Dr.

Nick Morgan, Newcastle University, Ponencia presentada en el congreso de

Colombianistas, Bucaramanga, agosto 2011. Borrador, no citar sin permiso
previo.
De conflictos y consensos: cultura poltica y participacin ciudadana
en Bogot
El nfasis en la participacin inscrito en la constitucin colombiana de
1991 se concibe como un camino hacia la resolucin del dficit democrtico
que tanto ha marcado la poltica del pas a lo largo de sus 200 aos de historia.
Aparece como una parte fundamental del andamiaje institucional imaginado en
este documento tan importante y a la vez tan confuso. La nueva Colombia no
slo imaginada sino de alguna manera construida en ella sera un estado
democrtico y participativo, aunque no queda claro la forma que tomar esta
participacin.
En el contexto inmediato de la constituyente se entiende el nfasis en la
participacin. Es el resultado de aos de lucha contra un arreglo institucional,
un sistema, que la oposicin, y en particular la oposicin hasta haca poco
armada del M.19, consideraba cerrada y excluyente. Dejando a un lado el
debate sobre la realidad de la exclusin bajo los gobiernos del Frente Nacional
(uno podra pensar en el escepticismo de un Malcolm Deas, por ejemplo, ante
las posiciones del M) no hay duda de que en la constitucin se siente una
crtica fuerte no slo al bipartidismo sino tambin a una manera de gobernar, a
un tipo de elitismo democrtico, en trminos de Schumpeter, que enfatiza el
poder de los mandarines tecnocrticos a expensas de la participacin popular.
En los aos posteriores ha habido muchos intentos de realizar o bloquear
las promesas de la constitucin. Pero ms all de esta pelea confusa,
enredada con las estrategias de los gobiernos de turno, la crtica a lo
excluyente de los procesos democrticos ha seguido evolucionndose. Esto,
por cierto, no ha sido un fenmeno nicamente colombiano. Ha habido una
verdadera explosin de inters en lo participativo en muchas partes del
planeta. Las razones son mltiples; de hecho, la participacin ciudadana es un
mecanismo que no tiene un contenido poltico determinado. As el empoderar
a las comunidades ha sido concebido en algunos contextos como un
mecanismo que permite disminuir el papel del Estado como proveedor de
servicios, de acuerdo a las polticas neoliberales. En otros ha sido entendido
como una manera de proteger a la comunidad de poderosos intereses

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particulares que buscan capturar el Estado. Pero tal vez la razn ms comn
y a la vez menos comentada por la implementacin de programas
participativos es la necesidad de fortalecer estructuras institucionales que de
alguna forma han perdido legitimidad. La apata del electorado en muchas
democracias maduras, por ejemplo, ha servido como impulso para el desarrollo
de experimentos con otras formas democrticas. En Amrica Latina, la
participacin ciudadana se ha visto como una manera de legitimar las
decisiones administrativas pero sobre todo como un mecanismo de inclusin.
Los proyectos participativos, por lo tanto, se dirigen a menudo a amplios
sectores de la poblacin que histricamente no han podido ejercer una gran
influencia en la vida poltica del pas. Esto es evidente en el caso de los
habitantes de los barrios vulnerables de las ciudades. Con la aparentemente
imparable urbanizacin de los pases latinoamericanos, surge un sujeto
colectivo que preocupa a polticos y tecncratas por igual. As las
comunidades llegan a ser un punto de referencia habitual en los discursos
polticos contemporneos. En la democracia local ejemplos como el de Porto
Alegre con su famoso presupuesto participativo se han vuelto paradigmticos,
dando lugar a imitadores en muchas otras ciudades.
Hoy, sin embargo, voy a hablar de una ciudad que nada tiene que ver
con Porto Alegre. En los ltimos aos Bogot ha vivido muchos cambios en la
administracin local, desde los saltos cualitativos de las Alcaldas de Mockus,
Pealosa y Garzn hasta el actual lamentable estado de las cosas, que en casi
todos los sentidos representa un retroceso terrible. En una alcalda en la que
hasta Inocencio (Melndez, subdirector del ID) sali culpable es muy difcil
encontrar motivos de esperanza o de aprobacin, pero tambin hay que
reconocer que incluso la corrupcin y el clientelismo no han podido acabar con
todos los avances implementados o por lo menos reglamentados en aos
anteriores.
Lo que me concierne aqu es un aspecto muy particular de la
participacin ciudadana, a saber, la relacin entre las instituciones
democrticas, los experimentos participativos y lo que por falta de un trmino
ms apto voy a llamar la cultura poltica. La idea de cultura poltica es en s

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problemtica, por cierto. Si entendemos la poltica como todo lo que tiene que
ver con las relaciones de poder, la cultura general es evidentemente
impregnada de poltica. Y la poltica como tal es, desde luego, parte de un
tejido cultural ms amplio. Por lo tanto hay que precisar. Entonces, en lo que
sigue, por cultura poltica yo entiendo una serie de presuposiciones sobre la
naturaleza de las relaciones sociales de hecho, sobre la naturaleza de la
sociedad que se reproducen y al reproducirse constituyen un tipo de sentido
comn sobre las relaciones entre individuos y grupos. Esto suena algo vago
pero si digo que refranes como el mundo es de los vivos, el vivo vive del
bobo, lo malo de las roscas es no estar en ellas, la ley es para los de ruana
y no hay que dar papaya son ejemplos de la existencia de cierta cultura
poltica ya sabrn de lo que estoy hablando.
Ahora, la cultura ha sido un tema importante tanto en la teorizacin
sobre la participacin como en la prctica de algunos gobernantes. As el gran
terico brasilero de la democracia, Leonardo Avritzer, en su libro Democracia y
el espacio pblico en Amrica Latina apela al concepto de cultura para explicar
porqu, a su criterio, la democracia no ha funcionado en la regin. En trminos
muy simplificados, al hablar de la tensin entre la cultura y las instituciones
nota que la construccin histrica de una institucionalidad liberal en la regin
tuvo lugar en un contexto en el que predominaban, y a menudo todava
predominan, redes tradicionales de corte clientelista. El resultado ha sido una
perversin de las instituciones y la construccin de un tipo de esfera pblica
estructurada por relaciones privadas (es decir, en trminos colombianos,
roscas).
[Ahora bien, creo que un problema importante en la obra de Avritzer es que al
hablar de Canclini y de la hibridez, y de la fusin de lo occidental y de lo no
occidental no reconoce que en muchos sentidos la democracia tampoco ha
funcionado de manera transparente en Europa o Estados Unidos. Las roscas
no son privativas de Amrica latina, despus de todo.]
En Bogot, la importancia de la cultura ya haba llegado a ser una parte
importante del debate poltico durante la alcalda de Antanas Mockus, quien
coincide en algunos puntos con las reflexiones de Avritzer. Despus de todo, el

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nfasis en la cultura ciudadana era una instancia por excelencia de la
politizacin de la cultura. En particular buscaba subordinar los intereses
privados al bien comn. Sin embargo, la cultura ciudadana en el discurso de
Mockus era un trmino que enfatizaba la convivencia, la tolerancia de las ideas
ajenas, y sobre todo el respeto por las normas. Se contrastaba con otra cultura,
entendida como una serie de comportamientos colectivos en los que primaban
el desorden, el egosmo, el irrespeto, la agresividad y el rechazo de las normas.
Esta era la cultura cotidiana que la famosa pedagoga de Mockus buscaba
cambiar. En este sentido el proyecto de Antanas era claramente un intento de
transformar los comportamientos cambiando el imaginario colectivo. El punto
fuerte de esta estrategia era que abarcaba lo institucional- la promesa era
sencilla: en la alcalda de Mockus las instituciones existentes seran limpias, y
se fomentara la participacin a escala pequea en otros proyectos. Su
debilidad era por un lado cierto autoritarismo, inherente en el proyecto
pedaggico (nosotros sabemos cmo es, ustedes tienen que aprender) y por
otro un nfasis casi exclusivo en las normas que desconoca la importancia de
la desigualdad econmica. Por lo tanto el eslogan, para vivir todos del mismo
lado resultaba poco convincente en una ciudad donde impera, como en todas
nuestras ciudades, un tipo de apartheid social. Incluso si las instituciones son
limpias, si el dinero del erario pblico es sagrado, y si la gente respeta las
reglas del juego, la desigualdad estructural se mantiene en pie. En este
sentido, hay que reconocer que la participacin ha sido concebida como un
mecanismo que permite no slo la inclusin entendida en trminos de Nancy
Fraser como reconocimiento, sino la posibilidad de que la gente participe en la
bsqueda de soluciones reales para sus problemas.
Pero por lo menos la propuesta de Mockus reconoce la importancia de la
dimensin cultural. Ni Ernesto Pealosa, ni Lus Eduardo Garzn, ni Samuel
Moreno han articulado un discurso de este tipo aunque a veces han retomado
elementos de la visin de Mockus. Pero mientras que haba una tendencia de
ver a Pealosa como un simple administrador que complementaba el trabajo
pedaggico de Mockus, Lucho s lleg al poder con un discurso que impact
fuertemente en el imaginario colectivo, articulado alrededor de la idea de
participacin con decisin. Si para Mockus lo importante era inculcar el

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respeto para la institucionalidad legtima, para Lucho la transformacin de la
ciudad dependa de la participacin activa de la poblacin en la poltica del
distrito, lo cual tambin a su manera implicaba la necesidad un radical cambio
cultural. En contraste con Mockus, quien claramente desconfiaba de la cultura
popular dominante, Lucho prometa confiar en las comunidades populares,
para que la gente misma pudiera incidir en la construccin de un nuevo modelo
de ciudad. Y este propsito fue lo que choc frontalmente con el problema de
las diferentes culturas polticas que operan en la ciudad.
Consideremos, entonces, estas culturas polticas. Es tentador empezar
por hablar de lo popular, que de hecho fue el enfoque original de mi
investigacin. Pero en realidad es imprescindible comenzar esta discusin
hablando de la cultura poltica de las instituciones. Yo dira que Bogot es una
ciudad que no ha sido del todo mal administrada, a pesar de las crisis que a
veces sufre. Si comparamos la capital con un ejemplo histrico realmente
aberrante, como sera el caso de Caracas, cuya administracin una vez fue
descrita como el ms imperturbable caos, la inversin per cpita en la
dcada de los ochenta era diez veces mayor en Bogot ($800 dlares anuales
en Bogot y $80 en Caracas). Y a partir de la eleccin por voto popular de los
alcaldes, la administracin ha llegado a ser uno de los orgullos de la ciudad.
Hasta ahora, desde luego. Por eso mismo en el momento cuando el Polo lleg
al poder, las secretaras del municipio haban desarrollado una fuerte cultura
propia, netamente tecnocrtica y bastante autoritaria. Las lgicas burocrticas
primaban en todo- en el arreglo territorial, el manejo de los presupuestos, la
proteccin del feudo institucional, la manera de concebir la relacin con el
pblico. Fundamental en esto era el lugar del funcionario con su conocimiento
institucional que pasaba por encima de los saberes de las comunidades
populares. De hecho, en esto tambin predominaban las actitudes
discriminatorias que adjudican a cada cual su lugar en la ciudad, manteniendo
as el apartheid social. Pero ms all de cualquier actitud paternalista hacia los
ciudadanos a quienes servan, las instituciones con toda razn, dira yo
valoraban la administracin ms que la poltica.
La historia de la alcalda de Lucho, entonces, era la historia de cmo una
idea se enfrent con la inercia institucional. Desde la perspectiva actual

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podemos decir claramente que la cultura institucional sali triunfante. Ante la
pregunta sobre qu pas con la participacin en el primer periodo del Polo,
algunos dicen que a Lucho se le apareci la Virgen, pero realmente fue la
cultura del municipio la que impidi que se realizara la promesa de la
participacin. Enrique Borda, secretario de gobierno, me explic una vez que
la participacin se ve distinta desde el poder.
Por eso mismo, en menos de seis meses se dio una transformacin
importante: ya no se hablaba de participacin con decisin sino de
participacin para la decisin. Lo cual era evidente en el tipo de poltica
participativa que se implementaba. Con muy contadas excepciones las
experiencias participativas eran proyecticos, organizados con un lmite de
tiempo y de presupuesto, que en vez de otorgar un poder decisorio a la
comunidad se restringan a un proceso de consulta. Las instituciones
trabajaban con las comunidades, pero siempre como guas, ejerciendo el poder
final en todas las decisiones. En las comunidades populares, estos proyectos a
menudo eran obras infraestructurales de pequea escala, parques, escaleras,
la pavimentacin de unas cuantas cuadras. Ahora bien, estas obras con
participacin ciudadana que Mockus haba llamado obras con saldo
pedaggico eran valiosas, sobre todo en cuanto apropiacin popular de la
ejecucin de ciertos proyectos, pero distaban de representar la revolucin en la
administracin que haba predicado el Polo. Cuando Lucho opt por llevar la
Alcalda a los barrios vulnerables visibilizaba los problemas de las zonas
marginales, y mostraba las buenas intenciones de su administracin, pero no
garantizaba un cambio real en las dinmicas de la relacin entre ciudadano y
funcionario.
A pesar de estas limitaciones, el tipo de discurso poltico manejado por la
administracin influy en la proliferacin de estos micro-espacios
participativos. El Polo era y digo era porque la verdad es que el Polo ya est
prcticamente moribundo un intento de construir un tipo de Frente Popular.
En otras palabras, el discurso poltico del Polo era lo que Ernesto Laclau
llamara aglutinadora se buscaba crear una serie de alianzas en la ciudad
entre jvenes, sindicalistas, indgenas, afrodescendientes, comunidad LGBT,
madres cabezas de hogar, habitantes de la cuenca del ro Tunjuelito y otros

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ms, para construir un programa poltico que hiciera oposicin a la fuerza
arrolladora del uribismo. Por supuesto, al ganar la alcalda, todos estos grupos
demogrficos exigan su derecho a participar. Al final, la necesidad de construir
instancias de reconocimiento para todos desempe un papel importante en la
proliferacin vertiginosa de los espacios participativos. De hecho, el ao
pasado cont cuarenta y dos espacios distintos de participacin ciudadana en
la ciudad. Seguramente hay ms.
Por eso mismo, el alcalde Garzn una vez lament que todo se ha cado
en mil pedazos, por lo cual quiso decir que no slo la coherencia sino tambin
la autoridad de su gobierno se estaba disipando. La verdad, sin embargo, era
que a pesar de la avalancha de experimentos no haba espacios de
participacin real. En las instancias mencionadas no haba siguiendo la
descripcin normativa de Graham Smith ni control popular, ni presupuesto
por asignar, ni verdadera deliberacin. Esto era ms que evidente en la
negacin a fortalecer las juntas de accin comunal, la instancia bsica de
participacin ciudadana en el pas. Mockus les rest poder, sobre todo en lo
presupuestal, y Lucho sigui el mismo camino. En efecto, los tecncratas
haban ganado. Aunque en el segundo periodo del Polo la alcalda de Moreno
estableci el IDPAC, el Instituto de Participacin y Accin Comunal, una entidad
que ha hecho mucho por reglamentar la participacin, legitimar a las juntas de
accin comunal, y promover la participacin de la comunidad en obras, las
secretaras dominantes en el municipio siguen siendo Hacienda y Planeacin,
las dependencias tecnocrticas por excelencia. El IDPAC, en contraste, ni
siquiera es secretara, algo reflejado en su bajo presupuesto. Es casi palpable la
presencia de Max Weber cuando se escucha a algunos representantes de
Planeacin enfatizar la eficiencia administrativa, dominio de los
administradores profesionales, y notar que el 90% del presupuesto de la ciudad
est amarrada. En Hacienda tampoco faltan los funcionarios que le van a
decir a uno que lo mejor que la comunidad puede hacer es dejar que los
profesionales hagan su trabajo.
El ao pasado hice el seguimiento de un proceso de gestin social
integral en Bosa. La GSI representa un intento de estrechar la relacin entre la
administracin y los ciudadanos juntando a las entidades municipales en la

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bsqueda de soluciones. Es una idea sencilla- en una primera fase se convoca
a la comunidad para que mediante una serie de mesas de deliberacin popular
se haga una priorizacin de la problemtica local. Luego las instituciones se
juntan para considerar las conclusiones que salen del proceso y ofrecer
respuestas. En principio, permite que las instituciones compartan su
conocimiento y sus recursos para mejorar su actuar en el campo. Sin embargo,
en la primera de estas reuniones, la Alcaldesa local empez diciendo que era
importante que se hicieran las reuniones ms tarde, porque ella viva lejos, lo
que en s deca mucho de su compromiso con la localidad. Y a la media hora
esta reunin fue abandonada ante la no presencia de representantes de ms
de la mitad de las secretaras del gobierno. Incluso en la segunda fase con la
discusin sobre las necesidades locales, hbilmente agrupadas por zona,
faltaban representantes de Planeacin y Hacienda. La excusa siempre era la
falta de personal para responder ante las mltiples necesidades pero ms all
de estas ausencias, lo notable era por una parte que no hubiera un solo
representante comunitario presente en estas deliberaciones, y por otra, que se
pas la mayora del tiempo explicando en detalle y por dependencia por que no
haba presupuesto, no haba personal, y en ltimas no haba la posibilidad de
mejorar los programas existentes. De nuevo, dominaba la lgica institucional,
con su desconfianza hacia otras entidades municipales, y la sospecha que
exista en cada caso una agenda escondida.
Bueno, hasta aqu he hablado nicamente de la cultura institucional de
la ciudad. Pero qu pasa con la cultura poltica popular? Entre otras cosas,
podemos hablar de una cultura poltica popular? En un primer momento, por
supuesto, hay que desechar la idea de lo popular como algo monoltico. La
tendencia de los polticos de representar a las comunidades vulnerables de la
ciudad como una masa indistinta revela un desconocimiento de las realidades
locales o sencillamente cierto nivel de cinismo. En vez de semejanza lo que uno
encuentra es una red de diferencias y de intereses en pugna. Por ejemplo, un
barrio consolidado como Granjas de San Pablo, en Rafael Uribe Uribe es muy
distinto de una invasin como La Nueva Esperanza en la misma localidad. Sus
habitantes tienen perspectivas totalmente diferentes hacia la participacin.
Mientras que en el primero hay una organizacin consolidada, liderada por

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mujeres cabezas de hogar, en el segundo slo fue el derrumbe del 2005 que
convirti una serie dispersa de familias en una comunidad con demandas
colectivas ante un desastre que haba golpeado a todos. Y aun en ese
momento de solidaridad, era frecuente que prevaleciera la desconfianza. En
una situacin de tremenda escasez no era de extraar que a una seora se le
acusara de acaparar los colchones dados a los damnificados por la Cruz Roja
por beneficio propio. Este tipo de acusacin, con su visin paranoica hacia el
otro, es muy comn en estas comunidades de bajos recursos y representa un
tremendo obstculo a la solidaridad necesaria para lograr metas colectivas.
Estas, por cierto, no son las nicas diferencias. Mientras casi la cuarta
parte de la poblacin de Ciudad Bolvar es desplazada, en Usme la cifra de
desplazados es menos del cinco por ciento. Y con su salida al pramo e
identidad campesina, Usme se diferencia notablemente de Ciudad Bolvar,
encerrada en sus polvorientas lomas. En cambio, justo al lado de Ciudad
Bolvar, Bosa, otra zona receptora de desplazados, crece al orden del 7% al
ao. Ya tiene la poblacin de Bucaramanga, pero dispone de la mitad de
fuentes de trabajo de esta ciudad.
Entonces mientras que las problemticas sociales experimentadas en
cada lugar tienen puntos en comn hay profundas diferencias, incluso en
cuanto a las presiones delictivas. En el barrio El Paraso, en Ciudad Bolvar, por
ejemplo, hay bandas que se dedican a la extorsin del servicio del agua. Si uno
no les paga le cortan el servicio y le cobran la reconexin. En el sur en general
hay carteles de la gasolina, y otras bandas a veces llamadas paramilitares
para aprovecharse del miedo suscitado por el trmino que se dedican a
extorsionar a los transportadores. Otras localidades tienen una fuerte
incidencia de pandillas juveniles. Por eso mismo, los contextos en los que se
dan las experiencias participativas son mltiples, lo cual dificulta la
generalizacin.
No obstante, como ya suger, hay semejanzas que surgen de las
narrativas colectivas de los barrios populares. Histricamente, la urbanizacin
en Bogot ha seguido un modelo no de invasin de tierras, sino de crecimiento
mediante la compra de lotes piratas. Despus de la relacin generalmente

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efmera con el pirata que vende el lote, viene el llamado al estado, la bsqueda
de reconocimiento, y el pleno acceso a los servicios y a los derechos que
conlleva la legalizacin. En esta fase la organizacin comunitaria es una
absoluta necesidad y los procesos exitosos han ayudado a muchas
comunidades a seguir ejerciendo sus derechos colectivos.
Sin embargo, en casi todos estos procesos hay una perversa mezcla de
autonoma y paternalismo, de solidaridad y clientelismo. La legalizacin de un
barrio en Suba en el 2007 tuvo lugar precisamente porque un miembro de la
junta de accin comunal tena una relacin familiar con una figura dentro de la
administracin Garzn. No voy a decir que este caso era un ejemplo neto de
corrupcin, pero s era claramente un de acceso privilegiado al poder. En la
mayora de los casos, sin embargo, la palanca es de orden menor- un
concejal, un edil, un funcionario en la Alcalda local, cualquier figura que le
ayude a uno a conseguir sus propsitos a cambio de lealtad poltica. Todos
conocemos estas dinmicas, y como bien lo dice Fabio Velsquez, la corrupcin
y el clientelismo forman una estructura tan difcil de tumbar precisamente
porque todos ponemos nuestra ramita para construirla.
Todo esto ha contribuido a la construccin de un sentido comn que es
supremamente cnico. Las comunidades populares comparten- junto con el
resto de los colombianos, cabra decir una visin muy escptica de la
probidad de los polticos y de los funcionarios del Estado. En Bosa hoy
cualquier presidente de junta de accin comunal le dir a uno que el precio de
un contrato es el 10 por ciento del monto total de la obra. Sea verdad o no,
que la gente cree esto tiene un efecto muy negativo si se busca crear
confianza en los procedimientos institucionales.
De hecho, uno de los problemas ms graves es que en cuanto al
paternalismo hay una convergencia entre las prcticas culturales de las
instituciones y de las comunidades vulnerables. Unos y otros saben que para
conseguir algo se necesita un padrino; en este mismo momento muchos
contratistas del municipio estn buscando un concejal, un funcionario
importante, que les ayude a conseguir trabajo en la administracin por venir,
antes de que entre en vigor la ley de garantas. Lo que empeora esta situacin

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es el hecho de que las entidades del municipio sean tan explotadoras en el
trato de sus empleados. La mayora de los gestores sociales, por ejemplo,
contratistas valiosos por su conocimiento de las condiciones locales,
sobreviven con contratos de cinco o seis meses. Al terminar cada periodo
trabajan gratis mientras esperan la renovacin. De esta manera, el municipio
paga diez meses de salario y recibe doce meses de trabajo. Es escandaloso,
injusto, avergonzante, pero es una parte arraigada de la cultura institucional.
Ya llegando al final de esta ponencia, es evidente que a mi manera de
ver el peso de la cultura poltica no ha permitido que los experimentos
participativos tengan xito. Pero an as, creo que la diseminacin del discurso
de la participacin en s ha tenido un efecto positivo. Ha efectuado un
importante cambio en las actitudes de los habitantes de los barrios populares.
De manera anloga al efecto del discurso de la etnicidad en el Pacfico
colombiano, que el antroplogo Eduardo Restrepo describi como un
iluminacin que permiti a las comunidades afrodescendientes enmarcar sus
luchas de manera polticamente ventajosa, en la mayora de las comunidades
vulnerables de Bogot ya se considera la participacin un derecho, por limitado
que sea su alcance. Hay la expectativa de una relacin ms sistemtica entre
las instituciones y la comunidad. Asimismo, la transparencia de los proyectos
llevados a cabo por el IDPAC, por ejemplo, han mostrado que s se puede llevar
a cabo obras sin corrupcin. Cada vez que pasa eso, tambalean un poco las
certezas cnicas del sentido comn.
No obstante, el tema de la participacin sigue siendo uno de los bemoles
de la administracin local. Ha habido una notable falta de voluntad poltica
hacia la innovacin estructural. Ningn Alcalde ha sido suficientemente
comprometido con el tema como para ceder una parte significativa de su poder
a la comunidad, ni de enfrentarse a intereses institucionales atrincherados. En
este respecto, habra que entablar un fuerte debate sobre el posible papel de la
ciudadana en la administracin. Si se opta por la participacin ciudadana como
componente importante de los programas municipales, no hay duda de que
hay que asignarle fondos. Sin embargo, para que se efecte el cambio, lo que
tenemos que reconocer es que una ampliacin de la participacin no se dar
sin una transformacin cultural sin precedentes en la historia de la ciudad.