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Vol. XXXIV (2), No. 134, Abril-Junio de 2005, pp. 81-105. ISSN: 0185-2760.
* Profesor-Investigador
de la Benemrita
Universidad Autnoma
de Puebla.
Correo e:
wietsedevries@ultra
net.com.mx
** Investigador del
DIE-CINVESTAVIPN.
Correo e:
galvare@cinvestav.mx
Resumen
Introduccin
Desde 1990, el gobierno federal mexicano
empez a implantar polticas para modificar el
funcionamiento de la educacin superior. En la
siguiente dcada y media ocurrieron considerables cambios: la matrcula creci, se crearon ms
instituciones, se estableci un procedimiento de
acreditacin, las universidades pblicas elaboraron planes estratgicos y el financiamiento pblico aument. Desde una perspectiva histrica,
la educacin superior ha logrado importantes
avances, puesto que esos cambios parecan imposibles de lograr al final de los ochenta, cuando
el sistema estaba en evidente crisis.
Sin embargo, desde una mirada comparativa,
los avances aparentan ser menores y ms lentos
que en otros pases. Con el tiempo, las brechas
parecen abrirse en vez de cerrarse. Un informe
del Banco Mundial (2002) seala distancias crecientes entre pases desarrollados y pases en vas
de desarrollo en aspectos como la cobertura, la
productividad de la investigacin o los ingresos
provenientes de fuentes privadas. Igualmente, en
recientes rankings internacionales, la UNAM, la
principal universidad de investigacin mexicana,
qued muy detrs de universidades estadounidenses, europeas y asiticas1.
En parte, esta brecha se podra explicar por
las diferencias en el desarrollo logrado en dcadas anteriores. Al final de los ochenta, el sistema
mexicano estaba en crisis, tras ocho aos de descenso del financiamiento pblico y una notable
ausencia de reformas. Para remediar esta situa1
En el ranking de 2004 realizado por el Institute of Higher Education de la Shanghai Jiao Tong University, la UNAM
ocup el lugar 153 entre 500 universidades, mientras en el realizado por el Higher Education Supplement de The Times
ocup el lugar 195 entre 200 universidades (Institute of Higher Education, Shanghai Jiao Tong University, 2004; The
Times, Higher Education Supplement, 2004)
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La situacin es particularmente llamativa en el caso del posgrado: mientras los posgrados pertenecientes al PNP se
concentran en el Distrito Federal, los 31 posgrados calificados como competitivos a nivel internacional se ubican
nicamente en el DF. Estos posgrados competitivos internacionalmente representan, a su vez, menos del 1% de la oferta
total.
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Puede decirse que fue objeto de una no-poltica que, como se sabe, constituye tambin una forma de poltica. Pero no
hubo, hasta muy recientemente, esfuerzos por hacerse cargo del enorme reto regulatorio que ha implicado la expansin
del sector privado.
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Perspectivas de anlisis
Existen ya muchas publicaciones que describen
las polticas emprendidas por distintos gobiernos,
revelando coincidencias llamativas en cuanto a
las estrategias y metas. En los pases de menor
desarrollo, se presentan claros intentos de acercar
a las universidades al modelo del primer mundo
(Acosta, 2002; Altbach, 2004). No obstante, los
resultados de estas polticas han sido distintos en
diferentes latitudes. Esto lleva a inquietudes tanto
prcticas como tericas: en el mbito prctico,
cualquier gobierno formula polticas con el fin de
obtener resultados comprobables. La aplicacin
se observan caminos muy distintos para alcanzar estas metas. De manera general, los pases
desarrollados han enfatizado la eficiencia de las
universidades, lo cual ha llevado a recortes del
presupuesto, la fusin de programas o instituciones, la contratacin de personal de tiempo parcial
y un incremento del financiamiento privado para
las instituciones pblicas.
El camino seguido por el gobierno federal
mexicano ha sido marcadamente distinto. En la
ltima dcada y media, el gobierno ha enfatizado
que las instituciones pblicas necesitan ms personal de tiempo completo con doctorado, ms
fondos y mejor infraestructura, amn de que se
requieren ms instituciones y ms programas.
En efecto, en comparacin con universidades en otros pases, la suerte de las instituciones
pblicas en Mxico ha sido muy distinta: desde
1990, algunas instituciones lograron duplicar
prcticamente su presupuesto (De Vries, 2004).
En cuanto a las plantas acadmicas, resalta que,
mientras en 1996 el 65% de los acadmicos de
tiempo completo en las universidades pblicas
estatales contaba con licenciatura, en 2004 el
68% cuenta con posgrado (Rubio et al., 2004).
Varias universidades pblicas presumen edificios
nuevos, programas de reciente creacin, nuevas
sedes regionales, ms tiempos completos, al mismo tiempo que la matrcula ha crecido poco en
este sector. En trminos de eficiencia, el sistema
se ha vuelto ms costoso. As, mientras alrededor
del mundo todos andan en pos del Santo Grial
de la calidad, los caminos difieren marcadamente.
En el momento de hacer comparaciones entre
pases, vale la pena no slo considerar las metas,
sino las vas.
Ahora bien, el enfoque de anlisis de polticas no logra explicar del todo las diferencias
entre Mxico y otros pases. El hecho de que
las universidades en otros pases se hayan visto
obligadas a hacer ms con menos y las mexicanas
a hacer ms con ms, hara suponer que se estn
cerrando las brechas entre Mxico y el primer
mundo. Sin embargo, la cosa no es tan simple.
A qu se puede deber?
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La poltica
Una segunda posibilidad de explicacin es el
contexto poltico. En pases desarrollados, ste
puede ser relativamente estable. Sin embargo,
varios autores han tratado de analizar cmo estos cambios llevan a nuevas interacciones entre
polticas pblicas, sistemas polticos y respuestas
institucionales (Nicolson-Crotty and Meier,
2003; Pusser, 2003; McLendon, 2003; Acosta,
2003), cuestiones de suma importancia en pases en vas de desarrollo donde el contexto
poltico ha cambiado considerablemente en las
ltimas dos dcadas.
En Mxico hay una arraigada historia de relacionar lo que sucede en la educacin superior con
Limitaciones
Estos dos enfoques aportan explicaciones, pero
tambin tienen sus limitaciones. El enfoque de
polticas considera a las acciones del gobierno
como un conjunto de estmulos y restricciones,
que busca provocar ciertos comportamientos en
los actores. Esto presupone que si se logran
crear los incentivos correctos se obtendr el desempeo deseado. En el caso que esto no suceda,
la respuesta lgica es afinar las polticas. Desde
este punto de vista, la operacin de las polticas
se asemeja a un cajero automtico, donde el
NIP correcto produce la transaccin deseada.
No obstante, en la prctica las polticas parecen
funcionar ms bien como las mquinas de juego
en Las Vegas, donde slo de vez en cuando sale
el premio anhelado.
El enfoque de la poltica revela que la prctica
resulta ms complicada. Aspectos particulares
de diferentes sistemas polticos pueden crear
obstculos para formular u operar las polticas.
No obstante, este enfoque crea sus propios
problemas. Hay pases con contextos polticos equivalentes en los cuales los paradigmas
contemporneos de polticas educativas generan resultados distintos. Pero tambin est el
caso inverso: pases con contextos polticos
diferentes y resultados de polticas educativas equiparables. Se requerira hacer estudios
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La organizacin y administracin de
la educacin superior
Podemos considerar las polticas como la introduccin de nuevas reglas de juego que buscan
cambiar el comportamiento de actores. A su vez,
estas polticas estn sujetas a otro conjunto de
reglas las de la poltica que influyen en lo que
parece factible o legtimo en el terreno de la accin gubernamental. Los arreglos institucionales
dentro del campo poltico pueden influir en la
formulacin de polticas.
Los enfoques de las polticas y de la poltica
parten de una idea comn: las polticas diseadas
en la cspide van bajando, a travs de la burocracia, hasta que afectan el comportamiento de
los actores en la base. Estos actores, por estar
Nicholson-Crotty y Meier (2003) sealan que en Estados Unidos apenas comienzan a realizarse investigaciones empricas
sobre el rol que las estructuras gubernamentales juegan en la determinacin de los resultados de las polticas pblicas
en educacin superior.
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La administracin y regulacin
de la educacin superior mexicana
Todos los sistemas educativos tienen alguna forma de regulacin: reglas para definir qu califica
como educacin superior, qu programas se
pueden ofrecer y bajo cules condiciones, quin
rene las condiciones para ser profesor o estudiante, cmo se deben administrar las finanzas de
la institucin o del sistema. Existen, sin embargo,
importantes variaciones entre pases en cuanto a
qu se regula, quin lo hace y cmo se hace.
La configuracin de la administracin del
sistema educativo en Mxico es el resultado
de la poca del centralismo. El sistema poltico
en Mxico ha sido descrito como autoritario,
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Las instituciones
tados, que son de rgimen federal. A eso se agregan centros o instituciones autnomas, de los
cuales algunas cuentan con apoyo financiero del
gobierno federal o estatal. Durante los noventa,
se abrieron varios centros SEP-CONACyT, cuyo
financiamiento corresponde a ambas instancias
federales. Adems otras instancias pblicas ofrecen opciones de licenciatura y posgrado, como la
Procuradura General de la Repblica, la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentacin, la Secretara de
la Salud, la Secretara de Seguridad Pblica, el
Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, las
secretaras de Defensa y de la Marina, distintos
organismos de los gobiernos de los estados, el
IMSS, el ISSTE, distintos organismos descentralizados de los estados organismos del gobierno
del Distrito Federal, etctera. Se crearon 80
institutos tecnolgicos adicionales, financiados
en un 50% por los gobiernos estatales, lo que
significa que, en 2004, la mitad de estos institutos
depende del gobierno federal, mientras la otra
mitad es cofinanciada por el gobierno federal y
el estatal. Dentro de este sector, existen tecnolgicos agropecuarios, del mar, desconcentrados,
forestales y superiores.
Otro sector que ofrece estudios terciaros
son las escuelas normales. stas dependan
administrativamente de la Secretara de Educacin Bsica y Normal (SEByN) federal, pero
fueron descentralizadas a inicios los noventa
hacia los gobiernos de los estados, a la par de la
educacin bsica. En 2004, dependan para su
financiamiento de los gobiernos estatales, pero
para su normatividad de la SEByN. Un sector
distinto pero con similares objetivos la formacin de maestros para la educacin bsica es
la Universidad Pedaggica Nacional (UPN), que
tiene una sede central en la ciudad de Mxico
y planteles en distintos estados. La UPN naci
como universidad federal dependiente de la SEByN y los planteles en los estados se coordinaban centralmente. En 1993, los planteles fueron
descentralizados hacia los gobiernos estatales y
se rompi la coordinacin entre la sede central
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y las sucursales. Al mismo tiempo, la coordinacin federal del sector pas de la SEByN a la
SESIC, regres a la SEByN, para ser retornada
otra vez a la SESIC. Con el regreso a la SESIC,
la coordinacin depende del gobierno federal,
mientras las decisiones financieras dependen de
los gobiernos estatales.
Las instituciones privadas tambin presentan
una impresionante diversidad: algunas operan
con permiso del gobierno de estado, otras con
autorizacin federal, otras por decreto presidencial y otras son incorporadas a universidades pblicas. A su vez, varias universidades privadas
empezaron en los noventa a abrir planteles en
otros estados.
Lo anterior da lugar a una abrumadora
diversidad, pero en trminos administrativos.
Para muestra basta un botn: en un estado
pequeo como Aguascalientes existen instituciones sujetas a muy distintas reglas: la
Universidad Tecnolgica de Aguascalientes
es pblica, descentralizada del gobierno del
Estado de Aguascalientes, adscrita a la coordinacin general de universidades tecnolgicas
de la SESIC de la SEP. El Instituto Tecnolgico es pblico, pero adscrito a la SEIT. En
cambio, el Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Aguascalientes es pblico, una
Asociacin Civil, con autorizacin del gobierno del estado, pero con apoyo logstico del
INAP. Mientras tanto, la UPN plantel nmero
11 es pblica estatal, pero con certificacin
de estudios por parte de la UPN en la ciudad de
Mxico y sujeto de las polticas de la SESIC.
En cuanto a las privadas, la Universidad del
Valle de Mxico en Aguascalientes es una
unidad docente desconcentrada de la UVM
campus San Lus Potos.
Estas cinco instituciones estn sujetas a polticas o reglas muy distintas: cada una tiene una
Las implicaciones
Al momento de concluir este artculo, el Diario Oficial de la Federacin public el nuevo Reglamento Interior de la SEP
en el que se establece su reorganizacin. Dentro de esa reforma, en vez de dos subsecretaras para la educacin superior
existir slo una, con diferentes direcciones generales.
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Conclusiones
El resultado de lo anterior es que los efectos de
las polticas sobre el sistema en su conjunto han
sido sumamente diversos. Parte de las instituciones no ha sido objeto explcito de polticas,
sobre todo el sector privado. No obstante, este
sector ha pasado por cambios importantes, entre
otros el crecimiento del nmero de instituciones,
acadmicos y estudiantes que alberga. Igualmente, algunas instituciones en este sector cuentan
ya con la acreditacin para la mayor parte de su
oferta educativa.
A su vez, el impacto de las polticas en el
sector pblico ha sido sumamente desigual. La
mayor parte de los anlisis se ha centrado en
el efecto de las polticas de la SESIC sobre las
universidades pblicas estatales, pero esto implica ignorar que los institutos tecnolgicos y las
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