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El contexto social de la
planeacin educativa
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015375000003
1- 4. MAl 1988 1
CENTRE
DE
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C. A. Anderson
Mxico, 1986
UNESCO: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
SEP: Secretara de Educacin Pblica
UNESCO, 1967
ISBN 92-803-1037-2
Primera edicin en espaol, 1986.
UNESCO/SEP
ISBN 968-29-1155-9 (obra completa)
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin/Secretara de
Educacin pblica/UNESCO.
Portada: Dibujo del cdice Lad, cultura nahua-mixteca. Tomado de:
40 siglos de arte mexicano (arte prehispnico 11). Editorial Herrero/
Promexa, pg. 364.
ISBN 968-29-1156-7
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Estas preguntas no tienen respuestas nicas, ni sencillas, por consiguiente las tesis y enfoques de los diferentes autores que se presentan,
constituyen una visin pluralista y bien fundamentada de aquellos
aspectos que ms afectan a la planeacin educativa.
Las responsabilidades que los gobiernos federal y estatal asumen
sobre la educacin descentralizada, exigen que se tengan ideas claras
respecto de las consecuencias sociales, econmicas y po/{ticas de las
estrategias educativas que se adopten. Por ello confiamos que la difusin de estos temas generen anlisis y reflexiones profundas sobre el
quehacer educativo que favorezcan opciones ms justas y equilibradas,
apoyadas en los valores de solidaridad, igualdad, participacin y servicio
que son proclamados por la educacin mexicana.
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CONTENIDO
Prlogo
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Introduccin
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PRLOGO
C. Amold Anderson es profesor de sociologia y director del Centro
de Educacin Comparativa de la Universidad de Chicago. En muchas
ocasiones ha sido asesor de la UNESCO, es miembro del Consejo de
Asesores del Instituto Internaf!jorlaf de Planeamiento de la Educacin,
y particip ett la misin del Banco Mundial en Kenya. Es autor de
numerosos libros y escritos sobre planeacin
'.
. educativa y sociologia
de la educacin.
"El objetivo de este documento, dice el autor, no ha sido cuestionar
la utilidad de la planeacin educativa, sino la forma en que generalmente
se hace, y subrayar la importancia de muchos factores sociales que los
planificadores casi siempre pasan por alto". Al partir de la firme conviccin de que la planeacin educativa es necesaria, el autor desafza las
suposiciones Ji las generalizaciones fdei/es en las que a menudo se basa
la prctica. Es mucho esperar qUe todos estn de acuerdo con todos los
puntos que l plantea, pero nadie que est interesad() en las relaciones
de la escuela con la sociedad puede leer este foUeto sin sentirse impulstxlo a revisar algunas de sus propias suposiciones. En calidad de socilogo, Anderson establece los limites hasta donde piensa que la planeacin educativa puede ser eficaz, y. tambin para el uso del sistema
escolar como instiumento de cambio econmico y social. La forma en
que el autor trata estos temS cntrovertibles ser de especial inters
para quienes ya estn un poco fami/lanzados con la planeacin en los
paises en desarrollo, pero, leidos jrJnto con otros folletos de esta serie,
tambin deben ser valiosos ptJl'rl. 'el ego que desea saber ms sobre la
interaccin de la teora y la prtictica en este nuevo campo de rpido
crecimiento.
,
C.E. Beeby
Centro de Esrndios de Educacin y Desarrollo,
Universidad de Harvard.
INTRODUCCIN
AMBIGEDADES EN EL CONCErrO DE LA
PLANEACIN EDUCATIVA
La siguiente definicin de planeacin (incluidos sus aspectos en forma
lgica) se tom prestada de Dror: "El proceso de preparacin/de un
conjunto de decisiones/para actuar en el futuro/ encaminado a lograr
metas... "
Existen elementos claves en sta o en definiciones parecidas: a) orientacin al futuro; b) lo importante es la accin (ms que la adquisicin de
conocimientos, por ejemplo); c) en el diseo de algo hay una accin deliberada, por implicacin; d) existe interdependencia en un conjunto de
decisiones interrelacionadas, y e) en el mbito limitado de la decisin, un
elemento integrante es la coherencia; fmalmente f) hay, de modo inevitable, necesidad de distribuir escasos recursos entre las diversas combinaciones posibles de acciones (es decir, los costos siempre cuentan).
La planeacin puede ser concienzuda y sagaz aunque la implantacin
de los planes sea muy deficiente. Evidentemente, un planificador competente permitir que las dependencias responsables de la implantacin
incurran en ciertas deficiencias o demora; el plan que se elabora sin tener
en cuenta tales probabilidades difcilmente merece ese nombre. Sin embargo, considerar la implantacin como parte de la planeacin confunde
a sta con la operacin del sistema educativo. Por lo tanto, se debe subrayar la bsqueda de los criterios de decisin y la coherencia entre los factores de decisin orientados a la accin. Planear no es escribir recetas
para acciones especficas. En fonna implcita, entonces, ya se ha planteado una ambigedad: la confusin de la planeacin- con la implantacin.
Se mencionarn someramente otras ambigedades que se analizarn
despus.
Puede existir incompatibilidad entre la adaptacin de los resultados de
las escuelas a los objetivos de recursos humanos y la lucha por lograr los
beneficios sociales de la enseanza cuando ambos objetivos se han de
incluir en un plan completo, en especial cuando ste va tambin a fonnar
parte de un plan ms extenso. Se puede ver la planeacin educativa como
un componente de la planeacin econmica total, o la educacin puede
tomarse como un objetivo separado de la planeacin, y fmalmente las
metas pueden ser tan variadas como las funciones que se espera que lleve
Y. DIOr: The Planning Process. Intemational Review o/Administrative Sciences.
Bruselas, Vol. 29, No. 1,1963, p. 51.
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a cabo la educacin. Evidentemente, no se puede elaborar un plan educativo con fines sociales que se ajuste tambin a los objetivos elaborados
de modo cuantitativo, por ejemplo, la planeacin de los recursos humanos.
La tercera ambigedad se d'eriva de las funciones mltiples de la edu
cacin. Aunque muchas personas tendrn escuelas para preparar individuos en ciertas tareas especficas (como las que se incluyen en la capacitacin ocupacional), las escuelas provocarn, y deben provocar, muchos
otros cambios en los estudiantes, tales como adaptarse a las nuevas oportunidades. A veces se hace esfuerzo por escapar de este dilema limitando
la planeacin educativa al establecimiento de resultados slo por niveles
(determinado nmero de egresados de secundaria) nicamente con especialidades muy generales en cada nivel. Pero si bien esta opinin sobre el
problema puede conducir, de hecho, a las metas ltimas de productividad
de los planificadores, no es compatible con los programas especficos de
capacitacin para satisfacer las metas de recursos humanos.
Una vez que se dejan de lado las expectativas defmidas de recursos
humanos para un sistema escolar nacional, existe la tendencia a hablar
en trminos muy amplios. As, se espera que las escuelas se adapten a la
sociedad local para transformarla en otra ms evolucionada. Sin embargo,
las escuelas, al igual que otras dependencias de la sociedad, promovern
(o por lo menos no desarraigarn) muchas caractersticas indeseables en
sus productos; por ejemplo, las escuelas alientan a los individuos a escaparse de la fatigosa agricultura y de las tareas serviles, sean o no trabajos
para ellos. La sociedad debe tolerar muchos de estos resultados no deseados una vez que deposita su fe en la educacin formal, y ni el adoctrinamiento de los alumnos ni la manipulacin de los programas de estudios
cambiarn drsticamente esos resultados. Los dirigentes nacionales esperan que la modernizacin llegue acompaada de incremento de la proporcin de ciudadanos que sepan cmo adaptarse a las nuevas condiciones.
Las escuelas, por s solas, no pueden crear esa clase de hombres a menos
que otras polticas establezcan las oportunidades y los incentivos para que
muchos individuos planeen por s mismos en el amplio mbito de las me
tas nacionales. Pero para las escuelas esas metas son demasiado extensas
como para alinearlas de acuerdo con los planes de recursos humanos; es
casi imposible que tales planes lleguen a ser requisitos especficos para las
escuelas o cursos de estudio.
No pueden derivarse programas educativos defmidos de una serie de
metas econmicas. Slo en trminos muy amplios es tarea del sistema
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educativo adaptar la enseanza a los trabajos pronosticados. Esa respollsabilidad corresponde ms bien a las agencias de emp1l'os. Es ms fcil
idear nuevas fornlas de combinar diferentes habilidades, o habilidades
con recursos materiales. que reconstruir repetidamente un ,sh tema escolar.
En trminos generales, alguien puede especificar ms ciencia, menos len
guaje, etctera. En la actualidad, la mayor parte de las declaraciones
sobre las necesidades nacionales para esta o aquella clase de habilidad son
sumamente engaosas en cuanto a sus implicaciones para programas educativos especficos y lIO son de fiar. Adems, en la mayor parte de los
casos, al interpretar esas necesidades contenidas en planes escolares especficos surgen incoherencias para el trabajo de los estudiantes. Pero aunque el trabajo escolar se pudiera programar de acuerdo conla~ especificaciones econmicas, las naciones se decepcionaran porque la creacin y
utilizacin de los recursos humanos depende de la experiencia, cualidad
poco promovida, incluso en los mejores sistemas escolares.
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RESTRICCIONES SOCIOPOLITICAS DE LA
PLANEA CIN EDUCATIVA
La educacin en muchos pases en desarrollo [;ede convertit$e en un
servicio pblico exclusivamente. Los mrito"& de este acuerdo no se diScuten aqu, pero hay ciertas implicaciones pata la planeacill educativa.
Para aseguramos, por virtud de este arreglo, todo el sistema educativo cae
en la jurisdiccin del planificador educativo. Por otro lado, se han excluido
las posibilidades de que las escuelas privadas se ajusten a las imperfec~io
nes del sistema pblico o de cerrar las brechis. En la actualidad, la fleXibilidad e innovacin en las escuelas y otras instituciones que representaron
un papel tan central en el desartollo de la economa occidental no pueden
funcionar libremente en la mayor parte de los pases.
En un sistema educativo completamente pblico, los criterios polticos
a menudo pesan ms que los econmicos en la formulacin de la poltica
educativa. Por una parte se puede buscar altos niveles de alfabetismo y lujosas universidades por su prestigio en el mbito internacional, aunque una
menor ambicin en estas esfer~s liberaran importantes recursos para otros
proyectos de desarrollo. En pases de amplio sufragio, las rivalViades electo
rales pueden propiciar la distribucin de recursos para la educacin entre
poblaciones apticas y reas vidas de escuelas. As, se debilita el vnculo
compensador del avance econmico y del prQgreso edUclltjvO local. Puede
haber favoritismo tnico en la asignacin de los lugares en las escuelas. La
rpida expansin puede reducir a tal grado las normas que las ~timas etapas
de la enseanza estn en desventaja y los estudiantes de las universidades
locales o del extranjero deben invertir un ai'\o o ms para actualizarse.
Independientemente de cun defendibles l convincentes puedan ser algunos tle los acuerdos polticos, menoscaban la correspondencia entre la
planeacin econmica y la edu..ativa, correspondencia que reptes~nta en
gran medida la razn de ser de esta ltima: La tarea consiste, entonces,
en manejar los recursos disponibles a fin de minimizar la inqietud poltica.
Se pone atencin a la planeacin del sistema educativo a fm de implantar
decisiones no tomadas sobre bases educativas o econmicas. Tampoco las
consideraciones polticas rinden objetivos tan definidos como lJqu~Uos ~ri
vados de consideraciones educativas o econmicas. Podernos conformarnos con ciertas metas polticas para la educacin, y el planificador siempre
debe tenerlas en cuenta. Pero cuando se combinan con metas econmicas
para la educacin, puede resultar sumament~ difcil satisfacer l\Js critepos
de planeacin en cuanto a correspondencia, cohereneN y continuidad.
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Con respecto a lo considerado en esta seccin, es importante hacer notar que la prctil:a que prevalece de elaborar planes educativos en todos
los niveles nacionales pasa por alto innumerables injusticias e ineficiencias
dentro y entre los distritos de un pas. Sin embargo, si se intenta armonizar, de alguna manera, esas dos formas para cada distrito, se reducira la
correspondencia nacional general entre los planes educativos y los de otra
ndole. Se manifest ya que en la planeacin de objetivos no econmicos
y econmicos para la educacin elimina mucha de la precisin que pareca inherente a los pronsticos de r~cursos humanos a los que los planes
escolares deban ajustarse. Asimismo, el intento por armonizar las consideraciones de equidad con las de eficiencia producir incongruencias. En
ambos ejemplos, parte del desajuste representa falta de correspondencia
entre los planes a corto y largo plazos, pero la mayor parte refleja la imposibilidad de lograr un programa con especificaciones no ambiguas cuando
se considera ms de una meta desde el aspecto positivo. (Slo con un
buen nivel econmico puede una sociedad lograr equilibrio razonable
entre estas metas contrarias).
Las consideraciones de equidad en contra de las de eficiencia se vinculan, a su vez, a los problemas sobre la calidad de las escuelas. En una etapa avanzada de desarrollo, la distribucin de la educacin en la poblacin
incrementa las brechas en la educacin entre las subpoblaciones: pueblos
y ciudades, distritos ms y menos prsperos, difusores de los viejos y
nuevos valores. pobres y ricos. Se dice con frecuencia, ante estas desigualdades, que por lo menos el pas puede estar seguro de que los que se graduarn en sus escuelas, aunque sean pocos, alcanzarn niveles satisfactorios. En poblaciones en que la cultura local no aprecia la importancia de
la calidad de la educacin puede defenderse el establecimiento de normas
mnimas. Pero la fidelidad a los estndares acadmicos "altos" tambin
pueden dar lugar a graves dilemas.
Se espera que las escuelas seleccionen estudiantes para que avancen en
el sistema y sean distribuidos entre los tipos de escuelas o programas de
estudios en cualquier nivel del sistema. La seleccin puede depender
de varios factores tales como la evaluacin de los maestros, de los exmenes externos, de la capacidad para pagar o del inters. Cuando se usan las
mismas clases de indicadores, con frecuencia combinados con suposiciones en gran medida mticas sobre los "tipos de mente", se juzga si los
estudiantes sern capaces de tenninar la educacin bsica o si sera mejor
encaminarlos a un curso vocacional de otro tipo. Evidentemente, la seleccin y la distribucin estn interrelacionadas. Y, por supuesto, los
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capacitarlos para desempear funciones especializadas. La norma de equidad es ms congruente con la funcin homogeneizante de las escuelas,
mientras que las normas de eficacia se relacionan ms con la formacin
de personas especializadas, aunque ambas normas pertenezcan a las mismas tareas.
Las aspiraciones de los nios de continuar en la escuela reflejan la
apreciacin individual de las oportunidades de superarse con respecto del
resto de la poblacin, pero la continua extensin de la enseanza a la poblacin refleja la determinacin social de no permitir que los grupos privilegiados consoliden su posicin. La extensin de las escuelas a los distritos
que denotan poca disposicin a aprovecharlas diminuir las correlaciones
entre la enseanza y la ocupacin en las que el planificador se basa. Los
estrictos estndares de los exmenes y la estrecha articulacin de los niveles
escolares con base en dichos exmenes (es decir, la seleccin) aumentar
las correlaciones. Sin embargo, al mismo tiempo, un sistema escolar
sumamente selectivo basado en los exmenes acadmicos puede disminuir
la influencia total de las escuelas en la vida de los individuos, y disminuir
el efecto total de las escuelas en el crecimiento econmico.
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habihdad de fonnar conceptos y manejar smbolos. La variante ms slida de esta posicin es poner demasiada atencin en la ciencia, como fundamento de la tecnologa moderna y de organizacin social eficaz. Sin
embargo, la ciencia puede ensearse tan tcnicamente como el latn;
cuando el trabajo de laboratorio consiste en demostraciones a cargo de
un asistente humilde, los estudiantes adquirirn poco respecto a los aspectos pragmticos y experimentales de la ciencia.
La mayor parte de los argumentos relacionados con la adaptacin de
las escuelas a la sociedad local y sus necesidades son falsos o errticos.
Para mayor seguridad, si los egresados de las escuelas por lo general obtuvieran peores trabajos que los no graduados, sospecharamos que el sistema de la escuela fue de poca o nula utilidad. Pero lo ms comn es lo
contrario. Siempre es difcil decidir si las escuelas son coherentes con la
sociedad; de hecho no podemos emitir ese juicio acerca de nuestras sociedades occidentales. Las escuelas pueden apuntalar un renacimiento de las
tradiciones locales, pero preparan en forma mediocre a los estudiantes
para que participen en los cambios modernizantes. Aquellos ciudadanos
que tienen mayor contacto con Occidente pueden aprovechar ms las
escuelas, en tanto que la mayora de los escolares se ve poco influido por
la enseanza que recibe. La "idoneidad" de las escuelas puede cambiar
sin que stas se alteren porque la gente de la localidad llega a apreciar
cmo las escuelas pueden ser tiles en el logro de sus aspiraciones.
Cuando uno pregunta qu efectos pueden ejercer las escuelas en los valores de los estudiantes, lo esencial es: a qu sociedad han de adaptarse
las escuelas? La fonna de vida de los padres de los estudiantes aporta pocas
pistas para definir lo que se debe ensear, si el objetivo que est en la
mente es el progreso tecnolgico. Se est preparando a los nios para vivir
en una sociedad que slo puede encontrarse en unos cuantos sitios de su
nacin. Salvo en los "ncleos de crecimiento" de la sociedad, los esfuerzos
de las escuelas para dar preparacin recibirn poco apoyo de influencias
externas. Y esto significa, para referirnos de nuevo al contexto de la
planeacin, que el potencial productivo de los graduados debe ponderarse
menos que aqul de los graduados fonnalmente similares en sociedades
ms avanzadas. Sin embargo, el individuo que termina sus estudios
universitarios, por ejemplo, puede ganar mucho ms en una sociedad en
desarrollo, en comparacin con un egresado de secundaria, que su contra
parte en Europa. Las dos ltimas declaraciones no son incoherentes.
Los dirigentes de las escuelas pueden oponerse con todo derecho a ser
juzgados principalmente por el buen funcionamiento de sus egresados en
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el mundo del trabajo. Por todas las razones dadas en este documento, la
eficacia con la que se utilice a los egresados depende principalmente de
las decisiones y acciones fuera de las escuelas. Adems, el desempleo de los
egresados puede deberse a decisiones polticas tendientes a expandir
exageradamente las escuelas. Puede ser que se imponga a los patrones
estructuras salariales no realistas y que stos, por 10 tanto, contraten
menos hombres; o puede ser que los patrones no hayan aprendido todava a aprovechar la fuerza laboral ms capacitada que les ofrecen las escuelas que, a su vez, estn mejorando lentamente. Los egresados pueden
no ser eficaces porque la enseanza perifrica que se infiltra en las escuelas, de los pases avanzados, an no se ha arraigado; esto es, nuevamente,
una razn para mostrarse escptico de la importancia que tienen los certificados de estudios para conseguir empleo.
Cuando la educacin profesional se hace materia de discusin, se debe
dar la misma importancia al inters por la destreza como a la enseanza de
habilidades determinadas, pues las actitudes y los motivos determinan
cmo se usarn las habilidades. Al planear la capacitacin profesional en
el nivel de secundaria por ejemplo, un maestro puede elegir entre ciertas
polticas o combinaciones de ellas: a) las escuelas pueden crearse para
impartir capacitacin en oficios precisos (cmo conducir un tractor o
carpintera); b) las escuelas pueden enfocar su atencin a ensear ciencias
(incluso a que los estudiantes construyan sus propios aparatos); c) a los
estudiantes del primer ao puede drse1es en la escuela juguetes mecnicos y equipos cientficos (graduados de acuerdo con su madurez); el
aprendizaje que a la vez es un juego puede ser el ms eficaz; d) se puede
alentar diversos cursos adicionales y programas sobre la marcha aunque
stos son ms tiles en la etapa posterior a la secundaria; e) unos cuantos,
incluyendo al autor, apoyan decididamente la aplicacin de fuertes
inversiones en materia educativa para proporcionar informacin sobre las
ocupaciones.
La eleccin va, desde preparar individuos con habilidades defmidas capacitados para ocupar un empleo, a confiar en las escuelas para que preparen a las personas a recibir capacitacin precisa. La segunda posibilidad
expresa un punto de vista ms comn de patrones que de otro tipo de
personas; para la mayora de los empleados un aprendizaje eficaz para el
trabajo empieza al obtener un empleo. La educacin general y la profesional no son sustitutos, sino complementos. Esto conduce a polticas
que alientan la disponibilidad para el aprovechamiento de los individuos.
Tambin significa que los individuos deben posponer la eleccin de su
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La serie incluye:
l. El contexto social de la planeacin educativa.
C.A. Anderson.
2. Costo de los planes educativos.
J. Vaizey, J. D. Chesswas.
3. Aspectos demogrficos de la planeacin educativa.
Ta Ngoc Chau.
4. El anlisis de los costos y gastos en la educacin.
J. Hallak.
5. El anlisis costo-beneficio en la planificacin educativa.
Maureen Woodhall.
6. Planeacin educativa para una sociedad pluralista.
Chai Han Chan.
7. Los estudios en el extranjero y el desarrollo de la enseanza.
William D. Carter.
8. Por una concepcin realista de la planeacin educativa.
K. R. Mckinnon.
9. La planeacin educativa en relacin con el desarrollo rural.
G. M. Coverdale.
10. Alternativas y decisiones en la planeacin educativa.
John D. Montgomery.
11. Planeacin del programa de estudios escolares.
Arieh Lewy.
12. Factores de costo en la planificacin de sistemas de tecnologa
educativa.
Dean T. Jamison.
13. El planificador y la educacin permanente.
Pierre Furter.
14. Evaluacin crtica de la relacin entre la educa\:in y el empleo.
Martin Camoy.
15. La planeacin de la demanda y la oferta de maestras.
Peter WilIiams.
16. Planeacin de la atencin y la educacin para la primera infancia
en los pases en desarrollo.
Alastair Heron.
17. Los medios de comunicacin en los pases pobres: implicaciones
para la planeacin.
Emile G. McAnany y John K. Mayo.,
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