Con el apoyo:

GRUPO DE DILOGO
Minera y Desarrollo sostenible

COMISIN DE CONSULTA

Sntesis del proceso de dilogo multiactor para

la construccin de una agenda plural sobre la
Consulta Previa en el mbito de la minera en el Per

Foreign Affairs, Trade and

Development Canada

Affaires trangres, Commerce

et Dveloppement Canada
Al servicio
de las personas
y las naciones

GRUPO DE DILOGO
Minera y Desarrollo sostenible

COMISIN DE CONSULTA

Sntesis del proceso de dilogo multiactor para

la construccin de una agenda plural sobre la
Consulta Previa en el mbito de la minera en el Per

Sntesis del Proceso de Dilogo Multiactor

Llevado a Cabo por la Comisin de Consulta
Previa del Grupo de Dilogo Minera y
Desarrollo Sostenible (GDMDS)

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo del proyecto Dilogo Sur: Promoviendo la
Red Sudamericana de Dilogo en torno a la Minera y Desarrollo Sostenible financiado por la
Unin Europea e impulsado por CARE Per, ProDilogo, Asociacin Civil Labor, Red Social; as
como al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Ministerio de
Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad, en el marco del proyecto Alianzas para el
Dilogo: Prevencin de conflictos sociales en el uso de recursos naturales. Las opiniones, anlisis y
recomendaciones no reflejan necesariamente el punto de vista de las instituciones mencionadas,
como tampoco de sus juntas ejecutivas ni de sus estados miembros.

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Llevado a Cabo por la Comisin de Consulta
Previa del Grupo de Dilogo Minera y
Desarrollo Sostenible (GDMDS)

El derecho de los
pueblos indgenas a la
consulta previa y los retos
en su implementacin

Este documento presenta el Proceso de Dilogo Multiactor que el Grupo Impulsor de la

Comisin de Consulta Previa del GDMDS ha llevado a cabo, con el inters de revisar los
avances en la consulta previa a los pueblos indgenas y originarios, el entendimiento que los
participantes del GDMDS tienen de ella y las posibilidades de interactuar conjuntamente
en algunos aspectos.
El Grupo Impulsor de la Comisin de Consulta Previa se gener en el seno del GDMDS en
junio de 2013, tras la aprobacin de la nueva Ley del Derecho a la Consulta Previa a los
Pueblos Indgenas u Originarios reconocidos en el Convenio 169 de la OIT - Ley 29785 y su
Reglamento, en momentos en que la economa peruana se ve afectada por la cada de las
inversiones, tanto por la baja de los precios internacionales de los minerales como por la
dificultad de entendimiento entre la poblacin y las empresas de las industrias extractivas.
Mientras que en el sector hidrocarburos los gobiernos regionales ya estn promoviendo la
consulta previa, en minera no ha comenzado an ningn proceso.1
1 La primera experiencia de consulta previa se realiz en el rea de Conservacin Regional ACR Maijuna-Kichwa,
en Loreto, y estuvo a cargo del Programa de Conservacin, Gestin y Uso Sostenible de la Diversidad Biolgica
(PROCREL) del Gobierno Regional de Loreto. Se responda a una solicitud del pueblo Maijuna que solicit la

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Desarrollo Sostenible (GDMDS)

La Comisin retom esfuerzos anteriores de tratamiento del tema en el GDMDS y los

diversos sectores que lo conforman. Desde agosto de 2011 a febrero de 2012 se form una
primera Comisin de Consulta Previa que convoc a una docena de integrantes del GDMDS
a reunirse peridicamente en forma presencial, con la finalidad de recopilar informacin
de los marcos legales de la Consulta Previa y de las experiencias internacionales, con el
concurso de autoridades y expertos. Todos estos pudieron intercambiar ideas tanto en
forma presencial como virtual 2. Ante la diversidad de nfasis expresados en la comisin,
el proceso no culmin en un documento consensuado.
Por ello, se llev a cabo un nuevo esfuerzo del grupo impulsor de la Comisin de Consulta
Previa. As se promovi una organizacin ad-hoc con participacin voluntaria de sus
integrantes, la que cont con la coordinacin y el soporte institucional de PRODILOGO del
Colectivo Dilogo Sur. La Comisin convoc a sus integrantes bajo diferentes modalidades,
como la invitacin directa o la recepcin de iniciativas de colaboracin. La Comisin
se identific como grupo impulsor del trabajo base para mapear los puntos crticos,
posiciones, intereses, preocupaciones y alternativas de implementacin de la Consulta
en el mbito minero. Se estableci como objetivo facilitar el encuentro de los actores y
decantar todas las miradas alrededor del tema.
La metodologa se centr en el llamado a las mltiples voces: se reuni a alrededor de 120
personas de todos los sectores, lderes hombres y mujeres articulados al GDMDS, junto
a otros referentes en el tema. Se asumi la metodologa del networking. En primer lugar,
se identific personajes clave para sostener conversaciones bilaterales3 que motivaran
de los dilogos, recogiendo no solo el estado de la cuestin en trminos acadmicos
y polticos, sino tambin las percepciones sobre la situacin y los intereses en juego4.
creacin del rea de Conservacin Regional en 2008. Por el contrario, en Apurmac se frustr el proceso. El proyecto
Angostura, en el distrito de Curpahuasi, tena planificado un proceso de consulta previa a fines de 2012 pero no
se dio; hasta se seal que apareci en la pgina del MEM y luego fue retirado. El meollo del debate est en la
llamada identificacin de los pueblos indgenas u originarios: el MEM indica que se requiere la Base de Datos del
Ministerio de Cultura, la que solo aparece como un listado de informacin general. Sin embargo, legalmente no es
indispensable aparecer en la base de datos para reconocer a un pueblo como indgena.
2 Uno de los productos fue la bitcora de cortes que recopilaba los dilogos procesados en la comisin, las diversas
opiniones, experiencias y marcos normativos.
3 En una primera vuelta se identificaron 14 personas del sector pblico, privado y la sociedad civil, y ocho de ellas
fueron entrevistadas.
4 Se elabor una gua de entrevistas con preguntas tipo: cules considera son los tres temas en torno a la consulta
previa que genera ms diferencias en el GDMDS? Cules seran los tres temas clave de debate en torno a la consulta
previa? Cmo considera que el GDMD debe contribuir a la construccin de un consenso sobre la consulta? Tiene
inters y posibilidad de participar en el GDMDS? Qu tema priorizara en el GDMDS para lograr consensos en
torno a la consulta?

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Luego, se sistematizaron dichas opiniones y se convoc a cinco mesas de pares en Lima

y en regiones5. Se mantuvo una reunin con el Grupo de Dilogo de Ancash y un Crculo
de Dilogo en la sesin del GDMDS. Este proceso se concluy con una amplia reunin
multiactoral que se representa en el grfico ms abajo. Se generaron alianzas con
entidades como la Cooperacin Alemana al Desarrollo (GIZ), la Universidad Antonio Ruiz
de Montoya y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para diversas
actividades que potenciaron el quehacer de la Comisin con lo que se incrementaron los
recursos disponibles.
El trabajo efectuado posibilit sistematizar un conjunto de opiniones sobre ocho temas
de relevancia tratados por prcticamente todos los actores, quienes no necesariamente
sostienen una opinin nica sobre ellos, con nfasis o temas de mayor preocupacin que
generan posiciones diversas.
Como principios clave, se trabaj con vocacin por incluir y dar espacio a una diversidad
de voces de manera equilibrada, horizontal, plural, transparente, abierta y constructiva.
Ello contribuy al mayor reconocimiento del GDMDS y la propia Comisin. Esta labor
aporta a la construccin de perspectivas comunes en un tema de agenda pblica que
se encuentra estancado en el mbito minero, a diferencia del sector hidrocarburos en
el que la convocatoria de actores para promoverlo fue ms dinmica y comienza a ser
sistematizada.
En las jornadas se expres la necesidad de relacionar la agenda de la consulta y
participacin con la agenda social, atender compromisos pendientes previamente
concordados que no se cumplen y resolver los pasivos ambientales, entre otras. Se
manifest la importancia de conocer las percepciones de los actores y sus diferentes
pareceres, pero reconociendo que la ley implica el cumplimiento de derechos y
responsabilidades administrativas por parte de autoridades y funcionarios basadas
en el Convenio 169 de la OIT y la Ley de Consulta. El incumplimiento de estas normas
podra llevar al Estado peruano a tribunales constitucionales o la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
Se ha recabado informacin sobre los avances en las coordinaciones entre el Viceministerio
de Interculturalidad con los gobiernos regionales en zonas andinas como Huancavelica
y Cusco. Hacia mayo de 2014 se estaban coordinando diecisis procesos de consulta
previa, cuatro de los cuales haban concluido.
5 Hemos llevado a cabo cinco mesas de pares con participantes de empresas, sociedad civil, lderes sociales (en
Abancay), cooperacin internacional y Estado.

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Se identificaron las percepciones y pareceres de los actores partcipes del proceso

alrededor de ocho temas de trabajo:

1. Sobre el objeto de la Consulta Previa:

Los involucrados, a saber el Estado, los pueblos indgenas u originarios y las
empresas, comprenden que la Consulta Previa se enmarca en el Convenio 169
y se orienta por el respeto a los derechos colectivos de las comunidades que
podran ser afectados por las medidas legislativas y administrativas que se
implementen. Se tiene adems, que se genera confusin en las comunidades
cuando se reduce la Consulta a la negociacin, lo que resalta la importancia
del sentido ltimo, la finalidad de la consulta. Aunque se puede entender la
negociacin como lograr acuerdos mutuamente satisfactorios producto
del dilogo intercultural, sin perder de vista que la Consulta Previa tiene como
propsito fundamental definir nuevas relaciones entre el Estado y los pueblos
indgenas, reconociendo su derecho a entender y vivir el desarrollo desde
sus propias cosmovisiones y perspectivas. En este tema hay representantes
empresariales que ven con inters la realizacin de la Consulta Previa en el
marco de la normatividad vigente.

2. Comunidad campesina como sujeto de la

consulta:
Se ha esclarecido que las comunidades campesinas podran ser consideradas
pueblos indgenas u originarios si renen los requisitos establecidos por el
Convenio 169 y la normatividad peruana, tomando como base que, para
identificar a los pueblos indgenas u originarios como sujetos colectivos, se
toman en cuenta criterios objetivos y subjetivos.
Constituida en la Ley de Consulta, la Base de Datos de Pueblos Indgenas
u Originarios y sus instituciones y organizaciones representativas es un
instrumento de apoyo para su determinacin. Pero tambin stos tienen
derecho a solicitar ser incluidos por cumplir con los criterios establecidos. Es
de anotar que a muchas comunidades andinas el trmino indgena les resulta
discriminatorio, explicable por su carga histrica peyorativa, pero consideran
que deben ser consultados porque se identifican como pueblos originarios.

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3. Representatividad de los lderes de los pueblos

indgenas:
El Convenio y la Ley 29785 establecen que los pueblos indgenas u originarios
participan en los procesos de consulta a travs de sus instituciones y
organizaciones representativas, elegidas conforme a sus usos y costumbres
tradicionales. Pero existe preocupacin en muchos actores al definir la
representatividad y el alcance de los dirigentes para la toma de decisiones,
especialmente en el nivel nacional y regional.

4. Participacin de las empresas en el proceso:

Hay coincidencia, por parte de los diversos actores, en reconocer que bajo el
marco legal vigente se podra invitar a las empresas a ser parte del proceso,
como se da en Colombia, si cualquiera de las partes lo considera adecuado.
Efectivamente, la norma seala: Cuando la medida administrativa sometida a
consulta haya sido solicitada por un administrado, ste puede ser invitado por
la entidad promotora, por pedido de cualquiera de las partes y en cualquier
etapa del proceso, con el fin de brindar informacin, realizar aclaraciones o
para evaluar la realizacin de cambios respecto del contenido de la indicada
medida. (Art. 12 - Reglamento de la Ley 29785).

5. Consulta Previa y participacin:

La normativa seala que ejercer el derecho a la Consulta Previa por parte de
los pueblos indgenas u originarios no implica renunciar al ejercicio de los
derechos ciudadanos. Pero los participantes sealan que an es incipiente la
reflexin sobre cmo ejercer el derecho a la Consulta Previa en los Estudios de
Impacto Ambiental (EIA) y cmo generar su articulacin con los procedimientos
previstos para el ejercicio de la participacin ciudadana, sin duplicar momentos
que signifiquen un desgaste de energa y prdida de efectividad. Este es un
tema que requiere ser revisado y se deben determinar los momentos y pasos
para el cumplimiento de las normas. Es vlida la preocupacin por ser ms
eficientes, pero teniendo presente que los procedimientos metodolgicos
no son los mismos. La Consulta Previa no puede bajar sus estndares en los
procesos.

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6. Momentos de la Consulta Previa:

Este es un tema crtico en el que no se generan consensos: las empresas plantean
que se realice la consulta cuando sea competente- en momentos especficos.
Las comunidades insisten en que se consulte sobre todo el proceso. Sectores de
la sociedad civil reclaman que se incluyan las concesiones. De hecho, el Convenio
169 de la OIT y la Ley 29785 sealan que todas las normas o leyes y las medidas
administrativas, susceptibles de afectar directamente a los pueblos indgenas,
debern ser consultadas, desde el momento en que se observe que pueden
afectarlos. En la interpretacin son varias las voces, incluyendo la del Relator
Especial para los Derechos de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas, que
han pedido que el Estado revise la oportunidad de hacer la Consulta Previa en
el momento de la concesin, en el caso de las industrias extractivas. Este tema
amerita todava un mayor anlisis y reflexin en trminos de sus implicancias.

7. Sobre el nivel de decisin de los procesos de

Consulta Previa y el derecho a veto:
El Convenio 169 de la OIT y la Ley 29785 son explcitos al sealar que la
decisin final sobre la aprobacin de la medida legislativa o administrativa a
consultar corresponde a la entidad estatal competente. Dicha decisin debe
estar debidamente motivada e implica una evaluacin de los puntos de vista,
sugerencias y recomendaciones planteados por los pueblos indgenas u
originarios durante el proceso de dilogo, as como el anlisis de las consecuencias
de una determinada medida sobre los derechos colectivos reconocidos
constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano.
Los diversos actores del GDMDS reconocen estos planteamientos y se resalta
que el acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas u originarios, como
resultado del proceso de consulta, es de carcter obligatorio para ambas partes.
Aunque hay lderes que insisten en que las comunidades deben contar con la
posibilidad de veto.

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8. Rol del Estado:

Hay consenso en considerar al Estado como el actor clave en el proceso de
consulta. Por lo mismo, se requiere una accin comn, ya que se percibe al Poder
Ejecutivo como carente de voluntad poltica, descoordinado y con insuficiente
asignacin de recursos para abordar el proceso. Se requiere seguir debatiendo
las competencias de los diversos sectores para la Consulta Previa, al tiempo que,
se requiere promover una mayor formacin e informacin de la ciudadana en
temas relativos a la Consulta Previa -con especial nfasis en las comunidades
y pueblos originarios. Las representaciones del Estado han expresado que no
estn en contra del proceso, existe la voluntad de hacer efectivo el derecho a la
Consulta en el sector industrias extractivas, como demuestran los avances en el
sector hidrocarburos.
En este proceso reflexivo surge la necesidad de proyectarnos hacia el futuro
y definir mejor nuestra mirada de largo plazo con responsabilidad. No caer
en el riesgo de vulnerar derechos y amenazar la sobrevivencia de los pueblos
indgenas u originarios, pero tampoco afectar las condiciones para llevar a cabo
los proyectos y las inversiones promovidas por el gobierno o la actividad privada
que el pas requiere para su desarrollo.
Los diversos actores coinciden que los siguientes puntos:

1. El fortalecimiento de las organizaciones de los pueblos indgenas. En este

2.

3.

4.
5.

aspecto habra que precisar que esto implica no solo mayor informacin (y
ms precisa) sobre el alcance de la Consulta, sino potenciar sus capacidades
dialgicas y de formulacin de propuestas al Estado.
Promover las capacidades y reforzar la coordinacin interestatal a todos los
niveles; que se exprese con hechos la voluntad poltica de realizar la Consulta
Previa con mayores recursos asignados, coordinacin interna, equipos
calificados y desarrollo de una mirada ms all de lo procedimientos operativos.
Reconocer que la Base de Datos de Pueblos Indgenas u Originarios y sus
instituciones y organizaciones representativas, constituida en la Ley de
Consulta, es un instrumento de apoyo para la determinacin de los pueblos
indgenas u originarios que el Estado debe hacer pblico.
Fortalecer a las empresas en trminos de informacin y gestin del recurso
humano orientado a la relacin con la comunidad.
Buscar una mayor sinergia entre el Viceministerio de Interculturalidad y los
otros sectores, incluyendo el Ministerio de Energa y Minas y el Ministerio del
Ambiente para promover procesos de consulta previa.

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6. Sistematizar y difundir las experiencias de Consulta Previa realizadas con los

gobiernos regionales en hidrocarburos y las que estn en curso, revisando las

lecciones aprendidas.
7. Reconocer que el Convenio 169 de la OIT y la Ley 29785 son explcitos al sealar
que la decisin final sobre la aprobacin de la medida legislativa o administrativa a
consultar corresponde a la entidad estatal competente, pero los acuerdos alcanzados
durante el proceso, son vinculantes y deben ser respetados por las partes.

10
10

11

05/13

2 REUNIONES

CONFORMACIN
DEL NCLEO
IMPULSOR

LIMA

2 REUNIONES

CONVOCATORIA
COMISIN
CONSULTA

LIMA

FASE 1

Mayo

04/13

Abril

LIMA

ENTREV.
PRELIM. CON
ACTORES
CLAVES

MULTIPLES
ENTREVISTAS

05/13

FASE 2

06

ABANCAY

LIMA

LIMA

Mesa de Pares:
Instituciones de
la Sociedad Civil

04/12/13

LIMA

Crculo de
Dilogo sobre
Consulta Previa
en el GDMDS

06/12/13

LIMA

Mesa de Pares:
Instituciones del
Estado

12/12/13

19

01

Abril

LIMA

Mesa de Pares:
Cooperacin
Internacional

19/03/14

LIMA

Primer Foro 2014

del GDMDS

27/03/14

28

HUARAZ

Reunin con el
Grupo de Dilogo
Ancash

LIMA

Encuentro
Multiactor CCP
GDMDS

28/05/14

Mayo

01/04/14

FASE 4: ENCUENTROS MULTIACTOR

Marzo

27

2014

DURANTE TODO EL PROCESO: REUNIONES DE COORDINACIN DEL NCLEO IMPULSOR DE LA COMISIN DE CONSULTA

Mesa de Pares:
Comunidades y
Organizaciones
Sociales

22/10/13

Mesa de Pares:
Empresarios

27/09/13

22

Octubre

12

Diciembre
04

FASE 3: MESAS DE PARES Y CIRCULOS DE DIALOGO, REUNIONES BILATERALES

27

Setiembre

2013

Lnea de tiempo

Lnea de tiempo del Proceso de dilogo multiactor impulsado por la Comisin de

Consulta Previa del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible (GDMDS)

LIMA

Jornada del
Grupo de
Dilogo Directo

19/09/14

19

Setiembre

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