemente sern intentos para probar que el
paladn de la anticorrupcin es tan corrupto como cualquier otro. Es difcil encontrar personas que estn
limpias en pases donde la corrupcin es sistmica y realmente esas personas tienen que ser muy limpias
para resistir a los ataques de los que sern objeto.
5.
Los donantes constituyen una posible fuerza contra la corrupcin, pero los imperativos especficos de su
organizacin en el sentido de sacar el dinero pueden contradecir su retrica sobre la buena
gobernabilidad. Muchas organizaciones de donantes tambin son muy cautelosos en admitir que han hecho
algo incorrecto y han librado obstculos pblicamente, aunque eso sera un aliciente muy poderoso para
otros.
6.
Cualquier organizacin que aliente y ayude a los paladines a luchar y a ser escuchados tiene que actuar
con mucha responsabilidad al adoptar esa postura, ya que corre el riesgo de provocar la aniquilacin de
ese paladn. El PNUD, al apoyar los trabajos sobre la buena gobernabilidad en un pas que tiene una
corrupcin sistmica, no debe hacerse ilusiones (ellos estn comprometidos en una labor radical y
revolucionaria) y esto trae consigo posibles riesgos.
Fuente: Mdulo 6: Con quin trabajar, Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad
PNUD Nota Prctica: Anticorrupcin 32
ANEXO 9: ASOCIADOS, RECURSOS Y OTROS ENLACES UTILES EN LA RED DE INTERNET

RECURSOS DE LA ONU Y DEL PNUD
Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad (Mdulo 10: Recursos sobre la Responsabilidad, la Transparencia y la
Integridad, da una lista completa de referencias, enlaces de internet y fuentes de informacin). http://intra.undp.org/bdp/anticorruption/sourcebook ati.htm
Estudios de Casos del PNUD sobre Anticorrupcin http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/casestudies.htm
Inventario del PNUD de Proyectos contra la corrupcin http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/docs/Inventory%20of%AntiCorruptionProjects%20071803.xls
CONTACT: Evaluacin del Pas en Responsabilidad y Lineamientos para la Transparencia
http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm
La lucha contra la corrupcin para mejorar la gobernabilidad
http://www.undp.org/governance/docsaccount/fighting corruption to improve governance.pdf
Iniciativas del PNUD y de OCDE para mejorar la integridad en los pases en desarrollo
http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption/Corrupti.htm
La Corrupcin y la Buena Gobernabilidad (Trabajo del PNUD para las discusiones)
http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption3/corruption3.htm
Fighting Corruption in Post Communist States: Where are we now? Where do we go from here? (enlace internet)
Fighting Corruption in Post Communist States: Lessons from Practice
PNUD/PARAGON (Mdulo de Entrenamiento sobre la tica y la responsabilidad en los servicios pblicos)
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002651.pdf
Red de las Naciones Unidas sobre Administracin Pblica (UNPAN) http://www.unpan.org/
ONU CICP (Centro para la Prevencin Internacional del Crimen, Serie de Instrumentos sobre Anticorrupcin
http://www.odccp.org/corruption_toolkit.html
Red de Informacin de las Naciones Unidas sobre el Crimen y la Justicia www.uncjin.org
Centro de las Naciones Unidas para la Prevencin Internacional del Crimen www.undcp.org/odccp
Instituto de las Naciones Unidas para la Investigacin Interregional del Crimen y de la Justicia www.unicri.it
UNESCO www.unesco.org/iiep/eng
LIBROS
A Handbook for Fighting Corruption USAID
A Moral Economy of Corruption in Africa J.P.Olivier de Sardan (Journal of Modern African Studies)
Anti-Corruption in Transition a contribution to the policy debate Banco Mundial
Bribes a natural history John Noonan
Combating Corruption in Asian and Pacific Economies Sheila Coronel
Controlling Corruption Robert Klitgaard University of California press
Corrupt Cities a practical guide to cure and prevention Banco Mundial
Corruption its causes, nature, and function Syed Hussein Alatas
Corruption and Democracy in Thailand Pasuk Phongpaichit and Piriyarangsan Sungsidh
Country Governance Assessment Report Indonesia: Asian Development Bank
Liberalization and the new corruption IDS Bulletin 1996
Participatory Corruption Appraisal The Partnership for governance reform in Indonesia
Stealing from the People The Partnership for Governance reform in Indonesia
The Anti-Corruption Handbook World Bank

The Other Path Hermano de Soto
The Problem of Corruption Syed Hussein Alatas
TI Libro de Consulta 2000 Transparencia Internacional
SITIOS EN INTERNET
a.
Banco Mundial
CFAA (Evaluacin de la Rendicin de Cuentas Financieras por Pas)

http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/PEMworkshopJune22.ppt
PER Control de los gastos pblicos) http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/p1pers.htm
Manual sobre la gestin del gasto pblico http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/english.htm
CPAR (Revisin de la Evaluacin de Adquisiciones de los Pases) http://www.worldbank.org/html/opr/procure/borrower.html
IGR (Revisiones Institucionales y sobre Gobernabilidad) http://www1.worldbank.org/publicsector/igrs.htm
HIPC (Ejercicio de rastreo de los gastos) http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/tracking.htm
Nuevos Instrumentos Empricos para la Anticorrupcin y la Reforma Institucional
lhttp://www.worldbank.org/wbi/governance/guide.htm
Trabajo Analtico de los Pases http://www.countryanalyticwork.net
b.
Fondo Monetario Internacional
ROSC (Informes sobre la Observancia de los Estndares y de los Cdigos) http://www.imf.org/external/np/rosc/rosc.asp

Obra de referencia del FMI sobre la Transparencia Fiscal http://www.imf.org/external/np/fad/trans/obra de referencia/index.htm
c.
USAID
USAID (La realizacin de una evaluacin de la gobernabilidad democrtica-un Marco para el Desarrollo Estratgico)
http://www.usaid.gov/democracy/techpubs/pnach305.pdf
USAID Evaluaciones Estratgicas http://www.usaid.gov/democracy/center/sa.html
USAID Recursos sobre anticorrupcin http://www.usaid.gov/deomcracy/anticorruption
d.
OCDE
http://www.oecd.org/EN/document/0,,EN-document-0-nodirectorate-no-21-42047-0,00.html
www.anti-corruptionnet.org
www.oecd.org/daf/nocorruption/index.htm
www.oecd.org/EN
www.oecd.org/fatf/
http://www1.oecd.org/daf/nocorruptionweb/index.htm
http://www1.oecd.org/puma/ethics/index.htm
e.
Organizaciones de la sociedad civil, del mundo acadmico, medios de informacin y otras fuentes de
informacin
Facilidad contra la corrupcin para Europa y Eurasia http://nobribes.org

Agencia Noticiosa Beta, pginas de las Manos Limpias www.beta.co.yu/korupcija/eng
Centro para la Empresa Internacional Privada www.cipe.org/programs/corruption
Universidad Colgate, Bibliografa sobre Corrupcin http://people/colgate.edu/mjohnston
Comit para la Proteccin de los Periodistas www.cpj.org
Centro de Recursos sobre la tica www.ethics.org
Leyes sobre la Libertad de Informacin http://home.online.no/~wkeim/foil.htm
Portales sobre la Libertad de Informacin www.freedominfo.org and www.accessinitiative.org
Proyecto sobre el Acceso Global (Centro para la Integridad Pblica) http://www.publicintegrity.org
Testigo Global (Iniciativa sobre Publique lo que Paga, en conjunto con Transparencia Internacional y Global Compact)
www.globalwitness.org/campaigns/oil/publish_what_pay.html
Fondo Fiduciario de frica del Sur sobre los Derechos Humanos www.sahrit.org
Declaracin de Pars www.parisdeclaration.org
Centro filipino sobre el Periodismo Investigativo www.pcij.org
Respondanet www.respondanet.com
La Lista de la Corrupcin www.corruptionlist.com
Centro para las investigaciones en lnea sobre Corrupcin y para la informacin (CORIS) http://www.transparency.org/coris
El proyecto internacional sobre el presupuesto http://www.internationalbudget.org/index/htm
Iniciativa de Desarrollo Legal de SEE www.seldi.net/anti_corruption.htm
La Iniciativa sobre Gobernabilidad Rural http://www.tugiapdip.net
TIRI www.tiri.org
Centro sobre el Crimen Transnacional y la Corrupcin, en la American University www.american.edu/traccc
Manual de Transparencia Internacionalhttp://wwww.transparency.org/sourcebook.index.html

Transparencia Internacional, Serie de Herramientas para los que luchan contra la corrupcin
http://www.transparency.org/toolkits/index.html
f.
Otros organismos intergubernamentales
Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo BERD www.ebrd.org

EUROSAI www.eurosai .org
GOPAC Global Organization of Parliamentarians Against Corruption www.parlcent.ca/gopac/index_e.php
Fundacin para el Periodismo Independiente www.greco.coe.int
Cmara Internacional de Comercio www.ijf-cij.org
Organizacin Internacional de Polica Criminal (ICPO-Interpol) www.interpol.int
Centro de Internet para las Investigaciones sobre la Corrupcin (en la Universidad Goettingen) www.gwdg.de/~uwvw/icr.htm
Centro Nathanson para el Estudio del Crimen Organizado y la Corrupcin www.yorku.ca/nathanson/Links/links.htm
Instituto de la Sociedad Abierta, Programa de Monitoreo del Acceso a la Unin Europea www.eumap.org/reports
OSCE www.osce.org/eea
Protocolo contra la Corrupcin de la Comunidad para el Desarrollo de frica del Sur
http://www.safac.org.zw/pages/SADCProtocol.htm
Grupo de trabajo sobre crimen organizado en la regin del Mar Bltico www.balticseataskforce.dk/Corruption/Corruption.htm
Centro de Recursos Utstein sobre la Anticorrupcin http://wwwU4.no
ANEXO 10: ABREVIATURAS Y ACRNIMOS
A2I
Acceso a la informacin
A2J
Acceso a la justicia
ACC
Comisin contra la Corrupcin
ATI
Responsabilidad, Transparencia e Integridad
CCA
Sistema de Evaluacin Comn de los Pases
CEE y CEI
Europa Central y Oriental y Comunidad de Estados Independientes
CICP
Centro para la Prevencin Internacional del Crimen (UNODC)
CONTACT
Evaluacin del pas sobre Responsabilidad y Transparencia
CSO
Organizacin de la sociedad civil
DGTTF
Fondo Fiduciario Temtico para la Gobernabilidad Democrtica (PNUD)
IACC
Conferencia Internacional anticorrupcin
IGAC
Grupo Internacional de Coordinacin sobre la Anticorrupcin
FMI
Fondo Monetario Internacional
NU
Naciones Unidas
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
ONG
Organizacin no gubernamental
OII
Iniciativa sobre la Integridad Organizacional
PACT
Programa para la Responsabilidad y la Transparencia
PAR
Reforma de la Administracin Pblica
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
TI
Transparencia Internacional
TIC
Tecnologas de la informacin y de las comunicaciones
UNDAF
Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
ONUDD
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
ONU OSSI
Oficina las Naciones Unidas de Servicios de Supervisin Interna

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PNUD Nota prctica: Anticorrupcin ii

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin ii

4.3.8 Codificacin del conocimiento y medicin del desempeo................................................................... 18

ANEXO 1: DEFINICIN DE RESPONSABILIDAD, TRANSPARARENCIA E INTEGRIDAD...................................... 19

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 3

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 4

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 1

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 2

LA CORRUPCIN EN OPOSICIN AL DESARROLLO: PROBLEMAS Y SUS DIMENSIONES

En su documento de poltica corporativa, La Lucha contra la Corrupcin para Mejorar la Gobernabilidad,

La corrupcin es primordialmente un asunto

Cuadro 1: Causas de la Corrupcin

Las investigaciones sugieren que la

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 3

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 4

Restringe el crecimiento econmico y desalienta las inversiones extranjeras directas. La

Asigna inadecuadamente los escasos recursos. La corrupcin en el proceso presupuestario

En un pas en Asia, el alcance y la magnitud de la corrupcin se estiman en un 30 a 45 por ciento

En un estado rabe, la corrupcin flucta entre un 20 y un 70 por ciento, alcanzando la suma de

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 5

3. EL NICHO DEL PNUD Y POSIBLES PUNTOS DE ENTRADA

Lanzamiento, desarrollo, puesta en marcha y monitoreo de estrategias de lucha contra la

3. Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad

Desarrollo de la capacidad de los organismos de responsabilidad, transparencia e integridad y de

4. Aumento de la participacin pblica y del establecimiento de coaliciones

Promocin de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la programacin y en

5. Trabajo con la comunidad internacional

Coordinacin de las iniciativas contra la corrupcin al nivel de pases y en el mbito

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 6

Codificacin del conocimiento y la medicin del desempeo en esta rea.

Lecciones y Principios para la Accin

Justificacin para Luchar Contra la Corrupcin

La reduccin de la pobreza es la justificacin fundamental de la lucha contra la

Diseo de Enfoques para la Lucha Contra la Corrupcin

La lucha contra la corrupcin y el perfeccionamiento de la responsabilidad, la

Se requiere de un enfoque integral que tenga como meta la introduccin de reformas

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 7

Requerimientos para las Reformas en la Lucha Contra la Corrupcin

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 8

Papel de los Donantes y de la Comunidad Internacional

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 9

Una Estrategia de Cinco Puntos para la Reformas en la Lucha Contra la Corrupcin

El mejoramiento de la eficiencia, responsabilidad, rendicin de cuentas y transparencia en el

Disminuir las oportunidades para la corrupcin mediante la simplificacin de los

Minimizar los poderes discrecionales de los encargados de la toma de decisiones. Se

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 10

Liberar al gobierno de cualquier tipo de misterio y de cualquier personalizacin. La

Promover la meritocracia. Un aspecto crucial para cualquier esfuerzo destinado a prevenir la

Educar a las nuevas generaciones sobre la importancia de una participacin ciudadana

Es necesario mantener la vigilancia durante el proceso de implementacin de la legislacin contra la

La designacin de investigadores, fiscales y adjudicadores independientes de modo

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 11

El refuerzo de la capacidad e integridad de la polica como agencia primordial para la

El refuerzo del sistema judicial para asegurar su independencia y responsabilidad.

El otorgamiento de atribuciones adecuadas para la investigacin y el enjuiciamiento,

La integracin de los mecanismos de transparencia dentro de las reformas para evaluar

El desarrollo de mecanismos efectivos para canalizar las quejas y de procedimientos

El desarrollo de mecanismos para proteger a los denunciantes: Se debe alentar el

La consideracin, en el contexto de las reformas contra la corrupcin, de

La introduccin de medidas que desalienten al que est por cometer actos de

Aumento de la participacin del pblico y desarrollo de coaliciones

PNUD Nota prctica: Anticorrupcin 12

Determinar cul es la percepcin pblica sobre los niveles de la corrupcin y

Estimular la capacidad de la sociedad civil para desempear funciones de control.