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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 05
Ol, pessoal!
Esta a quinta aula de Polticas Pblicas para EPPGG-MPOG. Por um erro meu
ela acabou ficando de fora do cronograma original. Nela vamos ver os seguintes itens do edital de 2009:
Aula 05 17/04:

5. O papel da burocracia no processo de formulao e implementao de polticas pblicas. 11. Polticas Pblicas no Brasil.

Espero que vocs tenham gostado do curso e que ele possa ajud-los a conquistar uma vaga num dos cargos que eu considero dos mais interessantes do
servio pblico, principalmente porque lida com temas que eu gosto muito.
Boa aula e boa prova!

Sumrio
1.

2.

PAPEL DA BUROCRACIA ....................................................................................... 2


1.1.

CONCEITOS DE BUROCRACIA ................................................................................... 3

1.2

ATORES NAS POLTICAS PBLICAS ............................................................................. 8

1.3

MODELOS DE RELAO E DE PREVALNCIA ................................................................. 11

1.4.

RELAO ENTRE POLTICOS E BUROCRATAS ................................................................. 17

POLTICAS PBLICAS NO BRASIL ...................................................................... 23


2.1.

UNIVERSALIZAO X FOCALIZAO ......................................................................... 29

2.2.

POLTICAS SOCIAIS NA CONSTITUIO DE 1988 .......................................................... 33

3.

QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 36

4.

PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 40

5.

QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 41

6.

5.1.

LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 51

5.2.

GABARITO ....................................................................................................... 56

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 56

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1. Papel da Burocracia
O termo burocracia surgiu no sculo XVIII, na Frana, pela juno da palavra
francesa bureau, que se refere a escritrio, com a palavra grega krtos,
que significa poder.
Vrios termos foram sendo construdos a partir deste sufixo cracia: gerontocracia (governo dos mais velhos), teocracia (governo por Deus), autocracia
(governo autoritrio), plutocracia (governo pelos mais ricos), tecnocracia (governo dos tcnicos), meritocracia (governo pelo mrito).
E a burocracia? Como ela se encaixa nisso? Se ela possui o sufixo cracia,
ento tambm uma forma de governo? Isso mesmo. O termo burocracia se
refere ao governo do escritrio, governo dos funcionrios pblicos.
O primeiro registro do uso do termo burocracia atribudo a Seigneur de
Gournay (1712-1759). Ele o usou como uma quarta forma de governo, na
classificao de Aristteles, de forma pejorativa, criticando o fato de estar
ocorrendo na Frana um crescimento do quadro administrativo e da normatizao, fazendo com que os funcionrios pblicos tomassem as decises em detrimento da sociedade. Ao invs de um governo do povo, surgia um governo
de escritrio. A burocracia representava, no caso, uma ameaa prpria democracia. E assim que a maior parte dos autores vai ver a burocracia a partir
da.
Vamos ver como alguns autores do Sculo XIX viam a burocracia.
O alemo Johan Gres, em 1821, fazendo de certa forma uma crtica ao
imprio da Prssia, defendia que a monarquia deveria ser combinada com
aspectos democrticos para promover a cooperao e o respeito mtuo
entre governantes e governados. Caso contrrio, caso no fossem
inseridos esses aspectos democrticos, o resultado era a burocracia, o
governo do escritrio, sem a participao da sociedade. Segundo o autor,
a burocracia estendeu o princpio da subordinao para fora do Estado,
sobre a sociedade, de forma a subjugar a populao.
John Stuart Mill, no Reino Unido em 1861, defendeu o regime
representativo como a melhor forma de governo, afirmando que a falta de
democracia criava uma sociedade alienada e distante das decises. Fora,
a democracia, o nico outro regime que poderia ser aplicado nos dias
atuais seria a burocracia. O autor via esta como eficiente, porm criticava
a imutabilidade de suas mximas. A burocracia era necessria, mas sob
o controle de rgos representativos da sociedade;

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Walter Bagehot, tambm ingls, em 1867, no concordava com a noo
de eficincia da burocracia. Ele afirmava que o sucesso da burocracia
dependia da rotina, e no seria suficientemente flexvel para lidar com
novos problemas. Era necessria a distino entre mentes que pensam
os meios e mentes que pensam os fins. Entendia-se que a Inglaterra
no assistiria evoluo da burocracia como ocorreu na Prssia porque l
a democracia era mais forte;
Gaetano Mosca fazia parte da corrente do elitismo, afirmando que as
sociedades sempre se dividiram em um pequeno grupo de governantes e
uma grande massa de governados. O autor criticou a diviso de
Aristteles em trs formas de governo, que seria mais formal do que
observada na prtica. Para Mosca, durante a histria puderam ser
observados apenas dois regimes de governo: feudal e burocrtico. No
primeiro, qualquer membro da elite pode exercer qualquer funo. No
segundo, as funes seriam exclusivas de determinados setores da elite.
Caso determinada burocracia detivesse o monoplio do poder militar e de
riqueza, haveria um absolutismo burocrtico. Por isso, seria essencial a
burocracia ser limitada por rgos representativos.
Percebam como burocracia era vista como algo contrrio democracia. No
momento que o Estado se torna maior e a burocracia comea a absorver uma
srie de decises que antes estavam no mbito dos polticos, torna-se necessrio um controle sobre ela. Vamos estudar aqui as teorias que analisaram a
relao entre burocracia e poltica, e dentro disso, vamos ver qual era a viso
de Weber em relao ao assunto.
Primeiro, importante a gente entender bem o conceito de burocracia e tirar
alguns vcios da cabea, que inclusive esto presente em muitas questes de
concursos.

1.1. Conceitos de Burocracia


O termo burocracia possui diferentes significados. Podemos citar alguns:
Forma de governo;
Conjunto de funcionrios pblicos;
Racionalidade;
Ineficincia.

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A primeira a que acabamos de ver na introduo, em que a burocracia
entendida como uma forma de governo, em que as decises so tomadas por
administradores pblicos, em muitos casos inclusive limitando a democracia.
Outra acepo do termo burocracia como o conjunto de agentes pblicos, o
aparelho do Estado, que age de forma racional. Assim, quando falamos em
burocracia, estamos nos referindo aos funcionrios pblicos, aos rgos governamentais, a estrutura do Estado.
A terceira a burocracia como racionalidade. Weber associou a burocracia com
a dominao racional-legal, ou seja, a burocracia seria a busca dos meios mais
eficientes para se alcanar determinado objetivo.
A quarta, que contrria terceira, v a burocracia como sinnimo de ineficincia. O excesso de regras, de normas, a necessidade de executar procedimentos que na maioria das vezes parecem desnecessrios fez com que as
pessoas vissem essa rigidez como lentido e desperdcio.
Estudaremos aqui nesse segundo sentido. Portanto, quando falarmos em burocracia, entendam aqui o conjunto de funcionrios pblicos, o aparelho do Estado, que age de forma racional, ou seja, buscando os meios mais eficientes
para se alcanar determinado objetivo.
Nesse caso, quando falamos em burocracia, ela estar presente em qualquer
momento da evoluo da administrao pblica, no cabendo aqui a distino
entre modelo patrimonialista, burocrtico e gerencial haver burocracia nesses trs modelos. Sei que isso pode parecer confuso para vocs, mas importante que vocs entendam de forma clara esse ponto. Haver quadro
administrativo burocracia no patrimonialismo e no gerencialismo tambm.
Isso ocorre porque ainda no patrimonialismo que comea a ser formado o
quadro administrativo, o corpo de funcionrios pblicos. Com o absolutismo, o
monarca ir centralizar o poder, separando o quadro administrativo dos meios
de administrao. Portanto, temos aqui o incio de uma burocracia no sentido
de corpo de funcionrios pblicos. Reparem que o surgimento da palavra burocracia se d ainda num momento de absolutismo na Frana. A partir de ento,
com a ampliao do Estado e a maior complexidade nas funes exercidas,
tornou o crescimento desse corpo administrativo algo inevitvel.
No gerencialismo, mesmo falando-se em diminuio do Estado, adoo de
tcnicas de gerenciamento privado, no podemos falar que no existe mais um
corpo de funcionrios pblicos. Ele vai continuar a existir, sempre falaremos
em administrao pblica, ou seja, sempre existir burocracia no sentido de
aparelho do Estado. Isso pode ser observado nesse trecho do Bresser Pereira e
Prestes Motta:

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Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema social rgido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de burocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema
social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se
flexibilizasse para deixar de ser uma organizao burocrtica.
Todo sistema social administrado segundo critrios racionais e hierrquicos
uma organizao burocrtica. Haver organizaes burocrticas mais flexveis
ou mais rgidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritrias.
Isso no significa, entretanto, que no exista nenhuma alternativa para a organizao burocrtica. Ela existe exclusivamente na forma de organizao
democrtica ou autogestionria, em que a racionalidade administrativa se expressa de baixo para cima. Existe mais em termos de utopia do que em termos de realidade.

Portanto, mesmo que se criem organizaes mais descentralizadas e flexveis,


ainda assim sero burocracias.
Como eu venho enfatizando, importante que vocs entendam esse conceito
de burocracia para poderem distinguir o que a questo do concurso est cobrando. Na maior parte das vezes, as bancas usam o termo burocracia
olhando apenas para o aspecto administrativo, ou seja, organizao centralizada, hierrquica, sem flexibilidade, com excesso de normas, impessoal, etc.
Nesse caso, a burocracia vista como sinnimo de ineficincia, um tipo de
organizao que no mais adequada para os dias atuais, em que o mundo
muda muito rapidamente. Todavia, em alguns casos poucos, mas que existem eles vo usar o termo burocracia da forma como estamos estudando
nessa aula. Vamos ver alguns exemplos:

1. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clssico de administrao presente nas monarquias europeias do sculo XIX.

A questo certa. Aqui o CESPE burocracia patrimonialista, portanto no


podemos entender que ele esteja se referindo ao modelo burocrtico de administrao pblica, j que este distinto do patrimonialista, so coisas opostas.
Portanto, o sentido aqui de quadro administrativo racional. Vejam que a
questo se refere ao absolutismo, que, como vimos, quando forma-se um
quadro administrativo desprovido dos meios de administrao.
Vamos ver outra questo:

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2. (CESPE/MDS/2006) O estamento burocrtico caracteriza-se pela conjugao de altos ocupantes de cargos pblicos, burocratas e segmentos da classe poltica, atuando
em conjunto, em benefcio prprio e em desrespeito aos princpios da impessoalidade
e do universalismo de procedimentos.

Essa questo tambm certa. Vejam que ela fala em estamento e burocracia
juntos. A expresso estamento burocrtico foi usada por Raymundo Faoro
para designar o quadro administrativo no Brasil no Sculo XIX, ou seja, um
perodo ainda patrimonialista de nossa histria. Ele estava se referindo ao grupo aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam
seu poder e sua renda do prprio Estado.
Para Raymundo Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia de senhores de terra. A literatura clssica defende que essas oligarquias, juntamente
com a burguesia mercantil, constituam as classes sociais dominantes. Faoro
no as nega, mas afirma que foi reproduzida no pas a lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV: um estamento patrimonial, originalmente
aristocrtico, formado pela nobreza decadente que perde as rendas da terra, e,
depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico, sem perder, todavia, seu
carter aristocrtico.
Podemos ver que o termo aqui usado num sentido de burocracia como quadro administrativo, e no modelo burocrtico de administrao. Mas, como eu
falei, essas questes so minoria. Normalmente burocracia se refere apenas ao
aspecto administrativo. As questes normalmente associam burocracia ROM
rigidez, ineficincia, impessoalidade, etc.
At a tudo bem, a burocracia tambm entendida sob esse aspecto, como
modelo administrativo. O grande problema, em minha opinio, que algumas
vezes as bancas vo alm do termo burocracia e associam esse aspecto administrativo de rigidez e ineficincia com o modelo racional-legal.
A dominao racional-legal aquela em que a legitimidade tem origem numa
lei que foi racionalmente criada. O modelo burocrtico de administrao no
a nica forma de dominao racional-legal. Se olharmos para o modelo gerencial, veremos que ele tambm se inclui como uma forma de dominao racional-legal, pois a razo e a lei ainda so a base da legitimidade atualmente.
Vamos ver algumas questes:

3. (CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racional-legal de administrao pblica confere eficincia, qualidade e baixo custo aos servios prestados pelo Estado aos cidados.

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Essa questo foi dada como errada, ou seja, o modelo racional-legal no
eficiente, de qualidade e baixo custo. Porm, ela se refere ao modelo burocrtico de administrao, eles usam na maioria das vezes a expresso racionallegal para designar apenas esse modelo, apesar de o gerencialismo ainda ser
racional-legal. Vamos ver uma da ESAF:

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administrao pblica gerencial,


correto afirmar que orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.

A questo foi dada como errada. Se o modelo gerencial no orientado pela


dominao racional-legal, por qual seria ento: pela tradicional ou pela carismtica? Percebam como eles tm uma viso deturpada em algumas questes,
por isso tomem muito cuidado e prestem ateno para tentar perceber qual o
sentido de burocracia que eles esto usando.
Maria das Graas Rua e Alessandra Aguiar apontam as caractersticas dos polticos e burocratas:
Podem ser considerados polticos todos aqueles atores pblicos cujas carreiras tenham por fundamento mandatos conquistados pelo voto

Caractersticas do comportamento dos polticos


a formulao e defesa de concepes ou projetos relativos s ordens
poltica, econmica e/ou social;
a legtima representao de interesses;
o exerccio da negociao mediante alianas duradouras, composies
transitrias baseadas em interesses tangenciais, barganhas e pactos
envolvendo atores pblicos e privados;
a competio, a partir dos mais diversos recursos de poder, tendo por
alvo decises orientadas tanto por conceitos e preferncias polticas de
amplo escopo e longo prazo quanto por perspectivas setoriais e
imediatas

Em contrapartida, podem ser considerados burocratas:


Aqueles membros do governo cujas carreiras no estejam subordinadas
competio eleitoral. Idealmente, as suas atividades so desempenhadas na
esfera administrativa.

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Caractersticas do comportamento dos burocratas
suas atividades so orientadas por conhecimentos especializados e
perspectivas organizacionais relativos a questes setoriais;
tem a sua atividade caracterizada pela sua permanncia na mquina
governamental, que conduz a aes e avaliaes de longo prazo, bem
como pelas diferentes sinalizaes que delimitam a sua rea de
atuao;
tem as suas aes sinalizadas no apenas, nem prioritariamente, pela
reao do eleitorado deve estar atenta, tambm, aos sinais do
mercado, das leis que regem a sua conduta e s presses dos experts

1.2 Atores nas Polticas Pblicas


Nas polticas pblicas, ator todo aquele que possui algum interesse. Se o
indivduo ou grupo no tem interesse, no considerado ator. Segundo Maria
das Graas Rua:
Como identificar os atores em uma poltica pblica? Existem diversos critrios. Entretanto, o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma
coisa em jogo na poltica em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas
decises e aes que compem a poltica em questo.

J vimos que existem dois tipos de atores, os visveis e os invisveis. J Leonardo Secchi afirma que atores relevantes em um processo de poltica pblica
so aqueles que tm capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o contedo e os resultados da poltica pblica. So os atores que conseguem sensibilizar a opinio pblica sobre problemas de relevncia coletiva. So os atores
que tm influncia na deciso do que entra ou no na agenda. So eles que
estudam e elaboram propostas, tomam decises e fazem que intenes sejam
convertidas em aes.
Tambm podemos distinguir entre atores individuais e coletivos. Os primeiros
so pessoas que agem intencionalmente em uma arena poltica, como os polticos, burocratas, formadores de opinio. Atores coletivos so grupos e organizaes que agem intencionalmente em uma poltica pblica. A expresso que
agem intencionalmente importante para distinguir dos grupos no coordenados de atores. Cada arena poltica teria uma configurao de atores prpria,
com a prevalncia de uns e ausncia de outros. Vamos v-los.

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Secchi apresenta uma categorizao dos atores:

importante tomar cuidado com o uso do termo polticos. Vimos que o termo poltica tem vrios significados, entre eles a disputa pelo poder. De um
lado, os polticos sero os atores investidos em cargos no Executivo e no Legislativo. J Maria das Graas Rua fala em atores polticos como aqueles envolvidos nos conflitos da poltica. Segundo a autora:
A poltica compreende um conjunto de procedimentos destinados resoluo
pacifica de conflitos em torno da alocao de bens e recursos pblicos. Quem
so os envolvidos nestes conflitos? So os chamados "atores polticos". Os
atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas.

Ela distingue os atores pblicos dos privados:


Atores Pblicos: aqueles que se distinguem por exercer funes pblicas e
mobilizar os recursos associados a estas funes. Dentre os atores pblicos pode-se diferenciar duas categorias: polticos e burocratas.

Polticos: atores cuja posio resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua
atuao condicionada principalmente pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. So os parlamentares, governadores,
prefeitos e membros eleitos do executivo federal.

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Burocratas: devem a sua posio ocupao de cargos que requerem
conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira
pblica. Controlam, principalmente, recursos de autoridade e informao. Embora no possuam mandato, os burocratas geralmente possuem
clientelas setoriais. Alm disso, eles tm projetos polticos, que podem
ser pessoais ou organizacionais (como a fidelidade instituio, o crescimento da organizao qual pertencem). Por isso, comum haver
disputas no apenas entre polticos e burocratas, mas tambm conflitos
entre burocracias de diferentes setores do governo.

Privados: destacam-se:

Empresrios: atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, j que so capazes de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo, parcelas do mercado e a oferta de
empregos. Os empresrios podem se manifestar como atores individuais isolados ou como atores coletivos.

Trabalhadores: o seu poder resulta da ao organizada, portanto, atuam atravs de seus sindicatos, que eventualmente so ligados a partidos, ONGs e at mesmo a igrejas. No caso dos trabalhadores,
importante considerar que, dependendo da importncia estratgica do
setor onde atuam, podem dispor de maior ou menor poder de presso
(6).

Agentes Internacionais: podem ser agentes financeiros como o FMI, o


Banco Mundial, etc., cuja importncia bvia no que diz respeito a
questes econmicas. Podem ser organizaes ou governos de pases
com os quais se mantm relaes de troca importantes e que podem
afetar no apenas a economia, mas tambm a poltica interna do pas.
Um exemplo foi a atuao dos EUA em questes como a Lei de Patentes, ou da Anistia Internacional na questo dos desaparecidos polticos.

Mdia: principalmente os jornais e a televiso so importantes agentes


formadores de opinio, que possuem capacidade de mobilizar a ao de
outros atores. Na verdade, principalmente a televiso, tem um grande
poder de formar a agenda de demandas pblicas, de chamar a ateno
do pblico para problemas diversos, de mobilizar a indignao popular,
enfim, de influir sobre as opinies e valores da massa popular, importante assinalar, ainda, que a mdia impressa e/ou eletrnica pode ser,
ao mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e
um canal de expresso de interesses.

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1.3 Modelos de Relao e de Prevalncia


Os modelos de relao so construes tericas acerca de como os atores interagem, quais suas conexes, coalizes e enfrentamentos mais provveis. J os
modelos de prevalncia abordam quais atores conseguem fazer valer suas
vontades sobre a dos demais atores. Vamos ver os modelos citados por Leonardo Secchi.

a)

Modelo Principal-Agente.

J vimos que a Teoria da Agncia estuda as relaes contratuais entre um


contratante (principal) e um contratado (agente). O principal quem contrata e o agente o contratado.
Esta teoria originou-se na Economia, baseando-se na ideia de escolha racional,
que pressupe que, do leque de aes possveis numa situao dada, as pessoas escolhem racionalmente aquelas que maximizam as chances de conseguir
suas metas e realizar seus projetos.
A teoria da agncia focaliza os problemas gerados pelo fato de que o agente
tem de fazer algo pelo principal, mas no tem os mesmos interesses. Ao mesmo tempo, o principal nunca tem informao completa sobre as atividades do
agente, e muitas vezes nem sabe fazer as tarefas do agente. Assumindo-se
que as partes buscam a maximizao de interesses individuais, de se esperar
que o agente no v agir sempre no interesse do principal. Por outro lado, o
principal procurar estar cercado de garantias para evitar que seus interesses
sejam prejudicados.
Segundo essa teoria, os conflitos de agncia aparecem quando o bem-estar de
uma parte, o principal, depende das decises tomadas por outra, responsvel
pela gesto do patrimnio do principal, o agente. Embora o agente deva tomar
decises em benefcio do principal, muitas vezes ocorrem situaes em que os
interesses dos dois so conflitantes, dando margem a um comportamento
oportunista por parte do agente.
Essa abordagem tenta descobrir que arranjos contratuais e institucionais podem melhor alinhar ou compatibilizar os interesses do agente com os interesses do principal. O ideal, para o principal, um sistema de incentivos em que o
agente s pode ganhar mais por meio de esforos que aumentam os benefcios
do principal.
O grosso dessa literatura tenta identificar as condies que estimulam maiores
esforos dos agentes. Enfatiza especialmente os tipos e combina aes de incentivos e fiscalizao que so mais adequados para os interesses do principal
em vrios tipos de agncia.

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Podemos observar trs relaes agente-principal na administrao pblica:
Cidados e polticos:
Polticos e burocratas;
Estado (burocracia e sistema poltico) e agentes econmicos;
Os primeiros so os principais, os segundos os agentes. A sociedade o principal que delega a responsabilidade pela gesto de seu patrimnio para o Estado. Este o agente que deve atuar de acordo com o interesse pblico, ou seja,
o interesse da sociedade.

b)

Redes de Polticas Pblicas

J estudamos as redes. Vimos que a sociedade tem se organizado cada vez


mais na forma de redes. Castells descreve a sociedade contempornea como
uma sociedade globalizada, centrada no uso e aplicao de informao e conhecimento, cuja base material est sendo alterada aceleradamente por uma
revoluo tecnolgica concentrada na tecnologia da informao e em meio a
profundas mudanas nas relaes sociais, nos sistemas polticos e nos sistemas de valores. Segundo Castells:
Redes so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (por
exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com
base em redes um sistema aberto altamente dinmico suscetvel de inovao sem ameaas ao seu equilbrio

As redes tambm so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas.


Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica
porque a rede no possui um centro nico, no h uma hierarquia estabelecida.

c)

Tringulos de Ferro

Trata-se de um modelo muito em voga nos anos 1960, nos Estados Unidos, na
compreenso das relaes de apoio mtuo entre grupos de interesses, polticos
parlamentares e burocratas membros de agncias governamentais. Segundo
tal esquema, a relao entre esses trs grupos crucial na definio de polticas pblicas nacionais, principalmente nas reas de regulamentao ambiental,
poltica energtica, polticas de estmulo ao desenvolvimento econmico e poltica de segurana nacional.

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Os grupos de interesses financiam campanhas eleitorais dos polticos e, em
troca, recebem uma legislao que os beneficiam. Na relao de troca de favores entre polticos e burocratas, os primeiros defendem configuraes oramentrias que garantem a sobrevivncia ou ampliao de algumas agncias ou
departamentos governamentais e, em troca, recebem dos burocratas a implementao de polticas pblicas (por exemplo, veloz ou lenta, atenta ou frouxa,
no implementao) que atenda aos seus interesses. Completando o tringulo,
os grupos de interesse fazem lobby junto administrao pblica na defesa do
interesse de algumas agncias e departamentos e, em troca, recebem uma
implementao mais amigvel da regulamentao que toca os interesses daqueles grupos (por exemplo, controle seletivo de poluio, avaliao positiva
de produtos fornecidos, etc.).
Um conceito que tambm buscou analisar a relao entre grupos de interesses, polticos e burocratas no Brasil o de anis burocrticos, cunhado por
Fernando Henrique Cardoso.
Esse conceito buscou analisar a organizao poltica da sociedade brasileira e o
papel desempenhado pelo Estado no processo de industrializao enquanto
Estado planejador desenvolvimentista.
Do ponto de vista jurdico-institucional, o Estado regulador brasileiro revelou
na sua formao caractersticas do movimento de fortalecimento prprias ao
modelo de desenvolvimento econmico keynesiano. Nesse sentido, o crescimento da burocracia estatal com vistas ao planejamento racional de vrias
esferas da vida social e, em particular, da economia, tambm ocorreu no Brasil, especialmente por meio da criao de rgos de planejamento econmico,
autarquias especializadas e empresas estatais.
Todavia, a legitimidade da ao estatal no processo brasileiro de industrializao teria sido justificada a partir do prprio Estado e no a partir da "sociedade
civil". Conforme escreve Cardoso,
no caso brasileiro, desde os primrdios da ao planejadora, no Governo
Dutra e, especialmente, no segundo governo de Vargas, o plano surgiu como o resultado de um diagnstico de carncias formulado por tcnicos, guiados por valores de "fortalecimento nacional", mas num quadro de apatia
da "sociedade civil" e, especialmente, dos polticos profissionais.

A formao do Estado regulador brasileiro significou, pois, a constituio de


uma nova burocracia e uma nova classe: os funcionrios pblicos tecnocratas.
A partir do prprio Estado, essa nova classe j teria sido mobilizada no primeiro governo Vargas. E o suporte poltico da nova burocracia teria se amparado
nas polticas populistas22 que mobilizaram as massas a partir do dinamismo
econmico prprio dos resultados econmicos gerados pelo Estado regulador.

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Dessa maneira, tanto com Vargas no Estado Novo, acentuando-se com Dutra,
novamente com Vargas em seu segundo governo, quanto com Kubitschek e,
depois, com os militares a partir de 1964, o apoio poltico atuao do Estado
dependeu em grande parte de resultados econmicos que garantissem a adeso ou a ausncia de questionamento de setores da "sociedade civil" no representados ou pouco representados.
Segundo Cardoso, o Estado brasileiro, por no estar fundado na representao
de interesses da sociedade civil, teria representado na sua formao uma
acomodao apenas dos interesses da administrao tradicional, clientelista,
nos seus vrios nveis de organizao de poder.
Com o fortalecimento da nova burocracia estatal planejadora, as alianas entre
interesses polticos e econmicos se organizaram de forma mais sofisticada. E
essa sofisticao teria ocorrido essencialmente porque se formaram no interior
da burocracia estatal "ilhas de racionalidade" que permitiram justificar polticas
pblicas em nome de critrios "meramente" tcnicos. Entretanto, como essas
"ilhas de racionalidade" se formaram dentro de uma estrutura administrativa
tradicional, caracterizada pelo clientelismo poltico, elas acabaram por no
servir ao "interesse pblico", mas aos interesses privados que se organizaram
no interior do Estado e foram catalisados a partir do prprio Estado.
Nessa perspectiva, o planejamento econmico, enquanto tcnica administrativa de interveno do Estado na economia sem afastar ou discutir aqui a sua
importncia no plano tcnico-econmico , teria tido no Brasil funes polticas importantes na organizao de interesses polticos e econmicos das classes dirigentes. No entanto, essa organizao foi interna ao prprio Estado,
estando ausente na formao da burocracia brasileira a representao de partidos de classe, de sindicatos e de associaes no-governamentais.
A anlise que Cardoso faz desse fenmeno dos "anis burocrticos" altera-se
quando entra em foco o regime poltico ps-64. Nesse momento, teria ocorrido
uma quebra do populismo como instrumento de mobilizao e sustentao
poltica a partir do Estado e, ao mesmo tempo, surge um novo sistema no qual
as decises polticas passaram a ser tomadas pelas Foras Armadas enquanto
corporao (uma burocracia de base tcnica). Aps Castelo Branco, com a
perda de funo dos partidos polticos e o enfraquecimento do Legislativo, o
sistema de "anis burocrticos" apresenta grau maior de sofisticao; as relaes polticas centralizam-se ainda mais no interior do Estado e na figura dos
funcionrios pblicos tecnocratas.
Segundo Cardoso, as qualidades requeridas para fazer parte de um "anel":
no advm da existncia de solidariedades ou da possibilidade de busca de
recursos polticos comuns entre camadas ou fraes de classe mais amplas,
mas da definio, nos quadros dados pelo regime, de um interesse especfiProf. Rafael Encinas
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co que pode unir, momentaneamente ou, em todo caso, no permanentemente, um "crculo de interessados" na soluo de um problema: uma poltica energtica ou rodoviria, o encaminhamento de uma sucesso
estadual, a defesa de uma poltica tarifria etc. O que os distingue de um
lobby que so mais abrangentes (ou seja, no se resumem ao interesse
econmico) e mais heterogneos em sua composio (incluem funcionrios,
empresrios, militares, etc.) e, especialmente, que para ter vigncia no
contexto poltico-institucional brasileiro, necessitam estar centralizados ao
redor do detentor de algum cargo.

A diferena central entre a organizao dos "anis burocrticos" no Estado


regulador de orientao populista e nesse Estado regulador autoritrio est
numa dissoluo ainda maior de qualquer tipo de legitimao das polticas
pblicas a partir da "sociedade civil". Se no perodo anterior j no havia no
Brasil uma fora legitimadora essencialmente democrtica, visto que as polticas populistas induziam o apoio popular a partir do Estado, no regime poltico
ps-64, especialmente de 1968 em diante, teria havido a excluso da "representatividade em geral, e a popular em especial, como fonte legitimadora do
Estado".
Outra diferena importante est no fato de que o regime ps-64 representou a
montagem de um modelo de desenvolvimento industrial ainda mais dependente do capital multinacional. Assim, novas foras privadas, beneficirias diretas
do regime "os setores industriais exportadores, os setores contratistas de
obras, os setores extrativo-exportadores, o grande capital multinacional e o
capital financeiro mobilizado para sustentar a nova etapa da acumulao e do
crescimento econmico" , iro se articular aos funcionrios do Estado (civis e
militares) para garantir seus interesses. Ou seja, as relaes clientelistas que,
antes, por meio dos partidos polticos, ainda tinham alguma fora no Legislativo, agora se daro diretamente no interior dos ministrios e das autarquias a
eles subordinadas, sob a tutela da Presidncia da Repblica no exerccio de
uma espcie de "funo moderadora".
A contribuio de Cardoso importante porque mostra como o autoritarismo
no Brasil, legitimado seja por polticas populistas, seja por altos ndices de
crescimento econmico, teria sido incorporado na base de funcionamento do
sistema poltico. E, como conseqncia do fenmeno do Estado regulador, o
crescimento da burocracia estatal teria sido tambm incorporado como forma
de garantia do exerccio de poder poltico autoritrio pelas classes dirigentes e
por aqueles a elas associadas por meio dos "anis".
Nesse sentido, Cardoso vai alm das anlises culturalistas que procuravam
identificar as razes socioculturais do exerccio do poder: a chefia autocrtica e
paternalista, a figura do "homem cordial" ou a imagem da cultura patrimonialista lusitana, etc. Ele procurou analisar como o sistema poltico se organizou

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no Brasil em torno e a partir da burocracia estatal, sofisticando-se e se transformando ao longo do tempo conforme mudavam os grupos no poder. E o
elemento central de sua anlise esteve no modo de articulao de determinados segmentos da "sociedade civil", incluindo tambm a a representao de
interesses do capital multinacional e financeiro, a partir da burocracia estatal.
Ou seja, o problema deixa de ser apenas sociocultural e passa a ser sistmico,
que pode ser descrito a partir da forma pela qual as instituies polticojurdicas so organizadas e operadas pelas classes que esto no poder.
A ideia de "anis burocrticos" demonstra que no foi a partir do embate na
"esfera pblica" entre foras polticas distintas e variadas da "sociedade civil"
que se deu a formao de uma burocracia concebida para regular as esferas da
vida social. Essa burocracia teria se constitudo centrada no prprio Estado e
nas foras que se articularam em seu interior; um Estado que se modernizou
ao longo do tempo, adotando sofisticadas tcnicas administrativas de regulao da economia. Esse seria um modelo de Estado regulador, organizado na
forma de uma burocracia pouco permevel s demandas da "sociedade civil".
Trata-se, essencialmente, de um Estado autoritrio, pois apenas os grupos de
interesse que do suporte ao grupo poltico no poder tm acesso aos canais de
comunicao com os burocratas formuladores das polticas pblicas. dessa
maneira que tais grupos garantem seus interesses.
O grande problema nessas circunstncias a legitimidade das polticas pblicas consubstanciadas a partir da ao regulatria do Estado. Do ponto de vista
simblico, o exerccio do poder poltico tem de se traduzir na forma de polticas
"em benefcio da sociedade". Tenha o governo sido eleito democraticamente ou
no, o aspecto central do exerccio do poder est na questo de como legitimar
o contedo das polticas definidas em nome do "interesse pblico".
No caso brasileiro, a legitimidade dos governos populistas ou dos governos
ditatoriais foi sempre buscada na forma de polticas que tentaram organizar
parte dos setores da "sociedade civil" sem representao no Estado. Por
exemplo, no populismo, a poltica trabalhista de Vargas; no regime militar, as
propagandas do "Brasil Grande" e do "Brasil Potncia".
A legitimidade, portanto, nunca seria associada a justificativas racionais e pblicas do contedo das polticas adotadas e tampouco conformada a partir da
representao de interesses dos vrios setores da "sociedade civil". As polticas
representaram sobretudo os interesses dos que estavam inseridos na estrutura
de relaes de poder dos "anis burocrticos".
Mais importante, contudo, entender que o Estado regulador se institucionalizou no Brasil de tal maneira que conduziu prevalncia de um tecnocratismo,
por meio do qual assumimos que "questes tcnicas" no implicam "questes
polticas". No contexto histrico dos nossos regimes polticos autoritrios, essa

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separao entre tcnica e poltica foi utilizada de modo a justificar no interior
da burocracia estatal interesses polticos que, diante da realidade dos "anis
burocrticos", sempre estiveram muito distantes de um ideal de "interesse
pblico" ou de "bem comum". nesse sentido que a noo de poder discricionrio, enquanto discricionariedade administrativa, materializou-se na forma de
poder arbitrrio.

1.4. Relao entre polticos e burocratas


Segundo Joan Subirats, a concepo de burocracia tradicional se identifica com
o que Henry Mintzberg chamou de organizao mquina. Nesse tipo de organizao, a principal caracterstica a presena de atividades de carter repetitivo, o que favorece a uniformidade dos procedimentos e a padronizao das
prticas administrativas. A parte mais importante da organizao a tecnoestrutura, ou seja, os especialistas das reas como planejamento, finanas, treinamento, pesquisa, etc. Estes tcnicos estabelecem a padronizao,
permitindo um maior controle por regulamentos.
Na modelo burocrtico tradicional, h uma percepo negativa a respeito da
discricionariedade. H uma desconfiana sobre os funcionrios, por isso seria
preciso uma normatizao rgida, que limite a sua atividade, permitindo uma
possvel rendio de contas posterior. Contudo, esta mesma rigidez de procedimentos facilitaria que o funcionrio pouco motivado se esconda atrs das
normas e da complexidade burocrtica para no atender determinadas demandas incmodas, para desempenhar seu trabalho de forma lenta, rotineira e de
carter boicotador.
Neste tipo de estrutura, se estabelece uma clara distino entre a cpula decisria e o ncleo operacional. A burocracia atuaria de forma cega ou indiferente, por meio de procedimentos formalizados, buscando cumprir os
objetivos fixados pelo ncleo decisrio. Desta forma, a formulao das estratgias estaria claramente separada de sua aplicao. Essa diferenciao se basearia em dois pressupostos chave:
Que os decisores dispem de informaes completas acerca do que
acontece tanto dentro quanto fora da organizao;
Que o ambiente em que se opera estvel o suficiente para que no
seja necessria uma reformulao durante a implementao.
Temos aqui a viso top-down acerca da implementao das polticas pblicas,
que entende que todas as decises importantes so tomadas somente na formulao e que a implementao uma fase simples, quando apenas sero
colocadas em prtica as decises j tomadas.
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Na modelo burocrtico tradicional, h uma percepo negativa a respeito da
discricionariedade. H uma desconfiana sobre os funcionrios, por isso seria
preciso uma normatizao rgida, que limite a sua atividade, permitindo uma
possvel rendio de contas posterior. Contudo, esta mesma rigidez de procedimentos facilitaria que o funcionrio pouco motivado se esconda atrs das
normas e da complexidade burocrtica para no atender determinadas demandas incmodas, para desempenhar seu trabalho de forma lenta, rotineira e de
carter boicotador.
No entanto, esta viso se mostrou equivocada, j que impossvel existir, nos
dias atuais, um planejamento que consiga prever todas as situaes que iro
influenciar a poltica pblica ao longo da implementao. Alm disso, preciso
considerar que a burocracia no uma mera mquina reprodutora de decises
tomadas. Ela possui seus conflitos de interesses e dificilmente atuar de forma
a no tomar decises que alterem os rumos da poltica pblica.
Rua e Aguiar citam Peters, que analisando as diferenas de comportamento e
as tenses observadas entre polticos e burocratas, prope alguns modelos de
interao de polticos e burocratas:
1. Formal-legal: o papel do burocrata se reduz obedincia s ordens do
lder poltico.
2. Paroquial: valores e objetivos afins ou similares, sendo os mais
importantes deles a manuteno do governo e o bom funcionamento da
mquina executiva.
3. Funcional: a integrao e a coalescncia entre polticos e burocratas
ocorreriam ao longo de linhas funcionais.
4. Adversrio: polticos e burocratas competem pelo poder e pelo controle
sobre as decises.
O modelo formal-legal seria o da teoria burocrtica, em que os administradores apenas cumprem com as ordens dos polticos, sem questionar, como mquinas. Dificilmente observado na prtica.
O modelo paroquial ocorre entre polticos e burocratas do alto escalo. uma
integrao horizontal porque so atores em nveis semelhantes, tanto os burocratas atuam como polticos quanto os polticos tambm atuam como burocratas. s vermos a quantidade de polticos ocupando cargos de direo no
Banco do Brasil, nos Correios, na Secretaria de Portos e at mesmo nas Agncias Reguladoras. O atual governador aqui do Distrito Federal, o Agnelo Queiroz, foi diretor da Anvisa. Portanto, nesse caso, polticos e burocratas
cooperam porque tem interesses ligados posio que ocupam. O diretor dos
Correios um membro do PT ou do PMDB, aliado dos polticos no governo.
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No modelo funcional a cooperao ocorre por causa de interesses comuns em
determinado setor econmico ou social. Por exemplo, a Senadora Ktia Abreu
presidente da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), instituio poderosa na defesa dos interesses dos agropecuaristas. Portanto, sua
atuao nesse campo tem claramente um vis direcionado para este grupo e
ser aliada de grupos econmicos com os mesmos interesses. Burocratas com
interesses tambm nessa rea formaro com a senadora e os grupos econmicos uma cooperao setorial, ou melhor, funcional.
Enquanto na paroquial burocratas e polticos atuam conjuntamente sem participao da sociedade, ou at mesmo em oposio a ela, na funcional os grupos
econmicos participam da cooperao. Por fim, no modelo adversrio polticos
e burocratas possuem interesses contrrios e muitas vezes entram em conflito.
Vamos ver uma questo da ESAF:

5. (ESAF/EPPGG/2008) A pesquisa contempornea sobre polticas pblicas tem explorado o papel da burocracia no somente na implementao das decises tomadas,
mas tambm na sua prpria formulao. Ao contrrio da imagem simples de uma burocracia apartidria, neutra, objetiva, estritamente tcnica e movida pela tica da obedincia, emerge desses estudos um ator capaz de interagir com outros atores, de ter
preferncias e de afetar todo o ciclo das polticas pblicas. Sobre os modelos de interaes de polticos e burocratas, previstos na literatura sobre o tema, examine os
enunciados abaixo e assinale a resposta correta.
1 - Burocratas e polticos so portadores de valores e objetivos afins, atuam em carreiras que no so estanques e tendem a se aliar e cerrar fileiras contra interferncias e
presses externas capazes de ameaar seus projetos polticos comuns.
2 - Burocratas e polticos que operam em reas setoriais especializadas agem como
adversrios, disputando tanto decises quanto questes e interesses especficos, como
o apoio de uma clientela comum.
3 - Burocratas e polticos envolvidos em atividades executivas so aliados e disputam
com os polticos que operam no legislativo o controle do poder e das decises, geralmente divergindo quanto ao contedo das polticas e alocao de valores pblicos.
4 - Devido ao seu domnio das informaes tcnicas essenciais e sua capacidade de
controlar a mquina governamental, a burocracia assume o controle das decises polticas, cabendo aos parlamentares e polticos membros do Executivo o papel de participantes no processo de ratificao e registro das mesmas.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Os enunciados nmeros 1, 3 e 4 esto corretos.
c) Os enunciados nmeros 2 e 3 esto corretos.
d) Os enunciados nmeros 2, 3 e 4 esto corretos.

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e) Os enunciados nmeros 1 e 4 esto corretos.

Essa questo foi tirada do texto A poltica industrial no Brasil, 1985-1992:


polticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making,
de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar, que est na leitura sugerida.
Segundo as autoras, o primeiro modelo de interao de polticos e burocratas,
denominado formal-legal, caracterizado pelo burocrata desempenhando um
papel que se reduz obedincia s ordens do lder poltico. Seria o caso da
burocracia mquina, que apenas aplica as decises que j foram tomadas, e
no interfere nos rumos na poltica.
Em seguida, sustentando a possibilidade de integrao de valores por meio dos
processos de socializao e do recrutamento dos membros da classe poltica,
Peters prope o modelo paroquial, que guarda afinidades com a teoria das
elites. Os burocratas de status mais elevado e os polticos envolvidos em atividades executivas so vistos como portadores de valores e objetivos afins ou
similares, sendo os mais importantes deles a manuteno do governo e o bom
funcionamento da mquina executiva. Podemos observar que a primeira parte
da terceira afirmao correta.
Alm disso, a integrao desses atores seria favorecida pelo fato de as suas
carreiras no serem estanques, isto , existiria certo trnsito entre uma e outra, e os mesmos indivduos, em diferentes momentos, ocupariam posies em
uma ou em outra carreira. Por todos esses motivos, polticos e burocratas tenderiam integrao e coalescncia, cerrando fileiras contra as interferncias
e demandas externas capazes de ameaar seus projetos polticos comuns. A
primeira afirmao correta.
Uma terceira categoria proposta sob a forma do modelo funcional, no qual a
integrao e a coalescncia entre polticos e burocratas ocorreriam ao longo de
linhas funcionais: polticos, burocratas do governo e representantes de grupos
e/ou categorias econmicas organizadas compartilhariam vnculos baseados
em interesses setoriais. Vale assinalar que, enquanto o modelo paroquial supe a integrao horizontal entre polticos e burocratas e a oposio do governo sociedade, o modelo funcional sugere a integrao vertical e envolve
contatos mais ntimos entre polticos e burocratas, por um lado, e determinados segmentos sociais, por outro, mobilizados em torno de questes e interesses especficos. A segunda afirmao errada porque h integrao entre
burocratas e polticos que operam em reas setoriais.
A categoria efetivamente contraposta a essas duas ltimas o modelo adversrio, no qual polticos e burocratas competem pelo poder e pelo controle sobre as decises. A disputa pode envolver diversas manobras. A primeira delas
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a oposio passiva, que freqentemente se origina da inrcia e da resistncia
inovao por parte da burocracia.
Uma outra forma mais ativa e intencional, e a oposio entre polticos e burocratas resulta de variados motivos, sendo o mais freqente a divergncia
quanto ao contedo de decises especficas. Outra fonte de conflitos a luta
das organizaes pela sobrevivncia, envolvendo disputas por oramentos e
pessoal e pela adoo de polticas que so consideradas importantes pelos
seus membros. Pode haver, ainda, conflitos de origem partidria entre os polticos e os burocratas, embora esses ltimos tendam a ser vistos como alheios
ao jogo poltico-partidrio.
Vimos que a primeira parte da terceira afirmao correta. No entanto, ela
errada porque temos dois modelos separados sendo tratados juntos. Num deles, o paroquial, burocratas e polticos envolvidos em atividades executivas so
vistos como portadores de valores e objetivos afins ou similares. No outro, o
adversrio, ocorre divergncia quanto ao contedo de decises especficas.
Para Peters, o processo decisrio governamental pode se tornar definitivamente dominado pela burocracia. Isto porque o legislativo no possui um nmero
suficiente de pessoas para administrar a carga de trabalho exigida pelo governo moderno. Parte importante das tarefas transferida para a burocracia permanente. Por outro lado, mesmo quando os polticos decidem, as suas
decises so, ao fim de tudo, controladas pela burocracia, que domina no
apenas as informaes tcnicas essenciais deciso, mas tambm a mquina
do governo. A quarta afirmao correta.
Surge ento o modelo do estado administrativo. O modelo adversrio coloca
que os polticos so os agentes primeiros das decises, ficando relegado ao
burocrata um papel secundrio, baseado na informao, no domnio dos procedimentos operacionais e na permanncia no cargo. Contudo, em diferentes
ocasies, os dois atores disputariam o controle do processo decisrio, e a vitria de qualquer um deles dependeria da natureza do conflito e da capacidade
de mobilizao de seus respectivos recursos.
J no modelo do estado administrativo, a burocracia ocupa o papel mais preeminente, ficando os polticos, tanto parlamentares como membros do executivo, reduzidos ao papel de participantes no processo de registro da deciso.
Segundo Subirats, a burocracia detm determinados recursos que explicam a
importncia de seu papel no processo de formulao e implementao de polticas pblicas:
Controle sobre a informao e capacidade profissional. A burocracia que
conhece melhor o que est acontecendo na implementao das polticas, o

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grau de aceitao na sociedade e as principais falhas em seu desenho que
deveriam ser alteradas.
Rede de contatos formais e informais fora da administrao e no ncleo
decisrio, o que lhes confere uma grande acessibilidade e uma notvel
influncia,
Permanncia constante na estrutura administrativa, o que permite
burocracia absorver ou neutralizar os polticos demasiadamente
audaciosos.
Para o autor, a burocracia apresenta um papel importante em todo o processo
de formulao e implementao das polticas pblicas. Na agenda, o seu papel
se centra na capacidade de identificar e processar a informao procedente dos
distintos grupos de interesse. Se a isso acrescentarmos a sua especializao
profissional, e a incontestvel vontade de aumentar sua influncia e os recursos pela expanso de seus programas de atuao, no se mostra estranho que
tenham considerado os burocratas como a fonte essencial da agenda de atuao do poder pblico.
Por outro lado, fica evidente que a burocracia encontra seu papel mais relevante na formulao de alternativas de ao. Nos momentos anteriores tomada
de deciso, o papel da burocracia se centra na anlise das diferentes alternativas possveis e as provveis conseqncias de uma determinada opo que se
adote.
Na implementao, um conceito importante que guardar o de burocracia
de nvel de rua. Estudamos que o modelo bottom-up de implementao de
polticas pblicas entende que estas podem ser alteradas substancialmente
durante a implementao, j que os administradores que esto em contato
direto com a populao, os burocratas de nvel de rua, tm um grande grau
de discricionariedade. Assim, as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas
pblicas.
O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia
dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor
que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma
poltica, no final, resume-se s pessoas que a implementam. Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com
suas metas.
O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia
dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor
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que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma
poltica, no final, resume-se s pessoas que a implementam. Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com
suas metas.

2. Polticas Pblicas no Brasil


Segundo o IPEA, a trajetria recente das polticas sociais no Brasil tem sido
marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no
perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimento dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade. Essas mudanas podem ser agrupadas
em dimenses representativas: universalizao, descentralizao, participao
da sociedade, focalizao ou seletividade das aes, regulamentao e regulao, promoo de inovaes sociais, adoo de medidas que visam a elevar a
eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva elevao do
gasto social federal. Essas dimenses so, na maior parte dos casos, movimentos ainda embrionrios que no se constituem em um conjunto coeso de
diretrizes claras sobre os rumos das polticas sociais brasileiras.
A universalizao das aes encontra seu fundamento na Constituio de
1988. Em que pese o fato de o sistema de proteo social brasileiro ainda estar distante de um padro redistributivo e equitativo, a universalidade das
polticas de sade, de assistncia, de previdncia e de educao tem sido objeto de inmeros avanos nos ltimos anos. Assim, em relao sade consolida-se, progressivamente, o Sistema nico de Sade SUS, que busca garantir
o acesso igualitrio de toda a populao aos servios de sade por intermdio
da organizao de uma rede descentralizada. Alm da descentralizao, enfatiza-se tambm o atendimento integral cujas prioridades so as atividades preventivas e a participao da comunidade.
A descentralizao das aes, da Unio, para os estados, municpios e instituies da sociedade civil , por seu turno, um movimento que vem ganhando
fora desde a dcada de 1980, e bem emblemtico em algumas reas. O
setor sade pioneiro nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municpios j estarem adscritos a uma ou a outra forma de gesto local do Sistema
nico de Sade - SUS. A rea de educao tambm tem se destacado no processo de descentralizao. A promulgao, em 1996, da Lei de Diretrizes e
Bases - LDB da educao nacional explicitou com maior clareza as atribuies
dos trs nveis de governo, tendo por fundamento o regime de colaborao
entre as instncias da Federao.

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Outra linha de mudanas, a participao da sociedade na formulao, na
implementao e no controle das polticas sociais ocorre essencialmente por
intermdio dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das polticas sociais
est atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas trs esferas de
governo federal, estadual e municipal e contam com integrantes governamentais e no governamentais. As composies e as competncias variam de
conselho para conselho; alguns, por exemplo, so paritrios, e outros no o
so; alguns so deliberativos, e outros, apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da sade e o da assistncia, so as conferncias nacionais integradas por representantes do governo e da sociedade que
legalmente definem os rumos das respectivas polticas. Porm, h o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam partilha das decises e da
gesto das polticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser
aprimorados.
No que se refere focalizao ou seletividade das aes, observa-se um
esforo em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulnerveis no mbito das polticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalizao do
atendimento, que, assim, configura-se em uma prtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais a quem tem menos. Isto , esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas
expressivos de combate pobreza. Esse o caso, por exemplo, do Projeto
Alvorada.
As mudanas no padro de regulao e a regulamentao de bens e servios pblicos vm gradativamente definindo novos parmetros para a gesto e
para o controle da produo de bens e de servios de natureza social. Um
exemplo expressivo desse movimento pode ser encontrado na rea se sade,
na qual foram recentemente criadas duas agncias regulatrias: a Agncia
Nacional de Sade Suplementar - ANS e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA. A primeira visa a controlar a oferta dos planos de sade, e a
segunda busca resguardar a sade da populao por meio do controle sanitrio. Outro exemplo de interveno regulatria, que pode ser bastante eficaz na
garantia da qualidade, e na acessibilidade, de um importante insumo de sade,
o estmulo difuso de medicamentos denominados genricos, h pouco
regulamentados pela ANVISA.
Outro movimento de transformao das polticas sociais pode ser observado no
conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficincia e eficcia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeioar a qualidade
dos servios prestados, por medidas dentre as quais se destacam:

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A contratao de gestores via concurso pblico e o treinamento regular
dos servidores;
O aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao
deles, com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet,
entre outros;
A mensurao dos resultados para que se conhea melhor o alcance das
polticas.
A implementao de mecanismos de aproximao dos usurios ao acesso
a bens e a servios pblicos, tais como a instalao, em praticamente
todos os ministrios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas
0800).
Nesses ltimos anos, tem-se assistido emergncia de uma srie de inovaes sociais, ainda muito restritas, e que tm em comum uma forte vertente
de localismo (o local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentvel) e a busca de processos de participao democrtica.
Essas experincias mais pontuais tm procurado rearticular o espao social no
qual se processam as polticas, promovendo uma mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Exemplos nessa linha ainda que
com magnitudes e naturezas diferenciadas podem ser encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, os programas de renda mnima e as experincias
municipais de oramento participativo.
Pode-se concluir que esse movimento de reformas est em andamento. Sua
consolidao depender do reforo da capacidade de coordenao e de controle estatais, bem como de maior permeabilidade em relao sociedade civil
organizada. Coordenao, planejamento e mobilizao de recursos condizentes
com o tamanho da dvida social, de um lado, e, de outro, slidas instituies
legais guardis dos direitos constituem condies necessrias conquista de
maior equidade e justia social e, consequentemente, realizao do direito
humano alimentao adequada.
Se observarmos as caractersticas apontadas acima pelo IPEA, veremos que
so todas tendncias positivas observadas nas polticas sociais brasileiras. J
Maria das Graas Rua tambm aponta algumas caractersticas que ela chama
de regularidades. Regular pode significar algo que est em conformidade com
as regras, as leis, mas pode significar tambm algo que demonstra constncia,
continuidade. A autora usa o termo aqui no segundo sentido, ou seja, fala de
caractersticas que esto presentes na grande maioria de nossas polticas pblicas.

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E uma dessas regularidades justamente a falta de focalizao. Segundo a
autora, a maioria dos programas existentes peca pela falta de focalizao.
Para ela, este um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo
Consenso de Washington, a focalizao e seletividade das polticas sociais
ameaa a ideia da universalizao, to cara a certos setores polticos brasileiros, j que corresponde ao estreitamente do grupo beneficiado pelas polticas,
restringindo-as progressivamente aos estratos sociais mais excludos, cabendo
aos demais recorrer oferta de servios pelo mercado. Na realidade, embora
tal estratgia seja potencialmente vivel nas economias desenvolvidas do pswelfare state onde o bem-estar mais ou menos generalizado e identificamse apenas minorias excludas no caso dos pases em desenvolvimento, suas
imensas assimetrias sociais e uma macia maioria de excludos, a focalizao
parece perder totalmente o sentido.
Entretanto, possvel pensar que, exatamente porque os recursos so escassos e os contingentes a serem atendidos so to numerosos, a focalizao
uma estratgia a ser considerada. Qual seria, ento, o seu significado? Em
primeiro lugar, focalizao e seletividade implicariam a eliminao de privilgios e vantagens cumulativas. Em segundo lugar, focalizao e seletividade
significariam, em sociedades como a nossa, que os direitos so universais, mas
os recursos so redistribudos segundo as necessidades sociais, setoriais, locais
e regionais, que so, sempre, extremamente diferenciadas. Por fim, focalizao e seletividade implicam clara definio de clientelas prioritrias, e a decorrente disposio de arcar com o custo poltico dessa deciso.
Vamos dar uma olhada agora nas outras regularidades. Segundo a autora, um
dos aspectos que primeiro chamam a ateno nas polticas pblicas brasileiras
a fragmentao. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agncias setoriais
atuem de forma coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas
rgidas mas nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das
reas de atuao de cada uma delas.
Como consequncia da fragmentao, as polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica. As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia
pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e
ao desperdcio de recursos.
Uma terceira caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa.
Segundo a autora, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso
institucional, uma vez que as preferncias, convices e compromissos polticos e pessoais dos escales mais elevados possuem muita influncia sobre a
definio dos rumos das polticas. Como esses cargos so na maioria das vezes
preenchidos conforme critrios polticos, h muita alternncia entre seus ocuProf. Rafael Encinas
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pantes. Cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento. Essas podem ser alteraes de rumo, de
prioridade, etc.
Em consequncia, com a mudana de dirigentes, frequentemente programas e
polticas so redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenes e energias dos quadros daquelas agncias. Alm disso, nas
raras situaes em que se logra superar a fragmentao e a disputa interburocrtica e so estabelecidas formas cooperativas de ao entre as agncias,
nem sempre os novos dirigentes mantm os vnculos de solidariedade dos seus
antecessores, porque tambm as relaes de cooperao tendem a ser personalizadas.
Outro aspecto recorrente nas polticas pblicas, principalmente nas polticas
sociais, o de que as decises e aes tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito raramente so efetivamente consideradas as demandas. Os instrumentos de avaliao (indicadores e procedimentos) na maior parte das
vezes so inadequados ou precrios e os mecanismos de controle social so
absolutamente incipientes ou inexistentes. Disso resultam descompassos entre
oferta e demanda de polticas, acarretando desperdcios, lacunas no exerccio
da cidadania, frustrao social, perda de credibilidade governamental, desconfiana e bices plena utilizao do potencial de participao dos atores sociais, etc.
Uma quinta regularidade a presena de uma clara clivagem entre formulao/deciso e implementao. Clivagem, segundo o Dicionrio, significa
separao, diferenciao ou oposio entre duas ou mais coisas quaisquer.
Portanto, no Brasil ainda se adota a viso clssica da implementao, topdown, uma cultura que enfatiza a formulao/deciso, tomando a implementao como dada. A percepo da complexidade das polticas pblicas se restringe a fase da formulao, enquanto a implementao vista como um conjunto
de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas.
Por outro lado, essa clivagem se manifesta nas diferenas de status e de capacitao dos quadros funcionais encarregados, respectivamente, da formulao/deciso e da implementao. Concretamente, esta caracterstica tem
como resultado a tendncia centralizao, a reduzida autonomia das agncias implementadoras, a baixa adaptabilidade dos modelos adotados para as
polticas pblicas e uma acentuada fragilidade dos nveis e agncias implementadores. O produto final, frequentemente, o desperdcio de recursos pela
ineficcia das polticas pblicas.
De fato, luz dessa clivagem possvel entender a constatao recente de
que, em lugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a in-

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capacidade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se a
falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivas as
medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formuladas.
Esses problemas so ainda mais aflitivos na rea das polticas sociais, onde
acentuada a ineficcia e disperso organizacional. De fato, comparadas com
outras reas, a maior parte das agncias e dos seus quadros so pouco modernos, exibem capacitao insuficiente e reduzida eficcia/eficincia gerencial; as diversas agncias so desarticuladas entre si e frequentemente
constituem nichos de interesses polticos personalizados. Alm disso, como se
trata de agncias (e polticas) que consomem recursos, ao invs de ger-los, a
clivagem acima mencionada se torna ainda mais acentuada com a sua excluso da maioria das decises relevantes, ou seja, as decises quanto a recursos, que so tomadas em outras esferas governamentais.
Isso, por sua vez, tem a ver com outra recorrncia observada: a hegemonia
do economicismo e a desarticulao entre poltica econmica e poltica social.
Como regra, as polticas econmicas assumem a primazia em todo o planejamento governamental, cabendo s polticas sociais um papel absolutamente
secundrio, subordinado e subsidirio.
So vrias as concepes que sustentam o primado da poltica econmica.
Uma delas supe que o mercado perfeito e que, se for permitido o seu livre
funcionamento, aos poucos as distores sero resolvidas; logo, as polticas
sociais devem ficar restritas aos interstcios nos quais no cabe a ao do mercado e onde, por isso mesmo, no sero capazes de transtornar a sua dinmica. Outra perspectiva admite que o mercado no perfeito, mas mantm o
crescimento econmico como prioridade mxima; assim, caberia s polticas
sociais a funo de corrigir os desvios sociais advindos em consequncia. Uma
variante desta concepo, em poca relativamente recente, encontrava-se na
mxima do regime militar de que primeiro preciso deixar o bolo crescer,
para depois dividir.
S muito recentemente que comeou a ser abandonada a percepo de que
as polticas sociais se destinam a corrigir deficincias. Isso porque s h muito
pouco tempo desenvolveu-se a concepo de que poltica social - mais at
que direito de cidadania - investimento produtivo e de que deve haver coordenao e equalizao entre os objetivos da poltica econmica e os das polticas
sociais, uma vez que os novos parmetros do processo produtivo enfatizam o
capital humano.
O exame dos programas sociais do governo federal mostra claramente diversos dos aspectos acima mencionados. De fato, observa-se nitidamente a ocorrncia de aes dispersas entre as diferentes agncias e de programas

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desarticulados no interior de cada uma delas. Alm disso, a maior parte das
aes reflete a concepo tpica do primado da economia: so propostas de
correo de desvios e sequelas. No chegam sequer a expressar concepes
de preveno de problemas, e muito menos ainda, de investimento consistente
na formao de capital humano, visando o destino futuro do pas.
Neste ponto talvez fosse til lembrar o conceito de decises estruturantes, de
Etzioni. Segundo tal conceito, caso o conjunto das polticas sociais fosse efetivamente orientado por uma concepo de investimento na formao de capital
humano visando o destino futuro do pas, caberiam decises estruturantes.
No o que ocorre. Nos diversos programas em andamento, os problemas so
tratados numa perspectiva incremental.

2.1. Universalizao X Focalizao


A universalizao um dos maiores princpios do Estado de Bem-Estar. TODOS
os cidados teriam direito a uma srie de prestaes sociais do Estado, independentemente da renda. Contudo, a crise fiscal que abateu o mundo a partir
do final da dcada de 1970 trouxe uma srie de obstculos para a universalizao. A falta de recursos e a grande quantidade de demandas geraram uma
crise de governabilidade que percorreu o mundo.
Como uma das possveis sadas a esta crise, o Consenso de Washington prope a focalizao. Uma vez que o Estado no possui os recursos suficientes
para atender a todos, melhor atender a quem mais precisa.
Toda essa discusso vai depender de como deve ser estruturada a poltica
social de um pas. Qual o papel dos gastos sociais do Estado na reduo da
desigualdade e da pobreza? A fim de responder a essa pergunta, preciso
definir qual o objetivo que se pretende com os programas sociais.
Para Camargo, uma alternativa seria considerar como objetivo dos programas
a manuteno do padro de vida de todos os cidados, diante de situaes
imprevistas ou previsveis, mas no devidamente antecipadas, o mais prximo
possvel daquele vigente antes que tais situaes se manifestassem.
Uma segunda possibilidade seria considerar que o objetivo dos programas sociais criar uma rede de proteo social para todos os cidados do pas, evitando assim que, diante de imprevistos como desemprego, acidentes de
trabalho, doena, etc., ou diante de situaes previsveis, mas que os cidados, por alguma razo, no conseguiram antecipar adequadamente, como a
perda da capacidade de trabalho em virtude de idade avanada, pouco investimento em educao, etc., estes consigam manter um padro de vida mnimo
adequado sua sobrevivncia.

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A terceira alternativa seria considerar como o objetivo dos programas sociais
reduzir as desigualdades na distribuio da renda e da pobreza decorrentes do
funcionamento de uma economia de mercado. Assim, os programas buscariam
igualar as oportunidades no mercado de trabalho, por isso os eles deveriam
ser desenhados para atender fundamentalmente aos grupos relativamente
mais pobres da populao.
A ideia de igualar as oportunidades no mercado de trabalho est diretamente
associada ao conceito de equidade. Enquanto a igualdade defende o tratamento igualitrio entre as pessoas, a equidade vem acrescentar que os iguais devem ser tratados de forma igual e os desiguais de forma desigual. Num ponto,
a equidade era usada para justificar a busca de igualar as condies de competir pelas oportunidades. Assim, buscava-se com as polticas sociais proporcionar educao, sade, assistncia para que as pessoas mais pobres, numa
corrida em busca das oportunidades, largassem do mesmo ponto de partida
que os mais ricos. Depois, alguns vo dizer que no basta dar as condies no
ponto de partida, preciso atuar diretamente nas oportunidades, nos resultados. Assim, surgiu a discriminao positiva, ou aes afirmativas, como as
cotas raciais em universidades pblicas.
A focalizao seria uma forma de buscar a equidade. Como os recursos so
escassos, a determinao do grau de universalizao ou focalizao est diretamente relacionada definio de prioridades por parte do Estado. Dado o
volume de recursos, quanto mais universal for o sistema, menor a parcela de
recursos destinada aos grupos mais pobres da populao.
Outro argumento a favor da focalizao que, dado o volume de recursos,
quanto mais universalizantes forem os programas, menor o montante que
pode ser destinado a cada programa individualmente. Como resultado, o ajuste acaba ocorrendo na qualidade do servio prestado populao. Como os
grupos de renda mais elevada, ao contrrio dos grupos de renda mais baixa,
tm a opo de pagar pela prestao dos servios no setor privado, a queda de
qualidade acaba sendo uma forma perversa de focalizar os programas sociais
nos pobres.
No entanto, a focalizao recebeu crticas severas dos movimentos de esquerda, considerando-a como mais uma ferramenta de desmonte do Estado pelo
neoliberalismo. Critica-se principalmente a ideia de que aqueles indivduos que
no fossem atendidos pelo Estado, poderiam buscar a satisfao de suas necessidades junto ao mercado. Na viso neoliberal, uma economia de mercado
seria dotada de uma capacidade integradora irresistvel, pois seus benefcios
materiais se transmitiriam (quase) totalidade da sociedade. Nesse campo
normativo-conceitual, as polticas sociais seriam residuais, incidindo sobre os
segmentos margem dos processos econmicos integradores.

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Entre os argumentos a favor da universalizao, apontado o fato de que ela
economiza vrios recursos na alocao do gasto social, em particular, os custos associados ao desenho minucioso, implementao e ao monitoramento
de polticas focalizadas, e posterior avaliao dos impactos, necessria para a
correo incremental dos vazamentos ou excluses indevidos. Polticas
universais economizariam outros custos menos tangveis como o estigma.
Outro argumento o de Albert Hirschman, segundo o qual polticas para pobres seriam polticas pobres, uma vez que o grau de responsividade e accountability ser mais baixo do que quando as polticas sociais tm como
beneficirios estratos politicamente mais organizados e ativos da populao.
Assim, segundo argumentos universalistas preocupados com a eficincia social
dos gastos sociais, para atingir os pobres mais eficientemente so necessrias
polticas universais.
Do ponto de vista tico, argumenta-se que as polticas universais nos reuniriam, a todos, numa mesma comunidade de iguais em termos de direitos sociais
de cidadania, maciamente garantidos pelo estado do bem-estar, em consonncia com uma concepo espessa de justia distributiva, como praticada em
pases escandinavos.
Roberto Mangabeira Unger um dos crticos da focalizao (pelo menos era).
Segundo ele:
O governo Lula aderiu ideia de "focalizar" as polticas sociais. Com isso,
confirmou que est perdido. Um dos objetivos da opo pela universalidade
formar maioria que defenda o Estado social por se beneficiar com ele. Outro formar cidadania que tenha a segurana social necessria para constituir nao unida, capaz e inovadora. Poltica social no distribuio de
esmola a necessitados enfileirados por ordem de suas necessidades. construo nacional. Programas s para os mais pobres -- ao invs de programas que incluam os mais pobres -- no resistem aos ciclos econmicos e
polticos. Nos Estados Unidos, sede da propaganda em prol da focalizao,
as polticas sociais universalizantes do presidente Roosevelt perduram. A
"guerra contra a pobreza" do presidente Johnson sumiu.

Apesar de todas essas contradies, a discusso universalizao X focalizao


tem recebido novas interpretaes, principalmente no sentido de que elas seriam complementares, e no excludentes.
Vimos acima que o IPEA coloca como caractersticas das polticas sociais brasileiras tanto a universalizao como a focalizao. A princpio, elas seriam contraditrias: ou o Estado atende a todos, ou foca sua atuao nos mais
necessitados, prejudicando a universalizao. No entanto, como a focalizao
um conceito que nasce no Consenso de Washington, ou seja, no neoliberalis-

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mo, e a universalizao um tema caro esquerda, eles colocam a questo de
uma forma diferente: o objetivo atender a todos, e mais a quem tem menos.
Segundo o IPEA, em que pese a focalizao tratar-se de um conceito muito em
voga na conjuntura das polticas sociais, preciso considerar algumas de suas
ambiguidades.
Para alguns formuladores de polticas sociais, a focalizao ou a seletividade
das aes entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes
recursos oramentrios, direcionando-os para o atendimento social dos mais
necessitados. Defende-se, portanto, a concentrao de esforos na populao
mais carente, de forma a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das
polticas de ajuste.
Essa vertente da focalizao vem ganhando fora em um contexto de crise do
financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementao
de vrios programas e projetos em reas como Habitao e Saneamento, Gerao de Emprego e Renda, Educao e Assistncia Social.
Por outro lado, observa-se uma verso mais ampla da focalizao da poltica
social, na qual se entende que a seletividade das aes um caminho para a
universalizao do atendimento, configurando-se em uma prtica do tipo beneficiar todos e mais a quem tem menos. Essa concepo parte da tese de que
preciso aumentar o gasto social (estatal e no estatal) para contemplar tanto a
garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de
combate pobreza.
J Maria das Graas Rua aponta a falta de focalizao como uma caracterstica
das polticas pblicas brasileiras. Segundo a autora, este um tema bastante
controvertido. Na forma defendida pelo Consenso de Washington, a focalizao
e seletividade das polticas sociais ameaam a ideia da universalizao, to
cara a certos setores polticos brasileiros, j que corresponde ao estreitamente
do grupo beneficiado pelas polticas, restringindo-as progressivamente aos
estratos sociais mais excludos, cabendo aos demais recorrer oferta de servios pelo mercado. Na realidade, embora tal estratgia seja potencialmente
vivel nas economias desenvolvidas do ps-welfare state onde o bem-estar
mais ou menos generalizado e identificam-se apenas minorias excludas no
caso dos pases em desenvolvimento, suas imensas assimetrias sociais e uma
macia maioria de excludos, a focalizao parece perder totalmente o sentido.
Entretanto, possvel pensar que, exatamente porque os recursos so escassos e os contingentes a serem atendidos so to numerosos, a focalizao
uma estratgia a ser considerada. Qual seria, ento, o seu significado? Em
primeiro lugar, focalizao e seletividade implicariam a eliminao de privilgios e vantagens cumulativas. Em segundo lugar, focalizao e seletividade

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significariam, em sociedades como a nossa, que os direitos so universais, mas
os recursos so redistribudos segundo as necessidades sociais, setoriais, locais
e regionais, que so, sempre, extremamente diferenciadas. Por fim, focalizao e seletividade implicam clara definio de clientelas prioritrias, e a decorrente disposio de arcar com o custo poltico dessa deciso.
Alguns autores argumentam que, mais do que insuficincia de recursos, o que
caracteriza a ao governamental no Brasil a m distribuio dos recursos
existentes, que logram no alcanar as populaes mais vulnerveis. Nesse
sentido, a focalizao das polticas sociais nestes segmentos sociais defendida como forma de promover o acesso desses setores aos programas e servios
sociais.

2.2. Polticas Sociais na Constituio de 1988


A Constituio Federal de 1988 representou uma mudana significativa nas
polticas sociais; no entanto, no representou uma refundao do Sistema
Brasileiro de Proteo Social (SBPS). Por um lado, houve um aumento substancial da participao do Estado no provimento de servios sociais; por outro,
reafirmou princpios que caracterizam historicamente certas polticas, como foi
o caso do carter contributivo da Previdncia Social ou da obrigatoriedade da
Educao no que se refere ao ensino fundamental.
Entre as mudanas, a CF88 incluiu princpios diferenciados e, em parte, contraditrios em certas reas. Ao lado do carter contributivo da Previdncia
Social, temos a necessidade de uma interveno diferenciada em relao aos
trabalhadores rurais. Ao mesmo tempo em que se defende a universalidade da
Assistncia Social, a ser oferecida a quem dela necessitar, reafirma-se seus
objetivos de atendimento aos grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como o caso das crianas, idosos ou portadores de deficincia. A universalidade integral, no que se refere Seguridade Social, apenas no
atendimento de sade.
A CF88 alterou profundamente as formas de interveno social do Estado, ampliando o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das
polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios. Segundo Eduardo Fagnani, desenhou-se, pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio de um
efetivo Estado de bem-estar social, universal e equnime.
A Constituio de 1988 representou um marco na histria da poltica social
brasileira, Ela ampliou a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal. Segundo o IPEA:

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Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a
necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e
concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do
mundo rural.
Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do
passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia
social amplamente inclusiva.
Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo
de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de
sade e educao bsica.
Alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento
alterao esta consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social
estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e
preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na ideia de
seguridade e na prtica da universalizao.
Entre os avanos da Constituio de 1988 na determinao da responsabilidade estatal em funo da necessidade de proteo social dos cidados, Cardoso
e Jaccoud destacam:
Instituio da Seguridade Social como sistema bsico de proteo social,
articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e
sade;
Reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma universal,
pblica e gratuita, atendimento na rea de sade em todos os nveis de
complexidade; para tanto, o texto constitucional prev a instituio do
Sistema nico de Sade, sob gesto descentralizada e participativa;
Reconhecimento da assistncia social como poltica pblica, garantindo direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas, e direito
a uma renda de solidariedade por parte de idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza;
Reconhecimento do direito aposentadoria no integralmente contributiva
(ou seja, parcialmente ancorada em uma transferncia de solidariedade)
dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar; e
Reconhecimento do seguro-desemprego como direito social do trabalhador
a uma proviso temporria de renda em situao de perda circunstancial
de emprego.

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Um dos principais avanos da CF88 foi a introduo do conceito de Seguridade
Social, que abrange um arranjo consistente com uma ampla rede de proteo
aos riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, trajetria laboral e insuficincia de renda, agravados por um modelo econmico excludente e pela perversa
distribuio de renda do pas. Segundo a CF88:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes
de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.

Para concretizar esse conceito de Seguridade Social, a CF88 instituiu o oramento da Seguridade Social. O objetivo era proporcionar maior integrao dos
recursos e a sinergia das aes nessas reas. Outro objetivo era garantir os
recursos para estes setores, contra as presses das demais reas de poltica
pblica.
Outra mudana importante foi a garantia da universalizao da cobertura e do
atendimento na poltica de ateno sade: acesso universal e igualitrio a
toda a populao. Colocou-se a importncia de promover a sade como direito
fundamental de cidadania, cabendo ao Estado a obrigao de garanti-la a todos os cidados.
Segundo a CF88:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para
sua promoo, proteo e recuperao.
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas,
sem prejuzo dos servios assistenciais;
III - participao da comunidade.

Na assistncia social, defende-se que ela ser prestada a quem dela necessitar, mas ao mesmo tempo defende-se a ateno a grupos mais vulnerveis,
como idosos e deficientes. Segundo a CF88:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
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III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a
promoo de sua integrao vida comunitria;
V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

Na rea dos direitos trabalhistas e previdencirios, podemos citar como avanos: o salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado; o estabelecimento do princpio da vinculao entre salrio mnimo ao piso dos benefcios
previdencirios e assistenciais permanentes; a equiparao dos direitos dos
trabalhadores rurais aos urbanos, suprimindo as diferenas existentes nos
planos de benefcios da previdncia;
Na educao, a CF88 aumentou a vinculao de recursos federais para esta
poltica e manteve a contribuio social do salrio-educao. Contudo, o aspecto mais importante foi a descentralizao para estados e municpios, mediante
o seu fortalecimento fiscal e financeiro, e a ampliao de sua autonomia na
responsabilidade de gastos em determinadas reas.
Segundo Jorge Abraho e Jos Ribeiro:
O conjunto de normas inscritas na Constituio de 1988, referentes poltica
social, redesenha, portanto, de forma radical, o sistema brasileiro de proteo
social, afastando-o do modelo meritocrtico-conservador, no qual foi inicialmente inspirado, e aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a
proteo de toda a sociedade, dos riscos impostos pela economia de mercado.
Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com
a cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros inclusive por meio da solidariedade implcita na prpria forma de financiamento
dos direitos assegurados.

3. Questo Dissertativa
Ao invs de uma questo dissertativa grande, decidi trabalhar duas questes
menores, caso eles decidam mudar a forma de cobrar de vocs.
O debate sobre polticas sociais no Brasil se apresenta polarizado na escolha entre dois estilos de poltica, a focalizada e a universal. Aponte os
principais argumentos de cada lado desta discusso e apresente um
exemplo de programa universal e um de programa focalizado.

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Primeiro de tudo: muito importante ler o enunciado com cuidado. J vi muitos alunos que se deixaram levar pela pressa na prova discursiva e chegaram a
zerar na prova porque no leram o enunciado com a devida ateno.
Nesta questo, pedi que vocs dessem exemplos de PROGRAMAS focalizados e
universais. No pedi para darem exemplo de POLTICAS. Assim, no sero
aceitos como exemplos de universalizao o SUS ou a educao fundamental.
So polticas, e no programas. Programas so conjuntos de aes que buscam resolver determinado problema. Assim, a sade, que um dos maiores
exemplos de Poltica Universalizante, possui um programa focalizado, que o
Programa Sade da Famlia, em que equipes buscam atender as famlias diretamente nas residncias. Os municpios devem escolher aquelas reas onde a
populao est mais exposta aos riscos sociais.
Na redao, at 30 linhas, eu adotaria a seguinte estrutura. Uma pequena
introduo contextualizando quando surgiram a universalizao e a focalizao
Estado de bem-estar e neoliberalismo. No segundo pargrafo falaria dos
argumentos da universalizao, no terceiro dos da focalizao, no quarto que
os dois podem ser complementares e no quinto os exemplos solicitados.
Tomem muito cuidado com alguns programas, porque o Governo Lula gosta de
dizer que para TODOS, mas so programas focalizados. o caso do ProUni:
Programa Universidade para Todos. S podem ser beneficirios pessoas com
renda familiar at trs salrios mnimos. Portanto, um programa focalizado.
Em muitos casos, os programas buscam ser focalizados, mas no conseguem.
Por exemplo, o Programa Bolsa Famlia um caso de sucesso. O Banco Mundial o classificou como o programa mais bem focalizado da Amrica Latina. J o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), foi considerado como de focalizao
ruim, tendo sido classificado em 23. Uma forma de olhar a focalizao ver
se os mais necessitados esto recebendo os recursos. Segundo o estudo do
Banco Mundial, 80% dos recursos da Bolsa Famlia vo para os 25% pobres do
pas. J no BPC, apenas 30% vo para este grupo.
Como exemplos de programas universais, na maioria temos os da sade. Um
exemplo a Ao Ateno aos pacientes portadores de coagulopatias. OS
hemoflicos, que tem restries na capacidade de coagulao do sangue, devem receber remdios que incentivem a coagulao. So remdios muito caros, e dever do Estado garantir o acesso a esses remdios. Assim, todos os
hemoflicos, independentemente da renda, recebem tais remdios. Os programas de vacinao e combate dengue tambm funcionam assim.
Nas reas de previdncia e emprego tambm temos muitos programas universais. O seguro-desemprego pode ser requerido por todo trabalhador dispensado sem justa causa. J o abono salarial do PIS (Programa de Integrao

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Social) focalizado, ele consiste no pagamento anual no valor de um salrio
mnimo para os trabalhadores com remunerao mensal de at dois salrios
mnimos mdios durante o ano. Vamos ao modelo de resposta.

O debate em torno da universalizao ou focalizao das polticas sociais tem variado conforme as discusses em torno
do papel do Estado na economia: intervencionista ou liberal.
O Welfare State defende que todos os cidados tm direito a
uma srie de prescries do Estado. Porm, com a crise fiscal
que assolou as economias mundiais no ltimo quarto do Sculo XX, o Consenso de Washington props a focalizao.
A favor da universalizao, argumenta-se que o mercado no
capaz de prover as necessidades da maior parte da populao, sendo necessria ento a interveno estatal. Outro argumento o de que se reduzem os custos dos programas,
uma vez que diminui a necessidade de um desenho e uma
avaliao detalhistas. Alm disso, a universalizao promoveria uma sociedade mais igualitria em termos de direitos
sociais de cidadania.
J a focalizao apresentaria como vantagens a reduo das
desigualdades sociais por concentrar a ao do governo nos
mais pobres. Aumentaria a qualidade das polticas, pois ao
invs de muitos programas com poucos recursos, existiriam
menos programas com maior capacidade financeira. A focalizao promoveria uma maior justia social, ou equidade.
No entanto, pode-se defender tambm que a focalizao e a
universalizao no so excludentes, mas sim complementares. Na viso do atual Governo Lula, a focalizao um caminho para a universalizao, pois o objetivo atender a
todos e mais a quem tem menos.
Como exemplo de programa universal pode-se citar o seguro-desemprego, destinado a todo trabalhador dispensado
sem justa causa. J um dos programas mais bem focalizados
o Bolsa Famlia, que busca atender 16 milhes de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais.

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Analise trs das principais mudanas introduzidas pela Constituio Federal de 1988 nas polticas sociais.
Na resposta da questo, entendo que a melhor estrutura seria uma introduo
ressaltando a busca por um Estado de Bem-Estar na CF88, contrapondo-se ao
modelo anterior de poltica social vinculada ao emprego. Depois, descreveria
trs das mudanas que vimos acima, e concluiria ressaltando o carter universalista da CF88. Vamos l:

A Constituio Federal de 1988 representou um marco na


questo social no Brasil. Ao ampliar as formas de interveno
social do Estado e direcion-lo aos princpios do Welfare State, a Carta Magna rompeu com a lgica anterior, que relacionava as polticas sociais ao vnculo empregatcio. Agora, era
questo de cidadania.
Uma das principais mudanas da Constituio foi a criao do
Sistema nico de Sade (SUS), afirmando que a sade direito de todos e dever do Estado. Garantia-se assim a universalizao da cobertura e do atendimento na poltica de
ateno sade, com acesso universal e igualitrio a toda a
populao.
Na assistncia social, estipulou-se que ela seria prestada a
quem dela necessitar, independentemente de contribuio
seguridade social, transformando o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de
uma poltica amplamente inclusiva. Ao mesmo tempo, reafirmava seus objetivos de atendimento aos grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como o caso das
crianas, idosos ou portadores de deficincia.
Para garantir recursos s polticas sociais e propiciar maior
integrao e sinergia entre as reas, foi criado o Oramento
da Seguridade Social. Este oramento deveria dispor de fontes diversas e exclusivas de financiamento, oriundas de contribuies de toda a sociedade: trabalhadores e empresrios;
Unio, estados e municpios; alm das receitas oriundas de
loterias.
Com estas e outras medidas, a Constituio de 1988 alterou
de forma radical o sistema brasileiro de proteo social,

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transformando-o num modelo redistributivista, voltado para
a proteo de toda a sociedade, dos riscos impostos pela
economia de mercado. O foco cidadania substantiva e a
igualdade entre as pessoas.

4. Pontos Importantes da Aula


Pode ser considerados burocratas aqueles membros do governo cujas carreiras no estejam subordinadas competio eleitoral. Idealmente, as suas
atividades so desempenhadas na esfera administrativa.
Podem ser considerados polticos todos aqueles atores pblicos cujas carreiras tenham por fundamento mandatos conquistados pelo voto
Caractersticas do comportamento dos burocratas
suas atividades so orientadas por conhecimentos especializados e
perspectivas organizacionais relativos a questes setoriais;
tem a sua atividade caracterizada pela sua permanncia na mquina
governamental, que conduz a aes e avaliaes de longo prazo, bem
como pelas diferentes sinalizaes que delimitam a sua rea de
atuao;
tem as suas aes sinalizadas no apenas, nem prioritariamente, pela
reao do eleitorado deve estar atenta, tambm, aos sinais do
mercado, das leis que regem a sua conduta e s presses dos experts

Modelos de interao de polticos e burocratas:


1. Formal-legal: o papel do burocrata se reduz obedincia s ordens do
lder poltico.
2. Paroquial: valores e objetivos afins ou similares, sendo os mais
importantes deles a manuteno do governo e o bom funcionamento da
mquina executiva.
3. Funcional: a integrao e a coalescncia entre polticos e burocratas
ocorreriam ao longo de linhas funcionais.
4. Adversrio: polticos e burocratas competem pelo poder e pelo controle
sobre as decises.

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5. Questes Comentadas
1. (ESAF/MPOG-APO/2010) Ao mencionar as caractersticas que se destacam historicamente nos programas sociais de combate pobreza no Brasil,
dos anos 30 (Vargas) at a Constituio de 1988, Draibe (2006) acaba por
distinguir algumas das peculiaridades estruturais das polticas pblicas brasileiras, na rea social, muitas das quais tambm encontradas historicamente
em polticas pblicas de outras reas. Essas caractersticas histricas so:
a) Relativa Densidade Institucional, Centralizao (na Unio), Fragmentao,
Descontinuidade e Ineficcia.
b) Eficincia, Efetividade, Eficcia e Densidade Institucional.
c) Clientelismo, Fragmentao, Ineficincia, Falta de Foco e Inexistncia de
Densidade Institucional.
d) Centralizao, Fragmentao, Descontinuidade e Densidade Institucional.
e) Ineficcia, Clientelismo, Fragmentao, Foco e Inexistncia de Densidade
Institucional.

A autora aponta as seguintes caractersticas das polticas sociais:


financiamento do gasto social altamente dependente de contribuies e
fundos sociais especficos;
extrema centralizao, no Executivo Federal, do poder e dos recursos;
a acentuada fragmentao dos rgos e programas, dispersos em
estruturas marcadas por frgeis mecanismos de coordenao;
o formato autoritrio dos sistemas e sub-sistemas de deciso;
densas redes de parcerias, estmulos e subsdios ao setor privado,
operando segundo mecanismos deformados de regulao;
as perdas de alvo ou o que se convencionou chamar de (mis)targeting
dos programas sociais, nisso que tendiam a beneficiar menos os que
mais deles necessitam, particularmente os segmentos da populao
localizados abaixo da linha de pobreza ou os grupos mais vulnerveis,
tais como crianas e idosos.
o forte contedo corporativo das demandas, decises e conduo das
polticas e programas e o padro clientelista de uso e distribuio de
benefcios.

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Portanto, faltavam s polticas sociais antes da CF88 eficcia e efetividade,
uma vez que no atendiam s necessidades da populao. Havia sim uma relativa densidade institucional, pois j havia sido organizada uma estrutura de
proteo social. Mas o sistema era ainda muito centralizado, com pouqussima
autonomia de estados e municpios. Tambm era um sistema fragmentado,
pois cada rea, cada rgo, trabalhava de forma isolada, sem conversarem
entre si, buscando atender apenas sua clientela. E faltava foco.
Segundo Snia Draibe:
o sistema de polticas sociais que chega dcada dos 80 j se constitua
em rea destacada de ao estatal:
Modernidade em matria de proteo social: presena, no ncleo do
sistema, de programas de transferncias monetrias e de prestao
universal de servios bsicos, combinao tpica dos modernos sistemas
de proteo social das sociedades urbano-industriais.
Significativo esforo financeiro do Estado: 15 a 18% do PIB.
Grau avanado de maturidade institucional: expresso do elevado grau
de diferenciao institucional, refletido nas suas enormes clientelas; nas
acentuadas dimenses das suas organizaes e redes de servios; nas
grandes e heterogneas burocracias profissionais e culturas institucionais

Contudo, segundo Draibe (1998):


Embora sejam tradicionais no pas programas pblicos dirigidos aos grupos
carentes da populao, apenas na ltima vintena de anos pode-se identificar, no sistema brasileiro de polticas sociais, uma poltica nacional de assistncia social minimamente dotada de objetivos, recursos e densidade
institucional. Expressando tal inflexo, a poltica assistencial passou a referir-se a uma gama bastante ampla e diversificada de programas - universais
e contnuos alguns, emergenciais, focalizados e temporrios outros - numa
sorte de combinao que inegavelmente ampliou a complexidade, a densidade e mesmo a centralidade desse ramo das polticas sociais.

Assim, revelava-se quase nula a sua capacidade de incorporao social, deixando margem do progresso um vasto contingente de excludos de todo o
tipo, em especial os trabalhadores rurais e as camadas pobres e miserveis
das regies metropolitanas.
Seus programas, mesmo os mais universais, pouco contriburam para a reduo das acentuadas desigualdades sociais. No padro pretrito de desenvolvimento, desigualdade e pobreza tenderam ento a se reduzir menos por
impacto das polticas, antes em decorrncia das altas taxas de crescimento
econmico, assalariamento e mobilidade social.
Gabarito: A.

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2. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas
quais vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo
e assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo.
a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas
pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido
de cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias
setoriais.
b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica,
que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia,
na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que
levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas de dirigentes provocam alteraes de rumo ou de prioridade, levando ao
redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de
aes em andamento.
d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao,
que faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao
vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais
as decises importantes j foram tomadas.
e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a
autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a
capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de
governo.

A ESAF usou nesta questo o mesmo texto da Maria das Graas Rua
A letra A errada porque no a atuao do terceiro setor que ir resolver o
problema da fragmentao. No a atuao das entidades nogovernamentais em reas que no esto sendo atendidas pelo Estado que ir
superar a falta de coordenao entre os ministrios.
A letra B certa. Como consequncia da fragmentao, surge a competio
interburocrtica. Segundo a autora:
As polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica; ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na
busca de uma convivncia pacfica; ou, finalmente, estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
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A letra C certa. Uma das regularidades apontadas pela autora a descontinuidade administrativa. Nas palavras dela:
Uma outra caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa.
Como, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, as agncias envolvidas nas polticas pblicas so forte e diretamente
afetadas pelas preferncias, convices, compromissos polticos e idiossincrasias pessoais diversas dos seus escales mais elevados. Esses cargos,
por sua vez, so em grande parte preenchidos conforme critrios polticos,
o que confere uma certa impermanncia aos seus ocupantes. Com isso, cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas
polticas em andamento.

A letra D certa. Outra regularidade a clivagem entre formulao e implementao, em que a primeira recebe muito mais importncia que a segunda.
A letra E certa, a descentralizao tem trazido avanos, pois aproxima as
polticas pblicas das pessoas que precisam delas, mas os municpios brasileiros ainda no esto totalmente preparados para lidar com os diversos encargos assumidos.
Gabarito: A.

3. (MINHA AUTORIA) A Constituio Federal de 1988 representou um marco na histria da poltica social brasileira, ampliando a proteo social para
alm da vinculao com o emprego formal. Foram vrias as mudanas trazidas pela Carta Magna. Selecione a opo incorreta:
a) as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo
empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural.
b) instituiu-se a Seguridade Social como sistema bsico de proteo social,
articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e
sade
c) foram propostas novas e mais amplas fontes de financiamento, com a criao do Oramento da Seguridade Social, o que estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de
cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao.
d) garantiu a renda de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.

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e) colocou a sade como um direito de todos e dever do Estado, dando
prioridade para as aes assistenciais.

A letra A certa. Essa regra est no Art. 195, 8 da CF88:


8 O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador
artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades
em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o
resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos
termos da lei.

Portanto, o trabalhador rural contribui para a seguridade apenas no caso de


existir um resultado, ou seja, lucro, caso contrrio ele recebe a aposentadoria
mesmo no contribuindo. E no necessrio o vnculo empregatcio.
A letra B certa. Um dos principais avanos da CF88 foi a introduo do
conceito de Seguridade Social, que abrange um arranjo consistente com uma
ampla rede de proteo aos riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, trajetria laboral e insuficincia de renda, agravados por um modelo econmico
excludente e pela perversa distribuio de renda do pas. Segundo a CF88:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes
de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.

Para concretizar esse conceito de Seguridade Social, a CF88 instituiu o oramento da Seguridade Social. O objetivo era proporcionar maior integrao dos
recursos e a sinergia das aes nessas reas. Outro objetivo era garantir os
recursos para estes setores, contra as presses das demais reas de poltica
pblica. A letra C certa.
Na assistncia social, defende-se que ela ser prestada a quem dela necessitar, mas ao mesmo tempo defende-se a ateno a grupos mais vulnerveis,
como idosos e deficientes. Segundo a CF88:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a
promoo de sua integrao vida comunitria;

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V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

O inciso V traz a garantia de renda de um salrio mnimo para idosos e portadores de deficincia. A letra D certa.
Outra mudana importante foi a garantia da universalizao da cobertura e do
atendimento na poltica de ateno sade: acesso universal e igualitrio a
toda a populao. Colocou-se a importncia de promover a sade como direito
fundamental de cidadania, cabendo ao Estado a obrigao de garanti-la a todos os cidados.
Segundo a CF88:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao.
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuzo dos servios assistenciais;
III - participao da comunidade.

Podemos observar no inciso II que a prioridade das aes preventivas, e no


das assistenciais. A letra E errada.
Gabarito: E.

4. (FCC/SGP-SP/2009) Em contraste com a teoria weberiana, a anlise das


polticas pblicas nos estados contemporneos mostrou que as burocracias
(A) no tm interesse nem capacidade poltica para se contrapor aos interesses dos grupos econmicos e polticos dominantes.
(B) representam os interesses das maiorias politicamente organizadas que
se expressam nos governos eleitos.
(C) so os nicos grupos que detm o conhecimento necessrio e suficiente
para formular polticas que envolvem um elevado nvel de especializao.

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(D) so capazes de coletar e processar informaes relevantes e possuem
expertise necessria para exercer um papel central na formulao das polticas.
(E) so as nicas que podem formular, implementar e avaliar as polticas
pblicas.

A letra A errada. Vimos que os burocratas tm sim interesse e capacidade.


A letra B errada. A burocracia no representa o interesse das maiorias, ela
tem seu prprio interesse.
A letra C errada. Apesar de os burocratas serem caracterizados pela especializao, outros grupos da sociedade tambm o so, como os acadmicos.
A letra D certa.
A letra E errada. No so os nicos.
Gabarito: D.

5. (IPAD/SGA-AC/2009) Como possvel identificar os atores em uma poltica pblica?


A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decises que
compem a poltica em questo.
B) Estabelecendo quem pode ganhar na poltica em questo.
C) Estabelecendo quem pode perder na poltica em questo.
D) Estabelecendo quem tem projetos polticos, pessoais ou organizacionais
afetados ou no pela poltica em questo.
E) Estabelecendo quem, apesar de no atuar diretamente, possui a
capacidade de mobilizar outros atores da poltica em questo.

Vimos que ator todo aquele que tem algum interesse na poltica pblica. A
letra A certa. As letras B e C abordam apenas um grupo de atores, no
o seu conjunto. As letras D e E tambm apresentam conceitos mais restritos do que o correto. Um ator no tem necessariamente um projeto pessoal,
ele pode ter interesse em virtude de questes filosficas, morais, etc. Tambm
so atores aqueles que no conseguem mobilizar outros atores.
Gabarito: A.

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6. (CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns tericos, os atores polticos so
aqueles elementos envolvidos em conflitos acerca da alocao de bens e recursos. A respeito desse tema, assinale a opo incorreta.
(A) Os atores pblicos se caracterizam por exercerem funes pblicas e por
mobilizar os recursos associados a essas funes.
(B) Os atores privados no possuem vnculo com o Estado e devem contar
com recursos privados para fazer valer seus interesses.
(C) Os atores pblicos tipificados como burocratas so aqueles cuja posio
resulta de mandatos eletivos e que tm a atuao condicionada pelo clculo
eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos.
(D) Os atores pblicos tipificados como polticos expressam a vontade de
parcela dos cidados, pelo princpio da representatividade.
(E) Os atores pblicos tipificados como burocratas no perdem o cargo por
erros nas polticas pblicas, mas apenas pela conduta funcional.

A letra A certa. Atores pblicos so os associados com funes pblicas.


A letra B certa. A regra que os atores privados no contem com recursos
pblicos, mas na prtica...
A letra C errada. A definio de polticos.
A letra D certa. A definio est correta.
A letra E certa. meio abrangente falar em erros nas polticas pblicas,
no sabemos o que exatamente um erro, mas a questo est certa.
Gabarito: C.

7. (FCC/SAEB/2004) As Polticas Sociais inscritas na Constituio brasileira


de 1988 visam a
(A) preservar a diversidade e a integridade das mais diversas classes sociais
do Brasil.
(B) redistribuir o supervit da balana comercial entre os menos favorecidos
de forma a assegurar o desenvolvimento nacional.
(C) realizar a igualizao de situaes sociais desiguais.
(D) estabelecer diretrizes para o gasto social dos investimentos privados.
(E) instituir formas de investimento pblico que visem equidade social.

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Segundo Jos Afonso da Silva:
os direitos sociais, como dimenso dos direitos fundamentais do homem,
so prestaes positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais,
que possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que
tendem a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais.

Gabarito: C.

8. (FCC/SAEB/2004) O direito fundamental da igualdade, na perspectiva


do Estado Social estabelecido pela Constituio brasileira de 1988, assume
carter
(A) formal.
(B) conjetural.
(C) orientativo.
(D) retrico.
(E) material.

O princpio da igualdade material se relaciona com o conceito da equidade, ou


seja, ele vai alm da igualdade tradicional, defendendo o tratamento desigual
entre os desiguais. O princpio da igualdade material no somente considera
todas as pessoas abstratamente iguais perante a lei, mas se preocupa com a
realidade de fato, em as pessoas possuem condies desiguais de sobrevivncia e competio. Dessa forma, busca permitir que as pessoas em maiores
desvantagens possam desenvolver as oportunidades que lhes assegura, abstratamente, a igualdade formal. Surge, ento, a necessidade de tratar desigualmente as pessoas desiguais, na medida de sua desigualdade
Gabarito: E.

9.

(FCC/TJ-PE/2007) Considere as afirmaes abaixo.

I. Reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma parcial os


servios no campo da seguridade, sobretudo com a instituio do SUS.
II. A instituio da seguridade social como sistema bsico de proteo social.
III. Reconhecimento da assistncia social e do seguro desemprego como direito social.
A ao social do Estado sofreu, sobretudo na ltima dcada, uma ampla
agenda de reformas, modificando o papel da proteo social. A partir da
constituio de 1988, foram impulsionados os aspectos
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(A) I, apenas.
(B) I, e II, apenas.
(C) I e III, apenas.
(D) II e III, apenas.
(E) I, II e III.

A primeira afirmao errada. No parcial, dever do Estado, integral.


A segunda afirmao certa. A CF88 privilegiou a seguridade social, ou seja, a
integrao entre as polticas de sade, assistncia e previdncia.
A terceira afirmao certa, a CF88 coloca a assistncia social, assim, como a
sade e o seguro-desemprego, como um direito universal do cidado.
Gabarito: D.

(CESPE/MDS/2006) Acerca da realidade das polticas pblicas no Brasil e de


sua gesto, julgue os prximos itens.
10. Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a
descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional.
11. Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se
nas polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras
pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial.
12. Um exemplo de grande coordenao entre atores pblicos nas polticas
pblicas o Sistema nico de Sade, poltica de sade sobre a qual existe
grande disponibilidade de dados que demonstram claramente os seus efeitos
sobre a sociedade.
13. No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos pblicos
frequentemente levam programas e polticas pblicas a serem redimensionados, reorientados ou suspensos.
14. No Brasil, a percepo da complexidade das polticas pblicas, que
normalmente deve ser vista durante a fase de formulao e deciso, concentra-se, porm, na fase de implementao, vista como etapa de tarefas com
alto nvel de exigncia e capacitao dos operadores finais.

Essa questo tambm foi copiada da Maria das Graas Rua, cujas regularidades das polticas pblicas brasileiras vimos na aula.
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Uma caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa. Segundo a
autora, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional,
uma vez que as preferncias, convices e compromissos polticos e pessoais
dos escales mais elevados possuem muita influncia sobre a definio dos
rumos das polticas. Como esses cargos so na maioria das vezes preenchidos
conforme critrios polticos, h muita alternncia entre seus ocupantes. Cada
mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas
em andamento. Essas podem ser alteraes de rumo, de prioridade, etc. A
questo 10 certa.
A questo 11 errada porque os problemas esto nas polticas sociais, h uma
hegemonia do economicismo.
A questo 12 errada porque o SUS citado pela autora como exemplo de
fragmentao:
Especialmente exemplar quanto a diversas das regularidades das polticas
pblicas brasileiras o caso do SUS, onde fica explcita, durante todo o processo, a fragmentao entre o Ministrio da Previdncia e o Ministrio da
Sade, a disputa entre essas duas agncias, o controle dos recursos pelo
Ministrio da Previdncia causando acentuadas dificuldades de gesto ao
Ministrio da Sade.

Em consequncia da descontinuidade administrativa, com a mudana de dirigentes, frequentemente programas e polticas so redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenes e energias dos quadros
daquelas agncias. A questo 13 certa.
Outra regularidade a presena de uma clara clivagem entre formulao e
implementao. A percepo da complexidade das polticas pblicas se restringe a fase da formulao, enquanto a implementao vista como um conjunto
de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. A questo 14 errada.
Gabarito: C, E, E, C, E.

5.1. Lista das Questes


1. (ESAF/MPOG-APO/2010) Ao mencionar as caractersticas que se destacam
historicamente nos programas sociais de combate pobreza no Brasil, dos
anos 30 (Vargas) at a Constituio de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das peculiaridades estruturais das polticas pblicas brasileiras,
na rea social, muitas das quais tambm encontradas historicamente em polticas pblicas de outras reas. Essas caractersticas histricas so:

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a) Relativa Densidade Institucional, Centralizao (na Unio), Fragmentao,
Descontinuidade e Ineficcia.
b) Eficincia, Efetividade, Eficcia e Densidade Institucional.
c) Clientelismo, Fragmentao, Ineficincia, Falta de Foco e Inexistncia de
Densidade Institucional.
d) Centralizao, Fragmentao, Descontinuidade e Densidade Institucional.
e) Ineficcia, Clientelismo, Fragmentao, Foco e Inexistncia de Densidade
Institucional.

2. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas


quais vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e
assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro
contemporneo.
a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas
pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido de
cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias setoriais.
b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica,
que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia,
na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas
de dirigentes provocam alteraes de rumo ou de prioridade, levando ao redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de aes
em andamento.
d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao, que
faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao
ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como
um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises
importantes j foram tomadas.
e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de governo.

3. (MINHA AUTORIA) A Constituio Federal de 1988 representou um marco


na histria da poltica social brasileira, ampliando a proteo social para alm

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da vinculao com o emprego formal. Foram vrias as mudanas trazidas pela
Carta Magna. Selecione a opo incorreta:
a) as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo
empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural.
b) instituiu-se a Seguridade Social como sistema bsico de proteo social,
articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e sade
c) foram propostas novas e mais amplas fontes de financiamento, com a criao do Oramento da Seguridade Social, o que estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania
inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao.
d) garantiu a renda de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
e) colocou a sade como um direito de todos e dever do Estado, dando prioridade para as aes assistenciais.

4. (FCC/SGP-SP/2009) Em contraste com a teoria weberiana, a anlise das


polticas pblicas nos estados contemporneos mostrou que as burocracias
(A) no tm interesse nem capacidade poltica para se contrapor aos interesses dos grupos econmicos e polticos dominantes.
(B) representam os interesses das maiorias politicamente organizadas que se
expressam nos governos eleitos.
(C) so os nicos grupos que detm o conhecimento necessrio e suficiente
para formular polticas que envolvem um elevado nvel de especializao.
(D) so capazes de coletar e processar informaes relevantes e possuem expertise necessria para exercer um papel central na formulao das polticas.
(E) so as nicas que podem formular, implementar e avaliar as polticas pblicas.

5. (IPAD/SGA-AC/2009) Como possvel identificar os atores em uma poltica pblica?


A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decises que compem a poltica em questo.
B) Estabelecendo quem pode ganhar na poltica em questo.

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C) Estabelecendo quem pode perder na poltica em questo.
D) Estabelecendo quem tem projetos polticos, pessoais ou organizacionais
afetados ou no pela poltica em questo.
E) Estabelecendo quem, apesar de no atuar diretamente, possui a capacidade
de mobilizar outros atores da poltica em questo.

6. (CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns tericos, os atores polticos so


aqueles elementos envolvidos em conflitos acerca da alocao de bens e recursos. A respeito desse tema, assinale a opo incorreta.
(A) Os atores pblicos se caracterizam por exercerem funes pblicas e por
mobilizar os recursos associados a essas funes.
(B) Os atores privados no possuem vnculo com o Estado e devem contar com
recursos privados para fazer valer seus interesses.
(C) Os atores pblicos tipificados como burocratas so aqueles cuja posio
resulta de mandatos eletivos e que tm a atuao condicionada pelo clculo
eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos.
(D) Os atores pblicos tipificados como polticos expressam a vontade de parcela dos cidados, pelo princpio da representatividade.
(E) Os atores pblicos tipificados como burocratas no perdem o cargo por
erros nas polticas pblicas, mas apenas pela conduta funcional.

7. (FCC/SAEB/2004) As Polticas Sociais inscritas na Constituio brasileira


de 1988 visam a
(A) preservar a diversidade e a integridade das mais diversas classes sociais
do Brasil.
(B) redistribuir o supervit da balana comercial entre os menos favorecidos de
forma a assegurar o desenvolvimento nacional.
(C) realizar a igualizao de situaes sociais desiguais.
(D) estabelecer diretrizes para o gasto social dos investimentos privados.
(E) instituir formas de investimento pblico que visem equidade social.

8. (FCC/SAEB/2004) O direito fundamental da igualdade, na perspectiva do


Estado Social estabelecido pela Constituio brasileira de 1988, assume carter
(A) formal.
(B) conjetural.

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(C) orientativo.
(D) retrico.
(E) material.

9.

(FCC/TJ-PE/2007) Considere as afirmaes abaixo.

I. Reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma parcial os servios no campo da seguridade, sobretudo com a instituio do SUS.
II. A instituio da seguridade social como sistema bsico de proteo social.
III. Reconhecimento da assistncia social e do seguro desemprego como direito social.
A ao social do Estado sofreu, sobretudo na ltima dcada, uma ampla agenda de reformas, modificando o papel da proteo social. A partir da constituio de 1988, foram impulsionados os aspectos
(A) I, apenas.
(B) I, e II, apenas.
(C) I e III, apenas.
(D) II e III, apenas.
(E) I, II e III.

(CESPE/MDS/2006) Acerca da realidade das polticas pblicas no Brasil e de


sua gesto, julgue os prximos itens.
10. Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a
descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional.
11. Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se nas
polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial.
12. Um exemplo de grande coordenao entre atores pblicos nas polticas
pblicas o Sistema nico de Sade, poltica de sade sobre a qual existe
grande disponibilidade de dados que demonstram claramente os seus efeitos
sobre a sociedade.
13. No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos pblicos frequentemente levam programas e polticas pblicas a serem redimensionados,
reorientados ou suspensos.

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14. No Brasil, a percepo da complexidade das polticas pblicas, que normalmente deve ser vista durante a fase de formulao e deciso, concentrase, porm, na fase de implementao, vista como etapa de tarefas com alto
nvel de exigncia e capacitao dos operadores finais.

5.2. Gabarito
1. A

5. A

9. D

13. C

2. A

6. C

10. C

14. E

3. E

7. C

11. E

4. D

8. E

12. E

6. Leitura Sugerida
A poltica industrial no Brasil, 1985-1992: polticos, burocratas e interesses
organizados no processo de policy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid
=2868

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