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artculos y revistas que haban aparecido en esta Review, desde que comenz la
publicacin en 1906. Tambin incluy 20 libros frecuentemente citados que estn
relacionados con un grupo de teoras. Su conclusin principal fue que la ciencia poltica
"crece" si es suficientemente incentivada [ms que a travs del examen de
autoconsciencia de los modelos analticos] en respuesta a los estmulos externos
como:"el surgimiento de los grupos econmicos, las corrientes del progresismo y la
desilusin, el nacimiento y entusiasmo de la psicologa moderna", etc. (p. 1519).
Utilizando un grupo de teoras como ejemplificacin de esta tendencia disciplinaria, sealo
la anterior polmica entre la soberana "clsica" y los tericos pluralistas "clsicos". La
teora clsica de la soberana sobreestatalizada es el tema, aunque si uno mira
cuidadosamente esta literatura del siglo XIX, uno encontrar cuidadosos cualificadores del
poder plenario del Estado. La afirmacin de la autoridad absoluta del Estado corre dentro
de las anomalas de los lmites normativos y empricos sobre la autoridad estatal -ambos,
los conservadores de la religin y la propiedad y los liberales de los derechos de
asociacin, de asamblea, peticiones y dems. Similarmente, el exagerado pluralismo
clsico, rechaz la nocin misma de la soberana estatal y caracteriz al Estado como una
asociacin entre muchas. Al denegarle cualquier soberana al Estado, Laski (1917) y los
primeros pluralistas se privaron de una agencia capaz de remediar la injusticia y de
proveer la seguridad bsica. Garson seala que la historia de la ciencia poltica hubiera
sido muy diferente si estas alternativas hubieran sido formuladas como modelos
analticos, como tipos ideales, ms que asumir que ellas modelaran la realidad o que la
realidad deba ser construida con forme a ellas. Los estatistas contemporneos en la
postura de las alternativas pluralistas y estatistas cometieron un error similar.
En un artculo ms reciente, Andrew McFarland (1987) revisa la historia de un grupo de
teoras de inters en el perodo de la Segunda Guerra Mundial. Seala que hacia la mitad
de los setenta "el trabajo de Dahl, Truman, Lindblom y otros, provey una teora de las
elecciones. La descripcin de Truman de las polticas y las instituciones americanas como
una textura compleja de negociacin descentralizada, entre una mirada de grupos de
inters, fue fcilmente incorporada dentro de la discusin pluralista del poder planteada
por Dahl. La teora de la decisin incremental de Lindblom hace una demostracin del
porqu las polticas surgidas de la negociacin descentralizada dentro de una poliarqua
deberan ser tanto ms representativas como efectivas, que las polticas emergidas de la
direccin del gobierno central" (p. 129).
La desilusin y la desmoralizacin en la poltica estadounidense en los sesenta y setenta,
sacudieron la credibilidad de este modelo y en su lugar, un modelo "plural-elitista"
desarrollado en el trabajo de Lowi (1969) vino a ser una influyente opinin en la disciplina.
En este modelo, los intereses especiales capturan las reas particulares de la poltica
pblica, al formar "tringulos de acero" o "subgobiernos" no sujetos a un control popular.
Este revisionismo pluralista de los setenta y los ochenta reaccion slo al inters del
grupo de teoras de los treinta y los sesenta, y como lo suger, ste fracas al registrarse
el hecho de que su pesimismo era similar al pesimismo pluralista de los treinta, que
estaba basado en una apreciacin a menudo resultante del hecho de que el poder del
inters de los negocios era substancial, ms importante que otros intereses.
Existe un tercer modelo asociado con el trabajo de James Q. Wilson (1980), el cual
McFarland llama el "modelo tridico". En este modelo, el proceso poltico es visto como la
especializacin en las reas problema. Normalmente, los grupos de inters movilizados
para presionar al gobierno en una direccin particular, son impugnados por los grupos
contrarrestantes "y normalmente, las agencias estatales estn capacitadas para tener un
grado de autonoma significativa... as como una capacidad para darle alguna coherencia
y continuidad al sistema" (p. 141). La trada est conformada por los dos campos de los
grupos de inters y un juego autnomo de las agencias del Estado, variando a travs de
las reas problema.
El importante sealamiento hecho por Garson y McFarland desde la perspectiva de la
presente polmica estatismo-pluralismo, es que a excepcin del interludio del pluralismo
clsico del perodo de la vuelta de siglo, y unas cuantas formulaciones en los cincuenta y
los sesenta (Latham 1952, Golembiewski, 1960), las diversas versiones de la teora de los
grupos de inters han operado en alguna forma y medida en la autonoma gubernamental.
La historia intelectual que reviso es fcilmente accesible; en un artculo (The State)
publicado en la original Enciclopedy of the Social Science, el terico poltico George
Sabine se quej acerca del concepto de Estado: "La palabra comn no denota ninguna
clase de objetos que puedan ser identificados exactamente, y por la misma razn, no
significa ninguna lista de atributos que relaten la sancin del uso comn. La palabra debe
ser definida ms o menos arbitrariamente para reunir las exigencias del sistema de
jurisprudencia o filosofa poltica en la que sta ocurra" (1934:328). Treinta y cuatro aos
despus, en el progresivo compendio del conocimiento de la ciencia social, The
International Enciclopedy of the Social Science observa que la complejidad de la
interaccin del gobierno y del pueblo es tal que "los cientficos polticos prefieren usar
otros trminos al describir el fenmeno, que el subsumido bajo el concepto de Estado"
(1968: 156).
Watkins reconoce que los conceptos de Estado y soberana tuvieron sentido en el siglo y
medio entre el Tratado de Westfalia y la Revolucin Francesa, durante la Edad del
Absolutismo, cuando Luis XIV pudo decir "l'Etat c'est Moi" y Federico II pudo hablar de s
mismo como "der erste Diener des Staates". La democratizacin condujo hacia una
devaluacin del concepto normativo de Estado, y el sustituirlo por otros conceptos fue
atribuido a la enorme movilizacin poltica que tuvo lugar en el mundo occidental en los
siglos XIX y XX, y la proliferacin de nuevas instituciones polticas -partidos polticos,
grupos de presin, mass media y la preferencia que la acompaa. El concepto de sistema
poltico incluy el fenmeno del Estado -pero tambin incluy estas nuevas instituciones
extralegales y paralegales de los partidos polticos, los grupos de inters, los mass media,
as como las instituciones sociales tales como la familia, la escuela, la iglesia, etctera, en
la medida en que stas afectan los procesos polticos. La teora del sistema poltico y el
estructural-funcionalismo no fueron reduccionistas del Estado y las instituciones
gubernamentales; ellos crecieron fuera del realismo que reconoci el carcter procesal de
las polticas y examin las instituciones -legal, paralegal e informal- en trminos de lo que
verdaderamente haban hecho. El estructural-funcionalismo fue Slo eso y la teora de
sistemas fue un reconocimiento formal para que el proceso poltico fuera un juego de
subprocesos interdependientes.
Sin embargo, para los marxistas y neomarxistas el Estado continu como un concepto
central, la instrumentacin a travs de la cual la clase capitalista domin el orden social.
Para los marxistas, la asimilacin del Estado dentro del sistema poltico y su disgregacin
en un montn de fenmenos interactuantes en la corriente en la ciencia poltica,
represent un falseamiento de la realidad de la lucha de clases. Como sugiero, para la
tradicin marxista intelectual, la relacin del Estado con la lucha de clases contina siendo
hasta el presente una cuestin polmica central, por lo que la nocin de Skocpol tiene que
ser vista en el contexto de esa polmica marxista, neomarxista y postmarxista.
El primer asalto importante en este abandono del concepto de Estado en la corriente
principal de la ciencia poltica, fue de J. P. Nettl, cuyo artculo "The State As a Conceptual
Variable" (1968), apareci en el mismo ao que la publicacin del artculo de la
Enciclopedia de Watkins. Nettl explic la negligencia del concepto de Estado en Inglaterra
Nordlinger tiene otros tres componentes de una definicin del Estado. Este debe ser
definido para incluir no slo a las agencias burocrticas y gubernamentales que derivan
su autoridad de ste; "se deben incluir a todos los funcionarios pblicos -facultativos y
designados- a altos y bajos niveles -que estn involucrados en la elaboracin de la
poltica pblica" (1981:10). Se deben eludir todas las caracterizaciones que pueden variar
de caso en caso, tales como la soberana y la legitimidad. Finalmente, una definicin debe
buscar la neutralidad, debe evitar atribuir funciones y propsitos especficos a todos los
Estados, tales como la preservacin de la estabilidad o la reproduccin del capitalismo.
Con este conjunto de caractersticas definitorias, Nordlinger ataca lo que alega ser la
"cercana unanimidad... de todas las variantes de los escritos liberal y marxista sobre las
polticas democrticas" sobre la cuestin de la dominacin de las obligaciones sociales en
la elaboracin de la poltica pblica; refuta estas posiciones tericas imputadas mediante
la afirmacin de que hay tres niveles de autonoma estatal en la elaboracin de las
polticas y luego las ilustra a travs de un anlisis de la literatura secundaria. El nivel ms
bajo de la autonoma estatal (tipo 3) se refiere a las situaciones en las que las
preferencias del Estado y la sociedad no difieren, y el Estado acta segn sus propias
preferencias, es decir, la poltica particular adoptada es la (nica) preferida por los
funcionarios estatales, aun cuando sta no encuentra oposicin de la sociedad. El
segundo nivel de autonoma es aquel en el que las preferencias sociales difieren de las
estatales, pero los funcionarios estatales persuaden a la sociedad de adaptarse a las
estatales; el tercer y ms alto nivel (tipo 1), es representado por las situaciones en las que
las preferencias del Estado y de la sociedad difieren, pero el Estado jams promulga una
poltica consistente con sus preferencias. Este caso extremo, crucial para el sostenimiento
de la teora de Nordlinger de la autonoma estatal es ilustrado por el anlisis de las
diversas formas en que el Estado se puede desempear en las divisiones sociales y
emplear los formidables poderes del gobierno. En un artculo posterior, Nordlinger of rece
una clasificacin cudruple de las relaciones Estado-sociedad, en trminos de una alta y
baja autonoma estatal y de apoyo social, que ofrece interesantes posibilidades de
investigacin. Aunque Nordlinger fracasa al documentar -y adems, no puede- su
caracterizacin del saber liberal como socialmente reduccionista, no hay duda de que ha
hecho una contribucin importante a la teora emprica. Su anlisis es riguroso y
heurstico, lleno de interesantes temas de investigacin.
El pluralismo como teora y en la investigacin emprica
El panorama asociado con el Committee on States and Social Structures of the Social
Science Research Council (SSRC) [2] es una crtica ms integral de las tambin llamadas
ortodoxias o paradigmas decadentes de la ciencia poltica contempornea. Estas
ortodoxias, el "pluralismo, el estructural-funcionalismo" y el marxismo, son referidas de
tratar al Estado como una variable dependiente, sus acciones son explicadas por la
interaccin de los grupos de inters o de las clases sociales. Aqu, Theda Skocpol en su
introduccin al primer libro publicado bajo los auspicios de este Comit, establece que las
aportaciones previas y dominantes de los pluralistas-funcionalistas, contemplaron al
gobierno "primeramente como una arena dentro de la cual los grupos de inters
econmico o los movimientos sociales normativos, contendieron o se aliaron con uno u
otro para conformar la elaboracin de las decisiones de la poltica pblica"; esas
decisiones fueron asumidas como las asignaciones de los beneficios entre los grupos
demandantes; la investigacin estaba centrada en las "entradas" sociales del gobierno y
en los efectos distributivos de las salidas gubernamentales. El gobierno mismo no fue
tomado muy en serio como un actor independiente, y en la investigacin comparativa las
variaciones en la organizacin gubernamental fueron consideradas como menos
significativas que las funciones generales compartidas por los sistemas polticos de todas
las sociedades (Evans, Rueschemeyer, y Skocpol 1985:4; cf. Skocpol, 1982).
No habra tomado una mayor investigacin plantear preguntas serias acerca de la validez
de estas caracterizaciones. Hay revisiones excelentes de la anterior literatura pluralista y
estatista en las dos enciclopedias de las ciencias sociales -artculos sobre el Estado por
George Sabine (1934) y Frederick Watkins (1968), y los artculos sobre el pluralismo por
Francis Coker (1934) y Henry Kariel (1968), todos tericos polticos de reputacin. Sabine
traza el surgimiento del concepto de Estado, del Estado de Maquiavelo en El Prncipe y la
primera adopcin del trmino Secretara de Estado, para las funciones ministeriales en el
reinado de Elizabeth, su utilizacin propalada con la difusin y levantamiento del
absolutismo, y la nocin de soberana desarrollada con ste. El surgimiento del Estado en
el curso de los siglos XVI al XIX estaba asociado con la expansin, agresin y la guerra.
Como un proceso, el Estado europeo occidental se origin fuera de una lgica de
agresin o defensa contra la agresin. Fue una consecuencia del crecimiento de los
ejrcitos y del recrudecimiento y entrenamiento de las burocracias civiles relacionadas
con la extraccin de los recursos, del procuramiento de los suministros y la regulacin de
la conducta -todas fundamentalmente en relacin a este conjunto de metas militares de
defensa y expansin. El potencial progreso del Estado result de esta concentracin de
poder y separacin de la persona del gobernante o gobernantes. Comparada con los
complicados, dinsticos, seculares y sagrados particularismos que le precedieron, tuvo la
potencialidad de proveer una mayor seguridad personal, un mercado internacional ms
extenso, y quizs sistemas mejorados de justicia y ley.
La nocin de la soberana estatal sobrevivi a las crisis de las revoluciones democrticas;
lo que pas fue que "el pueblo" vino a ser soberano o el "parlamento" vino a ser soberano.
Pero el Estado fue concebido como unitario, como una sociedad superior y legtimamente
intervencionista de todo el territorio y la poblacin bajo su jurisdiccin.
Fue esta concepcin del Estado absoluto, centralizado y superpuesto incorporado en la
soberana y las agencias de "la corona", lo que fue el blanco de los pluralistas de los
siglos XIX y XX. La oposicin a esta nocin todopoderosa del Estado soberano, provino
tanto de la izquierda como de la derecha. Del lado conservador, J. Neville Figgis (1914)
afirm los derechos autnomos de las iglesias y comunidades vecinas. Del centro y la
izquierda, Ernest Baker (1930), A.D. Lindsay (1929), y Harold Laski (1919), afirmaron la
autonoma de los grupos econmicos y profesionales y de los grupos obreros. Los
tericos ingleses recurrieron a las autoridades alemanas y francesas -Otto Gierke (1900),
Emile Durkheim (1950) y Len Duguit (1919)- para tolerarlos por su antimonismo. Lo que
es crucial para el argumento de los estatistas contemporneos es la declaracin
inequvoca de Francis Coker (1934):
Sin embargo, ni los pluralistas ni sus teoras forneas, hacen realmente
independientes a los grupos del Estado. Gierke mantena que el Estado es soberano
-supremo, en derecho legal y moral- donde los intereses generales requieren del ejercicio
del poder social organizado para su sostenimiento. Paul Boncour retoma al Estado como
el organismo nico de solidaridad nacional, con el deber de prevenir a cualquier grupo, de
actuar opresivamente hacia el pblico, otros grupos, o sus propios miembros. Durkheim
adscriba al Estado la funcin de definicin de las polticas generales, dejando slo a las
mltiples asociaciones la tarea de la diversificacin, bajo la supervisin estatal, de la
aplicacin de las polticas acordes a los requerimientos especiales de las mltiples
asociaciones. Figgio describa al Estado como el communitas communitatem, y le
asignaba distintas tareas y una autoridad superior, como la principal agencia de
coordinacin y ajustamiento social. Parker advierte contra el llevar demasiado lejos las
recientes tendencias pluralistas; el Estado como el esquema ms abarcador de la vida
social deber estar autorizado para ajustar las relaciones de las asociaciones de uno a otro
y de sus miembros, en orden a preservar la igualdad de las asociaciones y proteger al
individuo de la posible tirana de su propio grupo (p. 172).
El lder terico del grupo de la ciencia poltica reciente utiliz a Bentley como un modelo
analtico, pero dedic casi la mitad de su libro a las interacciones de los grupos de inters
y los procesos gubernamentales. Aunque las instituciones gubernamentales son tratadas
desde una perspectiva de grupo, hay un claro reconocimiento de su capacidad autnoma
de hacer y decidir. En este captulo sobre el ejecutivo seala que:
Sin embargo, la importancia del tronco ejecutivo no se deriva simplemente de su
tamao o de la variedad de sus actividades. Es de un significado mucho mayor que la
operacin de estas actividades necesite cambios entre las lneas alternativas de accin, el
ejercicio de la discrecin... Ambas, las funciones expandidas ms nuevas y ms viejas del
gobierno, crean la necesidad de una mayor medida de discrecin administrativa, y la
tendencia est hacia la ampliacin de tales poderes ms que hacia su restriccin... La
obligacin de permanecer mnimamente accesible a todos los intereses legtimos en la
sociedad puede suministrarle con una medida de independencia y un poder persuasivo
que efectivamente suple a su autoridad formal.... El acceso al gobernador o al presidente
no es buscado por los grupos de inters simplemente fuera de hbito; el significado del
liderazgo en las manos de estos funcionarios no es insignificante. Los papeles del
presidente como el principal ejecutivo, principal legislador, jefe del Estado y jefe de las
fuerzas armadas, son reales, no nominales (1951, 396, 427).
No es posible evitar a travs de la distorsin para describir estos mltiples captulos, el
describir la interaccin de los grupos y gobiernos, reflejndolos simplemente como la
arena o el modelo de la caja registradora. Los ejecutivos, los congresistas y los jueces
tienen tanto autoridad como discrecin.
En su artculo, el "Analisys of Political Group" en la Enciclopedia Internacional de las
Ciencias Sociales ( 1968), Truman se refiere a este modelo "rferi" del proceso
gubernamental como una sobresimplificacin que lleva "al error de tratar un caso limitado
como si ste fuera la norma. Este obvio error ocurre con gran frecuencia en la literatura,
adems del hecho de que aun nuestro burdo conocimiento de la distribucin de los casos
de la relacin entre los grupos de inters y el gobierno demuestra que esta
sobresimplificacin fracasa al encuadrarla con la evidencia concerniente al vasto rango de
instancias" (pp. 243-44)
Earl Latham (1952) presenta una teora del grupo integral del gobierno norteamericano;
hace esto caracterizando las instituciones gubernamentales como los grupos mismos, y
argumenta el caso para un modelo equilibrado de grupos polticos del proceso de la
elaboracin poltica, pero desemboca en problemas con las agencias gubernamentales,
como con los grupos; encuentra que hay una cualidad asimtrica, unilateral, del gobierno
como grupos. El polica puede detener el trfico, pero los conductores no pueden detener
al polica. Latham se encamina hacia un esfuerzo por acomodar las propiedades
particulares de los funcionarios, rechaza la metfora de Krasner del Estado pluralista
como una caja registradora. Ms de 30 aos antes, Krasner la utiliza: "En estos ajustes
del grupo de inters, la Legislatura no desempea la parte inerte de la caja registradora,
totalizando las sumas y retirando las fuerzas; no es un balance despreocupado sealando
y marcando el peso y la distribucin del poder entre los grupos contendientes" (p. 391).
As los dos congresos nacionales son grupos con sentidos de identidad y con sus propios
intereses. Los ejecutivos, legisladores, y los jueces son "oficiales" si ellos son miembros
de los grupos, sus grupos no son del mismo orden como los grupos no oficiales. Escribe
"los grupos colectivamente privilegiados constituyen as, las instrumentaciones del Estado
y tales grupos son distinguidos de otros, slo en su posesin de las caractersticas de
oficialidad" (p. 389).
sociedades de presin" (1952: 174). Para ilustrar la capacidad del gobierno de resistir (a
los) intereses especiales, Key cita los estatutos mayores que regulan los intereses de los
grupos poderosos en los treinta -entre ellos, la Public Utility Holding Company Act y la
Food, Drug and Cosmetic Act- donde los poderosos intereses organizados estuvieron
presentes y activamente presionando contra la Legislacin y donde no hubo grupos
organizados que representaran a los ciudadanos ordinarios, cuyos intereses fueron
protegidos por estas actas. Los ltimos dos ejemplos vendran a representar
cercanamente el tipo 1 de (los) casos de la autonoma estatal de Nordlinger.
Los dos estudios clsicos del proceso poltico de los sesenta -Who governs? de Dahl
(1961) y el de Bauer, Pool y Dexter American Business and Public Policy (1963)
reportaron resultados que reflejan la autonoma de los funcionarios gubernamentales y las
agencias gubernamentales. En sus conclusiones sobre la importancia relativa de las
agencias "sociales" y gubernamentales en el promulgamiento del Reciprocal Trade
Agrements Act de 1954-55, Bauer, Pooly Dexter sealan que "una administracin
republicana" -normalmente susceptible a la presin de los intereses del comercio para la
proteccin de la competencia extranjera- "se siente libre de adoptar como el mayor punto
abrigado por su programa legislativo, una medida 'Rooselvelt' que transfiere la
elaboracin de tarifas del tronco legislativo al ejecutivo" (1964:466), donde, debe
sealarse, la construccin de las tarifas estara menos expuesta a las presiones del
grupo. Adems, su estudio de los intereses del comercio y la poltica de tarifa en el
perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, registra la atenuacin de las influencias
"sociales" y el logro de la "autonoma estatal" con respecto a este campo de la poltica
econmica extranjera. El estudio de Dahl sobre el reaprovechamiento de la elaboracin
de la poltica en New Haven en los sesenta tiene la bien merecida reputacin de haber
cambiado el estudio de la elaboracin de polticas ansiosas, demostrando la firme relacin
entre la estructura poltica, el proceso y la substancia de la poltica pblica. Ms que ser
socialmente reduccionista, el estudio de Dahl estaba dirigido contra el modelo del poder
comn (de comunidad) de C. Wright Mills, Floyd Hunter y otros, que eran reduccionistas, y
le atribuan influencias polticas dominantes y generalizadas a los negocios mayores y a
los intereses profesionales. Dahl demostr que el New Haven tena un sinnmero de
diferentes procesos polticos que se estaban desencadenando por los diferentes tipos de
problemas. En el caso del reaprovechamiento en New Haven, muestra que el Mayor Lee
inici su poltica mucho antes de que existiera cualquier grupo de inters o movimiento
popular que favoreciera la renovacin urbana. Krasner (1984) reconoce que este fue el
caso, pero insiste en que Dahl ha reducido la "institucin estatal" a los "individuos y los
roles", fracasando al tomar en cuenta las restricciones de las instituciones. Tratar con
esta versin de la tesis reduccionista en el contexto de cmo los estatistas definen la
autonoma estatal.
En un trabajo de autoridad sobre la regulacin gubernamental en los Estados Unidos,
James Q. Wilson (1980) escribe en su introduccin que "hoy el gobierno federal est
virtualmente activo con respecto al rango pleno de los quehaceres humanos, mucho de su
poder es ejercido, y muchos de sus propsitos se han obtenido por un mayor aparato
burocrtico" (p. vii). En su discusin final sobre los orgenes de la regulacin, muestra
cmo ningn "paradigma social o estatal abarcara la realidad: el Civil Aeronautics Board
(CAB) fue creado para ayudar en los negocios, pero la Ocupational Safety and Health
Admnistration (OSHA) fue formada sobre los objetivos del negocio. Las leyes
administradas por la Environmental Protection Agency (EPA) fueron promulgadas sobre la
oposicin de aquellos segmentos de la economa a ser regulados.
... The Shipping Act (El Acta de Envos) que iba a ser administrada por la que ms tarde
sera conocida como la Federal Maritime Commission (FMC-Comisin Martima Federal)
fue aprobada sobre la oposicin de los navieros, quienes la iban a regular, pero con el
apoyo de los transportistas que supuestamente iba a auxiliar. Aunque el Sherman Antitrust
Act (Acta Sherman Antitrust) no tuvo que vencer a la bien organizada oposicin
empresarial, tampoco la demanda de los comercios fue el principal mpetu para su
aprobacin (p. 364).
Durante los veinte y los treinta en un tiempo en el que los estudios norteamericanos de los
grupos de presin estaban floreciendo, los tericos europeos consideraron a los grupos
de presin en trminos reduccionistas y normativos. Los cientficos polticos de la
izquierda tendieron a reducir los grupos de presin a un fenmeno de clase y los
europeos constitutivos los concibieron como patologas polticas; slo el Estado y la
burocracia tenan el poder legtimo y fueron capaces de actuar en el inters general.
Despus de la Segunda Guerra Mundial comenz a aparecer un nmero de estudios
empricos de los grupos de inters en Gran Bretaa, Francia, Alemania, Italia y otros
pases. Para los propsitos de nuestro argumento sera suficiente revisar aqu tres
ejemplos de esta literatura: el estudio de Henry Eckstein de la British Medical Association
(1960), el estudio de Henry Ehrmann sobre las empresas organizadas en Francia (1957) y
el estudio de Joseph La Palombara (1964) sobre los grupos de inters italianos.
En la introduccin a su estudio de la British Medical Association Eckstein seala:
La presin en Gran Bretaa se concentra sobre el ejecutivo, primero por la lgica del
gabinete del gobierno en un sistema, teniendo mayormente dos partidos disciplinados; tal
sistema impide cualquier ejercicio de influencia a travs de los miembros del Parlamento,
o quizs obviamente menos, a travs de los partidos polticos. Segundo, la presin es
enfocada en el ejecutivo porque el amplio enfoque y carcter tcnico de las polticas
contemporneas social y econmica ha guiado a un considerable cambio de funciones
para la burocracia...
El predominio de la Legislacin social no es slo debido a la circunstancia (v.g., la
legislacin tcnica) sino que tambin refleja el poder del ejecutivo, quien gusta de tener
una mano relativamente libre" (1960, 18, 20).
Seala que los grupos de presin no estn ansiosos de ganar el lado impropio del
gobierno por los poderes cruciales que disfruta sobre sus funciones. Haciendo un
comentario sobre la interpretacin unilateral de Bentley sobre el grupo de influencia,
Eckstein observa que "Hoy el Estado en Gran Bretaa dispone directamente del 40 por
ciento del impuesto nacional, y ese hecho habla por s mismo. Deberamos considerar a
los sistemas polticos como amalgamas de los grupos de presin potenciales y presentes,
grupos que desde un punto de vista poltico son meramente grupos 'categricos', y grupos
que actualmente han introducido polticas, primeramente a travs del impacto de las
polticas pblicas, y tambin de polticas actualmente adoptadas o polticas que estn
amenazadas. Para abreviar, si la interaccin entre los grupos polticamente activos
produce polticas, la poltica en turno crea grupos polticamente activos" (p. 27).
De acuerdo a Eckstein, la influencia y efectividad de los grupos de presin
sustancialmente est dependiendo de la organizacin y poltica gubernamentales. Su
propuesta ni es socialmente reduccionista ni estatista-reduccionista. Como casi todos sus
colegas, ve el proceso poltico como un juego de interacciones entre el Estado y la
sociedad.
El estudio de Ehrmann (1957) sobre los grupos comerciales en Francia, enfatiza la
tradicin del poder administrativo central; nota la importancia de las industrias
nacionalizadas bajo la Cuarta Repblica, el control del crdito y del dinero, las
un sentido muy real", que tiene "el poder para formular los programas de accin"
(Anderson y Wadner, 1953:578).
TEXTO
Ogg y Ray hablan del presidente de los EU como "el ejecutivo ms poderoso, elegido en
el mundo. Es tanto el principal formulador de la poltica pblica incorporada en la
Legislacin, el lder del partido poltico de mayor vanagloria de miles de funcionarios y
millones de partidarios y el principal arquitecto de la poltica exterior de los EU,... director
de una de las ms gigantescas mquinas administrativas jams creadas... comandante en
jefe de ms de dos millones de hombres uniformados", etctera" (1959:258).
En un texto de Austin Ranney de los sesenta, se describe al presidente promulgando un
gran acuerdo de ley: "l es generalmente considerado como nuestro 'primer legislador'...
principalmente porque ha tomado la mayor parte de la iniciativa en el proceso de la
elaboracin de los estatutos de la nacin" (1966:442): en la edicin de otro texto
primordial en 1963 sobre el gobierno de los EU, Government by the people de Burns y
Peltason, los autores tambin hablan del presidente como el primer legislador (pp. 424
-25). Adems, y sin excepcin, los textos de ciencia poltica de la era pluralista en los EU,
se refieren al presidente como el primer legislador en jefe y el constructor poltico de la
nacin.
Los textos sobre el gobierno comparativo durante estas dcadas le dieron un acento
similar a la importancia del ejecutivo poltico. Carter G. Herz (1972), habla del ejecutivo
poltico en las democracias descansando en "las lneas esenciales de la poltica en cada
rea de los asuntos internos y externos; debe coordinar las innumerables agencias de lo
que en la mayora de los pases modernos ha venido a ser el mayor establecimiento
administrativo" -"el tronco ejecutivo del gobierno... debe tratar con una vasta variedad de
grupos de inters y ser capaz de resistir sus frecuentes y poderosas presiones" (p. 152).
En la edicin de 1964 del texto de Samuel Bear y Adam Ulam de 1964, el captulo sobre
Gran Bretaa describe al gabinete britnico como el centro mismo del poder y de servicio
civil ms alto, como el iniciador y redactor de casi toda la Legislacin (p.103).
La sabidura convencional de la literatura de la ciencia poltica de este perodo enfatiz la
importancia no slo del ejecutivo poltico sino tambin de la burocracia. Robert Putnam
exclama aqu: "Las burocracias pblicas, mayormente suplidas por servidores civiles
permanentes, son las responsables de la mayor parte de las iniciativas polticas tomadas
por los gobiernos. La discrecin no slo para decidir los casos individuales sino para
introducir el contenido de la Legislacin ha pasado de la Legislatura al Ejecutivo. Los
burcratas han ganado una influencia predominante al monopolizar mucha de la
informacin disponible sobre los defectos de las polticas existentes, as como gran parte
de la tcnica experimentada y necesaria para designar las alternativas prcticas en la
evolucin de la agenda para las decisiones polticas" (1973: 17).
Sera de esperarse que los socilogos polticos se refirieran ms a la sociedad
centralizada que los estatistas han atribuido a los pluralistas y a los estructural
funcionalistas, ya que los socilogos se especializan en la estructura y procesos sociales;
podra esperarse que se inclinaran a explicar al Estado y las polticas en los trminos de
la sociedad. En una serie de documentos sobre el enfoque y contenido de la sociologa
poltica de los cincuenta, S. M. Lipset y William Schneider trazan la historia de este debate
sobre el Estado centralizado de Proudhon y Marx. En Max Weber y posteriormente en los
socilogos polticos, las flechas causales van en ambos sentidos y ambos conceptos
-Estado y sociedad- son desagregados dentro de sus partes componentes. Lipset y
Schneider argumentan que "la sociologa poltica puede ser definida como el estudio de la
administrativas son slo partes del conjunto de los sistemas polticos. Estos sistemas
tambin pueden contener instituciones a travs de las cuales los intereses sociales estn
representados en la construccin poltica estatal as como en las instituciones mediante
las que los actores no estatales son movilizados a participar en la implementacin poltica.
Sin embargo, las organizaciones administrativas y coercitivas son la base del poder
estatal como tal (1979:29).
Skocpol est luchando aqu por liberarse a s misma del determinismo de clase del
marxismo. Adopta an el sistema metafrico para referirse a los aspectos importantes de
las polticas no tan fcilmente reductibles a las organizaciones coercitivas y
administrativas; pero en su anterior trabajo, regresa a un concepto, a los lmites y
contenidos de lo que est inespecificado. En su formulacin ms reciente (Evans,
Rueschemeyer y Skocpol, 1985), bordea la cuestin de la definicin del Estado, lo que le
lleva a criticar despus las propuestas marxista y del pluralismo-estructural funcionalista
del Estado, citando favorablemente a los tipos de investigacin sobre el "Estado
centralizado", tal como el trabajo de Nettl, Stepan y otros; para antecedentes ms remotos
de la propuesta estatista, cita a Max Weber y Otto Hintze. Ya que su planteamiento es
ms a travs de la ilustracin que de la especificacin, es difcil distinguir el alcance y las
formas en que su propuesta del Estado centralizado diferira del tratamiento del Estado y
del gobierno en el trabajo de Herring, V.O. Key, Eckstein y Erhmann, escritores del texto
en EU. Es imposible determinar tambin cmo difiere ste del trato en el estructural
funcionalismo a los ejecutivos, las burocracias, las cortes de justicia, las legislaturas, los
partidos, los grupos de presin; o cmo se compara con la enorme literatura de los
sesenta y los setenta que no puede propiamente ser subsumidas bajo alguna de estas
propuestas.
En un captulo anterior en el volumen del SSRC (Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1985),
en colaboracin con Margaret Weir, Skocpol presenta un nmero de diagramas de los
procesos polticos. Rechaza dos que comienzan el proceso poltico con "demandas
fundamentadas socialmente" o "desarrollos intelectuales autoritarios", en favor del tercero
que presenta el primer punto de la explicacin poltica como las "estructuras estatales y
polticas legales" y en las que las actividades de los polticos, y funcionarios, y las
demandas de los grupos sociales, son tratadas como variables intervinientes. Es
claramente insistente sobre una explicacin del proceso poltico del "Estado centralizado".
Propongo que el contraste importante aqu est entre la interaccin Estado-sociedad,
modelo de la corriente principal de la ciencia poltica, y este Estado centralizado.
En el captulo 2 de este volumen, Dietrich Rueschemeyer y Peter Evans, adoptan la
definicin weberiana del Estado como la agencia que busca y mantiene un monopolio de
la violencia legtima en un territorio dado. Esto no es sustancialmente diferente de los
principales esfuerzos para definir al sistema poltico y al gobierno (p.e., Almond y
Coleman, 1960:6,7). Y si uno lee el excelente impreso en la literatura estatista, est claro
que sus definiciones son muy similares a las principales definiciones; dejando a un lado el
vocabulario neo-marxista, las conclusiones de Rueschemeyer y Evans como la
complejidad y la diversidad del fenmeno estatal consideradas comparativamente, son
realmente primordiales y muy eclcticas. "Reconocemos que a travs de un rango de
circunstancias histricas -en formas que varan substancialmente- el Estado tiende a ser
una expresin de pactos de dominacin, a actuar coherentemente como una unidad
corporativa, a ser una arena de conflicto social, y a presentarse como el guardin de los
intereses universales" (Evans, Rueschemeyer y Skocpol,1985 :48)
En Building a New American State de Stephen Skowronek (1984), a menudo presentado
como el ejemplo del nuevo paradigma estatista, no se ofrece una definicin del Estado. La
narrativa de esta importante contribucin a la historia poltica y administrativa de los EU,