Direito Administrativo

Aula 1 Noes preliminares e regime jurdico

administrativo (princpios)

NOES PRELIMINARES
O QUE DIREITO?
De modo simplrio, um conjunto de normas impostas pelo Estado sociedade.
RAMOS DO DIREITO:
Conforme a doutrina, os ramos so: interno (atuao no territrio nacional) e externo
(atuao fora do territrio nacional), sendo o interno, dividido em pblico e privado.

Os ramos pblico e privado interessam com maior nfase ao nosso estudo, pois o
Direito Administrativo est inserido no ramo pblico, porquanto trata das relaes do Estado.
Acerca dos ramos pblico e privado, importa salientar as seguintes diferenas:
Direito pblico
Relao entre Estado e Sociedade
H desigualdade nas relaes estabelecidas
Interesse pblico prevalece

Direito Privado
Relao entre particulares
H igualdade nas relaes estabelecidas
No h, via de regra, subordinao quanto aos
direitos privados

Observaes importantes:
Inexiste a dupla personalidade do Estado. Logo, quando o Estado integrar um dos plos
de uma relao regida pelo direito privado, haver igualdade entre as partes (Estado
atua como se privado fosse, porm no perde sua personalidade jurdica de direito
pblico).
No h ramo do direito com regras exclusivamente pblicas ou exclusivamente
privadas. Exemplo: exceo do contrato no cumprido, invocada, na Lei 8.666/93,
quando o Estado, por meio da Administrao Pblica, estiver inadimplente, por mais de
90 (noventa) dias. uma regra de direito privado aplicada, embora de forma
diferida/postergada, ao direito pblico.

Podemos concluir, pelo estudo desenvolvido at este momento, que o Direito

Administrativo um ramo do direito pblico, porm, para melhor compreender a disciplina em
elucidao, preciso conceitu-la, explorando os elementos destacados pelos principais
doutrinadores brasileiros.
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:

Celso
Antnio
Bandeira de
Mello

Maria
Sylvia
Zanella
Di Pietro

ramo do direito pblico que disciplina a funo administrativa. Rege as pessoas e

rgos, que so instrumentos executores da atividade administrativa no contenciosa,
destinada a realizar os fins que o Estado busca, mediante a observao de normas e
princpios reguladores das relaes jurdico-administrativas.
Hely
Jos dos
Lopes
Santos
Meirelles
Carvalho
Embora o conceito exposto ampare as definies
definidas pelos principais
Filho
doutrinadores brasileiros, faz-se relevante explorar, embora de forma resumida, as teorias
definidoras do direito administrativo:
a) Escola de servio pblico: estuda toda atividade do Estado, porque toda
atividade realizada por ele era servio pblico;
b) Critrio do Poder Executivo: o Direito Administrativo s se preocupa com a
atuao do poder Executivo.
c) Critrio das relaes jurdicas: conjunto de normas que regem as relaes
entre o Estado e os administrados.
d) Critrio teleolgico: sistema que rege a atividade administrativa do Estado.
e) Critrio da distino entre atividade jurdica e atividade social do Estado:
estuda as relaes no sociais do Estado, pois o direito no se ocupa de polticas
pblicas, mas apenas do aspecto jurdico.
f) Critrio residual: funo administrativa tudo que no for legislativa,
jurisdicional ou poltica.
g) Critrio da administrao pblica: desenvolvido, no Brasil, por Hely Lopes
Meirelles e adotado pelo direito brasileiro. Assim, o Direito Administrativo,
como conjunto harmnico de princpios, rege rgos e entidades da
administrao pblica, a fim de concretizar os fins do Estado.
Em resumo, mediante o critrio adotado, o Direito Administrativo se ocupa da estrutura
da Administrao Pblica e da funo administrativa.
Para prosseguimos no estudo da funo administrativa, bem como da estrutura da
Administrao Pblica, faz-se necessrio relembrar alguns conceitos bsicos que envolvem o
conceito de Estado e respectivos poderes.
Estado: sociedade politicamente organizada. Tem como elementos essenciais/
estruturantes: povo, territrio e soberania (trs elementos desenvolvidos pela doutrina
tradicional) e o quarto elemento, denominado finalidade, que foi inserido pela doutrina moderna
e cobrado, em prova, pelas bancas FGV e CESPE.
No esquecer que Estado s existe quando presentes os trs elementos mencionados, ou
os quatro, caso a banca examinadora utilize o entendimento moderno.

O Estado, para atingir os fins aos quais se destina, separa-se em funes cujo exerccio
est destinado a cada um de seus Poderes, via de regra, pois estes tambm exercem funes
atpicas.
So poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. As atividades tpicas,
respectivas, so: administrar, legislar e julgar (aplicar a lei ao caso concreto). Exemplos de
atividades atpicas: Presidente da Repblica, quando edita Medida Provisria (art. 62, CF/88).
Senado Federal ao julgar o Presidente da Repblica por crime de responsabilidade (art. 52, I,
CF/88). Judicirio, quando elabora regimento interno.
Observao:
Segundo a doutrina, quando uma atividade, prevista constitucionalmente, no
puder ser classificada como administrativa, legislativa ou jurisdicional, ser
denominada funo poltica. Note-se que esta funo poder ser exercida,
conforme o caso, pelo Executivo, pelo Legislativo ou pelo Judicirio. Exemplo:
veto presidencial.
Entendido o que Estado, passamos para a distino existente entre este, Governo e
Administrao Pblica, consoante algumas caractersticas diferenciadoras destacadas por
Paludo (2012):
ESTADO

GOVERNO

Soberano
Detm o poder
-

Independente
Exerce o poder
Instrumento do Estado

ADMINISTRAO
PBLICA
Hierarquizado
Executa o poder
Instrumento do governo

Podemos depreender, ante as distines expostas e tendo em vista o conceito de Direito

Administrativo, que, nesta disciplina, exploraremos a funo administrativa do Estado. Portanto,
a partir deste momento, Estado ser entendido como Administrao Pblica.

SENTIDOS DA ADMINISTRAO PBLICA:

Tambm denominados enfoques da Administrao Pblica, so dois:
1. Sentido formal, orgnico ou subjetivo: quem exerce a atividade administrativa.
So as entidades, os rgos e, para alguns doutrinadores, os agentes pblicos.
Observao:
Devido teoria do rgo ou da imputao, a qual substituiu a teoria do
mandato, quando o agente pblico atua, quem est realizando o ato a
Administrao Pblica. Logo, no um mandatrio ou um representante, por
isso parcela da doutrina inclui o agente pblico no sentido formal, orgnico ou
subjetivo da Administrao Pblica. A ao do agente pblico imputada ao
Estado.
2. Sentido material ou objetivo: trata da Administrao Pblica enquanto funo
pblica ou atividade pblica (como fazer).
So atividades administrativas: prestao de servio pblico, polcia administrativa,
fomento e interveno na propriedade e no domnio econmico.
Observao:

 Administrao Pblica no sentido formal escrita com letras maisculas,

porm, em sentido material, com letra minscula.

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Conforme maior parte da doutrina, as principais fontes do direito administrativo so a
lei (em sentido amplo), a doutrina (trabalho dos estudiosos da rea), a jurisprudncia
(entendimento dos tribunais) e os princpios (gerais, explcitos, implcitos).
A professora Fernanda Marinela inclui os costumes (prtica habitual obrigatria) como
fonte do direito administrativo.

REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO

Neste tpico, exploramos os princpios aplicveis ao Direito Administrativo, os quais
sero agrupados da seguinte maneira:
a) Princpios base: supremacia do interesse pblico e indisponibilidade do interesse
pblico;
b) Princpios explcitos LIMPE: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia;
c) Princpios implcitos;
Obs.: contraditrio e ampla defesa esto implcitos quanto ao art. 37 da CF/88,
porm encontram expressa previso no art. 5, LV, CF/88.
d) Princpios gerais do direito: desigualdade das partes, presuno relativa de
legitimidade e necessidade da discricionariedade pblica.
Observao importante:
Os princpios no so plenos ou absolutos;
Todos os princpios so importantes, por isso, quando um princpio no for
aplicado devido prevalncia de outro, no haver excluso, mas a denominada
ponderao de interesses.
a) Princpios base:
Toda lgica do regime jurdico administrativo envolve dois princpios basilares:
1 Supremacia do interesse pblico;
2 Indisponibilidade do interesse pblico.
1 Supremacia do interesse pblico:
Justifica a desigualdade da relao jurdica administrativa, pois o interesse pblico
superior ao particular. O interesse pblico a vontade do povo, por isso a
Administrao Pblica tem prerrogativas e privilgios destinados a concretizar o
interesse da coletividade.
Poder ser primrio (vontade do povo) ou secundrio (vontade do Estado), mas,
quando estiverem em conflito, sempre prevalecer o primrio, devido ao princpio
em comento.
Exemplos: desapropriao, clusulas exorbitantes dos contratos administrativos.
2 Indisponibilidade do interesse pblico:
A Administrao Pblica no pode dispor do interesse pblico, pois este no
pertence a ela, mas ao povo.
b) Princpios explcitos:

Tambm denominados princpios mnimos.

Esto expressos no artigo 37, caput, da Constituio Federal.
Habitualmente identificados pela sigla L-I-M-P-E: Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade, Publicidade e Eficincia.
- Legalidade: base do estado de direito; quanto Administrao Pblica, vigora a
subordinao lei, pois o administrador s pode fazer o que a lei determina, porm,
em relao ao particular, vigora a no-contradio lei, ou seja, pode fazer tudo,
desde que no contrarie a lei; no aspecto constitucional, este princpio engloba a
reserva legal, a qual mais restrita do que o princpio da legalidade.
- Impessoalidade: liga-se ao princpio da igualdade ou da isonomia; no pode
haver discriminao por parte da Administrao Pblica, que deve tratar a todos da
mesma forma; impede a promoo pessoal, pois o agente pblico, tendo em vista a
teoria da imputao, ao realizar um ato, no o faz em nome prprio, mas em nome
do Estado.
- Moralidade: honestidade, tratar a coisa pblica de modo probo; diferente da
moral comum, pois a moral administrativa ou jurdica mais exigente e est
expressa, por exemplo, na Lei de Improbidade Administrativa (8429/92).
- Publicidade: em regra, os atos realizados pela Administrao pblica so
pblicos, mas a lei poder restringir a publicidade, pois esta no pode afetar a
honra, a imagem, a vida privada ou a segurana nacional; possibilita o controle da
Administrao Pblica, por isso, hodiernamente, a doutrina tem entendido que a
publicidade requisito de eficcia, e no de formalizao, dos atos administrativos.
- Eficincia: includo, na Constituio Federal, pela Emenda Constitucional
19/1998; busca resultados positivos, com otimizao de recursos; norma de eficcia
imediata; norteia a atividade do Estado.
c) Princpios implcitos: so vrios e decorrem da Constituio Federal, podendo
estar expressos em leis especiais administrativas. Dentre eles, foram destacados os
seguintes:
- Continuidade: o Estado atua ininterruptamente; servios so prestados de forma
ininterrupta.
Observaes importantes:
A greve de servidor pblico ainda no foi regulamentada por lei especfica,
mas, segundo o STF, encontra-se embasada na lei geral de greve, sendo a
ausncia de desconto na remunerao condicionada compensao de
horas;
O corte de energia eltrica, por inadimplemento do usurio, legtima,
desde que haja aviso prvio e preservao dos interesses da coletividade.
Exemplo: Municpio inadimplente cuja energia eltrica em via pblica no
cortada em razo da segurana da populao que transite na via,
principalmente no perodo noturno e na madrugada.
- Autotutela/ Controle/Sindicabilidade: poder que a Administrao Pblica possui
de rever os prprios atos, independente de provocao e sem afastar a tutela
jurisdicional.
Observaes importantes:
H dois sistemas de controle: 1) Sistema do contencioso administrativo ou
francs: o Judicirio no analisa as controvrsias administrativas, pois h o
Conselho de Estado competente pelo controle e reviso dos atos praticados
pela prpria Administrao Pblica. 2) Sistema uno, Jurisdio una ou
Sistema ingls: a Administrao Pblica pode controlar os prprios atos,
mas eles podero ser revistos pelo Poder Judicirio. Este o sistema
adotado pelo Brasil;
Smulas 346 e 473, ambos do STF;

 A Administrao Pblica, bem como o Judicirio, poder anular atos

administrativos, quando houver ilegalidade. A deciso de anulao ter
efeitos ex tunc, ou seja, retroativos;
A revogao de atos administrativos somente poder ser feita pela
Administrao Pblica, pois uma deciso referente ao mrito
administrativo, cujo efeito ex nunc, portanto no retroage.
- Motivao (Diferente de Motivo): a fundamentao do ato administrativo,
difere-se do motivo, que o fato ensejador do ato e, por conseguinte, da
motivao.
Observao importante:
Teoria dos motivos determinantes: quando a motivao no for
essencial ao ato, mas ocorrer, dever ser verdadeira, sob pena de
anulao do ato por motivao inverdica.
- Contraditrio e ampla defesa: implcitos no art. 37, caput, da Constituio
Federal, mas explcito no art. 5, inciso LV, da Constituio da Repblica; esto
presentes no processo administrativo; compreendem defesa prvia, defesa
tcnica e duplo grau de jurisdio, que no pode estar condicionado ao
pagamento de garantia ou depsito, ainda que na esfera administrativa.
Observaes importantes:
A ausncia de advogado no implica em nulidade do processo
administrativo, conforme o STF;
O contraditrio sempre ser exercido, ainda que de modo diferido
(postergado).
d) Princpios gerais do direito:
- Desigualdade das partes: decorre da supremacia do interesse pblico sobre
o particular.
- Presuno de legitimidade (relativa): presume-se que toda atividade do
Estado legtima.
- Discricionariedade: consiste na apreciao do oportuno e do conveniente.

Material Complementar: fontes e princpio da finalidade

Fontes do Direito Administrativo
Conforme doutrinas dominantes, a lei constitui fonte primria e as
demais fontes, a saber: doutrina, jurisprudncia e costumes (prticas
reiteradas de comportamento que se tornam padres obrigatrios) seriam
as fontes secundrias.
Quanto aos costumes, verifica-se que alm da professora
Fernanda Marinela, o doutrinador Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, bem como a doutrina moderna, depreende-os como fonte do
Direito Administrativo e destacam que em razo da ausncia de
legislao que os legitime, somente sero vigentes e exigveis
quando no afrontarem legislao.

 Princpio da Finalidade
Atua em defesa do interesse pblico primrio.
Inerente legalidade, para Celso Antonio Bandeira de Mello.
Sinnimo de impessoalidade, na viso de Hely Lopes Meirelles.
Relaciona-se, tambm, com o princpio da eficincia, quando
analisado sob o aspecto da finalidade prevista, em lei, para o ato
administrativo.
Deste princpio deriva a teoria do desvio de finalidade.