APLICACIN DEL METODO MACTOR AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

En la actual coyuntura, el ordenamiento territorial en el Per se enfrenta al problema de

continuar siendo un apndice ms de las polticas o de reinventarse bajo una nueva
perspectiva en la que se comprenda, de manera armnica, la economa, la sociedad, el
medioambiente y el territorio.
Como bien seala el gegrafo ngel Massiris, experto internacional en temas de
ordenamiento territorial, en la construccin de una poltica de OT, especialmente a travs
de la Ley de Ordenamiento Territorial [], Per tiene la oportunidad histrica de intentar
resolver los obstculos que se han opuesto al logro de un nuevo orden social y
territorialmente justo, ambientalmente sostenible, regionalmente equilibrado y
culturalmente respetuoso de las diferencias.
Hay que entender el territorio como un espacio construido social y econmicamente y no
slo como un mbito geogrfico. El desarrollo sostenible de nuestro pas se debe
fundamentar sobre la base de una visin integral del territorio que permita que las polticas
econmicas, sociales, ambientales y territoriales se articulen y respondan a objetivos
compartidos.
Sin embargo, para ello el Estado debe atreverse a replantear el actual modelo de
desarrollo como ya lo estn haciendo varios pases de la regin, para inducir, a travs de
la Ley de Ordenamiento, un nuevo orden territorial en el que la justicia social, la cohesin
territorial, la gobernanza democrtica, el derecho a una vida larga y saludable de todos los
seres vivos, el uso y ocupacin sostenible del territorio y la recuperacin de los valores
culturales que dignifican al ser humano, prevalezcan sobre el productivismo, el utilitarismo,
el eficientismo, el individualismo y la destruccin de las condiciones ambientales que
hacen posible la vida y el Buen Vivir, asevera Massiris.
Re-estructurar el aparato estatal
En la prctica, la falta de una intervencin armnica de los diversos organismos del Estado
sobre el territorio peruano ha dado lugar a la toma de decisiones centralizadas, en vista de
la precariedad de la institucionalidad estatal en gran parte del territorio nacional, la misma
que ha generado diversos problemas.
La pobreza y desigualdad, sobre todo en los espacios rurales; el centralismo del poder
econmico y de los servicios en determinadas ciudades dominantes o emergentes (1), la
disputa de competencias y de fondos entre los tres niveles de gobierno (nacional, regional,
municipal) o entre las diversas entidades que conforman el gobierno central; el deterioro y

prdida de la riqueza natural y cultural; los conflictos sociales enraizados en expectativas

colectivas que no han sido debidamente atendidas; son solo algunos ejemplos de esto.
Dada la amplia diversidad geogrfica, cultural, social y econmica del pas, la aplicacin de
una Ley de Ordenamiento Territorial requiere de la re-estructuracin del Estado. Para ello,
es necesario crear un ente rector que presida la poltica de Ordenamiento Territorial bajo
una figura supra-ministerial. Es decir, (o en su defecto), se requiere de un ente rector que
cuente con la independencia, las funciones necesarias y con una visin integral del
territorio para asegurar la articulacin de las polticas sectoriales y territoriales a favor del
desarrollo sostenible. Contar con una instancia estatal que funcione sin ambigedades en
la gestin de las atribuciones a cada nivel de gobierno y que posea una presencia a nivel
nacional es fundamental en el proceso.
Asimismo, se debe otorgar a los gobiernos regionales y locales un rol protagnico en la
planificacin territorial bajo una perspectiva descentralista. Esto supone una adecuada
delimitacin de las competencias de los diversos niveles de gobierno, su ordenamiento y
armonizacin.
La descentralizacin es una condicin fundamental para generar procesos de desarrollo a
nivel nacional. La concentracin del poder econmico y poltico en pocos lugares, sectores
y grupos privilegiados no podr lograr la instalacin de procesos sostenidos e inclusivos de
desarrollo. Sin embargo, este proceso de descentralizacin debe replantear una nueva
distribucin de los recursos financieros que se vienen asignando de manera inequitativa
entre el gobierno central, las regiones y las municipalidades.
Los esfuerzos regionales
Desde la dcada de los noventa, varios gobiernos regionales y locales han venido
realizando denodados esfuerzos para contar con instrumentos de planificacin y gestin
que le permitan dar un uso racional a su territorio, a pesar de que los procesos de
Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) fueran reglamentados en el 2004, mediante el
Decreto Supremo N 087-2004-PCM.
Si bien, en el 2006, el Decreto Supremo N 010-2006-CONAM/CD. Directiva Metodologa
para la ZEE dio orientaciones para los procesos de ZEE en diferentes mbitos territoriales
y estableci la metodologa a seguir, en la actualidad solo cinco regiones cuentan con
procesos de ZEE concluidos (2), instrumento base para el ordenamiento territorial.
As, las primeras regiones y reas en particular que realizaron procesos de ZEE fueron las
de la selva (3). Entre ellas, la ms avanzada ha sido la regin de San Martn que inici el
proceso previamente a la existencia del marco legal vigente. En el 2005, el Gobierno
Regional de San Martn asumi el compromiso de regularizar el proceso de ZEE,

aprobndose en agosto de 2006 con la Ordenanza Regional N 012-2006- GRSM/PGR la

Macrozonificacin Ecolgica y Econmica del departamento, con carcter de uso
obligatorio para todas las instituciones tanto pblicas como privadas (4).
Por su parte, Cajamarca se consolid tambin como una de las regiones ms avanzadas
en el tema estableciendo su ZEE en los tres niveles (regional, provincial y distrital). El
proceso de elaboracin de la ZEE en Cajamarca cumpli con las cinco etapas
contempladas en el Decreto Supremo N 087-2004-PCM, Reglamento de la ZEE, lo que
permiti impulsar el dilogo y el logro de consensos entre distintos actores. As, desde
junio del 2007, se conform la Comisin Tcnica Regional de ZEE, como un espacio de
coordinacin y propuesta para los mecanismos de consulta, difusin y capacitacin a fin de
sensibilizar a los actores regionales y locales para que asuman el instrumento y designen
los recursos necesarios para su implementacin.
Asimismo, el proceso de formulacin de la ZEE en Cajamarca, se destac por su carcter
participativo e informativo. Desde un inicio, se realizaron talleres y visitas de campo en
cada provincia con la participacin de la poblacin. Asimismo, se difundieron
extensamente los objetivos, fases e implicancias de la zonificacin. En diciembre del 2010
el Gobierno Regional de Cajamarca aprob la ZEE mediante Ordenanza Regional N 0182010-GR.CAJ-CR. Actualmente, se la regin se viene organizando a fin de contar con un
Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
La experiencia en la elaboracin de la ZEE (5) en las regiones nos demuestra que esta ha
sido de gran utilidad para los gobiernos regionales y locales ya que les ha permitido
identificar las potencialidades econmicas del territorio, as como sus reas frgiles y
vulnerables, contribuyendo a una toma de decisiones consciente para el desarrollo de sus
jurisdicciones. Demostrando que, lejos de ser una limitante, es un instrumento que
potencia el desarrollo de una localidad.
Si bien desde el 2008 el MINAM asume el compromiso de liderar los procesos de
ordenamiento territorial sobre la base de la ZEE, recin este ao viene preparando un plan
de incentivos a gobiernos locales para promover avances en materia de ZEE y OT.
Sin embargo, el hecho de no contar con una legislacin para el ordenamiento territorial
imposibilita concluir este proceso. Se han identificado las potencialidades y limitaciones del
territorio pero an no se llega a ordenarlo a fin de orientar las intervenciones pblicas y
privadas, en el mediano y largo plazo, y el uso y ocupacin que le queremos dar a nuestro
territorio.
Notas:

1)Las inversiones pblicas en infraestructura, la mayora de veces no han respondido a las

necesidades locales, ni a los planes de desarrollo existentes, por lo que han sido poco
eficaces para generar niveles de bienestar en la poblacin.
2)San Martn, Madre de Dios, Cusco, Piura y Cajamarca.
3)Por ejemplo, las regiones de San Martn (ZEE) y Madre de Dios (Propuesta de ZEE); y
las reas de la Cuenca del Ro Aguayta (Propuesta de ZEE), la cuenca del Ro Nanay
(Propuesta de ZEE), la carretera Iquitos Nauta (ZEE), la Zona Reservada Allpahuayo
Mishana (Meso ZEE), la cuenca del Ro Pucacuro (Propuesta preliminar de ZEE), Abanico
del Pastaza (Propuesta preliminar de Macro- ZEE), Cuenca del Ro Putumayo
(Zonificacin).
4)Gracias al desarrollo de la ZEE, la regin San Martn ha implementado una serie de
estrategias para evitar el avance de la deforestacin y lograr la recuperacin de bosques.
5)La ZEE como instrumento de diagnstico le da a las polticas de OT en Per un enfoque
ambiental. A nivel Latinoamrica el mismo enfoque lo presenta Cuba, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay.

presente artculo expone brevemente un estudio prctico de aplicacin de la

prospectiva al ordenamiento territorial en la provincia de Cienfuegos, con el
objetivo de mostrar los avances logrados en las diferentes fases estudiadas
para implementar de modo interrelacionado el enfoque territorial y el enfoque
analtico.
Como resultado se ha fortalecido la visin de futuro del territorio, definiendo: las
debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de la provincia, las variables claves, el
escenario apuesta, los principales actores y la correlacin entre el modelo apuesta, las
variables claves y el escenario apuesta.
Ello permiti fundamentar con mas rigor las estrategias territoriales y los planes de accin
necesarios para alcanzar la visin de futuro.

En el artculo se presenta una sntesis de los resultados obtenidos en el

desarrollo de una investigacin conjunta entre la Direccin Provincial de
Planificacin Fsica y la Universidad de Cienfuegos, en la cual tambin
participaron ms de veinte expertos del territorio.
Como problema cientfico se defini: al existir desequilibrios en el
Ordenamiento Territorial, enfatizando en las caractersticas de la
Infraestructura, la estructuracin del Sistema de Asentamientos Poblacionales,
los Recursos Naturales y el Uso y Destino del Suelo, no se consolida la
provincia de Cienfuegos como un territorio con un desarrollo intraregional
equilibrado, con una calidad de vida moderna, socialmente equilibrada, y un
fuerte arraigo de la cultura local.
La hiptesis general sostiene que: si se tienen en cuenta las variables claves
resultantes del sistema, el modelo seleccionado por los expertos, el escenario
tendencial y las estrategias derivadas del mismo; Cienfuegos podr aumentar
su desarrollo interno y su influencia externa, convirtindose en una regin con
un desarrollo ms equilibrado, con una alta calidad de vida y un fuerte arraigo
de su cultura local.
Entre los principales mtodos utilizados se destacan: el Anlisis Estructural o
mtodo MIC-MAC para la seleccin de las variables claves, el mtodo de

Escenarios para identificar el escenario tendencial y el mtodo MACTOR para

la identificacin de los principales actores y la formulacin de las estrategias
claves que permiten ofrecer un grado de respuesta al problema cientfico
formulado.
Se aplic el Mtodo TZ Combinado para la seleccin de los expertos que colaboraron en
cada fase de la investigacin.
Se trata de un primer intento por ofrecer resultados concretos en cuanto a la aplicacin de
la prospectiva en el mbito territorial, por lo que en ningn modo las soluciones ofrecidas
en el trabajo pueden considerarse acabadas, por el contrario, ofrecen pautas generales
para profundizar en una reflexin colectiva de anticipacin al futuro, la cual demanda de un
perfeccionamiento continuo.
Metodologa empleada
Para el desarrollo de la investigacin se consultan estudios realizados por el Instituto de
Planificacin Fsica (IPF), Instituto Nacional de Investigaciones Econmicas (INIE),
consultas a INTERNET, y notas de clases del curso Prospectiva y Ordenamiento
Territorial, ofrecido por el profesor titular Francisco Celis Mestre, en la Universidad de
Cienfuegos, a principios del ao 2001, as como documentos de trabajo de la Direccin
Provincial de Planificacin Fsica.
El procedimiento seguido para el desarrollo del trabajo se muestra en el Grfico1,
resaltando el lugar de la prospectiva en la estrategia de la investigacin.
Desarrollo
Se entiende por Prospectiva la actitud de la mente hacia la problemtica del porvenir. La
trayectoria de la prospectiva viene del porvenir hacia el presente, rebasando la proyeccin
exclusiva de tendencias para disear y construir alternativas que permitan un acercamiento
progresivo al futuro deseado.
La Prospectiva es una reflexin para la accin y la antifatalidad que ofrece una clave para
comprender y explicar las crisis. (Godet, 1991)
La utilidad de una reflexin prospectiva depende sobre todo de los objetivos que se hayan
fijado aquellos que la emprenden o la dirigen[1].
El Ordenamiento Territorial es la expresin espacial de la poltica econmica, social,
cultural, patrimonial y ambiental de toda la sociedad. Es una disciplina cientfico- tcnica,

administrativa y poltica, orientada al desarrollo equilibrado del territorio y a la organizacin

fsica del espacio, segn un concepto rector.[2]
Una forma coherente de asimilar los estudios prospectivos en el mbito regional se
muestra

en el grfico 1.
Resultados una vez aplicado el enfoque prospectivo al ordenamiento del territorio.
Una sntesis del modelo integral de desarrollo, por el que apuestan los expertos permite
visualizar una provincia con un rango poblacional entre 420 000 y 440 000 habitantes, con
un desarrollo policntrico en su sistema de asentamientos, a partir del centro provincial.

Se desarrollan cuatro centros regionales y nueve asentamientos fundamentales, en los

cuales los servicios, el empleo y el transporte se conectan de forma escalonada con
asentamientos de la franja de urbanizacin de base.
Sistema infraestructural radio concntrico, con plena integracin del uso de la tierra a los
recursos naturales, un alto desarrollo tecnolgico de la industria, la agricultura y la
construccin, donde el turismo se limita a la ciudad y su entorno.
Cienfuegos constituye un una provincia fundamental como nodo industrial y de servicios al
centro y sur del pas, con las condiciones de vida favorecidas para un mejor, mayor y ms
equilibrado nivel de vida.
En sntesis, el modelo deseado por los expertos es conservacionista en cuanto a la
utilizacin de los Recursos Naturales, Agroindustrial-Turstico en el uso y destino del suelo,
Radiconcntrico en la infraestructura y Policntrico en el Sistema de Asentamientos
Poblacionales.
Anlisis e interpretacin de la Matriz DAFO.
Como resultado del procesamiento de la matriz DAFO se obtuvo que las orientaciones
estratgicas infieren que el plan de accin de la provincia y debe centrar su atencin en
aquellas estrategias del tipo ofensivas en un 30.74% (intentar maximizar las posibilidades
utilizando y potenciando las fortalezas) y las del tipo defensivas en un 24.62%, logrando
que las fortalezas atenen el efecto negativo de las amenazas.
Como resultado de la aplicacin del mtodo MICMAC y del mtodo MACTOR, fueron
identificadas diecinueve variables claves y dieciocho actores principales. A modo de
resumen en el Cuadro1 se ofrece una sntesis de los resultados.

Cuadro 1. Variables claves y principales actores.

Variables Claves

Actor Principal

Otros Actores

V1.Sustentabilidad de

CITMA

MINAGRI, MINAZ,

los Recursos Naturales

Explotables.

MINBAS

V9.Los ecosistemas

CITMA

frgiles.

MINAGRI, MINTUR,
Pesca.

V13. Crecimiento

Sistema

Econmico.

Empresarial

V15.Concentracin

MINTRAB

Geogrfica del

Sistema Empresarial

OLPP, Empresas de
las OACE

Desempleo

V28. Cienfuegos como

Gobierno

DPPF, Polo

centro multisectorial,

Provincial

Cientfico, Empresas

cientfico, comercial y

Comercializadoras.

de negocios del Centro

y Sur del pas y del
Caribe.

V29. Evolucin Tcnica

CITMA

e industrial.

Empresas Estatales
Especializadas,
Sociedades
Annimas, Empresas
Mixtas.

V30. La infraestructura MINBAS, MITRANS, OBE, ETECSA, Unin

tcnica y de servicios

MICONS, DPRH.

tursticos regionales.

Portuaria, Empresa
de Acueducto y
Alcantarillado.

V35. La ciudad para el

MINTUR

DPRH, DPPF,

turismo internacional

Gobierno Provincial.

V36. Integracin de los MINTRAB

MINTUR, Empresas

sectores econmicos al

de la Industria

turismo.

Bsica y otros.

V37.Conectividad vial

MITRANS

Vialidad del

con Occidente y Centro

MITRANS, Empresas

del pas.

de Ferrocarriles de
Cuba, Aeronutica
Civil.

V40.El sistema de

MICONS

comunicaciones.

ETECSA, Empresa
de Radio y
Televisin, Empresa
de Correos

V46. Estructuracin del GOBIERNO

DPPF, Empresas que

SAP.

proporcionan

PROVINCIAL

empleos, servicios e
infraestructura.

V53. Mercado laboral

MINTRAB

Oficinas

para recursos

Empleadoras,

laborales.

Gobierno Provincial
y gobierno
Municipal.

V54. Evolucin de la

MINSAP

calidad de vida.

INDER, MINED,
CITMA, MINCULT,
MICONS, MINAL,
MINTRAB y otros.

V56. Nivel de vida.

GOBIERNO

MINSAP, INDER,

PROVINCIAL

MINED, CITMA,
MINCULT, MICONS,
MINAL, MINTRAB y
otros.

V58. Legislaciones y
reglamentaciones

IPF

DPPF, Gobierno en
los diferentes

sobre el Ordenamiento

niveles.

Territorial y el
Urbanismo.

V59. Disponibilidad

MEP

financiera del pas.

Empresas
Exportadoras e
Importadoras,
MINTUR y otros.

V60. Integracin de las MINTUR

MINBAS,

economas y el turismo

MICONS, MINAGRI,

de las provincias.

MINAL y otros.

V61. Orientacin de las MINVEC

MINBAS, MICONS,

inversiones o

MINTUR, MINAGRI, y

estrategias claves.

otros.

El escenario apuesta.
Result ser el escenario tendencial o ms probable. Su expresin seguir la lgica de las
variables claves. Se obtuvo de la identificacin de la hiptesis ms probable para cada una
de las variables claves.
Por tanto la provincia de Cienfuegos, se desarrollar en un escenario caracterizado por:
una importante rehabilitacin de los ecosistemas frgiles y utilizacin ms racional de los
recursos naturales exportables, un incremento en la tasa de crecimiento econmico de la
produccin, una concentracin del desempleo, a pequea escala, en determinadas reas
geogrficas de la regin y una mayor demanda de trabajo que de oferta de empleo.
Cienfuegos ser uno de los principales centros multisectoriales, cientfico, comercial y de
negocios del centro-sur del pas y del Caribe, con infraestructura tcnica y de servicios al
turista medianamente desarrollada.
Se modernizar la ciudad principal para garantizar mayores ingresos en divisas
provenientes del turismo internacional. Se integrarn altamente los sectores econmicos al
turismo, as como las economas regionales y locales.

Se fortalecer el centro provincial, con cuatro centros regionales y nueve asentamientos

fundamentales y se rehabilitar la conectividad vial con el Occidente y Centro del pas .
El sistema de comunicaciones ser moderno y competitivo. La evolucin de la calidad de
vida ser alta y segn sus potencialidades ser aceptable.
Las legislaciones y reglamentaciones sobre el ordenamiento territorial y el urbanismo
abarcarn todos los aspectos necesarios. Se recuperar la disponibilidad financiera del
pas.
Seguirn las inversiones en sectores tradicionales y se manifestar una tendencia alcista
del precio de la energa y las principales materias primas importadas. El bloqueo
econmico se mantiene parcialmente pues la presin internacional obliga al gobierno de
Estados Unidos a flexibilizar determinadas relaciones comerciales con Cuba.
Cuadro2. Correlacin entre el modelo apuesta, las variables claves y el escenario apuesta.

Temticas

Modelo apuesta

Variables que
lo explican

Sistema de

Policntrico: cuatro

V15, V46, V53,

Asentamientos

centros regionales y nueve

V54, V56

Poblacionales

asentamientos
fundamentales

Recursos

Conservacionistas:recupe V1, V9

Naturales

racin de los valores

naturales y ecolgicos de
los recursos,
fundamentalmente, los
suelos y el agua

Infraestructura

Radioconcntrica: la
conectividad vial se

V28, V30, V37, V40

transforma a partir de una

infraestructura con
desarrollo radioconcntrico.

Uso y Destino

Agroindustrial-

del Suelo

turstico: desarrollo de la

V1, V9, V35

industria, la agricultura, y la
construccin, donde el
turismo se limita a la ciudad
y su entorno.

Conclusiones
Como resultados fundamentales de la investigacin, se destacan: la matriz DAFO
territorializada, la seleccin de las variables claves de transformacin, el desarrollo de una
primera versin del escenario apuesta, partiendo del modelo territorial seleccionado por los
expertos, la identificacin de los principales actores que inciden sobre el ordenamiento
territorial y la formulacin de las estrategias fundamentales con sus correspondientes
planes de accin.
La aplicacin del Mtodo MACTOR como complemento de los estudios prospectivos
previos que se realizan desde el ao 2000, permiti profundizar en un aspecto esencial
que es la problemtica de los actores y la definicin de las estrategias y planes de accin.
Finalmente, quedaron seleccionados dieciocho actores principales, atendiendo a su objeto
social y nivel de influencia en el Ordenamiento Territorial y el Urbanismo. Estos actores se
caracterizan por sus fuertes relaciones y niveles de influencias en la temtica.
Mediante la prospectiva se cre una visin de futuro para la provincia, la cual fue
complementada con los modelos territoriales alternativos.
De dichos modelos fue elegido uno, por el cual apostaron los expertos y constituy un
fundamento esencial para la eleccin de las variables claves, las que a su vez permitieron
conformar el escenario apuesta; y este, unido al modelo territorial seleccionado permiti
delinear las Estrategias y el Plan de Acciones necesario para alcanzar la Visin de largo
plazo.
Bibliografa

Celis Mestre, F. Notas del Curso Prospectiva y Ordenamiento Territorial. Universidad de

Cienfuegos, Julio 2003.
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Duverger Goyanes, J. , Segura Prevost, R. , Ortiz Mesa, D. Escenarios Futuros de la
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1998.--12p.
Gabia, Juanjo. Prospectiva y Ordenacin del territorio. Marcombo, 1998.--182p. Espaa.
Godet, M. La Caja de Herramientas de la Prospectiva Estratgica./Michel Godet.--Espaa:
Instituto Europeo de Prospectiva y Estrategia, 1996.--101p.
Metodologas Generales. Introduccin a la prospectiva estratgica y al mtodo de
Escenarios.-- La Habana: MEP-INIE, 1996.--56p.
[1] Constituyen en su conjunto una funcin pblica que regula y controla la utilizacin del
territorio y cuya atribucin y responsabilidad corresponde al Instituto de Planificacin Fsica
y a los rganos locales del Poder Popular que lo desarrollan y gestionan de acuerdo con lo
regulado.
[2] Tomados del Proyecto Ley de Ordenamiento Territorial y el Urbanismo de la Repblica
de Cuba.