PARTICIPAO DA COMUNIDADE NO SISTEMA NICO DE SADE DO

BRASIL Uma experincia a ser fortalecida

Francisco Batista Jnior*

INTRODUO
Dentre todos os elementos estruturantes que compem o arcabouo jurdico e poltico
do Sistema nico de Sade SUS no Brasil, sem dvidas que a participao da
comunidade constitui a mais relevante, mais desafiante e mais intrigante.
Concebido como um efetivo Sistema que promova e garanta a sade em todos os seus
aspectos e necessidades com promoo, preveno e recuperao plenas, com uma
fora de trabalho marcada pela importncia da atuao multiprofissional, e com um
financiamento que deve ser adequado s suas necessidades, todos eixos estruturantes
bastante ambiciosos, sem dvida a participao da comunidade que remete a
proposta histrica do SUS ao seu ponto de interrogao definitivo.
H hoje no Brasil o entendimento da necessidade premente de equacionar
corretamente os desafios que esto colocados em todos os eixos estruturantes
citados. urgente o fortalecimento da ateno primria e da rede pblica, h uma
necessidade imediata de garantir um maior aporte de recursos financeiros bem como
profissionalizar a gesto e estabelecer polticas que permitam a ampliao da sua fora
de trabalho na perspectiva de superar os gargalos caracterizados pela dificuldade do
acesso e da resolutividade.
Raciocinando em tese, podemos afirmar que as possibilidades dessas demandas
estarem colocadas de forma to aflitiva como esto, seriam bem menores caso a
participao da comunidade, exercida particularmente atravs dos conselhos e das
conferncias tivesse acontecido a contento durante esses anos em que o SUS vem
sendo implantado no pas.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NUM ESTADO AUTORITRIO
Em s conscincia, ningum que participou dos debates da Reforma Sanitria brasileira
e da construo do Sistema nico de Sade imaginou que seria uma tarefa fcil e
tranqila colocar em prtica a proposta aprovada na Constituio Federal de 1988.
Afinal estava em curso a implantao de algo jamais imaginado, pelo seu carter
includente e democrtico, num pas assolado pelo autoritarismo, pela concentrao de
renda e poder, pelo corporativismo, patrimonialismo, conservadorismo, preconceito e
pela excluso social.

No , portanto, sem explicao que fazendo uma anlise mais criteriosa podemos
perceber a enorme distncia entre o que preconiza a legislao e a sua situao real e
concreta.
Mesmo reconhecendo importantes e alvissareiras experincias localizadas e pontuais,
a verdade que o Sistema nico de Sade que dispomos no Brasil, apesar do
excepcional papel que tem desempenhado como indutor da melhoria da qualidade de
vida do brasileiro, est a anos luz de distncia daquilo que apregoado pela legislao
que lhe diz respeito.
MODELOS EXCLUDENTES EM DISPUTA
Isso se d exatamente em funo da manuteno da hegemonia conservadora em
todas as esferas de governo e em todos os espaos institucionais, que trabalham
diuturnamente na perspectiva de implantar um SUS que atenda prioritariamente aos
interesses do status quo. E isso que tem acontecido. Ao invs de termos um Sistema
eminentemente pblico com a participao privada complementar naquilo onde
provisoriamente no houver condio de atender a populao que dele necessita, o
SUS hoje um portentoso Sistema que est inteiramente ao dispor dos grandes grupos
privados econmicos e corporativistas.
Sintonizado com essa linha mestra poltico/ideolgica, a ateno primria e as aes
de promoo e preveno foram e so sempre negligenciadas, como forma de
potencializar as necessidades dos demais nveis de ateno, implicando num crescente
comprometimento do seu financiamento e uma supervalorizao de profissionais
especialistas.
O nvel de atendimento dos interesses privados hoje atinge todo o Sistema, desde as
aes e servios que so contratados em substituio aos pblicos que so
abandonados e/ou fechados, passando pela fora de trabalho contratada por
intermdio de processos de terceirizao que envolve empresas privadas ou
cooperativas e atingindo por fim a prpria gerncia dos servios pblicos, entregue
tambm a empresas privadas juntamente com os recursos financeiros que so exigidos
para o desenvolvimento do processo.
Estruturado dessa forma de acordo com a lgica de mercado, o SUS est praticamente
inviabilizado no apenas em funo de um financiamento flagrantemente insuficiente
mas principalmente pela opo poltico/ideolgica que hoje faz parte do iderio do
governo brasileiro.
Mas se as coisas tm acontecido dessa maneira, qual exatamente o fator que tem
sido determinante alm da correlao de foras e da manuteno do poder pelos
grupos econmicos, polticos, patrimonialistas e corporativistas? Para ns no h
dvida de que o grande diferencial que poderia alterar essa correlao de foras e

estabelecer novos paradigmas que permitiriam ao SUS uma implantao de acordo

com os seus princpios, seria uma participao da comunidade qualificada, politizada e
organizada.
O HISTRICO AUTORITARISMO E A LUTA DO MOVIMENTO SANITRIO
Sem dvida que a proposta do SUS instigante, transformadora e contra hegemnica,
tem na participao da comunidade seu componente que mais intimida e desafia toda
a cultura historicamente afirmada no Brasil. Afinal toda a trajetria do pas tem sido
marcada desde o imprio, por um poder fortemente concentrado e exercido revelia
da opinio e da participao das pessoas cujo papel tem se limitado a obedincia as
decises dos grupos dirigentes.
A resistncia a proposta de participao da comunidade no Sistema nico de Sade do
Brasil j foi manifestada oficialmente a partir do veto por parte do ento presidente da
repblica, a todos os dispositivos que originalmente previstos na chamada lei orgnica
do SUS diziam respeito a essa possibilidade. Surgiu da a necessidade de uma ampla
mobilizao de setores sociais e polticos que tiveram como produto a elaborao de
uma nova lei, essa sim aprovada e sancionada, elaborada ento com a especfica
finalidade de garanti-la. Temos ento duas leis que compem a lei orgnica do SUS, a
8.080/90 que trata da organizao, estruturao e funcionamento do Sistema e a
8.142/90 que se refere diretamente participao da comunidade no SUS.
Esse foi sem dvida o primeiro e forte sinal de que a sociedade brasileira no teria
facilidades na busca da implantao e consolidao da sua participao nos destinos
da sade. Passado um primeiro momento de efusiva e importante mobilizao das
entidades civis e dos movimentos organizados diante da nova perspectiva histrica,
pudemos ento perceber o enorme desafio que era a constituio e funcionamento
dos conselhos de sade em todos os municpios e estados da federao, um desafio
que hoje engloba mais de 5.500 municpios e 27 estados.
A PLENRIA DE CONSELHOS DE SADE COMO INSTRUMENTO TTICO
Como atender a necessidade de em todos esses lugares, constituirmos conselhos
paritrios, representativos e legtimos, numa sociedade to diversa, complexa e
principalmente, profundamente autoritria? Para dar conta dessa complexidade, o
Conselho Nacional de Sade liderou nos idos de 1996 a criao da Plenria Nacional de
Conselhos de Sade, um espao no institucionalizado e autnomo que tinha a tarefa
de periodicamente realizar eventos locais, regionais e nacionais, com a finalidade de
trocar informaes, conhecimentos, idias e a partir da definir tticas que apontassem
para o fortalecimento coletivo dos conselhos bem como definir objetivos a serem
atingidos nos diversos espaos e planos de atuao poltica.

Esse foi sem dvida o momento de maior efervescncia do chamado controle social
do SUS no Brasil. Grandes eventos em Braslia com a participao de um nmero cada
vez maior de militantes passaram a discutir a conjuntura poltica, a realidade do
sistema em todos os municpios, suas fragilidades, seus acertos e avanos. Foi a
Plenria de Conselhos de Sade que deflagrou de forma irreversvel o movimento pela
aprovao de uma emenda constitucional que desse conta das necessidades
financeiras do SUS surgindo da a Proposta de Emenda Constitucional 169
transformada a seguir na Emenda Constitucional 29 finalmente aprovada no ano de
2000.
AO GOVERNAMENTAL SUFOCANDO A MOBILIZAO SOCIAL
Mas a Plenria viveu tambm um momento de grande retrocesso na participao da
comunidade, quando o Ministrio da Sade por volta de 1999 percebendo o enorme
poder de mobilizao poltica que o coletivo encerrava, deflagrou um movimento
deliberado de esvaziamento dos conselhos de sade de todo o pas, tendo o Conselho
Nacional frente. O ento ministro da sade passou a debater, deliberar e encaminhar
todos os temas relevantes da sade e que naturalmente seriam pauta do controle
social, na Comisso Intergestores Tripartite, um colegiado que tem a participao
apenas de gestores das trs esferas de governo e que tem a tarefa de pactuar as
polticas depois que elas so aprovadas pelo Conselho Nacional de Sade.
O mesmo processo passou a se reproduzir nos estados atravs das Comisses
Intergestores Bipartite, compostas por gestores estaduais e municipais, num
movimento que promoveu um brutal esvaziamento dos conselhos de sades que
viveram at o ano de 2002 sem dvida, o seu pior momento nessa ainda curta
trajetria.
Mesmo assim digno de registro o movimento de resistncia dos conselhos de sade,
o Conselho Nacional frente, que continuou realizando atividades embora em menor
nmero e infinitamente com menor impacto.
Por outro lado, alm das dificuldades de organizao e funcionamento decorrentes dos
limites do movimento social, com baixo nvel de formao e qualificao e insuficiente
renovao de quadros, mesmo os conselhos que conseguiam se destacar a partir de
uma atuao bastante diferenciada, e tnhamos no Brasil excelentes exemplos em
praticamente todas as regies, passaram a se defrontar com inimigos mais poderosos
ainda, o desrespeito s suas decises e a impunidade.
Teve incio um processo de profundo descrdito a respeito do papel que os conselhos
e as conferncias de sade teriam no SUS. Afinal, a rotina passou a ser o sistemtico
desrespeito e desconsiderao com aquilo que era produzido nesses espaos de
participao. Louve-se a atuao que ento passou a acontecer em praticamente todo
o pas do Ministrio Pblico, que se revelou o principal aliado da comunidade na

defesa dos interesses do SUS, numa luta profundamente desigual onde a resposta da
parte do executivo e do judicirio sempre foi pfia e na maioria das vezes, nula,
nenhuma!
A PRIMAVERA DO CONTROLE SOCIAL
Foi nesse contexto profundamente complexo e difcil que o movimento social fez uma
definitiva aposta no governo Lula. E hoje podemos afirmar que o balano bastante
significativo. O Conselho Nacional de Sade foi totalmente reestruturado, ampliado e
fundamentalmente democratizado, estabelecendo um processo eleitoral nacional que
eliminou o direito cativo que muitas entidades tinham at ento, e radicalizando na
democracia, elegeu pela primeira vez na histria o seu presidente, no caso oriundo do
movimento social, interrompendo um processo que estabelecia compulsoriamente o
gestor federal como presidente automtico do colegiado. Praticamente todos os
principais sonhos e anseios do movimento em relao ao maior e mais importante
colegiado do controle social do SUS no pas foram alcanados.
Entre novembro de 2006 e fevereiro de 2011 o Conselho Nacional de Sade viveu sem
dvida sua mais rica experincia. Realizou em 2007 a maior e mais representativa
Conferncia Nacional de Sade ps Constituio Federal de 1988; liderou um
enfrentamento nacional contra a proposta de criao das fundaes de direito privado
a serem implantadas na sade; realizou grandes seminrios nacionais para debater
gesto do SUS; protagonizou a Primeira Caravana Nacional em Defesa do SUS em
quase todos os estados da federao debatendo em cada local a realidade do Sistema
e a Primeira Conferncia Internacional para o desenvolvimento de Sistemas Universais
de Seguridade Social com a participao de mais de 90 pases.
Pautou, debateu e deliberou sobre praticamente todas as polticas propostas pelo
governo federal e iniciou um forte movimento de aproximao com os conselhos de
sade em todo o pas, formalizando alianas polticas e realizando conjuntamente
atividades que debatiam a interveno dos conselhos bem como aes para o seu
fortalecimento e consolidao. O Conselho Nacional de Sade viveu ento seu apogeu
enquanto colegiado de referncia para os demais colegiados. Foram inmeros os
conselhos que seguiram o exemplo do CNS, promovendo reestruturaes que
contriburam decisivamente para um novo momento poltico.
Se de um lado todo esse virtuoso processo se desencadeava, na outra ponta
permanecia o autoritarismo e a impunidade dando as cartas. Se certo que houve um
decrscimo na denncia de conselhos que sofriam os revezes do autoritarismo, de
outro fato que particularmente nos municpios menores essa lgica continuou
prevalecendo, desestimulando setores da sociedade e fortalecendo o vis da
impunidade, sem dvida uma das grandes marcas seno a maior marca da nossa
histria.

AS DISPUTAS EXTERNAS E INTERNAS

Todos esses avanos conseguidos coletivamente no Conselho Nacional de Sade,
colocaram num processo de hibernao as disputas internas que normal e
naturalmente existem em qualquer espao poltico. Dessa maneira, o presidente do
CNS foi reeleito por aclamao e sem maiores traumas nos anos de 2007 e 2008. Isso
no significa dizer que a disputa no existisse e que a contundente atuao do
colegiado, com uma visibilidade bastante significativa principalmente quando se
tratava de se contrapor a propostas do governo, no estivessem na pauta poltica.
Isso veio tona na eleio de 2009, quando em uma disputa acirrada pela presidncia
eu fui mais uma vez reeleito, numa contenda com uma candidata que se apresentava
como representante do segmento dos usurios, e onde as grandes polmicas com
setores dos gestores passaram a dominar a pauta poltica, particularmente nos
debates que o Conselho Nacional estava realizando sobre a privatizao da gerncia
dos servios da rede do SUS, colocada em prtica em vrios estados da federao.
O ano de 2010 foi caracterizado por esse enfrentamento com setores dos gestores,
mas foi tambm a ano de realizao de dois grandes seminrios nacionais que
discutiram a Ateno Primria e as relaes entre o pblico e o privado no SUS.
UM CONTROLE SOCIAL SUBMETIDO AO GOVERNO
O acirramento nas relaes com os gestores e os desdobramentos polticos da disputa
realizada em 2009, tornaram a sucesso que deveria acontecer em 2010 o momento
de maior tenso do CNS nesses ltimos anos. Uma disputa interna radicalizada criou as
condies para que o governo Dilma colocasse em prtica o projeto de retomar para o
governo a presidncia e a conduo poltica dos destinos do maior colegiado de
controle social do SUS.
Numa articulao interna em que ns discordamos da forma, do mtodo e do
contedo, o governo conseguiu convencer a representante dos usurios que ns
estvamos publicamente apoiando, a abdicar da sua candidatura, e sem que os
trabalhadores tivessem tempo de articular uma alternativa o ministro da sade se
apresentou em fevereiro de 2011, como nico candidato presidncia do CNS.
Como ns afirmamos na poca, essa era a pior alternativa que poderia acontecer no
somente para o Conselho Nacional de Sade. o que de pior poderia acontecer para o
controle social do SUS em todo o pas. Como conseqncia, o CNS hoje uma pea
decorativa no cenrio poltico do SUS no pas. Durante todo o ano que passou, no se
conhece uma nica manifestao pblica do colegiado sobre as grandes polmicas que
marcaram o ano, que no seja uma ou outra moo aprovada em relao a um ou
outro tema.

Vrias propostas e polticas estruturantes importantssimas que merecem um debate

aprofundado e alteraes de contedo inclusive, foram colocadas em prtica sem que
o CNS sequer tomasse conhecimento. Num sentido inverso, h hoje no pas um
processo de retomada da presidncia dos conselhos pelos gestores, num movimento
que fragiliza mais ainda colegiados que j esto atuando com imensas limitaes nos
rinces desse pas.
Por fim, a concluso que o Conselho Nacional de Sade vtima hoje de um forte
processo de perda de autonomia e de independncia, cujo retrato mais recente foi a
ltima Conferncia Nacional de Sade que aconteceu no incio de dezembro de 2011 e
que foi comprometida pela impossibilidade de um debate mais qualificado sobre os
temas e teve o seu final manchado pela autoritria e equivocada proposta
governamental de uma carta de Braslia que deixou no ar um forte odor de
casusmo e manipulao.
Por sua vez, o ltimo processo eleitoral do Conselho Nacional de Sade se deu atravs
de um razovel entendimento e democrtico processo poltico, que acabou, no
entanto, totalmente comprometido quando das indicaes realizadas por algumas
entidades eleitas e na eleio para a sua presidncia sob a clara influncia do governo.
Burlando o decreto que regulamenta a organizao, estruturao e funcionamento do
CNS, vrias entidades eleitas indicaram como seus representantes, atores que j
tinham dois mandatos seguidos no Pleno, condio claramente vetada pelo decreto
supra citado. Isso significa na prtica que o Conselho Nacional de Sade tem hoje uma
composio ilegal, a partir da prpria presidente eleita no ltimo processo.
Por tudo isso, a participao da comunidade do SUS no Brasil enfrenta ento um dos
seus mais difceis momentos, havendo a necessidade de uma grande articulao
nacional dos movimentos sociais organizados e desorganizados, na perspectiva de
superar esse contundente processo de esvaziamento e descaracterizao que acomete
o colegiado maior de controle social do SUS no pas, e que espelho e referncia para
os demais.
Sem dvida que os destinos da nossa ainda frgil experincia de democracia
participativa no SUS passam necessariamente pelo processo eleitoral do Conselho
Nacional de Sade e da 15. Conferncia Nacional de Sade, que acontecero no final
do ano em curso. A depender da participao dos movimentos nos dois processos e
principalmente, de uma nova composio qualificada, atuante e independente no CNS,
poderemos avanar ou continuar retroagindo nesse processo que absolutamente
vital no Projeto de um pas mais justo e democrtico que defendemos.
*Francisco Batista Jnior
Farmacutico