Aula 02 - DAdm - LucianoOliveira

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012
DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSOR LUCIANO OLIVEIRA AULA 02
Ol, concurseiros! Vamos nossa aula 02 para Analista Legislativo da

Cmara dos Deputados. Hoje falaremos da Administrao Pblica direta e
indireta e do Terceiro Setor.
1. Conceito de Administrao Pblica
Vamos relembrar os conceitos de Administrao Pblica. Em sentido
amplo (lato sensu), a expresso abrange tanto o conjunto de poderes e
rgos constitucionais que exercem a funo poltica (isto , o Governo),
como os rgos meramente administrativos, instrumentais, que exercem a
funo administrativa. J em sentido estrito (stricto sensu), a
Administrao Pblica constitui-se apenas dos rgos administrativos.
A funo poltica compreende as funes estatais bsicas, como a
definio de objetivos sociais, de estratgias governamentais, de definio
dos rumos do Estado. So exemplos de atos polticos: elaborao do
oramento pblico, sano e veto presidencial, declarao de guerra e
celebrao de paz, concesso de indulto e celebrao de tratados
internacionais.
A funo administrativa representada pelas atividades de
execuo do Estado, destinadas a implementar as aes definidas pelo
Governo. As atividades administrativas no tm o cunho poltico das
aes de governo. A administrao Pblica em sentido estrito promove o
funcionamento do Estado e a satisfao das necessidades coletivas,
praticando atos administrativos. So exemplos de atividades
administrativas: a prestao de servios pblicos; a polcia
administrativa; o fomento de atividades privadas de interesse pblico; e
a interveno do Estado na propriedade privada e no domnio econmico.
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CONCEITOS DE ADMINISTRAO PBLICA

SENTIDO AMPLO
Subjetivo
(Governo + Administrao Pblica stricto sensu)

Objetivo
SENTIDO RESTRITO
Subjetivo
(apenas Administrao Pblica stricto sensu)

Objetivo
rgos, entidades e
agentes governamentais
e administrativos.
Funes poltica e
administrativa.
Somente rgos,
entidades e agentes
administrativos.
Somente funo
administrativa.
2. Organizao da Administrao Pblica

Muito bem! Vamos estudar, a partir de agora, a Administrao
Pblica em sentido estrito, que a que nos interessa para o concurso.
A Administrao Pblica brasileira subdivide-se em Administrao
Direta (centralizada) e Administrao Indireta (descentralizada). A
Administrao Direta composta pelos rgos administrativos,
existentes no bojo das pessoas polticas ou estatais (Unio, estados,
Distrito Federal e municpios). Esses rgos so parte das entidades
estatais, ao lado dos rgos legislativos e jurisdicionais. J a Administrao
Indireta compe-se de pessoas administrativas, vinculadas aos rgos
da Administrao Direta, conforme veremos adiante.
PESSOA ESTATAL
ADMINISTRAO INDIRETA
Administrao Direta
rgos Legislativos
rgos Administrativos
AUTARQUIAS
FUNDAES PBLICAS
EMPRESAS PBLICAS
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
rgos Jurisdicionais

Ateno: no esquea que tambm h rgos administrativos no

interior dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, assim como no
Ministrio Pblico e nos Tribunais de Contas.
3. Descentralizao e Desconcentrao
Desconcentrao a distribuio interna das atividades pblicas
dentro da mesma pessoa jurdica, com a criao dos chamados rgos
pblicos, centros de competncia despersonalizados, que so partes da
pessoa qual pertencem.
Quando um ente estatal, ou mesmo uma entidade da Administrao
Indireta, efetua a distribuio interna de suas atividades, temos a
desconcentrao. A desconcentrao promovida por meio da criao
dos rgos pblicos, dentro da mesma pessoa jurdica, para o
desempenho de parcela do poder estatal.
Quando o servio prestado pela Administrao Direta, esteja ele

desconcentrado ou no, dizemos que ocorre a prestao centralizada do
servio.

J a descentralizao a delegao ou a outorga de atividades

pblicas a pessoas jurdicas diversas do ente originariamente
responsvel pela execuo da atividade. A descentralizao pode ser feita
por lei a pessoas da Administrao Pblica, as chamadas pessoas
administrativas, que compem a Administrao Indireta (veremos
frente), ou a particulares, por meio de contratos administrativos
(concessionrios e permissionrios de servios pblicos) ou outros
instrumentos administrativos (ex.: contratos de gesto com
organizaes sociais).
A descentralizao pode ocorrer por outorga ou delegao. Ocorre

descentralizao por outorga quando o ente estatal, por lei, cria ou
autoriza a criao de uma entidade da Administrao Indireta, outorgandolhe o desempenho de determinada atividade ou servio. chamada
tambm de delegao legal. J a descentralizao por delegao surge
quando servios pblicos so atribudos a entidades particulares, por meio
de contratos de concesso ou permisso. Neste caso, chamada
tambm de delegao negocial. Para esse tipo de descentralizao, o art.
175 da CF/88 exige prvia licitao.

DESCENTRALIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Descentralizao por
outorga
(delegao legal)
Criao de pessoas
administrativas
(Administrao Indireta)
Feita por meio de lei
Descentralizao por
delegao
(delegao negocial)
Atribuio da atividade a
pessoas da iniciativa
privada (concessionrios
e permissionrios)
Feita por meio de negcio

jurdico (contrato
administrativo), aps
prvia licitao
Ateno: poderia uma entidade administrativa receber uma

atribuio estatal por delegao negocial? Sim, h uma hiptese: quando
uma entidade da Administrao Indireta de outra entidade federativa
participa da licitao para a outorga do servio.
Exemplo: a Unio resolve fazer uma licitao para descentralizar a
prestao do servio de energia eltrica e uma empresa pblica estadual
participa da licitao, concorrendo em p de igualdade com empresas
privadas que tambm querem prestar o servio. Caso a empresa pblica
saia vencedora, ela se tornar concessionria de servio pblico, embora
no pertena iniciativa privada. Assim, no dia da prova, fiquem atentos a
essa especial situao, caso ela seja cobrada na questo.
4. rgos Pblicos
Conforme dito acima, os rgos pblicos so centros de
competncia institudos no mbito da mesma pessoa jurdica para o
desempenho das funes estatais. So desprovidos de personalidade
jurdica e integram a estrutura da pessoa a que pertencem, a quem
imputada a responsabilidade pela atuao de seus rgos.
Embora
despersonalizados,
estabelecem
relaes
com
os
administrados, mas sempre atuando em nome da pessoa jurdica a que
pertencem. Os rgos pblicos surgem em razo do fenmeno da
desconcentrao.

Os rgos possuem necessariamente funes, cargos e agentes.

Os cargos so lugares criados na estrutura dos rgos, providos pelos
agentes pblicos, pessoas fsicas que desempenham as funes previstas
para os cargos. Estes possuem, portanto, um conjunto de funes a ele
vinculadas, desempenhadas pelos agentes que ocupam os cargos.
A vontade do agente que executa determinada tarefa expressa a
vontade do rgo, que , em ltima instncia, a vontade da pessoa jurdica
qual o rgo pertence. o que se chama imputao da conduta do
agente ao Estado, decorrente da teoria do rgo.
4.1. Classificao dos rgos Pblicos
Existem vrias classificaes para os rgos pblicos. Veremos os
principais critrios de classificao: quanto posio estatal, quanto
estrutura e quanto atuao funcional.
Quanto posio estatal, isto , em relao posio ocupada
pelos rgos na escala governamental ou administrativa, os rgos se
classificam em independentes, autnomos, superiores e subalternos.
rgos independentes so os previstos constitucionalmente,
representando os Poderes do Estado. Situam-se no pice da pirmide
governamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional,
sujeitos apenas ao controle constitucional de um poder sobre o outro. Ex:
Congresso Nacional, Presidncia da Repblica, Supremo Tribunal Federal,
Tribunal de Contas da Unio, Ministrio Pblico da Unio etc. Os membros
desses rgos integram a categoria dos agentes polticos, no se
confundindo com os servidores pblicos que atuam nesses rgos (a
classificao dos agentes pblicos ser vista adiante).

rgos autnomos so os diretamente subordinados aos rgos

independentes. Possuem ampla autonomia administrativa, tcnica e
financeira, sendo rgos diretivos, que coordenam e controlam a execuo
das aes governamentais definidas segundo diretrizes estabelecidas pelos
rgos independentes. Ex: Ministrios, Advocacia-Geral da Unio (AGU),
Controladoria-Geral da Unio (CGU) etc.
rgos superiores so os que detm poder de direo e controle
sobre assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos ao
controle hierrquico de uma chefia mais alta. Possuem autonomia tcnica,
mas no administrativa e financeira, caracterstica dos rgos
independentes e autnomos. So responsveis pela execuo das funes
exercidas pelos rgos subalternos que chefiam. Ex: Secretarias,
Procuradorias, Departamentos etc.
Finalmente, rgos subalternos so aqueles com reduzido poder
decisrio e predominncia de funes de execuo. Realizam servios de
rotina, cumprindo ordens e decises superiores. Ex: protocolos, sees de
expediente etc.
Quanto estrutura, os rgos podem ser simples ou compostos.

Simples so os rgos constitudos por um nico centro de

competncia. No se subdividem internamente em outros rgos. Ainda
que possua vrios cargos e agentes, um rgo ser simples se no
comportar outro rgo inserido em sua estrutura. Ex: a maioria dos rgos
subalternos (rgos de final de linha).
Compostos so os rgos que se subdividem internamente em
outros rgos, com distribuio das competncias do rgo englobante
pelos diversos rgos que o compem. estrutura decorrente da
desconcentrao administrativa (e no descentralizao). Geralmente, o
rgo composto tem poder de avocao sobre os atos dos rgos que
desempenham as funes desconcentradamente.
RGO SIMPLES
RGO
SIMPLES
RGO
COMPOSTO
RGO SIMPLES
RGO SIMPLES
J em relao atuao funcional, os rgos so classificados em

singulares e colegiados.
rgos singulares ou unipessoais so aqueles que atuam pela
deciso de um nico agente, que o chefia. Ainda que possuam vrios
agentes em seu bojo, o que os caracteriza o fato de as decises finais
dependerem da manifestao de vontade de uma nica pessoa. Ex:
Presidncia da Repblica, Ministrios, Secretarias etc.

rgo unipessoal: chefiado por uma nica pessoa

rgos colegiados ou pluripessoais so os que atuam pela
manifestao conjunta e majoritria de seus membros. No prevalece a
vontade individual de seu chefe, nem a de seus integrantes isoladamente.
Para sua atuao, depende de votaes, que s so iniciadas se existir um
qurum mnimo de membros presentes. Ex: Senado Federal, Cmara dos
Deputados, Superior Tribunal de Justia, Tribunal de Contas da Unio etc.
rgo colegiado: decises tomadas por maioria

5. Administrao Indireta

Muitas vezes, para um melhor desempenho das funes estatais,

procede-se a uma descentralizao de competncias, outorgando-se
funes especficas a pessoas jurdicas diversas do ente estatal, que
permanecero vinculadas a este (no subordinadas), para efeitos de
controle e avaliao de desempenho. So as chamadas pessoas
administrativas, pois no possuem poder poltico, como os entes estatais,
desempenhando apenas funes administrativas, para uma melhor
eficincia do aparelho do Estado.
Estas pessoas administrativas compem a chamada Administrao
Indireta e podem ser de quatro tipos: autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Conforme veremos, algumas delas possuem personalidade jurdica de

direito pblico; outras, de direito privado. Independentemente disso, todas
elas, por pertencerem Administrao Pblica, devem observar certas
normas de direito pblico, como a exigncia de prvio concurso pblico
para admisso de pessoal, a realizao de licitaes para a celebrao de
contratos, a prestao de contas ao Tribunal de Contas, o teto
remuneratrio constitucional para seu pessoal e a vedao
acumulao de cargos, empregos e funes pblicas.
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As pessoas administrativas possuem autonomia administrativa e

patrimnio prprio. No h subordinao entre elas e o ente estatal,
ao qual apenas se vinculam, para efeito do controle finalstico, por meio
do qual a Administrao Direta verifica o cumprimento das funes que
lhes foram especialmente atribudas (poder de tutela administrativa). Na
esfera federal, esse controle chamado de superviso ministerial.
Vigora para essas entidades o princpio da especialidade, que
dispe que elas devem se dedicar especificamente atividade para a qual
foram criadas. Um exemplo a Fundao Nacional do ndio (Funai),
entidade especializada na proteo dos direitos dos povos indgenas.
5.1. Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico criadas
para desempenhar descentralizadamente atividades tpicas de Estado,
outorgadas (e no delegadas) pelo ente estatal para seu melhor
desempenho. So regidas pelo direito pblico justamente por
desempenharem funes tpicas de Estado, como sade, educao,
previdncia social etc.
As autarquias no visam ao lucro e so criadas diretamente por
lei especfica, no sendo necessrio o registro de seus atos constitutivos
em rgo de registro de pessoas jurdicas.
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Por serem pessoas de direito pblico, possuem imunidade

tributria em relao a impostos sobre patrimnio, renda ou servios,
desde que vinculados s suas atividades essenciais, ou s delas
decorrentes, e os mesmos privilgios processuais atribudos aos entes
polticos, como: o reexame necessrio das decises judiciais de primeiro
grau em seu desfavor, chamado tambm de duplo grau de jurisdio
obrigatrio (e algumas vezes denominado impropriamente de recurso de
ofcio); o prazo em dobro para recorrerem (interporem recursos de
sentenas que lhes sejam desfavorveis); e o prazo em qudruplo para
contestarem (apresentarem defesa nas aes judiciais em que sejam
rs). Alm disso, seus bens so considerados pblicos, sendo
impenhorveis e imprescritveis.
As causas em que as autarquias federais so partes so julgadas
pela Justia Federal, exceto as de acidentes de trabalho (de competncia
da Justia Estadual) e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho
(art. 109, I, CF/88). No caso de autarquias estaduais ou municipais, a
competncia para as causas comuns da Justia Estadual.
O pessoal das autarquias deve ser, em regra, estatutrio, sendo as
relaes de trabalho julgadas pela Justia Federal (se for uma autarquia
federal). Dizemos em regra, pois a CF/88 permitia a criao de empregos
pblicos (CLT) na administrao direta, autrquica e fundacional, tendo em
vista a possibilidade de adoo de mais de um regime jurdico de pessoal
em cada entidade da Federao. No momento, porm, em funo do
decidido liminarmente pelo STF na ADI 2.135/00, voltou a vigorar o
regime jurdico nico (art. 39, caput, da CF/88), no sendo possvel, pelo
menos at a deciso final dessa ao, haver mais de um regime jurdico em
cada unidade federativa. Na Unio, esse regime o estatutrio da Lei
8.112/1990.
5.1.1. Autarquias em Regime Especial
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Algumas autarquias so consideradas autarquias em regime

especial. So autarquias a que a lei instituidora confere privilgios
especficos e aumenta sua autonomia em relao s autarquias comuns.
So exemplos as agncias reguladoras.
As agncias reguladoras so autarquias de regime especial criadas
para regular certo setor da atividade econmica ou administrativa (ex:
ANATEL, ANVISA, ANS etc.). Entre os privilgios conferidos s agncias
reguladoras, citamos o mandato fixo de seus dirigentes, que no podem
ser exonerados antes do trmino do seu mandato, salvo falta grave, e o
amplo poder normativo da agncia.
Agncias reguladoras: autarquias em regime especial

Outro exemplo de autarquias em regime especial so as
universidades pblicas, que possuem autonomia didtico-cientfica
(estabelecem sua prpria poltica de ensino e pesquisa, elaboram seus
cursos e respectivos currculos etc.); elaboram seus prprios estatutos e
regimentos internos; indicam, dentre seus professores, aqueles que
devem ser nomeados reitores, tambm por mandato fixo.
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5.2. Fundaes Pblicas

As entidades pblicas fundacionais so pessoas jurdicas criadas para
o desempenho de atividades sociais, culturais, assistenciais etc.
Representam a personificao de um patrimnio para o desempenho de
um fim determinado, sem fins lucrativos.
Antes da Emenda Constitucional (EC) 19/1998, as fundaes pblicas
eram consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, pois eram criadas
diretamente pela lei. Aps essa emenda, elas passaram a ter sua criao
apenas autorizada por lei especfica (art. 37, XIX, CF/88), devendo a
Administrao efetuar o arquivamento de seus atos constitutivos em rgo
de registro de pessoas jurdicas, situao caracterstica de pessoas jurdicas
de direito privado. Entretanto, existem fundaes pblicas que foram
criadas diretamente por lei, sendo consideradas de direito pblico.
Desse modo, temos hoje dois tipos de fundaes pblicas: as de
direito pblico (criadas diretamente pela lei) e as de direito privado
(cuja criao autorizada por lei e efetivada pelo arquivamento de seus
atos constitutivos, normalmente veiculados por decreto do Executivo, no
registro competente).
de direito pblico
de direito privado
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Se forem de direito pblico, as fundaes tero os mesmos

privilgios tributrios e processuais dos entes estatais e
autrquicos, inclusive quanto ao foro de competncia. Seus bens sero
considerados pblicos, sendo imprescritveis e impenhorveis. Seu regime
de pessoal ser idntico ao das autarquias. Na verdade, segundo o STF, as
fundaes pblicas de direito pblico so consideradas espcies de
autarquias, sendo comum o emprego das expresses fundao
autrquica ou autarquia fundacional.
J as fundaes pblicas de direito privado, como o nome diz, so
regidas predominantemente pelo direito privado, embora a elas se
apliquem diversas normas de direito pblico, conforme citado
anteriormente. Suas especficas reas de atuao sero definidas em lei
complementar (art. 37, XIX, CF/88), norma ainda no existente na esfera
federal. O seu pessoal deve ser regido pela legislao trabalhista (CLT).
Todas as fundaes pblicas, sejam de direito pblico ou de direito
privado, possuem imunidade tributria, no que se refere ao patrimnio,
renda e aos servios vinculados a suas finalidades essenciais ou s delas
decorrentes. Conforme o disposto no art. 150, 2., da CF/88.
5.3. Agncias Executivas
De acordo com o art. 51 da Lei 9.649/1998, podero ser qualificadas
pelo Poder Pblico como agncias executivas as autarquias e
fundaes pblicas que celebrem com ele contrato de gesto, obtendo
assim maior autonomia administrativa e financeira, em troca do
compromisso de atingir certas metas de desempenho e do aumento da
responsabilidade de seus administradores. necessrio que a entidade
administrativa possua em andamento um plano estratgico de
reestruturao e de desenvolvimento institucional (mnemnico:
PERDI).
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Desse modo, as agncias executivas, assim como as agncias

reguladoras, no so um novo tipo de entidade da Administrao Indireta.
Trata-se apenas de autarquias ou fundaes que receberam uma
qualificao especial, para o melhor cumprimento de sua misso.
Ressalte-se que no o contrato de gesto que concede privilgios s
agncias executivas. Esses privilgios devem ser previstos em lei, em
atendimento ao princpio da legalidade. O contrato de gesto apenas define
quais entidades podero ser enquadradas como agncias executivas,
usufruindo dos privilgios legais (ex.: art. 24, par. nico, da Lei
8.666/1993).
5.4. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so
espcies do gnero empresas estatais. Suas caractersticas comuns so o
fato de serem pessoas jurdicas de direito privado, cuja criao
autorizada por lei especfica (art. 37, XIX, CF/88), para a prestao de
servios pblicos ou a explorao de atividades econmicas de
comercializao ou de produo de bens ou servios.
Autarquia/Fundao +
Contrato de Gesto + PERDI =
AGNCIA EXECUTIVA
Lei especfica a que trata exclusivamente de determinado assunto,

no caso, a autorizao para a criao da estatal. Uma vez obtida a
autorizao legal, o Executivo elabora os atos constitutivos da nova
empresa e promove sua inscrio no competente registro (art. 45 do
Cdigo Civil de 2002). Com essa inscrio, comea a existncia legal da
nova pessoa jurdica.
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EP/SEM: CARACTERSTICAS COMUNS

Personalidade jurdica - de direito privado
- autorizao em lei especfica
Forma de criao
- inscrio dos atos constitutivos no
competente registro
- prestao de servios pblicos
Objeto
- explorao de atividades econmicas
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so
controladas diretamente pela pessoa estatal a que se vinculam ou por uma
entidade da Administrao Indireta desta (neste caso, h o controle
indireto da pessoa poltica). Por exemplo, a lei poderia autorizar a criao
de uma sociedade de economia mista que fosse controlada por uma
empresa pblica vinculada diretamente Unio. Neste caso, teramos uma
sociedade de economia mista de segundo grau, que tambm
pertenceria Administrao Indireta federal.
Unio
Empresa pblica
de 1 grau
Sociedade de
economia mista
de 2 grau
Frise-se que qualquer empresa pblica ou sociedade de economia

mista, seja de primeiro ou de segundo grau, deve ter autorizao em lei
especfica para sua criao. E a lei autorizadora deve esclarecer ainda que
se trata do surgimento de uma entidade qualificada como empresa
pblica ou sociedade de economia mista, com o que a nova pessoa
administrativa far parte da Administrao Indireta.
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Diferente a situao das chamadas subsidirias das empresas

estatais (art. 37, XX, CF/88). Neste caso, segundo o STF, a criao
depende tambm de autorizao legislativa, mas no necessariamente
de lei especfica. Alm disso, as subsidirias no so consideradas
empresas pblicas ou sociedades de economia mista de segundo grau
(embora sejam entidades de segundo grau). So apenas empresas estatais
genricas, pois seu controle (indireto) pertence do Estado.
Admite-se ainda a participao de outros entes federativos ou de
outras pessoas administrativas de qualquer esfera governamental no
capital das empresas pblicas e sociedades de economia mista, desde que
o controle societrio permanea na respectiva esfera que deu origem
empresa estatal.
No caso de execuo de atividades econmicas, s ser permitida
a criao de empresas estatais nos casos expressamente previstos na
Constituio Federal (ex.: art. 177) ou quando isso for indispensvel
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173, caput,
CF/88). Em razo da natureza de suas atividades, essas estatais, por via de
regra, concorrem com a iniciativa privada, razo pela qual no se lhes
permite a concesso de quaisquer privilgios tributrios ou trabalhistas no
extensveis ao setor privado (art. 173, 2., CF/88).
Por outro lado, as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista prestadoras de servios pblicos gozam de imunidade
tributria em relao a impostos sobre patrimnio, renda ou servios
vinculados s suas atividades essenciais. o caso dos Correios e da
Infraero. Essa a interpretao adotada pelo STF, embora esse benefcio
tenha sido atribudo expressamente pela CF/88 apenas s entidades
polticas, s autarquias e s fundaes pblicas (art. 150, VI, a, e 2.).
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no esto
sujeitas a falncia (art. 2., I, da Lei 11.101/2005).
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Embora sejam pessoas jurdicas de direito privado, as estatais

submetem-se a algumas normas de direito pblico, conforme visto acima.
No obstante a exigncia de concurso pblico, o pessoal das empresas
pblicas e sociedades de economia mista submetido ao regime
trabalhista (Consolidao das Leis do Trabalho CLT).
Destaque-se, por fim, que o conceito de empresas estatais
engloba, alm das empresas pblicas e das sociedades de economia mista
(de primeiro ou de segundo grau), todas as demais sociedades que estejam
sobre controle direto ou indireto do respectivo ente federativo. Por
exemplo, qualquer empresa que seja hoje controlada pela Unio, por ter
tido, no passado, seu controle transferido ao ente estatal, embora no
tenha sido criada por lei, ser uma empresa estatal federal, ainda que no
pertena Administrao Pblica (mesmo que o controle seja direto).
5.4.1. Diferenas
Economia Mista
entre
Empresas
Pblicas
Sociedades
de
Quanto s diferenas entre esses dois tipos de empresas estatais,

temos que uma empresa pblica constituda com capital
exclusivamente pblico, devendo a maioria do capital votante
pertencer entidade poltica que a criou ou a entidade de sua
Administrao Indireta. Admite-se, inclusive, que 100% do capital pertena
ao ente estatal criador (sociedade unipessoal, como a Caixa Econmica
Federal). J a sociedade de economia mista possui a participao de
capital privado, desde que o controle acionrio permanea com o ente
estatal a que se vincula ou a entidade de sua Administrao Indireta.
Outra diferena que a empresa pblica pode assumir qualquer
forma societria admitida em direito (sociedade annima, sociedade
limitada, sociedade em comandita, sociedade unipessoal etc.). J a
sociedade de economia mista deve obrigatoriamente revestir a condio de
sociedade annima.
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Finalmente, o foro competente para julgar as causas em que

empresa pblica federal seja parte a Justia Federal, exceto as de
acidentes de trabalho (Justia Estadual) e as sujeitas Justia Eleitoral e
Justia do Trabalho (art. 109, I, CF/88). Quanto s empresas pblicas
estaduais e municipais, a justia competente a estadual. J no caso de
sociedade de economia mista, em qualquer caso o foro competente o
estadual.
EP/SEM: DIFERENAS
Empresas pblicas
Capital
Forma societria
foro competente
exclusivamente
pblico
qualquer forma
admitida em direito
Justia Federal
(EPs federais)
Sociedades de
economia mista
na maioria pblico
sociedade annima
Justia Estadual
5.5. Consrcios Pblicos

Consrcios pblicos so pessoas jurdicas formadas pela
associao de entes federativos, que se unem para a realizao de
objetivos de interesse comum. Pode haver consrcio pblico formado pela
Unio e alguns estados, s por estados, s por municpios, por um estado e
seus municpios etc. Caso a Unio queira se consorciar com municpios, o
respectivo estado deve participar da associao. Os consrcios pblicos so
regulados pela Lei 11.107/2005, a qual regulamentada pelo Decreto
6.017/2007.
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UNIO
ESTADO
CONSRCIO
PBLICO
ESTADO
MUNICPIO
O consrcio pblico pode ser de direito pblico ou de direito

privado. No primeiro caso, uma espcie de autarquia, a chamada
associao pblica (art. 41, IV, do Cdigo Civil). O consrcio pblico de
direito pblico, por ser formado pela participao de diversas entidades
federativas, pertence Administrao Indireta de todos os entes
consorciados (art. 6., 1., Lei 11.107/2005).
J o consrcio pblico de direito privado observar as normas de
direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de
contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser
regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) (art. 6., 2., Lei
11.107/2005). A lei no esclareceu se, neste caso, o consrcio integraria
ou no a Administrao Indireta dos entes consorciados, havendo
divergncia doutrinria quanto ao tema.
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Frise-se que, segundo a lei, o consrcio pblico de direito pblico

uma espcie de autarquia, e no uma nova espcie de entidade da
Administrao Indireta. J o consrcio pblico de direito privado ainda
carece de melhor tratamento doutrinrio e jurisprudencial, no se podendo
nem mesmo afirmar, conforme citado acima, se pertence ou no
Administrao Pblica.
6. Entidades Paraestatais
As entidades paraestatais ou entes de cooperao no
pertencem Administrao Pblica, mas desempenham atividades de
interesse do Estado, razo pela qual este incentiva suas atividades, muitas
vezes com aportes oramentrios e cesso de pessoal.
As entidades paraestatais compem o chamado Terceiro Setor,
constitudo por entidades privadas que desempenham atividades sem
fins lucrativos e de interesse pblico. Como espcies deste gnero,
temos os servios sociais autnomos, as organizaes sociais e as
organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips).
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6.1. Servios Sociais Autnomos

Os servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito
privado, institudas mediante autorizao de lei, para ministrar
assistncia ou ensino a certas categorias profissionais, sendo mantidos
por dotaes oramentrias ou contribuies corporativas. Esto sujeitos a
controle finalstico e devem prestar contas ao Tribunal de Contas dos
recursos pblicos recebidos. So exemplos as entidades do Sistema S:
Sesi, Sesc, Senai, Sebrae e outras.
Segundo o TCU, os servios sociais autnomos, por arrecadarem e

gerirem recursos pblicos (contribuies profissionais), esto sujeitos aos
princpios da Administrao Pblica; devem realizar processo seletivo para
contratao de pessoal (celetista), com impessoalidade, ampla publicidade
e critrios objetivos de seleo; e promover licitaes para celebrao de
contratos, neste caso, por meio de regulamento prprio, atendidos os
preceitos da Lei 8.666/1993.
6.2. Organizaes Sociais
As organizaes sociais (OS) so reguladas, na esfera federal, pela
Lei 9.637/1998. So entidades privadas sem fins lucrativos que
desempenham atividades de interesse do Estado, dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade.
23

As organizaes sociais relacionam-se aos ideais de enxugamento do

Estado, decorrentes das diretrizes da reforma gerencial do Estado iniciada
em 1995, com a transferncia paulatina de certas atividades no
exclusivas de Estado para o setor privado.
As OS, aps serem assim qualificadas por decreto do Executivo
(ex.: Decretos 4.077 e 4.078, ambos de 2002), celebram com o ente
estatal, por meio do Ministrio mais afeto a sua atividade, um contrato de
gesto, ficando aptas a receberem recursos oramentrios, isenes
fiscais, direitos de uso de bens pblicos e at mesmo cesso de pessoal
para o melhor desempenho de suas atividades. Ficam sujeitas, contudo, ao
alcance de metas e a prestao de contas ao Estado. A deciso de qualificar
uma entidade como OS discricionria do Poder Pblico.
A Lei 9.637/1998 prev que as OS devem ter um conselho de
administrao composto por membros representantes do Poder Pblico e
da sociedade civil. O contrato de gesto deve ser aprovado pelo Conselho
de Administrao da entidade, antes de ser submetido ao Ministro de
Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente atividade
fomentada.
De acordo com a Lei 9.637/1998, contrato de gesto o instrumento
firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao
social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e
execuo de atividades relativas s reas acima relacionadas (ensino,
pesquisa cientfica etc.).
O contrato de gesto deve ser elaborado de comum acordo entre o
rgo ou entidade supervisora e a OS, discriminando as atribuies,
responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social.
Aps isso, ele deve ser submetido, aps aprovao pelo Conselho de
Administrao da OS, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da
rea correspondente atividade fomentada.
24

Na elaborao do contrato de gesto, devem ser observados os

seguintes preceitos:
- Especificao do programa de trabalho proposto pela OS;
- Estipulao das metas a serem atingidas e dos respectivos prazos
de execuo;
- Previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade
e produtividade;
- Estipulao dos limites e critrios para despesas com
remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas
pelos dirigentes e empregados da OS, no exerccio de suas funes.
Alm disso, os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da
rea devem definir as demais clusulas dos contratos de gesto de que
sejam signatrios.
A execuo do contrato de gesto ser fiscalizada pelo rgo ou
entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade
fomentada. Os responsveis pela fiscalizao, se tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens
de origem pblica pela OS, devero dar cincia do fato ao Tribunal de
Contas da Unio, sob pena de assumirem responsabilidade solidria pelo
ocorrido.
Vale destacar que o contrato de gesto no um contrato, na
acepo tradicional do termo, visto que no envolve interesses
contraditrios. Trata-se mais de um acordo operacional (acordoprograma), em que a Administrao e a entidade privada definem um
programa de trabalho, com fixao de metas, critrios para avaliao de
desempenho e responsabilidades.
25

Por fim, a OS poder perder sua qualificao, quando for constatado

o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto. A
desqualificao ser precedida de processo administrativo, assegurado o
direito de ampla defesa. Os dirigentes da OS respondero pelos danos ou
prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso.
6.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (oscips)
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(oscips) so entidades privadas sem fins lucrativos, que desenvolvem
atividades de interesse do Estado. Guardam semelhana com as
organizaes sociais.
As oscips recebem essa qualificao por ato vinculado do
Ministrio da Justia e, aps isso, celebram com o ente estatal um
termo de parceria, que define direitos, obrigaes e responsabilidades,
passando a entidade a receber apoio do Governo, em troca do alcance de
metas estabelecidas. So previstas na Lei 9.790/1999, a qual
regulamentada pelo Decreto 3.100/1999.
A Lei 9.790/1999 no exige a existncia de conselho de
administrao para as oscips, mas prev a constituio de conselho fiscal
ou rgo equivalente, dotado de competncia para opinar sobre os
relatrios de desempenho financeiro e contbil e sobre as operaes
patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores
da entidade.
O termo de parceira em muito se assemelha ao contrato de gesto,
sendo as diferenas principais entre eles o fato de o termo de parceria no
prever a utilizao de bens pblicos, nem a cesso de servidores s
entidades paraestatais.
26

De acordo com a Lei 9.790/1999, termo de parceria o instrumento

passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as Oscips e destinado
formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a
execuo das atividades de interesse pblico previstas na citada Lei. O
termo de parceria discriminar os direitos, responsabilidades e obrigaes
das partes signatrias. Sua celebrao deve ser precedida de consulta aos
Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao
existentes, nos respectivos nveis de governo.
A execuo do objeto do termo de parceria ser acompanhada e
fiscalizada por rgo do Poder Pblico da rea de atuao correspondente
atividade fomentada e pelos citados Conselhos de Polticas Pblicas. Os
responsveis pela fiscalizao, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem
pblica pela Oscip, daro imediata cincia do ocorrido ao Tribunal de
Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de responsabilidade
solidria.
27

QUADRO COMPARATIVO: OS X OSCIPS

Prof. Luciano Oliveira
ORGANIZAES DA SOCIEDADE
CIVIL DE INTERESSE PBLICO
(OSCIPS)
ORGANIZAES SOCIAIS (OS)
Entidades privadas sem fins lucrativos Entidades privadas sem fins lucrativos
no integrantes da Administrao Pblica. no integrantes da Administrao Pblica.
Realizam atividades de interesse pblico Realizam atividades de interesse pblico
no exclusivas de Estado.
no exclusivas de Estado.
Devem
possuir
conselho
de Devem possuir conselho fiscal,
de
participao
administrao, com representantes do exigncia
Poder Pblico.
representantes do Poder Pblico.
Tm a funo de substituir rgos ou
entidades estatais.
Qualificadas por decreto
(deciso discricionria).
sem
de
No tm a funo de substituir rgos ou

entidades estatais.
presidencial Qualificadas por ato do Ministrio da

Justia (deciso vinculada).
Uma entidade no pode ser qualificada

simultaneamente como OS e oscip.
Uma entidade no pode ser qualificada

simultaneamente como OS e oscip.
Celebram contrato de gesto.
Celebram termo de parceria.
A celebrao do contrato de gesto A celebrao do termo de parceria

necessita aprovao prvia do conselho necessita consulta prvia aos conselhos
de administrao da entidade.
de polticas pblicas.
Podem receber recursos oramentrios.
Podem receber cesso
servidores pblicos.
de
bens
Podem receber recursos oramentrios.

e No h previso expressa de recebimento
de cesso de bens e servidores pblicos.
No prestam contas diretamente ao TCU

(salvo em caso de tomada de contas
especial).
No prestam contas diretamente ao TCU

(salvo em caso de tomada de contas
especial).
Muito bem! Vista a teoria, vamos aos nossos exerccios. Tentem

resolver as questes antes de ler os comentrios, OK? Bons estudos!
28

7. Exerccios Comentados
1) (Cespe/Cmara dos Deputados/Analista Legislativo/2012) A
desconcentrao consiste na criao, pelo poder pblico, de uma
pessoa jurdica de direito pblico ou privado com a atribuio de
titularidade e execuo de determinado servio pblico.
Esse o conceito de descentralizao. A desconcentrao a repartio
interna da pessoa jurdica em rgos, centros de competncia
despersonalizados que executam tarefas internamente pessoa jurdica
qual pertencem. Item errado.
2) (Cespe/MPU/Analista/2010) Os rgos que integram a
administrao direta no possuem personalidade jurdica prpria
nem autonomia administrativa.
rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho
de funes estatais, por meio de seus agentes, cuja atuao imputada
pessoa jurdica a que pertencem. Os rgos so unidades administrativas
despersonalizadas, isto , no possuem personalidade jurdica. Em regra,
os rgos pblicos no possuem autonomia administrativa, isto , no tem
competncia para se autoadministrar, pois devem cumprir as ordens
gerenciais emanadas dos escales superiores da pessoa jurdica em que se
inserem. Assim, o gabarito preliminar desta questo foi certo. Ocorre que,
conforme ensina Hely Lopes Meirelles, existem rgos, localizados no topo
da estrutura governamental, que atuam sem qualquer subordinao
hierrquica ou funcional, os chamados rgos independentes, detentores
de ampla autonomia administrativa e financeira, como a Presidncia da
Repblica, os Tribunais e as Casas Legislativas. Alm deles, h tambm os
rgos
autnomos,
imediatamente
subordinados
aos
rgos
independentes, mas ainda com autonomia administrativa, como os
Ministrios. Assim, a banca achou por bem anular esta questo.
29

3) (Cespe/MPU/Analista/2010) Um rgo (pessoa jurdica)

integrante da administrao indireta est hierarquicamente
subordinado pessoa jurdica da administrao direta que o
instituiu.
A questo possui duas falhas: afirmou que o rgo uma pessoa jurdica,
quando, na verdade, uma unidade despersonalizada; e expressou que um
rgo da administrao indireta hierarquicamente subordinado pessoa
jurdica da administrao direta, quando se sabe que no h subordinao
entre as administraes direta e indireta, mas to somente vinculao.
Item errado.
4) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) Na organizao administrativa da
Unio, o ente poltico a pessoa jurdica de direito pblico interno,
ao passo que os entes administrativos recebem atribuio da
prpria Constituio para legislar, tendo plena autonomia para
exercer essa funo.
Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades classificamse em estatais ou polticas (as quais contm os rgos da Administrao
direta) e administrativas (componentes da Administrao indireta). Os
entes polticos so pessoas jurdicas de direito pblico interno, integrantes
da estrutura constitucional do Estado. So eles a Unio, os Estados, os
Municpios e o Distrito Federal, todos dotados de autonomia poltica,
administrativa e financeira.
30

As entidades da Administrao indireta, por sua vez, possuem apenas a

autonomia administrativa, no detendo auto-organizao, pois as leis que
as criam e s quais se submetem so editadas pelo respectivo ente poltico
criador, a quem a Constituio Federal atribuiu a capacidade de legislar.
Tampouco possuem autogoverno, pois seus dirigentes so escolhidos pelo
chefe do Executivo do ente estatal instituidor. A autoadministrao a
nica caracterstica que se pode atribuir s entidades administrativas,
embora nem sempre de forma completa, j que a autoadministrao
pressupe ainda a possibilidade de o ente obter receitas prprias para seu
funcionamento, o que ocorre apenas com algumas entidades
administrativas, como as empresas estatais independentes (empresas
estatais que no recebem recursos oramentrios do ente controlador,
salvo para aumento de participao acionria).
Assim, o item est errado por dizer que os entes administrativos recebem
atribuio da Constituio para legislar, pois tal funo, como visto,
outorgada apenas s pessoas polticas. Alm disso, impreciso identificar
ente poltico com pessoa jurdica de direito pblico interno, pois algumas
pessoas de natureza administrativa tambm possuem personalidade
jurdica de direito pblico, como as autarquias e as fundaes pblicas de
direito pblico.
5) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) A Administrao direta o conjunto
de rgos que integram a Unio e exercem seus poderes e
competncias de modo centralizado, ao passo que a Administrao
indireta formada pelo conjunto de pessoas administrativas, como
autarquias e empresas pblicas, que exercem suas atividades de
forma descentralizada.
Esta est certinha, conforme vimos na teoria, no ? Alm das autarquias e
empresas pblicas, so entidades administrativas as fundaes pblicas e
as sociedades de economia mista.
31

6) (Cespe/CBMDF/Oficial Bombeiro/2007) O termo Unio designa

entidade federal de direito pblico interno, autnoma em relao s
unidades federadas. A Unio distingue-se do Estado federal, que o
complexo constitudo da Unio, dos estados, do DF e dos municpios
e dotado de personalidade jurdica de direito pblico internacional.
A Unio entidade federativa autnoma em relao aos Estados-membros
e Municpios, constituindo pessoa jurdica de direito pblico interno,
cabendo-lhe exercer as atribuies da soberania do Estado brasileiro. No
se confunde ela, porm, com o Estado Federal em si, este sim pessoa
jurdica de direito pblico internacional e formado pelo conjunto de Unio,
Estados-membros, Distrito Federal e Municpios. A Unio pode agir ora em
nome prprio, ora em nome de toda a Federao, quando, neste ltimo
caso, relacionar-se internacionalmente com os demais pases. Nota-se,
assim, que o item est correto.
7) (Cespe/TSE/Analista/2007) Com relao descentralizao e
desconcentrao, correto afirmar que, na descentralizao, a
execuo das atividades ou a prestao de servios pelo Estado
(A) indireta e mediata, na desconcentrao, direta e imediata.
(B) direta e imediata, na desconcentrao, indireta e imediata.
(C) indireta e imediata, na desconcentrao, direta e mediata.
(D) direta e mediata, na desconcentrao, indireta e imediata.
O Estado (ente estatal) pode prestar diretamente as atividades
administrativas, ou desempenh-las por meio de outras pessoas de direito
pblico ou privado por ele criadas (entidades da administrao indireta) ou
para as quais delegue as suas atividades (concessionrias, permissionrias
e autorizatrias de servios pblicos).
Quando ocorre a repartio interna de funes, com a criao de centros de
competncia despersonalizados inseridos na pessoa estatal, chamados
rgos, sem quebra de hierarquia, ocorre a denominada desconcentrao.
Na desconcentrao, a execuo das atividades administrativas direta e
imediata, pois ela continua com o prprio ente poltico.
32

Quando os servios so transferidos a entidades distintas da pessoa do

Estado, pertencentes ou no Administrao indireta, diz-se que a
atividade administrativa ocorre mediante descentralizao. O ente
descentralizado age em nome prprio, sob o controle do Estado outorgante,
mas sem vnculo hierrquico. Na descentralizao a execuo de atividade
ou a prestao de servios pelo Estado indireta e mediata, pois ela
prestada no pelo prprio ente estatal, mas por pessoa jurdica diversa, a
quem foi atribuda a realizao da atividade. Em razo do exposto, o
gabarito a letra A.
8) (Cespe/AGU/Procurador Federal/2007) No direito brasileiro, os

rgos so conceituados como unidades de atuao integrantes da
estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao
indireta e possuem personalidade jurdica prpria.
Os rgos pblicos so centros de competncia criados para o melhor
desempenho das funes do Estado. So unidades de atuao presentes
tanto na estrutura da Administrao direta como na da Administrao
indireta, mas que no possuem personalidade jurdica (esse o erro do
enunciado), pois constituem meras parties internas das entidades a que
pertencem. Note-se que tanto as pessoas polticas que englobam a
Administrao direta como as entidades da Administrao indireta podem
subdividir-se internamente em rgos.
Ao fenmeno de criao desses centros despersonalizados, no bojo da
prpria entidade, d-se o nome de desconcentrao, que no deve ser
confundido com a descentralizao, que a atribuio do servio a uma
nova entidade, isto , a uma pessoa jurdica distinta da que inicialmente
detinha a competncia para a sua prestao. Portanto, pode haver
desconcentrao tanto na Administrao Direta, como na Administrao
Indireta. O item est errado porque disse que os rgos pblicos possuem
personalidade jurdica prpria.
33

9) (Cespe/AGU/Procurador Federal/2007) As aes dos entes

polticos como Unio, estados, municpios e DF concretizam-se
por intermdio de pessoas fsicas, e, segundo a teoria do rgo, os
atos praticados por meio desses agentes pblicos devem ser
imputados pessoa jurdica de direito pblico a que pertencem.
Segundo a teoria do rgo, idealizada pelo jurista alemo Otto Gierke, as
pessoas jurdicas expressam suas vontades por meio de seus rgos, que,
por sua vez, so titularizados pelos agentes pblicos (pessoas fsicas). Os
rgos pblicos so centros de competncia criados para o desempenho de
funes do Estado, por meio de seus agentes, cuja atuao atribuda
pessoa jurdica a que pertencem. o fenmeno da imputao, conhecido
tambm como princpio da imputao volitiva, ou seja, a vontade do
agente pblico imputada (atribuda) ao rgo e, em ltima anlise,
pessoa jurdica em cuja estrutura encontra-se integrado esse rgo. Desse
modo, est certa a assertiva. Os rgos no possuem personalidade
jurdica, pois constituem meras reparties internas das entidades a que
pertencem. As aes das entidades de direito pblico, uma vez que pessoas
jurdicas no possuem vontades nem desejos, concretizam-se por meio dos
seus agentes, estes, sim, pessoas fsicas, dotados, portanto, de vontade
prpria.
10) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) Para a criao de uma autarquia,
exigido o registro do seu estatuto em cartrio competente.
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico interno, integrantes
da Administrao indireta, criadas diretamente por lei especfica, com
especializao para a consecuo de determinado servio tpico de Estado,
que, para sua melhor prestao requeira gesto administrativa e financeira
descentralizada.
34

Sendo criada por lei, no h necessidade de registro do estatuto de uma

autarquia em cartrio para que ela tenha existncia legal, pois esta decorre
diretamente da lei. Est errado, desse modo, o item. Situao diferente a
das pessoas jurdicas de direito privado da Administrao, como as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Estas tm sua
criao apenas autorizada por lei e seu efetivo nascimento ocorre por meio
do arquivamento de seus estatutos no registro competente.
Essa a regra prevista no artigo 37, XIX, da CF/88, que diz que somente
por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao. J o
artigo 45 do Cdigo Civil diz que comea a existncia legal das pessoas
jurdicas de direito privado com a inscrio do ato constitutivo no
respectivo registro, precedida, quando necessrio, de autorizao ou
aprovao do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as
alteraes por que passar o ato constitutivo.
11) (Cespe/TJPI/Juiz de Direito/2011) As autarquias so
institudas por lei, iniciando-se a sua existncia legal com a
inscrio, no registro prprio, de seu ato constitutivo.
As autarquias so criadas diretamente por lei especfica e sua existncia
comea com a entrada em vigor da lei. No h necessidade de registro do
estatuto de uma autarquia em cartrio para que ela tenha existncia legal,
conforme visto acima. Questo errada.
12) (Cespe/TSE/Analista/2007)
As
autarquias
autonomia administrativa, financeira e poltica.
possuem
As autarquias representam um dos tipos de entidades pertencentes

Administrao Pblica indireta. So criadas por lei, para a execuo de
atividades tpicas de Estado, que, para seu melhor funcionamento,
requeiram gesto administrativa e financeira descentralizada. Embora
possuam autonomia administrativa e financeira, as autarquias no detm a
autonomia poltica, atributo existente apenas nas pessoas estatais ou
polticas, razo pela qual o item est errado.
35

36

As agncias reguladoras so autarquias em regime especial, criadas para

regular determinado setor econmico. No se deve confundir as agncias
reguladoras com as agncias executivas. Estas so to somente autarquias
ou fundaes pblicas que celebram, nos termos do art. 51 da Lei n.
9.649/1998, contrato de gesto com o Poder Executivo, a fim de obter
maior autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos
oramentrios e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas
definidos no contrato de gesto. Para isso, a entidade necessita possuir um
plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional
(Perdi) em andamento. A qualificao como Agncia Executiva ser feita
por meio de decreto do Presidente da Repblica. Alm da citada lei,
aplicam-se tambm s agncias executivas os Decretos n. 2.487/1998 e
n. 2.488/1998.
O erro do enunciado foi dizer que as agncias executivas esto
hierarquicamente subordinadas administrao direta, quando se sabe que
as entidades da administrao indireta no se subordinam aos rgos da
administrao direta, mas apenas se vinculam a eles, sem nenhuma
relao de hierarquia.
15) (Cespe/TSE/Analista/2007) As fundaes pblicas s podem
ser dotadas de personalidade jurdica de direito pblico.
O artigo 37, XIX, da CF/88 diz que somente por lei especfica poder ser
criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar,
neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. Com isso, a Carta
Magna outorgou s fundaes pblicas o mesmo tratamento dispensado s
empresas estatais, que so pessoas jurdicas de direito privado: sua criao
apenas autorizada em lei, dependendo o incio de sua efetiva existncia
legal da inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, conforme o
artigo 45 do Cdigo Civil. No obstante, o Estado tem criado fundaes
pblicas diretamente por lei, o que gerou uma discusso doutrinria sobre
a real natureza da personalidade jurdica dessas entidades.
37

Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que as fundaes pblicas podem ser de
direito pblico ou de direito privado, dependendo do regime que lhe for
atribudo pela lei instituidora. Quando criada diretamente pela lei, a
fundao pblica ter personalidade pblica, com seu regime jurdico
idntico ao das autarquias, sendo, por isso, chamada de autarquia
fundacional. Hely Lopes Meirelles esclarece que, se a fundao pblica for
criada por lei, ela ter personalidade jurdica de direito pblico; se a lei
apenas autorizar a sua criao, ela ter personalidade jurdica de direito
privado. Est errado o item, portanto. Ressalte-se que a criao de
fundaes pblicas de direito privado depende da edio da lei
complementar que definir as suas reas de atuao, conforme o artigo 37,
XIX, da CF/88.
16) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) As empresas pblicas e as
sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito
privado.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so espcies do
gnero empresas estatais. Suas caractersticas comuns so o fato de serem
pessoas jurdicas de direito privado, pertencentes Administrao indireta,
cuja criao autorizada por lei especfica, para a prestao de servios
pblicos ou para a execuo de atividades econmicas. Assim, o item est
correto.
17) (Cespe/Polcia Federal/Agente/2012) Existe a possibilidade
de participao de recursos particulares na formao do capital
social de empresa pblica federal.
A empresa pblica federal tem a caracterstica de possui capital
exclusivamente pblico, isto , todos os seus scios so pessoas jurdicas
de direito pblico. No obstante, atentem-se ao fato de que uma empresa
pblica pode ser scia de outra empresa pblica. Nesse caso, teremos uma
pessoa jurdica de direito privado participando na formao do capital social
de empresa pblica. Mas, de qualquer modo, no se tratar, nesse caso, de
recursos particulares, mas de recursos do Estado, de uma entidade de
sua administrao indireta. Desse modo, o item est errado.
38

18) (Cespe/Cmara dos Deputados/Analista Legislativo/2012) A

empresa pblica pessoa jurdica de direito pblico, j que seu
capital inteiramente pblico.
Embora a empresa pblica tenha capital inteiramente pblico, ela uma
pessoa jurdica de direito privado. Questo incorreta.
19) (Cespe/TCU/Auditor Federal/2011) Ao judicial cuja parte
autora seja um cidado comum que requeira indenizao por danos
materiais e morais contra empresa pblica federal ser processada
na justia federal.
Conforme dispe o art. 109, I, da CF/88, compete aos juzes federais
processar e julgar as causas em que a Unio, entidade autrquica ou
empresa pblica federal forem interessadas na condio de autoras, rs,
assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho. Item certo.
20) (Cespe/TSE/Analista/2007) A sociedade de economia mista
possui patrimnio e personalidade prprios.
Todas as entidades da Administrao indireta (autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista), criadas
mediante o fenmeno da descentralizao, possuem patrimnio e
personalidade jurdica prprios. So entidades justamente por possurem
personalidade jurdica, isto , aptido para adquirir direitos, contrair
obrigaes e possuir patrimnio prprio, conforme ensina Maria Helena
Diniz, diferentemente dos rgos, que so centros de competncia
despersonalizados. Assim, o item est correto.
21) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB uma autarquia
e est sujeita ao princpio do concurso pblico.
39

J decidiu o STF (ADI 3.026/2006) que a OAB no se sujeita ao princpio do

concurso pblico, sendo incabvel a exigncia do certame para admisso
dos contratados pela Ordem, que so submetidos ao regime da CLT (artigo
79 da Lei n. 8.906/94 Estatuto da OAB). Segundo o Supremo, a OAB
no pode ser tida como congnere dos demais rgos de fiscalizao
profissional, nem entidade pertencente Administrao indireta da Unio.
A Ordem um servio pblico independente, categoria mpar no elenco das
personalidades jurdicas existentes no Direito brasileiro, no se incluindo na
categoria dos conselhos profissionais. Assim, est errado o item.
22) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB exerce funo
pblica, mas no uma pessoa jurdica pertencente
administrao pblica.
Segundo o STF, a Ordem dos Advogados do Brasil um servio pblico
independente, no entidade pertencente Administrao Pblica, nem
possui com esta qualquer relao ou dependncia. Decidiu a Corte Mxima
que a OAB no se sujeita aos ditames impostos Administrao Pblica
direta e indireta, no est sujeita superviso ministerial ou a qualquer
outro controle da Administrao, nem se vincula a qualquer de suas partes.
No h ordem de relao ou dependncia entre a Ordem e qualquer rgo
pblico. A OAB, portanto, no presta constas ao Tribunal de Contas da
Unio, apesar de arrecadar e utilizar recursos pblicos (contribuies
parafiscais). Acrescente-se ainda que a OAB, por constituir servio pblico,
goza de imunidade tributria em relao a seus bens, rendas e servios.
Afirmativa correta.
23) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB uma entidade
privada e por isso no exerce poder de polcia.
Segundo o STF, a OAB possui personalidade jurdica de direito pblico e
exerce poder de polcia em relao classe profissional dos advogados,
com poder de editar normas que regulam a profisso e de fixar e aplicar
multas pelo descumprimento das normas profissionais. Assim, a assertiva
incorreta.
40

24) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB uma autarquia

e est sujeita superviso ministerial.
Conforme deciso do Pretrio Excelso, a OAB um servio pblico
independente, categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas
existentes no direito brasileiro, no se incluindo na categoria dos conselhos
profissionais. Alm disso, a OAB no est sujeita superviso ministerial
ou a qualquer outro controle da Administrao. Portanto, o item falso.
25) (Cespe/TCU/Tcnico/2007)
As
entidades
paraestatais,
pessoas jurdicas de direito privado, no integrantes da
Administrao direta ou indireta, colaboram para o desempenho do
Estado nas atividades de interesse pblico, de natureza no
lucrativa.
Os servios pblicos podem ser prestados pelas entidades paraestatais,
chamadas tambm de entes de cooperao. Elas compem o que se
convencionou chamar de Terceiro Setor ou Setor Pblico No Estatal,
entendido como aquele composto por pessoas jurdicas de direito privado,
sem fins lucrativos, no integrantes da Administrao, que desenvolvem
atividades de interesse pblico, desde que no se refiram a servios
considerados exclusivos de Estado, isto , que s podem ser prestados
diretamente pelo ente estatal, a exemplo da justia e da defesa nacional.
Assim, a afirmativa verdadeira.
26) (Cespe/OAB/2007.1) As organizaes sociais so pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por
iniciativa de particulares, para desempenhar atividade tpica de
Estado.
41

As organizaes sociais, previstas na Lei n. 9.637/98, so entidades

privadas sem fins lucrativos, que desempenham atividades de interesse
pblico, referentes a servios no exclusivos de Estado (eis o erro do
enunciado, pois elas no exercem atividade tpica de Estado), que, em
funo dessa no exclusividade, podem ser transferidos para entidades da
sociedade civil, diferentemente das atividades tpicas (justia, defesa
nacional, segurana pblica etc.), que devem permanecer no mbito
estatal. As atividades desenvolvidas pelas OS so dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, proteo do meio ambiente, cultura e sade. Item
errado.
27) (Cespe/OAB/2007.1)
As
entidades
includas no denominado terceiro setor.
paraestatais
esto
As entidades paraestatais, chamadas por Hely Lopes Meirelles de entes de

cooperao, compreendem diversas entidades da sociedade civil que no
pertencem ao Estado, mas atuam paralelamente a ele, como os servios
sociais autnomos, as organizaes sociais OS (Lei n. 9.637/98), as
organizaes da sociedade civil de interesse pblico Oscips (Lei n.
9.790/99), as organizaes no governamentais ONGs e, ainda, as
fundaes de apoio s instituies federais de ensino superior IFES (Lei
n. 8.958/94). Essas entidades esto includas no denominado Terceiro
Setor. O Primeiro Setor composto pelo Estado, ao passo que o mercado
(iniciativa privada, empresariado) configura o Segundo Setor. Assim, o
item verdadeiro.
28) (Cespe/OAB/2007.1) As entidades do denominado sistema S
(SESI, SESC, SENAI, SENAC) no se submetem regra da licitao
nem a controle pelo TCU.
As entidades do Sistema S, tambm chamadas de servios sociais
autnomos, so entes paraestatais, institudos por meio de autorizao em
lei, com personalidade jurdica de direito privado, para ministrar assistncia
ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins
lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por
contribuies parafiscais. So exemplos o Sesi, o Sesc, o Senai e o Senac.
42

Sendo entes paraestatais (paralelos ao Estado), no integram a

Administrao Pblica, mas, por desempenharem atividades de interesse
pblico, so incentivados e subvencionados pelo Estado. So autorizados a
arrecadadas e utilizar na sua manuteno contribuies parafiscais
(tributos), arrecadadas dos profissionais da respectiva categoria, podendo
ainda ser subsidiadas diretamente por recursos oramentrios da entidade
que autorizou sua criao.
Pelo fato de administrarem verbas pblicas e gozarem de uma srie de
privilgios prprios de entes pblicos, os entes paraestatais esto sujeitos a
normas semelhantes s da Administrao Pblica, como a observncia aos
princpios da licitao (apesar de no estarem obrigados a seguir
rigorosamente a Lei n. 8.666/1993), a exigncia de processo seletivo para
seleo de seu pessoal (no necessariamente concurso pblico),
prestao de contas ao Tribunal de Contas da Unio e equiparao para
fins criminais de seus funcionrios a funcionrios pblicos (Cdigo Penal).
Como se nota, o item est errado.
29) (Cespe/OAB/2007.1) As organizaes da sociedade civil de
interesse pblico celebram contrato de gesto, ao passo que as
organizaes sociais celebram termo de parceria.
o inverso. As organizaes sociais celebram contrato de gesto, conforme
dito acima, e as Oscips celebram termo de parceria. Assim, esta assertiva
incorreta.
30) (Cespe/AGU/Advogado da Unio/2009) No caso de constituir
associao pblica, o consrcio pblico adquirir personalidade
jurdica de direito pblico, mediante a vigncia das leis de
ratificao do protocolo de intenes. Nesse caso, a associao
pblica integrar a administrao indireta de todos os entes da
Federao consorciados. A Unio somente participar de consrcios
pblicos de que tambm faam parte todos os estados em cujos
territrios estejam situados os municpios consorciados.
43

O consrcio pblico pode assumir personalidade jurdica de direito privado

ou de direito pblico. No segundo caso, constituir uma associao pblica,
que espcie de autarquia, pertencente Administrao indireta de todos
os entes da Federao consorciados, nos termos do artigo 6., 1., da Lei
n. 11.107/2005. Trata-se de uma nova figura chamada autarquia
interfederativa.
Segundo o artigo 6. da Lei, o consrcio pblico de direito pblico adquirir
personalidade jurdica mediante a vigncia das leis de ratificao do
protocolo de intenes. Por fim, o 2. do art. 1. da Lei estabelece que a
Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam
parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios
consorciados. Em razo do exposto, o item est correto.
44

LISTA DE QUESTES DESTA AULA

1) (Cespe/Cmara
dos
Deputados/Analista
Legislativo/2012)
A
desconcentrao consiste na criao, pelo poder pblico, de uma pessoa
jurdica de direito pblico ou privado com a atribuio de titularidade e
execuo de determinado servio pblico.
2) (Cespe/MPU/Analista/2010) Os rgos que integram a administrao
direta no possuem personalidade jurdica prpria nem autonomia
administrativa.
3) (Cespe/MPU/Analista/2010) Um rgo (pessoa jurdica) integrante da
administrao indireta est hierarquicamente subordinado pessoa jurdica
da administrao direta que o instituiu.
4) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) Na organizao administrativa da Unio, o
ente poltico a pessoa jurdica de direito pblico interno, ao passo que os
entes administrativos recebem atribuio da prpria Constituio para
legislar, tendo plena autonomia para exercer essa funo.
5) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) A Administrao direta o conjunto de
rgos que integram a Unio e exercem seus poderes e competncias de
modo centralizado, ao passo que a Administrao indireta formada pelo
conjunto de pessoas administrativas, como autarquias e empresas pblicas,
que exercem suas atividades de forma descentralizada.
6) (Cespe/CBMDF/Oficial Bombeiro/2007) O termo Unio designa entidade
federal de direito pblico interno, autnoma em relao s unidades
federadas. A Unio distingue-se do Estado federal, que o complexo
constitudo da Unio, dos estados, do DF e dos municpios e dotado de
personalidade jurdica de direito pblico internacional.
7) (Cespe/TSE/Analista/2007) Com relao descentralizao e
desconcentrao, correto afirmar que, na descentralizao, a execuo
das atividades ou a prestao de servios pelo Estado
45

(A) indireta e mediata, na desconcentrao, direta e imediata.

(B) direta e imediata, na desconcentrao, indireta e imediata.
(C) indireta e imediata, na desconcentrao, direta e mediata.
(D) direta e mediata, na desconcentrao, indireta e imediata.
8) (Cespe/AGU/Procurador Federal/2007) No direito brasileiro, os rgos
so conceituados como unidades de atuao integrantes da estrutura da
Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta e possuem
personalidade jurdica prpria.
9) (Cespe/AGU/Procurador Federal/2007) As aes dos entes polticos
como Unio, estados, municpios e DF concretizam-se por intermdio de
pessoas fsicas, e, segundo a teoria do rgo, os atos praticados por meio
desses agentes pblicos devem ser imputados pessoa jurdica de direito
pblico a que pertencem.
10) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) Para a criao de uma autarquia, exigido o
registro do seu estatuto em cartrio competente.
11) (Cespe/TJPI/Juiz de Direito/2011) As autarquias so institudas por lei,
iniciando-se a sua existncia legal com a inscrio, no registro prprio, de
seu ato constitutivo.
12) (Cespe/TSE/Analista/2007)
As
administrativa, financeira e poltica.
autarquias
possuem
autonomia
13) (Cespe/TCU/Auditor Federal/2011) No caso das autarquias, se a deciso

judicial estiver fundada em jurisprudncia do plenrio do STF, em smula
do STF ou de tribunal superior competente, no se aplicar o duplo grau de
jurisdio obrigatrio.
46

14) (Cespe/AGU/Advogado da Unio/2009) As agncias reguladoras so

autarquias sob regime especial, as quais tm, regra geral, a funo de
regular e fiscalizar os assuntos relativos s suas respectivas reas de
atuao. No se confundem os conceitos de agncia reguladora e de
agncia executiva, caracterizando-se esta ltima como a autarquia ou
fundao que celebra contrato de gesto com o rgo da administrao
direta a que se acha hierarquicamente subordinada, para melhoria da
eficincia e reduo de custos.
15) (Cespe/TSE/Analista/2007) As fundaes pblicas
dotadas de personalidade jurdica de direito pblico.
podem
ser
16) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) As empresas pblicas e as sociedades de

economia mista so pessoas jurdicas de direito privado.
17) (Cespe/Polcia Federal/Agente/2012) Existe a possibilidade de
participao de recursos particulares na formao do capital social de
empresa pblica federal.
18) (Cespe/Cmara dos Deputados/Analista Legislativo/2012) A empresa
pblica pessoa jurdica de direito pblico, j que seu capital
inteiramente pblico.
19) (Cespe/TCU/Auditor Federal/2011) Ao judicial cuja parte autora seja
um cidado comum que requeira indenizao por danos materiais e morais
contra empresa pblica federal ser processada na justia federal.
20) (Cespe/TSE/Analista/2007) A sociedade de economia mista possui
patrimnio e personalidade prprios.
21) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB uma autarquia e est
sujeita ao princpio do concurso pblico.
22) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB exerce funo pblica, mas
no uma pessoa jurdica pertencente administrao pblica.
47

23) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB uma entidade privada e

por isso no exerce poder de polcia.
24) (Cespe/OAB/2007.1) Segundo o STF, a OAB uma autarquia e est
sujeita superviso ministerial.
25) (Cespe/TCU/Tcnico/2007) As entidades paraestatais, pessoas jurdicas
de direito privado, no integrantes da Administrao direta ou indireta,
colaboram para o desempenho do Estado nas atividades de interesse
pblico, de natureza no lucrativa.
26) (Cespe/OAB/2007.1) As organizaes sociais so pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares,
para desempenhar atividade tpica de Estado.
27) (Cespe/OAB/2007.1) As entidades paraestatais esto includas no
denominado terceiro setor.
28) (Cespe/OAB/2007.1) As entidades do denominado sistema S (SESI,
SESC, SENAI, SENAC) no se submetem regra da licitao nem a
controle pelo TCU.
29) (Cespe/OAB/2007.1) As organizaes da sociedade civil de interesse
pblico celebram contrato de gesto, ao passo que as organizaes sociais
celebram termo de parceria.
30) (Cespe/AGU/Advogado da Unio/2009) No caso de constituir associao
pblica, o consrcio pblico adquirir personalidade jurdica de direito
pblico, mediante a vigncia das leis de ratificao do protocolo de
intenes. Nesse caso, a associao pblica integrar a administrao
indireta de todos os entes da Federao consorciados. A Unio somente
participar de consrcios pblicos de que tambm faam parte todos os
estados em cujos territrios estejam situados os municpios consorciados.
Gabarito:
48

1E
2X
3E
4E
5C
6C
7A
8E
9C
10E 11E 12E 13C
14E 15E 16C 17E 18E 19C 20C 21E 22C 23E 24E 25C 26E
27C 28E 29E 30C
49

Aula 02 - DAdm - LucianoOliveira

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ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Ol, concurseiros! Vamos nossa aula 02 para Analista Legislativo da

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

CONCEITOS DE ADMINISTRAO PBLICA

(Governo + Administrao Pblica stricto sensu)

(apenas Administrao Pblica stricto sensu)

2. Organizao da Administrao Pblica

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Ateno: no esquea que tambm h rgos administrativos no

Quando o servio prestado pela Administrao Direta, esteja ele

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

J a descentralizao a delegao ou a outorga de atividades

A descentralizao pode ocorrer por outorga ou delegao. Ocorre

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

DESCENTRALIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Feita por meio de lei

Feita por meio de negcio

Ateno: poderia uma entidade administrativa receber uma

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Os rgos possuem necessariamente funes, cargos e agentes.

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

rgos autnomos so os diretamente subordinados aos rgos

Quanto estrutura, os rgos podem ser simples ou compostos.

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Simples so os rgos constitudos por um nico centro de

J em relao atuao funcional, os rgos so classificados em

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

rgo unipessoal: chefiado por uma nica pessoa

rgo colegiado: decises tomadas por maioria

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Muitas vezes, para um melhor desempenho das funes estatais,

Conforme veremos, algumas delas possuem personalidade jurdica de

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

As pessoas administrativas possuem autonomia administrativa e

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Por serem pessoas de direito pblico, possuem imunidade

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Algumas autarquias so consideradas autarquias em regime

Agncias reguladoras: autarquias em regime especial

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

5.2. Fundaes Pblicas

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Se forem de direito pblico, as fundaes tero os mesmos

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Desse modo, as agncias executivas, assim como as agncias

Lei especfica a que trata exclusivamente de determinado assunto,

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

EP/SEM: CARACTERSTICAS COMUNS

Frise-se que qualquer empresa pblica ou sociedade de economia

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Diferente a situao das chamadas subsidirias das empresas

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Embora sejam pessoas jurdicas de direito privado, as estatais

Quanto s diferenas entre esses dois tipos de empresas estatais,

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

Finalmente, o foro competente para julgar as causas em que

5.5. Consrcios Pblicos

ANALISTA LEGISLATIVO DA CMARA DOS DEPUTADOS 2012

O consrcio pblico pode ser de direito pblico ou de direito

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Frise-se que, segundo a lei, o consrcio pblico de direito pblico

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6.1. Servios Sociais Autnomos