Finanzas Publicas

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El papel de las reformas estructurales

en el proceso de globalizacin:
la reforma fiscal
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La globalizacin y la necesidad de una reforma

fiscal en los pases en desarrollo
Vito Tanzi*
Significado de la globalizacin
La mayora de la gente est consciente de que hoy en da vivimos en un
mundo globalizado. No obstante, an hay quienes no tienen una nocin
clara de lo que esto significa. La globalizacin puede interpretarse de diferentes maneras, pero esencialmente implica que la dependencia de un
pas con el resto del mundo es muy elevada. Es muy importante lo que
sucede fuera del pas en cuestin, y el resto del mundo tiene diversas formas de intervenir en las actividades de ste y de sus ciudadanos.
Hay quienes piensan que, en cierto modo, siempre ha existido tal
dependencia, por lo cual el mundo siempre ha estado globalizado. Otros
sealan periodos pasados, como el que va de 1870 hasta principios de la
Primera Guerra Mundial, cuando las economas estaban relativamente
abiertas y los bienes y capitales se movan libremente y en volmenes
importantes por todo el mundo. Asimismo, un gran nmero de individuos emigraba a lugares lejanos donde crean encontrar mejores oportunidades.1 Dichos emigrantes ayudaron a formar pases como Australia,
Argentina, Brasil, Canad y algunos otros.
Aunque indudablemente esto es cierto, hay un sentir generalizado
de que la globalizacin actual representa un fenmeno nuevo, algo mucho ms dominante, profundo y diferente que en episodios pasados.
La gran difusin que recibe la globalizacin en la actualidad est estrechamente relacionada con la presencia de nuevas tecnologas; con la
facilidad y rapidez con que se puede acceder a la informacin y enviarla; con la gran reduccin en los costos de transporte de bienes, personas
y capital que ha ocurrido en dcadas recientes; con la progresiva transfe* Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Las opiniones expresadas son exclusivamente personales y no deben ser interpretadas
como opiniones oficiales del BID.
1 Vase Masson (2001) y Baldwin y Martin (1999).
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EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN
rencia de soberana de las naciones a organizaciones y tratados internacionales, incluyendo los que norman la liberalizacin del comercio; con
la opinin, cada vez ms generalizada, de que los pases ya no pueden permanecer aislados del resto del mundo; con la percepcin de que los sucesos en la economa de algunas naciones estn determinados por lo que
acontece en el resto del mundo, y con la opinin de que muchos cambios
polticos internos se han promovido, e incluso algunas veces impuesto o
requerido, por presiones externas, etc. Claramente, la situacin en la que
operan muchos pases hoy en da es fundamentalmente diferente a la
que prevaleca hace varias dcadas.
Hay quienes argumentan que, por lo menos en trminos econmicos,
en la actualidad los ciudadanos de las distintas naciones, y tal vez incluso sus
gobiernos, han perdido gran parte de su independencia. En el pasado, un
pas tena la opcin de permanecer cerrado, y aislarse del resto del mundo.
Hoy en da, nadie tiene esa opcin sin pagar un gran precio por ello.
Aun cuando cada vez es ms costoso permanecer fuera del proceso
de globalizacin, como lo muestran los ejemplos de Myanmar y Corea del
Norte, no significa que adherirse a l represente automticamente una panacea. Hay costos y beneficios asociados a ello y, como a menudo sucede
con las polticas econmicas, los costos se incurren normalmente de inmediato y son fcilmente identificables, mientras que los beneficios se retrasan, se materializan despus de largos periodos, su efecto es difuso y,
especialmente al principio, tienden a concentrarse en pequeos grupos,
empeorando la distribucin del ingreso. Estos aspectos explican por qu
algunos grupos, y aun ciertos economistas prominentes, ven a la globalizacin con gran recelo.2
Se puede teorizar que las condiciones iniciales de un pas determinarn en buena medida qu tan bien y qu tan rpido se ajustar y se
beneficiar de la globalizacin. Las naciones que cuentan con un grado
elevado de educacin, que no estn excesivamente restringidas por tradiciones muy arraigadas o por polticas del pasado, que tienen una distribucin del ingreso ms igualitaria y cuyas poblaciones son ms homogneas
desde el punto de vista tnico, tendrn mayores posibilidades de beneficiarse ms rpidamente de la globalizacin, y los beneficios se difundirn
ms ampliamente entre sus individuos. ste ha sido el caso de Singapur,
Tailandia, Corea del Sur, Irlanda, Finlandia y, tal vez, Chile. Por el contrario, aquellos pases que tienen una poblacin menos educada, que es2
Vase Stiglitz (2002), Eichengreen (2002), Chua (2003) y Milanovic (2003).
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tn sujetos a tradiciones ancestrales y se caracterizan por tener demasiada diversidad tnica, encontrarn mayores dificultades y necesitarn ms
tiempo para llevar a cabo los cambios requeridos por la globalizacin.
En estos ltimos, los beneficios de la globalizacin estarn distribuidos
de manera ms desigual, propiciando una fuerte oposicin al proceso.
Estas diferencias tendrn implicaciones sobre el papel del gobierno y la
poltica fiscal ms deseable.
En la siguiente seccin se analizan brevemente, y de manera general,
algunos efectos positivos y negativos que pueden atribuirse a la globalizacin. Posteriormente, se describen las reformas que ayudaran a sacar
provecho de los efectos positivos y las reformas necesarias para enfrentar,
o aliviar, las consecuencias negativas. La siguiente seccin se concentra en
aquellos pases que han llevado a cabo reformas fiscales significativas, algunas de ellas en el contexto de la globalizacin. Al final se presentan las
conclusiones del trabajo.
Efectos positivos de la globalizacin

Los pases que se abren al resto del mundo y que llevan a cabo reformas
para aprovechar las oportunidades que ofrece la globalizacin, generalmente se benefician de la eleccin que han hecho a lo largo del tiempo. Es difcil identificar a aquellos que han logrado xito en trminos de
crecimiento econmico y mejores niveles de vida, y al mismo tiempo
han permanecido aislados del resto del mundo. Por otra parte, hay muchos ejemplos de pases que se han beneficiado al abrir sus economas a
las oportunidades que ofrece la globalizacin.
Como ejemplos particulares, consideraremos cuatro pares de pases,
cada uno de ellos caracterizado por ingresos y condiciones iniciales similares. De stos, los que optaron por abrir su economa vieron crecer sus
ingresos muchas veces ms que los que no lo hicieron. Madagascar e Isla
Mauricio; Cuba y Puerto Rico; Myanmar y Tailandia; Corea del Norte y
Corea del Sur tenan hace cuarenta aos ingresos y otras condiciones similares. Los primeros permanecieron relativamente cerrados, mientras que
los segundos se abrieron al resto del mundo y aplicaron principios de
mercado a sus economas. Estos ltimos actualmente tienen ingresos per
cpita diez veces o ms superiores a los otros. Como es bien sabido, diferencias relativamente menores en las tasas de crecimiento generan grandes
discrepancias en el ingreso per cpita en periodos largos de tiempo.
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La globalizacin ampla el campo de accin en que operan los pases, lo que crea nuevas oportunidades para sus ciudadanos. Entre otras
cosa, se agranda el tamao del mercado en que se venden sus productos.Tambin permite dirigir el uso de los recursos productivos hacia la
produccin de bienes y servicios de demanda alta y, por tanto, de precios mayores. Esto implica que el valor de la produccin puede aumentar en relacin con sus recursos productivos.
Los pases tambin pueden beneficiarse del hecho de que en un ambiente globalizado, es posible comprar ms fcilmente insumos; bienes
de capital, intermedios y de consumo donde sean ms baratos, as como
escoger la mejor calidad. Esta oportunidad permite elevar la productividad del factor trabajo, lo que en el largo plazo constituye la principal
contribucin al crecimiento del ingreso per cpita y hace posible que los
consumidores eleven sus niveles de vida.
La globalizacin puede ayudar a los pases a tener acceso a nuevas
tecnologas, y a nuevas formas de administracin y herramientas organizacionales.Tambin puede ayudarlos a obtener capital externo, rompiendo la rgida restriccin que impone la disponibilidad de ahorro
interno a la acumulacin de capital. La globalizacin, al incrementar la
competencia externa que enfrentan empresas y productores, los alienta
a ser ms productivos.
Efectos negativos de la globalizacin

Un pas con reglas flexibles y transparentes, con una poltica econmica
inteligente y sin restricciones, puede beneficiarse enormemente de la
globalizacin. Sin embargo, es necesario llevar a cabo algunos cambios
importantes de poltica, debido a que la globalizacin crea nuevas oportunidades pero tambin destruye actividades que se encontraban protegidas. Este proceso de destruccin estimuladora de la eficiencia tendr
costos en trminos de menores empleos para los trabajadores de estas actividades, y reducir o destruir el valor de una parte del capital.
En la seccin anterior se mencionaron los beneficios potenciales de
la globalizacin. De esta lista, no puede concluirse que el resultado es o
ser necesariamente siempre el mejor. Si ste fuera el caso, no habra
oposicin a la globalizacin. Por el contrario, hay muchas personas, y no
slo aquellas que se manifiestan en las calles contra la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), que se oponen vigorosamente a este fenme118
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no, pues enfatizan algunos de los efectos negativos que tiene sobre los
obreros, los granjeros o las empresas domsticas. La globalizacin representa un fenmeno perverso para el trabajador que ha perdido su trabajo, para el granjero que ha visto caer el precio de sus cosechas, o para la
empresa que ha tenido que cerrar porque sus productos no pueden enfrentar la competencia externa.
Sus defensores pueden argumentar que los cambios siempre producen
algunos costos de ajuste, y que stos son ms grandes en determinadas circunstancias particulares y en el corto plazo. Sin embargo, para los perdedores los costos son reales, y pueden ser altos. Ms an, lo que sucede en el
corto plazo puede tener un efecto significativo en el largo plazo, especialmente si los cambios polticos requeridos no se llevan a cabo. Despus de
todo, el largo plazo es la integral o la suma de una serie de cortos plazos.
Un pas que ha tenido sus actividades internas protegidas por altas tarifas o cuotas, que ha estado sujeto a una fuerte represin financiera, que
ha permitido a los bancos acumular activos con bajas tasas de retorno y,
a menudo, pasivos en moneda extranjera, donde el mercado de trabajo ha
estado muy regulado y ha limitado la movilidad de los trabajadores y la
libertad de las empresas para utilizar el factor trabajo de la forma ms eficiente, donde algunos precios clave han estado controlados, supuestamente para proteger a los consumidores y donde determinados sectores han
podido beneficiarse de diversas polticas proteccionistas del gobierno,
inevitablemente experimentar dificultades si decide dejar entrar rpidamente a las fuerzas de la globalizacin. Estas dificultades obligaran a cerrar algunas empresas, con el consecuente aumento en el desempleo y
reduccin en los salarios para algunos trabajadores, entre otros efectos.
En la mayora de las sociedades existen individuos o grupos particulares que debido a su nivel de educacin, capacitacin, actitudes personales, contactos en el exterior, o a su fcil acceso al capital financiero,
sern capaces, incluso antes que el resto de la poblacin, de tomar ventaja de las oportunidades que ofrece la globalizacin. Estos individuos,
en su mayor parte, se encuentran en los percentiles superiores de la distribucin del ingreso. Algunos de estos grupos podran incrementar rpidamente su ingreso, lo que empeorara la distribucin del mismo, e
incrementara el coeficiente de Gini.3 Es fcil entender por qu en esta
etapa inicial podra presentarse una mayor desigualdad, como se ha observado en diversos pases. Cuando los ganadores pertenecen a un gru3
Vase Kanbur (1999) y Tanzi (1998).

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po tnico diferente del resto de la poblacin, como ha sucedido a menudo, puede haber un gran resentimiento por parte de los perdedores
que puede incluso propiciar una reversin de la poltica de apertura.4
De esta manera, aun cuando la globalizacin hace al pas ms rico, puede generar un grave descontento si el crecimiento del ingreso no se distribuye en condiciones de igualdad. Este descontento, en algunos casos,
puede promover polticas populistas.
De la discusin anterior surgen dos conclusiones bsicas. La primera es que un pas pagar un precio alto en el largo plazo si va contra las
tendencias mundiales y trata de prevenir que las fuerzas de la globalizacin cambien sus actividades econmicas. Muy probablemente experimentar una tasa de crecimiento menor a la de otros pases y acumular
esta diferencia a lo largo del tiempo. La segunda es que en un pas que
abre sus puertas a las fuerzas de la globalizacin, el gobierno debe desempear un papel muy importante para facilitar la apertura, y evitar o
reducir la oposicin a esta estrategia. Es aqu donde la poltica fiscal comienza a ser muy importante.
Globalizacin y reforma
Para lograr un ajuste exitoso ante el impacto de la globalizacin, el papel del gobierno debe incluir diversos aspectos.
Lo primero que debe hacer es quitar los obstculos que pudieran
impedir a la economa operar exitosamente en un ambiente ms abierto. Segundo, introducir polticas capaces de corregir las fallas ms dainas del mercado. Tercero, ayudar a los que ms pierden con la apertura
del mercado interno y, progresivamente, apoyarlos en su reintegracin al
nuevo entorno.
En muchos pases existen obstculos que impiden a los mercados
operar a niveles ms altos de eficiencia, y que han sido discutidos ampliamente en la literatura econmica. Por tanto, slo se mencionan en
este trabajo sin profundizar demasiado en ellos. Dichos obstculos pueden catalogarse como fsicos, institucionales o generados por polticas
errneas. El proceso que prepara a una economa para enfrentar una situacin ms abierta y competitiva requiere de cambios para reducir estos tres tipos de obstculos.
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Vase Chua (2003).
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Infraestructura fsica
Una economa que funciona adecuadamente necesita una conveniente
infraestructura fsica. Este tipo de inversin por lo general, aunque no
siempre, es provista o financiada por el gobierno. La infraestructura necesaria incluye carreteras, puertos, aeropuertos, puentes, tneles, lneas
de alta tensin, trabajos para mejorar la distribucin del agua, drenaje,
etc. Esto es indispensable para facilitar los movimientos de personas y
bienes, de modo que lo que se produce en una determinada rea geogrfica pueda transportarse sin un costo excesivo al lugar donde radican
los consumidores. Si un bien se produce a un costo X pero slo puede
venderse con un valor superior varias veces a dicho costo (por el transporte o por otros costos) la eficiencia de la economa se ver afectada.
Lo anterior es cierto para cualquier economa, pero la apertura de
los mercados internos a la globalizacin propicia que estos aspectos sean
especialmente importantes, debido a que una proporcin significativa de
la produccin del pas se exporta. Esta apertura puede requerir de mayores inversiones orientadas a mejorar la calidad de la infraestructura fsica del pas y, particularmente, la que lo conecta con el resto del mundo.
La globalizacin requiere de un anlisis ms cuidadoso de esa infraestructura y de las inversiones necesarias para adecuarla a la nueva situacin econmica, lo que incluir un mayor nivel tanto de exportaciones
como de importaciones. As, pues, el gasto del gobierno necesario para
mejorar y expandir la infraestructura existente deber aumentar. Estudios
realizados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo concluyen que cuando las carreteras y los puertos no son adecuados, puede ser muy costoso embarcar productos para la exportacin. La
evidencia de algunos pases muestra que la infraestructura bsica puede
experimentar importantes cuellos de botella cuando el comercio crece
rpidamente.
Infraestructura institucional
Una economa que funciona bien necesita instituciones eficientes. La
calidad de stas debe ser adecuada para poder competir con otros pases,
y evitar as que los trmites burocrticos o el papeleo aumenten el costo de las exportaciones y desalienten la inversin extranjera directa. Las
instituciones de un pas deben:
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Facilitar el diseo de los contratos, as como el proceso eficiente

de registro y cumplimiento de los mismos.
Proteger la propiedad y los derechos de propiedad.
Promover una rpida mediacin en casos de controversia y a un
costo razonable.
Facilitar la incorporacin de nuevas actividades, incluyendo la
creacin de nuevas empresas.
Facilitar el cierre de algunas actividades, ya sea voluntaria o forzadamente por la bancarrota.
Educar a las personas que entran a la fuerza de trabajo y proveer
oportunidades de capacitacin para los trabajadores que han perdido sus empleos.
Facilitar la transferencia de fondos de los ahorradores a los inversionistas, o de una inversin a otra.
Facilitar la administracin tributaria y el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Proteger a los trabajadores sin introducir rigideces en el mercado
laboral, etctera.
Una economa de mercado es similar a un sistema ecolgico, porque
las instituciones se complementan unas a otras y entre ellas facilitan el cumplimiento de sus actividades. Cuando una institucin falla (por ejemplo el
sistema educativo o el judicial), provoca un impacto significativo en la actividad econmica y en otras instituciones. Por ejemplo, un sistema de justicia deficiente hace ms difcil tener una economa basada en reglas y un
buen sistema tributario, dado que no se castiga a los evasores fiscales o a
aquellos que no cumplen con los trminos de los contratos. Un sistema
educacional deficiente propicia que los ciudadanos tengan una capacitacin
poco adecuada y que la administracin pblica sea ineficiente. A este respecto, el concepto de externalidades institucionales es importante, ya que
implica que las fallas de una institucin puedan afectar seriamente a otras.
En un pas que est entrando a la globalizacin, las fallas institucionales pueden daar particularmente su competitividad internacional.
Este aspecto ha sido reconocido implcitamente en aos recientes en los
informes anuales de instituciones dedicadas a la investigacin que clasifican a los pases de acuerdo a su competitividad. Las caractersticas institucionales constituyen un componente importante en el clculo de
dichas clasificaciones. Por tanto, es fundamenal corregir las fallas para
que las instituciones se adapten mejor al entorno cambiante.
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Es evidente que un pas que se abre a las fuerzas de la globalizacin

necesita analizar qu tan adecuadas son sus instituciones a la nueva situacin. Este nuevo entorno tambin requerir de instituciones nuevas o diferentes si se desea evitar problemas mayores. sta fue la principal leccin
aprendida por los pases del sudeste asitico durante las crisis financieras de 1997 y 1998. En estos pases no exista una correlacin entre su
grado de desarrollo econmico y su desarrollo institucional. Ciertos aspectos que parecan poco importantes en entornos ms cerrados, empezaron a ser mucho ms relevantes en una situacin de mayor apertura.
Algunos ejemplos de lo anterior son la transparencia y la objetividad de las
reglas, los principios contables generalmente aceptados, las leyes de bancarrota, los requerimientos de publicacin de informacin de las empresas, las normas para promover la competencia, las reglas contra los actos
de corrupcin, etctera.
La creacin de una infraestructura institucional adecuada requiere
de un gasto adicional por parte del gobierno.Tambin necesitar que se
dejen de lado algunas formas tradicionales de hacer las cosas. Por ejemplo,
un sistema econmico basado principalmente en relaciones informales
e interpersonales (muy comn en economas tradicionales o cerradas),
tendr que ser reemplazado por otro basado en reglas claras, aplicadas objetivamente a todos, incluyendo a los extranjeros; para algunos pases, la
ejecucin de estas reformas equivale a lograr una revolucin social. Es
de esperar que estos cambios enfrenten obstculos, que no son necesariamente de naturaleza financiera, ya que pueden requerir de reformas
drsticas en las instituciones o de la creacin de otras (por ejemplo, las comisiones anticorrupcin en Hong Kong y Singapur). Los principales
obstculos pueden ser polticos o sociales, ms que financieros, y surgirn debido a la creencia, honesta pero equivocada, de que los mtodos
viejos son siempre los correctos. Un sistema que descansa en reglas ser importante en la lucha contra la corrupcin y en lograr infundir a los
extranjeros ms confianza en el pas.
Reformas de poltica
Un pas puede contar con una infraestructura fsica e institucional
excelente, pero si sus polticas no son correctas no tendr un buen desempeo en el mundo globalizado. Los responsables de la poltica econmica pueden cometer errores en materia de tasas de inters, en la
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eleccin del sistema tributario, en la determinacin de la composicin

del gasto pblico, en la eleccin del tipo de cambio y en otras reas. En
un entorno internacionalmente competitivo, estos errores pueden ser
ms costosos que en una economa cerrada. La razn es que la globalizacin ha hecho posible, para los responsables de la poltica econmica,
tener acceso a un flujo de recursos financieros mucho mayor que aquellos
disponibles en las economas cerradas. Por lo anterior, las crisis financieras,
estimuladas por polticas deficientes, han comenzado a ser ms frecuentes en pocas recientes. Por otra parte, los pases que adoptan polticas econmicas adecuadas, actualmente son capaces de crecer a tasas mucho ms
elevadas que las que registraron en el pasado, como ha sido evidente en el
desempeo econmico que han mostrado algunas naciones como China, Corea del Sur, Taiwn, Tailandia, Chile, Irlanda y otras. Gracias a la
globalizacin existe un mayor acceso al capital forneo, a nuevas tecnologas y a los mercados externos.
Los mercados necesitan la atencin de los gobiernos para enfrentar
sus fallas, mismas que estn generalmente vinculadas a la asignacin de
recursos. Sin embargo, en una interpretacin no tan econmica o tradicional, stas pueden relacionarse con la distribucin del ingreso, la cual
se caracteriza por un elevado coeficiente de Gini, y puede ser considerada, en s misma, como una falla de mercado. Los coeficientes de Gini
son muy elevados en Amrica Latina.
En una interpretacin ms tradicional, o ms tcnica, de lo que es
una falla de mercado, el gobierno necesitar fortalecer su papel en el
cumplimiento de las reglas de competencia para prevenir la creacin de
monopolios, los cuales, especialmente cuando son propiedad de extranjeros, pueden ser vistos como ms dainos para los ciudadanos del pas.
Uno de los aspectos de la globalizacin que ha provocado fuertes reacciones ha sido la sustitucin de monopolios pblicos por monopolios
privados, propiedad de extranjeros. Esto ha sucedido cuando se han vendido empresas pblicas con poder monoplico a compradores extranjeros privados, sin hacerlas ms competitivas.5
El gobierno necesita fortalecer y hacer cumplir reglas que obliguen
a proporcionar y difundir informacin completa en diversas actividades.
Este aspecto est estrechamente relacionado con la necesidad de fortalecer las normas contables, lo cual dara, por ejemplo a aquellos que com5 En algunos casos, el poder monoplico adquirido motiv a los compradores extranjeros a pagar mayores precios por la adquisicin de estos activos.
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pran acciones de empresas, la confianza necesaria para realizar sus inversiones. Debe haber reglas que garanticen la seguridad de los productos
y no slo de aquellos producidos internamente.
Podra argumentarse que la ejecucin de polticas orientadas a enfrentar fallas de mercado es necesaria, independientemente de que los pases estn abiertos o cerrados, o de que el mundo est o no globalizado. Si bien
esto es cierto, tambin lo es que estas polticas son ms deseables y necesarias en un entorno que propicie el contacto entre individuos de pases y
culturas diferentes y que otorgue una mayor importancia al mercado.
Es probable que una apertura rpida de la economa a las fuerzas de
la globalizacin provoque que algunos sectores de la poblacin sufran
prdidas econmicas, especialmente en el corto plazo.Tales son los casos
de aquellas personas que trabajaban en empresas pblicas y que perdieron su empleo despus de que stas fueron privatizadas; de los agricultores que producan granos que ahora se importan; de los propietarios y los
trabajadores de industrias que producan bienes de consumo protegidos
por elevados aranceles y cuotas; etc. Algunos de ellos pueden pasar rpidamente a otras actividades en expansin. Sin embargo, otros probablemente tengan mayor edad, o pocas habilidades para encontrar fcilmente
otra fuente trabajo, o para abrir un negocio en el nuevo entorno. Para
ellos, el gobierno debe disear programas de retiro anticipado, de compensacin por desempleo, de capacitacin, de prstamos subsidiados para
comenzar otras actividades, etc. Estos esquemas pueden ser costosos y
propiciar un aumento sustancial en el gasto pblico.
Al mismo tiempo, como se mencion anteriormente, algunos grupos estarn mejor preparados o en mejor posicin para aprovechar las
nuevas oportunidades. stos podran ver incrementados sus ingresos con
rapidez, propiciando el resultado tpico de un empeoramiento en la distribucin del ingreso. Si bien es cierto que el gobierno no puede ignorar a aquellos que sufren prdidas de ingreso, tampoco debera ignorar a
los que ganan con estos cambios. Este ltimo grupo debe contribuir
equitativamente al creciente gasto pblico que se requiere realizar mediante la adopcin de un sistema tributario adecuado, lo cual nos lleva a
analizar el papel del gobierno en el diseo de la reforma fiscal en un
mundo ms globalizado.
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Globalizacin y reforma fiscal

Aspectos generales
La globalizacin y la apertura de las economas tienen implicaciones importantes para la poltica fiscal. En la seccin anterior se discuta la necesidad de llevar a cabo diversas reformas en las naciones que se unen al
mundo globalizado. Uno de los argumentos centrales es que, en los pases en desarrollo, algunas de estas reformas requieren de niveles elevados
de gasto pblico. Cuando el mercado interno se abre rpidamente, el
gobierno est sujeto a presiones para apoyar a aquellos que pierden su
empleo o su capital a causa del impacto de la competencia externa en
sus actividades. Mientras ms rpido sea el proceso de apertura, mayores
sern las dificultades que enfrenten algunos individuos o sectores, y mayores tambin las presiones para la asistencia pblica. Por estas razones,
es muy probable que aumente el gasto pblico.
Algunos economistas han sealado que una economa ms abierta
propicia mayores riesgos para sus ciudadanos (Rodrik, 1998).Ya que el
papel fundamental del gobierno es proteger a los individuos de diversos
riesgos, se ha argumentado que las economas ms abiertas deben tener
mayores niveles de gasto pblico para generar redes de seguridad. En consecuencia, cuando los pases comienzan a abrirse al exterior, deben registrar un incremento en el nivel de gasto pblico como proporcin del
Producto Interno Bruto (PIB). Rodrik ha mostrado evidencia emprica
en apoyo de esta afirmacin.
Las economas cerradas o tradicionales, con frecuencia desarrollan
formas primitivas de proteccin social, que hacen un mayor uso de las
regulaciones que del gasto pblico.6 En los pases en desarrollo la proteccin social se provee mediante:
Precios controlados para algunos bienes y servicios bsicos.

Larga permanencia en los trabajos.
Elevada creacin de empleos en empresas pblicas.
Precios bajos de algunos bienes, como la energa.
Otorgamiento de crditos subsidiados.
6 Vase Tanzi (2002) para una discusin de los instrumentos mediante los cuales se
puede proveer proteccin social.
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Construccin de vivienda de inters social y rentas controladas.

Establecimiento de salarios mnimos, entre otros.
Esta forma de proteccin es aleatoria, ineficiente y, a menudo, poco
equitativa. Sin embargo, para los beneficiados es real y valiosa. Si la globalizacin conduce al desmantelamiento de las redes primitivas de seguridad, habr una fuerte presin sobre el gobierno para reemplazarlas con
un sistema ms formal o moderno. Esto es lo que ha sucedido a lo largo de los aos en algunos pases del sudeste asitico y en Chile. Los nuevos sistemas pueden incluir compensacin por desempleo, subsidios a las
familias, provisin de pensiones mnimas, programas de capacitacin para los trabajadores desplazados y alimentacin gratuita para los nios en
las escuelas, entre otros. Por tanto, pueden dar lugar a un incremento
adicional en el gasto pblico
En conclusin, por todas las razones mencionadas, y para la mayora de los pases en desarrollo donde el nivel del gasto pblico ha sido
mucho menor que en los industrializados, la apertura de los mercados
puede propiciar un mayor gasto pblico y la consecuente necesidad de
elevar los impuestos.
La discusin anterior destaca la relacin entre globalizacin y gasto
pblico en los pases en desarrollo. En los pases industrializados, que de
entrada comienzan con un sector pblico de gran tamao a causa de sus
polticas de Estado benefactor, las conclusiones discutidas no se aplican.
En estos pases, la principal preocupacin fiscal es el elevado monto de
los impuestos. La globalizacin tender a reducir estos niveles impositivos, como se reconoce en gran parte de la literatura. Por tanto, en los
pases industrializados la globalizacin requiere de una reduccin en el
gasto pblico (Tanzi, 2001 y 2002).
En cambio, en las naciones en desarrollo ser necesario incrementar
los impuestos. Dado que en estos pases el gasto pblico y los niveles impositivos son mucho ms bajos, surgirn presiones crecientes para incrementar el gasto pblico.7 Sin embargo, como los impuestos distorsionan
la actividad econmica y desalientan el trabajo, la decisin de elevar los
impuestos debe hacerse con mucho cuidado. Este objetivo necesitar tomar en cuenta el hecho de que un pas que abre sus fronteras a un co7
Es evidente que, la validez de esta conclusin debe ser evaluada para algunos pases
en desarrollo, como Brasil y Uruguay, en donde los niveles de gasto e impuestos son
elevados.
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mercio ms libre puede experimentar algunas prdidas de recaudacin

debido a la eliminacin o reduccin de aranceles a la importacin.
Los dos pilares del peso tributario en los sistemas fiscales modernos
son el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta de las personas fsicas. Los responsables de definir las polticas deben centrar su
atencin en estos dos impuestos. Antes de discutir en mayor detalle estos aspectos, es necesario hacer algunos comentarios sobre el impacto de
la globalizacin en los sistemas tributarios.
La globalizacin tiende a reducir la recaudacin tributaria. Hay muchas razones para ello. Primero, la globalizacin y la apertura de las economas requieren de la eliminacin de los impuestos al comercio exterior.
Esta prdida de recaudacin puede crear algunas dificultades en pases
en desarrollo donde estos impuestos son importantes, y puede ser necesario compensarla con otros impuestos.8 Segundo, la competencia fiscal
internacional ha generado una reduccin significativa en las tasas marginales de los impuestos personales y corporativos. En las dos dcadas
pasadas, estas tasas han cado en cerca de veinte puntos porcentuales en
promedio. Sin una compensacin que provenga de la ampliacin de la
base tributaria, esta reduccin conducira, sin remedio, a una cada en
la recaudacin total.
Tercero, la movilidad del capital financiero est forzando a los pases a
reducir el gravamen sobre esta importante base tributaria. En algunos pases, esto ltimo ha propiciado la introduccin de un impuesto sobre la renta dual que grava con tasas ms bajas al capital financiero. Cuarto, cada vez
es ms difcil gravar los bienes de lujo debido a la facilidad de conseguir estos productos en pases donde las tasas son ms bajas. Finalmente, como se
mencion anteriormente, existen termitas fiscales que estn minando
lentamente los fundamentos de los sistemas tributarios. El menos afectado
por estos problemas es el impuesto al valor agregado (Tanzi, 2001).
Los pases deberan aprovechar la oportunidad que les ofrece el proceso de globalizacin para realizar actividades que llevaran a cabo de cualquier otra manera pero que normalmente no hacen, por ejemplo, analizar
cuidadosa y sistemticamente sus cuentas fiscales para:
Limitar el gasto pblico a gastos verdaderamente esenciales, eliminando aquellos que no lo son.
8 Para una discusin sobre este punto, vase Ebrill et. al. (1999),Abed (2000), Peters (2000)
y Tanzi (2003).
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Asegurar un nivel mnimo de eficiencia en el gasto, aun en las categoras de gastos esenciales.
Fortalecer el sistema tributario.
Durante la segunda mitad del siglo pasado, en los pases industriales se
registr un aumento extraordinario en el gasto pblico. Lo anterior fue resultado, principalmente, de un incremento en las transferencias y los subsidios a las familias y a las empresas, lo que estuvo asociado, a su vez, a la
creacin del Estado benefactor. Empero, las transferencias no estuvieron dirigidas a los individuos ms pobres. Ms bien, a causa de presiones polticas y de la visin particular del llamado Estado benefactor (proteccin
desde la cuna hasta la tumba para todos) las transferencias fueron otorgadas
a todos. Esta poltica fue muy onerosa y condujo a un enorme incremento del gasto pblico y de los impuestos como proporcin del PIB.
Para estos pases, la globalizacin necesariamente requerir de una
reduccin del gasto pblico, dada la dificultad de mantener los niveles
actuales de impuestos, que a menudo exceden el 40% del PIB.9
En general, en las naciones en desarrollo la situacin es diferente. En
stas, los niveles de impuestos han permanecido, en promedio, por debajo de 20% del PIB. Por lo mismo, ha sido difcil aumentar el gasto. En
Amrica Latina slo pocos pases, como Brasil, Uruguay y, hasta cierto
punto, Argentina, trataron de adoptar el estilo europeo de transferencias
y subsidios. Solamente Brasil tuvo xito en incrementar la recaudacin
tributaria a los niveles de los pases industrializados. En el caso de Latinoamrica, el ajuste de las cuentas fiscales para enfrentar la globalizacin
requiere inevitablemente de una mayor carga tributaria. Sin embargo, debido a controles presupuestarios poco efectivos, los pases en desarrollo
han utilizado sus recursos pblicos con menor eficiencia que los industrializados.As, parte del ajuste de las cuentas fiscales debera provenir de
una mayor eficiencia en el gasto pblico.
Experiencias de diversos pases

No es posible separar las reformas fiscales atribuibles a la globalizacin
de aquellas que se requieren en respuesta a malas polticas del pasado, o
9
Vase Tanzi (2002). En varios pases industrializados, la proporcin de gasto pblico a

PIB ha cado significativamente en los ltimos aos.
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a cambios en la visin poltica sobre el papel del Estado.Tal separacin

demandara una enorme cantidad de trabajo, y aun as, los resultados seran debatibles. Por tanto, las experiencias que a continuacin se describen no deben vincularse necesariamente a la globalizacin. Enseguida se
presentan, primero, algunas experiencias de reforma fiscal en pases industrializados y, despus, otras en pases en desarrollo.
Algunas naciones que hace dos dcadas tenan niveles impositivos
por debajo del promedio, lograron mejoras notables en sus cuentas fiscales al incrementar el nivel de impuestos.Tres pases destacan a este respecto: Grecia, Italia y Espaa. En aproximadamente una dcada, cada uno
de ellos increment sus niveles de recaudacin impositiva en por lo menos diez puntos porcentuales del PIB, mediante cambios administrativos
e incrementos en el impuesto sobre la renta de las personas fsicas, y
otros impuestos. Sin embargo, en aos ms recientes los ajustes fiscales
se han llevado a cabo con reformas, o por medio de la eliminacin de
algunos programas de gasto. Espaa, y en menor medida Grecia, han introducido reformas orientadas a reducir el gasto pblico. Italia ha sido
menos exitosa hasta ahora.
Canad fue capaz de reducir fuertemente su dficit fiscal y una deuda creciente, mediante recortes significativos al gasto pblico en reas
sociales, incluyendo salud, tanto en el mbito federal como en sus provincias. Esta reduccin revirti la tendencia creciente de la deuda pblica
como proporcin del PIB y redujo las tasas y los pagos de intereses. No
hay evidencia que sugiera que estos recortes hayan provocado un dao
significativo al pas.
Despus del colapso de la Unin Sovitica, Finlandia, que haba sido
su principal socio comercial, tuvo que efectuar importantes recortes a las
transferencias y subsidios. Esto redujo tanto el dficit fiscal como la proporcin del gasto pblico en el PIB. En lugar de verse afectada adversamente por estos recortes, la economa se revitaliz y ha sido una de las
economas europeas con mejor desempeo en los ltimos aos. Ni el Estado benefactor (con objetivos ahora mucho ms simples), ni su competitividad han tenido problemas. Por el contrario, parece que como resultado
del ajuste fiscal, el pas se encuentra ahora en mejores condiciones.Tal vez
por su poblacin pequea y homognea, Finlandia ha aprovechado las
ventajas y oportunidades ofrecidas por la globalizacin. Sus actividades
educacionales y de investigacin se han fortalecido, lo que la ha llevado
a crear las condiciones idneas para exportar productos tecnolgicamente ms avanzados.
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En los aos ochenta, Irlanda tena un dficit pblico muy grande, generado por un gasto pblico elevado y una base impositiva muy estrecha. En 1984, la deuda pblica alcanzaba el 126% del PIB. La economa
estaba sobrerregulada y era ineficiente. A finales de los aos ochenta,
Irlanda llev a cabo una importante reforma fiscal estructural, basada principalmente en recortes de gastos e impuestos. La tasa impositiva en actividades manufactureras se redujo a uno de los menores niveles en el
mundo, y se eliminaron muchas regulaciones, y con ello disminuyeron
tambin los trmites burocrticos, as como otros obstculos a la actividad econmica. El pas pronto se convirti en una de las economas ms
competitivas en el mbito internacional. Estos cambios propiciaron una
importante cada en las tasas de inters y un incremento en la inversin
privada, incluyendo la inversin extranjera directa. Los incentivos fiscales
especficos, enfocados exclusivamente a atraer inversiones al sector manufacturero, ayudaron a que se convirtiera en uno de los pases de mayor
crecimiento econmico en el mundo. Una vez ms, quiz debido a su
poblacin homognea, se pudieron realizar las reformas estructurales requeridas.10
Australia y Nueva Zelandia son pioneros en la instrumentacin de
reformas fiscales importantes. Estas reformas comenzaron en Nueva Zelandia a principios de los aos ochenta, y despus continuaron en Australia.A lo largo de los aos, dichas reformas han sido ms profundas que
las adoptadas en muchos otros sitios pues, entre otras cosas, lograron
cambiar el panorama fiscal de esas dos economas e influyeron en otros
pases. A principios de los aos ochenta, tanto Australia como Nueva
Zelandia enfrentaban problemas de productividad y bajas tasas de crecimiento para los estndares internacionales de aquella poca. Tambin
enfrentaban dificultades fiscales, tanto de carcter macroeconmico como estructural.
Las reformas incluyeron los siguientes aspectos:
La presentacin de presupuestos que enfatizaban flujos devengados ms que de caja.
La privatizacin de las principales empresas pblicas para reducir
influencias polticas en su desempeo.
10
Para 2003, la participacin de la deuda en el PIB haba cado a 33%. Para una discusin
de la situacin en la mitad de los ochenta, vase Alan Dukes,TD (1986); para un anlisis de
los cambios que ha habido desde entonces, vase Charles X. OLoghlin (2003).
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La utilizacin de alianzas entre los sectores pblico y privado para la

provisin de servicios de infraestructura (carreteras, prisiones).
La venta de activos pblicos bajo el supuesto de que su uso es ms
eficiente en el sector privado.
Reformas al sistema de pensiones con el fin de que stas reflejaran el monto de las contribuciones y garantizaran pensiones mnimas financiadas con impuestos generales.
La introduccin del impuesto al valor agregado con una tasa uniforme y una base muy amplia.
La reduccin en las tasas marginales del impuesto sobre la renta.
La introduccin de nuevos arreglos institucionales como La Carta
de Honestidad Presupuestal de Australia en 1998, a fin de asegurar mayor disciplina, transparencia y rendicin de cuentas en la
conduccin de la poltica fiscal.
En Nueva Zelandia hubo un concepto parecido llamado Acta de
Responsabilidad Fiscal. El impuesto al valor agregado es ahora el ms
productivo del mundo, con una productividad de recaudacin por punto porcentual de 0.71% del PIB.
Otros pases industrializados que han sido exitosos en efectuar ajustes fiscales significativos son: Austria, Suecia y los Pases Bajos.
Despus de un periodo de dificultades fiscales a principios de los
aos noventa, cuando el dficit y la deuda pblica llegaron a niveles preocupantes, en Suecia se logr reducir significativamente el dficit fiscal y
la deuda pblica principalmente mediante recortes en el gasto. Una reforma importante fue la del rgimen de pensiones, que introdujo un sistema en el cual las pensiones pblicas estaban totalmente ligadas a las
contribuciones de los trabajadores.Austria contuvo su gasto pblico y recientemente implant un ambicioso plan de reforma en su sistema de
pensiones. Los Pases Bajos introdujeron una regla fiscal que fij el nivel
mximo de gasto pblico como proporcin del PIB, lo que permiti reducir significativamente la participacin de dicho rubro en el PIB.
En los tres pases mencionados, gran parte del ajuste en el gasto pblico se produjo mediante la reduccin de subsidios, transferencias y
pensiones. Estos rubros constituan las categoras que se haban incrementado en dcadas recientes. El gasto pblico real o fundamental11
11
ste es el gasto que absorbe directamente recursos reales. Se distingue de las transferencias en efectivo.
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no ha cambiado mucho y, por tanto, no ha sido afectado por la reforma

fiscal.As, no ha cado el gasto relacionado con el papel terico tradicional del sector pblico.
Algunos pases en desarrollo tambin han efectuado reformas fiscales importantes, aunque en este grupo es ms difcil identificar los casos
exitosos. Debido a los grandes problemas que enfrentan para incrementar la recaudacin tributaria (salvo en casos excepcionales, como cuando hubo una considerable reduccin en la tasa de inflacin), hay pocos
ejemplos de economas que hayan llevado a cabo ajustes importantes del
lado tributario. Brasil es una de estas excepciones. Cuando los ajustes se
han hecho en el gasto (tal vez para cumplir con los requerimientos de
programas negociados con el Fondo Monetario Internacional), los recortes han recado en los subsidios, en la nmina salarial, en el gasto de
capital y en el gasto de operacin y mantenimiento. En muchos casos,
estos recortes se han revertido al paso de los aos. Sin embargo, vale la
pena mencionar algunos de ellos.
En el continente americano, Chile merece claramente la primera
mencin. Durante las dos dcadas pasadas, ha seguido una poltica orientada a crear un sistema tributario eficiente, capaz de financiar un nivel razonable de gasto pblico, mismo que ha sido evaluado cuidadosamente
para minimizar ineficiencias o gastos innecesarios. El anlisis de costo-beneficio se ha aplicado rutinariamente a la toma de decisiones en nuevos
proyectos de inversin. Otros programas (salud y educacin) han sido objeto de evaluaciones peridicas detalladas y se ha desarrollado una reforma pionera en el rea de pensiones (con la introduccin de un sistema
obligatorio de pensiones privadas) y educacin (con el uso de vales de
educacin). Algunas de estas reformas constituyen un modelo a seguir.
El sistema tributario chileno ha mostrado una trayectoria estable.
Genera alrededor del 18% del PIB en recaudacin, nivel promedio para
pases en desarrollo. Su estructura busca minimizar tanto las distorsiones
como la falta de incentivos, al tiempo que trata de respetar la equidad.
La tasa del impuesto sobre la renta de las empresas, de 15%, es relativamente baja, y la correspondiente a las personas fsicas es progresiva, con
un lmite superior de 45%. En este aspecto, el sistema tributario de Chile es similar al de Irlanda. Mientras la tasa impositiva sobre las empresas
es una de las ms bajas en Amrica Latina, la tasa marginal para las personas fsicas es la ms elevada. La recaudacin por impuesto sobre la renta es de alrededor de 6% del PIB. La mayor parte de este total proviene
de las personas fsicas, especialmente de qienes tienen ingresos elevados.
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El impuesto al valor agregado del pas, cuya tasa es de 18%, es altamente productivo y se aplica sobre una base amplia,12 con un ndice de productividad de 0.45, recauda aproximadamente 8% del PIB.
Chile tambin ha puesto especial atencin a la administracin tributaria, tratando de hacerla ms eficiente y de aislarla completamente de
influencias polticas.13
El caso de Brasil es tambin relevante debido al logro de un gran
incremento en la recaudacin tributaria. La recaudacin actual, 36% del
PIB, no slo es la ms elevada de Amrica Latina y una de las ms altas
entre los pases en desarrollo, sino que es sustancialmente mayor que la
de Estados Unidos. La recaudacin tributaria brasilea es cerca de tres
veces la de Mxico y el doble de la de Chile. Sin embargo, ni la calidad
de su gasto pblico ni la de su sistema tributario merecen elogios. Habr que ver si tiene xito, pues su recaudacin tributaria actual depende
en gran medida de la aplicacin de impuestos ineficientes y distorsionantes. Brasil necesita llevar a cabo una reforma por el lado del gasto
que, adems de otros objetivos, reduzca las erogaciones en pensiones.14
Fuera del continente americano, el caso de Sudfrica es importante, ya que ha adoptado, como en Chile, una poltica de ajuste fiscal que
busca usar los recursos pblicos con moderacin y eficiencia, y crear un
sistema tributario eficiente que resista la tentacin de invocar soluciones
mgicas. En la dcada pasada logr reducir su dficit fiscal en cerca de 5
o 6% del PIB, mediante de una cuidadosa reasignacin del gasto y una
reforma fiscal que incluy un impuesto al valor agregado con una base
amplia.
Malasia y Lituania tambin han llevado a cabo reducciones importantes en el gasto pblico.
Conclusiones
La conclusin bsica de este artculo es que la globalizacin genera presiones tanto en los pases en vas de desarrollo como en los industrializados para que reformen sus cuentas fiscales. Es probable que, con el paso
12
La tasa fue elevada recientemente a 19 por ciento.

Esto tambin es importante, porque en varios pases de Amrica Latina las influencias polticas en las decisiones administrativas son muy poderosas.
14 Para una revisin de la reforma tributaria en Amrica Latina, vase Tanzi (2003).
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del tiempo, estas presiones sean ms intensas. Sin embargo, las reformas
requeridas son diferentes para los dos grupos de pases.
Las naciones industrializadas, y especialmente aquellas que en dcadas recientes incrementaron el gasto pblico a niveles elevados, necesitarn reducir dicho gasto mediante reformas que otorguen un papel ms
importante al sector privado, por ejemplo, por medio de la privatizacin
de por lo menos una parte del sistema de pensiones, de la educacin, de
la infraestructura, etc. Esta reduccin es necesaria debido a la presin a
la baja que ejerce la globalizacin sobre la recaudacin tributaria. Hay
evidencia de que muchos pases industrializados han comenzado a reformar sus cuentas fiscales en la direccin correcta.15
Por otra parte, los pases en desarrollo enfrentan problemas diferentes.
Para la mayora de ellos la globalizacin genera presiones para incrementar el gasto pblico en algunas reas. stas incluyen la modernizacin
de la infraestructura; la mejora de sus instituciones; el financiamiento de
costos transitorios derivados de la correccin de polticas; las compensaciones otorgadas a algunos de los ms afectados por el proceso de globalizacin; la capacitacin a otros de ellos, y el reemplazo del sistema de
proteccin social antiguo, tradicional e ineficiente, por una red moderna de seguridad social. Para evitar el deterioro de la situacin fiscal, estos
pases deberan comenzar a mejorar la eficiencia en el uso de los ingresos fiscales, de modo tal que el gasto adicional pueda financiarse con una
menor ineficiencia o con la eliminacin de gastos innecesarios. Si no
pueden hacerlo, o si los resultados son insuficientes, debern entonces
reformar su sistema tributario para incrementar la recaudacin aumentando los impuestos.
Aun cuando el incremento de los impuestos puede provenir de diferentes fuentes, los sistemas tributarios modernos se basan principalmente en dos de ellos: el impuesto sobre la renta de las personas fsicas
y el impuesto al valor agregado.16 Sera apropiado que los responsables
de disear las polticas en los pases en desarrollo se centraran en estos
dos impuestos, en lugar de buscar soluciones fciles con la adopcin de
otros gravmenes, como el impuesto a las transacciones financieras que,
a pesar de ser altamente distorsionante, ha obtenido un nmero significativo de seguidores en Amrica Latina.
15
Vase Bernardi y Profeta (2003).

Una de las tendencias positivas en la tributacin de Amrica Latina en aos recientes,
ha sido la reduccin del nmero de impuestos que utilizan los pases.
16
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El impuesto sobre la renta puede servir para incrementar la recaudacin y para mejorar la equidad. El impuesto al valor agregado debera
concentrarse en incrementar la recaudacin. Es un error tratar de alcanzar objetivos de equidad mediante este ltimo. Para que sean efectivos,
ambos requieren de una base tributaria amplia y de tasas adecuadas.
El impuesto sobre la renta de las personas fsicas puede ser til para
el objetivo de equidad, en caso de que genere una recaudacin significativa, y si dicha recaudacin proviene en su mayora de impuestos sobre los deciles superiores de ingreso. Dada la desigual distribucin del
ingreso en los pases en desarrollo, especialmente en Amrica Latina,17
en los deciles superiores se concentran tanto la mayor proporcin de los
ingresos, como de las personas que ms se han beneficiado de la globalizacin.18
Si la base tributaria del impuesto sobre la renta es suficientemente
amplia, no hay necesidad de utilizar tasas elevadas para obtener una recaudacin adecuada. No obstante, una base amplia requiere de lmites a
los ingresos exentos de impuestos. En Latinoamrica, los individuos
comienzan a pagar impuestos slo cuando sus ingresos representan un
mltiplo elevado del ingreso per cpita del pas. Esto casi garantiza que la
mayora del ingreso escapar a los impuestos, y que la recaudacin por
este concepto ser pequea. As, pues, el impuesto sobre la renta tiene
que disearse para que genere una recaudacin mayor a la observada. A
mi juicio, las dificultades no han sido principalmente administrativas, sino polticas.
El impuesto al valor agregado debera ser la fuente ms productiva
de recaudacin en los pases en desarrollo. Para lograr este objetivo, su
productividad (medida como la proporcin de recaudacin a PIB por cada punto porcentual de tasa impositiva) debe ser elevada.
La productividad de la recaudacin de este impuesto en el mundo
va de un rango de 0.7 en Nueva Zelandia a menos de 0.2 en algunos
pases. En Amrica Latina, vara desde 0.2 (en Hait, Mxico y Venezuela) a cerca del 0.5 (en Chile y Ecuador). Esto significa que si dos pases
tienen una tasa bsica del IVA del 10%, pero sus niveles de productividad
son de 0.5 y 0.2, respectivamente, el primero de ellos obtendr ingresos
17
Se ha estimado que el coeficiente de Gini para Amrica Latina es cercano a 0.5.

As, lograr que estos individuos contribuyan a la recaudacin fiscal sera una forma
benfica de tributacin. De acuerdo con datos del Banco Mundial, el 10% ms rico de
Brasil recibe 47.2% del ingreso total nacional.
18
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por esta va de cerca del 5% del PIB, mientras el segundo de slo 2% del
PIB. El combate a la pobreza se fortalecera enormemente en el segundo pas con el 3% del PIB en recaudacin adicional. Alternativamente,
sera posible mejorar la infraestructura o capacitar a muchos trabajadores
con estos recursos. Por esta razn, es un error tener sistemas de impuestos al valor agregado con tasas mltiples, con muchas excepciones, o con
tasa cero en algunos bienes y servicios comerciados en el mercado domstico. La tasa cero debera limitarse a las exportaciones. Otro tipo de
polticas, normalmente justificadas en aras de la equidad, encierran ineficiencias, complican la administracin y crean oportunidades de evasin
y fraude fiscal. Es mucho mejor tener una tasa baja nica del impuesto
al valor agregado, aplicable a la mayor parte de la base potencial del impuesto, y utilizar la recaudacin extra para enfrentar la pobreza, problemas de equidad, o las presiones que la globalizacin le impone al gasto
de los pases en desarrollo.
Preguntas y respuestas
Qu se puede hacer con los trabajadores que pierden su empleo?
Hay tres posibilidades en una economa moderna. La primera de ellas,
es dar una compensacin por desempleo, por un periodo limitado y con
un ingreso ms bajo del que ganaba la persona. La segunda es la capacitacin, un aspecto muy importante de la funcin del Estado en el proceso de la globalizacin, para lo que se requiere de recursos y de adoptar
decisiones especficas sobre la reorientacin que habr de darse a los desempleados. La tercera es para los trabajadores mayores de cierta edad. Para
ellos es muy difcil comenzar en otro empleo, por lo que es importante
permitirles que se pensionen un poco antes de la edad oficial.
Cmo se deben introducir impuestos en la economa informal, y cmo debe reducirse la brecha de impuestos entre la economa formal y la informal?
Mi pregunta es por qu se querra reducir ese diferencial. Generalmente, quienes trabajan en la economa informal tienen un ingreso mucho
ms bajo que los que lo hacen dentro de la economa formal y pagan
impuestos. Tal vez no paguen impuestos sobre la renta, pero s sobre lo
que compran (cigarrillos, gasolina, etc.). Por ello, no veo gran necesidad
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de buscar que la economa informal pague impuestos. Es cierto que hay

personas en la economa informal que ganan mucho dinero y se tiene que
hacer algo mediante la administracin fiscal para que paguen impuestos,
pero son los menos.
Podra profundizar un poco sobre el impuesto al valor agregado, cmo explicar
la ventaja de una estrategia de base amplia?
Voy a repetir algunas de las opiniones ya expresadas en mi presentacin.
La primera es que el IVA no es un impuesto adecuado para lograr el objetivo de equidad. El IVA debe ser una mquina para producir dinero, nada ms. Las caractersticas deseables son que tenga una base amplia y, de
preferencia, que consista en una tasa nica. Cuando esto se logra, el IVA
puede ser muy productivo. El ejemplo extremo es Nueva Zelandia, pero hay un ejemplo ms cercano a Mxico, y es Ecuador, que ha introducido este impuesto con una tasa nica y una base muy amplia, y se ha
transformado en el pas con el IVA ms productivo de Amrica Latina.
Ecuador tiene hoy en da una eficiencia extraordinaria en la aplicacin
del IVA, incluso mayor que Chile.Tiene una productividad de 0.55, que
para una tasa de IVA de 10%, da una recaudacin de 5.5% del PIB. El problema es que uno no gana nada con una tasa cero del IVA. Con ello puede ganar la clase media, pero no los pobres, y la economa pierde
muchsimo, porque si desapareciera la tasa cero podra obtenerse un 3 o
4% del PIB adicional de recaudacin, con lo que podran resolverse muchos de los problemas que enfrentan los ms pobres. En realidad, gran
parte del problema es poltico. Se paga un precio enorme por la tasa cero del IVA.
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Caractersticas de la reforma fiscal

adoptada en Australia
Richard Murray*
Este artculo analiza las medidas adoptadas por el gobierno australiano a

mediados de los aos noventa, cuando la postura fiscal ya no era sostenible. El anlisis se centra principalmente en la reforma fiscal, aunque
tambin describe brevemente las reformas a la poltica monetaria que
complementaron las medidas fiscales. Finalmente, se discute la viabilidad
de las finanzas pblicas en periodos recesivos y de desaceleracin, as como otros temas de sustentabilidad para los prximos cuarenta aos.
Es muy probable que las cuestiones descritas aqu sean de inters para Mxico. Hay cierto paralelismo entre Australia y Mxico: ambas naciones son economas abiertas y de mediano ingreso, comprometidas con
el libre comercio. Los dos son pases democrticos y, por tanto, las polticas econmicas requieren pasar por procesos polticos similares. Mxico
y Australia exportan energticos y tienen sectores agrcolas de tamao
considerable.
Sin embargo, tal vez las mayores similitudes ocurran en el terreno
fiscal. Los dos pases buscan alcanzar una situacin de finanzas pblicas
sostenible y aumentar su credibilidad en los mercados financieros.Al mismo tiempo, enfrentan presiones fiscales de largo plazo en trminos de mayores necesidades futuras de gasto.
En el caso de Mxico, estas necesidades se relacionan con el desarrollo en reas como la educacin, la salud, la vivienda y la creacin de
infraestructura para el pas, mientras que en Australia estn vinculadas
con el envejecimiento de la poblacin y con el incremento de los costos de los seguros mdicos estatales. Para resolver las presiones que enfrentan ambos pases, se requiere de un crecimiento econmico ms
vigoroso que permita realizar los gastos pblicos mencionados sin crear
fuertes desequilibrios fiscales.
* Director ejecutivo fiscal y corporativo del Departamento del Tesoro de Australia.
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La estrategia fiscal desde los aos noventa

En lo que respecta al caso de Australia, la grfica 1 muestra que entre la
dcada de los aos setenta y la primera mitad de los aos noventa, hubo un severo deterioro del balance presupuestal del sector pblico, el cual,
como era de esperarse, estuvo acompaado de un aumento muy considerable en la deuda pblica. El dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB) tambin
aument en forma importante en el mismo periodo, de 2% en los aos
setenta a 5% a mediados de los aos noventa.
Grfica 1
Balance en cuenta corriente de la balanza de pagos
y balance presupuestal
(porcentaje del PIB)
4
2
Balance presupuestal
0
-2
-4
-6
Balance en cuenta corriente
-8
1970-71
1974-75
1978-79
1982-83
1986-87
1990-91
1994-95
Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.
En la grfica 1 es posible observar que en slo pocos aos se registr un supervit en las cuentas pblicas, lo que coincide con periodos de fuerte crecimiento econmico. Sin embargo, la magnitud de
dicho supervit no fue suficiente para compensar el deterioro estructural del dficit.
La grfica 2 muestra claramente la trayectoria de la deuda pblica en
el mismo lapso. Como resultado del dficit pblico, la deuda se increment de un nivel de alrededor de cero en los aos setenta, a cerca de 20% del
PIB a mediados de los aos noventa.
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RICHARD MURRAY
Grfica 2
Deuda pblica neta (1970-1995)
25
20
15
10
5
0
-5
1970-71
1974-75
1978-79
1982-83
1986-87
1990-91
1994-95
Con objeto de revertir esta situacin insostenible, en 1996 el nuevo

gobierno (actualmente en el poder) adopt con rapidez medidas en varios frentes de las polticas pblicas.
Con respecto a la poltica monetaria, el Banco de la Reserva, que es
el Banco Central de Australia, fue establecido en 1959 con unos estatutos
emitidos por el Parlamento. En 1996, el gobierno emiti una declaracin de conduccin de poltica monetaria y sostenibilidad fiscal, firmada por el Ministro de Finanzas y por el Gobernador del Banco Central.
Dicha declaracin reforz la independencia de esta institucin, lo que
permiti a su Junta de Gobierno centrarse en la estabilidad de precios,
y al mismo tiempo tomar en cuenta la evolucin de la actividad econmica. En la declaracin se fij el objetivo del gobierno de mantener una
inflacin, medida por los precios al consumidor, de entre 2 y 3% al ao.
As, se estableci en buena medida un esquema de mediano plazo, con
cierta flexibilidad para enfrentar los movimientos al alza y a la baja del
ciclo econmico.
El nuevo gobierno tambin llev a cabo importantes cambios en la
poltica fiscal. Para ello, envi al Parlamento lo que se conoce como
Carta de Honestidad Presupuestaria, y que consta de diversas directrices
sobre la conduccin de la poltica fiscal. Si bien la Carta no representa
un mandato explcito de conduccin de la poltica fiscal, s establece
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un marco general bajo el cual se deben conducir las finanzas pblicas.

El documento exhorta al gobierno a fijar su estrategia fiscal bajo ciertos
principios bsicos, como mantener en niveles prudentes la deuda del gobierno y los riesgos financieros; propiciar montos adecuados de ahorro
nacional; generar estabilidad e integridad de las bases impositivas, y buscar la equidad entre generaciones.
Asimismo, la Carta busca incrementar la transparencia en el manejo
de la poltica fiscal. En este contexto, el gobierno de Australia est obligado a publicar a finales del primer semestre de cada ao una revisin
de la poltica fiscal, y al final de cada ao el resultado del presupuesto. La
metodologa utilizada para ello debe ser congruente con las normas contables australianas y con las normas del Fondo Monetario Internacional
(FMI) en materia de estadsticas fiscales.
Como la poltica fiscal puede ser contracclica en periodos de desaceleracin econmica, existe la posibilidad de efectuar gastos discrecionales de naturaleza temporal. La Carta de Honestidad Presupuestaria
establece que se deben especificar dichos gastos y proponer un calendario para la reversin de los mismos.
Finalmente, la Carta obliga al gobierno a producir un Informe Intergeneracional cada cinco aos.
Con la promulgacin de la Carta, el gobierno estableci una estrategia fiscal de mediano plazo y dio el primer paso para corregir las finanzas pblicas ante la posibilidad de un dficit insostenible.
Adems de la Carta de Honestidad Presupuestaria, el gobierno tambin defini una estrategia para recuperar la credibilidad en los mercados financieros, la cual se basa en equilibrar el presupuesto, en promedio,
a lo largo del ciclo. Para este fin, se introdujo un esquema de mediano
plazo que permite acciones discrecionales cuando esto se requiere.
La estrategia fiscal del gobierno contiene objetivos suplementarios
importantes. El primero es mantener un supervit fiscal siempre y cuando las condiciones econmicas sean positivas. El segundo, evitar incrementos en la carga fiscal superiores a los que prevalecieron durante el
ciclo 1996-1997. El tercero es el compromiso del gobierno de mejorar
la posicin de riqueza neta (activos menos pasivos) de la Comunidad de
Naciones (Commonwealth).
En 1999, el gobierno australiano inici la prctica de utilizar los llamados presupuestos devengados. De esta forma, la contabilidad de caja se
sustituy por la contabilidad comercial. Hoy en da se comparan activos y
pasivos, y no slo entradas y salidas de efectivo en el periodo del presu144
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puesto, adems de que se destacan los aspectos intergeneracionales.Tambin

se introdujeron cambios en los sistemas contables de las agencias individuales del sector pblico. La supervisin de dicho sector tiene un enfoque
parecido al de las empresas del sector privado, lo cual significa que los ejecutivos en jefe de muchas agencias pblicas necesitan presentar resultados
y obtener rendimientos similares a los de las empresas privadas.
Los resultados de la estrategia fiscal son satisfactorios. En general, la
riqueza neta del sector pblico (activos menos pasivos) se ha incrementado: en 1999 se registr un aumento particularmente fuerte (grfica 3).
Cabe aclarar que esto ltimo fue determinado por la revaloracin de las
acciones de Telstra, compaa de telecomunicaciones de la cual el gobierno es el accionista mayoritario (50.1% de las acciones). Desde entonces,
el precio de las acciones de Telstra ha decrecido, lo que influy para que
la riqueza neta del sector pblico cayera marginalmente. No obstante, a
partir del ciclo 2002-2003 la riqueza ha comenzado nuevamente a crecer y el pronstico es que siga as en los prximos aos.
Grfica 3
Nivel de riqueza neta del sector pblico
(miles de millones de dlares australianos)
-30
-40
-50
-60
-70
-80
-90
1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07
Mientras que a mediados de los aos noventa la deuda pblica neta

ascenda a 19% del PIB, actualmente se ubica en niveles cercanos al 5%
(grfica 4). El gobierno ha alcanzado la meta de reducir a la mitad el saldo de la deuda, y ahora se busca una cada de esta variable a cero para
2006 o 2007.
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Grfica 4
Deuda pblica neta
10
Estimados
Resultados
15
Proyecciones
20
-5
1982-83
1986-87
1990-91
1994-95
1998-99
2002-03
2006-07
La reduccin de la deuda pblica le ha dado a Australia una posicin

de fuerza en los mercados financieros internacionales. La grfica 5 muestra
el comportamiento de la deuda pblica neta de varios pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) en los ltimos diez aos. Se incluye a Alemania, al total de los pases de la OCDE,
a la Unin Europea, a Japn y a Estados Unidos, adems de Australia. Como puede observarse, el tamao de la deuda pblica neta de Australia se
compara muy favorablemente con el del resto de pases considerados.
La grfica 6 muestra el comportamiento del balance fiscal australiano
en la ltima dcada y media. Como puede observarse, esta variable pas de
registrar dficit a principios y mediados de la dcada de los aos noventa
a una posicin superavitaria o en equilibrio a partir del ao fiscal 19971998. Un resultado muy importante de la instrumentacin del esquema
fiscal de mediano plazo en Australia es el fortalecimiento de la credibilidad
en los mercados financieros, lo cual se ha reflejado en tasas de inters muy
bajas.A mediados de los noventa, el diferencial de la tasa de inters real australiana respecto a la de Estados Unidos era de aproximadamente trescientos o cuatrocientos puntos base.A partir de 2000, dicho diferencial ha sido
negativo (grfica 6). Este efecto ha permitido detonar el crecimiento econmico mediante un fuerte impulso a la inversin privada.
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Grfica 5
Comparaciones de deuda neta de pases de la OCDE
90
80
Dcada de 1995 a 2004
70
60
50
40
30
20
10
0
Alemania
Total OCDE
Unin Europea
Japn
Estados Unidos
Australia
Grfica 6
Balance presupuestal y diferencial de tasas de inters de largo plazo
entre Australia y Estados Unidos
(porcentaje del PIB y puntos porcentuales, respectivamente)
4
3
2
1
0
-1
-2
Diferencial de tasas de inters reales
Australia-EU (bonos a 10 aos)
-3
-4
-5
1989-90
1991-92
1993-94
1995-96
1997-98
1999-00
2001-02
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La reforma impositiva
La reforma impositiva ha sido un elemento clave para cambiar la estrategia fiscal en Australia. A pesar de ello, la recaudacin de impuestos, de
aproximadamente 30% del PIB, no es particularmente alta. El nivel es similar al de Japn, Nueva Zelandia y Estados Unidos, pero inferior al de
otros pases desarrollados, como los escandinavos.
Australia no tiene un sistema de contribuciones a la seguridad social, ya sea de empleados o de patrones, como el que hay en Europa.
Muchas de las pensiones se financian con la recaudacin de impuestos.
No hay impuestos a las herencias, a los regalos o la riqueza. A mediados
de los aos ochenta se introdujo un impuesto a las ganancias de capital.
Esta situacin ha propiciado que la recaudacin dependa en gran medida del impuesto sobre la renta, tanto el personal como el corporativo.
Hasta la reforma impositiva de 2000, exista un impuesto a las ventas muy ineficiente y con una base muy estrecha. La accin ms importante de la reforma impositiva fue la introduccin de un impuesto al valor
agregado en bienes y servicios (GST por sus siglas en ingls) del 10%, el
cual elimin el impuesto anterior y otros impuestos indirectos que tampoco eran eficientes.
La introduccin del GST permiti contar con una base mucho ms
amplia de la que exista con el antiguo impuesto a las ventas, al tiempo
que elimin los efectos en cascada de los anteriores impuestos indirectos de una sola etapa, los cuales incidan negativamente en la inversin
y en las exportaciones.
Sin embargo, la introduccin del GST no estuvo exenta de problemas. Como ocurre con Mxico en la actualidad, en su momento Australia busc ampliar la base del nuevo impuesto tanto como fuera
polticamente posible. No obstante, el gobierno decidi dejar libres de
impuestos a ciertos bienes y servicios, como la educacin y la salud.Asimismo, cuando se present la propuesta del gobierno al Parlamento, el
Senado derog el GST propuesto para los alimentos bsicos.
Aun cuando la reforma fiscal traslad parte de la dependencia de la recaudacin de los impuestos directos a los indirectos, tambin hubo acciones para elevar la eficiencia de los impuestos corporativos. As, el gobierno
elimin el esquema de depreciacin acelerada existente y realiz ajustes en
los clculos de depreciacin permitidos a las empresas, con la finalidad de
basarlos en la vida efectiva de los activos. Esta accin financi una reduccin
de la tasa del impuesto sobre la renta a las empresas de 46 a 30 por ciento.
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La reforma impositiva tambin se aboc a estimular una mayor participacin laboral. La introduccin del GST increment los precios al consumidor. Para compensar este efecto, el gobierno redujo el impuesto
sobre la renta de las personas, lo que se logr aumentando los umbrales
de ingreso y reduciendo las tasas marginales. Estas modificaciones han
generado incentivos para el trabajo y el ahorro.
Otras acciones de la reforma consistieron en racionalizar los pagos
de asistencia a las familias y en reformar los beneficios para apoyar la
transicin del Estado de bienestar al de incentivos al trabajo. Tambin se ha elevado el lmite de ingresos libres de impuestos a poco ms
de veinte mil dlares australianos para los trabajadores de edad avanzada. Hay todava un lmite de seis mil dolares australianos para la poblacin en general.
El tema de la reforma que rechaz tratar el Senado est relacionado
con la mxima tasa marginal impositiva para las personas, la cual es an
de 47%. Existe un umbral muy bajo de sesenta mil dlares australianos
(ms o menos cuarenta mil dlares estadounidenses) para comenzar a
pagar este porcentaje. ste es un tema de gran importancia para Australia porque el pas compite internacionalmente por mano de obra calificada (ejecutivos de negocios, empresarios, especialistas en informtica,
enfermeras, maestros, doctores y cientficos).
La grfica 7 muestra la competitividad de las tasas impositivas. El eje
vertical mide las tasas marginales mximas del impuesto sobre la renta
para diversos pases, en tanto que el eje horizontal registra los niveles de
ingreso (en dlares australianos) donde empiezan a operar esas tasas.
Australia tiene una tasa marginal de impuestos muy alta, similar a la de
Estados Unidos, pero este ltimo es ms competitivo, pues el umbral
de ingreso donde empieza a operar su tasa mxima es mucho ms elevado. Bajo estas circunstancias, los trabajadores calificados australianos se
ven poderosamente atrados por Hong Kong, Singapur, Estados Unidos
y Reino Unido.
En general, el paquete de reformas impositivas estuvo especialmente orientado a mejorar la productividad y estimular el crecimiento econmico. Los resultados son alentadores, aunque la estrategia global no
estuvo totalmente exenta de fallas. El gobierno pudo haber hecho un esfuerzo mucho mayor en reducir los costos de cumplimiento para la industria y la comunidad.
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Grfica 7
Tasas marginales mximas del ISR y umbrales de ingreso
70%
Dinamarca
Finlandia
Tasas marginales mximas del ISR
60%
Suecia
Noruega
Holanda
50%
Alemania
Australia
40%
Japn
Francia
Estados
Unidos
Canad
Mxico
N. Zelandia Reino Unido
30%
20%
Singapur
Singapur
Hong Kong
10%
0%
0
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
Umbral de ingreso en dlares australianos

La poltica fiscal en el largo plazo

Australia enfrenta algunos retos en el largo plazo. El primero de ellos
consiste en probar su estrategia fiscal en periodos de desaceleracin y recesin. El segundo, en crear condiciones que le permitan hacer frente al
gasto futuro que implicar el envejecimiento de su poblacin.
Como se ha mencionado anteriormente, Australia no ha enfrentado una desaceleracin econmica reciente, y tampoco ha registrado una
recesin desde mediados de los aos noventa. El pas sobrevivi a la crisis asitica con tasas de inters muy bajas y un dlar fuerte; gracias a la
credibilidad de que gozaban las polticas fiscal y monetaria, as como a
la existencia de una economa flexible despus de veinte aos de reformas estructurales.Al mismo tiempo, ha podido sortear con bastante xito la actual desaceleracin mundial. Por estos factores, la poltica fiscal
no ha sido an probada en una recesin.
Si Australia enfrentara una fuerte desaceleracin, operaran los estabilizadores automticos (lo que muchos economistas refieren como movimientos contracclicos en el presupuesto) y probablemente el balance
fiscal se transformara en dficit, pero el alcance de estos estabilizadores
es limitado. Habra entonces incentivos para un aumento del gasto discrecional por parte del gobierno y la estrategia fiscal estara a prueba.
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En el hipottico caso de una recesin, tambin se pondra a prueba

la Carta de Honestidad Presupuestaria, pues cuando hay un incremento
temporal del gasto discrecional, el gobierno est obligado a disear medidas para revertir dicho gasto y definir procesos para lograrlo.
El segundo tema de importancia para el largo plazo es el de la sustentabilidad de la poltica fiscal. El primer Informe Intergeneracional fue
emitido por el gobierno en 2002. Se trata de una proyeccin basada en
las polticas actuales, que toma en cuenta las implicaciones fiscales del
envejecimiento de la poblacin. En los siguientes cuarenta aos, el porcentaje de australianos mayores de sesenta y cinco aos ser de 25% del
total de la poblacin, contra el 13% que prevalece en la actualidad.
Asimismo, diversas proyecciones sugieren que los gastos del gobierno,
en los siguientes cuarenta aos, se incrementarn aproximadamente 5% del
PIB. Los gastos en salud, particularmente en nuevas tecnologas en esta rea,
aumentarn en alrededor de 4.3% del PIB en el mismo periodo de tiempo.
Tambin habr presiones para un mayor gasto en el cuidado de personas de
edad avanzada y en pensiones. Estos aumentos slo sern compensados parcialmente por una reduccin en los gastos de educacin de 0.5% del PIB,
sustentada en que el porcentaje de jvenes decrecer en los prximos aos.
Para ilustrar lo que todo lo anterior significa, la grfica 8 muestra
que si bien en los siguientes diez o quince aos Australia gozar de un
supervit fiscal, a partir de entonces el balance fiscal se transformar en
un dficit que puede llegar hasta el 5% del PIB en 2040.
Existen varias opciones para enfrentar este problema. La primera es
tolerar el dficit e incrementar la deuda pblica, pero dicha poltica sera
insostenible. Una segunda opcin sera incrementar la razn de impuestos
a PIB. No obstante, como la poblacin est envejeciendo, la razn de dependencia (porcentaje de la poblacin en edades no propicias para trabajar en el total de la poblacin) aumentar en los prximos aos.As que la
va de mayores impuestos implicara pasar el problema a las generaciones
futuras. Otra posibilidad sera reducir el costo de los programas presupuestales, particularmente en el rea de salud, para aumentar la eficiencia del
gasto tanto como sea posible. Esto ayudara, pero no resolvera el problema en su totalidad, ya que es muy probable que de todas maneras crezcan
en forma considerable los gastos en salud y en otros rubros.
Por consiguiente, para evitar un dficit o para abatir proporcionalmente la deuda que se genere, el gobierno australiano se est concentrando no slo en el numerador de la razn deuda a PIB, sino tambin
en el denominador. Dicho en otras palabras, si no es posible incremen151
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Grfica 8
2
-2
-4
-6
2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026 2029 2032 2035 2038 2041
tar los impuestos o reducir los gastos, la economa tendr que crecer ms
rpidamente para pagar por la creciente brecha que surge del envejecimiento de la poblacin.
En trminos del crecimiento del PIB hay tres componentes: la poblacin, la participacin de la fuerza laboral y la productividad. Las dos
primeras, de manera combinada, forman la base del empleo necesaria
para que el PIB crezca. La productividad, junto con el empleo, dan por
resultado la tasa de crecimiento del producto.
Dado lo anterior, qu polticas se estn considerando? La nica poltica que puede ayudar a incrementar la poblacin en edad de trabajar
es la inmigracin. Sin embargo, sta slo tendra un efecto marginal en
el crecimiento del PIB. Es entonces necesario aumentar la productividad
y la participacin en el trabajo.
Contar con impuestos competitivos al capital y mantener una poltica liberal hacia la inversin extranjera son factores importantes para estimular los flujos de capital e inversin forneos, necesarios para que la
productividad pueda aumentar.
Para mantener el trabajo calificado en Australia y no exportarlo a
otras economas, es necesario contar con impuestos competitivos al factor trabajo. Lograr esto implica insistir en la reduccin de la tasa marginal mxima del impuesto sobre la renta de las personas.
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La reforma al Estado de bienestar incrementar la participacin laboral al proporcionar mayores estmulos al trabajo. La reforma laboral
tambin es deseable, pues tiene efectos positivos tanto en la productividad, como en la participacin en el trabajo, mediante prcticas laborales
ms flexibles que mejoran las oportunidades de quienes buscan empleo.
La educacin y la capacitacin constituyen elementos cruciales para incrementar la productividad y la participacin en el trabajo. Aun en
un pas desarrollado como Australia todava hay adolescentes que salen
de la escuela sin saber leer y escribir correctamente, por lo que sus perspectivas de empleo son muy pobres. Finalmente, un marco macroeconmico estable es fundamental para mantener una inversin creciente
en un ambiente de tasas de inters reducidas.
Conclusiones
En conclusin, la experiencia de reforma fiscal en Australia ofrece varias
lecciones de importancia:
Primero, la credibilidad de las polticas fiscal y monetaria genera un
buen entorno para los negocios que estimula la actividad econmica. La
congruencia macroeconmica ayud a Australia a sortear la crisis asitica de 1997 y 1998, y a enfrentar la desaceleracin econmica mundial
de 2002 y 2003.
Segundo, es difcil hacer frente a una desaceleracin econmica, independientemente de la poltica fiscal que se lleve a cabo. Sin embargo,
es importante que los retos de esta ndole se manejen en el contexto de
esquemas como la Carta de Honestidad Presupuestal.
Tercero, la reforma impositiva es una tarea de largo plazo: la poltica de ampliar las bases tributarias y bajar las tasas impositivas constituye
la piedra angular para incrementar la eficiencia. Pero existen asuntos de
equidad que deben ser considerados. Ms an, la competencia mundial
est ejerciendo presiones a la baja sobre los impuestos al capital internacional y al trabajo calificado.
Finalmente, en el largo plazo es muy difcil incrementar la razn de
impuestos a PIB, por lo cual hay que considerar la reduccin del gasto
pblico y las polticas econmicas que puedan impulsar un fuerte crecimiento econmico. Slo as ser posible hacer frente a los futuros dficit fiscales.
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Cmo funciona el sistema de pensiones de Australia?
La pensin estatal no es universal, sino una red de seguridad que tiene
candados bien establecidos. La importancia de las pensiones privadas ha
crecido en forma considerable. A todos los trabajadores australianos se
les requiere ahorrar 9% de sus ingresos en pensiones privadas. Con este
sistema obligatorio habr menos gente que necesite una pensin estatal
en el futuro.
Cmo se distribuye el ingreso federal entre los estados y cul es el papel de la
descentralizacin?
Australia es una Federacin conformada por seis estados y dos territorios.
La Federacin se fund en 1901. Australia es, por tanto, un pas mucho
ms joven que Mxico. La mayora de los impuestos son federales, y la mayor parte de los gastos son administrados por los estados y territorios.
El gobierno federal recauda el GST, pero ste va directamente a los
estados y territorios. El impuesto se distribuye en forma equitativa; no
per cpita, sino de acuerdo a las necesidades de gasto y a la capacidad de
cada estado para generar recaudacin. El sistema australiano de descentralizacin es complicado pero funciona bien, probablemente porque
slo hay ocho jurisdicciones involucradas. En pases de mayor poblacin
y muchas jurisdicciones sera muy difcil implementar un sistema similar. Los gastos restantes del gobierno federal realizados a travs de los estados y territorios tienen destinos especficos: hospitales, carreteras y
escuelas, y se distribuyen en una forma ms simple, con base en consideraciones per cpita.
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La experiencia de Espaa con la reforma fiscal

Carlos Solchaga*
En este trabajo se describe la experiencia espaola con la reforma fiscal,

tomando en consideracin principalmente argumentos polticos, mucho
ms que tcnico-fiscales, sin duda muy importantes, y sin los cuales no
puede llevarse a cabo una reforma.
Es mucho ms fcil entender las reformas si se destacan algunas consideraciones polticas que subyacen, y que conforman cualquier reforma
fiscal digna de este nombre.
Es posible introducirnos a este tema diciendo algo que quizs sea
una obviedad: subir impuestos, crear impuestos, es la cosa ms impopular que puede hacer un poltico en nuestros das.
Los impuestos no son buenos. Los economistas han demostrado desde hace muchos siglos que, cuando los impuestos recaen sobre un bien
en concreto, reducen la actividad y la oferta de ese bien; que cuando intervienen en una transaccin, reducen el excedente del consumidor y del
oferente; que cuando son excesivos pueden desalentar el crecimiento y
reducir la eficiencia del sistema; y que en cualquier circunstancia pueden
incidir negativamente en el nivel de ahorro de un pas.
Todo esto es verdad, de tal forma que hay que tener muy buenas razones para crear impuestos. Esta tarea, adems de ser impopular, en principio
tiene algunas contraindicaciones sabiamente sealadas por los economistas.
Por eso, y particularmente en nuestras democracias, si se quiere hacer una reforma fiscal, resulta indispensable contar con un respaldo social tan amplio como sea posible. En la medida en que tambin sea
viable, se debe obtener un consenso poltico en el Congreso, tan amplio
como se pueda alcanzar, por lo menos sobre dos temas.
El primero, la distribucin de la carga fiscal que va a representar el
nuevo esquema fiscal que se ofrece a la nacin. Esa distribucin, de al* Copresidente de Solchaga, Recio y Asociados, S.A.; ex ministro de Economa y
Hacienda de Espaa.
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guna manera, tiene que estar respaldada por mucha gente. La gente tiene que notar que quienes tienen determinados ingresos o cierta posicin social, los que son ms ricos o menos ricos, y los que son y no son
capaces fcilmente de eludir o evadir la Ley Fiscal, contribuyen pagando sus impuestos.
La gente tiene que ver que los ciudadanos pagan en funcin de su
capacidad econmica y no de una manera azarosa, porque unos son ms
fcilmente detectados por el fisco entre sus redes (segn el tipo de transacciones que hacen), y otros lo pueden eludir fcilmente. La gente tiene que estar convencida, en ltima instancia, de que todo el mundo paga
sus impuestos de manera razonable.
El segundo consenso, y no menos importante, es sobre a dnde
van a parar esos recursos. Si en Mxico ahora se est planteando, y en
mi opinin con muy buenas razones, aumentar la presin fiscal sobre
la economa, ser preciso explicar con la mayor de las transparencias
que ese dinero va tambin a un programa de gasto que recibe un enorme
respaldo social, un respaldo social mayoritario. Que no va simplemente a despilfarrarse en un gasto corriente injustificable, que tampoco va
a aumentar una burocracia con frecuencia ineficiente y no va, en fin, a
beneficiar a aquellos que ya son privilegiados en el Estado y trabajan
en empresas pblicas con salarios mucho ms altos que los del mercado, pensiones ms elevadas de las que tiene la gente en un sistema pblico o privado, o condiciones de corporativismo muy favorables para
su trabajo.
A continuacin se explica cmo en Espaa se trat de buscar estos
dos consensos:
El consenso inicial sobre cmo se distribuira la carga fiscal.
El consenso, o bien el respaldo social, a una reforma fiscal que supuso aumentar muy considerablemente el nivel de los ingresos tributarios de la nacin y, por tanto, el porcentaje de la presin fiscal
sobre el valor total del Producto Interno Bruto (PIB).
Con este fin, se presentan enseguida una serie de cuadros y grficas.
En 1977, dos aos despus de muerto el general Francisco Franco, y
cuando se llevaron a cabo las primeras elecciones generales democrticas en Espaa, la presin fiscal total estaba en torno al 23% del PIB; en
1991, catorce aos despus, estaba en torno al 35%, es decir, doce puntos ms (grfica 1).
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CARLOS SOLCHAGA
Grfica 1
Presin fiscal
45
CE
40
Espaa
35
30
25
Cotizaciones sociales
20
15
10
5
IVA y otros impuestos ligados

a la produccin e importaciones
Renta
patrimonio
y
Renta
y patrimonio
0
1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez aos de progreso.
Conviene destacar el punto de partida, porque en 1977, aproximadamente doce puntos correspondan a los impuestos directos (los que se
llaman de renta y patrimonio) y a los impuestos indirectos, y otro tanto
de la carga fiscal estaba constituida por cotizaciones sociales. Estas ltimas las pagaban trabajadores y empresas al sistema de seguridad social y
estaban destinadas, sobre todo, aunque no exclusivamente, a hacer frente a un sistema de pensiones pblicas de reparto.
Cabe sealar que a lo largo de los aos posteriores a la reforma fiscal, la contribucin de las cotizaciones apenas creci, y que lo que aument muy considerablemente, desde el 12% hasta aproximadamente el
22% del PIB, fueron los impuestos. Si se tiene en cuenta, adems, que en
Mxico ya se dispone de un sistema de pensiones de capitalizacin para el sector privado que est fuera de las cuentas pblicas, se puede decir que Espaa en 1977 no se planteaba un problema muy diferente del
que Mxico se plantea hoy, aunque Espaa sigue manteniendo a lo largo de este tiempo el sistema de pensiones pblicas, reforzndolo incluso, como luego se explicar.
Como se puede observar, sta no fue una reforma fiscal neutral. La
reforma planteada tiene su origen en los Pactos de la Moncloa, cuando,
para luchar contra la inflacin y los problemas gravsimos del desempleo,
se propuso una estabilizacin del pas y, al mismo tiempo, una moderacin salarial. Han sido las fuerzas de izquierda, el Partido Socialista de
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Felipe Gonzlez, y tambin los sindicatos, los que han dicho:S, pero a
cambio el Parlamento debe aprobar una reforma fiscal para que tambin
quienes tienen ms dinero hagan su aporte, hagan su esfuerzo para sanear al sector pblico y conseguir la modernizacin de nuestro pas.
se es el origen.
Por tanto, eso se interpret diciendo: No nos interesa aumentar el
peso de las cotizaciones sociales, que despus de todo no dejan de ser
un impuesto sobre el uso del factor trabajo, nos interesa aumentar los
impuestos, pero no igual los impuestos directos y los indirectos. En ese
periodo, los impuestos sobre la renta y el patrimonio pasaron de representar aproximadamente el 5% del PIB, al 12% o ms (grfica 1). Es decir,
los impuestos directos ms que se duplicaron, en tanto que los indirectos,
con la introduccin a mediados de la dcada de los ochenta del Impuesto Sobre el Valor Agregado (IVA), aumentaron, aun cuando este aumento
fue de tan slo 1.5 o 2% del PIB.
sa era la interpretacin que se hizo a partir de 1982 fundamentalmente desde el gobierno socialista, de lo que entenda la ciudadana espaola que era un reparto justo de la carga fiscal. Poda estar o no
equivocado, pero se crea que era una buena interpretacin.
Con datos de 1982 a 1991, el cuadro 1 muestra cmo se decidi aumentar la presin fiscal directa del Impuesto sobre la Renta de Personas
Fsicas (IRPF). Se haba heredado una tarifa del impuesto sobre la renta
con tasas muy elevadas. Se pensaba que si se quera incrementar la presin fiscal directa, la tarea no consista en aumentar las tasas todava ms,
sino en hacer que pagaran muchos de los que no pagaban, es decir, ampliar las bases de tributacin.
se fue el caso. Entonces aument el nmero de declarantes con
rendimientos del trabajo (trabajadores fundamentalmente por cuenta
propia) nada menos que en un 63%, pero tambin en diez aos aparecieron el doble de empresarios de los que antes cotizaban, y los empresarios con actividades agrarias se multiplicaron por nueve. Es decir, no
era posible incrementar la presin fiscal si no era ampliando al mismo
tiempo la base tributaria.
Cabe destacar que la base impositiva aument en 252%. Naturalmente ah est incluida la inflacin, la cual a lo largo de estos aos estara en el entorno del 7 u 8% anual como trmino medio. Sin embargo,
los ingresos del trabajo, como consecuencia del afloramiento de estos
otros ingresos (de la propiedad y de la empresa, tanto agraria como no
agraria), disminuyeron su participacin en la recaudacin total en poco
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CARLOS SOLCHAGA
Cuadro 1
Evolucin del Impuesto sobre la Renta
a Personas Fsicas (IRPF) 1982 - 1991
Concepto
1982
1991
Variacin %
No. de declarantes
Con rendimientos del trabajo
Con rendimientos empresariales
Con rendimientos agrarios
6,274,068
5,657,197
720,522
87,471
11,583,933
9,270,816
1,512,949
824,900
84.6
63.9
110.0
843.0
Base impositiva (en millones de pesetas)

Participacin de los ingresos del trabajo
Participacin de otros ingresos
6,732,514
82.5%
17.5%
23,697,986
76.5%
23.5%
252.0
-7.2
34.1
808,620
3,762,467
365.3
12.0%
15.9%
32.2
4.5%
0.7%
-84.0
17.2%
29.8%
73.4
Recaudacin lquida (en millones de pesetas)

Tasa efectiva
Grupo de ingresos ms bajos
(25% del total de contribuyentes)
Grupo de ingresos ms elevados
ms de 7%, mientras que la tasa efectiva del impuesto aument del 12 al

16%, aunque no para todos.
Las dos ltimas filas del cuadro 1 muestran que el 25% de las personas con ingresos ms bajos pasaron, de tributar el 4.5% en trminos
efectivos, al 0.7%. Las personas en el estrato 20% ms rico de la poblacin, pasaron de tributar el 17.2 al 29.8%. Esto no ha sido muy popular
entre las clases ms poderosas de nuestro pas, pero se pudo hacer con la
simpata del resto.
En las grficas 2 y 3 se observa, ms o menos, lo que se acaba de sealar. La grfica 2 muestra cmo aumentaron las declaraciones del impuesto sobre la renta en el decenio; la grfica 3 indica lo mismo sobre la
base imponible: de ser el 34.4% del PIB, la base impositiva declarada pas a ser el 43.3 por ciento.
Entre 1977 y 1982, antes de que llegara el gobierno de Felipe Gonzlez al poder, aproximadamente el 60% del impuesto lo pagaba el 20%
de la poblacin ms rica; el 36% lo pagaba el 55% intermedio y el 25%
ms pobre aportaba un 4%. Diez aos despus, este 25% ms pobre
aportaba tan slo el 0.3%; lo que se podemos llamar clases medias, des159
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7:06 AM
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Grfica 2
Declaracin del IRPF
(en nmero)
12,000,000
11,583,933
10,000,000
8,000,000
6,274,068
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
1982
1991*
* Segn el nuevo sistema de tributacin individual configurado por la Ley 20/1989, del 28 de julio.
Grfica 3
Base impositiva del IRPF
50
43.3
40
34.4
30
20
10
0
1982
1991*
* Segn el nuevo sistema de tributacin individual configurado por la Ley 20/1989, del 28 de julio.
160
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7:06 AM
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CARLOS SOLCHAGA
de media baja hasta casi media alta o media alta, aportaba aproximadamente el 12.6%, y el 20% ms rico del pas pagaba el 87.1% (grfica 4).
La grfica 5 muestra el cambio en la tasa efectiva del IRPF para la
gente ms menesterosa, el cual pas del 4.5 al 0.7%, mientras que en el
caso de la poblacin con ingresos ms altos, sta aument de 17.2 a
Grfica 4
Cuota lquida del IRPF por niveles de ingreso
(porcentaje del total)
0.3
4.0
100
12.6
90
80
Contribuyentes con
ingresos bajos:
25% del total
36.1
70
60
Contribuyentes con
ingresos medios:
55% del total
50
40
59.9
30
87.1
Contribuyentes con
ingresos altos:
20% del total
20
10
0
1982
1991
Total de recaudacin lquida:

808,620 millones de pesetas.
Total de recaudacin lquida:

3,752,467 millones de pesetas.
Grfica 5
Tasa efectiva del IRPF
35
29.8
30
25
20
17.2
15
10
5
Tasa efectiva de los ingresos ms elevados

Tasa efectiva de los ingresos ms bajos
4.5
0.7
0
1982
1991
161
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29.8%. La grfica muestra asimismo cmo recaa la carga fiscal de este

impuesto en Espaa entre los diferentes estratos de ingreso.
Sobre el segundo punto (el consenso que se tiene que ganar prcticamente todos los das, porque existe un vnculo entre el aumento a la
presin fiscal, la conciencia fiscal que se va extendiendo de que todo el
mundo paga los impuestos y no es fcil evadirlos, y que ese dinero va a
bienes pblicos considerados importantes por la poblacin) se exponen
a continuacin una serie de datos.
Las grficas 6 y 7 muestran lo que sucedi con la formacin bruta de
capital fijo de las administraciones pblicas de Espaa, y de otros pases europeos.A principios de los aos ochenta, dicho indicador para Espaa estaba muy prximo a la media de la Comunidad Econmica Europea, pero
despus, conforme fue dando sus frutos la reforma fiscal, pas a ser nada menos que el 5% del PIB. La grfica 7 incluye la formacin bruta de capital de
las administraciones pblicas como porcentaje del PIB en diversos pases de
la Comunidad Europea; Espaa ocup el primer lugar en el ao 1991.
Grfica 6
Formacin bruta de capital fijo de las administraciones pblicas
6
Espaa
5
4
CE
3
0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
`Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez aos de progreso.
La grfica 8 presenta la inversin en carreteras, autopistas y vas de

alta capacidad. En 1982, haba aproximadamente dos mil kilmetros
de carreteras, de los cuales aproximadamente mil seiscientos eran de
peaje; en 1992, haba casi siete mil kilmetros, los de peaje eran aproximadamente dos mil y el resto era autopista libre de alta capacidad.
162
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CARLOS SOLCHAGA
Grfica 7
Formacin bruta de capital fijo de las administraciones pblicas, 1991
Blgica
1.6
Dinamarca
1.7
Holanda
2.0
Reino Unido
2.2
Irlanda
2.4
Alemania
2.7
CE
2.9
Italia
3.3
Francia
3.4
Grecia
3.6
Portugal
4.0
Luxemburgo
4.4
Espaa
5.2
0
Grfica 8
Red de carreteras de alta capacidad
(en kilmetros)
7,000
6,000
4,792
5,000
4,000
De peaje
Sin peaje
3,000
2,000
1,000
422
1,666
1,995
0
1982
1992
De esa manera, como se observa en la grfica 9, las vas de alta capacidad medidas en kilmetros sobrepasaron a las que haba en Gran Bretaa (que ciertamente es un pas con mucha menos superficie que Espaa)
all por 1989, y se aproximaron a las que tenan Italia y Francia en 1992.
163
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Grfica 9
Evolucin de la red de carreteras de alta capacidad
en algunos pases europeos
(en kilmetros)
10,000
Alemania
8,000
Francia
Italia
6,000
Espaa
4,000
Gran
Bretaa
2,000
0
1970
1980
1985
1988
1990
1992
Junto con este aumento muy considerable de la inversin pblica,

ocurri lo que se puede llamar el desarrollo o la consolidacin del Estado de bienestar en cuatro puntos bsicos.
El primero, el que se refiere a la evolucin y pago de las pensiones,
puede observarse en la grfica 10. Como se ve, en 1982 eran poco menos de cinco millones los pensionistas o las pensiones sealadas en Espaa. Diez aos ms tarde, se acercaban a los siete millones.
Conocedores de cul era la situacin de rezago en la que haba quedado la pensin de los ciudadanos espaoles, desde el primer momento
del gobierno de Felipe Gonzlez la pensin media subi por arriba del
ndice de precios al consumidor. De esta manera, la relacin entre la
pensin mnima del sistema y el salario mnimo interprofesional, que en
1982 era del 75%, super el 100% a partir de 1992. Se mantuvo, as, un
sistema de reparto crecientemente digno (grficas 11 y 12). En 1988, el
gobierno llev a las Cortes Espaolas una propuesta para establecer un
sistema de pensiones de capitalizacin no sustitutivo sino complementario, que hoy en da funciona en Espaa.
El tema del desempleo se cubre en las grficas 13 y 14. En la cobertura del seguro de desempleo se pas del 33 al 80% de las personas ins164
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CARLOS SOLCHAGA
Grfica 10
Evolucin de las pensiones
(en nmero)
7,000,000
473,982
6,500,000
Pensiones de clases pasivas

Pensiones de la seguridad social
6,000,000
5,500,000
6,385,336
5,000,000
351,211
4,500,000
4,637,643
4,000,000
1982
1992
Grfica 11
Evolucin de la pensin media de la seguridad social y del IPC
(ndice 1982=100)
275
Pensin
media
250
225
IPC
200
175
150
125
100
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
critas en el Instituto Nacional de Empleo (INEM). Por otra parte, la prestacin mensual media que cobraban los desempleados subi a partir de
1985 por encima del IPC.
165
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Grfica 12
Relacin entre la pensin mnima de jubilacin*
y el salario mnimo interprofesional neto
(en porcentaje)
100
100.0
80
75.8
60
40
20
0
1982
1992
* Perceptor mayor de sesenta y cinco aos, con cnyuge dependiente.

Con respecto al seguro de desempleo, es cierto que a veces fue demasiado generoso y que se gast mucho en ello; no obstante, sirvi para lubricar una situacin extraordinariamente difcil desde el punto de vista social.
Cuando lleg al gobierno Felipe Gonzlez, en 1982, no menos del
50% de la industria espaola estaba prcticamente quebrada (tanto la pGrfica 13
Tasas de cobertura del seguro de desempleo
(porcentaje de las personas inscritas en el INEM)
1982
1992
33.64
Tasa de cobertura bruta:

beneficiarios x 100
pago registrado
80.37
46.72
Tasa de cobertura neta:

[beneficiarios agrcola fijo] x 100
pago registrado pago agrcola
82.64
10
166
20
30
40
50
60
70
80
90
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CARLOS SOLCHAGA
Grfica 14
Evolucin de la prestacin mensual media por desempleo y del IPC
(ndice 1982=100)
310
Prestacin mensual media
280
250
220
IPC
190
160
130
100
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
blica como la privada) como consecuencia de la crisis del petrleo. En este contexto, se tuvo que hacer un proceso de reconversin muy agresivo
que implicaba cerrar fbricas y reducir puestos de trabajo. Se necesitaba algn tipo de apoyo en el subsidio del desempleo para llevar a cabo estas reformas, que no acabaron ah ya que el proceso de globalizacin y apertura
econmica mediante la integracin de Espaa en la Unin Europea oblig constantemente a continuarlas. En esa manifestacin inevitable de ganadores y perdedores era necesario paliar las dificultades de los perdedores.
La grfica 15 hace referencia al gasto pblico en educacin. En diez
aos dicho gasto pas del 2.8% del PIB al 4.7%. Por otra parte, el gasto destinado a becas se multiplic casi por diez, y el nmero de becarios pas de
ciento sesenta y dos mil a seiscientos setenta y dos mil (grficas 16 y 17).
La grfica 18 muestra cmo se duplic el nmero de alumnos de enseanza universitaria en esa poca. La afluencia de estudiantes ha continuado con una enorme participacin de la mujer. Para el ciclo 1991-1992
haba ms mujeres universitarias que hombres. La experiencia espaola
muestra que las mujeres se desempean bastante mejor que los hombres
en la universidad, y probablemente tambin fuera de ella.
Finalmente, la grfica 19 da razn del gasto pblico en sanidad. El gasto pblico tambin aument de manera considerable en este rubro y, so167
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Grfica 15
Gasto pblico en educacin
5
4.7
4
2.8
3
2
1
0
1982
1992
Grfica 16
Gasto en becas
(millones de pesetas)
70,000
61,754
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
6,880
0
1982
1992
bre todo, lo que se logr fue que toda la poblacin espaola, hubiera o no
cotizado para el seguro de enfermedad en el viejo esquema, estuviera totalmente protegida. ste es uno de los grandes logros sociales de Espaa.
sta es la experiencia espaola. La reforma recibi apoyo social y
poltico importante porque seguramente tuvo en cuenta las dos consi168
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CARLOS SOLCHAGA
Grfica 17
Nmero de becarios
750,000
671,806
600,000
450,000
300,000
162,269
150,000
1982
1992
Grfica 18
Estudiantes de enseanza universitaria
(nmero)
1,200,000
1,000,000
Mujeres
Varones
581,303
800,000
600,000
368,291
400,000
612,706
200,000
323,861
0
Curso 1981-1982
Curso 1991-1992
deraciones a que antes se hizo referencia: primera, cul era el sentimiento de la gente sobre la justicia y equidad en el reparto de la carga fiscal;
segunda, cul era el sentimiento de la gente sobre la utilizacin correcta o incorrecta de los nuevos recursos allegados a las arcas del Tesoro mediante la reforma fiscal.
169
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7:07 AM
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Grfica 19
Gasto pblico en sanidad
6
5.2
4.3
4
2
0
1982
1992
Poblacin protegida
(porcentaje de la poblacin total)
100
98.9
85.4
80
60
40
20
0
1982
1992
Conclusiones
La primera consideracin que hay que sealar es que naturalmente una
reforma fiscal moderna necesita tambin un diseo moderno de los impuestos. Al final, en todas nuestras sociedades se habla de cuatro figuras
tributarias. En la parte de los impuestos directos existen dos modalidades: el impuesto sobre la renta de las personas fsicas y el impuesto
sobre las utilidades de las corporaciones. En Espaa se estableci adicionalmente un impuesto al patrimonio, que daba una amplia informacin
sobre la riqueza individual de las familias espaolas, pero no es ciertamente un impuesto extendido. Por otro lado, estn los impuestos indirectos, que son bsicamente el IVA, o el impuesto general sobre ventas,
y los impuestos especficos.
Ese diseo moderno significa que aprendimos de la experiencia
del pasado. Los impuestos cuanto ms simples son, resultan ms fciles
de gestionar, menos susceptibles de corrupcin y ms fciles de en170
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CARLOS SOLCHAGA
tender. Del mismo modo, los impuestos cuanto ms universalmente

se aplican, menos agujeros dejan para que los especialistas en ingeniera fiscal, que son multitud, aprovechen dichos agujeros y eviten pagarlos.
La segunda consideracin es que siempre se tiene que empezar un
proceso de reforma fiscal en algn momento del tiempo. Pero si dicho
proceso va a merecer ese nombre, si histricamente va a ser considerado como tal, va a tener que ser un proceso gradual y va a requerir de la
voluntad poltica y de la perseverancia en el intento.
No existe ninguna reforma fiscal que se haya hecho de una sola vez,
por la aprobacin del Parlamento de una nacin, y al da siguiente haya
empezado a funcionar. Hay que hacerla poco a poco. Seguramente no pueden cambiarse al mismo tiempo todas las figuras tributarias, y aun cuando
se cambiaran, sera necesario hacer una enorme inversin en la administracin tributaria, en la gestin de los tributos y en otras muchas actividades.
Por consiguiente, si en Mxico se llega a crear ese consenso de necesidad de reforma fiscal, realmente se tendra que adquirir de algn modo el compromiso de pasar por encima de los avatares de las elecciones
presidenciales y las mayoras y las minoras. No necesariamente para que
todos hicieran lo mismo cuando estuvieran frente a la responsabilidad de
gobernar, pero s por lo menos para que cuatro o cinco puntos bsicos
de cmo debera ser la reforma fiscal resultaran ya establecidos para un
tiempo suficientemente largo, que hiciera til el proyecto poltico de dicha reforma.
En tercer lugar, se ha dicho, y con mucha razn, que un sistema fiscal
vale lo que la administracin tributaria que est encargada de aplicarlo.
Disear un sistema fiscal hoy por hoy, no es difcil. Es posible ir a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE),
consultar sus archivos y copiar las leyes fiscales de los mejores pases. Eso
no es asunto complicado. Lo que es extremadamente complicado es hacer que funcione, que sea vigente, que la gente pague, que existan sanciones, que la administracin tributaria tenga una base de datos muy
amplia, y en eso es imposible exagerar.
Las reformas tributarias pueden ser eso, reformas. En nuestros pases, las reformas que funcionan requieren, generalmente, de revoluciones en la administracin de los tributos que pasan por cambios legales.
En Espaa se tuvo un largo proceso con el Tribunal Constitucional respecto del levantamiento del secreto bancario para el conocimiento de
los datos por parte de la Hacienda Pblica.
171
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Pero, desde luego, las reformas pasan por cambios legales importantes, pasan tambin por la reorganizacin de la propia administracin. A
veces, las administraciones tributarias estn organizadas en torno a viejas ideas. Se necesita organizarlas con nuevos equipos y gente suficiente. No se debe tener miedo de aumentar el gasto pblico corriente, ni
de contratar ms recaudadores de impuestos, si stos estn bien supervisados.
Se necesita de informacin, una inversin informtica masiva y, naturalmente, el entrecruzamiento de todas las bases de datos que estn en
la administracin o en las diversas administraciones pblicas que componen el conjunto del Estado. Despus de todo, es sorprendente ver con
cunta frecuencia se aplica en esta materia el principio evanglico de que
lo que hace tu mano derecha no lo sepa la izquierda.
Realmente, en ocasiones se desconocen en la seguridad social los aspectos tributarios, y en la gestin tributaria los aspectos de la seguridad
social. Eso naturalmente implica la necesidad de una informacin masiva, o quiz de una inversin masiva en informacin.
Es muy difcil hacer un sistema fiscal moderno con la densidad bancaria que tiene Mxico. Porque en la medida en que las transacciones
no dejen huella a travs de la intermediacin financiera, no hay razn
alguna para que los que estn involucrados en las mismas decidan hacerlas pblicas y que conozca de ellas el Tesoro o la Hacienda Pblica.
De manera que, tan importante como son estas inversiones dentro de
la administracin, lo es tambin, y por otras muchas razones no menos
importantes que la que se acaba de citar, el esfuerzo de bancarizacin.
Qu mecanismos especficos se utilizaron para ampliar la base impositiva? Sera positivo intentar que paguen ms los que ya pagan? O por el contrario, qu
habra que hacer para aumentar la base gravable?
Por supuesto, los que pagaron ms no estaban particularmente felices, esto es un hecho normal en la naturaleza humana. Pero lo cierto es que fue
posible ampliar la base tributaria sobre un conjunto de medidas, casi todas ellas pequeas, pero que tuvieron que ver con cruzar datos sobre
signos externos, por ejemplo: quines compraban yates de lujo, quines
compraban coches de importacin particularmente caros. Este tipo de
172
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CARLOS SOLCHAGA
factores nos ayudaron a conocer a algunas personas que anteriormente no

estaban en la base tributaria y prometan un rendimiento mayor que otras.
Creamos los agentes tributarios. Los agentes tributarios eran colaboradores de la Inspeccin de Finanzas del Estado, pero eran personas
sin mayor formacin. Lo que queramos con ellos era que recorrieran,
digamos, el Paseo de la Reforma aqu en Mxico, y dijeran en cada inmueble qu tiendas haba, porque en algunas calles de Madrid el 40% de
las tiendas no estaban registradas en la Hacienda Pblica.
Simplemente saber eso, llamarles y decirles: Oiga, debe haber un
error, seguramente usted se ha olvidado de que existen los impuestos,
podra venir aqu para regularizarse, etctera.
se es el tipo de cosas que tuvimos que hacer, pero enseguida fuimos introduciendo en las bases informticas toda esta informacin.
No quisiera parecer demagogo diciendo cosas fciles, pero la verdad es
que el nico procedimiento para ir ampliando poco a poco la base tributaria, sobre todo de los contribuyentes ms ricos, y hacerles un favor a los
que pagan, que tendran que pagar menos en la medida en que se incorporen ms contribuyentes al censo, consiste en eso, en reformas muy serias
y en actualizaciones de los sistemas catastrales, que no s cmo estarn en
este pas, pero en Espaa, en muchos casos, estaban muy retrasados.
Cuando ya hicimos una actualizacin importante por 1991, descubrimos que Espaa tena dos millones ms de inmuebles de los que pensbamos que haba.
Esas cosas van apareciendo por estos procedimientos.
Al pasar la aportacin que hacen las personas de ingresos ms altos, desde el 60
hasta el 87%, como sucedi entre 1982 y 1992, se gener un problema de competitividad con otros pases?
Creo que no. Estamos hablando aqu de los ingresos de los individuos,
y en Europa es seguro que pagan todos ellos bastante ms de lo que se
pagaba en Espaa cuando iniciamos la reforma fiscal.
Pero en segundo lugar, no estamos hablando de la rentabilidad de las
empresas, que tuvo siempre un porcentaje en torno al 35%, muy semejante a la del resto de los pases europeos, y una tasa efectiva que seguramente oscilaba entre el 20 y el 21%.Tampoco estamos hablando de otras
cosas que puedan afectar seriamente, salvo a la posible migracin de los
altos dirigentes de las empresas a otros pases, quienes suelen andar en
bsqueda de una carga fiscal ms reducida. Esto yo creo que slo ocurra
173
2004.11.9
7:07 AM
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en Liechtenstein y Luxemburgo, no suceda en Francia, Inglaterra, Italia,

o Alemania, de manera que no haba mucho temor a eso.
Despus de 1996 se mantuvo el sistema de reparto en las pensiones?
S, se mantuvo porque ya se haba convertido en una cultura, un sistema de pensiones pblicas y dignas, y porque se haba dado la impresin
a la ciudadana que, aunque con esfuerzo, se poda mantener.
Pero de cualquier manera, antes de que el Partido Socialista saliera del
poder en 1996, se encarg tambin de hacer uno de esos pactos de consenso de los que les he hablado. El llamado Pacto de Toledo, que afecta las
pensiones y que dice cmo esa cuestin debera quedar fuera del debate
electoral, de la puja interpartidaria, y por el que deberamos seguir la revalorizacin de las pensiones de acuerdo con ciertos esquemas aprobados.
Ha permanecido la orientacin social de la poltica fiscal?
No. La derecha manda para hacer lo que a ella le parece que tiene que hacer, y es comprensible. En Espaa han llegado al poder y, como es natural, han reducido considerablemente la progresividad del impuesto sobre
la renta de las personas fsicas, particularmente tratando mucho mejor los
ingresos del capital, bajando en general todas las tarifas, pero de manera
muy particular las de los ingresos ms altos.
En la composicin del gasto, algunos rubros del gasto social han sido claramente descuidados. En los ltimos aos del gobierno de Felipe
Gonzlez, el gasto pblico en lo que podramos llamar programas sociales equivala al 24% del PIB de Espaa. Hoy, seguramente est unos dos
puntos por debajo.
Todo lo cual no me sorprende. Cuando la derecha lleg al poder fue
para hacer su programa y en su programa estn estas consideraciones que
adems, dicho sea de paso, me parecen muy respetables.
Cunto apoyo recibieron en la creacin de la Unin Europea?
Supongo que quiere decir en el acceso de Espaa a la Unin Europea.
No s, el 85 o el 90%. No hubo ningn problema.
Una de las cosas que suelo decir cuando, en pases como Mxico me
preguntan sobre mis experiencias, es que nuestro doble desafo era consolidar la democracia (hacer un pas de libertades) y, al mismo tiempo,
174
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CARLOS SOLCHAGA
modernizar el pas y salir de una grave crisis econmica creando un Estado de bienestar. Nos era ms fcil resolverlo porque la mayor parte de
los ciudadanos espaoles entendan que eso no era una utopa ni el sueo maximalista de un socialista loco.
No, ellos decan: No saben ustedes lo que queremos para Espaa?
Queremos ser como Francia, como Alemania, etc., y eso fue lo que hicimos. Eso ayud mucho, porque significa que la gente saba que se quera tener un nivel de servicios pblicos y de polticas pblicas adecuadas,
y para ello se necesitaba un nivel de impuestos elevado como el vigente
en el resto de Europa. Es decir, nosotros tenamos de alguna manera un
modelo de referencia.
A veces me pregunto, para los pases de la regin latinoamericana,
si la ciudadana es capaz de identificar un modelo de referencia como
los espaoles ramos capaces de identificarlo a la muerte del general
Franco. Si es Estados Unidos o una parte de Estados Unidos, o si es la
Unin Europea o los pases europeos, algo tan lejano como puede parecer en estas latitudes cul es?
La falta de esa referencia quiz, a veces, hace ms difcil encauzar las
discusiones, el debate poltico y social de transformacin y reforma dentro de sociedades como la mexicana u otras de este continente.
Se dio al mismo tiempo un aumento de la deuda pblica con el incremento del
gasto social y, en general, del gasto pblico?
Lo hubo, pero pas por pocas.
Cuando nosotros llegamos al gobierno en 1982, la Hacienda Pblica estaba liquidando un dficit equivalente al 6% del PIB. Era malo, pero no tan grave como en estos das, porque la globalizacin entonces era
mucho menos relevante de lo que es ahora.
Tuvimos que hacer frente al aumento del gasto social y, al mismo
tiempo, reducir el dficit. Lo fuimos consiguiendo sobre todo a partir de
1986, hasta dejarlo en niveles prximos al 2 o 2.5%, con un supervit
primario. Durante ese lapso, la razn de deuda sobre PIB cay, porque al
mismo tiempo fue un periodo de fuerte crecimiento econmico, con
tasas prximas al 5% en trminos reales.
sta era la situacin, una deuda que poda estar entre el 37 y el 39%
del PIB all por 1991, cuando ms o menos acaban mis comparaciones.
En el momento en que entramos en la grave recesin de 1992-1994
en Europa, ms las crisis monetarias, entonces s se dispar la deuda p175
2004.11.9
7:07 AM
Page 176
blica, porque la flexibilidad de los ingresos del sistema fiscal result ser
tremenda, es decir, la cada que hubo en los ingresos tributarios en
cuestin de unos pocos meses, y a continuacin durante algunos aos,
fue muy fuerte.
Pero yo dira que no fue a costa de aumentar el peso de la deuda en
el PIB como se logr una poltica fuerte (aunque en este caso podra estar justificado tal financiamiento para el desarrollo de infraestructuras y
de inversiones, o el establecimiento por primera vez en la historia de Espaa de algo como el Estado de bienestar. La base de esta poltica radic en la reforma fiscal.
176

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El papel de las reformas estructurales

La globalizacin y la necesidad de una reforma

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Vase Stiglitz (2002), Eichengreen (2002), Chua (2003) y Milanovic (2003).

Efectos positivos de la globalizacin

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Efectos negativos de la globalizacin

Vase Kanbur (1999) y Tanzi (1998).

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Vase Chua (2003).

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Facilitar el diseo de los contratos, as como el proceso eficiente

Es evidente que un pas que se abre a las fuerzas de la globalizacin

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

eleccin del sistema tributario, en la determinacin de la composicin

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Globalizacin y reforma fiscal

Precios controlados para algunos bienes y servicios bsicos.

Construccin de vivienda de inters social y rentas controladas.

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

mercio ms libre puede experimentar algunas prdidas de recaudacin

Experiencias de diversos pases

Vase Tanzi (2002). En varios pases industrializados, la proporcin de gasto pblico a

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

a cambios en la visin poltica sobre el papel del Estado.Tal separacin

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

La utilizacin de alianzas entre los sectores pblico y privado para la

no ha cambiado mucho y, por tanto, no ha sido afectado por la reforma

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

La tasa fue elevada recientemente a 19 por ciento.

Vase Bernardi y Profeta (2003).

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Se ha estimado que el coeficiente de Gini para Amrica Latina es cercano a 0.5.

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

de buscar que la economa informal pague impuestos. Es cierto que hay

Caractersticas de la reforma fiscal

Este artculo analiza las medidas adoptadas por el gobierno australiano a

* Director ejecutivo fiscal y corporativo del Departamento del Tesoro de Australia.

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

La estrategia fiscal desde los aos noventa

Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.

Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.

Con objeto de revertir esta situacin insostenible, en 1996 el nuevo

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

un marco general bajo el cual se deben conducir las finanzas pblicas.

puesto, adems de que se destacan los aspectos intergeneracionales.Tambin

Mientras que a mediados de los aos noventa la deuda pblica neta

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.

La reduccin de la deuda pblica le ha dado a Australia una posicin

Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.

Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

Tasas marginales mximas del ISR

N. Zelandia Reino Unido

Umbral de ingreso en dlares australianos

La poltica fiscal en el largo plazo

En el hipottico caso de una recesin, tambin se pondra a prueba

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

EL CRECIMIENTO ECONMICO Y LA GLOBALIZACIN

La experiencia de Espaa con la reforma fiscal