UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA

DE MXICO
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES
ARAGN
LICENCIATURA EN DERECHO

LA POLICA COMUNITARIA: COMO PROPUESTA DE

SEGURIDAD PBLICA ALTERNATIVA PARA LOS PUEBLOS Y
LAS COMUNIDADES INDGENAS EN EL ESTADO DE
GUERRERO

T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:

LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A:
JESUS CAMPOS MONTALVO
ASESOR:
LICENCIADO: JOS RICARDO LIMN PREZ.

San Juan de Aragn Estado de Mxico, Diciembre de 2012.

AGRADECIMIENTOS
A LA UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTONOMA DE MEXICO, en especial a
la Facultad de Estudios Superiores Aragn,
por darme la oportunidad y la dicha de ser
profesionista,
A MI MARAVILLOSA FAMILIA, por su
esfuerzo, sus desvelos, sus sacrificios para
que yo pudiera terminar una carrera
profesional.

A MI ASESOR, LICENCIADO: JOS

RICARDO LIMON PREZ, agradezco su
invaluable apoyo y el tiempo que me
brindo para la realizacin del presente
trabajo.

LA POLICIA COMUNITARIA: COMO PROPUESTA DE SEGURIDAD PBLICA

ALTERNATIVA PARA LOS PUEBLOS Y LAS COMUNIDADES INDGENAS EN
EL ESTADO DE GUERRERO

INTRODUCCIN.
CAPTULO PRIMERO
1. REFERENCIA HISTRICA DE LA POLICIA COMUNITARIA EN

MEXICO.

1.1 El Derecho Precortesiano..................................................................................................1

1.1.1

La seguridad pblica en la cultura Olmeca...........................................................2

1.1.2

La seguridad pblica en la cultura Maya..............................................................3

1.1.3

La seguridad pblica en la cultura Azteca............................................................5

1.2 El papel de los pueblos indgenas en el Derecho Colonial...............................................7

1.3 La seguridad pblica en los pueblos indgenas del Mxico contemporneo y la situacin
especfica del Estado de Guerrero.........................................................................................11
1.4. La Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias
(CRAC).................................................................................................................................15

CAPTULO SEGUNDO
2. MARCO CONCEPTUAL

2.1. Concepto de Seguridad Ciudadana................................................................................20

2.2. Concepto de Seguridad Pblica.....................................................................................22

2.3. Concepto de Polica........................................................................................................27
2.4. Concepto de Indgena.....................................................................................................38
2.6. Concepto de Pueblo Indgena.........................................................................................39
2.7 Concepto de Comunidad Indgena..................................................................................44
2.8. Concepto de Polica Comunitaria...................................................................................48

TERCER CAPTULO
3. PROYECCIN INTERNACIONAL DE LA POLICIA COMUNITARIA Y SU
MARCO JURIDICO NACIONAL.

3.1 El Proyecto Ciudades Seguras, una Propuesta de prevencin social de la delincuencia

en la regin de Emilia-Romagna, Italia.................................................................................53
3.2. El Sistema De Bases Comunitarias del Koban en Japn...............................................57
3.3. La Unidad de Polica Pacificadora En Rio de Janeiro (Brasil)......................................61
3.4.El Plan de Polica Comunitaria En La Ciudad De Trujillo (Per)..................................67
3.5. El Sistema de Polica Comunitaria en los pueblos Indgenas del Estado de Guerrero en
el Marco Jurdico Nacional (Estados Unidos mexicanos)....................................................72
3.5.1. Funcionamiento de la polica comunitaria......................................................72
3.5.2. Estructura normativa y operativa....................................................................75
3.5.3. La procuracin e imparticin de Justicia de la Polica Comunitaria...............87
3.5.4. La reeducacin como eje fundamental del proceso de reinsercin social en el
sistema de polica comunitaria..................................................................................88

3.5.5. Comunidades indgenas que han adoptado el sistema de la polica

comunitaria....................................89

CUARTO CAPTULO
4. LA POLICA COMUNITARIA COMO SISTEMA ALTERNATIVO DE
SEGURIDAD PBLICA EN LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDGENAS
DEL ESTADO DE GUERRERO.

4.1 La Implementacin de Convenios de Colaboracin entre las instituciones de Seguridad

con las Autoridades Comunitarias........................................................................................97
4.2 La reglamentacin del Artculo 2 Constitucional.......................................................112
CONCLUSIONES.............................................................................................................120

I
INTRODUCCIN

Poco se ha escrito sobre las diversas formas en que se manifiesta el derecho fuera del
mbito formalista en nuestras legislaciones.
Ms all del formalismo jurdico que impera, en torno a una gestin no institucional de la
seguridad pblica y del delito, se han desarrollado diversas experiencias en variadas partes
del mundo, bajo la forma de proyectos multidimensionales y multidisciplinarios, mismos
que privilegian la prevencin frente a la represin, y la participacin comunitaria frente a la
vigilancia y el control de las fuerzas estatales del orden.
Entre esos proyectos, que tienden a un reacercamiento entre la funcin policaca y la
comunidad, se encuentra la Polica Comunitaria Este esquema comunitario, se ha
presentado como alternativa frente a los modelos tradicionales de combate al crimen,
generalmente autoritarios, que adems de ineficientes, se han mostrado en conflicto
constante con las perspectivas de desarrollo democrtico de las sociedades.
Pese a que las opciones an se presentan en estado embrionario, se considera que existen
evidencias, respecto a que estas actividades de vigilancia comunitaria parecen tener relativo
xito en Latinoamrica. Especialmente, pueden tener efectividad all dnde las agencias
policiales son altamente corruptas, carecen de la confianza pblica y operan bajo una
organizacin jerarquizada, casi militarizada.
Existe en Mxico, un caso paradigmtico de gestin comunitaria de la seguridad pblica,
que si bien es constante tema de estudio de diversos cientficos sociales, como socilogos y
antroplogos, no ha sido adecuadamente analizado por los juristas, como lo es la polica
comunitaria de la regin Costa Chica y La Montaa de Guerrero
Esta iniciativa, segn resean sus propios fundadores, surgi ante una crisis de seguridad en
dicha regin, caracterizada no slo por una alta incidencia delictiva, sino tambin por la
total ausencia de mecanismos institucionales de seguridad y de procuracin de justicia.

II
Ante este vaco, las comunidades indgenas decidieron organizarse y construir un proyecto
de guardia comunitaria, desde una base popular.
Aunque el proyecto de polica comunitaria de Guerrero, claramente se encuentra en una
etapa inicial, los resultados presentados hasta el momento parecen ser exitosos. Segn
diversos estudios preliminares han mostrado la satisfaccin de la comunidad con la polica
comunitaria

Como se ha sealado, los juristas permanecen al margen del mismo,

especialmente, por considerar que la iniciativa de la polica comunitaria acta al margen

de la ley, tomando funciones que corresponden al Estado.
En el desarrollo de este anlisis, enfocaremos nuestra atencin en aquellas condiciones en
que se encuentra la realidad de los pueblos indgenas dentro de un sistema jurdico que
reconoce los derechos de los pueblos y comunidades indgenas, pero que no reglamenta los
alcances de estos. Es en este aspecto, en el que pensamos que las instituciones encargadas
de garantizar la seguridad pblica como un derecho subjetivo y como un servicio pblico
deben reconocer no solo el lugar protagnico de los pueblos originarios, sino la iniciativa
de estos en la participacin de la sociedad en los fines de Estado y por ello considerar
iniciar proyectos que incluyan convenios de participacin con el fin ltimo de buscar
reformas estructurales que permitan coordinar la funcin gubernamental a la participacin
de las autoridades indgenas en asuntos que tienen que ver con el establecimiento del orden
pblico.
En sntesis el objetivo principal de esta investigacin es hacer una propuesta en cuanto a la
bsqueda de verdaderas alternativas de seguridad publica en las comunidades indgenas con
base a su sistema de usos y costumbres que se han convertido en verdaderas normas con
carcter obligatorio en esos ncleos de poblacin, un sistema comunitario, que otorgue un
mejor modelo de seguridad y orden pblicos.
Bajo la hiptesis mencionada, he dividido el presente trabajo en cuatro captulos:
En el primer captulo se realizar una resea histrica, a travs de diversas pocas que
formaron el Mxico contemporneo, pretendiendo encontrar los antecedentes que dan
origen al surgimiento y aplicacin de los sistemas de control pblico en los distintos

III
horizontes culturales de los pueblos del Mxico prehispnico y durante la poca colonial,
analizando adems sus repercusiones en la sociedad.
En el segundo captulo es el marco conceptual, en el cul se tratar de establecer el
concepto de cada uno de estos trminos utilizados en el presente trabajo de investigacin
que son indispensables para entender el contexto en que se desarrolla la funcin pblica en
estos pueblos y comunidades indgenas, utilizando para esto la ayuda de los diferentes
doctrinarios.
En el tercer captulo analizaremos la situacin de la polica comunitaria en diversas partes
del mundo y en Mxico, en especifico el Estado de Guerrero, sus caractersticas y
repercusiones sociales, algunos proyectos en estado embrionario y otros que han logrado no
solo el reconocimiento sino el apoyo del rgano administrativo de gobierno, este captulo
es un estudio comparativo que permita determinar la factibilidad y eficacia del sistema
comunitario en territorios que se han tornado imposibles para la funcin estatal y que han
logrado garantizar el orden publico a parir de la participacin ciudadana.
En el cuarto captulo como tema central de nuestro trabajo denominado La polica
comunitaria: como propuesta de seguridad publica alternativa para los pueblos y las
comunidades indgenas en el estado de Guerrero, se expondrn las propuestas de
reformas requeridas, en materia de seguridad publica con las que se pretende aminorar la
crisis que enfrenta a los instituciones reconocidas por la Constitucin Federal y que lejos de
garantizar un eficaz control de la criminalidad, entorpece uno de los fines del Estado,
garantizar un servicio publico.
Los mtodos que utilizaremos en el presente trabajo de investigacin sern el deductivo, ya
que se partir de conceptos generales; y el deductivo, ya que analizaremos conceptos
particulares hacia conceptos generales. Siendo la tcnica de investigacin documental,
apoyada en doctrina y legislaciones, que sern la base y sustento de esta tesis.
No resta ms que esperar que la presente investigacin aporte ideas tiles en materia de
seguridad pblica para las regiones marginadas y con poblacin indgena del Estado de
Guerrero.

CAPTULO PRIMERO
1. REFERENCIA HISTRICA DE LA POLICA COMUNITARIA
EN MXICO.

En el presente capitulo abordaremos los antecedentes que dieron base para el surgimiento
de medios tendientes al establecimiento de la seguridad pblica de los pueblos
prehispnicos antes de la poca colonial, pretendiendo demostrar como la evolucin del
sistema de orden pblico a travs del tiempo se transforma y adquiere diversos caracteres y
propsitos, el cual influye de manera importante en el surgimiento de la figura de la Polica
Comunitaria y la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias.
1.1

EL DERECHO PRECORTESIANO.

Histricamente, en Mxico la legislacin no hace referencia al derecho indgena; fue la

legislacin espaola la que entr incipientemente en la materia merced a las Leyes de
Indias, promulgadas mediante real cdula el 18 de mayo de 1680 ordenamiento que
establece un criterio para distinguir al indgena, en el sexto libro seala que es aquel natural
hijo de padres naturales, es decir, se concibe al indio a partir del nacimiento dentro del
territorio de la Nueva Espaa.
La Constitucin de Cdiz omite toda referencia en materia tnica; lo mismo aconteci con
las Constituciones mexicanas de 1836 y 1857; la nica que hace mencin de los indgenas o
indios es la de 1824, en especifico el artculo 50, que estableca las facultades excesivas del
Congreso General; la fraccin XI dispona: Arreglar el comercio con las naciones
extranjeras y entre los distintos Estados de la federacin y tribus de los indios.
La concepcin que se tena en la poca es probablemente consecuencia de la imitacin de
otro similar en la Constitucin norteamericana, en el cual se bas el legislador mexicano; el
contenido semntico de la palabra indios no corresponde al esquema sociolgico que
tenemos del indgena en este pas, podr haber semejanza pero no identidad.

En la original Constitucin mexicana de 1917 tampoco se hace referencia al etnicismo o a

los pueblos indgenas, entre otros motivos por su contenido social, mediante el cual se trat
de integrar a estos al desarrollo nacional, imponindoles un modelo econmico y un
proyecto nacional, en ocasiones incompatible con sus peculiares tradiciones o creencias
idiosincrticas.
El vigente artculo 1 de la Constitucin Federal establece que todo individuo gozar de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los
que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas para su proteccin cuyo
ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que la
misma establece.
En este principio se fundamenta la tesis integracionista, cuya pretensin es la integracin de
los grupos tnicos a la nacin, sin considerar que el autntico espritu de justicia y equidad
debe basarse en el reconocimiento y el respeto del derecho a la diferencia cultural.
Por ello es necesario recurrir a la evolucin no solo de los ordenamientos surgidos durante
y despus de la colonia, considero adems que es necesario hacer una remembranza del
estudio sociocultural de los pueblos que se desarrollaron en el contexto histrico de nuestro
pas.
1.1.1. LA SEGURIDAD PUBLICA EN LA CULTURA OLMECA
El sistema de organizacin social y rgimen jurdico es otro de los cimientos fundamentales
que se crearon en los primeros cuatro mil quinientos aos que comprendieron desde la
invencin de la agricultura y la aparicin de la cultura olmeca. En efecto, no podramos
entender la construccin de las llamadas zonas arqueolgicas, sin la organizacin social y
la regulacin de un orden jurdico que permitiera la regulacin e interaccin armnica y
ordenada de los individuos y los pueblos. El sistema de organizacin social y el rgimen
jurdico permite que los otros sistemas, alimentario, salud y educacin puedan desarrollarse
con plenitud y armona.

Establecieron un orden poltico y social adecuado a las condiciones fsicas y econmicas

con el propsito fundamental de promover y preservar la vida de la colectividad en el pas,
alcanzando de tal suerte un alto grado de cultura y conocimiento
Los primeros pueblos que alcanzaron una civilizacin trascendental dentro de lo que hoy
forma parte del territorio nacional nunca hubieran podido lograr los prodigios civilizatorios,
tanto tangibles como intangibles, sin una compleja red social de valores, actitudes,
principios, instituciones, leyes y autoridades que posibilitarn, no slo el mantenimiento del
orden social, sino su propio desarrollo. Cada obra de arte, cada cdice o estela, no pudieron
existir sin el respaldo y apoyo de este sistema de organizacin social y rgimen jurdico que
los sustent, no obstante, a pesar del gran legado que represento la cultura madre, los
antecedentes de su sistema normativo son casi inexistentes, solo las grandes cabezas
colosales y restos arqueolgicos en la capital de la Venta, sugieren la ausencia del
matriarcado y los expertos afirman la presencia de un gobierno teocrtico como lo
manifiesta el profesor emrito Guillermo Floris Margadant,1 esto indica que el orden de
esta civilizacin era ejercida por un poder factico de reyes y sacerdotes. Como en todo el
mundo, el desarrollo de una organizacin teocrtica, establece un sistema de medidas de
seguridad severas para el infractor, que generalmente suponan la pena de muerte o
privativa de libertad.
1.1.2. LA SEGURIDAD PUBLICA EN LA CULTURA MAYA
La regulacin social mediante un soporte jurdico para mantener el orden social entre los
mayas se organizo con relacin a las clases sociales existentes y al ejercicio del poder a) los
libres, que se contrataban por un salario; b) los siervos, que trabajaban gratuitamente por
temporada, por obra o por explotacin determinadas y en favor de los seores y de los
sacerdotes y c) los esclavos.
En los pueblos mayas, no se contemplaba la pena de prisin, si la de pena de muerte, la del
talin y la de esclavitud, esta ultima era hereditaria. La pena y la obligacin de reparar los
daos eran trascendentales, podan alcanzar a los parientes inmediatos del condenado, el
1

FLORIS Margadant Guillermo, Introduccin a la Historia del Derecho Mexicano, esfinge, 25 edicin,
Mxico, 2011, p13.

sistema de justicia maya usaban la amenaza y el escarmiento como medidas de prevencin

de los delitos.
La administracin de justicia era expedita y definitiva la cual era impartida por los batabs,
quienes eran importantes funcionarios, designados directamente por el halach uinic o
autoridad suprema. Neutralizaban al delincuente, matndolo o esclavizndolo.
Los procedimientos judiciales mayas eran orales, no se registraban en cdices. La
valorizacin de las pruebas era empleando el sistema de la sana critica o lgico, esto es,
partan del indicio y llegaban a la prueba plena. La sancin era proporcional al valor y al
resultado de la prueba, asimismo, la las decisiones judiciales se cumplan inmediatamente.
Los procesos judiciales no admitan medios de impugnacin.
La eleccin de los administradores de justicia en esta civilizacin estableca que deban ser
seleccionados mediante la presentacin de exmenes respondiendo a preguntas que
apelaban a la inteligencia del ponente, llamadas lenguaje de Zuyua. Entre aquella clase de
dirigentes hereditarios se reclutaban los Magistrados y los Jefes Guerreros, pero antes
que estos, al halach uinic (el primero de todos), el hombre verdadero, ese soberano
nombraba gobernadores, los batab, cuya misin era tanto administrativa, como judicial y
militar, as mismo haba un consejo de ancianos.
La administracin de justicia corra a cargo de los batahoob quienes ejercan el poder
ejecutivo y judicial; el batab, en su carcter de juez, sentenciaba a los criminales y resolva
las causas civiles. Si estas ltimas eran de mucha importancia consultaba al halach uinic,
antes de dictar sentencia.2
Este sistema de administracin de justicia traa como consecuencia que el nivel de control
social fuera de tal severidad y la educacin tan rgida que permita que ninguna casa tuviera
puerta, y si alguien la allanaba para realizar cualquier conducta antisocial condenada por la
sociedad reciba un riguroso castigo, que generalmente era la muerte precedida de tortura. 3

MORLEY Silvanus G. La Civilizacin Maya, Versin espaola de Adrian Recinos. Ed. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico. 1947, p192
3
LANDA fray Diego de. Relacin de las Cosas de Yucatn. Ed. Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
Coleccin Cien Textos Fundamentales para el Mejor Conocimiento de Mxico. 1994. pp 97-113.

La severidad de las sanciones impuestas por el administrador de justicia eran sin lugar a
dudas un referente que consideraron los pueblos en aquella poca y que permitieron un
nivel de seguridad pblica aceptable para la poblacin, debe hacerse especial mencin en el
control absoluto de los gobernantes que ejercan su supremaca ante cualquier amenaza a la
estabilidad de su sistema, por lo que la proteccin que a las garantas individuales no eran
consideradas si se quera alcanzar un fin especifico, el control social y la administracin
eficaz del orden pblico.
Lo rescatable de la cultura que tratamos es la solucin interna de los conflictos surgidos de
conductas antisociales y el principio de contradiccin que se contemplaba en el proceso en
beneficio del acusado. Por parte de la institucin encargada de garantizar el servicio pblico
de seguridad debe retomarse el total conocimiento de la condicin sociolgica y cultural del
pueblo, lo que daba adems un reconocimiento de publicidad en el proceso ante la sociedad
maya.
1.1.3. LA SEGURIDAD PBLICA EN LA CULTURA AZTECA
Para abordar el tema en el pueblo Azteca es necesario referirse a las condiciones
prevalecientes dentro del control pblico de los pueblos que habitaron la altiplanicie
mexicana hasta antes de la Conquista, es difcil ubicar el objeto de estudio debido a la
existencia de infinidad de poblados que estaban asentados y que tuvieron un desarrollo en
la cultura prehispnica. Por ello, solamente se hace alusin a la sociedad azteca, la cual fue
un pueblo guerrero que renda culto un conjunto de deidades es decir mantenan una
religin politesta, eran adems solidarios pues otorgaban seguridad jurdica a los
habitantes que acataban las normas de convivencia pacfica y social. De igual modo,
haban adquirido un desarrollo en lo cultural, poltico, social, y jurdico, la estructura de
este ltimo se soportaba en un derecho consuetudinario.
Los aztecas por su carcter guerrero y de conquistadores, puesto que dominan
prcticamente toda la regin llamada Mesoamrica, adoptaron como medida de seguridad y
proteccin para su pueblo, la defensa total de su cultura y de sus bienes. Formado
principalmente
monrquicos.

por

dirigentes,

sacerdotes,

inicialmente

constituyeron

gobiernos

Los responsables de brindar seguridad al pueblo azteca, eran personajes denominados

jueces que estaban distribuidos en los calpullis (barrios), tenan auxiliares (alguaciles) que
efectuaban actividades de prevencin y proteccin de actos internos o externos que
atentaran la vida del poblado. Todos dependan del Tlatoani, quien era un poderoso
funcionario que representaba a la divinidad y gozaba de libertad para disponer de la vida
humana a su arbitrio. Entre sus

facultades, estaba la de acusar y perseguir a los

malhechores; no obstante generalmente la delegaba en los jueces, quienes auxiliados por

los alguaciles y otros funcionarios, se encargaban de aprehender a los delincuentes, las
sanciones a que se hacan acreedores los infractores de las normas de sana convivencia
partan desde la reduccin a la esclavitud, la mutilacin de miembros, corporales o la pena
de muerte, mediante ahorcamiento, azotamiento o empalamiento, mima que podra
acompaarse de un antecedente local de una figura eminentemente administrativa, la
confiscacin de bienes.
Entre las figuras delictivas que eran sancionadas por el pueblo azteca, estaban la
embriaguez publica,4 misma que permanece hasta la actualidad como una infraccin
netamente administrativa, delitos referentes a la libertad sexual, los de ndole patrimonial, y
aquellos que alteraban la libre convivencia y el orden social y la estabilidad del imperio.
Es de gran importancia establecer que el pueblo azteca fue quien hace la conversin de
meras normas que se transmitan de forma oral al derecho escrito, lo cual no solo fue
novedoso al momento de fundar la actuacin de las autoridades a la hora de sancionar una
conducta antisocial o un delito, sino que fue el vinculo que relaciono al derecho penal con
el administrativo, ya no solo de manera verbal y de facto, sino como una norma positiva y
vigente que adems constaba por escrito, como una medidas de apremio, como prevencin
de ciertos actos, limitacin de conductas e indirectamente a la prevencin de la
delincuencia, pues las medidas radicales que se imponan como sancin, no solo infundan
temor a la sancin del poder pblico, sino al castigo divino.
Con base en lo anterior debe hacerse hincapi que a la llegada de los espaoles, y por
consiguiente de la implantacin de su sistema normativo, que trajera la cada del imperio
4

cfr. FLORIS Margadant Guillermo, Introduccin a la Historia del Derecho Mexicano, Op Cit.,p.26

azteca y secuencialmente del rgimen jurdico de los naturales, tuvo como consecuencia
que los ncleos de poblacin cercanos a las principales ciudades se vieron forzadas a
abandonar sus costumbres y con ello el orden normativo que se haba mantenido durante el
imperio que habit el valle de Mxico, no obstante aquellas comunidades que se
mantuvieron marginadas por la distancia, lograron mantener el sistema pre-colonial, que en
gran parte fue homologado al sistema que trajo la invasin espaola, debido a las
necesidades bsicas de ambas culturas eran similares. Y solo se matizaban en situaciones
en que intervena su identidad u origen religioso.
1.2

EL PAPEL DE LOS PUEBLOS INDIGENAS EN EL DERECHO COLONIAL

A la llegada de los espaoles se siguieron aplicando las leyes que tenan los aborgenes,
despus se emple un conjunto de cuerpos normativos importados de Espaa como la
nueva y la novsima recopilacin de Indias, el fuero Real, las partidas, las ordenanzas
Reales de Castilla, las de Bilbao, los autos acordados, las de minera, de intendentes y los
gremios. Esta instauracin de leyes en la Nueva Espaa motiv una revolucin en el orden
social y gran descoordinacin competencial, ya que prevaleca el caos y la confusin de
todas las autoridades civiles, militares y religiosas en la persecucin del delito, por lo tanto,
surgieron instituciones jurdicas que regularon la convivencia social en la Colonia. A partir
del gobierno de Mendoza en 1535, se empez a implementar en las comunidades indgenas
el sistema de gobierno local modelado segn las instituciones municipales espaolas. Como
parte de la poltica de segregacin racial

de indios y espaoles, el cabildo de una

comunidad indgena deba estar constituido exclusivamente por naturales, y en ciudades

como la capital hubo dos cabildos separados, uno de indios otro de espaoles. El cabildo
estaba constituido por los oficiales de republica que tenan los ttulos de alcalde y de
regidor. El cargo mas elevado era el de alcalde quien juzgaba casos civiles y criminales.
Hay diferentes opiniones sobre el origen de este tipo de gobierno. Algunos autores, como
Aguirre Beltrn, han postulado la identificacin de puestos del sistema poltico

prehispnico con funcionarios del sistema colonial.5 Gibson, en cambio, opina que el
cabildo es una institucin colonial introducida deliberadamente por los espaoles.
El Tribunal del Santo Oficio sirvi como instrumento policaco para castigar la hereja,
situacin muy frecuente con la comunidad originaria debido a su tendencia a la adoracin
de imgenes representativas de sus primeros dioses. Su origen fue en Espaa en el ao de
1478. Posteriormente se estableci en la Nueva Espaa en 1570 para desaparecer en 1820.
Tambin las ordenanzas de Corts de 1525. stas establecan que haba en los
ayuntamientos un fiel ejecutar encargado de vigilar los pesos y medias, la polica y el
orden de los mercados y abastos, es decir, el mantenimiento del orden y proceder de las
personas que mercadeaban.
En1542, se funda la Ciudad de Mxico, capital de la Nueva Espaa, y con ella una serie de
lineamientos administrativos, entre ellos el esquema en que se basaba la Polica, para que
prevaleciera el orden, que era sinnimo de buen gobierno. Esta, se encargaba desde el aseo,
hasta la administracin de todas las actividades que se generaban en la ciudad.
En la persecucin del delito imperaba una absoluta anarqua. Autoridades civiles, militares
y religiosas invadan jurisdicciones, figuraban multas y privaban de la libertad a las
personas a su libre arbitrio.
El funcionario con atribuciones similares al polica de seguridad de nuestros das, era el
Alcalde de la Alameda, encargado de cuidarla y procurar que el orden en la va publica y
estaba facultado para detener a cuanto vagabundo, indgena, o alcoholizado que perturbara
el orden o bien todo aquel que se opusiera a su mandato.
En 1723, se formaron las ordenanzas para el gobierno jurdico y poltico de esta nobilsima
ciudad, La polica no lograba controlar los actos vandlicos, por lo que se instituy la Santa
Hermandad de la Acordada, semejante a la que exista en Espaa que serva de apoyo.
La Acordada en Mxico tena crcel propia y jurisdiccin amplia para frenar y castigar todo
tipo de excesos que se cometan en los caminos y lugares despoblados. Sus sistemas de
5

cfr. AGUIRRE Beltrn Gonzalo, Formas de Gobierno Indgena, FCE, Mxico, 1953, p67.

castigo eran extremadamente crueles. Consistan en lesionar o mutilar al que cometiera

algn delito, dejndolo herido o muerto en las calles.
Por la real Cdula de 29 de julio, se aprueba un Reglamento de Incendios, formulado por el
oidor Francisco Leandro de Viena en 1774, para 1790, la Ciudad de Mxico, capital
entonces de la Nueva Espaa, contaba con un alumbrado pblico cuya iluminacin
dependa de faroles de aceite y de trementina que se haban instalado como solucin a la
falta de iluminacin en la ciudad que propiciaba los delitos al ampara de la obscuridad.
Entonces se reglament un servicio de vigilancia nocturno para dar seguridad pblica a los
habitantes.
En esta poca nacieron los serenos, nombre que el pueblo empez a llamar a aquellos
guardianes de la seguridad en las calles serenos, los cuales tenan entre otras obligaciones la
de encender los faroles a su cargo, por lo cual el equipo del que estaban provistos cada uno
de ellos inclua escalera, combustible y material para prenderlos. La presencia de los
serenos en las calles y la iluminacin de la ciudad daban a sus habitantes un ambiente de
seguridad nocturna.
Los serenos conocan al vecindario y ste conoca a los guardianes de su barrio. A la
actividad policial se le van agregando otras materias, la salud, la limpieza de las calles, el
correcto comportamiento de las personas en lugares pblicos, as como en actividades
econmicas, como en los mercados y los negocios.
Una figura importante para la poca colonial es sin duda la Audiencia que contribuy a
resolver problemas policacos, la Constitucin de Cdiz 1812 tena una estructura orgnica
para combatir la vagancia, mal vivencia y la ociosidad.
En este periodo la funcin de la seguridad pblica se soportaba en una estructura orgnica,
en diversas clases de polica con atribuciones especficas de aseo y vigilancia en barrios
calles y plazas.
Es en teste momento en que el concepto de polica cobra gran importancia, que si bien es
vlido decirlo, se origin en Europa, por lo que los conquistadores de la colonia lo
conceptualizaban, como:

10

Un cuerpo encargado del buen orden que se observa y guarda en las ciudades y repblicas,
cumplindose las leyes y ordenanzas establecidas para su mejor gobierno. Encargados de
vigilar por el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos a las
rdenes de las autoridades polticas.
En general el Polica de Seguridad significa: Ejercicio del poder pblico sobre hombres y
cosas. Los primeros policas que tuvieron vigencia durante este periodo, aparecen en la
recopilacin de leyes de indias, de manera cronolgica.
Aparte de contar con inspectores vigilaba el orden social y persegua a los delincuentes. La
polica estaba sometida a los Ayuntamientos por disposicin de las leyes. Los alcaldes
mayores aplicaban sanciones severas contra los delincuentes: debido a que existan pocos
lugares de reclusin, los salteadores de caminos eran ejecutados en el lugar de los hechos o
donde fueran aprehendidos.
En esta etapa la composicin del estamento indgena dominante persisti en comunidades
lejanas a las ciudades, incluso despus de la conquista, y los organismos gubernamentales
de las comunidades, aunque conformados segn las normas impuestas por los espaoles,
mantuvieron los antecedentes indgenas de los concejos que estaban constituidos
bsicamente por miembros del mismo rango social y usaron los principios de
representacin y rotacin.
Es un hecho que a lo largo del periodo colonial disminuyo el poder de la nobleza indgena y
acab predominando el sistema introducido por los espaoles y ya en tiempos del Mxico
independiente desapareci en gran parte del territorio mexicano el ordenamiento jurdico
empleado por los pueblos originarios, relegndose el sistema a aquellos pueblos que se
mantuvieron marginados ya por la distancia, o por la transmisin de costumbres y normas
de convivencia que se transmitieron de manera oral a travs de los sucesos que
posteriormente azotaran el territorio mexicano con el naciente movimiento de
independencia.

11

1.3

LA SEGURIDAD PBLICA EN LOS PUEBLOS INDGENAS DEL

MXICO CONTEMPORNEO Y LA SITUACIN ESPECFICA DEL ESTADO

DE GUERRERO.
Si lo anterior fue contemplado desde una ptica histrica diramos que la finalidad directa y
especial del Derecho que contempla la Seguridad Pbica dentro del mbito jurdico
administrativo, y el estudio estructural a materias como el derecho penal, o bien el estudio
de la conducta antisocial desde la ptica de la criminologa, debe considerarse que en el
desarrollo de la historia nacional estas ramas del derecho, junto a la penologa, as lo
establece el maestro emrito Gabino Fraga al establecer la relacin del Derecho
Administrativo con todas aquellas ciencias que proporcionan a la Administracin los
elementos necesarios para organizar y encaminar su actividad en las diversas funciones
encomendadas al Estado.6
y sern la de encausar la conducta humana para hacer posible la vida gregaria y proteger al
hombre y garantizar la supervivencia de la especie humana, y dentro de la sociedad
mexicana la de conservar el desarrollo autnomo de los ncleos de poblacin indgena en el
territorio nacional, dentro de sus regiones originales y el progreso conjunto de aquellas
poblaciones que emigran a las grandes urbes y se establecen en los mrgenes de las grandes
ciudades, puntos geogrficos donde los asentamientos indgenas tienen el comn
denominador de la pobreza alimentaria as como los deficientes servicios pblicos
brindados por la autoridad local y federal.
Considerando que en el presente trabajo de investigacin nos avocaremos a la situacin
especfica de los pueblos indgenas establecidos en la entidad federativa de Guerrero, no
resulta extrao encontrar similitudes en las circunstancias en que se encuentran los ncleos
de poblacin indgena en el resto de la federacin, por ello considero pertinente mencionar
que si bien podemos establecer una gran diferencia de caracteres tnicos entre los pueblos
originarios que mantienen gran parte de su cultura ancestral y aquellos que han adoptado
rasgos ajenos

a sus races culturales, estos coinciden como grupos marginados que

comparten los mismos problemas de criminalidad.

6

cfr. FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, 45 edicin, Porra, Mxico, 2011, p.98.

12

El Estado de Guerrero est dividido en 7 regiones, estas regiones son Acapulco, Centro,
Norte, Tierra Caliente, Costa Chica, Costa Grande y la regin de la Montaa, las
principales zonas de asentamiento indgena se localizan principalmente en la regin
Montaa y Costa Chica, as como en los mrgenes de las ciudades, lugares a los que
emigran en busca de empleo y mejores condiciones de vida, as, ciudades como Acapulco,
Chilpancingo o bien las cabeceras municipales, cuentan con un alto ndice de poblacin
indgena que debido a su condicin econmica se establecen en las zonas perimetrales o
partes accidentadas. Se encuentra tambin la regin de la Costa Chica de Guerrero que
contempla los municipios de Ayutla de los Libres, Azoy, Copala, Cuautepec,
Cuajinicuilapa, Florencio Villarreal, Igualapa, Juchitn, Marquelia, Ometepec, San Luis
Acatln, San Marcos, Tecoanapa, Tlacoachistlahuaca y Xochistlahuac, todos ellos con gran
cantidad de pueblos indgenas mixtecos y amuzgos que conviven con descendientes de
antiguos africanos que fueron trados durante la poca colonial y que mediante el mestizaje
formaron nuevas castas.
La regin de La Montaa en el Estado de Guerrero ha sido catalogada como una de las
zonas ms marginadas y de pobreza extrema en Mxico a tal grado que tal situacin es
comparada con pases como frica.7 La mayora de sus habitantes pertenecen a grupos
indgenas de diferentes etnias, lenguas y dialectos. Estas comunidades se encuentran
asentado a lo largo de la sierra madre del sur y estn constituidas por 19 de los 81
municipios que integran la totalidad del Estado de Guerrero,

estos son Acatepec,

Alcozauca de Guerrero, Alpoyeca, Atlamajalcingo del Monte, Atlixtac, Cochoapa el

Grande, Copanatoyac, Cualc, Huamuxtitln, Iliatenco, Malinaltepec, Metlatnoc, Olinal,
Tlacoapa,

Tlalixtlaquilla

de

Maldonado,

Tlapa

de

Comonfort,

Xalpatlhuac,

Xochihuehuetln y Zapotitln Tablas, todos ellos con ncleos poblacionales hablantes de

lenguas nhuatl, mixteco y tlapaneco.
El 96% de la poblacin indgena en Guerrero no tiene acceso a servicios de salud por falta
de hospitales con personal calificado y con equipamientos bsicos: la Montaa cuenta con
un hospital general en Tlapa para atender a 300 500 personas repartidas en 17 municipios, 6
7

ENCISO L. Anglica, La pobreza en algunos lugares de Mxico, al nivel de Zambia, [en lnea], La Jornada
15 de febrero de 2011. n 31 [consulta, 20 enero 2012].

13

hospitales bsicos comunitarios (sin especialistas ni equipamientos bsicos); y unas 166

unidades de salud, de las cuales ms de la mitad no cuentan ni siquiera con la presencia de
un mdico general es decir, funcionan slo con enfermeras y otro tipo de personal menos
calificado, se encuentran 22 municipios con elevados porcentajes de desnutricin en la
poblacin, la mortalidad infantil es particularmente elevada en algunos municipios: en
Chilapa mueren 89 nios por cada 1000 nacidos vivos, mientras el promedio es de 28 en
Mxico y de 6 en los pases industrializados. Muchos nios mueren de enfermedades
fciles de curar en pases del primer mundo.
El Estado de Guerrero es considerado uno de los de ms alto ndice de criminalidad, as
como tambin de pobreza extrema, a pesar de la gran afluencia turstica en algunos de sus
territorios, como Acapulco. Es importante decir que la pobreza y los altos ndices de
delincuencia se encuentran principalmente en las zonas indgenas, pero no es que los
indgenas generen el ambiente de violencia, sino que en estas regiones existe poca atencin
de las autoridades gubernamentales en relacin a desarrollo social y calidad de vida.
Existe un enorme desnivel entre el campo y la ciudad, los ndices de criminalidad son
mucho elevadas en las grandes ciudades. As, para determinados delitos, se registra en las
grandes ciudades a veces un nmero diez veces mayor que el campo.8
Los aspectos sociales estn relacionados con la conducta antisocial, generalmente se
observa que en estas reas socio-econmicamente pobres y marginales se registran ms
delitos que las de mejor posicin. Aunado a lo anterior la prevencin de la delincuencia es
el trmino general empleado para todos los esfuerzos encaminados a evitar que la
comunidad participe en actividades criminales o antisociales.
Sumado a las condiciones de geogrficas y los fenmenos naturales que ha propiciado la
incomunicacin directa con la capital del estado, se agrega la poca importancia que el
gobierno en sus tres niveles ha mostrado por la creacin de una poltica econmica
sustentable que integre a estos ncleos de poblacin al desarrollo econmico del pas en un
medio en que no se trastoque su integridad cultural. El olvido en que se ha mantenido a
8

ARANGO Duran Arturo, Estadsticas de Seguridad Publica por Entidad y Municipio, INACIPE, Mxico,
2006, p. 5.

14

estos pueblos ha generado que la regin de la Montaa junto a la Costa Chica, formen
parte de las estadsticas de inseguridad oficiales, sin considerar que fuera de estas cifras, se
encuentren las no reportadas por un ausente mtodo de sondeo de criminalidad en esta zona
de asentamientos indgenas.
Segn indicadores del INEGI (Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica),
en su informe sobre Seguridad y Justicia 2010 seala que entre el ao 2004 y 2008 se
registr un incremento del 120% tratndose de delitos federales, en especifico contra la
salud y un incremento del 33% en el fuero comn dentro del mismo periodo, esto a partir
del estudio de las denuncias registradas, por otra parte los registrados por las corporaciones
de Polica Municipal asciende a 517 799 presuntos delitos.9
Los presuntos delitos ms significativos que se reportaron fueron los de lesiones con 79
447, violencia, intrafamiliar con 45 407, robo a casa habitacin con 37 762 y dao a los
bienes ajenos con 36 591. Este aumento a decir, se atribuye en especfico al repliegue
gubernamental que ha ocasionado el aumento en la captura y registro de casos en las
agencias del ministerio pblico.
Por otra parte estn las conductas delictivas no denunciadas, el mismo reporte estadstico
manifiesta que las posibles razones para no denunciar son mltiples, pero pueden ser
agrupadas alrededor de dos posiciones. Por un lado, estn aquellas en las que se aduce la
incompetencia de la autoridad. Aqu se pueden encontrar las de prdida de tiempo, trmites
largos y difciles, y desconfianza o actitud hostil de la autoridad. Por otro lado, estn las
justificaciones externas a la autoridad y que estn relacionadas con el delito o el
delincuente, como que el delito era de poca importancia, la falta de pruebas o el miedo al
agresor. Las primeras son ms importantes en trminos de porcentaje de la poblacin que
las esgrime como motivo, y estn directamente relacionadas con la confianza pblica hacia
las autoridades. Sin embargo, las segundas tambin tienen un componente reprobatorio
hacia la actividad de las instituciones, pues implican que la ciudadana y en ella cabe
resaltar aquella porcin que es parte de algn grupo indgena, desconfa de su capacidad
9
Instituto Nacional de Estadsticas y Geografa (Mxico), Seguridad pblica y justicia 2010: principales
indicadores 2010 / Instituto, Nacional de Estadstica y Geografa. -- Mxico: INEGI, c2011, iv, 99 p. : il. 1.
Mxico - Seguridad pblica - Estadsticas. 2. Mxico - Justicia criminal, administracin - Estadsticas.

15

para investigar y recabar pruebas, o para protegerlos del agresor si ste pretende tomar
represalias en su contra.
De lo anterior podemos deducir que el problema de la deficiente prestacin de un servicio
que permita al ciudadano el ejercicio de su interrelacin social con la comunidad es grave,
ms aun tratndose de regiones marginadas por la situacin econmica, la migracin y la
falta de un programa a mediano o largo plazo que pretenda la integracin social y la
participacin del ciudadano en cuestiones de seguridad pblica. Esta no debe entenderse
como una perspectiva de instituciones policiales, sino como un nuevo planteamiento de la
poltica criminal y de planeacin gubernamental, basado en estamentos de la prevencin
criminolgica y de las Polticas del Estado moderno. Consecuentemente no solo es un
problema de instituciones, sino de programas altamente definidos en materia de prevencin
criminal en el que debe contemplarse un sistema de iniciacin o percepcin de del
fenmeno, de investigacin, diagnostico, ejecucin, resultado y evaluacin, para as tener
una visualizacin de efectividad y real de seguridad pblica, deben adems considerarse
las condiciones especiales de una zona o regin del pas, las condiciones socioeconmicas
de la poblacin indgena, esto en s, representa un planteamiento de poltica gubernamental,
mediante una poltica criminal alternativa, auxiliada esta, con la ciencia poltica de la
polica preventiva.
1.4. LA COORDINADORA REGIONAL DE AUTORIDADES COMUNITARIAS
(CRAC)
En marzo de 2001, se dio una marcha del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
(EZLN) hacia la ciudad de Mxico y su permanencia en ella, con el objeto de convencer al
Congreso de la Unin de aprobar una reforma constitucional aceptada por los propios
zapatistas y el Congreso Nacional Indgena. Se le conoci como la Marcha de la Dignidad
Indgena o la Marcha del Color de la Tierra. En este acontecimiento social, participaron
invitados de diversos pueblos indgenas, convocados unos por el propio EZLN y otros por
el Congreso Nacional Indgena.
La tarde del 11 de marzo de 2001, en un mitin realizado en la Plaza de la Constitucin de la
ciudad de Mxico. Una de las oradoras fue Domitila Rosendo, indgena de origen nahua,

16

integrante de la organizacin Consejo Guerrerense 500 Aos de Resistencia Indgena, que

en algn momento de su discurso pidi el reconocimiento legal para la Polica Comunitaria
de la Montaa y Costa Chica de Guerrero. Al otro da ningn medio de prensa escrito, ni
los ms entusiastas por la causa indgena, dieron noticia de ello. En realidad la experiencia
de la Polica Comunitaria es poco conocida a nivel nacional y ms bien se tiene una vaga
idea de la justicia comunitaria por los acontecimientos ocurridos en pueblos asediados por
el crimen organizados, como en los acontecimientos ocurridos en Chern, municipio de
Michoacn y la comunidad de Urapicho, perteneciente al municipio de Paracho de la
misma entidad por tratarse de sucesos ms recientes, en que tala montes y grupos
criminales han construido sus bases de operaciones y con ello atemorizado a las
comunidades. Pues bien, no obstante este sistema de polica comunitaria es una
circunstancia bien conocido en la entidad federativa del sur de la republica, el Estado de
Guerrero. Nos referiremos, entonces, al Sistema Comunitario de Seguridad, Imparticin de
Justicia y Reeducacin, implantado en comunidades de algunos municipios de La Montaa
y la Costa Chica de Guerrero.
Se trata de un sistema de justicia que resurge a finales del siglo XX, con las caractersticas
de la juridicidad del derecho antiguo y que converge indirectamente con la figura del
"Tequio" que es una forma organizada de trabajo en beneficio colectivo, consiste en que
los integrantes de una comunidad deben aportar materiales o su fuerza de trabajo para
realizar o construir una obra comunitaria. Esta figura, el tequio o tambin conocido como
faena es un fenmeno social muy importante en las comunidades. Esta forma de trabajo
comunitario ha sido durante siglos uno de los principales modos de contribuir al bienestar
general y se realiza mediante la convocatoria que las autoridades indgenas realiza una
convocatoria a la comunidad sin remuneracin especifica por colaborar. Pueblos indgenas
de los Estados de Oaxaca y Guerrero donde el tequio es un componente importante
del sistema de usos y costumbres que norma la vida comunitaria. Es en este sistema de
trabajo comunitario donde los antecedentes considerados en puntos anteriores que se
encuentra una intima relacin del sistema de polica comunitaria indgena. Estudios
empricos realizados muestran que la aportacin de las comunidades durante la realizacin
de obras, gracias al tequio, suele ser de hasta el ochenta por ciento, mientras que las
aportaciones del gobierno federal y de los gobiernos estatales cubren el resto.

17

Esta figura es la base de las sanciones dentro de un sistema comunitario, pues es mediante
el trabajo a favor de la comunidad como un sujeto juzgado bajo el sistema indgena cumple
una condena y es reinsertado a la comunidad indgena a travs de un sistema de
reeducacin.
Este sistema comunitario de justicia se ha implementado en parte de las regiones de La
Montaa y la Costa Chica del estado de Guerrero. Esta entidad federativa mexicana es una
de las de mayor poblacin indgena, adems con gran diversidad de grupos culturales. Los
indgenas son tlapanecos, mixtecos, nahuas y amuzgos.
Por otro lado, varios de los municipios a los que pertenecen las comunidades de La
Montaa y la Costa Chica, son de los ms pobres del pas.
Casi el noventa por ciento de las localidades indgenas de la regin estn catalogadas como
de alta y muy alta marginacin; la desnutricin y el hambre son slo los sntomas ms
dolorosos de su enorme pobreza. Es una zona tambin conflictiva por problemas de
tenencia de la tierra, siendo frecuentes los pleitos agrarios por diversas causas.10
La gran inseguridad de la regin, provocada por el accionar de bandas de delincuentes que
hicieron del asalto prctica comn en los tramos de comunicacin entre las comunidades de
El Rincn, San Luis Acatln, Pueblo Hidalgo, Ayutla de los Libres, Tlaxcalixtlahuaca y
Marquelia; adems, la frecuencia del abigeato, la ola de crmenes y de violaciones sexuales
practicadas hasta en menores de edad; esa inseguridad, con el clima de terror que originaba,
aunada a un sistema estatal de seguridad y de imparticin de justicia corrupto e ineficaz,
motiv la creacin, primero, de la Polica Comunitaria, y despus de todo un sistema de
seguridad y administracin de justicia, en el que fue derivando.
Es entonces, ante la terrible inseguridad de la zona, la ineficacia y corrupcin de las
instancias de seguridad y justicia del estado, que varias organizaciones regionales, como las
cafetaleras Unin de Ejidos Luz de la Montaa y la Unin Regional Campesina, las
Parroquias, el Consejo Guerrerense 200 Aos de Resistencia Indgena y el Centro
10

Cfr. Diagnstico de la Dicesis de Tlapa, elaborado por el Consejo Pastoral de la Dicesis de Tlapa, Tlapa de
Comonfort, 17 de noviembre de 2003.

18

Comunitario de Abastos llamado la Triple SSS, vieron la necesidad de abordar el tema, y

con este objeto se inician las asambleas comunitarias que tenan el propsito de poner
remedio a esa problemtica. En un principio, se pens que la solucin estaba en el
gobierno. De tal modo que se busc la intervencin de varias instancias gubernativas, para
que procedieran diversas policas estatales y federales, as como elementos del ejrcito. La
solucin no lleg.
Como consecuencia de la falta de atencin, en Santa Cruz El Rincn, del municipio de
Malinaltepec, el 15 de octubre de 1995, en una Asamblea Comunitaria con la participacin
de treinta y ocho comunidades, se funda la Polica Comunitaria. Su objetivo fundamental
era rescatar la seguridad que estaba secuestrada en manos de los delincuentes. Sus
miembros se llaman policas comunitarios, porque surgen de las propias comunidades y
le dan sus servicios sin percibir un sueldo; no actan con criterios economicistas, sino que
los gua la conciencia de que es un servicio para la comunidad.
En un principio, los policas comunitarios despus de capturar a un individuo detenido por
la comisin de un delito en flagrancia era entregado a la Agencia del Ministerio Pblico.
Sin embargo, de poco serva; los autores de delitos se las ingeniaban, o mejor dicho
corrompan a las autoridades para ser liberados pronto y reaparecan reincidiendo en sus
actos delictivos y burlando as a las autoridades comunitarias.
Ante esto, la Asamblea Comunitaria busc solucin a esta problemtica y evitar as la
reincidencia, y decidieron recurrir a su historia como pueblo, concretamente al modo en
que sus antepasados administraban justicia.
Las comunidades deban recuperar la sabidura del pasado para actualizarla y aplicarla en el
contexto actual; se lleg a la conclusin de que los usos y costumbres de sus antepasados
haban funcionado y que constituan una alternativa que haba que retomar.
De tal modo que el 22 de febrero de 1998, en la comunidad de El Potrerillo Cuapinole, del
municipio de San Luis Acatln, con la participacin de las autoridades de las comunidades
que integran la Coordinadora, policas comunitarios, comisarios municipales, comisarios de
bienes comunales y de organizaciones sociales que impulsaron este proceso, en Asamblea

19

Comunitaria se decide impartir la justicia con base en la tradicin de los ancestros, y para
ello se constituye la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC). Se
adopta como sancin para los que han cometido delitos el trabajo comunitario y la
Reeducacin.
Queda as constituido integralmente un sistema de prevencin de delitos, y de procuracin,
imparticin y administracin de justicia tal vez nico en el pas por su estructura
organizativa, por sus implicaciones polticas, sociales y jurdicas, y por sus resultados en
trminos de eficiencia y eficacia. El anlisis funcional y estructura organizativa de esta
polica comunitaria ser abordada en el captulo tercero.

20

CAPITULO SEGUNDO
2.

MARCO CONCEPTUAL

En el presente capitulo, se establecern los conceptos que son indispensables para entender
el objeto de estudio de nuestra investigacin, as tambin los conceptos que se utilizan para
establecer las condiciones especificas para dicha propuesta de seguridad alternativa,
utilizando para esto la ayuda de los diferentes doctrinarios.
2.1 CONCEPTO DE SEGURIDAD CIUDADANA
Desde hace ms de una dcada, el concepto de la seguridad ciudadana domina el debate
sobre la lucha contra violencia y delincuencia en Amrica Latina. La expresin est
vinculada con un enfoque preventivo y, hasta cierto grado; alternativo a los problemas de
criminalidad.
El trmino pone nfasis en la proteccin de los ciudadanos y contrasta con el concepto de la
seguridad nacional que dominaba el discurso pblico en dcadas pasadas y que enfocaba
ms en la proteccin y la defensa del Estado.
Existen mltiples conceptos y nociones del trmino "seguridad ciudadana" y su contenido
concreto puede variar considerablemente dependiendo del actor o autor que lo utilice. Por
ejemplo, no hay un consenso si la seguridad ciudadana se refiere tambin a riesgos o
amenazas de tipo no intencional (accidentes de trnsito, desastres naturales) o de tipo
econmico y social. Un punto en que s concuerdan la gran mayora de autores es que el
trmino referencia a dos niveles de la realidad:
Primero: se refiere a una condicin o un estado de un conjunto de seres humanos, a la
ausencia de amenazas que ponen en peligro la seguridad de un conjunto de individuos. En
ese sentido, el trmino tiene un significado normativo. Describe una situacin ideal que
probablemente es inexistente en cualquier lugar del mundo pero que funciona como un
objetivo a perseguir.

21

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, por ejemplo, define la seguridad
ciudadana como la condicin personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de
violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros.
Segundo: se refiere a polticas pblicas encaminadas a acercar la situacin real a la
situacin ideal, es decir, se refiere a polticas que apuntan hacia la eliminacin de las
amenazas de seguridad o hacia la proteccin de la poblacin ante esas amenazas. En ese
sentido, el trmino se refiere a prcticas sociales empricamente existentes.
El cambio terminolgico de "seguridad nacional" a "seguridad ciudadana" sugiere que los
Estados ahora protegieran la integridad fsica, el patrimonio y otros derechos individuales
de todos los ciudadanos. Pero, desde un punto de vista emprico, las polticas
gubernamentales de seguridad ciudadana en la mayora de los pases simplemente consisten
en polticas ms represivas, en lugar ms enfocadas en los ciudadanos. Adems, tienden a
crear una diferencia entre los ciudadanos que merecen proteccin y grupos sociales de los
cuales esos ciudadanos tienen que ser protegidos.
As tenemos el principal vinculo que conecta el concepto de seguridad ciudadana como un
estado ideal y al orden pblico, mismo que puede verse como aquel conjunto de
condiciones fundamentales de vida social instituidas en una comunidad jurdica, las cuales,
por afectar centralmente a la organizacin de esta, no puede ser alteradas por la voluntad de
los individuos ni, en su caso, por la aplicacin de normas extranjeras.
La nocin de seguridad ciudadana contemplada en el presente trabajo de investigacin se
asocia a la definicin de seguridad humana entendida, es decir, considerar como objetivo
primordial la seguridad de la gente, una seguridad sustentada en el desarrollo humano que
supera la definicin tradicional de naturaleza centrada en el poder y el dominio estatal. En
ese sentido, las personas y las condiciones que garantizan su seguridad constituyen el eje de
la seguridad humana y como objetivo de las acciones encaminadas por los rganos del
Estado a travs de la Seguridad Pblica.

22

2.2 CONCEPTO DE SEGURIDAD PBLICA

La palabra castellana Seguridad, deriva de la voz latina securitas, securitatis, significa
calidad de seguro, es decir libre de todo peligro, dao o riesgo; en su Diccionario de
Sociologa, Henry pratt Fairchild la explica como la situacin de encontrarse a salvo, con
defensas contra el azar.11
Para el doctor Jorge Fernndez Ruiz la seguridad, es un valor esencial del Estado, por
cuanto concurre a la fundacin del ente estatal como su principio y fin, toda vez que
participa en la construccin de sus cimientos, para postularse como su objeto, su finalidad,
por lo menos, en la versin contractualita del origen del Estado, este nace como producto
de un pacto social, que celebran los seres humanos que lo integran, sacrificando una parte
de sus libertades y derechos, con el explicito propsito de obtener seguridad en el disfrute
de los restantes.12
En este orden de ideas, en la obra Ensayo sobre el Gobierno Civil, John Locke interpreto al
Estado como una creacin humana de carcter contractual; considero que los seres
humanos son por naturaleza libres, iguales e independientes y que ninguno puede dejar esa
condicin sino por su propio consentimiento, producto de la conveniencia individual de
cada quien de unirse en sociedad con otros seres humanos para preservar la seguridad de
todos ellos, lo que redundar en el disfrute y goce pacifico de lo que les pertenece en
propiedad.13
Por otra parte la seguridad es un valor inscrito en el catalogo de los derechos humanos; as
lo consagra la Declaracin Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de
1948, al establecer en su artculo 3 que todo individuo tiene derecho a la seguridad de su
persona, as lo ratifica el artculo 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos; adems, los Estados partes del mismo, en los trminos del artculo 3, se

11

FAIRCHILD, Henry Pratt, Diccionario de Sociologa, trad., T. Muoz, J. Medina Echavarra y J. Calvo, 4
ed., 1966, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1966, p. 267.
12
FERNANDEZ Ruiz, Jorge, Seguridad Pblica Municipal, Mxico, Fundacin Universitaria de Derecho,
Administracin y Poltica, 2003, p. 23.
13
Vid, LOCKE, John, Ensayo Sobre el Gobierno Civil. Trad. Amando Lzaro Ros, Barcelona, Aguilar, 1983,
pp.68 y 69.

23

comprometieron a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de la seguridad y

de todos los dems derechos civiles y polticos enunciados en el mismo.
Coincido con el jurista espaol Francisco Alonso Prez al expresar que la seguridad adems
de un derecho es una necesidad, el jurista en mencin manifiesta que La necesidad de
seguridad es innata en el hombre desde que abandona el claustro materno y se enfrenta a la
vida. El hombre necesita estar seguro en todos los actos de su existencia, tanto aquellos que
se refieren a materias laborales como de asistencia sanitaria, hasta llegar a aquellas
actividades cuya proteccin est encomendada especficamente a las fuerzas y cuerpos de
seguridad.14
Por cuanto hace lo pblico en el campo del derecho es dable considerar que se refera a la
res pblica, a lo que es de todos, a lo que no es propiedad privada, sea, al poder, lo que en
el contexto y en concordancia con la seguridad, vendrn a conformar la seguridad pblica,
es decir es un derecho de los integrantes de la poblacin del Estado y una actividad
obligatoria del Estado, cuya realizacin garantizara dicho derecho, sentido este ltimo, que
a pesar de que se trata de una funcin pblica, se le considera como un servicio pblico, por
lo que debe precisarse la diferencia y determinar la naturaleza jurdica de la seguridad
pblica.
La seguridad publica requiere de la realizacin de un conjunto heterogneo de actividades
dirigidas a garantizar y hacer efectivo el derecho humano de la libertad y exento de todo
peligro o riesgo en el entorno sociopoltico comunitario supraindividual, actividades que
conllevan al ejercicio del imperio, de la autoridad del estado lo que manifiesta la naturaleza
intrnseca de la funcin pblica. Entre tales actividades figuran: la vigilancia de la va y
lugares pblicos: la vigilancia de los establecimientos mercantiles a los que tiene acceso el
pblico, la de prevencin de comisin de delitos; la de colaboracin en la investigacin y
persecucin de los delitos; la de prevencin de comisin de infracciones a la normativa
poltica y buen gobierno; la de mantenimiento del orden pblico; la de seguridad vial y el
ordenamiento del trnsito peatonal y vehicular; la de prevencin de desastres y siniestros, la

14

ALONSO Prez, Francisco, Seguridad Ciudadana, Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurdicas, 1994, p. 14.

24

de avisos de alarma en casos graves de emergencia, as como la de evacuacin, dispersin,

albergue, socorro, rescate y salvamento en casos de siniestros.
El concepto de seguridad pblica hace referencia a la proteccin que se proporciona a
travs del mantenimiento de la paz pblica mediante acciones de prevencin y represin de
ciertos delitos y faltas administrativas que la vulneran. Su operacin es ejercida por
instituciones de administracin y procuracin de justicia y las estructuras que conforman
las policas preventivas.15 As, se habla que la seguridad pblica debe ser entendida cono
aquel conjunto de normas, polticas y acciones coherentes y articuladas que tienden a
garantizar la paz pblica a travs de la prevencin y represin de los delitos y de las faltas
contra el orden pblico, mediante el sistema de control penal y el de polica administrativa.
Es oportuno sealar que en la legislacin mexicana la seguridad pblica se ha elevado ya a
rango constitucional. En el artculo 21 se precisa que la seguridad pblica es una funcin a
cargo de la federacin, el distrito Federal, los estados y los municipios, mismos que
debern regirse por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
El artculo 3. De la Ley General que establece las Bases de Coordinacin del sistema
Nacional de Seguridad Publica refiere los limites especficos del Estado en sus funciones de
seguridad pblica, textualmente establece: la funcin pblica es la funcin a cargo del
Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derecho de las personas, as como
preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. Por lo tanto podemos referir que son tres
los principales valores protegidos por el Estado en su funcin de seguridad pblica:
1. La vida y la integridad de la persona
2. Los derechos y las libertades de las personas
3. El orden y la paz pblicos.
El mismo artculo 3, la citada Ley contempla las Bases de Coordinacin del Sistema
Nacional de Seguridad Publica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 11 de
noviembre de 1995, defini a la seguridad pblica como la funcin a cargo del estado que

15

Fundacin Mexicana Cambio XXI, Seguridad Pblica y Justicia, Retos y Propuestas, Mxico, 1994, p.9.

25

tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar
las libertades, el orden y la paz pblicos.
En su segundo prrafo, el referido precepto sealo como medios de utilizables por las
autoridades competentes para el logro de los fines de la seguridad pblica : la prevencin,
persecucin y sancin de las infracciones y delitos as como la reinsercin social del
delincuente y del menor infractor; y en su ltimo prrafo dispuso que la funcin de
seguridad pblica se realice en diversos mbitos de competencia: federacin, Distrito
Federal, Estados y municipios a travs de la polica preventiva y del Ministerio Publico,
entre otras autoridades.
Las actividades relativas a la seguridad pblica se encomiendan primordialmente a las
corporaciones policiales.
Con este criterio, la Ley Orgnica de la administracin Pblica Federal, en su artculo 30
bis, incluye entre otros asuntos de la competencia de la Secretaria de Seguridad Publica los
siguientes:
a) Desarrollar las polticas de seguridad pblica y proponer la politiza criminal en el
mbito federal, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir
de manera eficaz la comisin de delitos;
b) Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Publica:
c) Representar al Poder Ejecutivo Federal en el Sistema Nacional de Seguridad
Publica.
d) Atender de manera expedita las denuncias y quejas ciudadanas con relacin al
ejercicio de sus funciones;
e) Organizar, dirigir, administrar y supervisar la Polica Federal Preventiva, as como
garantizar el desempeo honesto de su personal y aplicar su rgimen disciplinario.
f) Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, prevenir la comisin de
delitos del orden federal, as como preservar la libertad, el orden y la paz pblicos.
g) Colaborar, en el marco del sistema Nacional de Seguridad Publica, cuando as lo
soliciten otras autoridades federales, estatales, municipales o del Distrito Federal
competentes, en la proteccin de la integridad fsica de la personas en la

26

preservacin de sus bienes, en situaciones de peligro cuando se vean amenazadas

por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminentes;
h) Ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el sistema federal
penitenciario, as como organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados.
Sin embargo, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal no encomienda las
actividades concernientes a la proteccin civil a la Secretaria de Seguridad Publica Federal,
como hubiera sido deseable para una coordinacin efectiva de la seguridad pblica, sino
que se atribuyen a la Secretara de Gobernacin, ya que a ella corresponde en los trminos
de la fraccin XXIV del artculo 27 del citado ordenamiento legal:
conducir y poner en ejecucin, en coordinacin con las autoridades de los
gobiernos de los estados, del distrito Federal con los gobiernos municipales,
y con las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, las
polticas y los programas de proteccin civil del ejecutivo, en el marco del
Sistema Nacional de Proteccin Civil, para la prevencin, estudio,
recuperacin y apoyo a la poblacin en situaciones de desastre y concertar
con instituciones y organismos de los sectores privado y social las acciones
conducentes al mismo objetivo.
Con el fin de determinar la diferencia entre los conceptos de seguridad ciudadana y
seguridad pblica debemos decir que radica en una relacin de causa y efecto. La seguridad
ciudadana es un bien pblico, es la condicin fundamental que toda democracia debe
garantizar, junto a otros derechos tipificados e inmersos como la libertad, la igualdad y la
justicia, estos valores tienen trascendencia universal y no pueden ni deben transponerse por
la consecucin de cualquier otro principio.
La Seguridad Ciudadana es la conformacin de las personas y las formas de alcanzarla, as
como de garantizar que de esta este contenida en un marco socio poltico para la
gobernabilidad y estabilidad de las democracia, es un desafo que demanda la adecuada
interrelacin de las polticas pblicas y su gestin del gobierno de garantizar la seguridad
integral de los ciudadanos gobernados.

27

A diferencia de la Seguridad Ciudadana la Seguridad Pblica, emana de todas las acciones

e instrumentos que cuenta un gobierno para hacer frente a los diversos factores que
intervienen en la delincuencia en todas sus modalidades, as como la violencia que se
genera hacia toda la ciudadana, en este sentido la seguridad pblica debe construir un
estado democrtico dentro del marco legal que conlleva a la bsqueda de garantizar la
seguridad de los gobernados como condicin humana bsica contenida y expresada en la
Constitucin Poltica y sus Leyes que de ella emanan
2.3 CONCEPTO DE POLICIA
La palabra polica es definida por el diccionario de la Real Academia como: Buen orden
que se observa y guarda en las ciudades y repblicas, cumplindose las leyes y ordenanzas
establecidas para su mejor gobierno, //Cuerpo encargado de velar por el mantenimiento
del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos y a las rdenes de las autoridades
polticas.// Cortesa, buena crianza y urbanidad en el trato y costumbre.16
El termino polica deriva del griego politeia, que significa ciencia de los fines y deberes
del estado. Politeia era el conjunto de instituciones que integraban la ciudad o polis. Igual
significado tiene la voz latn politia.
El concepto de polica tiene mltiples dimensiones:
A. Polica como Funcin de Estado: Constituyndose en el instrumento de gobierno
para hacer cumplir las leyes, mantener el orden y la seguridad, procurando el equilibrio
entre los derechos y libertades de las personas para garantizar el bien comn. La funcin
policial es eminentemente social, la razn de su existencia es para proteger los derechos de
las personas para que puedan ejercer a plenitud sus libertades.
B. Polica como Poder: Facultad del estado de restringir los derechos de las personas en
relacin con los derechos de los dems.

16

Diccionario de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola, 22. edicin., Madrid, Espasa-Calpe, 2001, p.
641.

28

C. Polica como Organismo: Es una institucin disciplinada de naturaleza civil

dependiente del poder ejecutivo, que ostenta el poder conferido por el estado para cumplir
una funcin que se ejerce por medio de un servicio para hacer cumplir la ley, regulando los
derechos y libertades de las personas, con el fin de mantener el Orden Publico.
D. Polica como Servicio: Comprende el conjunto de actividades que desempea esta
organizacin para cumplir la funcin policial. Como servicio comprende a su vez dos
grandes campos de accin el de la prevencin que abarca los aspectos de seguridad de las
personas y propiedad pblica y privada y la garanta de los derechos y libertades; y el de
investigacin cuando los derechos han sido violados y las libertades conculcadas, para
determinar los hechos y las responsabilidades.
E. Polica como Persona: Es el funcionario o servidor pblico investido de autoridades
encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes.
F. Polica como forma de Vida: Es la demostracin de circunspeccin, aseo, higiene,
salubridad, conducta decorosa en el medio social y en la vida privada.
Un sistema policial est integrado por el conjunto de rganos y organismos creados para el
cumplimiento de la funcin de Polica (tcnica orgnica) y los "servicios" constituidos para
ejecutar y cumplir dicha funcin (tcnica funcional). El sistema se va configurando a lo
largo del proceso histrico que se cumple en el seno de una sociedad, y se va adaptando a
los cambios que esta experimenta. De ah que toda modificacin que se pretenda introducir
en el "sistema" deba necesariamente inspirarse en la realidad social y no en meras
especulaciones "tericas" que estaran destinadas al fracaso.
Dentro de los fines del Estado hay valores comprendidos en el mbito especfico de la
Polica. Es de su responsabilidad velar por el imperio de la Ley , garantizar la persona y los
derechos, proveer a la seguridad de los poderes del Estado y todos los intereses vitales de
cuya garanta el pueblo hace responsable a la Institucin.
Orden, seguridad y justicia son los fines superiores cuyo resguardo compete a la Polica y
sin los cuales no sera posible el desenvolvimiento de la sociedad y del Estado.

29

De ah la importancia fundamental que reviste el "sistema policial" y la necesidad de su

adecuacin a una realidad concreta. Es el producto de una larga evolucin histrica y
resultado de una serie de componentes que condicionan la compleja estructura policial:
organizacin del estado, espritu de la nacin y del pueblo, tradiciones, territorio, etc.
La funcin policial surge en la necesidad de atender, entre otros aspectos, el respeto de los
derechos individuales. En los primitivos orgenes la funcin era cumplida por un rgano
personalizado investido de poder pblico, cuando ese poder ejercido por el rgano es
aceptado con consenso consuetudinario recin puede hablarse de una institucin.
De acuerdo a la naturaleza, extensin o complejidad creciente de la funcin, se forma un
"cuerpo", "un rgano cooperativo", titular del poder que se ejerce en nombre de la
Institucin. All nace la institucin-cuerpo aceptada siempre por el mismo consenso
consuetudinario.
En todas las fases de evolucin de la Polica va implcita que la funcin institucionalizada
es el derecho y no de hecho o de pura fuerza, por el motivo fundamental de que la idea de
Polica es un modo de ser especfico de la idea de Derecho.
Para clarificar entonces el enfoque conceptual que se pretende analizar en el presente
trabajo de investigacin, es de gran importancia mencionar que existe una clara diferencia
entre los cuerpos policiales en el orden jurdico interno y en el Derecho comparado, as lo
manifiestan los Doctores Luciano Parejo Alonso y Roberto Dromi cuando precisan la
distincin en ambos ordenes:
1. En Alemania se diferencia (R. Riegel) entre Gefahrenabwehr (defensa frente a
riesgos o peligros) y Strafverfolgung (persecucin de un delito). Esta ultima es solo
la actividad administrativa policial dirigida bajo una autoridad judicial a la
investigacin de hechos infractores del Cdigo penal concretos, en el marco de las
correspondientes actuaciones, es decir, del correspondiente proceso criminal. La
primera (a la que pertenece nuestra perspectiva de estudio en materia administrativa
por cuanto a seguridad pblica se refiere), por el contrario comprende el resto de las
actividades policiales posibles que tengan por objeto la prevencin y el

30

impedimento de infracciones contra la regularizacin jurdico-publica de la

seguridad pblica y el orden pblico.17
2. En Italia rige idntica distincin: la polica judicial forma parte materialmente de la
justicia y no de la administracin, en razn a que persigue fin distinto de la polizia
de sicurezza. La actividad de polica judicial se dirige a detener al delincuente,
aportar las pruebas de la infraccin penal, etc.., a fin e que pueda operar la justicia
penal; la de polica administrativa de seguridad persigue prevenir y evitar, as como
en su caso sancionar administrativamente, la perturbacin del orden jurdico
indispensable para el desarrollo de la convivencia.
Esta distincin material vale desde luego para nuestro Derecho. La regularizacin de la
Seguridad y orden pblicos (la denominada seguridad ciudadana). Ocurre entonces que las
fuerzas y los cuerpos de seguridad del estado institucional y organizativamente hablando,
tienen encomendadas, adems de las actividades relativas a la seguridad y el orden
pblicos, las de polica judicial a que se refieren las denominadas policas de investigacin.
En consecuencia la proteccin de la seguridad ciudadana y la tutela del orden jurdico-penal
son dos mbitos materialmente distintos, aunque con una zona de contacto: la determinada
por la prevencin de la comisin de delitos), por ms que la organizacin y el servicio
administrativo de la polica, es decir, la polica en sentido organizativo o institucional,
tenga atribuidas competencias no solo en el primero, sino tambin en el segundo (en este
caso, en calidad de polica judicial).
Toda la polica en sentido institucional u organizativo est articulada en autoridades,
rganos que realizan una actividad jurdica, mediante el ejercicio de las correspondientes
competencias, y agentes ejecutivos que realizan actividades de prevencin y represin y,
consecuentemente, tanto actos materiales o tcnicos, como jurdicos.
Una vez fijada la separacin funcional de los diversos cuerpos policiales de nuestro sistema
de seguridad publica dirigida por el Ejecutivo Federal y los Gobiernos locales, hacemos un

17

Dromi Jos Roberto, Introduccin al Derecho Administrativo, Grouz, Argentina, 1987, p. 256.

31

anlisis socio jurdico de la situacin tangible a fin de vincular el estudio del paradigma
legal con la naturaleza cambiante de la realidad social.
En el territorio nacional existen 2,395 municipios. Entre ellos en ocasiones se dan
diferencias sociales, culturales, demogrficas, econmicas y polticas maysculas. Ello se
refleja en el desarrollo de sus instituciones policiales. As se comprueba en el diagnstico
presentado en el Programa Nacional de Seguridad 1995-200 (PNSP), donde se inform que
mientras 335 municipios carecen de policas, en 87 de ellos se concentra el 68.7% de las
policas preventivas del pas.
La organizacin de estas policas puede ser muy simple, cuando se cuenta con menos de
100 policas (2 mil municipios), o sumamente compleja, como en el Distrito Federal, donde
en 1999 se reporta la existencia de aproximadamente 100 mil agentes de la polica
uniformada; a lo largo de todo el pas, actualmente suman aproximadamente 280 mil
policas preventivos incluyendo policas municipales y de las entidades federativas.
En cuanto a la polica federal, destacan los siguientes aspectos. En su labor de cuerpo de
investigacin, la polica judicial nace con la Constitucin de 1917. Esta funcin, antes
llevada a cabo por jueces de instruccin y de sentencia, fue asignada a un cuerpo especial
de polica judicial, tanto federal como del Distrito Federal, pero bajo la autoridad y mando
inmediato del Ministerio Publico.
La Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica en su artculo 19 contemplaba
que la Polica Judicial Federal era auxiliar del Ministerio Pblico de la Federacin, cuyo
titular es el Procurador General de la Repblica.
De la misma forma por disposicin publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de
mayo de 1996 se consideraban en el artculo 23 los requisitos para ingresar y permanecer
como Agente de la Polica Judicial Federal, en el artculo 26, adems, acota sus funciones
para desarrollar las diligencias a practicarse durante la averiguacin previa y
exclusivamente para los fines de sta, adems agrega que cumplir las citaciones,
notificaciones y presentaciones que se le ordenen, y ejecutar las rdenes de aprehensin,
los cateos y otros mandamientos que emita la autoridad judicial. En todo caso, dicha polica

32

a decir de esta misma disposicin, actuara con respeto a las garantas individuales y a las
normas que rijan sus actuaciones, y el artculo 27 estableca dos Consejos Tcnicos de
Planeacin y Coordinacin de Operaciones y de Administracin, creados para la mayor
eficacia y control en la planeacin, coordinacin y administracin de los servicios de
polica judicial.
En cuanto a la polica preventiva federal, a lo largo del presente siglo ha sido fragmentada
en instituciones especializadas en materias especficas, creadas mediante regulaciones
administrativas expedidas por el Ejecutivo Federal.
El 4 de enero de 1999, se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley de la Polica
Federal Preventiva (LPFP). Se trataba de un esquema de unificacin y reorganizacin de las
policas administrativas de Migracin, Fiscal Federal y Federal de Caminos,
tradicionalmente integradas a la Secretara de Gobernacin, la de Hacienda y Crdito
Pblico y la de Comunicaciones y Transportes, respectivamente. La ley en cita presentaba
sus facultades, bases generales de organizacin y funcionamiento, deberes de sus
miembros, aspectos generales del servicio civil de carrera y requisitos de ingreso.
Las relaciones jerrquicas, sus estructuras normativas y operativas, organizacin territorial,
as como las dems atribuciones de mando, direccin y disciplina serian determinadas en el
Reglamento Interior que el Ejecutivo Federal debe expedir dentro del ao siguiente a la
entrada en vigor de la citada ley federal.
En materia de polica, se trataba de la iniciativa ms importante de la Administracin de
Ernesto Zedillo, por lo cual me detendr en la descripcin de su estructura y atribuciones
formales. La Polica Federal Preventiva pretenda ser uno de los instrumentos primordiales
en el desarrollo de la estrategia especfica de coordinacin operativa, en el marco del
Sistema Nacional de Seguridad Publica. Era un rgano autnomo en el ejercicio de sus
funciones, tcnica y operativamente, aunque depende de la Secretara de Gobernacin.
Tiene al frente un Comisionado, quien ejerce las atribuciones de mando, direccin y
disciplina. Era nombrado y removido por el Presidente de la Repblica (Art. 2 LPFP). La
Polica Federal Preventiva ejerca sus funciones en todo el territorio nacional y colaborar
con las instituciones policiales estatales, municipales y del Distrito Federal.

33

En las amplias atribuciones otorgadas a la polica, es donde se muestra la trascendencia de

su creacin y la fortaleza que se la ha otorgado, por eso las recupero de manera ntegra
(Art. 4. LPFP): debe prevenir la comisin de delitos y las faltas administrativas que
determinen las leyes federales; intervenir en materia de seguridad pblica, en coadyuvancia
con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes; garantizar,
mantener y restablecer el orden y la paz pblicos, mediante la vigilancia e inspeccin, en
zonas fronterizas, tierra firme de los litorales, la parte del pas en los pasos y puentes
limtrofes, aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas, puntos de revisin
aduaneros, centros de supervisin y control migratorio, carreteras federales, vas frreas
Adems estaba facultada para auxiliar a las autoridades competentes, cuando estas as lo
requieran, en la investigacin y persecucin de los delitos, en la detencin de personas o en
el aseguramiento de bienes que sean objeto, instrumento o producto del delito; practicar
detenciones y aseguramientos en los casos de flagrancia; coadyuvar con las autoridades
locales y municipales competentes en la proteccin de la integridad fsica de las personas y
en la preservacin de sus bienes en situaciones de peligro, cuando se vieran amenazadas
por situaciones de riesgo, y participar en operativos conjuntos con otras instituciones
policiales, federales y locales, bajo el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Sus atribuciones tambin incluan: obtener y analizar informacin de inters general para la
seguridad pblica y poner en prctica mtodos conducentes a la prevencin de delitos, sea
directamente o mediante los sistemas de coordinacin previstos en otras leyes federales;
vigilar e inspeccionar la zona terrestre de las vas generales de comunicacin y los medios
de transporte que operaban en ellas; levantar infracciones por las violaciones a las normas
relativas al uso de la zona terrestre de las vas generales de comunicacin, y remitirlas a la
dependencia competente para su trmite correspondiente; colaborar con los servicios de
proteccin civil en casos de calamidades pblicas, situaciones de alto riesgo o desastres por
causas naturales; otorgar proteccin a los servidores pblicos de la Federacin, as como a
los visitantes extranjeros que realizaran actos oficiales en nuestro pas; colaboraran, a
solicitud, con los servicios de proteccin civil.
El artculo 13 de la Ley de la Polica Federal Preventiva estableca que el Servicio Civil de
Carrera es un mecanismo obligatorio y permanente para la formacin. No deba ingresar

34

persona alguna a la institucin sin la consulta previa al Registro Nacional de Personal de

Seguridad Pblica. La permanencia en el servicio dependa de cursar y aprobar los
programas de formacin y actualizacin. Los mritos del personal seran evaluados por una
instancia colegiada, la cual verificara el cumplimiento de los requisitos de permanencia, a
efecto de decidir las promociones que correspondan.
Por otro lado, para ingresar o permanecer en la Polica Federal Preventiva era necesario
aprobar el concurso de ingreso y los cursos de formacin inicial bsica, acreditar el haber
concluido estudios de enseanza media superior o su equivalente (preparatoria), estar
exento de antecedentes de responsabilidad de algn delito doloso, no estar sujeto a proceso
penal, abstenerse del uso ilcito de sustancias psicotrpicas, estupefacientes y no padecer
alcoholismo, no estar suspendido o inhabilitado ni haber sido destituido por resolucin
firme como servidor pblico; ser ciudadano mexicano por nacimiento que no tenga otra
nacionalidad, en pleno ejercicio de derechos y cumplir con los principios bsicos de
actuacin previstos en la propia Ley.
La puesta en marcha de la Polica Federal Preventiva qued sujeta en la propia ley a un
mecanismo gradual, de manera que sus atribuciones fueran asumidas de manera paulatina
para que las transferencias de recursos no afecten el servicio. Las instituciones policiales
en operacin que seran unificadas, seguiran cumpliendo sus atribuciones en los trminos
legales vigentes, hasta por un plazo no mayor de 24 meses a partir de la entrada en vigor de
la Ley de la Polica Federal Preventiva. La coordinacin entre ellas qued a cargo del
Comisionado.
Se dispuso que los miembros de las policas en operacin ingresaran a la Polica Federal
Preventiva slo si cumplan con los requisitos que estableca la Ley en comento para su
ingreso y permanencia.
El 1 de septiembre de 1999, en su informe de gestin, el Presidente de la Repblica
confirm que la PFP es su oferta ms importante. Omiti cualquier mencin sobre la
Polica Judicial Federal, y la creacin de aqulla qued registrada como accin nica para
fortalecer sus cuerpos de seguridad pblica.

35

Si bien el 4 de enero de 1999 se public la Ley de la Polica Federal Preventiva, fue hasta el
31 de marzo siguiente cuando entr en funciones el primer Comisionado. l present la
imagen de la institucin, el 28 de junio public la convocatoria para reclutar la primera
generacin de elementos y dej el cargo el 4 de julio pasado, fecha en que fue designado el
Comisionado en funciones hasta el momento de escribir estas lneas, quien identific cuatro
estrategias esenciales de trabajo: la vigilancia para mantener el orden pblico y disuadir
el delito; la investigacin para disuadir orgenes y efectos que dan lugar al delito; la
capacidad de reaccin para responder con eficacia y oportunidad a situaciones de alta
peligrosidad y por ltimo, la capacidad de anlisis para producir la ms selecta
inteligencia policiaca.
Segn informacin de prensa, la Polica Federal Preventiva constaba de las siguientes
reas: Oficina del Comisionado; Estado Mayor; Inteligencia (mando civil); Fuerzas
Federales de Apoyo (mando militar) (Instalaciones estratgicas, Operaciones Especiales,
Reaccin y Apoyo Inmediato); Seguridad Regional (Carreteras Federales, Aeropuertos,
Puertos y fronteras); Instituto de Formacin Policial (Academia, Centro de Capacitacin y
Centro de Estudios Superiores de la Polica); Vinculacin Ciudadana y Asuntos Internos.
Las funciones y organizacin enunciadas, al parecer revelan que se trata de la primer
institucin policial cuya estructura y fines tenderan a absorber tareas de polica preventiva
y de investigacin del delito, lo que significa que habra sido rebasada la tradicional
divisin por competencia que expliqu lneas atrs.
El 8 de julio de 1999 las secretaras de Gobernacin (SEGOBE) y de la Defensa Nacional
(SEDENA) suscribieron un convenio de colaboracin

para dar sustento legal a la

transferencia operativa, en favor de la Secretara de Gobernacin, por conducto de la

Polica Federal Preventiva, de los recursos siguientes: 4,899 elementos pertenecientes a la
Polica Militar, 352 vehculos de uso mltiple, 99 ejemplares caninos adiestrados para
seguridad y rescate de personas, as como para la deteccin de enervantes y explosivos,
equipos de comunicaciones y 1,862 armas de fuego de diversas caractersticas para defensa.
El personal militar transferido constituye las llamadas Fuerzas de Reaccin y Apoyo
Inmediato, las cuales, segn la misma fuente citada, bajo ningn concepto sern

36

empleadas en otras misiones que no sean las correspondientes al restablecimiento del

orden. En cuanto a estos militares, el Comisionado precis que estarn acuartelados y
adelant que sern ellos los encargados de combatir el crimen organizado en zonas de
difcil acceso y en el medio rural.
Se sabe que, hasta el mes de febrero de dos mil, la Polica Federal Preventiva estaba
conformada por ms de 11 mil elementos: 4 mil provenientes de la Polica Federal de
Caminos; 5 mil militares, 700 agentes provenientes del Centro de Investigaciones y
Seguridad Nacional (CISEN) de la Secretara de Gobernacin y, segn informacin de
prensa, mil 500 jvenes en formacin en la Academia de la Federal Preventiva.
Mediante la publicacin de la Ley de la Polica Federal en el Diario Oficial de la
Federacin del 1 de junio de 2009, la Polica Federal Preventiva cambia de denominacin a
Polica Federal, teniendo como finalidad, en cita de dicha publicacin, la de salvaguardar la
vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas, as como preservar las
libertades, el orden y la paz pblicos; aplicar y operar la poltica de seguridad pblica en
materia de prevencin y combate de delitos; prevenir la comisin de los delitos e investigar
la comisin de delitos bajo la conduccin y mando del Ministerio Pblico de la Federacin,
en trminos de las disposiciones aplicables.
Cabe hacer mencin que con base en la publicacin del Reglamento del Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica en el Diario Oficial de la Federacin
del 26 de octubre de 2009, y se dispone la transferencia de dicho rgano Administrativo
Desconcentrado a la Secretara de Gobernacin.
Como consecuencia de las acciones anteriormente referidas, se actualiz el marco legal de
la Dependencia a fin de que permitiera el despacho de los asuntos de manera eficiente y
oportuna, as como cumplir con las atribuciones en materia de preservacin de las
libertades, el orden y la paz pblicos; salvaguardar la integridad y derechos de las personas,
auxiliar a la Procuradura General de la Repblica en materia de persecucin de los delitos
y a los Poderes de la Unin en trminos de las disposiciones aplicables; investigar para
prevenir los delitos federales; desarrollar polticas de seguridad pblica del Poder Ejecutivo
Federal y proponer su poltica criminal; administrar el Sistema Penitenciario Federal y el

37

relativo al tratamiento de menores infractores; integrar la formacin en materia de

seguridad pblica a que alude la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y
dems que determinen las leyes, los reglamentos, acuerdos y rdenes del Presidente de la
Repblica.
Dicha actualizacin, dio como resultado la publicacin del Reglamento Interior de la
Secretara de Seguridad Pblica en el D.O.F. del 28 de abril de 2010, que tiene como
propsito regular y reestructurar orgnica y funcionalmente a las unidades administrativas,
as como los rganos administrativos desconcentrados de esta Secretara, debido a las
nuevas facultades que le fueron conferidas con las reformas y disposiciones contenidas en
los diversos ordenamientos legales.
Con la finalidad de disear y dirigir las polticas en materia de planeacin estratgica,
proteccin institucional y regulacin de los servicios de seguridad privada, la Subsecretara
de Estrategia e Inteligencia Policial cambia su denominacin por Subsecretara de
Planeacin y Proteccin Institucional; por su parte, la Subsecretara de Prevencin,
Vinculacin y Derechos Humanos, modifica su designacin por Subsecretara de
Prevencin y Participacin Ciudadana, cuyo objetivo se estima en establecer polticas y
estrategias en materia de prevencin del delito y seguridad pblica en el territorio nacional,
para fomentar y difundir una cultura de participacin ciudadana en materia de prevencin
del delito y derechos humanos, garantizando as un ejercicio pleno de libertad y de Estado
de Derecho. Por su parte, la Subsecretara de Evaluacin y Desarrollo Institucional,
transforma su denominacin por Subsecretara de Tecnologas de la Informacin, cuyo
propsito es el de conducir el desarrollo tecnolgico de la Secretara en materia de recursos
informticos, telecomunicaciones y equipo especializado, a fin de que se cuente con un alto
nivel de infraestructura en servicios informticos y se d impulso a la implantacin,
operacin y modernizacin de los sistemas administrativos de la Dependencia, as como el
de la Plataforma Mxico.
Cabe mencionar que adems la dicha Secretara conserva la Subsecretara del Sistema
Penitenciario Federal, la cual orienta sus funciones hacia el desarrollo de la poltica
penitenciaria nacional, por medio de la emisin de instrumentos normativos y diseo,

38

coordinacin, desarrollo y evaluacin de programas y estrategias generales que permitan su

implementacin y adopcin en los tres niveles de gobierno.
2.4 CONCEPTO DE INDIGENA.
El trmino indgena es la singularidad o diferencia especifica de este objeto de estudio. La
importancia de tal definicin radica en la necesidad de determinar el alcance de las normas
aplicables al mbito personal de una persona. As el Diccionario de la Lengua Espaola
establece que su origen deriva del del latn Indigna, adjetivo aplicable a personas
originarias del pas de que se trata.18 calificativo que usualmente suele confundirse con el
trmino indio, situacin que nos marca la pauta evolutiva que han tenido dichos adjetivos
durante el transcurrir del tiempo y que se ha consolidado en el reconocimiento internacional
de los grupos tnicos del pas.
La connotacin indio se remonta a inicios de la poca colonial derivado de un error de
orientacin geogrfica se le dio la denominacin a los habitantes de los territorios
americanos. Este concepto ha sido modificado actualmente por indgena u originarios
que se refiere por antonomasia a las poblaciones de Amrica que son continuidad de
pueblos autctonos que, desde grupos cazadores-recolectores amaznicos hasta altas
culturas andinas o mesoamericanas con orientacin estatal ya estaban presentes en el
continente antes de la colonizacin Europea al respecto, sealado por Arturo Warman es
una categora que establece restricciones y subordinaciones especificas, obligaciones
particulares en una formacin estatal.19 Con base en lo anterior podemos decir que el
concepto de indgena sirvi a los conquistadores para diferenciarse de los pobladores
nativos de los territorios conquistados; a partir de este momento, el indio sera el ente
denominado y vencido; por lo tanto, podemos decir que la categora de indgena es
producto de un hecho histrico concreto: el colonialismo.
As por ejemplo la ley 6172 de Costa Rica, del 29 de noviembre de 1977, comienza en su
artculo 1, estableci que. Son indgenas las personas que constituyen grupos tnicos
18

cfr. Real Academia de la Lengua Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, 22 edicin., Editorial
Espasa Calpe, Madrid, , 2001, p 719.
19

Warman, Arturo. Los Indios Mexicanos en el Umbral del Milenio, FCE , Mxico, , 2003, p.21

39

descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia

identidad; conceptos semejantes se encuentran en el convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (artculo 1.1, inciso B).
La denominacin indgena adems tuvo como consecuencia que se simplificara la
compleja heterogeneidad cultural de la poblacin autctona de los territorios americanos. A
partir de entonces se fue consolidando la idea de que lo indio era algo uniforme, es decir
bajo el supuesto de nica cultura, lengua y sistema jurdico no obstante esta concepcin era
del todo errnea considerando que en los ltimos aos se estima que existen ms de 60
etnias diferentes en el territorio nacional con base en el criterio lingstico.20 La
demarcacin territorial de las entidades federativas, ocasion la divisin y el aislamiento de
las etnias. Esto tuvo como consecuencia el repliegue de los pueblos indgenas en
comunidades, que con el tiempo, se convirtieron en la unidad cultural primaria de los
indgenas.21
Asi lo que en un principio fue una denominacin que tena como funcin hacer una
distincin clasista, en la actualidad es distintivo que conlleva un conjunto de caractersticas
que determina la identidad cultural y la personalidad de un individuo que pertenece
aquellas etnias que preservan las tradicionales, costumbres y todo el bagaje cultural
adquirido durante su formacin sociocultural y reconocido por otros grupos culturales.
2.5

CONCEPTO DE PUEBLO INDIGENA

El concepto ms cercano a la connotacin del presente trabajo que hace el Diccionario de la

Lengua espaola lo establece de la siguiente forma; (Del lat. poplus). m. Conjunto de
personas de un lugar, regin o pas.22 Una definicin simple que viene a complicarse al
establecerse en el mbito jurdico, toda vez que desde la redaccin misma en la Ley
mxima de nuestra nacin implica una situacin que llega confundirse con la definicin
20

Instituto Nacional Indigenista y Oficina de Representacin de los Pueblos Indgenas, Programa Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. Mxico, Instituto Nacional Indigenista

21

Medina Andrs, El Etnopopulismo y la Cuestin Nacional en Mxico. El espacio poltico de los grupos
tnicos, anales de antropologa, Mxico, Vol. XXIV, 1987, p.194
22

Diccionario de la Lengua Espaola p. cit. p. 215

40

gramtica que nos refiere el Diccionario de la Lengua Espaola, y ms an si nos referimos

a las legislaciones emanadas de las entidades federativas que de manera clara hacen
imposible establecer una interpretacin unnime, esto como veremos resulta en una
interpretacin confusa.
Desde el punto de vista de la legislacin internacional no existe una definicin del trmino
pueblo, no obstante que dicho termino aparece tanto en la Carta de las Naciones Unidas
como en el pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Art.1);
desde el punto de vista del derecho internacional, a los pueblos les asiste el derecho de libre
determinacin o de autodeterminacin, no as a las poblaciones. De all que para el caso
especifico de los indgenas se haya utilizado el trmino de poblaciones en lugar de pueblo,
por el temor a que el derecho de libre determinacin que asiste a estos ltimos pudiera
haber sido interpretado como derecho a la secesin.
La cuestin de una definicin del trmino pueblo es de la mayor importancia, ya que
puede influir sobre las medidas que se han de tomar en relacin con ciertos aspectos de la
cuestin.
A. El termino pueblo designa una entidad social que poseen una entidad evidente y
tiene caractersticas propias;
B. Implica una relacin con un territorio incluso si el pueblo del que se trata ha sido
injustamente expulsado de l y remplazado artificialmente por otra poblacin.
La Organizacin Internacional del trabajo realiz en 1953 un estudio denominado
poblaciones indgenas. Condiciones de vida y trabajo de las poblaciones autctonas de los
pases independientes. Dicho estudio analizo varias definiciones y criterios utilizados por
los Estados y los cientficos sociales, llegando a la conclusin de que no haba una
definicin nica y universalmente valida de grupos indgenas; limitndose, por tanto, a
proponer una descripcin provisional que sirviera como una orientacin emprica para la
definicin de los grupos indgenas en pases independientes

41

Como resultado del citado estudio se obtuvo la descripcin fue la siguiente:

personas indgenas son los descendientes de la poblacin aborigen que
viva en un pas determinado en el momento de su colonizacin o conquista
(o sucesivas conquistas) por algunos de los ancestros de los grupos noindgenas que en el presente detentan el poder poltico y econmico. En
general, estos descendientes tienden a vivir ms de conformidad con las
instituciones sociales, econmicas y culturales que existan antes de la
colonizacin o conquista...que con la cultura de la nacin a la cual
pertenecen....23
Ntese que esta descripcin se refiere a personas indgenas no a poblaciones adems debe
considerarse la similitud de esta definicin con la que actualmente nos concede la
Constitucin Federal.
El Consejo Mundial de Pueblos Indgenas ha afirmado que ...el derecho de definir quin es
persona indgena se reserva los propios pueblos indgenas, agregando que bajo ninguna
circunstancia deben permitir que definiciones artificiales...nos digan pues quines somos,
lo que les reivindicaba su derecho a redefinirse as mismos.
En nuestra Legislacin se contempla una definicin en referencia a los pueblos indgenas,
as la Constitucin General Manifiesta lo siguiente:
Artculo 2o. La Nacin Mexicana es nica e indivisible.
La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en
sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que
habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que
conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas.
De cuyo concepto se desglosan los siguientes elementos;

23

Oficina Internacional del Trabajo, Poblaciones indgenas, Ginebra, 1953: p. 26.

42

1. Aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual

del pas al iniciarse la colonizacin y;
2. Que conservan sus propias instituciones sociales, culturales y polticas, o
parte de ellas.
En concordancia a lo anterior se puede concluir entonces que mientras el concepto
Pueblos Indgenas concibe dentro de un orden de jerarquizacin a nivel de gnero, la
comunidad indgena es la especie, no obstante este concepto no solo es controvertido en
comparacin con la Ley Numero 701de Reconocimiento Derechos y Cultura de los Pueblos
y Comunidades Indgenas del Estado de Guerrero, (ley local que a la postre resulta
necesario su anlisis considerando que el tema se determina de manera especfica a dicha
regin nacional) disposicin normativa que al contemplar una definicin de Pueblos
Indgenas nos dice:
Artculo 6.- Para efectos de esta ley se entiende por:
...
III. Pueblos indgenas.- Aquellos que forman una unidad social, econmica
y cultural y poltica, asentados en un territorio determinado y que reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
De dicha disposicin podemos extraer los elementos que constituyes dicho
concepto en la siguiente forma:
1. Aquellos que forman una unidad social, econmica y cultural y poltica;
2. Que se encuentran asentados en un territorio determinado y;
3. Que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
De esta disposicin se advierte claramente la discordancia conceptual a la que llegan los
cuerpos normativos que legislan sobre una misma materia pero que varan segn el mbito
espacial en que se aplican, y que desencadena en una confusin si no se hace un
comparativo entre las anteriores y el concepto de comunidad indgena que explicamos en

43

el siguiente apartado de este captulo de conceptos, pues el mismo ordenamiento estatal

define a la comunidad indgena como:
Artculo 6.- Para efectos de esta ley se entiende por:
...
II. Comunidad indgena.- A las colectividades humanas que descienden de
un pueblo indgena que habitan en el territorio del Estado desde antes de la
colonizacin

y que conservan sus propias instituciones sociales,

econmicas, culturales y polticas.

Son evidentes las diferencias entre conceptos, los legisladores han considerado en
desmedida la congruencia y armona entre disposiciones regulatorias en un intento claro por
llenar el espacio que se ha dejado a la deriva durante dcadas de marginacin indgena y
continuas reformas polticas.
Lo anterior merece no solo un estudio ms acucioso y que se hace necesario para
comprender a plenitud los efectos que pueden tener

la creacin de legislaciones

secundarias en clara contradiccin a la ley mxima y lagunas en la ley que solo nos llevan a
interpretaciones diversas, y que sin duda ponen de manifiesto la deficiente tcnica jurdica
de nuestros legisladores.
A manera de conclusin podemos decir que haciendo una interpretacin sistemtica de lo
anterior, la diferencia entre pueblo y comunidad indgena estriba en un orden de
categorizacin, mientras los pueblos indgenas son el gnero, las comunidades son la
especie.
De lo anterior podemos dar un concepto personal y que al tenor de lo anterior, los pueblos
indgenas son: aquellas que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio
actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones
sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas, asentados en un territorio
determinado y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbre.

44

2.6.

CONCEPTO DE COMUNIDAD INDGENA

El Diccionario de la Lengua Espaola nos menciona que el termino Comunidad proviene

del latin communtas, -tis y lo define como f. Conjunto de las personas de un pueblo,
regin o nacin,//f. Conjunto de personas vinculadas por caractersticas o intereses
comunes. 24
En Mxico los diversos ordenamientos jurdicos e instituciones pblicas han intentado la
establecer una delimitacin no solo de un concepto que establezca el carcter indgena de
un ciudadano y establecer as su pertenencia a una comunidad con caractersticas propias y
determinadas, buscando as una reivindicacin jurdica de los derechos de los grupos
indgenas; figuran entre ellos la Ley de Desamortizacin de Bienes de Manos Muertas de
1856, cuyo objeto era resolver uno de los problemas ms lacerantes de las comunidades
indgenas, el problema de la tenencia de la tierra; la Ley Agraria de 1915 dio continuidad a
la anterior. Se estableci la Procuradura de Pueblos, institucin que data del ao de 1921,
cuyo cometido era patrocinar a dichas comunidades en el latente problema agrario; en 1925
se cre la Casa del Estudiante Indgena y en 1936 el Departamento Autnomo de Asuntos
Indgenas.
El Estado mexicano ha proyectado para la regulacin de servicios de asistencia, previsin y
equidad social de carcter agrario y laboral, adems de las disposiciones de proteccin en
favor del indgena, desde 1948 conforme a la Ley que cre el Instituto Nacional
Indigenista. Las actividades del Instituto han sido coordinadas por organismos que operan
al interior del propio Instituto, tales como el Fondo Nacional de la Danza Mexicana y el
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas, que datan de la dcada de los setenta;
han participado tambin el Instituto Mexicano del Seguro Social, la CONASUPO y
COPLAMAR.
En el Diario Oficial de la Federacin de fecha 10 de junio de 1986 se expidi el decreto
que reglamenta el artculo 7 de la Ley que crea el Instituto Nacional Indigenista, a efecto

24

Diccionario de la Lengua Espaola Op. cit p p. 45.

45

de promover la participacin de las comunidades en las acciones que de alguna forma

resulten de su inters.
Estos antecedentes legislativos que de manera especial trataron de proteger a las
comunidades indgenas no fueron suficientemente idneos para lograr la congruencia
ptima entre la norma constitucional, la legislacin y sus instituciones, por la lucha
constante del poder dentro de las diversas corrientes polticas y sobre todo con la
fenomenologa jurdico-social de la vida nacional.
Los tabes y prejuicios que haban obstaculizado el reconocimiento constitucional de los
pueblos indgenas de Mxico quedaron superados por el Decreto del 28 de enero de 1992,
el cual adicion el prrafo primero al artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. En esta adicin qued establecido, en congruencia con la realidad
nacional, que la composicin de nuestro pas es pluritnica y, por ende, pluricultural; se
supera tambin la tesis integracionista por considerar que tena un defecto de origen: la
tendencia asimilacionista y paternalista.
El prrafo adicionado, sin apartarse de los principios que sustentan al Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo, recoge de la realidad nacional el anhelo de los
pueblos indgenas, consistente en el logro de un estndar de vida verdaderamente digno, sin
menoscabo de la identidad cultural que les caracteriza. Aqu debe hacerse la pertinente
aclaracin que el organismo internacional, no conceba la distincin pueblo, comunidad.
Dentro de la normatividad interna el actual artculo 2, en relacin con la fraccin VII del
artculo 27, ambos de la Constitucin general, se reglamentaran los mecanismos e
instrumentos jurdicos especficos que pretenden garantizar los derechos de estos grupos,
sin perder de vista los principios de autodeterminacin y reconocimiento jurdico de su
existencia:
La Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural, sustentada originalmente en
sus pueblos indgenas. La ley proteger y promover el desarrollo de las lenguas, culturas,
usos, costumbres, recursos, formas especficas de organizacin social, y garantizar a sus
integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimientos

46

agrarios en que aqullos sean parte se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres
jurdicas en los trminos que establece la ley.
El pargrafo cuarto del artculo 2.de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos define como comunidades integrantes de un pueblo indgena;
Articulo 2. La nacin Mexicana es nica e indivisible.
...
... aquellas que formen una unidad social, econmica y cultural, asentadas
en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus
usos y costumbres.
Por otra parte la Ley Nmero 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de Los
Pueblos Y Comunidades Indgenas del Estado De Guerrero establece:
Artculo 6.- Para efectos de esta ley se entiende por:
...
II. Comunidad indgena.- A las colectividades humanas que descienden de
un pueblo indgena que habitan en el territorio del Estado desde antes de la
colonizacin

y que conservan sus propias instituciones sociales,

econmicas, culturales y polticas.

Lo que implica que la regulacin de la estructura y organizacin de la administracin
pblica especifica de una comunidad integrante de un pueblo indgena (campo de
conocimiento del Derecho Administrativo) puede ser determinada por sus usos costumbres
y prcticas tradicionales, salvo esta posible excepcin, la costumbre en Mxico no es
considerada como fuente del Derecho Administrativo y carece de fuerza normativa bajo el
criterio mismo que persiste en la legislacin mexicana y consideraciones interpretativas del
derecho administrativo de autores como Ramn Parada,25 respecto a este criterio nos
25

PARADA, Ramon, Derecho Administrativo, 3. Ed., Madrid, Marcial Pons, 1991, t. I, pp.72 y 73.

47

permitiremos hacer un pronunciamiento en la parte subsecuente de este trabajo de

investigacin.
Debe observarse que en el prrafo en comento surge la duda si la reforma indgena tuvo en
cuenta a los indgenas que sindolo, no pertenecen o no viven dentro de un pueblo o
comunidad indgena, al respecto, Jos Ramn Cossio apunta que la existencia de los
indgenas en lo individual, en efecto se encuentra en el artculo 2, e identifica varios
derechos que pueden ser de titularidad y ejercicio individuales; entre ellos se encuentran:
a) el de ser considerados, no ser considerados o dejar de ser considerados como integrantes
de un pueblo o comunidad indgena, b) el goce de las garantas individuales y derechos
humanos

y c) el derecho a elegir a sus autoridades, enseguida en el prrafo quinto

menciona una serie de disposiciones tendientes a garantizar la libre determinacin y la

autonoma de los pueblos y comunidades indgenas dentro del apartado que interesa en este
trabajo de investigacin, al relacionarse directamente con las formas de convivencia y
organizacin social.
El autor Arturo Warman propone un concepto de comunidad indgena de la siguiente
forma:
Un grupo endogmico dentro del que se forman los nuevos hogares, que
comparten vecindad en un territorio, medio natural, lengua, cultura y raz.
La comunidad es una organizacin ms amplia que la familia o parentela
para la proteccin e identificacin, con un nombre propio, casi siempre el
de un patrn catlico con un topnimo en lengua indgena. La comunidad
se establece como frontera entre nosotros y los dems, dentro del cual
coinciden y se integran diversos factores de identidad.26
Es decir aquellos elementos como la lengua, la cultura, el derecho, la auto identificacin,
constituyen la identidad comunitaria indgena, la existencia de esta identidad incluye
elementos que identifican y son comunes a los indgenas de diferentes comunidades y
etnias, como su situacin econmica y social.

26

WARMAN, Arturo, op. Cit., nota 9, p 19.

48

Por lo que antecede del concepto Constitucional podemos reafirmar aun otra caracterstica
que distingue a una comunidad indgena de los dems pueblos, el de pertenencia clara a los
pueblos que habitaron antes del periodo colonial, que puede incluir un topnimo indgena,
lo que claramente no solo les concede un antecedente de pueblo primigenio, endogmico,
sino que adems el de poseer un bagaje cultural que incluye una cosmovisin caracterstica
y que interviene en la forma de resolver una situacin especfica dentro del ncleo social.
As, a modo de conclusin podemos determinar a modo personal que las comunidades
indgenas son:
Aquellos grupos que descienden de un pueblo indgena, que habitan en el territorio del
Estado desde antes de la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas con base en un conjunto de normas reconocidas por los
integrantes de la comunidad y con una capacidad de autodeterminacin y autonoma para
el reconocimiento de autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
2.7.

CONCEPTO DE POLICIA COMUNITARIA.

Establecer una definicin de Polica Comunitaria es intil sin mirar al contexto donde
aparece esta modalidad policial. Segn Rachel Neild un factor importante en la adopcin
de una polica comunitaria, fue la redefinicin y reduccin del rol del Estado iniciado en
los aos 80 en ciudades importantes de Amrica latina.27
En este contexto, la discusin en torno al nuevo rol del Estado estaba centrada en un
modelo de descentralizacin y la privatizacin de los servicios pblicos, que exiga que
todo rgano estatal mejorara su eficiencia y servicio a la ciudadana.
Esta tendencia pas a ser tambin parte importante de la motivacin y orientacin del
nuevo rol policial denominado Polica Comunitaria o Community Policing, el cual se

27

Neild, Rachel (1999), Polica Comunitaria, en WOLA, Temas y debates en la reforma de la seguridad
pblica: una gua para la sociedad civil, Washington DC, Ciudad de Guatemala, San Salvador,
http://www.justiceinitiative.org/db/resource2?res_id=1017

49

extendi rpidamente entre Estados Unidos, Canad y Europa entre los aos 70 y 8028 y en
la dcada de los aos 90 en Amrica Latina. As, el tema de la polica comunitaria se ha
desarrollado en un nuevo marco de la reforma policial alrededor del mundo y se explica
porque constituye una estrategia cuyos principios coinciden con los que guan el proceso de
reforma del Estado en Amrica Latina.
Es complicado atribuir un concepto nico de Polica Comunitaria. La gran cantidad de
experiencias alrededor del mundo nos demuestran que existen diferencias fundamentales en
la connotacin y especificidad de los modelos; sus orientaciones u objetivos; los recursos o
metodologas de evaluacin ciudadana; y las miradas o enfoques a la temtica.
En el caso mexicano y particularmente en el Estado de Guerrero el sistema de polica
comunitario es abordado por Jess Martnez Garnelo al cual denomina vigilante
comunitario y lo define como:
una nueva institucin que debe insertarse bajo la accin programtica de
corresponsabilidad en los ayuntamientos, pero en forma directa a las
comisarias municipales,29
Partiendo de que las comisarias son rganos auxiliares del Municipio, son rganos
desconcentrados de la administracin pblica de los ayuntamientos y sobre todo del manejo
municipal de la comunidad o de la integracin vecinal, mismos que en ltima instancia,
tendrn en su interactuar el manejo de sus aportaciones con carcter honorifico. Esto
incuestionablemente tendrn en su interactuar el manejo de sus aportaciones con carcter
honorifico. Esto incuestionablemente tendr que quedar sujeto a lo que delinee la Ley
Orgnica del Municipio Libre. Asimismo considera que el vigilante comunitario es un

28

Este modelo de polica ha recibido diferentes nominaciones alrededor del mundo. En Estados Unidos se le
denomina polica comunitaria ( community policing) ,en Canad la de polica de vecindario o de barrio
(neighbourdhood policing o police de quartier en francs), en algunos pases europeos se les denomina
polica de proximidad, entre otros.
29
MARTNEZ, G. Jess, Sistema Nacional de Seguridad Publica, 2 edicin, Porrua, Mxico, 2005, p. 441.

50

ente honorable que reviste un prestigio de lealtad a la comunidad y sobre todo para con sus
coterrneos y en especial de respeto a la ley y a sus autoridades necesaria y elemental.30
Sin embargo, a breves rasgos podemos decir que es una filosofa de organizacin y
actuacin policial que busca establecer un nuevo modelo o estrategia de organizacin y
cultura institucional que tiene como objetivo fundamental la bsqueda de un diferente tipo
de relacin polica comunidad.
Estas estrategias se puede resumir en:
1) la adjudicacin a la comunidad un rol importante del la labor policial en temas
concernientes a la definicin de orden pblico;
2) la ampliacin del rol del mando policial tradicional que ya no solo se limita a las
funciones tradicionales de la polica;
3) el establecimiento de una sistema de acercamiento permanente a la comunidad
con el objetivo de dar una respuesta personalizada a los ciudadanos a travs de la
radicacin estable del personal policial en una determinada rea geogrfica y la
concentracin de la vigilancia policial a pie en pequeas zonas especfica e
identificadas como problemticas;
4) la adopcin de mecanismos de asociacin, cooperacin y coordinacin con las
autoridades polticas;
5) la incorporacin un sistema permanente y recurrente de rendicin de cuentas;
Estas policas de carcter eminentemente civil cumplan un rol esencialmente preventivo y
cooperativo con la comunidad en la evitacin de rias callejeras, los conflictos sociales, el
manejo de los temas urbanos y rurales y el control de incivilidades o de la moralidad, entre
otros.

30

Ibdem, p. 448.

51

La idea actual de la Polica Comunitaria parece de esta forma conducirnos a desempolvar

formas de modelos de gobiernos policiales comunitarios con un fuerte apego en la gestin
local o municipal. En este sentido, este modelo de polica altamente civilista y
descentralizado, y con fuertes dosis de discrecionalidad del agente policial en la resolucin
de conflictos sociales, se

presenta como el contrapeso antagnico a todo tipo de

centralizacin, burocratizacin, profesionalizacin, jerarquizacin; y militarizacin de los

cuerpos policiales; reclamando y justificando as sus ventajas comparativas en razn de su
eficiencia institucional e histrica.
Por otro lado, en varios pases Latinoamericanos con policas altamente institucionalizadas
y centralizadas (con herencia del modelo francs o europeo continental) se han venido
implementado Programas de Polica Comunitaria con el claro objeto establecer de dar un
mejor servicio a la comunidad y mejorar su credibilidad institucional.
Por ejemplo, en pases como Colombia, Per, Ecuador, Chile, Brasil, Guatemala entre
otros, se reconoce a los Programas de Polica Comunitaria implementados como una nueva
filosofa institucional y por ende una nueva cultura y vocacin de servicios.
La polica comunitaria en este contexto de seguridad pblica incluye es una filosofa bajo
un tipo de gestin y un diseo organizacional que promueve la solucin proactiva de
problemas y la alianza de polica y comunidad para enfrentar las causas de la delincuencia
y del temor ciudadano, as como otros asuntos de inters para la comunidad.
A efectos de fijar un criterio puede conceptualizarse a este cuerpo de vigilancia comunitaria
como:
Un modelo de polica que tiende a mejorar la calidad de vida de la Comunidad a partir de
un accionar plenamente integrado al mbito social del que forma parte, se organiza por un
grupo de personas perteneciente a distintas entidades gubernamentales y/o no
gubernamentales, dotados de dinmica propia y resolucin directa de problemas cotidianos,
y que actan como un cuerpo de mediacin entre los conflictos comunitarios y las
instancias de solucin."

52

TERCER CAPITULO
3. PROYECCION INTERNACIONAL DE LA POLICA
COMUNITARIA Y SU MARCO JURIDICO NACIONAL.

El concepto de polica comunitaria cobra relevancia en el mbito internacional si

consideramos que tiene como base principal la participacin de la comunidad en los
problemas sociales que se suscitan como consecuencias de fenmenos que se repiten en el
mundo como la pobreza, o bien cuando el sistema de seguridad pblica no satisface los
problemas relativas a conductas antisociales, lo que debe ser considerado al momento de
plantear la importancia de un estudio comparativo de la situacin real de delincuencia fuera
de las estadsticas oficiales, las que se ven lejanas al anlisis de la colectividad incluso en
naciones que cuentan con un sistema de democracia representativa auspiciado por el
secretismo la de la informacin gubernamental respecto al desempeo de sus funciones.
Por ello en el presente capitulo consideraremos reproducciones del sistema comunitario en
el control del fenmeno delictivo y que han mostrado un avance demostrativo y que han
recuperado uno de los mayores valores que deben atribuirse a un cuerpo de seguridad, la
confianza social, es as como ante problemas de inseguridad tan graves como elevados
ndices de criminalidad y baja confianza en la polica, las nuevas democracias de Amrica
Latina han optado por experimentar modelos innovadores, como ste, capaces de ofrecer
resultados prometedores de mejora en ese campo, bajo la premisa de encontrarse bajo la
proteccin de una institucin proveniente de la misma sociedad, y con pleno conocimiento
de los usos, costumbre y todas aquellas caractersticas de su ncleo social. El nuevo estudio
examina varias experiencias en pases de la regin, tal como lo demuestran los resultados
de la aplicacin del sistema en la regin de Emilia Romagna en Italia as como las
investigaciones realizadas por el doctor Hugo Frhling quien por encargo del Banco
Interamericano de Desarrollo seleccion varias experiencias recientes en So Paulo y Belo
Horizonte (Brasil), Bogot (Colombia) y Villa Nueva (Guatemala) y junto a cuatro
acadmicos expertos en materia policial realizaron una evaluacin detallada del impacto de
la polica comunitaria en cada una de ellas.

53

A pesar de las carencias y limitado alcance de los casos estudiados, Frhling concluye que
el impacto es en general positivo porque el acercamiento de la polica a la comunidad
revitaliza los actuales cuerpos policiales, incrementa sus niveles de apoyo social e impulsa
reformas profundas de su estructura y funcionamiento.
3.1

EL

PROYECTO

CIUDADES

SEGURAS,

UNA

PROPUESTA

DE

PREVENCIN SOCIAL DE LA DELINCUENCIA EN LA REGIN DE EMILIAROMAGNA, ITALIA

En un ensayo publicado en 1994, en la revista Rassegna italiana di criminologa, Massimo
Pavarini esbozaba los rasgos de lo que en Italia se denomina la prevencin social de la
delincuencia; Pavarini observa que la retirada progresiva del Estado de la gestin de los
problemas de criminalidad ha estado marcada por varios acontecimientos, que van desde el
nmero creciente de crmenes y delitos impunes (lo que, sobre todo en el caso del robo,
raya en la legislacin de facto) hasta la privatizacin de las tareas policiales, pasando por la
sensibilidad creciente del pblico hacia los actos de incivilidad que no pueden ser
combatidos por los medios habituales de la represin penal estatal. Todos estos
acontecimientos han generado recientemente una agenda en la que el Estado juega un papel
reducido y, por primera vez en Italia, entidades administrativas como la regin o el
municipio juegan desde ahora un papel creciente.
En el artculo de Pavarini, el verdadero manifiesto por una prevencin social de la
delincuencia, ha hallado una aplicacin prctica en la propuesta en marcha en Bolonia, de
un proyecto de Ciudades Seguras para la regin de Emilia Romagna, proyecto al que
algunos de los ms eminentes especialistas en delincuencia y desviaciones han aportado su
cooperacin. Mientras que las actividades de Citt Sicure, hasta ahora, consistan sobre
todo en trabajos de investigacin y recomendaciones a la administracin regional, en
algunos casos han servido para iniciar o dirigir programas en el mbito de la prevencin
social de la delincuencia en circunstancias especficamente locales o temticas. Entre los
problemas a los que se enfrenta el proyecto, se incluyen: los datos estadsticos generales de
la delincuencia en la regin comparados con los datos nacionales; una encuesta de opinin
anual sobre la delincuencia, la victimizacin y otras formas de reaccin a la criminalidad; la

54

posicin de los lderes de opinin sobre los mismos temas; el delito econmico; el papel de
la polica municipal en materia de prevencin de la delincuencia juvenil; proyectos propios
de los ncleos de poblacin de Emilia-Romagna; el crimen organizado; las asociaciones de
barrio contra la delincuencia; la diferencia entre sexos y la seguridad de las mujeres, y por
cuanto interesa a esta investigacin, el de la criminalidad. En este contexto Pavarini
coincide con David Garland que en La cultura del control, hace un estudio ms completo y
estimulante del nexo que existe entre el delito y el orden social desde Foucault. Segn
Garland, "los acuerdos sociales, econmicos y culturales propios de la modernidad tarda"
han moldeado "una nueva experiencia colectiva del delito y la inseguridad", a la que las
autoridades han dado una interpretacin reaccionaria y una respuesta ambigua que combina
la adaptacin prctica a travs de "asociaciones preventivas" y una negacin histrica a
travs de la "segregacin punitiva"31. La consecuente reconfiguracin del control del delito
revela la incapacidad de los gobernantes para regular a los individuos y normalizar la
sociedad contempornea y su desconexin se ha hecho evidente en todos "los lmites del
Estado soberano"32. Para Garland, la "cultura de control", la fusin de todo el "nuevo
dilema criminolgico" que iguala los altos ndices del delito con las limitaciones
reconocidas de la justicia penal, seala y oculta a la vez un fracaso poltico. Por el
contrario, Castigar a los pobres afirma que la contencin punitiva ha resultado ser una
estrategia poltica significativamente exitosa: lejos de "erosionar uno de los mitos
fundacionales de la sociedad moderna", que sostiene que "el Estado soberano es capaz de
imponer la ley y el orden"
El Proyecto Ciudades Seguras comenz a funcionar en esta regin italiana en 1994 como la
combinacin de acciones de investigacin e intervencin sobre temas de seguridad urbana
en el territorio regional, que ha sido pensado desde una combinacin de lo que aqu hemos
denominado tctica situacional y ambiental, tctica social y tctica comunitaria, en
un ejercicio de lo que su Comitato Scientifico llama nuova prevenzione. El diseo y la
31

GARLAND David, La cultura del control. Crimen y Orden Social en la Sociedad Contempornea, Gedisa,
Barcelona, 2005, pp. 182- 188.
32
Las negaciones y los gestos expresivos que han marcado las recientes polticas penales no pueden ocultar el
hecho de que el Estado est seriamente limitado en su capacidad para proveer seguridad a sus ciudadanos y
ofrecer niveles adecuados de control social. [...] En el complejo mundo diferenciado de la modernidad tarda,
el gobierno efectivo, legtimo, debe delegar el poder y compartir la tarea de control social con las
organizaciones y las comunidades locales." GARLAND, David La cultura del control..., cit., p. 330

55

implementacin de esta poltica de nueva prevencin del delito se encuentra muy

influenciado por las experiencias francesas, pero sin embargo intenta presentar ciertas
diferencias: el mayor peso de la investigacin emprica y de la evaluacin; es as como
surge la prevencin integrada, reuniendo el potencial transformador de una estrategia, y la
accin localizada de la otra. 33
Hecha la opcin poltica por la prevencin integrada, el Progetto Citt Sicure estableci
las lneas de accin para implementar estrategias preventivas en algunos barrios de las
ciudades de la Regin Emlia-Romagna, aunque la administracin central haya
permanecido en la coordinacin de las acciones y con la responsabilidad por el
financiamiento, acompaamiento y evaluacin de las mismas. De esa forma, los proyectos
desarrollados pretendieron estimular la participacin de los ciudadanos, as como de las
agencias oficiales de control y el servicio social, buscando siempre alcanzar el consenso de
la poblacin en torno a las polticas. El objetivo de esos proyectos fue responder a las
demandas sociales por seguridad, atingiendo los problemas concernientes a la criminalidad
levantados por las encuestas de victimizacin, reducir el sentimiento de inseguridad, as
como proporcionar una sensible elevacin en la calidad de vida de los ciudadanos. La
implementacin de las acciones de prevencin integrada en los barrios de la Regin
EmliaRomana comprendi, entonces, cuatro etapas.34
Primera: verificacin de las necesidades de seguridad;
Segunda: socializacin de las informaciones en encuentros pblicos con la
poblacin de los barrios;
Tercera: organizacin de observatorios locales, en condiciones de identificar los
problemas y sus variaciones, as como el monitoramiento de los proyectos;
Cuarta: elaboracin, implementacin y evaluacin de los proyectos.
33

PAVARINI, Massimo, et. al., Seguridad Publica: Tres Puntos de Vista Convergentes, Ediciones Coyoacn,

Mxico, 2010, p. 34.

34

AYMONE, Tlio; PEPA, Luciana; PAVARINI, Massimo. Un Modelo di Prevenzione Integrata. Quaderni
di Cittsicure, (mi propia traduccin del italiano) ao 2, n. 7, 1996, p. 102.

56

El modelo de prevencin integrada utilizado por Citt Sicure diferencia la prevencin

primaria, secundaria y terciaria, debe hacerse an una distincin entre las actividades
orientadas a ofensores, vctimas y situaciones. La combinacin de esos dos criterios result
en nueve objetivos distintos.
a) Reduccin del Riesgo de Desvo y Criminalidad
1. Con la finalidad de alcanzar ese objetivo, se acord que la prevencin de
naturaleza primaria se dirige indistintamente a todos los sujetos de una comunidad,
con el objetivo de contener las condiciones de depreciaciones socio-econmica y
educacionales que puedan favorecer los procesos de marginalizacin, desvo y
criminalidad.
2. La prevencin secundaria comprende polticas dirigidas solamente a los grupos
de riesgo o an sujetos identificados como potencialmente desviantes, incidiendo,
por ejemplo, sobre su estado de indigencia. Normalmente los jvenes son el objeto
de esas medidas.
3. La terciaria se refiere a las acciones dirigidas a la reduccin del riesgo de
reincidencia, o sea, se dirige a aquellos sujetos que ya sufrieron procesos de
criminalizacin, reduciendo los efectos de la marginacin social, o elevando los
niveles de control en relacin a ellos.
b) Reduccin de los Riesgos de Victimizacin
1. La reduccin primaria de los riesgos de victimizacin es aquella dirigida hacia
todas las personas, sin llevar en consideracin las diferencias de exposicin al riesgo
de volverse vctimas, incentivando comportamientos de autoproteccin.
2. La secundaria se destina a los sujetos identificados como vctimas en potencial,
como son aquellos pertenecientes a determinadas categoras profesionales, o grupos
internacionalmente reconocidos como vulnerables como las comunidades
indgenas.

57

3. La terciaria es dirigida a aquellos que ya sufrieron experiencias de victimizacin,

posibilitando el auxilio y solidaridad a los mismos en su propio barrio.
c) Acciones Sobre las Situaciones
1. La actuacin primaria sobre las situaciones objetiva la reduccin de las
oportunidades de consumacin de los delitos, desde el punto de vista ambiental.
2. La secundaria es dirigida a aquellos lugares en los cuales el riesgo de la
criminalidad es mayor, o a aquellos a que la comunidad percibe como inseguros
3. La terciaria es destinada a recuperar lugares donde reiteradas veces ocurren
delitos.
De lo dicho con anterioridad, se llega a la conclusin de que nos encontramos delante, por
lo tanto, de un tipo de poltica criminal garantista. En este contexto de tcticas alternativas
de prevencin del delito, la institucin policial debe aparentemente asumir un proceso de
descentracin en materia de diseo y ejecucin de las polticas de seguridad urbana y
convivir con los procesos de multiplicacin de actores. Esto depende claramente de las
dosis de cada tctica de prevencin del delito que se combinen en la creacin de las
tcnicas de intervencin de la prevencin integrada, al mismo tiempo, crece la conciencia
de que no se puede hacer nueva prevencin o prevencin integrada slo desde la
polica pero tampoco se puede hacer, en general, prevencin del delito sin ella. Para ello se
apuesta, con matices en los diferentes horizontes culturales, a la generacin de un profundo
cambio normativo, organizacional y cultural en la institucin policial.
3.2. EL SISTEMA DE BASES COMUNITARIAS DEL KOBAN EN JAPN
El sistema de polica comunitaria koban constituye un modelo alternativo del modelo
angloamericano. La caracterstica clave de este modelo es el puesto de polica comunitario
en las ciudades denominado koban y en las reas rurales denominado chuzaisho (caseta
de residencia policial donde el oficial puede vivir con su familia). El koban es una
estructura fsica que puede albergar de dos a doce oficiales situados en jurisdicciones que
abarcan un promedio de 12000 personas.

58

Tanto el koban como el chuzaisho cumplen un rol central en la seguridad de los

residentes locales. Los ciudadanos pueden acudir a estas casetas no slo para buscar
direcciones, sino que pueden quejarse de ruidos molestos o solicitar ciertos consejos
respecto a la crianza de sus hijos, entre otros. Comparando el sistema policial japons con
el sistema policial tradicional de occidente basado en una lucha contra el crimen Bayley
sostiene que: el polica de occidente es un bombero que acude a apagar un incendio,
mientras que el polica del Japn es un cartero, porque un cartero camina diariamente y no
teniendo cartas que repartir va observando y formulando preguntas. Un oficial acucioso
koban cultiva la habilidad de escuchar pacientemente el rumor de la gente acerca de sus
problemas
Desde el 17 al siglo 19, Japn fue gobernado por una sucesin de shogunes, un tiempo
llamado el perodo Edo. El gobierno de los shogunes lleg a su fin entre 1867 y 1968 en lo
que se conoce como la Restauracin Meiji, Japn y comenz su marcha hacia un Estadonacin con miras a la modernidad.
Como parte de este proceso, la Polica Metropolitana de Tokio, departamento que fue
creado en 1874 para proteger el orden pblico en Tokio, la capital. En ese ao, los
"Kobansho" (lugares designados, donde los policas se dedican a funciones de vigilancia
permanente en turnos) se establecieron en las principales intersecciones y otros importantes
lugares en Tokio. Las casetas se construyeron ms adelante en otros lugares.
En 1881, la Polica Metropolitana de Tokio decidi proporcionar todo con casetas
Kobansho, y su nombre fue cambiado a "Hashutsujo" (caseta de polica). Esta marc el
inicio del actual sistema de polica. Posteriormente, el sistema policial de casetas se
extendi a otras prefecturas. En ese momento, 330 casetas de polica estaban establecidas,
tripuladas por 2.042 agentes.
En 1886, cuando el Sistema Local de Servicio Civil fue decretado por una orden imperial,
se contaba con una "estacin de polica por un condado o de la ciudad". En 1888, el
Ministerio del Interior emiti una ordenanza administrativa para todas las prefecturas,
excepto Tokio, exigiendo la creacin de "Chuzaisho" (casetas residenciales de polica), en
todas las ciudades y pueblos.

59

Antes de que la ordenanza administrativa fuera publicada, las fuerzas policiales se haban
concentrado en las zonas urbanas, despus, los policas llegaron a ser permanentemente
desplegados en todo el pas. Posteriormente mientras que el nombre japons formal para un
puesto de polica fue "Hashutsujo", el apodo de "Koban" fue utilizado ampliamente entre
los residentes de la comunidad. Y para 1994 el nombre se convirti formalmente en
"Koban".
El sistema policial comunitario japons de Koban est conformado por estaciones de
polica comunitaria y orientada a la resolucin de problemas, tiene como caracterstica
esencial la estrecha interaccin entre los ciudadanos y los agentes policiales, considerados
parte integral de la colectividad. Dando prioridad a la proximidad de la accin y al
intercambio de informacin, los policas interactan con diversas organizaciones
involucradas en actividades tendientes al resguardo del orden pblico, a la creacin de
nexos entre los ciudadanos y la administracin municipal, y al apoyo a las vctimas y
desarrollo de medidas de prevencin social.
Existe una tendencia al aumento de la criminalidad y la violencia en todo el mundo y, salvo
en el caso de Japn, el riesgo de ser vctima de un crimen se ha duplicado, o aun triplicado,
en los ltimos treinta aos. Encuestas internacionales sobre victimizacin indican que los
habitantes de reas urbanas en frica y Amrica Latina tienen ms posibilidades de ser
vctimas, en particular de crmenes violentos. En Asia los barrios y ciudades no son ajenos
al incremento en la criminalidad. En cinco distritos de Beijing, la encuesta internacional de
victimizacin de Naciones Unidas mostr que una persona de cada ocho (13 por ciento)
haba sido vctima de algn delito en 1993, y que a lo largo de un perodo de cinco aos
(19891994), una de cada dos lo haba sufrido.35 Por su parte, se estima que la
densificacin en el uso del suelo en Japn llevar inevitablemente a un aumento de la
criminalidad.
Para obtener y conservar la aprobacin pblica, el sistema de comunitario de Koban
observa la ms estricta probidad, una actitud esencial para materializar esa visin segn la

35

UNODC, Manual de Encuestas sobre Victimizacion, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito, Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Europa, Ginebra, Naciones Unidas, 2010 p. 56.

60

cual la fuerza policial es la gente y la gente es la fuerza policial. Al igual que en la

filosofa que sustenta el sistema policial de Japn (Koban), el polica es en primer lugar y
antes que todo un miembro de la comunidad al cual se le paga para cautelar el bienestar
de sus conciudadanos, un deber cvico visto como de la incumbencia de todos y cada uno
de los ciudadanos. Los policas se convierten en figuras centrales de las medidas puestas en
prctica para reducir y prevenir la delincuencia, y en actores polivalentes cuyas funciones
abarcan tanto la resolucin de problemas de la colectividad, el desorden y la inseguridad,
como la aplicacin de la ley.36
El sistema policial japons, con su apertura a la poblacin, se constituye como parte de un
entorno social y cultural mayor que promueve la primaca de los intereses colectivos y el
respeto por la autoridad, la cual, por su parte, reposiciona el papel de la ciudadana y de la
solidaridad en el desarrollo de las ciudades. Con limitados recursos judiciales (policas,
tribunales, prisiones), el ejemplo de la polica japonesa ha inspirado cambios en la manera
de llevar a cabo de manera ms eficaz el control social en ciudades como Boston, Chicago
y Filadelfia, al igual que en Singapur.
El sistema policial japons, caracterizado por los Koban, es un modelo excepcional de
polica orientada a la solucin de problemas. Basado en la premisa de que la seguridad
nacional se logra manteniendo la paz y la seguridad en cada localidad en particular, este
enfoque tiene como requisito ineludible la colaboracin estrecha entre la ciudadana y los
funcionarios policiales, vistos estos ltimos, en primer lugar, como miembros de la
colectividad realizando funciones de arrestos, interrogatorios dar orientacin o advertencias
si hay un delito o de una actividad ilcita. Tambin dan orientacin a los violadores de las
leyes de trnsito y delincuentes menores, atender a personas ebrias y nios desaparecidos, y
asesorar a los residentes de la comunidad, en tanto que los oficiales de patrulla informan a
los residentes de cualquier problema de seguridad, al tiempo que realizan patrullajes por la
zona.

36

CHALOM, Maurice, et al. Seguridad Ciudadana, Participacin Social y Buen Gobierno: el papel de la
polica. (Traduccin de Paulina Matta), Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos,
Ediciones Sur, Chile, 2001, p. 24.

61

En un proceso criminal, el papel de los agentes de polica de la comunidad implica la

recoleccin de pruebas, la preservacin del sitio, arrestando a sospechosos, y proteccin a
los ciudadanos y en casos relacionados a delitos graves los detenidos son entregados a
policas del Estado especializados o al cuartel general.
Adems de realizar patrullajes a pie y de llevar a cabo arrestos, se espera de la polica local
que interacte con los diversos grupos de ciudadanos involucrados en el mantenimiento del
orden pblico; la presencia de oficiales de calidad con una buena relacin con la comunidad
residentes es necesario.
Los agentes de polica apostados en casetas dentro del sistema japons de Koban entran en
contacto directo con la comunidad todos los das. Su calidad tiene una gran influencia en
cmo los residentes perciben las acciones de combate a la criminalidad y la opinin que se
tiene de la figura del polica en Japn, la alta calidad de agentes de polica en general, no
slo la comunidad, los agentes de la polica, han contribuido al xito del sistema Koban de
la polica que ofrece apoyo a las vctimas de de delitos y conductas antisociales, y que sirva
de vnculo entre los ciudadanos y la administracin municipal, por ejemplo para la creacin
de un entorno fsico ms seguro.
3.3. LA UNIDAD DE POLICIA PACIFICADORA EN RIO DE JANEIRO (BRASIL)
Uno de los propsitos de las policas latinoamericanas ha sido recuperar la confianza y la
legitimidad a travs del reconocimiento de la sociedad a la que protegen, frente a las
acusaciones de ser instituciones ineficientes en el combate al crimen y por la corrupcin
dentro de las corporaciones. As la filosofa de una polica comunitaria ha sido abrazada por
algunas policas a nivel regional, como un modelo capaz de restaurar su prestigio, as
mismo este modelo implica, a largo plazo, un cambio de valores y conductas por parte del
personal de la polica, con el objetivo de transformarla en una polica que protege los
derechos de los ciudadanos.
En diciembre de 1997, la Polica Militar de Sao Paulo lanzo el proyecto de Polica
Comunitaria como parte esencial de la amplia reforma de la polica estatal, la adopcin del
proyecto expreso un cambio en la filosofa de la polica comunitaria, no solo respecto a la

62

calidad del servicio prestado a la poblacin como consecuencia de una poltica pblica, sino
que tambin en relacin con el propio concepto de seguridad publica existente en el interior
de la institucin y el compromiso con los nuevos valores e instituciones democrticas
vigentes en Brasil.
El proyecto, respaldado por la Secretaria de Seguridad Pblica del Estado, tiene como
piedra angular el concepto de patrullaje comunitario, reflejando el reconocimiento de que
los problemas de seguridad que afectan a la poblacin solo pueden ser solucionados con la
accin conjunta de la polica y los ciudadanos. En trminos operacionales, los problemas de
seguridad pblica pasan a ser identificados por la propia poblacin residente en cada barrio,
la que tambin participa en la elaboracin de soluciones adecuadas a sus necesidades.
Las primeras experiencias de Polica Comunitaria surgieron considerando factores, como la
necesidad de fuentes alternativas de recursos dada la baja inversin en polticas de
seguridad pblica, terminaron conduciendo a una concepcin utilitaria de la polica
comunitaria, como mero conducto para hacer fluir recursos hacia la polica. Esto tuvo
implicaciones perversas en la aplicacin del modelo, dividiendo a los miembros de la
propia organizacin policial y al conjunto de la sociedad, daando adems su credibilidad y
los resultados obtenidos en la disminucin del delito.
El movimiento hacia la polica comunitaria iniciado y supervisado por el alto mando de la
polica militar, el cual, a pesar de la crisis institucional, mantuvo el control de la
organizacin. Fue as como pudo prevenir la huelga ocurrida en varios estados, evitar la
aplicacin de las reformas a la polica propuestas por los gobiernos estatal y federal y por la
sociedad civil y, por ltimo, iniciar y controlar la puesta en marcha de la polica
comunitaria. En tales circunstancias, su realizacin y consolidacin dependen en gran
medida del compromiso del personal directivo de la polica militar y de su capacidad para
forjar alianzas entre la polica, el gobierno y la comunidad.
Aunque nunca se la defini claramente, la polica comunitaria fue relacionada con la idea
de una asociacin entre la polica y la comunidad con el fin de identificar y resolver
problemas de seguridad pblica. En un documento elaborado por la Comisin de Polica
Comunitaria se la presenta como una nueva filosofa y estrategia de organizacin basada en

63

la cooperacin entre la polica y la comunidad, y orientada hacia la identificacin y

resolucin de problemas de seguridad pblica, la mejora de la calidad de vida de la
poblacin y la proteccin de la vida, libertad, igualdad y dignidad de todas las personas.
Una definicin vaga y ambigua contribuy a ampliar la alianza en apoyo de la polica
comunitaria y a abrir el espacio para innovaciones dentro de la polica militar. Al mismo
tiempo, sin embargo, la falta de una visin clara y precisa en torno de la polica comunitaria
ha minado la capacidad del liderazgo militar para planificar, vigilar y evaluar su
implementacin y, por ende, sus posibilidades de consolidacin.
La polica comunitaria se adopt como una filosofa y estrategia de organizacin con tres
objetivos:
1) reformar a la polica militar mediante su transformacin de una organizacin
cerrada en una organizacin abierta a la consulta y a la colaboracin con la
comunidad;
2) mejorar la calidad del servicio de polica buscando una mayor efectividad y
eficiencia, as como respeto por el estado de derecho y los derechos de los
ciudadanos;
3) mejorar la seguridad pblica mediante la reduccin de la delincuencia, el desorden y
la inseguridad en la sociedad.
La reforma de la polica militar constituye un eje central, en tanto resulta indispensable para
mejorar las relaciones entre la polica, la comunidad y el gobierno, y por lo tanto para
reducir al mnimo el riesgo de reformas impuestas por los gobiernos estatales y federal, as
como el de la prdida gradual de apoyo poltico, social y econmico que pueda debilitar e
incluso amenazar su existencia.
Aunque independiente, es difcil separar la reforma organizacional de los otros dos
objetivos. Por una parte, es imposible consolidar tal reforma sin mejorar la calidad del
servicio de la polica y la seguridad pblica. Por otra parte, sin la reforma organizacional es
imposible ampliar la responsabilidad y receptividad de la polica ante la comunidad y el
consentimiento dado por esta ltima para la vigilancia policial y la participacin conjunta

64

en la resolucin de problemas, que a su vez son elementos indispensables para mejorar la

calidad del servicio de la polica y la seguridad pblica.
Como resultado el ILANUD (Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la
Prevencin del Crimen y Tratamiento del Delincuente) present un informe divulgando los
resultados observados a partir de una primera evaluacin del proyecto en la ciudad de Sao
Paulo.37 En una encuesta de opinin pblica realizada a residentes e la ciudad dio como
resultado que de 1.963 entrevistas en 46 barrios distintos, 23 de ellos con bases de
patrullaje comunitario, e igual nmero de barrios control que carecen de este. La muestra
agrupo a los entrevistados en cuatro grupos considerando perfil socioeconmico y las tasas
de homicidio de los barrios.
El principal objetivo de la evaluacin fue medir el impacto del patrullaje comunitario en el
sentimiento subjetivo de inseguridad de la poblacin y el porcentaje de victimas que no
denuncian los delitos que sufren, dos de los grandes problemas de la seguridad pblica. La
hiptesis planteada es que el patrullaje comunitario debera generar un mayor sentimiento
de seguridad en la poblacin, resultando en una mayor satisfaccin con la polica y, por
ende, en el mejoramiento de su imagen. Segn lo sealado por Tulio Khan, investigador
responsable de la encuesta, el modelo de polica comunitaria debera acercar la polica a la
poblacin en los barrios donde existe, lo que debera generar un grado mayor de confianza
mutua, disminuyendo asimismo, el miedo y la ignorancia. Como consecuencia, en los
barrios con patrullaje comunitario deberan aumentar las denuncias por delitos, generando
un mayor flujo de informacin entre la comunidad y la polica, mejorando la informacin
policial de manera que la polica pueda actuar de forma eficaz en la prevencin de crmenes
e incidentes en una localidad especfica.
La encuesta busc sondear la opinin de la poblacin sobre la actuacin de la polica
comunitaria en cuatro aspectos generales: la imagen pblica, el sentimiento de inseguridad,
la confianza en la polica y las medidas preventivas adoptadas por la poblacin.

37

Polica Comunitaria: Evaluando la Experiencia, ILANUD, 2000, p. 34.

65

En el primer tem, los resultados apuntaron a un mejoramiento de la imagen de los policas

comunitarios en lo tocante al trato con la poblacin: el 56,9% de los entrevistados opin
que la polica comunitaria era ms educada, y el 56% opin que era ms receptiva.
Inversamente, slo un 0,6% opin que es ms violenta y ms corrupta que la polica
tradicional.
En lo tocante al sentimiento de inseguridad de la poblacin, la encuesta subray el carcter
subjetivo del problema. Esta inseguridad subjetiva constituye un aspecto importante a ser
considerado por las polticas de seguridad pblica, puesto que el temor de las personas es
en gran medida generado por la percepcin de que el tipo de proteccin que reciben en el
espacio pblico es ineficaz o insuficiente as por otra parte el 24,6% de los entrevistados,
contest que se sienten muy inseguros caminando solos al atardecer en los barrios donde
no hay polica comunitaria.38
Actualmente, son 14 los estados brasileos que han adoptado algn tipo de patrullaje
comunitario, lo que refleja un consenso emergente en torno a la necesidad de cambiar la
forma de pensar y proteger la seguridad pblica, que pone nfasis en estrategias preventivas
del crimen en lugar del convencional empleo de la fuerza.
Desde su lanzamiento hasta mayo de 2000, en So Paulo haban sido instaladas 241 Bases
Comunitarias de Seguridad: 44 en la capital 39 en la regin metropolitana y 158 en el
interior. Se estima que cerca de 16 mil oficiales de la Polica Militar participaron en cursos
y entrenamiento sobre polica comunitaria.
Entre los obstculos que enfrenta el proyecto, estn dos viejos y conocidos fantasmas. En
primer lugar, la precariedad de los recursos pblicos, expresada, en este caso, en oficiales
de polica mal pagados y mal entrenados. En segundo trmino, una cultura democrtica
dbil que facilita el uso de las polticas pblicas para fines propagandsticos, ms que como
instrumento real de reforma.
Pese a esos obstculos, la experiencia de la polica comunitaria en So Paulo ha sido
positiva en los resultados hasta ahora evaluados, prueba de ello es que desde el 2000 al
38

Polica comunitaria, op. cit.

66

2009, el nmero de homicidios en la regin cay de 408 a 88 por ao, segn la Secretara
de Seguridad Pblica del Estado de So Paulo (SSP-SP).
Gracias a esta poltica comunitaria, la Polica Militar ha obtenido en tres ocasiones el
Premio Polica Ciudadana, otorgado por el Instituto Sou da Paz.
La iniciativa de establecer un sistema comunitario cobr reconocimiento internacional en
2010. La Agencia de Mejoramiento Policial de Reino Unido eligi a Jardim Ranieri como
una de las cinco mejores policas comunitarias del mundo.
El sistema de Polica comunitaria en Brasil a tenido repercusin internacional, como el de
una colaboracin efectiva entre el pas Sudamericano y Japn, por lo que el pas amaznico
ha enviado entre el ao 2003 y 2005 cerca de 30 policas brasileos a Japn para estudiar el
mtodo Koban, para poder implementarlo en So Paulo y en 2008, la Secretara Nacional
de Seguridad Pblica (SENASP) suscribi un acuerdo con el gobierno japons para
introducir el mtodo en otros estados brasileos.
Actualmente segn cifras de la Secretaria Nacional de Seguridad Publica la Polica
Comunitaria de So Paulo cuenta con 4.300 efectivos operando en 268 unidades fijas, 289
unidades mviles y 41 unidades rurales y cada unidad cuenta con 13 efectivos y un auto
patrulla. Para lograr una conexin con la comunidad, los efectivos deben servir al menos
dos aos en el mismo vecindario
La implementacin del sistema comunitario como una alternativa eficaz que
complementaran a los cuerpos policiacos viciados ha sido hasta el momento una clara
respuesta efectiva del estado no solo en una forma novedosa de combate al creciente ndice
de criminalidad, por ello es necesario dar un seguimiento al desarrollo de esta sistema en el
pas del sur a fin de comprobar la evolucin del Sistema comunitario, que frente a diversos
problemas de seguridad pblica se presenta en Amrica Latina como un camino adecuado
para enfrentarlos
.

67

3.4 EL PLAN DE POLICIA COMUNITARIA EN LA CIUDAD DE TRUJILLO

(PER)
En el ao 2003 y tomando como referencia las experiencias internacionales ( Chile,
Colombia), se oficializa en la ciudad de Trujillo, Per un Proyecto de administracin y
gestin policial operativa el ya denominado en el presente trabajo Polica Comunitaria,
que fue capaz de generar una positiva transformacin del modelo de trabajo del
Patrullaje Policial tradicional (reactivo) de los ltimos 23 aos, sobre todo para restablecer
sus lazos de acercamiento y solidaridad con la comunidad; opcin que viene siendo
utilizada exitosamente por muchos pases en el mundo como estrategia de primera lnea
para mejorar los niveles de Seguridad Ciudadana; siendo la PNP la nica organizacin
policial en Amrica del Sur que no avanzaba hasta ese momento en el camino de la
Polica Comunitaria (polica vigilante, preventiva, proactiva, disuasiva, reactiva, represiva).
La Polica Comunitaria no es una polica paralela, es un nuevo modelo de Servicio de
Patrullaje proactivo que adems propicia generar Cultura de Seguridad Ciudadana, para que
cada ciudadano sea consciente del rol que le corresponde en la sociedad para mejorar los
niveles de seguridad y convivencia pacfica.
La Polica en el mismo contexto de las anteriormente mencionadas, es decir, con los
mismos ejes fundamentales, el establecimiento de relaciones horizontales con los
ciudadanos; la focalizacin de las actuaciones en la identificacin, anlisis y solucin de
problemas locales; mediante el rendimiento de cuentas a la comunidad de la actuacin
policial y promocin de acciones preventivas coordinadas con otros responsables
pblicos de la Seguridad Ciudadana.
La Polica Comunitaria, se desarroll exitosamente en la ciudad de Trujillo como Proyecto
Piloto, durante los aos 2003 2005 por iniciativa coronel Hugo Muller Soln, con el
visto bueno del General Jaime Aparicio Manrique Director de la Tercera Direccin
Territorial Policial de Trujillo y con autorizacin oficial del entonces Director General de la
Polica Nacional General de Polica Gustavo Carrin Zavala), elaborndose un plan de
organizacin, seleccin, capacitacin y ejecucin del modelo de Polica Comunitaria. En
dicha experiencia, la Polica Comunitaria

de

Trujillo

integrada

por 65 Policas

68

voluntarios

y debidamente seleccionados (hombres y mujeres), estuvo a cargo del

patrullaje y vigilancia de la ciudad de Trujillo dividida en 55 Cuadrantes y descentraliz la

toma de decisiones de los mandos policiales (Comisarios), tomando en cuenta la opinin de
los vecinos para la determinacin de sus estrategias (Plan de Barrio) y enfrentando de
manera proactiva los problemas de inseguridad, desarrollando una serie de Programas de
Prevencin Situacional frente al delito y propiciando el desarrollo de actividades de
prevencin social. En su momento, no le ocasion ningn gasto adicional al Estado, su
implementacin, equipamiento, adquisicin de vehculos (motocicletas), sistemas de
comunicacin, y otras herramientas, fue financiado totalmente mediante donaciones de las
autoridades locales y del sector privado (Alianzas Estratgicas). Este servicio policial
fue una experiencia diferente. El comando fue horizontal, no hubieron jefes solo
coordinadores, no hubieron oficiales, los coordinadores eran suboficiales, no hubo
diferencias por razones de grado cada quien cumpla una determinada funcin, el liderazgo
estuvo a cargo de dos extraordinarias mujeres policas. Todos ellos fueron los pioneros de
la Polica Comunitaria.
Se trat de tener una Polica Comunitaria que se involucrara en la vida cotidiana de los
barrios de la ciudad, y que desde adentro de esa vida comunal pudiera resguardar la
seguridad ciudadana, como lo hizo en cada uno de los 55 Territorios Vecinales de la ciudad
de Trujillo que llegaron a tener sus respectivos Policas Comunitarios totalmente
identificados con su comunidad. Lamentablemente este importante

Proyecto

fue

desactivado en Abril del 2005, para priorizar nuevamente el trabajo reactivo

represivo como herramienta de gestin contra la delincuencia en la ciudad de Trujillo, con
los desalentadores resultados a lo cual condujo esa decisin.
Durante el periodo de duracin de este plan del servicio de Polica Comunitaria en la
ciudad de Trujillo, se incorpor elementos innovadores para cambiar el tradicional servicio
de patrullaje preventivo - reactivo y pasar hacia una nueva doctrina de trabajo, con
misiones nuevas y modos preferentes de atencin al pblico los que se articularon alrededor
de tres propsitos principales:

69

1) Establecer un servicio policial que se anticipe y prevenga los problemas de orden

pblico.
2) Conocer el territorio en que se desempea y ser bien conocido por sus habitantes.
3) Responder a los requerimientos de la poblacin por un dilogo constante y una
atenta escucha de los

ciudadanos, planteando solucin a sus problemas de

inseguridad.
Los Comisarios fueron beneficiados con este nuevo servicio policial; la aplicacin de la
nueva filosofa, doctrina de trabajo y formas de accin les permitieron tener un mejor
dominio del rea de trabajo policial as como un conocimiento profundo de las
caractersticas sociales y culturales de la poblacin que viva en cada barrio, pues los
Policas Comunitarios se convirtieron en mediadores, conciliadores, ojos y odos de sus
respectivas gestiones. Estas nuevas definiciones del servicio policial implicaron una
reingeniera y una nueva forma de gestin del Proyecto, porque el servicio policial
comnmente centralizado en la Comisara, se descentraliz en cada Polica dentro de su
respectivo Cuadrante; era la Polica llevando el servicio policial al ciudadano y no el
ciudadano que se presenta en la Comisara en demanda de los servicios policiales. Esto
supona adems un cambio cultural y organizacional muy importante, que requera
generar una serie de mecanismos de adaptabilidad y ajustes previos para la ejecucin del
Proyecto; aspecto en el cual hubo cierta resistencia de parte de algunos mandos policiales,
pero que finalmente fueron superados.
Paralelamente se desarrollaron monitoreos, evaluaciones, criterios e instrumentos para
su administracin y gestin integral a nivel local, proyectndose a nivel nacional.
Previamente se desarroll en Trujillo un Congreso Internacional de Polica Comunitaria
con participacin de siete
pases extranjeros que brindaron importante informacin sobre su aplicacin en el
mbito internacional. No se pudo continuar con el Proyecto por su desactivacin el ao
2005. El monitoreo realizado por el Observatorio del Delito y por una encuesta desarrollada
con el apoyo de una universidad local, demostraron que el delito en aumento hasta ese
momento, fue decreciendo al primer ao de gestin en cantidades significativas sobre todo

70

aquellos relacionados con la violencia en general, hurto en el interior de viviendas, asaltos,

lesiones, venta de drogas, accidentes de trnsito, consumo de drogas y otros; lo mismo
sucedi con la percepcin de seguridad, la cual se fue incrementando.
En sus tres aos de gestin la Polica Comunitaria de Trujillo, no fue objeto de
cuestionamiento alguno, tampoco de quejas o denuncias por corrupcin en contra de
ninguno de sus integrantes; quedando en evidencia que un nuevo modelo policial de
trabajo, si podra ser capaz de revertir la situacin de inseguridad existente en el Per.
Lamentablemente el General de la Polica Nacional del Per Octavio Salazar Miranda,
Ministro del Interior a partir del periodo inmediato 2005, desactiv el plan de
implementacin nacional del sistema de polica comunitaria, para priorizar el trabajo
reactivo
Despus de la experiencia de Polica Comunitaria en Trujillo, la Polica Nacional del Per
ha continuado con programas aislados que han respondido a diversos modelos, iniciativas,
preocupaciones o inquietudes con los cuales se ha pretendido lograr la participacin
ciudadana, pero que despus de un periodo de aplicacin y debido a su fracaso han sido
dejados de lado o reemplazados por sin sostenibilidad en el tiempo en ninguno de los casos.
En este contexto a nivel mundial, las experiencias de Polica Comunitaria que vienen
siendo llevadas a la prctica, dan gran importancia a la participacin de la comunidad en
alianza estratgica con los Gobiernos Locales, con las autoridades en general y con las
fuerzas vivas de la comunidad. Esta tendencia bastamente difundida en Norteamrica y en
Europa, ha buscado adaptar el accionar policial a las demandas ciudadanas que son
consistentes con sus requerimientos y necesidades frente a la inseguridad, los riesgos y la
violencia, y para ello establece relaciones horizontales con los ciudadanos mediante el
ejercicio de acciones preventivas coordinadas con otros responsables pblicos de la
Seguridad Ciudadana.
La Polica Comunitaria, no es un contexto nuevo ni desconocido para la Polica Nacional
del Per, es una experiencia internacional que ya se puso en prctica en el Per como
Proyecto Piloto, durante los aos 2003 2005. En dicho momento, la Polica Comunitaria

71

de Trujillo integrada por 65 Policas, descentraliz la toma de decisiones de los mandos

policiales (Comisarios), tomando en cuenta la opinin de los vecinos para la determinacin
de sus estrategias (Plan de Barrio) y enfrentando de manera proactiva los problemas de
inseguridad, desarrollando una serie de Programas de Prevencin Social y Prevencin
Situacional frente al delito, entre ellos recordamos: Cuadras Solidarias, Vecinos Vigilantes,
Escuelas de Seguridad Ciudadana, Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana, Integracin
Familiar, Conversando con los Vecinos, Infractores Potenciales, Victimas Potenciales,
Rescatando Valores, Aprender Jugando, Accin Cvica, Comunidad Segura, entre otros. Es
decir, se trat de tener una Polica Comunitaria que se involucrara en la vida comunitaria de
los barrios de la ciudad, y que desde adentro de esa vida comunal pudiera resguardar la
seguridad ciudadana, como lo hizo en cada uno de los 55 Territorios Vecinales de la ciudad
de Trujillo que llegaron a tener sus respectivos Policas Comunitarios totalmente
identificados con su comunidad.
En conclusin en el caso especfico de la suspensin implementada con miras al
establecimiento a nivel nacional es claro que se debe a un cambio temporal de autoridades,
ello a nuestra consideracin es uno de los problemas a los que se enfrenta la ciudadana,
toda vez que las polticas pblicas a las que se sujeta la prestacin de un servicio de
vigilancia y a la garanta de un servicio est sujeta a capricho de la terna poltica que
suspende planes eficaces para la poblacin sin antes realzar un estudio de las consecuencias
que dicha suspensin puede generar y los efectos negativos.
Sin duda es de recalcar que dicha implementacin del proyecto en la ciudad de Trujillo es
un referente favorable de este sistema que ha demostrado ser sustentable y efectivo dentro
de la comunidad en que se instaura con la planificacin suficiente para demostrar su
efectividad, queda de manifiesto adems que debe establecerse un rgimen obligatorio
dentro de los planes nacionales de desarrollo y en las agendas del ejecutivo de los pases
cuyo control policial este sujeto a una direccin administrativa, la obligacin de gestionar y
mantener programas eficaces para una sociedad y considerar la modificacin o asimilacin
de sus planes estratgicos y de polticas pblicas a los programas eficaces a fin de
perfeccionarlos y lograr con ello una poltica de seguridad publica factible a grupos
vulnerables.

72

3.5

EL SISTEMA DE POLICIA COMUNITARIA EN LOS PUEBLOS

INDIGENAS DEL ESTADO DE GUERRERO EN EL MARCO JURIDICO

NACIONAL (ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)
Como respuesta al creciente ndice de criminalidad que a consecuencia de factores sociales
como la pobreza, el desempleo y la migracin del campo a la ciudad o bien del pas de
origen al extranjero, en especifico, Estados Unidos de Amrica, los delitos
correspondientes al fuero comn, como los delitos patrimoniales, ataques a la libertad
sexual de las mujeres y la corrupcin, han sido el lastre que ha trado un deficiente servicio
pblico en el Estado de Guerrero, as mismo se ha elevado el ndice de Crimen Organizado
que azota al pas debido a la cruzada por la lucha contra el narcotrfico que ha emprendido
el gobierno federal durante el periodo 2006 al 2012, las regiones Costa Chica y en la
regin Montaa han resentido este fenmeno de manera directa.
Con lo anterior debe considerarse la negligencia y la corrupcin que han venido mostrando
los organismos encargados de brindar la proteccin necesaria a la sociedad ante las posibles
conductas antisociales, por ello estas comunidades han optado por constituir una nueva
institucin policial, haciendo uso de la autonoma que les reconoce la Constitucin Federal,
con apego a su derecho consuetudinario, conformando asambleas internas desde el ao
1993, las que se ampliaron y se relacionaron con otras comunidades indgenas en 1995,
surgiendo as la Polica Comunitaria.
3.5.1. FUNCIONAMIENTO DE LA POLICIA COMUNITARIA.
Recin constituida como cuerpo formal de facto se dedico a tareas como el resguardo de
camionetas pasajeras y patrullaje a pie de los caminos con ndice de incidencias
delincuenciales. Estos grupos eran nombrados por las asambleas de los pueblos y constaban
de grupos de 8 a 12 elementos, los cuales empezaban a operar sin compensacin econmica
alguna y con armas sencillas.
Cada grupo actuaba solo, sin ninguna coordinacin con los dems pero bajo el mando de
sus dos Comandantes y el Comisario de la comunidad. y con actos ante la ciudadana que
tenan como eje fundamental es de respeto y servicio a sus comunidades. De est forma se

73

logra disminuir sustancialmente los delitos de fuero comn y controlar a la delincuencia en

los caminos, como las violaciones sexuales, los robos y asaltos a las camionetas.
Para el ao 1996 los ayuntamientos que se percataron de la efectividad de esta institucin
comunitaria, les otorgaron reconocimiento como rgano auxiliar del ayuntamiento e
iniciaron con el registro de armas de cargo ante el respectivo batalln de infantera
dependiente de la Secretaria de la Defensa Nacional.
En 1997 se agregan nuevas funciones a los de vigilancia de caminos, como el resguardo de
fiestas tradicionales, patrullaje preventivo a colonias de San Luis Acatln, resguardo de
funcionarios de organizaciones y Presidencias Municipales a reuniones importantes,
recorrido a ros, resguardo de valores de las Organizaciones, Coordinacin con la Polica
Motorizada y Polica Judicial para establecer retenes, persecucin y custodia de
delincuentes, y una de las ms importantes, el proceso de reeducacin, entre otras.
Esta Polica Comunitaria se desempeaba como coadyuvante del Ministerio Pblico, a
partir de su presencia disminuy de una manera considerable la delincuencia, sin embargo,
no se pudo erradicar el problema y se hizo ms evidente la ineficacia de las autoridades
encargadas de la administracin de justica.
Al ver que el remitir a los infractores a la Agencia del Ministerio Pblico no solucionaba
sus problemas de seguridad e imparticin de justicia, se concluy en las asambleas
regionales que el acceso a la justicia estaba condicionado por una cuestin econmica, ante
la corrupcin de los mismos funcionarios y la incompetencia de las autoridades.
Es as que, nuevamente las comunidades se reunieron y decidieron crear su propio Sistema
de Justicia Comunitario en el que se aplicaran sanciones y se administrara justicia. Y en el
ao de 1998, en la comunidad de Potrerillo Cuapinole, Municipio de San Luis Acatln, se
decidi crear un rgano encargado de aplicar y administrar justicia comunitaria (con base
en los usos y costumbres de los pueblos); es as como surge la Coordinadora Regional de
Autoridades Comunitarias (CRAC) de la Costa Chica-Montaa de Guerrero.

74

El 11 de Febrero de 2002 los cincos Coordinadores Regionales (comisarios de la CRAC)

son encarcelados en el Centro de Reclusin Social (CERESO) de San Lus Acatln, con la
acusacin de violaciones a los derechos humanos en especifico del delitos de privacin
ilegal de la libertad en el desempeo de su funcin, lo que destaca la falta de respeto, por
parte de las instituciones, de la legtima voluntad de los pueblos de la regin que decidieron
organizarse y nombrar dichas autoridades. Al da siguiente de la aprehensin de los
Coordinadores cerca de 4000

personas se manifestaron en la Agencia del Ministerio

Publico, y los Policas Comunitarios acordonaron las instalaciones mostrando la fuerza de

la organizacin y el enorme apoyo popular con que esta contaba, as que se negoci con el
Subprocurador de Justicia la liberacin de los detenidos y el Acuerdo de Cooperacin y
Respeto de las Instancias Judiciales con la CRAC.
No obstante el Gobierno de la entidad, insisti en la desaparicin la Polica Comunitaria,
proponiendo repetidas veces la legalizacin de la Polica Comunitaria a travs de su
incorporacin a la Polica Preventiva, lo cual ha sido siempre rechazado por la organizacin
que ve en ello el claro intento de acotar su autonoma y libertad de accin.
Esos no son los nicos incidentes que se han suscitado toda vez que desde su creacin el
sistema oficial de seguridad pblica ha insistido en la desaparicin de dicha institucin al
no estar regularizada legalmente, aunque la constitucin otorgue la autonoma en la
aplicacin de sus propios sistemas normativos y la eleccin de sus autoridades para la
administracin de su propio gobierno.
En el ao 2006 se origino un conflicto entre la Direccin de Seguridad Publica de San Luis
Acatlan y la Polica Comunitaria frente a las actividades de resguardo de caminos y
proteccin de la poblacin contra asaltos implementadas por la institucin Comunitaria,
origin una situacin de tensin y militarizacin del territorio, que dur ms de un mes.
La Polica Comunitaria a partir de entonces tena la tarea no slo de proporcionar
seguridad, de impartir, procurar y administrar justicia sino tambin la de iniciar el proceso
de reeducacin.

75

La CRAC cumple a nivel Regional, la tarea de aplicar la justicia ejecutando las rdenes de
la Asamblea Regional. Su tarea principal en la imparticin de justicia es recibir a los
detenidos e interrogarlos, realizar careos, emitir sentencias y en caso necesario llevar el
asunto al pleno de la Asamblea regional.
Hay selectividad sobre los casos que deben llevarse ante la Coordinadora y los que se
quedan en el nivel de la comunidad. Dentro de la comunidad el Comisario tiene
competencias en casos de delitos menores como rias, conflictos familiares, faltas a la
autoridad etc., pero los que son considerados delitos mayores debern ser remitidos ante la
Coordinadora.
En cuanto a los casos que son remitidos ante la Coordinadora, los implicados saben que
estn ante una autoridad mayor. Y para resolver un caso los integrantes de esta instancia
tienen paridad, deben consensar sus resoluciones y emitir una sola determinacin. Adems,
las resoluciones sobre la sentencia de los acusados se hacen pblicas.
En resumen, existen dos tipos de procedimientos para la imparticin de justicia dentro de la
Polica Comunitaria, el primero se da dentro de la comunidad y el segundo en la
Coordinadora, que implica el nivel regional. Sin embargo, ambos son parte de la misma
organizacin.
1.4.2 ESTRUCTURA NORMATIVA Y OPERATIVA
Actualmente el territorio comunitario, para la administracin de justicia y la operacin de la
seguridad comunitaria, se distribuye en 3 regiones que se articulan.
Por su situacin geogrfica y que tienen como instancia coordinadora, las casas de justicia
y seguridad comunitaria recientemente aprobadas por la asamblea regional (Reglamento
interno, 2007):
1- Regin de la Montaa Alta (con la Casa de Justicia y Seguridad Comunitaria ubicada en
Zitlaltepec, Municipio de Metlatonoc)

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2- Regin de la Montaa Baja (con la Casa de Justicia y Seguridad Comunitaria ubicada en

Espino Blanco, Municipio de Malinaltepec)
3- Regin de la Costa (con la Casa de Justicia y Seguridad Comunitaria, Originaria, la sede
de la CRAC-PC ubicada en San Luis Acatln, Municipio de San Luis Acatln).
De acuerdo con el Reglamento Interno del Sistema Comunitario de Seguridad, Justicia y
Reeducacin (Art. 5), las instancias son:
1- La Asamblea Comunitaria (de cada comunidad integrada al Sistema Comunitario).
2- La Asamblea Regional (de todas las comunidades integradas).
3- La Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC).
4- El Comit Ejecutivo de la Polica Comunitaria.
5- El Comit Ejecutivo de la Figura Jurdica.
6- Los Consejeros.
7- La Instancia de Gestin y Coordinacin.
El Sistema Comunitario de Seguridad, Justicia y Reeducacin
a) Comisarios municipales
b) Comandantes y Policas Comunitarias Coordinadora Regional de Autoridades
Comunitarias
c) (Coordinadores Regionales)
d) Comit Ejecutivo de la Polica Comunitaria
En las comunidades
a) Figura jurdica

77

b) Gobiernos Municipales39
Esta estructura plantea no solo una institucin ordenada sistemticamente lo que permite
garantizar un flujo de informacin constante sobre la situacin organizativa de las policas
comunitarias en las comunidades que han implantado este sistema como alternativa de
seguridad publica, adems de mantener una autonoma en la toma de decisiones entre ellas
al momento de emitir un dictamen respecto a los casos locales.
A) LA ASAMBLEA COMUNITARIA
Esta se rene con la asistencia de todos los hombres y mujeres mayores de edad o casados y
a las autoridades municipales, agrarias y tradicionales de la comunidad. En la asamblea, la
comunidad discute y decide de los asuntos de la comunidad, se nombra o remueve al
Comisario Municipal y le da sus mandatos, se nombra al grupo de policas comunitarios y
en todo caso remueve a alguno o a todos sus integrantes cuando as lo considera necesario,
esta asamblea apoya al Comisario Municipal a resolver los asuntos de justicia que se le
presentan y es convocada por el Comisario o Delegado Municipal o la CRAC.
B) LA ASAMBLEA REGIONAL
Es la mxima instancia de decisin del Sistema Comunitario, tiene como funciones
principales elegir o revocar a los Coordinadores Regionales, Comandantes Regionales del
Comit Ejecutivo de la Polica Comunitaria y miembros de la Figura Jurdica, resolver en
definitiva los casos graves que se le presenta, escuchar a todas las personas que consideren
estar afectados en sus derechos por parte del la polica comunitaria responsable del mbito
territorial en que se encuentre o por alguno de los rganos que componen la estructura del
Sistema Comunitario, da mandatos a la Coordinadora Regional de Autoridades
Comunitarias, al Comit Ejecutivo y a la Figura Jurdica y vigila su cumplimiento, asegura
el respeto del Reglamento Interno, nombra y da mandatos a comisiones especiales,
determina los principios del Sistema Comunitario y sus relaciones con otras organizaciones
e instancias del Gobierno.

39

cfr. Reglamento Interno del Sistema Comunitario de Seguridad, Justicia y Reeducacin 2007

78

C) LA COORDINADORA REGIONAL DE AUTORIDADES COMUNITARIAS

(CRAC)
Constituye un sistema jurdico comunitario, pues procura, imparte y administra justicia en
el territorio comunitario, auxilindose de la Polica Comunitaria para la persecucin e
investigacin de los delitos. Est integrado por comisarios electos por la asamblea general,
que se encargan de recibir las quejas y denuncias de las comunidades; expiden rdenes de
aprensin, analiza expedientes y rinde los dictmenes ante la asamblea general para decidir
si hay culpabilidad o no.
La CRAC cumple la funcin de instancia investigadora de los probables delitos en los
cuales se pida su intervencin y administra justicia y es jerrquicamente la segunda
autoridad mxima despus de la asamblea general. Este rgano se encarga de recibir las
quejas y denuncias de los habitantes de las comunidades; expedir rdenes de aprensin,
cateo, investigacin y presentacin, analiza los expedientes de los detenidos y rinde los
dictmenes correspondientes ante la asamblea general para que esta decida si hay
culpabilidad o no, solo en casos excepcionales.
Cuando un asunto al conocimiento de la CRAC, es porque no ha podido ser resuelto dentro
de una comunidad, tambin conoce de casos en donde se encuentre involucrado cualquier
comisario de las comunidades y de la misma CRAC para ser juzgado en esta instancia por
sus actos como autoridad.
La integra 9 personas de capacidad y confianza para ser Coordinadores Regionales de la
CRAC e impartir justicia, cuales cargos son de 3 aos y tienen el mismo rango y nivel y
entre ellos se organizan para que siempre estn presentes en la oficina de la CRAC para dar
atencin, tienen diferentes funciones dentro del sistema como:
1) Atender todas las denuncias.
2) Llevar el control de la reeducacin de los detenidos
3) Representar al Sistema Comunitario entre las Asambleas Regionales.
4) Convocar a la Asamblea Regional.
5) Informar la Asamblea Regional de los asuntos del Sistema Comunitario.

79

6) Cumplir con los mandatos y acuerdos de la Asamblea Regional.

7) Realizar acciones de denuncia y de defensa legal.
8) Al fin de su cargo, informa y capacita a los nuevos Coordinadores.

D) EL COMIT EJECUTIVO DE LA POLICIA COMUNITARIA.

Es el rgano mximo de direccin de la Polica Comunitaria que asegura la seguridad en el
territorio comunitario, est integrado por 9 personas que se eligen de los Comandantes de la
Polica Comunitaria nombrados para ser Comandantes Regionales del Comit Ejecutivo de
la Polica Comunitaria. Este cargo actualmente tambin es de 3 aos y sus miembros tienen
el rango de Comandantes Regionales y se organizan entre ellos para cumplir tareas como:
1) Responder a las instrucciones de la Asamblea Regional y de la CRAC.
2) Organizar y dirigir los operativos de seguridad regional, los recorridos y las rutas,
con el acuerdo de la Asamblea Regional o de la CRAC e informando a los
Comisarios municipales.
3) Investigar los asuntos asignados por la CRAC.
4) Capturar las personas bajo las rdenes de detencin de la CRAC o en flagrancia de
delito. No podr realizar ninguna detencin que no est justificada.
5) Asegurar con la CRAC el control de la reeducacin y del traslado de los detenidos.
6) Autorizar las visitas de familiares o amistades de los detenidos.
7) Asegurar el control de las armas, tiene actualizado los concentrados y procura las
credenciales de los policas comunitarios.
8) Junto con el comit de la figura jurdica, capacitar a los Comandantes y Policas
comunitarias.
9) Convoca a asambleas de Comandantes y Policas comunitarios.
10) Informa la Asamblea Regional.
E) EL COMIT DE LA FIGURA JURIDICA.
Es la parte jurdica del Sistema Comunitario, como una Asociacin Civil, La integran 6
miembros nombrados por la Asamblea Regional, y duran en sus cargos de 3 aos, Tiene sus
propios estatutos como Asociacin Civil, y entre sus funciones estn:

80

a) Promover proyectos con las comunidades y con las instancias del Sistema
Comunitario.
b) Gestionar recursos econmicos y materiales para la institucin comunitaria,
promover la capacitacin y formacin de los integrantes de la organizacin,
establecer y dar seguimiento a las relaciones externas con otras organizaciones
sociales, polticas, acadmicos, instituciones gubernamentales y adems, es el
responsable de la comunicacin y difusin tanto al interior del territorio
comunitario como hacia el exterior.

F) LOS SEORES PRINCIPALES

Los Principales de las comunidades del Sistema Comunitario son las personas de mayor
edad que habiendo desempeado todos o la mayor parte de cargos en la comunidad tienen
una gran solvencia moral ante la ciudadana y actan como asesores o consejeros del
Comisario o delegado municipal. .
Sus tareas son:
1) Brindar consejos al Comisario o delegado municipal,
2) Dar su opinin ante la Asamblea comunitaria,
3) Brindar plticas de reflexin y orientacin a los detenidos que estn en proceso de
reeducacin.
4) Participar en la Asamblea Regional con pleno derechos de voz y voto.
De entre los principales y quienes han participado en el Sistema Comunitario y han
demostrando honradez y dedicacin en sus cargos, se nombra el grupo de Consejeros de la
CRAC. Dichos Consejeros pueden ser llamados a apoyar en las labores de imparticin de
justicia, adems permiten referir a experiencias anteriores y asegurar la continuidad y
mejoramiento del Sistema Comunitario.

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G)

LAS INSTANCIA DE GESTIN Y COORDINACIN

Segn los acuerdos de la Evaluacin Interna, Asamblea de Horcasitas, celebrada del 24 al

26 de noviembre de 2006, es el rgano de administracin del Sistema Comunitario.
Asegura la coordinacin de los 3 comits y de las 3 sedes del Sistema Comunitario.
a) Est formada por un miembro de la CRAC, uno del Comit ejecutivo, uno del
Comit de la Figura Jurdica y un consejero.
b) Formula documentos y estrategias de financiamiento.
c) Es integrado por personas que estn plenamente identificadas con la institucin
comunitaria y que asuman su defensa ante todo.

H)

LAS COMISIONES ESPECIALES

El reglamento interno, prev dos rganos especiales para fortalecer el trabajo del Sistema
Comunitario:
a) El rgano de desarroll o regional.
b) El rgano de comunicacin.
Tambin, de manera temporal pueden instrumentarse comisiones especiales, por ejemplo
para la revisin de algn caso particular de imparticin de justicia.
I) EL ORGANO DE DESARROLLO REGIONAL
Est integrado por un comit de seis personas:
a) con instruccin, capacidad de gestin y negociacin.
b) que duran en su cargo 3 aos.
c) nombrados por la Asamblea Regional.
Sus funciones son: (Art.35)

82

1) Elaborar proyectos de carcter productivo, comercial cultural o social para generar

mejores posibilidades de empleo, educacin y salud a favor de la poblacin.
2) Presentar proyectos para su financiamiento antes instancias del poder pblico como
de la iniciativa privada.
3) Promover la firma de convenios de colaboracin con distintas dependencias de los
tres niveles y rdenes de gobierno.
4) Coordinarse de manera permanente con los ayuntamientos de los municipios en los
que el Sistema Comunitario est presente para vigilar la correcta aplicacin de los
recursos asignados a las comunidades, presentar propuestas de inversin para obras,
servicios y todo tipo de beneficios para la poblacin y obtener ingresos para
sustentar las actividades del Sistema Comunitario.
5) As mismo debe Informar la Asamblea Regional de su gestin y de los proyectos y
recursos autorizados.
6) Coordinarse con el Comit de la Figura Jurdica para la firma de convenios y todo
acto jurdico.
7) Solicitar la autorizacin de la Asamblea Regional cuando se toca asuntos de
gravedad o de montos importantes.

J) EL ORGANO DE COMUNICACIN
Fue instaurado en el reglamento interno y as lo regulan los artculos 37, 38 y 39, pero en la
prctica se ha venido construyendo una Comisin de comunicacin comunitaria ms
amplia, encargada de promover la construccin de medios de comunicacin propios de la
institucin comunitaria, como la pagina Web, una radiodifusora comunitaria, video, taller
de serigrafa, entre otras. Esta comisin de comunicacin, ha quedado adscrita al comit de
la figura jurdica que ha promovido su constitucin y le da seguimiento y acompaamiento
en sus tareas.
Est conformada por jvenes estudiantes principalmente de las comunidades con el apoyo
de un equipo externo de capacitadores.
Tienen a su encargo funciones como:

83

a) Preparar y brindar informacin del Sistema Comunitario a las instancias del poder
pblico como a los medios de comunicacin.
b) Obtener informacin de inters general y realizar actividades de difusin en las
comunidades para mantenerlas informadas.
c) Obtener informacin de lo que ocurre en las comunidades integradas al Sistema
Comunitario e informar las instancias del Sistema para mejorar los servicios
prestados.
d) Convocar a conferencias de prensa cuando lo considera necesario la Organizacin
comunitaria.
e) Implementar materiales de difusin (Radios, peridicos, revistas, boletines
informativos, etc.)

K)

LA COMISION ESPECIALIZADA PARA ASUNTOS AGRARIOS

Cuando se presentan ante la CRAC asuntos de ndole agraria, estos son propuestos para su
ventilacin ante la Asamblea Regional en la que se nombra la Comisin que se encarga de
darle solucin. Esta Comisin se puede integrar de 2 maneras:
1. Cuando el problema se circunscriba a un ncleo agrario, la Comisin se integra por
representantes de dicho ncleo agrario, por representantes de un ncleo agrario que
acta como asesor y aval nombrados por la Asamblea Regional y por la CRAC.
2. Cuando el problema implique a diferentes ncleos agrarios, la Comisin se integra
por los representantes de los ncleos agrarios involucrados, de un tercer ncleo que
acta como rbitro nombrado por la Asamblea Regional y por la CRAC.
La comisin hace la investigacin y determina las resoluciones, de las cuales informa las
partes involucradas y la Asamblea Regional.
A juicio de los integrantes de la Comisin o a peticin de las partes involucradas, las
resoluciones que se toman para resolver e asunto planteado podrn ser informadas a la
Procuradura, tribunales o dems instancias del gobierno encargadas de la cuestin agraria,
para su confirmacin.

84

Es importante sealar que, hasta el 2007, en la prctica esta comisin no se ha establecido

en ninguna ocasin, ya que por lo regular los asuntos agrarios son resueltos en las
asambleas agrarias de cada ncleo, y en ningn momento han sido planteados ante la
CRAC.
L) LAS AUTORIDADES: EL COMISARIO O DELEGADO MUNICIPAL Y LA
CRAC
El Sistema Comunitario tiene dos niveles. A nivel local: la comunidad y a nivel regional: la
Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC).
El Comisario es electo por la Asamblea general de su comunidad que tiene la capacidad de
removerlo, debe Cumplir con el Reglamento Interno, se coordina y se comunica con las
instancias del Sistema Comunitario, asiste y representa a su comunidad en las Asambleas
Regionales, atiende los casos que plantean sus vecinos y trata de solucionarlos, cuando no
es de su competencia, turna los casos a la CRAC, ayuda con las investigaciones que se
acaban en la comunidad, ayuda con el proceso de reeducacin cuando los detenidos estn
en la comunidad, entregando las constancias a los detenidos y a la CRAC. Entre sus
funciones estn:
a) Vigilar que los Policas comunitarios de su comunidad cumplen con su servicio sin
cometer abusos y en respeto de los derechos humanos y de los usos y costumbres.
b) Si esta elegido como Coordinador regional, informa la Asamblea de su pueblo y sea
el Comisario suplente que asumir sus responsabilidades.
El Comisario Municipal atiende cuestiones relativas a delitos e infracciones como:
1- Robo menor.
2- Golpes, lesiones o daos menores.
3- Insultos y difamacin.
4- Amenazas.

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5- No cumplir con cargos, cooperacin o trabajos del pueblo.

6- Disparos al aire en zonas pobladas.
7- Desorden pblico por alcoholismo.
8- Consumo de drogas.
9- Incumplimiento de los acuerdos de la Asamblea Comunitaria.
10-No cumplir con cargos, cooperacin o trabajos del pueblo.
As mismo puede establecer sanciones como:
1- Reparacin de dao.
2- Trabajo comunitario.
3- Detencin mxima de 3 das.
Por otra parte estn los asuntos de mayor gravedad, que conforme al artculo 10 de su
reglamento, da competencia a la CRAC, para su conocimiento, estos delitos son:
1- Robo mayor.
2- Abigeato y robo de ganado.
3- Siembra y trfico de drogas.
4- Asalto y robo con violencia.
5- Lesiones y daos mayores.
6- Homicidio (e intento).
7- Violacin sexual (e intento).

86

8- Abuso de autoridad.
9- Fraudes a la comunidad.
10- Mal uso de armas.
11- Tala clandestina del bosque.
12- Incumplimiento de acuerdos tomados en la Asamblea Regional.
13- Violacin al Reglamento interno.
14- En segunda instancia, los casos tratados en la comunidad y que no fueron resueltos de
conformidad para las partes en conflicto.
15- Asuntos de familiares o parientes del Comisario o Delegado municipal.
16- Secuestro o privacin ilegal de la libertad (o tentativa).
As mismo la CRAC puede establecer sanciones como:
1- Reparacin de dao.
2- Reeducacin con trabajo comunitario.
3.5.3. LA PROCURACION E IMPARTICION DE JUSTICIA DE LA POLICA
COMUNITARIA.
El Comit Ejecutivo de la Polica Comunitaria planea itinerarios para recorrer los caminos
y la forma como se harn stos (a pie o en camionetas). Se manda un pelotn de policas al
mando de un comandante primero, los recorridos se establecen de manera peridica en
algunas comunidades para ms tarde recorrer los caminos de otras y as de manera
sucesiva. Por lo general los recorridos tienen una duracin de quince das y un periodo de
receso. Los recorridos de ruta se concentran en la prevencin del delito, para la persecucin

87

se realizan otro tipo de acciones. Los operativos, se realizan cuando existe un grave peligro
y un vecino de alguna comunidad solicita refuerzos.
La CRAC procura justicia a nivel regional, dando seguridad en los caminos y resguardando
los recursos naturales. Mientras que dentro de las comunidades se hacen rondas de
vigilancia, se cuida el orden en Asambleas Comunitarias, en fiestas patronales y cualquier
otro asunto importante que se desarrolle en la en la regin de operacin.
La CRAC tambin cumple la funcin de imparticin de justicia, pues realiza la
investigacin de un hecho delictivo y aplica la justicia comunitaria. Tanto la CRAC como
los comisarios municipales cumplen la funcin de la Imparticin de justicia.
El comisario de una comunidad se auxilia de los policas comunitarios para detener y
juzgar a un probable delincuente. Otra autoridad responsable de impartir justicia es el
Comit de la CRAC, quien se auxilia del comit ejecutivo de la Polica Comunitaria que
cumple a funcin de investigar y de tener a un probable responsable de un delito. Esta
funcin se complementa tambin, por la asamblea general de la CRAC, la cual se encarga
de juzgar la responsabilidad de algunos delitos, que son complejos para su resolucin,
dentro del comit de la CRAC.
Un procedimiento en el sistema jurdico comunitario de la CRAC, puede darse de tres
maneras: a) cuando una persona es detenida en flagrancia; b) cuando el agraviado o vctima
se queja ante el comisario municipal; c) cuando el agraviado o vctima se presenta
directamente al comit de la CRAC.
Principalmente la flagrancia se presenta cuando los policas comunitarios hacen recorridos
en los caminos y sorprenden a delincuentes realizando algn acto ilcito, fundamentalmente
se dan los asaltos y los robos de ganado (abigeato), cuando esto sucede los policas ponen a
disposicin a las personas detenidas en flagrancia a la autoridad que corresponda
(comisario municipal o comit de la CRAC). Respecto a la queja que se hace ante el
comisario municipal o en el comit de la CRAC, esta debe de hacerse de manera personal,
pues de lo contrario no procede.

88

Los grupos de policas comunitarios, tambin deben de custodiar a los detenidos mientras
se emite una sancin y son sometidos a un proceso de reeducacin o conciliacin. Estos
grupos estn bajo las rdenes de un Comandante regional en jefe.
Cuando alguien es sospechoso de haber cometido algn ilcito, el comisario levanta un acta
de detencin; posteriormente se escuchan sus argumentos y despus argumenta la
contraparte, escuchadas ambas posturas se tienen los elementos necesarios para sancionar o
no al inculpado. Es entonces cuando el comisario convoca a asamblea comunitaria para
brindar el informe y esta determina la sancin. Frecuentemente no se llega hasta el punto de
la sancin y se opta principalmente por la va conciliatoria y la reparacin del dao. La
funcin del comisario es principalmente resolver los delitos menores a travs de la
conciliacin o reparacin del dao, y en ocasiones una multa pecuniaria o fsica, la cual
puede ser de trabajo comunal.
Los delitos mayores son competencia de la CRAC. En primer lugar se levanta un acta de
detencin o se cita al inculpado. Cuando ya se encuentra detenida una persona, se levantan
actas en las cuales firman testigos y las partes, se escuchan los argumentos de cada parte. Y
la autoridad, que en este caso puede ser uno de los seis integrantes del comit de la CRAC,
puede realizar preguntas a cada una de las partes para esclarecer algunas dudas sobre el
hecho. Posteriormente hay una etapa en la que las partes ofrecen pruebas a su favor, y son
escuchadas o tomadas en cuenta por la autoridad; este proceso no debe tardar ms de
quince das. Finalmente cuando se tiene la mayor parte de los argumentos, el comit de la
CRAC presenta un proyecto de resolucin para que sea la Asamblea quien juzgue y aplique
la justicia segn corresponda, esta puede ser condenatoria o absolutoria. Sin embargo se
privilegia la conciliacin y debido a esto hay procesos que pueden tardar mucho tiempo en
ser resueltos.
3.5.4. LA REEDUCACION COMO EJE FUNDAMENTAL DEL PROCESO DE
REINSERCION SOCIAL EN EL SISTEMA DE POLICA COMUNITARIA.
En el proceso de reeducacin solo se encuentran las personas que han cometido delitos
mayores y han sido sancionados

por la Asamblea general de la CRAC, dentro de este

proceso de reeducacin el mnimo son 3 meses.

89

Este consiste en ser trasladado a una crcel contigua a la sede de la comisara, o bien a una
vivienda que no propiamente es crcel y despus es reubicado en alguna comunidad que
necesita su trabajo comunitario, ya sea para construir una escuela, comisara, arreglar la
iglesia, caminos u otras actividades. El trabajo es de nueve horas diarias, un periodo de
descanso y en las noches se le dan plticas con los ancianos o principales. Durante los fines
de semana puede recibir visitas de su familia o trabajar en otra cosa para ganar dinero.
Cuando el trabajo termina en una comunidad pasa otra y as de manera sucesiva hasta que
termina su condena.
El proceso desde que se detiene a alguien es el siguiente: se renen el comit ejecutivo y el
comit de autoridades para discutir, posteriormente se investiga para determinar el monto
del dao o de lo robado, lo cual se multiplica por lo que se paga en el jornal en la zona, as
se obtiene el nmero de das que el detenido tendr que trabajar, (adems de pagar o
reponer lo robado).
Cuando se ordena una orden de detencin, se la dan a los comisionados y policas, se
detiene a la persona y se le carea de dos a tres veces; despus de realizada la investigacin.
Posteriormente el detenido firma su declaracin y se le impone la sentencia.
Sin embargo cabe precisar que lo que se privilegia en el sistema comunitario es la
conciliacin y esta puede ser un largo proceso llevado a cabo en asambleas.
Cuando un detenido ha pugnado su condena y es liberado, se hace una ceremonia frente a la
comunidad y es entregado a sus padres. Y cuando ste reconoce el delito que cometi, se le
toma en cuenta esa accin para la disminucin del cargo, acto que se conoce como delito
por conciencia.
3.5.5. COMUNIDADES INDIGENAS QUE HAN ADOPTADO EL SISTEMA DE LA
POLICIA COMUNITARIA
La Polica Comunitaria se sustenta en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, para argumentar la
vigencia de sus usos y costumbres, y en el Artculo 2 de la Constitucin Poltica de los

90

Estados Unidos Mexicanos, cuando se refieren a la autonoma y a la forma de gobierno de

las comunidades indgenas.
De acuerdo con el Reglamento Interno de la Polica Comunitaria, sta se fundamenta en
los artculos 2 y 39 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculos
1,2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo y
dems relativos y aplicables de las leyes nacionales e internacionales vigentes en nuestro
pas.
Debido a lo anterior, el caso del Sistema de Seguridad, Justicia y Reeducacin Comunitaria
(mejor conocido como Polica Comunitaria) del estado de Guerrero es de gran relevancia,
pues es un sistema de justicia paralelo al Estado que ha demostrado su efectividad, la
sancin moral, el trabajo comunitario y en la participacin activa de las comunidades para
la gestin de la justicia.
Ante los importantes avances de esta novedosa organizacin de los pueblos indgenas los
funcionarios gubernamentales han tenido que reconocer en distintas ocasiones que la
operacin del Sistema ha abatido los ndices de delincuencia en la regin de un 90%,
paulatinos y de facto, as como de la perdida de espacios de poder propios del Sistema
Judicial, el poder estatal emprendi una poltica represiva contra el Sistema Comunitario de
Justicia y Seguridad.
La eficacia de la organizacin comunitaria en la disminucin de delitos y en la imparticin
de justicia, ha impulsado muchas comunidades pertenecientes a varios municipios de la
regin a organizar sus propios grupos de policas comunitarios e integrarse al sistema, el
cual se divide en tres regiones, en cada una de las cuales hay una Casa de Justicia y
Seguridad, ubicadas en las comunidades de Espino Blanco, Zitlaltepec y San Lus Acatln
Actualmente

la

Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC) est

constituida por las siguientes: 27 comunidades con ncleo indgena mixteco, 27 de lengua
tlapaneca, 5 pueblos nahuas y 7 de poblacin principalmente mestiza las cabeceras
municipales y sus correspondientes comunidades mismas que se mencionan en el siguiente
cuadro;

91

Ayuntamiento
(Cabecera Municipal)
San Luis acatln

Malinaltepec

Comunidad Perteneciente

1. San Luis Acatln

2. Rio Iguapa
3. Pueblo Hidalgo
4. Arrollo Cumiapa
5. Cuanacaxtitlan
6. Yoloxochitl
7. Camalotillo
8. Tlaxcalixtlahuaca
9. El Carmen
10. Horcasitas
11. Coyul Chiquito
12. Potrerillo Coapinole
13. Tuxtepec
14. Buena Vista
15. Xihuitepec
16. Jolotichan
17. Pajarito Grande
18. Llano Silleta
19. San Jos Vista Hermosa
20. Miahuichan
21. Pascala del Oro
22. Arroyo Mixtecolapa
1. Malinaltepec
2. San Diego Vista Hermosa
3. Tierra Colorada
4. Potrerillo Rincn
5. Espino Blanco
6. Mezon de Ixtlahuac
7. Colombia de Guadalupe
8. Alacatlatzala
9. Santa Cruz el Rincn
10. El Cocoyul
11. Cerro Tejon
12. Tilapa
13. Rancho Viejo
14. Monte de Olivo
15. Rancho Nuevo

92

Ayuntamiento
(Cabecera Municipal)
Metlatnoc

Cochoapa el Grande

Marquelia

Comunidad Perteneciente

1. Metlatnoc
2. San Marcos
3. Llano de La Parota
4. Ojo de Pescado
5. Francisco I Madero
6. Llano de Las Flores I
7. Llano de Las Flores II
8. El Zapote
9. Lagunilla Yucutuni
10. San Lucas
11. Chilixtlahuaca
12. Zitlaltepec
1. El Coyul
2. Llano Perdido 1
3. Dos Rios

1. Zoyatlan
2. Capuln Chocolate

Iliatenco

Atlamajalcingo del Monte

1. El Aserradero
2. Arroyo San Pedro
3. Cruztomahuac
4. Tlahuitepec
1. Huehuetepec
2. San Isidro Labrador

Copanatoyac

1.
2.
3.
4.

Copanatoyac
Ocuapa
Tlalquetzalapa
Ocotequila
5. Oztocingo

Tlapa de Comonfort

1. Tototepec
2. San Miguelito (anexo de Tototepec)

Cuadro 3.1 En la columna derecha; la Comunidades que han conformado rganos de

polica comunitaria. A la izquierda; los municipios a los que pertenecen.

93

La constante presencia de las mujeres en el Sistema de Seguridad y Justicia Comunitaria se

concret a partir del 2006 en la Comisin de Participacin de la Mujer, que integran dos o
ms mujeres nombradas en la Asamblea Regional, las cuales imparten justicia juntas con
los Coordinadores Regionales, prestando particular atencin a los casos de mujeres y a la
defensa de sus derechos al interior de la administracin de la justicia comunitaria.
La diversidad cultural abarca instituciones polticas, econmicas, sociales, culturales y
jurdicas. El reconocimiento legal de los sistemas normativos indgenas es una realidad ante
la diversidad cultural y por ende el pluralismo jurdico.40
La respuesta social ha sido congruente con los resultados si consideramos que los
ciudadanos:
a)

Al ser la polica comunitaria una organizacin integrada por ellos mismos, sienten

una clara integracin al desarrollo de un sistema de seguridad pblica,

b)

Perciben el respeto a su cultura, patrimonio, e integridad corporal.

c)

al tener necesidades comunes estn consientes de que se puede confiar en la polica

Debe acentuarse que estas comunidades si bien mantienen un sistema comunitario propio,
no pretenden la exclusin de pacto federal, sino que el sistema alternativo instaurado
obedece a la poca eficacia que han mostrado las instituciones gubernamentales, por ello
debe considerarse por parte de los rganos administrativos la asimilacin de las
necesidades especificas de cada ncleo social que logre el acoplamiento de este sistema
comunitario a las legislaciones secundarias.

40

cfr. CORREAS, Oscar (coord.), Derecho Indgena Mexicano, Tomo I, CEIICH/UNAM-CONACITYTEDICIONES Coyoacn, Mxico, 2011. p.24.

94

CUARTO CAPTULO
4. LA POLICA COMUNITARIA COMO SISTEMA
ALTERNATIVO DE SEGURIDAD PBLICA EN LOS PUEBLOS
Y COMUNIDADES INDGENAS DEL ESTADO DE
GUERRERO.

Hemos tratado de hacer primero una profunda investigacin y anlisis de los diferentes
periodos histricos del Mxico pre-colonial y los sistemas implantados para garantizar el
orden social y fortalecer el sistema de seguridad pblica que sirvieron de base para las
comunidades indgenas que actualmente habitan las entidades federativas, asimismo
hicimos referencia a los precarios efectos que han trado las polticas pblicas
implementadas en la nacin y las repercusiones en los ncleos de poblacin, el marco
conceptual y un comparativo de la situacin actual de las ciudades que han planificado el
sistema de polica comunitaria.
En este ltimo Captulo, se expondrn algunas propuestas de reformas, en materia de
seguridad pblica a nivel local y federal, as como la implementacin de convenios de
participacin con las que se pretende evitar la confrontacin institucional de los rganos
oficiales encargados de garantizar la seguridad ciudadana y las conformadas por las
autoridades indgenas con el mismo objetivo, debido a que es deseable, que de seguridad
publica confiable y que sus efectos sean aceptados dentro del marco normativo del derecho
positivo, no solo como disposicin constitucional, sino mediante una regulacin secundaria
y de acuerdos que determinen los alcances de la autonoma y autodeterminacin dentro de
las polticas pblicas propuestas por el rgano administrativo de la federacin, y as se
cumpla con los objetivos del Estado, la tan anhelada efectividad de los rganos policiales y
las acciones que conllevan como consecuencia a largo plazo; la vigilancia, reinsercin
efectiva dentro de un esquema de reeducacin dentro del ncleo social del infractor y la
prevencin del la delincuencia dentro de un sistema garantista de Derechos Humanos.

95

El paradigma de Estado-nacin que se sustenta en el imaginario de una sociedad

homognea, est siendo abandonado para dar paso a la reflexin y el debate sobre el
reconocimiento de la diversidad cultural en la conformacin de Estados democrticos
multiculturales. La existencia de indgenas conformando comunidades y pueblos con una
cultura e identidad claramente diferenciados, han sido parte fundamental de estas
reflexiones, no slo en nuestro pas, sino tambin en el mbito internacional.
Los derechos indgenas van ms all de las cuestiones meramente culturales e incluyen los
derechos polticos, sociales, ambientales, territoriales, entre otras prerrogativas. Sin
embargo, el reconocimiento de algunos de estos derechos se fundamenta en las diferencias
culturales de sus titulares, sus comunidades y pueblos, pues estos implcitamente
contribuyen a preservar y desarrollar su cultura
En el mbito nacional la actividad encaminada a garantizar la seguridad pblica es una
actividad administrativa que pertenece por su contenido, a la administracin pblica, regida
por el principio de legalidad, por lo que, bajo este criterio, solo puede manifestarse bajo la
forma de ejercicio de potestades legalmente atribuidas por los rganos competentes para
ellos en cada caso.
Mediante decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada el 30 de noviembre de 2000,
se adiciono el artculo 30 bis de este ordenamiento legal para crear la Secretaria de
Seguridad Publica, para encomendarle atribuciones que anteriormente estaban asignadas a
la Secretara de Gobernacin, bajo la premisa de que con una secretaria de Estado dedicada
exclusivamente a la seguridad pblica, esta se habra de mejorar, lo cual no solo no ha
ocurrido, si no que a nivel nacional se ha deteriorado, especialmente en lo concerniente al
crimen organizado.
El 28 de abril de 2008 el ejecutivo federal expide el Reglamento Interno de la Secretaria de
Seguridad Publica mdiate el cual se establece como objeto primordial el preservar las
libertades, el orden y la paz pblicos; salvaguardar la integridad y derechos de las personas;
auxiliar a la Procuradura General de la Repblica en materia de persecucin de los delitos
y a los Poderes de la Unin en trminos de las disposiciones aplicables; investigar para

96

prevenir los delitos federales; desarrollar la poltica de seguridad pblica del Poder
Ejecutivo Federal y proponer su poltica criminal; administrar el sistema penitenciario
federal, y el relativo al tratamiento de menores infractores, en los trminos de las
atribuciones que le encomiendan la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y
otras leyes, as como los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Presidente de la
Repblica.
As mismo como parte del Plan Nacional de Seguridad Publica 2008-2012 se expide el
mismo, estableciendo como uno de sus objetivos el siguiente:
Fomentar la confianza de la sociedad en las instituciones encargadas de la seguridad
pblica, mediante la puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y evaluacin que
propicien la credibilidad en el compromiso gubernamental de preservar el orden y la paz
pblicos.41
As mismo en noviembre de 2012 el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario
Institucional y del Partido Verde presentaron una iniciativa de reforma a la Ley Orgnica de
la Administracin Publica Federal que propone regresar las funciones que la administracin
anterior conceda a la Secretaria de Seguridad Publica para integrarlas a la Secretara de
Gobernacin.
Las modificaciones contemplan que Gobernacin propondr al Ejecutivo Federal la poltica
criminal y las medidas que garanticen la congruencia de sta entre las dependencias de la
Administracin Pblica Federal Adems Coadyuvar a la prevencin del delito; a proteger
a la poblacin ante todo tipo de amenazas y riesgos; a salvaguardar la integridad y los
derechos de las personas; as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos.
Dicha iniciativa contempla la desaparicin de la Secretaria de seguridad Publica, cuyas
funciones sern absorbidas en su totalidad por la Secretaria de Gobernacin, esto por su
puesto no cambia la situacin a la que se encuentra la realidad indgena dentro de las
condiciones de marginacin e inseguridad, por ello deben determinarse planes estratgicos
41

Publicado en noviembre de 2008, en formato PDF, Plan Nacional de Seguridad Publica, Secretara de
Seguridad Publica, PDF, disponible en: Secretara de Seguridad Publica,
http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary
?nodeId=/BEA%20Repository/414002//archivo, consultado el 20 de octubre de 2012.

97

que incluya la coordinacin institucional de los entes encargados de salvaguardar la paz

pblica y las la poblacin que se encuentra en situaciones de marginacin.
4.1 LA IMPLEMENTACIN DE CONVENIOS DE COLABORACIN ENTRE
LAS

INSTITUCIONES

DE

SEGURIDAD

CON

LAS

AUTORIDADES

COMUNITARIAS.
Suscribir convenios de colaboracin entre las comunidades indgenas representadas por sus
autoridades y los ayuntamientos a los efectos del ejercicio de la polica comunitaria y las
secretarias de seguridad pblica de la entidad con sustento en la Ley nmero 701 de
Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado
de Guerrero con el fin de mantener una colaboracin interinstitucional, con miras a la
reglamentacin secundaria que permita vislumbrar los lmites de la autonoma indgena y el
reconocimiento literal del derecho a la aplicacin de sus propios sistemas normativos.
Es este sentido deben considerarse dentro de estos convenio de colaboracin la forma de
establecer parmetros de colaboracin en ejercicios de capacitacin de los cuerpos de
vigilancia comunitarios su actuacin dentro del esquema normativo de respeto a los
principios garantistas de la constitucin federal, as como el establecimiento de lneas de
comunicacin que refuercen la estructura policial de las comunidades.
El sistema de acuerdos que se proponen deben considerar los compromisos adquiridos por
el estado mexicano a nivel internacional en materia de derechos humanos, la proteccin de
los grupos indgenas y el derecho al servicio pblico de la Seguridad Publica que se eleva a
un derecho humano si consideramos que solo una sociedad segura puede hacer uso pleno
de las dems libertades.
En el marco de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Publica, la seguridad
pblica es una funcin a cargo de la federacin, el distrito federal, los estados y los
municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as
como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos y comprende la prevencin
especial y general de los delitos, la investigacin, en las respectivas competencias
establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por ello

98

considero, el Estado en sus diferentes niveles de gobierno y en concurrencia con las

funciones del mismo, debe llevar a cabo todas las acciones necesarias para la prevencin de
conductas que atenten contra la paz y orden pblicos de la ciudadana y en el caso especifico
en las comunidades indgenas, as como para la implementacin de las medidas de
prevencin y proteccin necesarias para salvaguardar la integridad de estos pueblos y de las
vctimas de delitos.
Los convenios adems deben tener como base la cooperacin y corresponsabilidad
interinstitucional de todas las autoridades responsables de la seguridad pblica, tanto
federales como de las entidades federativas para asegurar la eficacia, oportunidad y unidad
de criterio de las acciones operativas que para tal efecto se establezca.
Estos convenios tienen como sustento jurdico los contemplados en la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos al establecer, en su artculo 21, prrafos 5 y 6, que la
seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y
los Municipios en las respectivas competencias que la propia Constitucin seala y que se
coordinarn para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
As mismo La Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional
de Seguridad Pblica, reglamentaria de las disposiciones Constitucionales mencionadas,
seala en los artculos 2, 4 y 11, que el Sistema Nacional de Seguridad Pblica se integra
con las instancias, instrumentos, polticas, servicios y acciones previstos en la propia Ley,
tendientes a cumplir con los objetivos y fines de la seguridad pblica; y que las polticas,
lineamientos y acciones de coordinacin se llevarn a cabo mediante la suscripcin de los
convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el
Consejo Nacional de Seguridad Pblica y en las dems instancias de coordinacin.
Para los efectos de precisar facultades competenciales, cabe mencionar que la Secretara de
Seguridad Publica Federal es una dependencia de la Administracin Pblica Federal
Centralizada, de conformidad con lo dispuesto por los artculos 2 y 26 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal as mismo, de conformidad con el artculo 30 bis de
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, corresponde a la Secretaria de
Seguridad Publica organizar, dirigir, administrar y supervisar la Polica Federal. Por otra

99

parte a la Polica Federal, como rgano administrativo desconcentrado de la Secretara,

tiene como funcin principal salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos
de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. Asimismo,
proporciona atencin a vctimas, ofendidos o testigos del delito; con fundamento en los
artculos 2, fraccin I y 8, fraccin XXI de la Ley de la Polica Federal y su representante
cuenta con las facultades para suscribir el presente Convenio, en trminos de lo dispuesto
en el artculo 7 del Reglamento Interior de la Secretara de Seguridad Pblica.
En materia de seguridad pblica deben, adems, considerarse instituciones como la
Procuradura General de la Republica, por ser esta, la institucin ubicada en el mbito del
Poder Ejecutivo Federal, que tiene a su cargo el despacho de los asuntos que al Ministerio
Pblico de la Federacin y al Procurador General de la Repblica les atribuyen los artculos
102, apartado A de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 1 de la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica. Adems debe contemplarse que
corresponde al Ministerio Pblico garantizar la proteccin de vctimas, testigos, ofendidos
y en general, de todos los sujetos que intervengan en el proceso, de conformidad con el
artculo 20, Apartado C, fraccin V, Constitucional. Asimismo de conformidad con el
artculo 123 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, corresponde al Ministerio
Pblico cuando tiene conocimiento de la probable existencia de un delito que deba
perseguirse de oficio, dictar todas las medidas y providencias necesarias para: proporcionar
seguridad y auxilio a las vctimas y testigos; impedir que se pierdan, destruyan o alteren los
indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso, as como los instrumentos, objetos o
productos del delito; saber qu personas fueron testigos; evitar que el delito se siga
cometiendo y en general, impedir que se dificulte la averiguacin, procediendo a la
detencin de los que intervinieron en su comisin en los casos de delito flagrante y su
registro inmediato.
As mismo su representante, cuenta con las facultades para suscribir el presente Convenio,
en trminos de lo dispuesto en el artculo 6o, fraccin X de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica al establecer:

100

Artculo 6.- Son atribuciones indelegables del Procurador General de la

Repblica:
...
X. Celebrar acuerdos, bases de colaboracin,

convenios y dems

instrumentos jurdicos con autoridades federales y con los gobiernos del

Distrito Federal, de los Estados integrantes de la Federacin y municipios,
organismos pblicos autnomos, incluso constitucionales, as como con
organizaciones de los sectores social y privado;...
Una de las cuestiones que deben tomarse en cuenta es la intervencin de la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos quien debe intervenir en su carcter de vigilante del
cumplimiento de los derechos que garantiza la Constitucin Federal, pues, conforme a lo
dispuesto por el artculo 102 apartado B, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, es un organismo con autonoma de gestin y presupuestaria, personalidad
jurdica y patrimonio propios y tiene por objeto esencial la proteccin, observancia,
promocin, estudio y divulgacin de los derechos humanos que ampara el orden jurdico
mexicano y que su representante cuenta con las facultades para suscribir esta especie de
Convenios, en trminos de lo dispuesto en el artculo 15, fraccin I y VI de la Ley de la
Comisin Nacional de los Derechos Humanos al manifestar que dicho representante tiene
entre sus facultades y obligaciones celebrar, en los trminos de la legislacin aplicable,
acuerdos, bases de coordinacin y convenios de colaboracin con autoridades y organismos
de defensa de los derechos humanos, as como con instituciones acadmicas y asociaciones
culturales, para el mejor cumplimiento de sus fines.
Para establecer las bases de coordinacin entre las instituciones federales como las
mencionadas con anterioridad y entidades federativas, es necesario considerar la situacin
geogrfica, econmica, poltica y social de cada una, ya que los problemas que enfrentan
deben resolverse de manera expedita y para ello se requiere una adecuada comunicacin y
coordinacin entre todos.

101

Es clara la relacin entonces existente entre la funcin policial que corresponde a una
competencia administrativa con la materia penal, si consideramos que estos convenios
deben ajustarse acorde con las instituciones en los deferentes niveles de gobierno
atendiendo a la tipificacin de los delitos, en funcin del fuero, comn o federal. Esta
situacin de coordinacin entre instancias locales y federales es esencial por el gran
abanico de conductas delictivas dentro de los ncleos de poblacin indgena que no son
ajenos a los efectos que ha trado en los ltimos aos el combate armado del crimen
organizado por parte del ejecutivo federal, conductas como las contempladas en
ordenamientos federales referentes a delitos contra la salud o dao a bienes pblicos de
instituciones federales y las conductas tipificadas dentro del catalogo del Cdigo Penal del
Estado de Guerrero o las conductas que infrinjan faltas administrativas o dentro de los de
polica o en los bandos de polica y buen gobierno.
A nivel estatal hay un considerable avance tras la publicacin de la Ley Nmero 701 de
Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado
de Guerrero, la cual entr en vigor al ser publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del
Estado de Guerrero el viernes 08 de abril de 2011. Dicha Ley reconoce y protege como
pueblos originarios del Estado de Guerrero a los pueblos indgenas Naua, Na savi, Mephaa
y om daa. En su artculo 26 esta Ley reconoce el derecho a la autonoma de los pueblos y
comunidades indgenas asentadas en el estado, para aplicar sus sistemas normativos
internos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, incluye adems en el artculo
35, el reconocimiento y la validez de sistemas normativos internos de los pueblos y
comunidades indgenas, basados en sus usos y costumbres, aplicables para la prevencin y
solucin de conflictos al interior de cada comunidad, precisando que en Guerrero dichos
sistemas se consideran actualmente vigentes y en uso, y que tienen como objeto abatir la
delincuencia, erradicar la impunidad, rehabilitacin y reintegracin a la comunidad de
quienes comentan algn delito, en el marco del respeto a los derechos humanos.
Dicha ley es actualmente criticada no solo por los mismos pueblos indgenas al considerarla
parca y con deficiencias de fondo, el mismo el mismo Presidente del Tribunal Superior del
Estado de Guerrero, ha manifestado que dichas disposiciones; dan toda una serie de
bondades, disposiciones, pero no establecen mecanismos; lo que vamos a hacer es cooperar

102

para hacer una serie de talleres con amigos y hermanos de la CRAC y establecer una serie
de coordinacin de qu pueden hacer y qu no pueden hacer, porque constitucionalmente
hay instituciones establecidas y tenemos slo dos policas legalmente y constitucionalmente
reconocidas en la propia ley suprema42,
De lo anterior es claro que si se pretende validar una institucin surgida de los usos y
costumbres o bien de un sistema normativo oral y cultural, resulta absurdo hacer una
relacin compatible bajo el derecho positivo que establece leyes derivadas de un proceso
legislativo y escrito, por ello es que el primero debe ser claramente contemplado en un
cuerpo normativo escrito emanado del congreso local, tal es el caso de la Ley Nmero 701
de Reconocimiento, Derechos y Cultura de Los Pueblos y
Comunidades Indgenas del Estado de Guerrero, en el cual se establece incluso un ttulo
literalmente denominado De la Justicia Indgena, en el mismo indica:
Artculo 35.- El Estado de Guerrero reconoce la existencia y la validez de
sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indgenas con
caractersticas propias y especficas en cada uno, basados en sus usos,
costumbres y tradiciones ancestrales, que se han transmitido por
generaciones, enriquecindose y adaptndose con el paso del tiempo, los
cuales son aplicables en el mbito de las relaciones familiares, de la vida
civil, de la vida comunitaria y, en general, para la prevencin y solucin de
conflictos al interior de cada comunidad. En el Estado, dichos sistemas se
consideran actualmente vigentes y en uso y tienen como objeto, adems de
las ya mencionadas, abatir la delincuencia, erradicar la impunidad y
rehabilitar y reintegrar social de los trasgresores, en el marco del respeto a
los derechos humanos, las garantas individuales y los derechos de terceros,
que marca el derecho punitivo vigente.

42

MEZA Carranza., FRANCISCA, 24 DE SEPTIEMBRE DE 2012, Explicarn a la CRAC qu puede hacer

y qu no: TSJ, web, peridico, La Jornada Guerrero, disponible en lnea
en:http://www.lajornadaguerrero.com.mx/2012/09/24/
index.php?section=sociedad&article=005n3soc, consultado el tres de octubre de 2012.

103

Asimismo contempla el reconocimiento del Consejo Regional de Autoridades Comunitarias

al establecer en la misma:
Artculo 37.- El Estado de Guerrero reconoce la existencia del sistema de
justicia indgena de la Costa- Montaa y al Consejo Regional de
Autoridades Comunitarias para todos los efectos legales a que haya lugar.
Las leyes correspondientes fijaran las caractersticas de la vinculacin del
Consejo con el Poder Judicial del Estado y de su participacin en el sistema
estatal de seguridad pblica, respetando la integralidad y las modalidades de
las funciones que en cuanto a seguridad pblica, procuracin, imparticin y
administracin de justicia se ejercen por el Consejo.
Y va ms all al declarar la relacin del Consejo Regional de las Autoridades
Comunitarias con la Secretaria de Seguridad Publica de la referida Entidad
Federativa pues en el prrafo segundo el mismo numeral 37 de la ley en cita indica:
Conforme a lo previsto en Ley 281 de Seguridad Pblica del Estado de
Guerrero y al orden de supletoriedad y objeto de la seguridad pblica en ella
establecidos, esta Ley confirma el reconocimiento de la Polica
Comunitaria, respetando su carcter de cuerpo de seguridad pblica auxiliar
del Consejo Regional de Autoridades Comunitarias.
Consecuentemente, los rganos del poder pblico y los particulares,
respetarn sus actuaciones en el ejercicio de sus funciones como actos de
autoridad.
El Consejo Regional de Autoridades Comunitarias y la Polica Comunitaria
formarn parte del Sistema Estatal de Seguridad Pblica.
La autoridad competente podr remitir a la custodia del Consejo, a los
indgenas sentenciados por delitos del fuero comn para que cumplan su
condena y se rehabiliten socialmente conforme a las normas que para tal
efecto ha establecido el Consejo y que tutela el Cdigo Penal del Estado.

104

Por ello debe considerarse que considerando las facultades que la ley Nmero 281 de
Seguridad Pblica del Estado de Guerrero concede al Consejo estatal de Seguridad Publica
en el numeral numero 33 de dicho cuerpo normativo:
ARTCULO 33.- El Consejo Estatal de Seguridad Pblica, tendr las
atribuciones siguientes:
...
III.- Aprobar los acuerdos que deban ser considerados como bases de
coordinacin entre la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios
Este consejo a decir de la misma ley concertar dichos convenios mediante el Secretario
Ejecutivo al concederle dichas facultades en su artculo 38:
ARTCULO 38.- El Secretario Ejecutivo tendr las atribuciones siguientes:

XVI.- Celebrar convenios de coordinacin, colaboracin y concertacin

necesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema Estatal:
XVII.- Verificar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, los
convenios generales y especficos en la materia, as como las dems
disposiciones aplicables e informar lo conducente al Consejo Estatal;

Por otra parte debe tomarse en cuenta la organizacin administrativa de los municipios y
las caractersticas que revisten su funcin, por ello encontramos que tienen facultades de
celebrar convenios de participacin con las dems instituciones del estado al estar
facultadas por la fraccin IV del artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y refrendado por la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberado
de Guerrero al establecer lo siguiente:

105

ARTCULO 93.- Los Municipios tendrn las facultades siguientes:

...
g).- Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas
federales;

Por lo que antecede es de considerarse factible que ante las demandas de la sociedad
mexicana, de las entidades federativas participantes en el instrumento de colaboracin
administrativa que se propone, y en especial de los grupos indgenas vulnerables por las
circunstancias de marginacin. Las instituciones en lugar de criminalizar la accin conjunta
de las comunidades que pretenden satisfacer las carencias de servicios pblicos a las cuales
el Estado est obligado a responder, deben fortalecer el combate a la delincuencia; por ello,
debe considerarse que en este marco de vecindad y su proximidad geogrfica, sus
similitudes de origen, cultura, interaccin social y objetivos, se debe buscar instrumentar
mecanismos de cooperacin, compartiendo derechos y obligaciones en el mbito de
seguridad pblica, sin menoscabo de las respectivas soberanas.
Bajo esta coordinacin debe fortalecerse a las comunidades, La polica comunitaria parte
del supuesto que la comunidad debe involucrarse en el delito y debe articular con ella las
herramientas encaminadas a prevenir, contener y encauzar las conductas que generan delito
y temor al delito y acotar y reducir los daos que este ocasiona. La polica es una
herramienta de la propia comunidad y por lo tanto no pueden estar separadas o aisladas.
Polica descentralizada y personalizada: Estos dos aspectos implican, por una parte, que los
gobiernos locales (municipios) tienen un fuerte rol a jugar en la estrategia de la seguridad
pblica, toda vez que el crimen sucede localmente y est inevitablemente asociado a
contextos territoriales especficos de cada comunidad. Pero, adems, al personalizarse la
relacin del polica con el espacio territorial de actuacin, se intensifica su conocimiento y
comprensin profunda de la problemtica sobre la que debe actuar, de los actores con los
cuales debe trabajar y de los procesos que estn teniendo lugar y que se desea contener,
prevenir y reconducir, si son negativos y potenciar o auspiciar si son considerados valiosos.

106

Solucin proactiva de problemas inmediata y de largo plazo: La solucin de problemas es

la justificacin legitimadora de la existencia de una polica de tipo comunitario. Pero,
adems, el modelo busca que la solucin de problemas no sea mitigadora, reduccionista o
de corto plazo, sino que, por el contrario, opere sobre las causas reales de la disfuncin,
identificndolas y generando abordajes de tratamiento y contencin creativos y en los
cuales se involucre la comunidad.
tica, legalidad, responsabilidad y confianza: La formacin de un polica profesional, con
una fuerte autonoma en sus decisiones y con una tarea personalizada y acotada
territorialmente, implica un nuevo contrato polica comunidad, basado en el respeto, la
confianza y la mutua interaccin. Esto reclama un fuerte compromiso tico y con la
legalidad.
Ampliacin de las tareas policiales: En el modelo de polica tradicional, la funcin del
polica est generalmente limitada a unas pocas tareas, tales como patrullaje preventivo,
rondn, parada fija, operativos de control de distinto tipo y apoyo a las tareas de la justicia.
Si bien en el modelo de polica comunitaria el polica sigue teniendo las mismas
capacidades bsicas de la polica tradicional, stas se ven ampliadas adems a las mltiples
tareas relacionadas con la organizacin de la comunidad en la prevencin proactiva del
delito, como son la organizacin del voluntariado, el trabajo con organizaciones vecinales y
de carcter especfico, la mediacin y facilitacin, el contacto con otros organismos del
gobierno.
Creatividad y apoyo a partir de las caractersticas locales: No hay recetas nicas para
problemticas sociales complejas. Las experiencias sociales no son reproducibles y lo que
es til en un lugar puede ser inconveniente y hasta peligroso en otro. De all que la polica
comunitaria busque el desarrollo de decisiones a medida de las problemticas locales
concretas, apelando a la creatividad de los actores, buscando nuevas formas de abordar los
problemas, generando alternativas diferentes a las tradicionales del arresto o el castigo y
pensando, en general, fuera de la caja.
Toda comparacin en abstracto de modelos puros puede implicar siempre algn nivel de
arbitrariedad. Sin embargo, permite tambin reforzar los conceptos en desarrollo. Por ello,

107

entendemos que puede ser til una confrontacin entre las principales caractersticas de los
modelos en marcha, a fin de enfatizar el contenido de cambio paradigmtico de las nuevas
tendencias.
En primer lugar, mencionemos la caracterstica reactiva de la polica de los modelos
tradicionales. Se trata de una polica a la espera de la llamada de denuncia de delito o
desorden y mientras tanto ocupada en las tareas de prevencin, que estn limitadas al
patrullaje preventivo al azar, en auto, caballo o bicicleta, la parada fija, el rondn y a
travs de los cuerpos especiales el control de disturbios y desrdenes y de apoyo a la
investigacin de delitos. Modelos de cuadrante, como los recientemente iniciados en Chile,
se inscriben en esta metodologa..
El enfoque sistmico de la disfuncin, sobre todo en modelos de tipo comunitario, plantea
perspectivas ms amplias y ms profundas en el abordaje de esta problemtica. Ms
amplias porque incorpora al anlisis elementos que van ms all de la polica y la justicia,
considerando involucrados en la seguridad las problemticas de la pobreza, la marginacin,
la crisis de valores.
Esta modalidad de polica comunitaria dentro de un ncleo indgena es

un garante

confiable del establecimiento de un orden pblico y bsicamente, proactiva, en el sentido

de que el polica, como profesional de la seguridad, es un estudioso de las circunstancias
sociales que generan la emergencia del desorden, el delito y el temor al delito. El polica
conoce, mapea, estudia y diagnostica una situacin social (en un barrio, una comunidad, un
grupo tnico o un grupo criminal) y, una vez que comprende los procesos que estn
teniendo lugar, construye con los sectores interesados de la comunidad soluciones
permanentes que involucran a las agencias del gobierno, a la propia comunidad y a los
medios. Esto, obviamente, entraa un nuevo polica, con otras capacidades y habilidades y
mucho ms parecido a un mdico, operando y previniendo en las patologas del cuerpo
social que a un sargento del ejrcito.
La proactividad de esta modalidad en las comunidades plantea que la polica est en
condiciones de comprender y operar dentro de los entornos que producen predisposicin al
delito, actuando preventivamente. En el modelo tradicional, los policas iban a ciertos

108

barrios y comunidades slo para realizar un arresto o investigar un delito. En el modelo

comunitario la presencia policial es parte del paisaje comunitario.
La caracterstica militar de la organizacin, que se explica porque la misma es un producto
histrico que nace en un momento determinado y con especiales caractersticas, llev
tambin a estructuras centralizadas, rgidas y con largas cadenas de mando. Eso era
entendible porque la tropa era supernumeraria y las tareas limitadas. El cumplimiento de
rdenes era la regla de actuacin y no haba mayor espacio para la autonoma decisional.
El sistema auspiciado por la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias de la
Costa Montaa de Guerrero seguridad pblica aparece de la mano de una mayor autonoma
decisional del polica para hacer las cosas que decamos en el prrafo anterior. Est dicho
que, en el modelo tradicional, los jefes deciden y en los nuevos modelos los policas
deciden.
Esta circunstancia hace que, en los modelos actuales, se avance significativamente a
mayores niveles de descentralizacin funcional y decisional. En este contexto, los
gobiernos locales comienzan a jugar un rol mucho ms activo en las polticas de seguridad
pblica.
El tipo de respuesta de los sistemas de polica y seguridad tradicionales es bastante
unificado: patrullajes en vehculo al azar o en zonas acotadas; operativos y controles;
arrestos y auxilio al poder judicial.
En los modelos comunitarios en cambio, el polica es un agente cataltico de la comunidad
y por lo tanto desarrolla tareas de liderazgo, promocin, articulacin y un vinculo entre el
estado y la comunidad.
Lgicamente las nuevas tareas y el nuevo perfil cambian la orientacin del trabajo del
polica. En el modelo tradicional est focalizada, precisamente, en tareas, en cosas que hay
que hacer (tantos arrestos, tantos controles de documentos, tantos trmites, tantos
operativos). En las nuevas tendencias y modalidades, en cambio, lo que el polica busca son
resultados, es decir productos concretos que cambien favorablemente una situacin, pero

109

no en trminos de provisin de respuestas (lo que nos llevara a un modelo paternalista)

sino en trminos de articulacin de respuestas con la comunidad.
La idea de que la polica tradicional est aislada de la sociedad civil suele molestar a los
policas, ya que la ven como una idea sesgada y prejuiciosa. Sin embargo, responde al
paradigma de la seguridad tradicional. Los comisarios y oficiales jefes en general, no estn
tan aislados y son los que ms defienden la idea que la polica y la comunidad estn
juntas pero ello no es as y donde ms se nota es en la tropa. La situacin de aislamiento
de la polica de la comunidad, en nuestro pas, tiene una abundante base emprica,
sustentada en encuestas y relevamientos de opinin. Tambin es una seal de esta situacin
el bajo porcentaje de denuncias de delitos a pesar del alto nivel de victimizacin imperante.
Eso plantea tambin un cambio importante de enfoque, que culturalmente es muy difcil de
entender: en la polica tradicional se trabaja por la comunidad, mientras que en el nuevo
modelo se trabaja con la comunidad, pero decirlo es fcil y hacerlo es difcil porque
supone aceptar que la comunidad tiene tanto (o ms) conocimiento y percepcin de los
problemas que la propia polica, idea que resulta difcil de aceptar. Pero debe recordarse
que el aislamiento nace precisamente de la idea que el polica debe intervenir
aspticamente en el delito y la disfuncin.
Un elemento importante a destacar de las ventajas de la polica y la comunidad fuertemente
unidas y enlazadas es la corriente de informacin que se genera. Segn datos que se
manejan en los institutos de Polica Comunitaria de EE UU, el 90 % de los delitos se
esclarecen con informacin y el 10 % con investigacin cientfica, de lo que se deduce que
lo elemental es la afectividad del cuerpo de seguridad, quedando en segundo lugar el
avance tecnolgico.
La Polica Comunitaria no es simplemente un proceso de prestacin de servicios policiales,
es una filosofa y un concepto desarrollado a partir de la manera en que la polica se
relaciona con la comunidad y emprende su trabajo.

110

La polica comunitaria toma como punto de partida las necesidades e intereses de la

comunidad a la que presta sus servicios, dentro de su capacidad y los recursos que posee
para:
1. Responder a las necesidades de la comunidad
2. Brindar servicios en forma eficiente y efectiva
3. Comprometerse bajo un servicio comunitario o social
4. Actuar con transparencia, bajo la supervisin directa de las comunidades y la
CRAC.
Al analizar estos conceptos podemos descubrir que la calidad de los servicios policacos
est vinculada con el ciudadano, con el tipo de servicios que brinda, y con los aspectos
tanto personales como organizacionales que se descubren en valores de transparencia como
en actitudes (compromiso, disciplina, planificacin, priorizacin).
Consecuentemente, la nica opcin sensata para un servicio policial eficaz es trabajar en
conjunto con la comunidad y sus estructuras para reducir el crimen y el desorden, con un
modelo policial de respuesta como primer paso para el desarrollo hacia un cuerpo
proactivo y de excelencia. La tradicional organizacin reactiva est condenada a llegar
siempre despus, como una reaccin posterior a los hechos. De ese modo, este tipo de
organizacin muchas veces da falsas sensaciones de suficiencia, al encarar sntomas de la
insatisfaccin pblica mediante declaraciones de nuevas prestaciones de servicios,
promesas de ms personal y medios, creacin de nuevas unidades que, ms all de su real
utilidad o necesidad, solo sirven para paliar momentneamente un problema determinado, o
superar una crisis.
La tendencia actual, y los modernos enfoques del modelo policial comunitario dan
prioridad a las actividades preventivas frente a la criminalidad, en el entendimiento que lo
que la sociedad necesita es que no se produzcan los delitos o las infracciones a la ley. Es
as como en la mayora de organizaciones policiales en el mundo, se van creando Unidades
Especializadas de para ejecutar bsicamente prevencin proactiva del delito a travs de la
prevencin situacional del mismo y de alguna manera tambin acciones de prevencin
social.

111

En este nuevo enfoque del trabajo policial, la Prevencin Situacional del Delito, es el que
presta mayor atencin a la potencial vctima, el potencial delincuente y al entorno en el que
se suscitan los hechos delictivos.
Desde esta perspectiva, el Polica sabe perfectamente que un hecho criminal se produce de
acuerdo a lo que se denomina La Cadena del Delito, es decir cuando confluyen en el
tiempo y lugar, el potencial delincuente, la vctima u objeto apropiado y el entorno presenta
las mejores condiciones para que se materialice el delito.
En este ltimo enfoque, es donde el Polica puede desarrollar una activa e intensa actividad
para prevenir la conducta de los potenciales infractores, para advertir a la vctima o
fomentar su propia auto-seguridad, y para trabajar en conjunto con la comunidad para
modificar el entorno y hacer ms dificultosa la accin delictiva.
Este nuevo concepto de aplicacin de tareas policacas se vern beneficiados:
Los ciudadanos que:
a) Sienten que son tomados en cuenta
b) Perciben que se respeta su tiempo, patrimonio, e integridad corporal.
c) Obtienen lo que necesitan
d) Estn convencidos que pueden confiar en la polica
El vigilante comunitario puede:
a) Sentirse parte de la comunidad con un proyecto comn en el que pueden colaborar e
influir
b) Que son escuchados, comprendidos y valorados
c) Que logra que sus familiares y la comunidad quedan satisfechos con los servicios
prestados
d) Logra un conocimiento en el campo de la vigilancia y comprensin del orden
pblico.
e) Aumenta su eficacia y eficiencia en las funciones y fines del Estado, que es el
garantizar Seguridad Publica al gobernado.

112

Bajo este esquema queda sintetizado el conjunto de beneficios que pueden percibirse tanto
por los receptores de un servicio pblico efectivo y propio que permite que confluyan las
relaciones sociales dentro de un Estado que tolerante de la autonoma y de un sistema
normativo contemplado constitucionalmente y cuya relacin debe ser de apoyo en el
adiestramiento de los vigilantes comunitarios que permiten la consumacin de los fines del
Estado en materia de servicio pblico.
4.2 LA REGLAMENTACION DEL ARTICULO 2 CONSTITUCIONAL
Est claro que para implementar cualquier proyecto que incluya un reconocimiento oficial,
debe no solo sustentarse en el discurso, sino contemplarse en un cuerpo normativo que
prevenga lagunas legales y efectos indeseables como los conflictos normativos e
institucionales, por ello consideramos que debe reglamentarse dicho reconocimiento a los
derechos de los pueblos indgenas a fin de determinar los alcances y limites de dicho
reconocimiento.
Esta regulacin puede plasmarse en una ley reglamentaria que deba considerar el consenso
de verdaderos representantes de estas comunidades a fin no solo de cumplir con un
requisito de forma si no un requisito de fondo que incluya las formas de administracin
comunitaria, la cosmovisin y los elementos culturales que permitan constituir a un sistema
participativo de la comunidad dentro del sistema de seguridad pblica, que permita
contener la actitud paternalista del Estado al tiempo de mantener la autonoma de los
pueblos indgenas y las garantas del acusado dentro de un proceso que respete los
principios constitucionales.
Dicha reglamentacin constitucional tiene su fundamento en el decreto publicado el da 14
de agosto del 2001 en el Diario Oficial de la Federacin en que se adicion el segundo y
tercer prrafos al artculo 1, reform su artculo 2 derog el prrafo primero del artculo
4, adicion un sexto prrafo al artculo 18 y otro a la fraccin tercera del artculo 115 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Las modificaciones a la constitucin General fueron con base en el artculo 2o. del
Convenio 169 que establece textualmente: Los gobiernos debern asumir la

113

responsabilidad de desarrollar con la participacin de los pueblos interesados, una accin

coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el
respeto de su integridad.
Pero a fin de establecer las principales adiciones que se aplicaron con dicha reforma es
necesario hacer mencin de ellas, por lo que procedemos a mencionar los aspectos
importantes relacionados a la presente investigacin.
El artculo 2 de la Constitucin Federal comienza diciendo que la Nacin Mexicana es
nica e indivisible. Tanto el texto como el lugar en que se ubica muestran los prejuicios de
quienes lo incluyeron, relacionndolo con el reconocimiento de los pueblos indgenas y su
derecho a la libre determinacin en su modalidad de autonoma.
El mismo artculo agrega que la Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones
que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus
propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. En esta
fraccin no se define lo que hay que entender por pueblos indgenas, slo se establecen
algunas de las caractersticas que deben llenar las poblaciones indgenas para ser
considerados como tales. Dichas caractersticas se fijaron recogiendo algunos de los
contenidos del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes43, aprobado por la Organizacin Internacional del Trabajo en el ao de
1989.
Inmediatamente despus de fijar las caractersticas de las poblaciones para ser considerados
pueblos indgenas, se recoge otro prrafo del contenido del Convenio 169 de la OIT, el cual
expresa que la conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental para
determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas.44

43

Aprobada por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas, mediante resolucin 2106
(XX), el 21 de diciembre de 1965. Aprobada por el Senado de la Repblica el 6 de diciembre de 1973.
Ratificada por Mxico el 20 de febrero de 1975. Diario Oficial de la Federacin, 13 de junio de 1975.
44
Convenio No. 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989, Organizacin Internacional del Trabajo,
Oficina para Amrica Central y Panam, Costa Rica, 1996, pp. 5-6.

114

La Constitucin Federal incorpora un texto que contiene dos normas de contenido

diferente: una referida al mbito de ejercicio de la autonoma y otra al reconocimiento de
los pueblos indgenas como sujetos de derechos. La primera prescribe que el derecho de
los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de
autonoma que asegure la unidad nacional. En esta norma, el Constituyente permanente no
reconoce expresamente el derecho de los pueblos indgenas al ejercicio de la libre
determinacin, sino la manera en que sta habr de ejercerse: en un marco de autonoma
que asegure la unidad nacional.
Adems de los sujetos de derecho la reforma constitucional hace referencia a algunos
derechos de los pueblos y comunidades indgenas. La primera referencia a ellos se
encuentra en el prrafo primero, inciso A, del artculo 2 de la Constitucin Federal, la cual
textualmente expresa que esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos
y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma.
El contenido de esta norma es ms especfico que el anterior, donde se prescribe que el
ejercicio de la autonoma se har en el marco de la unidad nacional. Enseguida de ella se
enumeran una serie de derechos que slo para fines analticos hemos denominado derechos
autonmicos y de nueva relacin.45
Otro de los derechos que los estados de la Repblica deben reconocer a los pueblos y las
comunidades indgenas es aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y
solucin de sus conflictos internos, sujetndose a

los principios generales de esta

Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera

relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. Este derecho es complementario del
anterior porque si el primero les garantiza a los pueblos y comunidades indgenas decidir
sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural el
segundo establece que la regulacin y solucin de conflictos podr realizarse aplicando sus
propios sistemas normativos. Una idea de lo que se puede entender por sistema normativo
es la que aporta la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de

45

CARBONELL, Miguel, La Reforma Constitucional en Materia Indgena, un Primer Acercamiento, en

Fernando Martnez Porcayo (coord.), Derecho Indgena y Elecciones, TEPJF, Mxico, 2003

115

Oaxaca, la cual los identifica como el conjunto de normas jurdicas orales de carcter
consuetudinario que los pueblos y comunidades indgenas reconocen como vlidas y
utilizan para regular sus actos pblicos y sus autoridades utilizan para la resolucin de
conflictos.46
Otro derecho reconocido a los pueblos y comunidades indgenas consiste en elegir de
acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o
representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la
participacin de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco
que respete el pacto federal y la soberana de los estados. As mismo se hacen adiciones
novedosas sobre reas de Desarrollo social, que incluyen el incremento del nivel escolar, el
acceso a los servicios de salud, a incorporacin de las mujeres al desarrollo social, el acceso
al financiamiento pblico, la extensin de las redes de comunicacin, apoyo a actividades
productivas, proteccin a migrantes, y la consulta previa para la elaboracin de los planes
de desarrollo, mbitos a las que no nos avocaremos no por ser menos importantes sino por
no ser ese el objeto especifico de este trabajo de investigacin por lo que solo nos
limitaremos a hacer mencin de ellos.
El nuevo artculo 2 constituye una verdadera carta de los derechos indgenas. Comienza
con la afirmacin contundente de la unidad e indivisibilidad de la nacin. Como si los
pueblos indgenas pretendieran fragmentarla. Asimismo, confunde el Poder Constituyente
Permanente el concepto de Estado con el de nacin, siendo que el primero es un ente
poltico-jurdico, mientras que el segundo es de naturaleza sociolgica, como lo reconoce la
mencionada minuta de la Cmara de Diputados levantada durante el proceso legislativo y
que reza: Dentro del concepto de Nacin, el artculo 2 propuesto ubica los de pueblo y
comunidad indgena. El concepto de pueblo es por naturaleza sociolgico, cargado de
significado emotivo y por tanto difcil de determinar jurdicamente.
Se funda en hechos histricos, en un sentimiento de identidad y en la preservacin de su
propia cultura. Pero en la realidad el derecho a la libre determinacin y en consecuencia a
46

Cfr., Lpez Brcenas, Francisco, La Diversidad Mutilada: Los Derechos Indgenas en la Legislacin del
Estado
de Oaxaca, Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2001.

116

la autonoma es un derecho de los pueblos ya reconocido en diversos instrumentos

internacionales que nuestro pas ha suscrito, como el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo, y que los legisladores del Constituyente no quieren reconocer a
los pueblos indgenas porque se lo confieren nicamente al Estado mexicano, identificando
as de manera errnea el concepto de pueblo con el de Estado.
En lo que respecta a los criterios, stos son el etnolingstico, el de asentamiento fsico y el
de la conciencia de la identidad indgena. En sntesis, esto es lo que deben de tomar en
cuenta los congresos de las entidades federativas. Y los indgenas del Distrito Federal?
La Asamblea Legislativa tiene facultad para legislar los derechos de sus pueblos indgenas
tanto originarios como migrantes? Y si as fuera, esto es, que tuviera facultades para
legislar, habra problemas para determinar su asentamiento fsico, en el caso de los
indgenas migrantes? Otra duda que salta a la vista es la redaccin del quinto prrafo, al
estipular El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un
marco constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de
los pueblos indgenas y comunidades indgenas se har en las constituciones y leyes de las
entidades federativas...
La duda surge en virtud de que por un lado menciona que el derecho de los pueblos
indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma, y
por otra parte remite a las constituciones polticas y a las leyes de los estados su
reconocimiento. En este orden de ideas, lo del marco constitucional para el ejercicio de la
autonoma parece ser una mentira, un juego de palabras o puro adorno, o se debe quizs
buscar cul va a ser su verdadera interpretacin jurdica; porque no puede ser un marco
constitucional cuando se turna o se enva para su reconocimiento a las entidades
federativas.
Refuerza o aclara lo anteriormente vertido el inciso A del artculo segundo, que refiere:
Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades
indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma... O a lo mejor es
una obligacin para las entidades federativas, la cual deben acatar sin reservas, en razn de
que la Constitucin Federal expresamente aduce que reconoce y garantiza el derecho de los

117

pueblos y comunidades a la libre determinacin, y por lo tanto a la autonoma. Ahora bien,

de qu manera puede reconocer y garantizar tal derecho, sino es obligando por el mismo
mandato constitucional a los estados de la Federacin a legislar en lo relacionado a las ocho
fracciones que enuncia el referido inciso A. Precisando en el ltimo prrafo que las
legislaturas de los estados establecern las caractersticas de la autonoma que mejor
expresen las situaciones de los pueblos indgenas en cada entidad. Asimismo, legislarn lo
relacionado al reconocimiento de las comunidades indgenas como entidades de inters
pblico, esto es, qu elementos, caractersticas, etc., debern reunir las comunidades
indgenas para ser reconocidas como entes de atencin especial de las entidades federativas;
pudiendo ser muy diferentes los elementos y caractersticas para su reconocimiento de un
estado a otro, el problema aqu

se va a agravar cuando los pueblos y comunidades

indgenas se encuentren en dos o ms estados.

Pero sin duda el aspecto ms importante por lo que hace al presente trabajo de
investigacin es el aspecto que deber de legislar el poder legislativo de los estados en el
mbito relacionados al combate a la delincuencia dentro del marco jurdico derivado de la
reforma constitucional, entindase asuntos, y procedimientos de validacin por parte de
los jueces o tribunales cuando los pueblos indgenas hagan uso de sus sistemas normativos
as como la regulacin jurdica con planes o acuerdos de colaboracin de estas instituciones
civiles con las instituciones gubernamentales que tienen como propsito fundamental
garantizar el orden pblico. En este sentido, se estar por ver cules sern esos casos y
cules sern los principios procedimentales que regirn la validacin por el poder judicial
de cada entidad federativa.
A lo anterior adems se agrega el aspecto relativo a la participacin de las comunidades
indgenas en las polticas pblicas conforme a las tradiciones y normas internas de los
pueblos indgenas en el mbito municipal, esto para elegir a las autoridades municipales;
mas no dice nada respecto del mbito estatal, mucho menos del federal, por escapar ste a
la competencia de las entidades federativas. En resumen, se puede interpretar que la
participacin poltica de los pueblos indios queda reducido al mbito municipal, ya que ni
el artculo tercero transitorio lo deja claro, porque argumenta que para establecer la
demarcacin territorial de los distritos uninominales deber tomarse en consideracin,

118

cuando sea factible, la ubicacin de los pueblos y sus comunidades indgenas; en trminos
llanos, significa cuando se pueda, se quiera y se tenga voluntad. La fraccin octava parece
la mejor, destacando que en todos los juicios y procedimientos en que se vean
involucrados, ya sea de manera individual o colectivamente los miembros de los pueblos
indgenas, se debern de tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, as
tambin debern de ser asistidos por intrpretes y defensores que conozcan su lengua y
cultura.
La toma de las decisiones que el concepto necesariamente implica se precisa jurdicamente
como la autonoma para gozar y ejercer una serie de derechos especficos que se establecen
en el apartado A del artculo 2 que se propone.
La autonoma queda as entendida dentro de la unidad de la Nacin y acorde con el orden
constitucional vigente, respecto al cual no establece excepcin alguna.
Los derechos que forman el contenido de tal autonoma son:
A. La decisin sobre sus formas de convivencia y organizacin social, econmica,
poltica y cultural.
B. Derecho a la jurisdiccin del estado en condiciones equitativas; en todos los
procedimientos y juicios del orden comn que involucren a indgenas se asegura
que estn asistidos por intrpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura.
En las leyes estatales se sealan los casos en que stas se tomarn en cuenta. Es
importante destacar el reconocimiento a los sistemas normativos indgenas en la
solucin de sus conflictos internos. La prctica no es nueva en la Repblica y varios
estados reconocen en sus leyes su existencia que queda ahora elevada a norma
constitucional.
C. El derecho indgena, como resultado de la reforma, queda reconocido en tanto
creacin de la persona jurdica colectiva pueblo o comunidad- que reconozcan las
constituciones y leyes de los estados.

119

Determina, por tanto, su organizacin y la solucin de sus conflictos internos. Su

reconocimiento ha de sujetarse a los principios de la Ley Suprema y al respeto de la
dignidad e integridad de las personas.
Se deja a la ley estatal la determinacin de los casos y procedimientos de validacin de este
derecho. Se refiere esta determinacin a normas generales y no a la aprobacin en cada
caso de normas individualizadas...
El Estado mexicano, como se ha visto, ha pasado por alto el compromiso adquirido con la
firma del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo. La reforma
constitucional en materia indgena debera de haber incorporado en la legislacin nacional
el dicho Convenio, sin embargo lo restringi, limitando un derecho vigente en nuestro pas,
a travs de la Carta Magna. Ojal que el Poder Judicial, como poder autnomo y creador de
jurisprudencia, no deje pasar esta oportunidad para consolidar la actitud de respeto y
seriedad hacia los compromisos jurdicos adquiridos por nuestro pas ante la comunidad
internacional, ms an ante una responsabilidad en materia de derechos humanos que
consagra derechos bsicos, inalienables, imprescriptibles y universales, para los cuales no
cabe pretexto alguno para su incumplimiento.

120

CONCLUSIONES.

PRIMERA: En el contexto histrico podemos determinar que el mantenimiento del orden

publico siempre ha sido una necesidad comn en los horizontes culturales de la historia de
Mxico, la administracin en poder de los sacerdotes antes de la colonia, y en manos del
virreinato durante la poca colonial, esta forma de administrar la seguridad pblica de los
pueblos permitieron un control eficaz del territorio al considerar la estabilidad del orden
publica como consecuencia del mantenimiento de sus formas de gobierno, asimismo se ha
demostrado la naturaleza administrativa de la funcin policial, desde la poca de los
serenos, y los gendarmes en las ciudades y en los pueblos herederos descendientes de las
civilizaciones precolombinas se mantuvo su autonoma bajo supervisin inquisitorial
SEGUNDA: la situacin de marginacin ha sido la constante a partir del periodo colonial
desde un punto de vista de desarrollo social, las polticas pblicas encaminadas a
desarrollar un sistema policial efectivo han sido ineficaces al momento de hacer una
evaluacin de los efectos en las comunidades indgenas. Pretender la aplicacin de un
sistema uniforme en un pas pluricultural es ineficaz cuando se dejan fuera las condiciones
tnicas de los pueblos, su realidad econmica, su cosmovisin, al tiempo que resulta
incongruente la rectora de las comunidades que tienen reconocida su autonoma, forma de
organizacin y cuyo cdigo de procedimientos penales contempla caractersticas especiales
al momento de proceder en contra de un inculpado, cuando este tienen un origen indgena.
TERCERA: hemos comparado las experiencias de polica comunitaria implementadas en
Japn, el proyecto italiano de ciudad segura y en pases latinoamericanos que han
encontrado importantes ventajas como modelo para revitalizar los actuales cuerpos
policiales de Amrica Latina, incrementar los niveles de apoyo social, de los que gozan e
impulsar una reforma ms profunda de su estructura y funcionamiento. Naturalmente que
las ventajas dependen de muchos factores, entre los cuales se encontraran la seriedad con la
que se planifique el proceso de cambio por parte de instituciones que, como las policiales,
han mostrado en Amrica Latina bajos niveles de capacitacin y financiamiento,

121

CUARTA: Por otra parte del anlisis integral de los apartados que componen el presente
trabajo de investigacin es de concluir que para el xito de un sistema de polica
comunitario deben tomarse en cuenta ciertos requerimientos como la fijacin de criterios
claros respecto al proceso de cambio, la definicin de las instituciones a cargo del
programa, una seleccin de los lugares donde se efectuara el programa, la proyeccin de
programas de capacitacin para la polica y ampliar el mbito de participacin comunitaria.
QUINTA: el reconocimiento de la identidad indgena de estas comunidades y pueblos no
conlleva a una separacin del estado regido por un sistema monista y bajo normas de
derecho positivo, solo consolida la composicin plural de un Estado el cual debe reconocer
y regular la conducta activa de estos ncleos de poblacin dentro del escenario jurdico y
poltico. El reconocimiento a sus derechos no solo debe ser contemplado en el mayor
cuerpo normativo de un Estado, sino reglamentarse en las diversas leyes secundarias que
permitan hacer efectivos estas prerrogativas al mismo de establecer los alcances y limites
de las mismas, buscando as la armona de sus iniciativas dentro del marco jurdico de los
ordenamientos administrativos y constitucionales.
SEXTA: el sistema de polica comunitaria, debe ser considerada como una alternativa que
permita garantizar la seguridad pblica de las comunidades indgenas y de los pueblos con
poblacin indgena en situacin de marginacin, no como una forma de sustitucin al
sistema policial que brinda el Estado, sino como una forma de colaboracin civil dentro de
un marco jurdico administrativo que permita la consumacin de los fines del Estado. La
polica comunitaria no solo permitira el reforzamiento de un sistema de seguridad
nacional, sino que debe ser la apertura de una democracia participativa e impulsor de un
Estado ms abierto y menos paternalista.
SEPTIMA: En Mxico, actualmente, es posible considerar el marco jurdico ideal para
iniciar un esfuerzo nacional a fin de consolidar la participacin ciudadana en las tareas de
planificacin y supervisin de la seguridad pblica. La Coordinadora Regional de
Autoridades Comunitarias es un sistema factible si consideramos que los diferentes pases
que han contemplado esta institucin dentro de sus sistemas policiales y reconocidos en sus
cuerpos administrativos han sido exitosos,. Si buen fueron llevados a la practica en

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sociedades con idiosincrasia distinta (a excepcin de los pases latinoamericanos) si sufran

de un problema comn la falta de una seguridad pblica que les permitiera el disfrute de las
otras libertades, El sistema de polica comunitaria en estos pueblos a demostrado no solo
mejorar los ndices e indicadores en seguridad publica en los pases que han formado su
propio cuerpo de seguridad bajo el sistema comunitario. En la situacin de los pueblos
originarios la filosofa comunitaria es una ventaja derivado al sistema de trabajo comn y
colaboracin que los ha identificado y donde el servicio comunitario es considerado un
cargo de servicio honorable y no un trabajo remunerado.
OCTAVA: Con la participacin ciudadana en tareas de seguridad pblica debemos buscar
diferentes respuestas y acciones para enfrentar la criminalidad y el dficit de seguridad
pblica, alejadas de una visin unidimensional por lo que es necesario fortalecer la
participacin social frente a las instituciones de seguridad pblica que haban sido ajenas al
control y a la supervisin democrtica para trabajar ahora bajo un concepto de colaboracin
y coadyuvancia.
NOVENA: Deben replantearse las estrategias para implantar una adecuada poltica de
seguridad publica en las regiones habitadas por los pueblos indgenas que considera nuestra
ley suprema, que cambie paradigmas e involucre a la ciudadana, a travs de sus redes, para
que participe en la formulacin de las polticas pblicas, su aplicacin y vigilancia, y
promuevan en todo el territorio nacional sistemas para solucionar conflictos comunes pero
cuya eficacia en la ejecucin conlleva considerar circunstancias especiales como lo es en el
mbito territorial en que se han establecido permanentemente estos pueblos originarios.
DECIMA: La polica comunitaria es una filosofa y una estrategia organizacional que
promueve una nueva asociacin entre la comunidad y su polica. Est basada en la premisa
de que ambos, polica y comunidad, deben trabajar en conjunto para identificar, priorizar y
resolver los problemas actuales como por ejemplo delitos, drogas, temor al delito, desorden
social y decadencia barrial, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de nuestros
pueblos indgenas.

123

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