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TEMA I

EL ESTUDIO DE LA HACIENDA PBLICA


1. INTRODUCCIN
A lo largo del siglo XX, el sector pblico ha tenido un crecimiento espectacular en todos los
pases avanzados y canaliza, hoy da, una gran parte de la renta nacional.
En el conjunto de la OCDE el gasto pblico representa ms del 40% del PIB. Esto es, de cada
de renta generada en estas economas, el sector pblico decide el uso de 40 cntimos, como
sealan Albi y otros1. En el mbito de la eurozona el gasto pblico es incluso mayor, superando
ampliamente el 45% del PIB, mientras que en Estados Unidos, el gasto quedaba en 2006 algo
por debajo del 37% del PIB.
En Espaa, debido al escaso desarrollo del gasto social durante la dictadura, durante muchos
aos el gasto se situ muy por debajo del de los pases ms avanzados. As, en 1975 el gasto
pblico en Espaa era menos del 70% del promedio de la OCDE y apenas llegaba al 55% del de
la actual eurozona. Sin embargo, en el ao 2006 la situacin haba cambiado de forma
sustancial, y el gasto en Espaa era bsicamente igual al promedio de la OCDE y llegaba al 80%
del gasto promedio en la eurozona.

Otros indicadores del sector pblico reflejan esa misma imagen como es el dato del personal al
servicio de la administracin pblica: en 1976, en Espaa trabajaban para el sector pblico
menos del 7% de los empleados. 30 aos ms tarde, el porcentaje de los trabajadores pblicos
se ha duplicado, equiparndose al que existe tanto en el promedio de la OCDE como en la
eurozona.
Estas cifras muestran la importancia e inters del campo de estudio de la Hacienda Pblica y
ayudan a comprender la atencin que los economistas prestan a todo lo relacionado con la
Hacienda Pblica.

ALBI, E., GONZLEZ-PRAMO, J.M. y ZUBIRI, I.: "Economa Pblica I. Fundamentos, Presupuesto y gasto.
Aspectos macroeconmicos", 3 ed. 2009, p. 3.

2. ACTIVIDAD ECONMICA Y SISTEMAS ECONMICOS


2.1. La actividad econmica
La administracin de los recursos escasos de la sociedad constituye el campo de la actividad
econmica y acota la tarea del economista. Suele ser frecuente sistematizar los problemas que
comporta esta administracin de recursos escasos en tres grandes grupos:

Orientacin del proceso productivo: hay que decidir qu bienes escasos han de
producirse, en qu cantidad y en qu momento.
Organizacin de la produccin: hay que elegir cmo se producirn los bienes escasos:
por quin, con qu tcnica, con qu combinacin de factores y en qu lugar.
Adjudicacin de la produccin: decidir para quin se van a producir esos bienes escasos.

Son preguntas de validez universal con las que el hombre actual ha de enfrentarse en todas las
latitudes. Se han planteado siempre a lo largo de la historia. La vida humana necesita y exige
respuestas a estas cuestiones econmicas fundamentales y las respuestas obligan a elegir.
El conjunto de necesarias elecciones humanas puede realizarse a travs de distintos mtodos o
formas que pueden clasificarse en tres grupos diferentes:

Segn se deriven de la costumbre.


Sean consecuencia del mercado.
Provengan de la decisin de una autoridad.

A) Costumbre
Puede ocurrir, en primer trmino, que los bienes que se produzcan, cmo se produzcan y para
quin se obtengan se decida en virtud de una costumbre. La costumbre, como base para decidir
sobre los tres problemas bsicos de la convivencia econmica, ha jugado un papel importante en
las sociedades primitivas, pero en las desarrolladas es ms reducido.
B) Mercado
Las elecciones sociales pueden encomendarse al mercado y al sistema de precios que el
mercado genera. Una ocupacin central de los economistas ha sido y es la de explicar la forma
en la que el mercado elige.
Frente a los otros mecanismos, el mercado se distingue porque en l las elecciones econmicas
derivan de la confluencia de diversos agentes, con motivaciones egostas particulares, en un
marco caracterizado por la participacin voluntaria y la toma de decisiones descentralizada. De
esa manera, podra decirse que los deseos de los consumidores determinan qu debe producirse;
la bsqueda del beneficio y las dotaciones de factores determinan cmo hacerlo; y la escasez de
los recursos, unida a los derechos de propiedad sobre los mismos, dan respuesta al para quin.
C) Autoridad
Un tercer mtodo es posible para la resolucin de las tres cuestiones implicadas en la
administracin de los recursos escasos: el realizado por la autoridad.
En todas las sociedades modernas existe cierta organizacin colectiva con suficiente grado de
poder de coaccin sobre los individuos, como para imponer determinadas elecciones sobre qu
bienes producir, cmo y para quin, administrando de esta manera los recursos escasos.

Frente a lo que destacbamos anteriormente con relacin al mercado, las decisiones aqu se
adoptan de manera totalmente centralizada y se imponen coactivamente. Se afirma, en este caso,
que la mano visible de la autoridad sustituye a la mano invisible del mercado.
En definitiva, la administracin de los recursos escasos de la sociedad puede realizarse por
medio de la costumbre, del mercado o de la autoridad. Pero como en una sociedad dinmica se
aligera progresivamente el peso de la costumbre, ganndolo las decisiones del mercado o las
impuestas por la autoridad, el estudio de la actividad econmica debe concentrarse hoy da en
las elecciones que derivan de estos dos ltimos mecanismos: mercado y autoridad.
2.2. Los sistemas econmicos
Los diferentes sistemas econmicos se han clasificado tradicionalmente con arreglo a dos
criterios:
I) Origen de las decisiones:
Sistema de economa de mercado: las decisiones proceden mayoritariamente de ste.
Sistema de economa de direccin o planificacin central: las decisiones de la autoridad
preponderan sobre las elecciones coordinadas por el mercado.
II) Criterio que atiende a la propiedad mayoritaria de los recursos productivos:
Capitalismo: sistema en el que la propiedad privada de los medios de produccin constituye
la norma general.
Socialismo: la mayor parte de los recursos productivos son propiedad pblica.
Las dos clasificaciones anteriores responden a principios diferentes, pero histricamente se ha
dado una coincidencia segn la cual el sistema capitalista ha adoptado sus decisiones
mayoritariamente por el mecanismo del mercado, mientras que los sistemas socialistas han
optado por la direccin planificada para coordinar sus decisiones econmicas.
Sin embargo, seran concebibles otras formas de organizacin econmica. El cuadro 1 nos
ofrece los productos resultantes de combinar los dos criterios de clasificacin para diferenciar
los distintos sistemas econmicos.
Cuadro 1. Sistemas econmicos
Prop. privada
2 Criterio: Propiedad de
los recursos productivos

Prop. pblica

1er Criterio: Origen de las decisiones


Mercado
Autoridad
1. Capitalismo puro
2. Economa de direccin central
capitalista
3. Economa socialista de 4. Planificacin central socialista
mercado

Se desprenden del cuadro 1 dos tipos de sistemas econmicos adicionales a los preponderantes
de economa capitalista de mercado (1) y economa socialista de planificacin central (4):
Sistema capitalista planificado centralmente por decisiones de la autoridad (2). Se trata de un
sistema posible, pero histricamente poco importante. Los casos reales que ms se le
aproximan son el de la economa nazi alemana del perodo 1936-1945 y el de la economa
espaola posterior a la guerra civil.
Economa socialista de mercado, sistema hacia el que han mostrado cierta gravitacin
algunas economas socialistas (3). El caso de la economa de la antigua Yugoslavia ha sido el
ms aproximado, y parece que China tiende levemente al mismo.

Hoy da, la mayor parte de los pases se encontraran en un lugar intermedio entre las 4 casillas
de ese cuadro, ya que la mayora pretende el uso preferente del mercado para la asignacin de
los recursos pero con dosis, muy elevadas en algunos casos, de actuacin de la autoridad por
medio de la intervencin del sector pblico. Son los sistemas de economa mixta o economa
social de mercado.
3. LA ECONOMA
FINANCIERA

PBLICA

COMO

MARCO

DE

LA

ACTIVIDAD

En estos cuatro tipos de sistemas econmicos se concede distinto grado de importancia a las
elecciones emanadas de la autoridad y que tienen lugar en un contexto de propiedad pblica de
los medios de produccin, aunque en todos ellos existe.
En cualquiera de ellos se denomina economa pblica al conjunto de decisiones econmicas
que tienen su origen en la autoridad y son impuestas por coaccin, elecciones que operan en la
mayor parte de los casos en un contexto de propiedad pblica de los factores productivos2.
En los sistemas de economa capitalista de mercado, hoy claramente predominantes, resulta til
diferenciar una parcela concreta dentro del campo de la economa pblica: la de la actividad
financiera o hacienda pblica, que tradicionalmente ha constituido el objeto material de estudio
de esta disciplina: la Hacienda Pblica.
De ese modo, la actividad financiera pblica o hacienda pblica puede definirse como el
conjunto de elecciones econmicas que comporta la realizacin de ingresos y gastos del sector
pblico y la mutua relacin existente entre ellos. El centro de estas elecciones lo constituye el
presupuesto del sector pblico, que recoge en cada sociedad el conjunto de decisiones
financieras que han de ser programadas por la economa pblica.

Origen decisiones
Mercado
(voluntariedad)
Actividad
econmica

Autoridad
(coaccin)

Cuadro 2
Sectores econmicos

Disciplina

Economa privada

Economa
pblica

Actividad
financiera o
Hacienda
Hacienda
Pblica
Pblica
Resto

Economa
Pblica o
Economa del
Sector Pblico

Pueden aadirse dos puntualizaciones importantes para acotar con ms precisin el objeto de la
disciplina:
1) Una primera, consiste en prevenir del posible equvoco al que pueden conducir los trminos
financiacin y financiero que monopolizan el lenguaje al referirse al tema de la hacienda
pblica. En efecto, el centro de la actividad financiera pblica no reside en un puro problema
monetario o financiero. Por el contrario, lo que constituye el verdadero campo problemtico de
la actividad financiera o hacienda pblica son los diferentes efectos socioeconmicos causados
por el proceso de gastosingresos pblicos3.

De forma similar se denomina economa privada a las decisiones que tienen su origen en el mercado.
Como seala el profesor Musgrave: An cuando las operaciones de la hacienda suponen flujos monetarios de
ingresos y gastos, sus problemas bsicos no son cuestiones financieras. No se ocupa del dinero, liquidez o mercados
de capital, sino de problemas tales como la asignacin de recursos, distribucin de la renta, estabilidad de precios y
pleno empleo y desarrollo econmico.

2) La segunda puntualizacin es que no puede olvidarse que cualquier definicin de la


actividad financiera pblica tiene como punto de partida el reconocimiento de su pertenencia a
la economa pblica, de la que slo constituye una parte.
Tradicionalmente, los manuales de la disciplina han preferido la denominacin Hacienda
Pblica, por defender un estudio relativamente separado de la actividad financiera (ingresos y
gastos pblicos), y dejando a un lado cualquier tipo de consideracin sobre el resto de los
facetas de la economa pblica (regulaciones, poltica monetaria, poltica comercial, poltica
laboral, polticas de rentas,...). Pero en las ltimas dcadas (especialmente desde la obra de
Johansen de 1960) algunos autores consideran ms adecuada la denominacin Economa
Pblica o Economa del Sector Pblico, por considerar ms conveniente estudiar de forma
conjunta todos los temas de la economa pblica, de los cules la actividad financiera sera solo
una parte.
4. DIFERENTES PERSPECTIVAS PARA EL ESTUDIO DE LA ACTIVIDAD
FINANCIERA
Como hemos visto, tradicionalmente el campo de estudio de la Hacienda Pblica, esto es, su
objeto material, lo constituye la actividad financiera pblica. Pero como esta realidad objetiva es
susceptible de ser enfocada desde muy diversas perspectivas, la Hacienda Pblica puede recurrir
a diferentes aproximaciones en sus estudios y, por tanto, no puede ser asociada a un nico
objeto formal. En efecto, la actividad financiera pblica puede ser contemplada al menos desde
los siguientes puntos de vista:

Econmico. La hacienda pblica es una parte de la actividad econmica, ya que supone


elecciones entre opciones diferentes y recursos escasos, y por tanto es susceptible de ser
analizada con el instrumental analtico propio del economista. Desde este punto de vista
habra que:
o Determinar las repercusiones ejercidas por las actuaciones pblicas en materia de
ingresos y gastos pblicos sobre las distintas variables econmicas.
o Averiguar su incidencia sobre el comportamiento econmico de los agentes
privados.
o Verificar el mayor o menor grado de correspondencia de los resultados obtenidos
con los inicialmente previstos.

Polticosociolgico. La propia actividad financiera constituye una parte significativa de


las actuaciones del grupo gobernante, interesa conocer, desde esta perspectiva:
o Qu autoridad o autoridades detentan el poder financiero.
o Cmo se ejerce ste en el seno de una sociedad.
o De qu modo se eligen dichas autoridades y se adoptan las decisiones
colectivas.
Las medidas presupuestarias son, obviamente, uno de los pilares bsicos que pueden
permitir a las organizaciones polticas, en caso de acceder al ejercicio del poder, la
consecucin de sus objetivos programticos. Por otro lado, puede asimismo ponerse el
acento en cmo las relaciones entre las clases sociales se ven reflejadas en los
programas de ingresos y gastos pblicos y en cmo aqullas resultan influenciadas por
stos. Las relaciones que se establecen entre la actividad financiera y los fenmenos
sociales, especialmente los fenmenos electorales, parlamentarios y administrativos
constituye el objeto de estudio de la denominada Sociologa Financiera.

Jurdico: la actividad financiera, al igual que el resto de las actuaciones pblicas, se


encuentra supeditada al ordenamiento jurdico en todo Estado de derecho. La existencia
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de un conjunto de normas, en virtud de las cules se plasman los programas de ingresos


y gastos pblicos, y la problemtica que le es inherente, justifica y requiere su estudio
desde una ptica jurdica.

Contable: la amplia gama de operaciones econmicas realizadas por los diversos entes
encuadrados dentro del sector pblico exige que sean expresadas en un lenguaje
contable y sometidas a una clasificacin sistemtica.

tico o moral: en la medida en que los programas de ingresos y gastos pblicos son la
traduccin de determinados juicios de valor, pueden ser valorados con arreglo a los
principios de la tica.

Esta multiplicidad de puntos de vista posibles para la observacin de la actividad financiera


llev a Colm (1948) a calificar a la Hacienda Pblica como una ciencia fronteriza, en el sentido
de que la misma parece atravesar los lmites de una serie de ciencias tradicionales. No obstante,
de los diversos aspectos que ofrece la actividad financiera, el estudio y la investigacin se han
desarrollado prioritariamente hacia los tres primeros mencionados, con un singular
protagonismo del primero de ellos dentro de las proposiciones disponibles que circulan bajo la
denominacin de Hacienda Pblica.
5. CONCEPTO Y MBITO DE LA HACIENDA PBLICA
La presencia del sujeto de la actividad financiera como agente econmico diferenciado de los
agentes privados en una economa de mercado suscita, entre otras, diversas preguntas:
1. Cul es la justificacin de la intervencin pblica en una economa de mercado?
2. Cules son los criterios con arreglo a los que podemos juzgar la racionalidad de los distintos
ingresos y gastos pblicos?
3. Cules son los efectos de los ingresos y gastos pblicos sobre el comportamiento econmico
de los agentes privados?
4.- Qu criterios explican la adopcin de los ingresos y gastos pblicos y pueden servir para
predecir su evolucin a lo largo del tiempo?
El conjunto de proposiciones cientficas orientadas a dar respuesta a estos interrogantes define
el mbito de estudio de la Teora de la Hacienda Pblica. La misma, como ya se ha apuntado,
tiene como objeto material de estudio la actividad financiera pblica y adopta
fundamentalmente una perspectiva econmica para su estudio.
Para ordenar dichas proposiciones cabe utilizar, entre otros, los siguientes criterios:
1. La diferenciacin entre las proposiciones normativas y positivas.
2. La ordenacin con arreglo a un criterio histrico.
3. El enfoque de los grandes temas de la Hacienda Pblica.
6. HACIENDA PBLICA NORMATIVA Y POSITIVA
La diferenciacin entre ambos tipos de proposiciones fue iniciada por Hume y Senior,
popularizada en la ciencia econmica por J. Neville Keynes, y trasladada finalmente al campo
de la Hacienda Pblica por Richard Musgrave.
En el campo de la economa general, se denomina economa positiva al conjunto de
proposiciones que se refieren a lo que es, mientras que las que se refieren a lo que debe ser
constituyen la economa normativa.

La primera se pretende que sea, en principio, independiente de cualquier posicin tica


particular o de juicios normativos. Su objeto es proporcionar un sistema de generalizaciones que
pueda usarse para hacer predicciones correctas sobre las consecuencias de cualquier cambio en
las circunstancias. En cambio, los juicios normativos son imprescindibles en la economa
normativa.
Como hemos sealado, esta diferenciacin entre proposiciones positivas y normativas ha sido
llevada al campo de la Hacienda Pblica por Musgrave, y seguida desde entonces con
generalidad. Segn este autor, el enfoque positivo de la actividad financiera o Hacienda Pblica
positiva contiene dos grupos diversos de proposiciones:

Las teoras que analizan los efectos econmicos de los ingresos y gastos pblicos en el
contexto de una economa de mercado.
Las formulaciones ms ambiciosas tendentes a explicar por qu se aplican las polticas
existentes y predecir qu polticas de ingresos y gastos pblicos se seguirn en el futuro.

Por su parte, el enfoque normativo de la actividad financiera (la Hacienda Pblica normativa)
est constituido por el conjunto de reglas y principios con los que lograr una gestin eficiente u
ptima de la actividad financiera pblica.
A travs del enfoque normativo de la actividad financiera se ordenan los medios de que
disponen las autoridades pblicas (ingresos y gastos pblicos) para el logro de los objetivos
deseados. Una construccin normativa de la Hacienda Pblica tiene tres etapas diferentes:

Estudio de las finalidades a las que pretenden servir los distintos ingresos y gastos
pblicos.
Conocimiento de los efectos econmicos de los diversos ingresos y gastos pblicos
sobre las variables y los agentes econmicos.
Instrumentacin de la poltica perseguida: elegir los medios ms eficaces para lograr las
distintas finalidades.

Por tanto, es importante destacar que la construccin normativa de la Hacienda Pblica


incorpora, como uno de sus elementos, el conocimiento de los efectos provocados sobre la
actividad econmica privada por los ingresos y gastos pblicos, esto es, tiene un componente
positivo. Se trata de una parte fundamental de este enfoque pero que cabe considerar
independientemente de la insercin en una teora normativa de la Hacienda Pblica y que,
adems, tiene una pretensin menos ambiciosa y diferente de la teora normativa que la utiliza.
De este modo, la Hacienda Pblica normativa tratara de dar respuesta a las dos primeras
cuestiones planteadas en la pregunta anterior, o sea tratara de:

Justificar la intervencin pblica en una economa de mercado.


Definir los criterios de racionalidad de los ingresos y gastos pblicos.

Mientras que la Hacienda Pblica positiva tratara de delimitar:

Los efectos de los programas de ingresos y gastos pblicos sobre el comportamiento del
sector privado.
Los condicionantes que definen el comportamiento y la dimensin del sector pblico en
la actualidad.

7. LOS GRANDES TEMAS TRATADOS POR LA DISCIPLINA

Una manera alternativa de contemplar el campo de la Hacienda Pblica de las que ofrecen los
otros dos criterios mencionados anteriormente (positivo/normativo e histrico) consistira en
comprobar cules han sido los temas que han dado contenido preponderante a la Hacienda
Pblica y cules son los dominantes en el momento actual.
Cuando se realiza este repaso se obtiene una visin de la vitalidad de la investigacin en el
campo de la economa pblica. Hay permanentemente temas en ascenso y en decadencia que,
naturalmente, no son los mismos. Es importante destacar que estos cambios temticos no se
producen solo por la aparicin de cuestiones nuevas, sino por la forma en que las preguntas se
plantean o por el mtodo utilizado para enfocarlas y tratar de responderlas.
I. Teora de la imposicin
El primero de los tpicos generales que da su contenido a la Hacienda Pblica actual es el que
ha sido predominante a lo largo de la historia del pensamiento financiero: la teora de la
imposicin.
Su explicacin es sencilla si se tiene en cuenta el claro predominio a lo largo del siglo XIX y
primeras dcadas del XX del pensamiento econmico liberal, segn el cul el mercado debe ser
el supremo rector de la racionalidad colectiva y las escasas funciones que debe llevar a cabo el
gobierno se encuentran tasadas y bien definidas. En ese contexto los economistas slo deben
ocuparse de procurar un sistema de ingresos pblicos adecuado para financiar tales gastos.
Cuatro son las preocupaciones que dominan hoy en los escritos de los hacendistas en cuanto al
tratamiento de los impuestos:
1. A lo largo de las ltimas dcadas se aprecia una mayor atencin en el anlisis de los efectos
de los impuestos sobre la asignacin de los recursos, con una prdida de importancia de los
estudios referentes a los efectos sobre la distribucin.
Ese desplazamiento se ha reflejado claramente en el contenido de los manuales de Hacienda
Pblica, en los que han perdido peso las consideraciones relativas a los aspectos distributivos de
la imposicin.
2. Es tambin perceptible, como consecuencia del desarrollo de las tcnicas cuantitativas y de
la informtica, que los intentos de verificacin de los efectos de los impuestos se llevan a cabo a
travs de la formulacin de modelos que permitan su estimacin y contrastacin emprica.
3. Las reas dominantes en relacin con estos efectos reflejan las consecuencias ms temidas de
la imposicin, pues se refieren a la oferta de trabajo, al ahorro familiar y empresarial y al
comportamiento de las inversiones y sociedades.
4. Otros aspectos actuales de la teora de la imposicin hacen referencia a la discusin de las
posibles alternativas para su reforma. La primera y ms importante ha sido la discusin entre
aplicar un impuesto sobre la renta de base amplia frente a un impuesto sobre el gasto personal.
Es sta una controversia que dividi a los hacendistas en sus preferencias hace dcadas, puesto
que el impuesto sobre el gasto personal recibi el apoyo con la existencia de tres excelentes
anlisis: el informe Meade, el informe Lodin y el informe Bradford. No obstante esta
preferencia terica a favor de este tributo, en la prctica no se aplica en ningn pas.
Una discusin ms reciente, y que ha tenido gran reflejo en las legislaciones fiscales, gira
entorno al grado de progresividad adecuado de las tarifas del impuesto personal sobre la renta,
en particular cuando se propugna la extensin de su base. Ms an, para muchos hacendistas la
propuesta de que la base del impuesto sea lo ms amplia posible va asociada a una estructura
menos progresiva de los tipos impositivos que las que se aplicaban hace unos aos. Algunas

propuestas recientes van ms all y pretenden que el IRPF se aplique de manera lineal, es decir
con un nico tipo de gravamen4.
II. Teora del gasto pblico y presupuesto
Dentro de la teora del gasto pblico, las preocupaciones ms actuales se concretan en seis
aspectos diferentes:

Se ha consolidado y cuenta con gran reconocimiento la teora de los bienes pblicos y


de los efectos externos, que es el ncleo de la parte normativa de la disciplina y el eje
sobre el que gira el contenido de la misma.

Paralelamente a esa aceptacin del enfoque normativo se ha producido un fuerte auge


de la teora de la eleccin colectiva, que constituye hoy da el ncleo central del enfoque
positivo de la Hacienda Pblica.

Especialmente en las ltimas dcadas del siglo XX se generaliz una gran preocupacin
por el crecimiento del gasto pblico y por el elevado nivel alcanzado por el mismo, al
que se culpaba como la causa principal del gran problema del dficit pblico de la
dcada de los ochenta y noventa.

Entre los gastos pblicos han adquirido importancia relevante como objeto de estudio
por parte de los hacendistas las transferencias de la Seguridad Social y las de las
Haciendas Territoriales. Las transferencias destinadas a las empresas pblicas se
encuentran en claro retroceso debido a la aplicacin de importantes procesos
privatizadores y desreguladores por parte de muchos pases occidentales.

Creciente preocupacin de los hacendistas por la investigacin en el campo de los


servicios pblicos, a travs de un anlisis que haga factible la medicin del producto.
Histricamente, hasta las dcadas de los 50 y 60, con el desarrollo de la teora de los
bienes pblicos, la Hacienda Pblica haba prestado escasa atencin a la teora del
gasto, y haba puesto un nfasis mayor en la teora de los ingresos. Adems, en
principio esta teora del gasto se centr ms en objetivos y justificaciones generales del
mismo que en el anlisis de programas concretos. Por ello, a pesar de que aporta el
soporte conceptual necesario, no proporcionaba una visin suficiente de las
justificaciones y problemas especficos que conllevan en la prctica programas de gasto
del sector pblico tan importantes como la educacin, la sanidad, la justicia, o las
diversas categoras de prestaciones econmicas, etc. Cuestin sta que ha venido
adquiriendo importancia en los ltimos tiempos.

Negativamente se contrasta la existencia de temas que tuvieron un auge considerable en


el pasado inmediato en el campo del gasto y la presupuestacin, y que han perdido hoy
gran parte de su protagonismo. Como temas en retroceso suelen citarse el anlisis
costebeneficio y la tcnica de la planificacin del presupuesto por programas (PPBS).
La prdida de vitalidad de estos temas quizs pueda atribuirsea las dificultades tcnicas
de aplicacin y generalizacin de esos mtodos de anlisis.

III. Poltica fiscal y deuda pblica

Esta discusin ha tenido grandes consecuencias prcticas. As hasta hace unos aos en los pases occidentales el
tipo impositivo marginal del IRPF era bastante elevado (en Espaa del 56%) y la tarifa se aplicaba con muchos
tramos o escalones; en la actualidad tiende a haber menos exenciones y desgravaciones pero los tipos marginales son
ms reducidos y la tarifa tiene un menor nmero de tramos.

1. Dentro de la disciplina se viene observando en los ltimos aos una tendencia creciente a
centrar la atencin en los aspectos microeconmicos, en lnea con los denominados problemas
de asignacin y distribucin en la terminologa musgraviana, y en detrimento de los aspectos
macroeconmicos, ligados a la poltica de estabilizacin. Por ello, el tpico de la Poltica Fiscal
ha perdido protagonismo en los manuales frente a su vieja hegemona en el pasado. Baste
sealar que Musgrave concedi a ese tpico una gran atencin en su obra Teora de la
Hacienda Pblica de 1959, al dedicarle 216 paginas de un total de 651. Pero hoy este tema ha
desaparecido de muchos manuales de Hacienda Pblica, hasta el punto de considerarse ajeno a
las preocupaciones dominantes de los hacendistas.
Para el propio Musgrave ese hecho de la prdida de peso de la poltica fiscal se debe a dos
grandes razones:
El cambio acontecido desde los aos 70 en el escenario en el que debe actuar la poltica
fiscal, respecto del contemplado en las dcadas de los 50 y 60: Musgrave constata que la
preocupacin predominante por la inflacin en las ltimas dcadas ha acentuado en todos los
pases la importancia de las polticas de estabilizacin en su conjunto.
Por las alteraciones ocurridas en el anlisis econmico disponible (Macroeconoma): dentro
de la poltica de estabilizacin, a la que se atribuye una consideracin unitaria sin desglose
de la poltica fiscal, la poltica monetaria ha ido ganando preponderancia, debido a que la
renta nominal ha tendido a considerarse sobre todo dependiente de las variaciones de la
oferta monetaria.
De ese modo, la poltica fiscal fue siendo desplazada como instrumento activo de estabilizacin,
perdiendo su vieja importancia, no obstante, desde el inicio de la actual crisis econmica se han
retomado las discusiones acerca de la conveniencia de su utilizacin para salir de la misma, y
ello acabar teniendo reflejo en los manuales como ya lo hace en las revistas especializadas.
2. El tema de la deuda pblica gan preponderancia con el desarrollo de la poltica fiscal y,
lgicamente cabra esperar que la hubiese perdido a medida que fue decreciendo el inters por
esa poltica. Sin embargo, no ha ocurrido as, aunque son otros aspectos de la deuda pblica los
que ms preocupan hoy a los hacendistas, como son sus efectos sobre la tasa de ahorro de la
economa y sobre el crecimiento a largo plazo.
La aplicacin de la teora del ciclo vital del consumo/ahorro, formulada inicialmente por
Modigliani, para analizar los efectos de la deuda pblica, ha dado su argumento a mltiples
escritos recientes, revitalizando as el inters de los hacendistas actuales por el viejo tema de la
deuda pblica.
Rosen trata de valorar y resumir los cambios acaecidos en el campo de la Hacienda Pblica a lo
largo de la segunda mitad del siglo XX, y lo lleva a cabo por medio de la comparacin del
contenido de un manual representativo de finales de la dcada de los aos cuarenta (el de Lutz
de 1947), con otro de mediados de los aos noventa.
DISTRIBUCIN DE PGINAS POR TEMAS GENERALES (*)
Tema
Manual
Lutz, 1947
Rosen, 1995
Introduccin
2%
1%
Metodologa
0%
11%
Gastos
11%
38%
Ingresos e impuestos
52%
36%
Crdito pblico
10%
3%
Administracin financiera
13%
0%
Federalismo fiscal
0%
8%
Historia del pensamiento e instituciones
12%
3%

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(*) Cada entrada en la tabla muestra el porcentaje de pginas que cada texto dedica al tpico respectivo.

Los datos del cuadro le sugieren a Rosen varios rasgos de la evolucin del campo de estudio de
la Hacienda Pblica:

La atencin dedicada al lado presupuestario del gasto sola ser mucho menor que la
prestada a la vertiente de los ingresos (52% frente al 11%). Sin embargo ahora es
prcticamente la misma (36% al ingreso frente al 39% al gasto).
Seala Rosen que su manual de 1995 dedica el 11% de sus pginas a explicar temas
metodolgicos (economa del bienestar, anlisis de datos, modelo ofertademanda,
curvas de indiferencia y anlisis marginal), lo que refleja un planteamiento de la
disciplina en el que predominan la teora econmica y la econometra. Por el contrario,
estos instrumentos no eran usados por los hacendistas de hace 50 aos.
En tercer lugar, mientras que el manual de Lutz (1947) dedicaba el 13% de sus pginas
a administracin financiera (gestin de la deuda pblica), este tema no es prcticamente
considerado por el de Rosen (1995).
El tema del federalismo fiscal no reciba atencin en los aos 40, pero acapara el 8% de
las pginas en los 90. Este podra ser un dato engaoso, porque los manuales de los 40
si estudiaban la hacienda local, pero en su tratamiento se ignoraban lo que hoy da son
los temas centrales del federalismo, tales como la divisin ptima de competencias
entre diferentes niveles de gobierno y las transferencias intergubernamentales.

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