Documentos de Trabajo

n 20

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Pedir peras al olmo: los programas de
combate a la pobreza en perspectiva
______________________________________
Karina Ansolabehere

Marzo de 2002

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES GINO GERMANI

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
ARGENTINA

Los DOCUMENTOS DE TRABAJO son elaboraciones de investigadores

del Instituto. Previo a su publicacin, estos documentos son evaluados
por dos especialistas en el tema y luego discutidos en un Seminario, con
la presencia de los autores/as y de investigadores del Instituto.

ISBN 950 -29-0671-3

Fecha: marzo de 2002

Instituto de Investigaciones Gino Germani

Facultad de Ciencias Sociales. UBA
Uriburu 950, 6 piso
(C1114AAB) Buenos Aires. Argentina
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Resumen
El trabajo se propone analizar el la poltica de combate a la pobreza entre 1989 y 1997
en la agenda gubernamental. Se intentar demostrar que, la superacin de la pobreza
no constituy una cuestin realmente relevante en la agenda del gobierno, en este
sentido, estos programas difcilmente hubieran podido incidir con eficacia sobre la
situacin, fundamentalmente por una cuestin de ubicacin en el orden de
prioridades ( por accin o por omisin) del gobierno. En primer lugar, porque esta
posibilidad depende fundamentalmente de variables econmicas (por ejemplo ingresos,
salarios, empleo, tributacin, etc.) sobre los que estos programas y los organismos de
los cuales dependan tenan muy poca incidencia, aspecto que no se profundizar
aqu, y en segundo lugar, por cuestiones de diseo institucional relativas a la
organizacin intersectorial de los mismos, y modalidades de diseo.

Karina Ansolabehere
Licenciada en sociologa de la universidad de Buenos Aires, magister en sociologa
econmica del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad de General San
Martn, y becaria del Conicet en el rea Sector Pblico y Reforma del Estado del
Instituto Gino Germani.

Pedir peras al olmo: los programas de combate a la pobreza

en perspectiva. 1
Puedo preguntar donde estn el trigo y su lmpara oculta,
La madera y su historia, el carbn y la rosa del acero
y la vid y la lana y la canilla loca del petrleo
y aquello que perfuma la tienda ultramarina,
El esplendor del mundo que los hombres trabajan
Dnde est el fruto de la atroz fatiga innumerable
si ellos no gozan la plenitud de la aventura?
Ral Gonzlez Tun

En el marco del proceso de reformas estructural y del estado

acontecidas en Argentina a partir de 1989, las polticas sociales, como
polticas pblicas, as como las atribuciones jurisdiccionales en la materia y
la modalidad de gestin de stas, han sufrido modificaciones.
Cada una de las esferas o dimensiones tradicionales que componen la
poltica social como: salud, educacin , trabajo y previsin social, se han
visto modificadas y ha surgido con una importancia (que histricamente no
haban tenido) una dimensin que ha dado en llamarse de programas de
combate a la pobreza. Estos programas han presentado mayor visibilidad
como contrapartida de las medidas de ajuste implementadas a partir de
1989 y especialmente a partir de 1994, una vez consolidada la estabilidad
econmica.
Siguiendo la interpretacin de Rosala Corts y Adriana Marshall
(Corts; Marshall; 1999) acerca del nfasis diferencial en las reformas de
las polticas sociales en el perodo analizado segn su importancia
estratgica para la consolidacin y desenvolvimiento de la estrategia
econmica, se sostendr que estos programas sociales han sido residuales y
marginales respecto del ncleo duro de la consolidacin de las reformas.
Hasta no hace mucho tiempo predomin, entre los principales actores
sociales y polticos nacionales e internacionales involucrados, la creencia en
los efectos benficos de la actuacin de la mano invisible del mercado, que
como bien indican los axiomas sobre los que se basa, garantizara la
efectiva integracin social de toda la poblacin, razn por lo cual esta
1

Agradezco especialmente los comentarios realizados por Dora Orlansky, Adriana

Marshall y Rosala Corts, los cuales contribuyeron a hacer ms slido este trabajo,

batera de programas tendran un carcter de emergencia, acotados en el

tiempo, hasta que los efectos del crecimiento econmico derramaran a
todos los sectores sociales, sin embargo an cuando estas expectativas no
se cumplieron los mismos, por lo menos en Argentina en el perodo
estudiado, no han variado significativamente su status.2
Procurar explicar algunas de las caractersticas de estos programas a
partir de su carcter residual al ncleo duro de la estrategia del gobierno,
no significa que se olviden algunos de los interrogante que circulan en
relacin con estos, los que sin embargo no intentarn responderse aqu:
Son suficientes los programas contra la pobreza para superar estas
situaciones o funcionan slo como ambulancias que recogen heridos de las
polticas econmicas? (Vilas, 1997) Qu condiciones econmicas, sociales y
polticas deben darse para que este tipo de programas sean realmente
efectivos en el cumplimiento de sus promesas de integracin social y
mejoramiento de la calidad de vida? o hasta que punto estos programas
como herederos de la vieja tradicin de la asistencia social no constituyen
una forma de continuidad de las caractersticas que esta ha tenido en
Argentina? (Tenti, 1989).
La principal intuicin sobre la que se construye este trabajo es que, la
superacin de la pobreza no constituy una cuestin realmente relevante en
la agenda del gobierno, en este sentido, estos programas difcilmente
hubieran podido incidir con eficacia sobre la situacin, fundamentalmente
por una cuestin de ubicacin en el orden de prioridades (por accin o por
omisin) del gobierno. En primer lugar, porque esta posibilidad depende
fundamentalmente de variables econmicas (por ejemplo ingresos, salarios,
as como a la deteccin de sus inconsistencias y al encuentro de vas de superacin
de las mismas.
2
Cabe aclarar que entre las principales propuestas impulsadas por los organismos
multilaterales de crdito y cooperacin, y financiadas por estos, est n los llamados
en primera instancia Fondos de Emergencia Social, y luego Fondos de Inversin
Social (FIS). Estos consistan en el armado de una estructura altamente tecnificada
y con recursos humanos de alta calificacin dependiente del Poder Ejecutivo y fuera
de la lnea de los ministerios de accin social o similares, a los efectos de
implementar medidas de emergencia para paliar las consecuencias de los planes de
ajuste en la regin. En general estos Fondos se plantearon como medidas de
excepcin por dos aos (de ah su nombre Fondos de Emergencia), aunque la
comprobacin del fracaso de la teora del derrame, determin que se constituyeran
en programas permanentes, denominndose a partir de ese momento Fondos de
Inversin Social. El caso de Bolivia es paradigmtico en este viraje desde los
Fondos de Emergencia a los Fondos de Inversin Social.

empleo, tributacin, etc.) sobre los que estos programas y los organismos
de los cuales dependan tenan muy poca incidencia, aspecto que no se
profundizar aqu, y en segundo lugar, por cuestiones de diseo
institucional relativas a la organizacin intersectorial de los mismos, y
modalidades de diseo.
En consonancia con la intuicin anterior, se propone como hiptesis
de trabajo la siguiente: el carcter residual de los mismos en la
agenda poltica del gobierno entre 1989 y 1997, dara cuenta de las
caractersticas de diseo institucional de los programas de combate
a la pobreza. Es decir, se intentar analizar este grupo de programas en el
marco de las estrategias del gobierno por considerar que este esfuerzo de
enmarcamiento podra explicar algunas de las deficiencias que ms
comnmente se les atribuyen3 .
Se entendern como caractersticas de diseo institucional de estos
programas los siguientes elementos: la organizacin intra e intersectorial
poltica y administrativa, as como las caractersticas del gasto y sus
modalidades de focalizacin.
En este contexto, a partir de los interrogantes presentados, y la tesis
del nfasis diferencial de las reformas de las polticas sociales segn su
incidencia en las reformas econmicas, y la hiptesis de trabajo propuesta,
se procurar entonces dar cuenta de la evolucin e importancia adquirida
por estos programas entre 1989 y 1997. Se tomarn como base de anlisis
las caractersticas de los programas implementados en general y la de los
programas alimentario -nutricionales materno infantiles en particular. El
anlisis de estas caractersticas se realizar a partir de las dimensiones
siguientes: a) el cambio en las atribuciones jurisdiccionales atribuciones
jurisdiccionales ( al interior del nivel central del Estado y de las provincias,
municipios, sector privado y organizaciones de la sociedad civil) y la forma
que adquiere,

quienes son los responsables y que movimientos se

observaron al respecto, b) del volumen de gasto social que suponen, cmo

evoluciona la inversin y c) sus modalidades de focalizacin y su relacin
con las particularidades de la pobreza (de la poblacin en esta situacin) en
3

Entre las principales crticas que se les realizan estn su fragmentacin, baja
institucionalizacin y profesionalizacin, superposicin de objetivos y atomizacin
de poblaciones, baja cobertura, etc.

el perodo, en tanto el combate de sta es su principal objetivo, en otras

palabras

quines

se

dirigen

qu

relacin

presentan

con

las

modificaciones del fenmeno.

1- Los programas. La normativa, las jurisdicciones.
En relacin con esta dimensin se identifican dos perodos: entre 1989 y
1994 y desde 1995 en adelante. Este corte tiene como hito la creacin en
1994 de la Secretara de Desarrollo Social ( Decreto 290/94), a la cual se le
otorgaba la responsabilidad de atender a la poblacin en situacin de
pobreza y coordinar los programas sociales hacia ella dirigidos.
La creacin de esta Secretara de Estado, dependiente de la Presidencia
de la Nacin, de acuerdo al anlisis general de las tendencias observadas en
este tipo de programas, respondi ms a un espritu de la poca que a
una preocupacin profunda por revertir el creciente deterioro de las
condiciones de vida de una parte cada vez ms importante de la poblacin.
Este espritu de la poca estuvo dado fundamentalmente por el impulso
por parte de los organismos multilaterales de crdito, de los llamados
programas de combate a la pobreza y fondos de inversin social, como
estrategias de mediano plazo (ya no de corto) para la superacin de estos
problemas. En este sentido, en vistas de las caractersticas que present la
organizacin y gestin de esta Secretara, puede considerarse que la misma
intent comportarse como un fondo de inversin social (BID, 1998) ya que
sigue las principales lneas de gestin especficas de estos. A saber: a)
ubicada en la rbita de la presidencia, b) con promocin de la participacin
de los beneficiarios en la gestin de los programas, c) con equipos
profesionales que no fo rmaban parte de la estructura estatal, d) con
asignacin de recursos a partir de estrategias de competencia de proyectos
formulados a partir de la demanda de los potenciales beneficiarios en base
una oferta estructurada. En fin una estructura del estado, no totalmente
inserta en la lnea estatal por su modalidad de trabajo.
Se sostendr en esta dimensin de anlisis que este grupo de programas
da cuenta de un doble proceso lo cual reafirmara el carcter residual en el
marco de la poltica del gobierno y explicara en parte su bajo impacto: 1)
creciente

transferencia

de

responsabilidades(fundamentalmente

de

ejecucin

de

acciones,

no

de

recursos

ni

de

planificacin),

descentralizacin, a provincias, municipios y organizaciones de la sociedad

civil, y 2) creciente aumento del nmero de programas y fragmentacin de
acciones dirigidas a la misma poblacin objetivo, dependientes de diferentes
organismos a nivel nacional fundamentalmente (prevaleciente a partir del
segundo momento).

1) Transferencia de responsabilidades.
La

transferencia

de

responsabilidades

presenta

dos

formas

fundamentales, por una parte la descentralizacin de fondos y competencias

de diseo e implementacin a travs de los fondos coparticipables de la
nacin

las

provincias,

por

otra

parte

la

transferencia

de

responsabilidades de ejecucin de programas, contra firmas de convenios

de asignacin de recursos e incumbencias.
Tres programas respondieron a un proceso de descentralizacin
pleno. Estos son el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y el Programa
Social Nutricional (PROSONU) y el Programa Polticas Sociales Comunitarias
(de asistencia alimentaria, habitacional y de promocin social para
personas)
En el caso del FONAVI, el proceso de descentralizacin es producto de
la Ley de 24.130 de 1992, de acuerdo fiscal entre la Nacin y las Provincias.
Cabe destacar que existieron cambios importantes en la composicin y
origen de los recursos del FONAVI desde la dcada del 70, pasando de
conformarse por aportes patronales y de los trabajadores, a constituirse con
el 42% de lo recaudado a travs del impuesto a los combustibles
(Cetrngolo,1996). Es decir pas de financiarse a travs de aportes y
contribuciones a financiarse a travs de un impuesto indirecto.

En relacin a las atribuciones interjurisdiccionales es interesante

sealar que tuvo lugar un pasaje de amplias atribuciones a las provincias,
consignndose que ser exclusiva responsabilidad de los organismos de
ejecucin provinciales el otorgamiento de aptitudes tcnicas y financieras de
cada proyecto, las cuales hasta esta reforma fueron competencia del nivel
nacional. Estas reformas estuvieron definidas por la Ley 24.464 de 1992
que adecua la normativa del FONAVI a los requerimientos del acuerdo fiscal
entre la Nacin y las Provincias. En este punto es importante destacar, que
si bien la transferencia de responsabilidades contempla una autoridad de
aplicacin a nivel nacional con responsabilidad de auditora sobre los
Institutos Provinciales de Vivienda, sus funciones son ms bien formales, en
tanto no existe, por ejemplo, un sistema de premios y castigos, o incentivos
que le permita reasignar recursos.
En los casos del PROSONU y el POSOCO, destinados a la asistencia
alimentaria y social respectivamente, se transfieren las responsabilidades
de administracin y manejo de sus recursos a la provincias, en el marco de
la Ley 24049 de transferencias de servicios. Esta transferencia se efectiviza
en la ley 24061 ( Ley de presupuesto de 1992) en la que se asigna la
proporcin correspondiente a cada provincia. En estos programas, la
transferencia, ni siquiera contempla una autoridad de aplicacin en el nivel
nacional, es decir los fondos llegan a las provincias y legalmente no hay
instancia del estado con responsabilidad de supervisin sobre el diseo de
las polticas y la ejecucin de los fondos (BID,1996).
La rapidez de las transferencias, as como los propsitos que las
animaron, dan cuenta, en primer lugar, en parte por lo menos, de las
dificultades de seguimiento y control de las acciones y utilizacin de los
recursos que suponen para la autoridad de aplicacin nacional, en este caso
la Secretara de Desarrollo Social, y en segundo lugar de la tendencia
predominante

de

delegar

responsabilidades

en

estas

materias,

concentrarlas en otras como privatizacin de empresas, reforma previsional,

control sobre las finanzas provinciales, etc. como se ver ms adelante con
mayor detalle.
Una lectura del informe de auditora del FONAVI de 1996 (Secretara
de Desarrollo Social, 1997), realizada por la Subsecretara de Vivienda,

muestra que, por ejemplo, hay provincias que tienen partidas de ms de 20

meses inmovilizadas para cubrir dficit de rentas generales.
En el caso de los programas alimentarios, en tanto, ante la
imposibilidad de realizar un seguimiento adecuado en cada jurisdiccin
provincial y dada la disparidad de capacidades de gestin las provincias, en
1995 se crea la Unidad Central de Anlisis y Planificacin de Polticas
Alimentario Nutricionales, en el marco de la Secretara de Desarrollo Social,
la cual tuvo como objetivos disear un nuevo programa alimentario PRANI
(Programa Alimentario Nutricional Infantil), a cargo de orientar las polticas
nutricionales provinciales, dirigidas a nios entre 2 y 14 aos. (SDS, 1997).
Estas transferencia de responsabilidades, puede afirmarse que
estuvieron ms relacionadas con procesos de negociacin de transferencias
de algunos recursos frente al recorte de otros entre la Nacin y las
provincias, en un escenario de desequilibrios fiscales, que en contenidos
democratizadores basados en la cercana de los servicios a la demanda de
la poblacin y a una mayor participacin en su gestin ( Filmus, 1998;
Falleti, 2000). Cabal ejemplo de esto es que mientras se transferan estos
fondos y la responsabilidad en materia de formulacin de polticas en
vivienda y alimentacin, la nacin presionaba para la ampliacin de sus
atribuciones en cuestiones claves para la consolidacin de la va econmica
elegida a travs de la firma del llamado Pacto Fiscal en 1992.
El gobierno central impuls la firma de este pacto fiscal, con el
propsito de asegurarse recursos con vistas al cumplimiento de metas de
equilibrio fiscal. En los debates parlamentarios se hace referencia a este
acuerdo como consecuencia del ingreso del pas en el Plan Brady. Por este
acuerdo

las

provincias:

a) resignaban

el

15%

ms

una

suma

de

$43.800.000 de sus fondos de coparticipacin federal (que se destinaran en

el primer caso a atender el pago de las obligaciones previsionales y otros
gastos operativos que resulten necesarios, y en el segundo, a ser
distribuidos entre los estados provinciales suscriptores del acuerdo para
atender desequilibrios fiscales), b) aceptaban no aumentar sus gastos
operativos en ms de un 10% de lo erogado en ese concepto en 1992,
c) solicitar al Congreso de la Nacin el tratamiento entre otras de la Ley de
reforma previsional, federalizacin de hidrocarburos y privatizacin de la
empresa Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF), privatizacin de la Caja

Nacional de Ahorro y Seguro, y reforma de la carta orgnica del banco

central, entre otras, d) firmar los convenios de transferencia de servicios de
salud, educacin y del PROSONU y POSOCO , d) solicitar la suspensin de
las acciones judiciales que hayan iniciado a la Corte Suprema de Justicia o
ante otro tribunal del pas, o abstenerse de iniciarlas en el caso que no lo
hayan hecho.(Centrngolo, 1996; Senado de la Nacin,1992).
Como contrapartida las provincias recibiran: a) ...con carcter
automtico y dentro de las limitaciones autorizadas por la ley de
presupuesto respectiva y las acordadas con organismos internacionales, los
recursos financieros que componen los siguientes fondos (Senado de la
Nacin,1992) Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), Consejo Federal de
Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), Fondo de Desarrollo Elctrico del
Interior (FEDEI), Fondo Vial Federal, y b) los recursos para financiar los
servicios sociales transferidos (escuelas medias nacionales, institutos de
formacin

docente,

hospitales

nacionales,

programa

de

comedores

escolares (PROSONU) y de polticas sociales comunitarias (POSOCO)).

En este sentido, puede considerarse que esta tendencia reafirma la
suposicin de que este grupo de acciones y programas, as como sus
beneficiarios, no constituyeron una prioridad

estratgica en la poltica de

gobierno, ya que como se intent mostrar, el nivel central del estado se

preocup se asegurarse su incidencia en aquellas cuestiones relevantes en
trminos de la opcin econmica elegida: restriccin de gastos operativos
en provincias, limitacin de los fondos coparticipables y condiciones de
utilizacin de estos, reforma previsional, federalizacin de hidrocarburos,
etc.
En cuanto al segundo tipo de transferencia de responsabilidades,
aproximadamente el 60% de los 60 programas sociales orientados a la
atencin de poblacin en situacin de pobreza y/o vulnerabilidad social
existentes de acuerdo con la base de datos de programas sociales,
elaborada por el SIEMPRO para 1997, transferan responsabilidades de
ejecucin a los gobiernos provinciales, municipales o a organizaciones de la
sociedad civil. Este mecanismo tendi a consolidarse a partir de la iniciativa
del PROSOL (1992), precursor de este tipo de prcticas, tomadas luego por
el Plan Social Educativo y el Proyecto Joven del Programa de Apoyo a la
Reconversin Productiva.

Si bien no es parte de los objetivos que se propone el presente

trabajo, cabe sealar brevemente, que ms all de la similitud general de
este recurso, las filosofas y propsitos seguidos por los distintos programas
han sido muy diferentes, as como sus resultados, dando cuenta una vez
ms de que en la materia no existi una decisin unvoca por parte del
gobierno. Como extremos opuestos pueden identificarse por un lado el
Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva, que a travs de un
proceso de licitacin riguroso y complejo que procuraba recrear la
condiciones de competencia de mercado, con pautas de evaluacin
establecidas seleccionaba a las instituciones de capacitacin de sus distintos
componentes (Proyecto Joven, Proyecto Imagen y Proyecto Microempresas)
y por otro lado el PROSOL en que predominaron prcticas ms espontneas
(y por qu no con un cierto tinte clientelar) de asignacin de recursos a
organizaciones no gubernamentales, sin mediacin de procesos de licitacin
y en ausencia de mecanismos de evaluacin claros y precisos. Entre estas
dos modalidades pueden ubicarse los programas que recurren a este tipo de
transferencias.
La capacidad demostrada por el gobierno nacional de centralizar
funciones, que incluso en algunos casos pueden interpretarse como un
retroceso en la autonoma de las provincias, como por ejemplo el
compromiso de no aumentar gastos operativos, o la abstencin de iniciar
acciones judiciales contra el nivel central del estado, demuestra su
capacidad poltica dada la correlacin de fuerzas en ese momento y su
actitud proactiva en aquellas cuestiones nodales en la estrategia econmica.
En este escenario la transferencia de responsabilidades a las provincias y a
la sociedad civil, en materia de programas destinados a la poblacin pobre,
es un indicador del carcter marginal de este cuerpo de programas en la
agenda de gobierno.

2) Aumento de programas y fragmentacin de acciones.

Si puede identificarse una caracterstica distintiva de los programas
de combate a la pobreza en al Argentina en los ltimos 10 aos, es su
crecimiento en nmero y fragmentacin de incumbencias respecto a los

mismos grupos de poblacin. Un simple clculo estimativo puede dar cuenta

de este crecimiento en nmero y fragmentacin, mientras entre 1989 y
1992 existan 14 programas dirigidos a poblacin en situacin de pobreza
(bsicamente programas de nutricin, atencin a personas, salud, de
vivienda y subsidios institucionales, en sntesis la oferta clsica de
programas asistenciales), en 1995 se contabilizaban 50 y en 1997 60 (
SIEMPRO 1997; SDS, 1995). (Ver Anexo I)
Las dependencias que mayor nmero de programas de este tipo
presentan son el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el que se
contabilizaban 16 programas de empleo y capacitacin laboral (incluidas las
prestaciones por desempleo) y la Secretara de Desarrollo Social(que
habiendo sido creada en 1994, ampla su oferta programtica a travs de
una mayor asignacin de presupuesto nacional y del financiamiento
internacional. Esta secretara, es la dependencia que mayor amplitud de
aspectos aborda con sus programas, que van desde el apoyo al desarrollo
productivo en pequeos municipios, hasta la implementacin de programas
alimentarios, pasando por ofertas de capacitacin a organizaciones de la
sociedad civil, o la promocin del voluntariado en jvenes).
El principal resultado visible de esta tendencia es la fragmentacin de
las poblaciones a las que se dirigen las prestaciones en estas intervenciones
diferenciadas y se constituye en una de las manifestaciones ms fehacientes
de la dispersin de responsabilidades. Tambin expresa la necesidad de los
ministerios y dependencias que hasta esta dcada haban desarrollado
prestaciones universales, de dar respuestas en forma compensatoria al
nuevo fenmeno de la pobreza. ( SDS, 1999)

Programas sociales nacionales de combate a la pobreza: cantidad de

programas, organismos responsables, caractersticas de las prestaciones del
ao 1997, por rea temtica

Area temtica

Cantidad de
programas

Alimentacin
y nutricin

Vivienda e
infraestructura

Desarrollo del
capital social

11

Empleo y
desarrollo
productivo

19

Salud

Educacin

Subsidios a
personas o
instituciones y
atencin a
emergencias
sociales

Organismos
responsables
3 dependen de la
SDS
2 dependen de los
gobiernos
provinciales
5 dependen de la
SDS

Caractersticas de las
prestaciones
2 para adultos mayores
3 para nios de 2 a 14
aos
1 para mejoramiento
alimentario en general
Todos contemplan la
realizacin de obras de
infraestructura
6 contemplan la
construccin de
viviendas
Todos dependen de 8 incluyen entre sus
la SDS
prestaciones acciones
de capacitacin
16 dependen del
11 incluyen algn tipo
Ministerio de
de ayuda remunerativa
Trabajo y Seguridad mensual en forma de
Social
subsidios, viticos o
becas
Todos dependen del Cierta superposicin de
Ministerio de Salud
los programas PROMIN
y Accin Social
y PMI con los
alimentarios para la
misma poblacin
objetivo
Todos dependen del Cierta superposicin
Ministerio de Cultura entre los objetivos del
y Educacin
Programa de Becas a
estudiantes
secundarios y el
proyecto Joven del
Ministerio de Trabajo
4 dependen de la
Todos son programas
SDS
de asistencia directa a
2 dependen de
personas o
PAMI
instituciones

Fuente: Tomado de Rodrguez Larreta, H; Robredo G (1999),sobre la base

de la Base de Datos de Programas Sociales, SIEMPRO, 1997. En este cuadro
no est incluido el SIEMPRO como programa.
Un claro ejemplo de esta situacin de fragmentacin de poblaciones
son los programas alimentarios nutricionales materno -infantiles, como se
analizar con mayor detalle en el apartado dedicado a la focalizacin.
Situaciones similares pueden observarse en el rea Empleo y
Desarrollo Productivo y Desarrollo del Capital Social. En el primer grupo se

identifican 19 programas, de los cuales 16 corresponden al Ministerio de

trabajo. 17 programas prevn menos de 100.000 beneficiarios anuales, de
los cuales 9 no alcanzan los 10.000. (SIEMPRO, 1997).
En el caso de Desarrollo del Capital Social, en 1997 existan 11
programas, todos dependientes de la Secretara de Desarrollo Social, de los
cuales slo 3 superaban escasamente los 100.000 beneficiarios anuales.
(SIEMPRO, 1997).
Volviendo al conjunto de programas de combate a la pobreza y a
manera de sntesis. Entre 1993 y 1997 esta dimensin de las polticas
sociales se caracteriza por:
a) la creacin de nuevos programas de capacitacin laboral, (Ministerio de
Trabajo)
b) de ampliacin de la cobertura de los programas de subsidio para el
desarrollo

de

tareas

comunitarias

por

parte

de

trabajadores/ras

desempleados, (Ministerio de Trabajo)

c) la implementacin de un programa de becas de retencin escolar para
jvenes, (Ministerio de Cultura y Educacin)
d) el desarrollo de pequeos programas muy focalizados orientados a la
integracin

social

de

diferentes

grupos

de

poblacin

considerados

vulnerables y al desarrollo de iniciativas productivas en zonas rurales y

urbanas, ( Secretara de Desarrollo Social).
e) de capacitacin a organizaciones comunitarias de sectores pobres
estructurales. (Secretara de Desarrollo Social).
f) la creacin de nuevos programas alimentarios: PROMIN y PRANI.
La creacin de la Secretara de Desarrollo Social en 1994, da cuenta
de la decisin gubernamental de otorgar un espacio institucional especfico
a las cuestiones relacionadas con el combate a la pobreza, por lo menos
formalmente. Esta decisin se traduce en la dependencia de esta Secretara

de la Presidencia de la Nacin y en la responsabilidad que se le otorga de

coordinar el Gabinete Social, creado en 1993 que nuclea a los ministerios
con injerencia en este tipo de programas: de Salud y Accin Social, de
Cultura y Educacin, del Interior, de Trabajo y Seguridad Social, Secretara
de General de la Presidencia, amplindose luego a: la Secretara de
Desarrollo Social, de Hacienda, de Programacin Econmica, de Agricultura,
de Industria, de la Funcin Pblica, PAMI, Programa Arraigo, Sindicatura
General de la Nacin, Banco Hipotecario, Banco de la Nacin, Consejo
Federal

de

Agua

Potable

Saneamiento

(Golbert,

1996).

Esta

responsabilidad, poco despus a raz de la reforma constitucional de 1994,

es transferida a la Jefatura de Gabinete de Ministros que entra en funciones
en 1995.
El comn denominador del Gabinete Social (ms all de quien tuviera
la responsabilidad de su coordinacin) fue la imposibilidad de delinear ejes
de trabajo consensuados, que permitieran superar el escenario de
fragmentacin y dieran coherencia a este conjunto de acciones, ya que no
cont con la dotacin de recursos polticos e institucionales que le
permitieran

desempearse

como

una

autoridad

social.(

Rodrguez

Larreta, H; Robredo, G, 1999).

Los intentos por coherentizar contenidos y acciones, no han superado
la formulacin de dos Planes Sociales uno en 1993 y otro en 1995. En
general estos planes carecieron de consensos bsicos acerca de las lneas
estratgicas a seguir, limitndose a compendiar el conjunto de acciones
que se desarrollaban y a sugerir principios generales ms tericos que
efectivamente vigentes. En el Plan Social del 1993, se indica explcitamente
que se trata de acciones sociales con historia que se considerarn desde
ese momento en forma coordinada e integral. Adems establece que se
considera

deseable

participacin

del

en

sector

el

desarrollo

privado

de

las

las

acciones

organizaciones

previstas

la

comunitarias.

(Golbert,1996). Es en el marco de este Plan que se crea el Gabinete Social,

al que se hizo referencia, con el objetivo de monitorear la inversin social y
producir informes al respecto, que como sostiene Laura Golbert (1996) no
han sido difundidos.
El Plan Social 1995 (SDS,1995) elaborado por la recientemente
creada Secretara de Desarrollo Social, desarrolla como ejes bsicos los

principios de focalizacin de los beneficiarios, evaluacin ex ante y ex post

de las prestaciones, integralidad e insterinstitucionalidad de stas, y
sustentabilidad de los proyectos por parte de los beneficiarios individuales y
grupos de beneficiarios, ejes que por su parte, estn en un todo de acuerdo
con las principales recomendaciones realizadas por los organismos
internacionales de crdito y cooperacin respecto del funcionamiento de los
fondos de inversin social. Es notorio que las pocas preelectorales en que
las cuestiones sociales adquieren preponderancia en la opinin pblica, se
realizan anuncios acerca de nuevos programas orientados a la poblacin
afectada, los cuales en general resultan de baja dotacin de presupuesto,
escasa cobertura, y corta duracin (Corts,R; Marshall,A, 1999). El caso del
Ministerio de Trabajo es el ms ilustrativo al respecto, en tanto uno de los
problemas sociales de mayor relevancia pblica desde 1994 es el
desempleo, tal como puede observarse en el incremento del nmero de
programas dirigidos a esta poblacin y su baja cobertura.
Nuevamente el lugar de estos programas en la agenda del gobierno
pasa a un primer plano en la escena. Mientras se formularon planes
sociales y se instituyeron organismos de coordinacin, no existi voluntad
poltica real por parte del poder ejecutivo (como s claramente existi para
las reformas econmicas) para el desarrollo de una estrategia coherente en
este plano. En general los principales anuncios e iniciativas estaban ms
relacionadas con atender puntualmente los problemas sociales cuando
aparecan como prioritarios en la agenda pblica o se constituan en un
flanco dbil en los perodos preelectorales, que con una decisin explcita
de atencin a los condicionantes estructurales de la cuestin4 .
El

ejemplo:

Los

programas

alimentarios

nutricionales

infantiles
Tal como se seal en la introduccin, se tomarn como referencias
para profundizar este anlisis, los programas alimentarios materno
4

Ntese que el Plan Social de 1993 surge en el momento previo al Pacto de Olivos
en que estaban creando las condiciones para una reforma constitucional que
permitiera la reeleccin del Presidente Menem, en que ya las cuestiones sociales
empiezan a parecer en la agenda pblica ante la consolidacin de la estabilidad

infantiles, por considerar que los mismos, son: a) ejemplo cabal del doble
proceso

sealado:

transferencia

de

responsabilidades

aumento

fragmentacin de acciones y programas, b) con excepcin del FONAVI, son

el grupo de mayor con mayor peso presupuestario en este conjunto de
programas y c) constituyen las acciones de asistencia a la poblacin pobre
ms caractersticas.
Existan en 1997 5 programas con estos objetivos: el programa
materno infantil (PMI), el Programa Materno Infantil y Nutricin (PROMIN) ,
el Programa Social Nutricional ( PROSONU) el Programa Polticas Sociales
Comunitarias (POSOCO), y el Programa Alimentario Nutricional Infantil (
PRANI). Estos cinco programas que ,como se ver, se dirigen a nios entre
0 y 14 aos (cambiando el intervalo de edad priorizado) y en el
explcitamente en el caso del PROMIN y PMI tambin a madres
embarazadas, se ejecutan por diferentes ministerios: Secretara de
Desarrollo Social, el PRANI; Ministerio de Salud, los programas PROMIN y
PMI; y Gobiernos Provinciales, PROSONU y POSOCO.
Se realizar una breve descripcin de los mismos, y se intentar
analizar este proceso de transferencia de responsabilidades y fragmentacin
en el marco de la hiptesis de trabajo propuesta.

El programa materno infantil

Es el programa social en vigencia ms antiguo del pas. Se crea en
1937 un ao despus de la puesta en vigencia de la Direccin de
Maternidad e Infancia por iniciativa del senador Alfredo Palacios. En 1946,
con la creacin del Ministerio de Salud, sta direccin deja de pertenecer al
Ministerio del Interior y se integra a la nueva estructura. En 1948, se
incorpora como prestacin del programa la entrega de leche (Giraldez y
Ruiz, 1997).
De acuerdo con el rastreo realizado por Giraldez y Ruiz (1997) la
Direccin de Maternidad e Infancia mantiene

su misma estructura

programtica desde 1948, aunque paulatinamente se le van recortando

econmica. El Plan Social de 1995 por ejemplo es previo a las elecciones
presidenciales de ese ao.

funciones, que se transfieren a los estados provinciales. A partir de 1991,

en el marco de la reforma del estado, esta direccin pasa a depender de la
Direccin Nacional de Atencin Mdica del Ministerio de Salud y Accin
Social, estructura que permanece en vigencia durante el perodo de estudio
del presente trabajo.
El objetivo del PMI es alcanzar la cobertura universal de la atencin
y promocin de la salud de las mujeres embarazadas, las madres, los nios
y los adolescentes (BID-CIEPP; 1996). Su mbito de cobertura es la
totalidad

del

territorio

nacional.

Este

programa

tiene

diferentes

componentes (Giraldez y Ruiz, 1997):

a)

cuidado de la salud materno infantil: comprende las acciones

relacionadas con la prevencin y vigilancia del embarazo y el crecimiento y

desarrollo de los nios menores de 6 aos.
b)

complementacin alimentaria: consiste en la entrega de leche

entera en polvo a los nios mayores de 6 meses hasta los dos aos de
edad, a las madres embarazadas, a las nodrizas. En los casos de nios
desnutridos hasta los 6 aos de edad contempla la entrega de leche
fortificada con hierro y vitaminas.
c)

entrega

de

medicamentos:

consiste

en

la

entrega

de

medicamentos como complemento de la atencin de la madre embarazada

y los nios. Los tipos de medicamentos a entregar y las caractersticas de
su distribucin estn definidas por el Consejo Federal de Salud.
d)

equipamiento informtico y perinatolgico: tiene como objetivo la

reduccin de la tasa de mortalidad materna, neonatal, fetal, etc; la

disminucin del bajo peso al nacer, la deteccin temprana del embarazo,
etc. Consiste en elaborar propuestas normativas, brindar asesoramiento
tcnico, brindar fondos para el equipamiento de las instituciones de
atencin primaria y primer nivel de referencia, fortalecimiento de la
organizacin de estos servicios. Se ha avanzado en la puesta en marcha de
un sistema de informacin perinatal, basado en la historia clnica perinatal y
el carnet perinatal como ejes de registro sistematizado a travs de
programas informticos sencillos y de bajo costo.
e)

capacitacin y normatizacin:

consiste en la aplicacin de

programas anuales de capacitacin y pasantas desarrollados por cada

provincia y aprobados por la Direccin Nacional. Por otra lado, a nivel

nacional se convocan peridicamente a reuniones a las contrapartes
provinciales, a los efectos de discutir lineamientos generales del programa y
la normatizacin de los servicios.
f)

supervisin y evaluacin: consiste en la evaluacin por parte del

nivel nacional de las acciones provinciales, as como la realizacin de

auditoras. De acuerdo con la informacin consultada si bien este tipo de
acciones se realizan, e incluso hay registros de la participacin de la
Sindicatura general de la Nacin (SIGEN) y la Auditora General de la Nacin
( AGN), no existe en la prctica un proceso de sistematizacin y evaluacin
de este tipo de informacin.
A partir de 1991, en el marco del Consejo Federal de Salud
(COFESA), y en un contexto de auge de la descentralizacin de servicios a
las provincias, se defini la federalizacin de los fondos del PMI. Desde 1993
el gobierno nacional a travs del Ministro de Salud y Accin Social, firma
convenios anuales con cada una de las provincias, en los que se establecen
las pautas programticas para la transferencia de los fondos. Cada provincia
deber preparar un programa de actividades basado en el Compromiso en
favor de la Madre y el Nio.5
Como

consecuencia

de

la

decisin

antes

sealada,

las

responsabilidades de ejecucin estaban repartidas, por lo menos hasta

1999, entre el nivel nacional del estado y los niveles provinciales.
El PMI se financia con fondos de origen nacional y provincial, que se
combinan en proporciones muy dismiles en las diferentes jurisdicciones
(BID-CIEPP, 1996). Los fondos nacionales provienen de rentas generales y
son administrados por la Direccin de Salud Materno Infantil quien conviene
con cada provincia la transferencia de estos fondos con asignacin
especfica.

Este compromiso fue firmado en 1990 por el pas en el marco de la Cumbre

Mundial a Favor de la Infancia, organizada por las Naciones Unidas. En 1991, el
gobierno argentino con la sociedad argentina de pediatra y UNICEF, formul las
metas nacionales para el cumplimiento de dicho compromiso, dando lugar al
Compromiso Nacional a favor de la Madre y el Nio que en ese ao fue asumido
por el presidente de la nacin y la totalidad de los gobernadores provinciales. (BIDCIEPP, 1996).

De acuerdo con el estudio realizado a travs del convenio CIEPP- BID,

las transferencias de fondos del nivel nacional a las provincias contemplan
los siguientes destinos:
Adquisicin de leche en polvo y leche modificada. Estos fondos se
distribuyen proporcionalmente entre las provincias de acuerdo a
un indicador de condiciones de riesgo elaborado de la Direccin de
Maternidad e Infancia. En 1994-95 represent poco ms del 74%
del presupuesto nacional destinado a este programa. (Giraldez y
Ruiz, 1997).

Capacitacin del personal provincial: la distribucin de fondos se

realiza a

partir de la consideracin del nmero de partos

realizados en el subsector oficial con la tasa de mortalidad infantil

en cada una de las provincias.
Por otra parte, el componente entrega de medicamentos, reconoce un
circuito de fondos sustancialmente diferente. Estos son comprados por la
direccin en forma centralizada y luego distribudos a la totalidad de las
jurisdicciones, para la atencin de Infecciones Respiratorias Agudas,
Infecciones Diarreicas Agudas y partos. El criterio de distribucin se
consensa en el mbito del COFESA.
Aprobado el plan provincial por el MsyAS, la Secretara de Hacienda
del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (MEyOSP),
transfiere la suma otorgada a las tesoreras provinciales, las cuales dan
aviso al Ministerio de Salud y este a la correspondiente direccin de
maternidad e infancia o similar. No obstante este circuito, una de las
caractersticas presupuestarias de este programa, como se analizar en el
apartado dedicado al gasto, es justamente la fluctuacin presupuestaria de
ao a ao, con sus correspondientes consecuencias en trminos de
capacidad de planificacin y previsibilidad a nivel de las provincias.
Desde el punto de vista del eje de anlisis aqu propuesto, puede
sealarse

que

el

proceso

de

descentralizacin

mejor

dicho

de

transferencia de responsabilidades que tuvo lugar en el marco de este

programa, que la misma supone la transferencia de responsabilidades de

gestin a las provincias en un momento en que stas estn siendo desde

diferentes mbitos presionadas para ordenar sus cuentas y racionalizar sus
administraciones.

Los

pactos

fiscales

son

un

ejemplo

del

tipo

de

negociaciones y transacciones que se desarrollan en el momento en que

se toma esta decisin, en que la Autoridad por excelencia es el Ministerio de
Economa y donde las polticas sociales en general y de salud en particular
quedan subsumidas en la estrategia de reforma econmica. Por otra parte,
cabe sealar que en realidad esta propuesta de federalizacin de los
fondos para la compra de leche en polvo

puede interpretarse como un

paso ms en sintona con esta tendencia.

Prosonu y Posoco
El PROSONU comienza a funcionar a fines de la dcada del 60 en la
provincia de Tucumn para tender la demanda de la poblacin afectada por
el cierre de ingenios azucareros. En la dcada del 70 se generaliza a la
totalidad de pas. En este primer momento cuenta slo con el componente
de Comedores Escolares al que luego, en la dcada del 80 se le agrega el de
comedores infantiles, a los efectos de atender a la poblacin entre 2 y 5
aos (la que no es estaba incluida en el PMI y todava no va a la escuela).
Antes de procederse a su descentralizacin, dependa de la Direccin
Nacional de Promocin Comunitaria, del Ministerio de Salud y Accin Social.
Sus objetivos eran el garantizar a los nios entre 2 y 12 aos 750 caloras
diarias. Cada uno de los componentes presentaban diferentes circuitos de
trabajo.
Comedores escolares: el Ministerio de Salud y Accin Social,
firmaba convenios con cada una de las provincias, en los que se estipulaban
acciones a realizar y montos a transferir. Las transferencias se realizaban a
la tesorera provincial, la cual daba aviso al Ministerio de Accin Social
respectivo, y ste a su vez al Ministerio de Educacin para asignar los
cheques a los directores de escuelas. Cabe sealar que no exista una
modalidad

nica

uniforme

sino

que

cada

provincia

presentaba

especificidades, por ejemplo compras centralizadas de los productos no

perecederos, etc.
Comedores infantiles, por su parte asignaba fondos contra
presentacin de proyectos por parte de organizaciones no gubernamentales,
las que se comprometan a brindar la asistencia en un todo de acuerdo con
el proyecto presentado.
En 1991, se define coparticipar estos fondos directamente a las
provincias, razn por la cual deja de funcionar como un programa nacional ,
para constituirse en un fondo coparticipable de asignacin especfica. Este
fondo se ejecuta en cada una de las 24 provincias, de acuerdo con criterios
propio.
El POSOCO fue aprobado en 1989 y su marco normativo es
especialmente

difuso.

Est

destinado

atender

las

necesidades

alimentarias, sanitarias, habitacionales y/o locativas de los sectores sociales

ms carenciados del pas. Este programa absorbi los recursos del PAN y
del Bono Solidario, ms los de otros programas asistenciales. Prev
prestaciones directas para la atencin de necesidades alimentarias, y
asistenciales, e indirectas, subsidios, para la atencin de necesidades
habitacionales y locativas.
Su coordinacin estaba en manos de una Unidad Ejecutora Nacional
(UEN), y Unidades Ejecutoras Provinciales(UEP). La UEN est constituida
por: El Ministro de Salud y Accin Social, el Secretario de Coordinacin de
Salud y Accin Social, dos Senadores y dos Diputados elegidos por las
respectivas cmaras. Cada provincia constituye una unidad ejecutora
integrada por el Gobernador, el Ministro de Salud y Accin Social, los dos
senadores nacionales y dos diputados nacionales que hayan encabezado las
dos listas que hayan obtenido mayor cantidad de votos.
Al igual que el PROSONU en 1991, tambin el POSOCO es transferido
a las provincias, y coparticipados sus fondos.
El caso de esto s dos programas es paradigmtico en cuanto supone la
transferencia directa de recursos a las provincias, sin establecimiento de los
niveles de responsabilidad en la materia. En otras palabras se transfiere la
responsabilidad de la planificacin y ejecucin de las polticas de asistencia
alimentaria infantil a los niveles provinciales. Esta transferencia se legitima

a travs de la Ley de Transferencia de Servicios a las Provincias (24049 de

1991 ) en la que predominan los contenidos relacionados con los servicios
educativos y de salud (escuelas, hospitales, personal, etc).En la misma no
se establece una autoridad de aplicacin para estos programas.
En este sentido, puede sostenerse, como una forma de interpretacin
posible que, en el momento en que se produce la transferencia de estos
servicios la cuestin alimentaria (a la luz del auge de la estabilidad
econmica) no era una cuestin prioritaria, y se utilizaron dichos fondos
como prenda de negociacin para la aceptacin por parte de las provincias
de reformas estructurales en materia de coparticipacin que se plasmaran
en la Ley 24130/92.
Esta transferencia sin previsin de mecanismos de control y por Ley
nacional, permite asumir dos aspectos que entraaran factores de riesgo
que: a) estos fondos se asumieron como recursos a engrosar las rentas
generales provinciales (esto lo confirman diferentes anlisis acerca de la
implementacin de estos programas, ya que se registran atrasos en la
transferencia de fondos a las escuelas y otras irregularidades (SIGEN;
BID-CIEPP, 1996) y b) en general a nivel parlamentario y del poder
ejecutivo y legislativo provincial, las transferencia de responsabilidades a
las provincias cuando van de la mano de las transferencias de recursos y
cierto margen de autonoma en su aplicacin, no encuentran mayores
resistencias.
No obstante esta modalidad de transferencia y la modalidad de giro
de los fondos correspondientes respecto al PMI presentan una ventaja y una
desventaja, como se analizar con ms detalle en el apartado dedicado al
gasto: a) la ventaja: el volumen de fondos se mantuvo estable por su
carcter de fondos coparticipables, y b) desventaja: hubo un aumento
considerable de la demanda sobre estas prestaciones, razn por la cual
estos recursos se tornaron insuficientes.
PROMIN
Paralelo a este proceso de transferencias, se formula en la rbita del
Ministerio de Salud y Accin Social, el Proyecto Materno Infantil y Nutricin,
en el marco de la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia (1990) y del

Compromiso Nacional a Favor de la Madre y el Nio (1991), que se tradujo

en metas a alcanzar por el pas en el ao 2000. Dicho proyecto, con
financiamiento del Banco Mundial, se convierte en 1993 en el Programa
Materno Infantil y Nutricin ( PROMIN) el que en forma concurrente con la
Direccin de Matenidad e Infancia, el Programa Materno Infantil y el
Programa Ampliado de Inmunizaciones, desarrolla acciones tendientes a
alcanzar las metas previstas en el Compromiso Nacional a favor de la Madre
y el Nio. (MSAS, 1999).
Este programa, a diferencia del PMI que se propone cobertura
universal, est focalizado en las zonas urbanas con ms de 30% de la
poblacin con necesidades bsicas insatisfechas. Lejos de proponerse como
una estrategia complementaria del PMI, se constituye en una instancia
independiente, en un claro ejemplo de los mecanismos de fragmentacin
sealados.
Es decir en un contexto de revalorizacin de la atencin primaria de
la salud materno infantil, de hecho se firman compromisos internacionales y
se toman crditos para desarrollar acciones en este sentido, paralelamente
se transfieren totalmente la responsabilidades en materia de asistencia
alimentaria dirigida prioritariamente a esta poblacin a las provincias (
PROSONU, POSOCO y Componente Nuticional del PMI) y surge un nuevo
programa con financiamiento internacional (PROMIN) con incumbencias
similares al PMI y con la misma pertenencia institucional ( Ministerio de
Salud y Accin Social). Como se observar enseguida en relacin con el
PRANI los movimientos de transferencia

de responsabilidades a las

provincias de programas de alcance universal (componente alimentario del

PMI y PROSONU , fundamentalmente) tienen como contrapartida el
surgimiento de un programa focalizado a nivel nacional, de gestin
centralizada y ejecucin descentralizada, como ellos mismos se definen.
En un caso el PROMIN, en el otro el PRANI, dan cuenta, por una parte
de la voluntad del nivel central del estado de mantener el manejo de
recursos destinados a la atencin y asistencia de la poblacin ms pobre y
por otra parte recuperar capacidad de negociacin y transferencia de
recursos vinculados a acciones asistenciales a las provincias. Este doble
juego, por una parte agudiza la dispersin de acciones y evidencia la
carencia de objetivos totalizadores comunes, y por otra parte confirma la

proposicin del carcter residual de este grupo de programas en las

acciones de gobierno, ms all de estos movimientos, en tanto en los
aspectos en que consideraba prioritarios no haba grandes espacios para la
fragmentacin o superposicin.
El PROMIN se articula en diferentes componentes:

Salud Materna: en que se propone mejorar el acceso, cobertura,

calidad y oportunidad de la atencin de la salud de las mujeres en edad
reproductiva, la prevencin y deteccin temprana de enfermedades, y la
revalorizacin del centro de salud mediante su insercin en una red de
servicios.( MSAS,1999)

Salud Infantil: en que se propone mejorar el acceso, cobertura, calidad

y oportunidad de la atencin de la salud de los nios desde el nacimiento
hasta los 6 aos de edad, la prevencin y deteccin temprana de
enfermedades, y la articulacin entre los centros de salud y los centros
de desarrollo infantil

para asegurar un control constante de la salud,

crecimiento y desarrollo de estos. (MSAS,1999)

Nutricin: en que se propone la promocin de la educacin nutricional

de la poblacin, la rehabilitacin de los nios desnutridos y la
complementacin alimentaria para los nios en riesgo mediante cajas de
complemento nutricional, la promocin de la lactancia materna exclusiva
hasta los seis meses y el apoyo a comedores y centros de desarrollo
infantil para el cumplimiento de las metas alimentarias.6 ( MSAS, 1999)

Desarrollo Infantil: en que se promueve el trabajo con los nios en las

reas de lenguaje verbal y no verbal, intelectual, afectiva y socioafectiva
y motriz, brindar almuerzo y merienda a todos los nios concurrentes a
los centros de Desarrollo Infnatil, articulacin con los centros de salud de
referencia y armar redes institucionales para asegurar que los nios
transiten el ciclo completo de la educacin inicial y la EGB. (MSAS,1999).

Son metas alimentarias de este programa: a) prevenir la desnutricin y las

deficiencias nutricionales especficas; b) recuperar a las embarazadas y nios
menores de 6 aos desnutridos; c) promover la incorporacin de mejores hbitos
alimentarios en la poblacin objetivo con los recursos que dispone.

PRANI
En 1996, creado por Resolucin SDS 1825/96 comienza a funcionar
en la Secretara de Desarrollo Social el Programa Alimentario Nutricional
Infantil (PRANI). El mismo plantea como objetivo general: Mejorar las
condiciones de vida y acceso a una alimentacin adecuada y suficiente de
los nios de 2 a 14 aos nutricionalmente vulnerables, pertenecientes a
hogares

socioeconmicamente

desfavorecidos;

travs

del

aporte

complementario de alimentos y el apoyo a la educacin bsica para prevenir

y/o reducir los niveles de desnutricin y favorecer el desarrollo infantil.
(SDS, 1999)
Para el alcance de este objetivo desarrollaron cinco lneas de accin
(SDS,1999):
Refuerzo de PRANI: con el propsito de complementar la dieta de
los beneficiarios que concurren a comedores infantiles o escolares a
travs de 9 alimentos no perecederos que contiene en 77% de las
necesidades nutricionales diarias de un nio de entre 2 y 5 aos.
Refuerzo de dieta: a los efectos de complementar temporariamente
los requerimientos financieros de las provincias, ONGs o municipios
para el funcionamiento de los comedores Infantiles, escolares o
centros de desarrollo infantil.
Infraestructura y Equipamiento: con el objetivo de readecuar y/o
equipar total o parcialmente los comedores infantiles y los comedores
escolares.
Capacitacin y Asistencia Tcnica: la cual se propone a travs de
eventos de capacitacin y materiales didcticos audiovisuales mejorar
la implementacin de los programas comedores infantiles y escolares
en las provincias, as como capacitar en los lineamientos del
programa.

Fortalecimiento Institucional: cuyo propsito es mejorar la

capacidad tcnica de las provincias para el desarrollo de este tipo de
programas, y equipar las oficinas de enlaces provinciales.

Cabe sealar que al objetivo asistencial se le agregan propsitos

promocionales, educativos y preventivos. En consonancia con una la mirada
aggiornada del desarrollo de comunidades (gerencia social , participacin de
los beneficiarios, pobreza como un problema de necesidades materiales y
de desarrollo de capacidades), se propone convertir a los comedores
infantiles y comunitarios en Centros de Desarrollo Infantil con objetivos de
trabajo vinculados al crecimiento y desarrollo infantil adems de la ayuda
alimentaria.
En este caso, no puede dejar de sealarse que, de acuerdo con
informacin aportada por el propio programa, una de las causas que se
esgrimen para el cambio en los objetivos relacionados con la coordinacin
con las provincias (fondos PROSONU), y con el grupo etreo al que se
dirigen, que originalmente era de 2 a 14 aos, restringindose luego
bsicamente a la poblacin de 2 a 5 aos, son:

las dificultades evidenciadas para instrumentar los diagnsticos y

monitoreos de los comedores escolares e infantiles con acuerdo de las
provincias; y el desinters o dificultad por parte de las mismas para
encarar procesos de reformulacin estructural en sus programas de
asistencia alimentaria

la agudizacin de la exclusin socioeconmica del entorno familiar de los

nios asistentes a los comedores infantiles demand incrementar las
acciones dirigidas a esta poblacin( SDS, 1999:7)
Al respecto puede sealarse que luego de tres aos de transferencia de

los fondos POSOCO y PROSONU a las provincias, desde el nivel nacional, se

intenta recuperar iniciativa en la materia. Se implementa un programa con
objetivos explcitos de coordinacin con las otras prestaciones alimentarias
vigentes a nivel nacional y provincial, el que finalmente se constituye en
una nueva instancia de asistencia alimentaria, ms o menos coordinada con

los niveles provinciales, pero en donde la decisin de asignacin de fondos a

cada provincia responde a un acuerdo bilateral programa-provincia.

Una tendencia , algunos vaivenes.

Como se habr podido observar en la descripcin de estos programas
cabe

identificar

fragmentacin

de

dos

momentos

acciones.

en

el

aumento

de

programas

El primero podra denominarse de

repliegue del nivel nacional del estado en este tipo de asistencia, se

sita entre fines de 1991 y 1992, inmediatamente despus de la puesta
en vigencia de la Ley de Convertibilidad, en que se produce la transferencia
de responsabilidades del PROSONU, el POSOCO y el PMI. Paralelamente, y
como producto de la apertura econmica dejan de implementarse polticas
de subsidios y control de precios a alimentos de consumo masivo
(Hintze,1994).
El segundo, que podra identificarse como de aumento y
fragmentacin, se sita en 1995, poco tiempo despus de haber sido
creada la Secretara de Desarrollo Social, dependiente de la Presidencia de
la Nacin (Decreto 290/94) con responsabilidades en materia de asistencia
social sobre los sectores ms pobres de la poblacin. En 1995, a tres aos
de la coparticipacin con asignacin especfica de los fondos del PROSONU y
POSOCO, se define crear el Grupo de Trabajo para el Anlisis y Planificacin
de Polticas Alimentario Nutricionales, entre cuyas tareas estaba el diseo
de un Programa Alimentario Nutricional Infantil. El principal argumento para
la creacin de este grupo es la falta de coordinacin de las acciones que se
realizan en la materia, as como el circuito de transferencia y manejo de
fondos y la falta de un diagnstico integral.
Por su parte en 1996, el Ministerio de Salud y Accin Social lanza un
Plan Nacional de Accin para Alimentacin y Nutricin, en el que se
proponen una serie de acciones destinadas al mejoramiento de las
condiciones alimentarias y nutricionales de la poblacin, a partir de la
definicin de los siguientes objetivos especficos:

 Establecer un diagnstico actualizado y completo de la situacin

nutricional del pas.
Establecer las bases de un sistema de evaluacin permanente dele stado
nutricional de la poblacin y el monitoreo de los programas relacionados
con el Sistema Alimentario Nacional.
Mejorar la Seguridad Alimentaria.
Optimizar las acciones del componente nutricin dentro del Programa de
Maternidad e Infancia.
Optimizar las acciones de los programas con componente alimentario.
Incorporar acciones de nutricin en la atencin de la salud de otros
grupos etreos: adolescentes, adultos, ancianos.
Prevenir las carencias de micronutrientes especficos.
Mejorar la calidad e inocuidad de los alimentos.
Fomentar la lactancia materna.
Implementar programas de educacin alimentaria y nutricional a todo
nivel.
Promover la creacin de un mbito de anlisis y planificacin de polticas
intersectoriales.
Si bien el organismo que publica dicho plan es el Ministerio de Salud y
Accin Social, en el documento elaborado se resea que participaron
diferentes organismos del Estado como: Secretara de Desarrollo Social,
Ministerio de Economa, Ministerio de Educacin, Universidad de Buenos
Aires, Sociedad Argentina de Pediatra, Centro de Estudios de Nutricin
Infantil, Oficina de Naciones Unidas para la Alimentacin (FAO), Oficina
Sanitaria Panamericana, Instituto Panamericano de Proteccin de alimentos
y zoonosis, Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ,
representantes de los gobiernos provinciales.
Tres aos despus de la transferencia de las responsabilidades en la
asistencia alimentaria, se inician acciones tendientes a coordinar la
dispersin de intervenciones y definir lineamientos bsicos de alcance
nacional relacionados con esta problemtica. Sin embargo, estos intentos de
recuperar la iniciativa por parte del nivel nacional del estado, por su
modalidad organizativa como programas independientes en general derivan
en la situacin contraria, mayor fragmentacin de las acciones y de las

poblaciones y menor posibilidad de desarrollar efectivamente lneas de

accin consensuadas, aspectos que aqu se consideran consecuencias
institucionales de las prioridades de gobierno.

2- El gasto en programas de combate a la pobreza.

Uno de los indicadores ms visibles del lugar de una poltica en la
agenda de gobierno es su peso en trminos de cantidad de recursos
asignados en el presupuesto pblico. El desarrollo que a continuacin se
realiza procurar demostrar que, a nivel de asignacin de recursos se
confirma el carcter residual, y marginal casi cosmtico, de este grupo de
programas.
Algunas pocas cifras sern suficientes para dar cuenta de esta
situacin. El gasto pblico social consolidado focalizado7 en sectores sociales
no aumenta significativamente

su participacin como porcentaje del PBI

entre 1989 y 1997. Paradgicamente este sufre una pequea reduccin, ya

que en 1980 representaba el 1,42%, en 1990 el 1,24% y en 1997 el
1,29%.(Secretara de Programacin Econmica y Regional, 1999) Por otra
parte si bien se observa en 1997, un aumento 21,61% en el volumen de
este gasto respecto de las cifras de 1980, no iguala el 52,50% de aumento
entre esos aos presentado por el gasto universal. (Secretara de
Programacin Econmica y Regional, 1999). Similar evolucin se observa en
relacin con el gasto pblico consolidado en promocin y asistencia social
(uno de los componentes del gasto focalizado) que de constituir el 0,82%
del PBI en 1980 pasa al 0,93% en 1997.
Por otra parte, adems de su reducido aumento, algunos estudios
dan cuenta de sus caractersticas proccliclas. Por presentar una mayor
flexibilidad para su desafectacin ( en tanto no se trata de fondos
comprometidos como derecho adquirido, as como el bajo nivel de
7

Siguiendo a la Secretara de Programacin Econmica y Regional(1999) se

considera Gasto pblico social focalizado al correspondiente a : Vivienda y
urbanismo, Promocin y Asistencia Social y Trabajo.

organizacin de sus principales beneficiarios) son los ms perjudicados en

los momentos de reduccin del gasto pblico. (Rodrguez Larreta,H;
Robredo, G; 1999) Esta caracterstica es claramente observable en el
siguiente grfico.

Evolucin del gasto

respecto a 1980
=100.

Evolucin del Gasto Pblico Consolidado y del Gasto

Social Focalizado Consolidado entre 1989-1997. En %
tomando como base cien el ao 1980.

250
200
150
100
50
0
1

Aos

Fuente: elaboracin propia en base a datos de Secretara de

Programacin Econmica y Regional (1999) Caracterizacin y Evolucin del
Gasto Pblico Social. Perodo 1980-1997. Direccin Nacional de
Programacin del Gasto Social.
Otro aspecto que merece destacarse, siguiendo a Barbeito (1995), y
en la lnea de anlisis aqu propuesta es la disociacin entre la poltica
tributaria y las polticas sociales, ejes fundamentales de una estrategia
redistributiva,

ya

que

contribuyen

aumentar

ingresos

mediante

asignaciones de gasto pblico o a reducirlos a travs de impuestos. Esta

disociacin, sumada al aumento del carcter regresivo de la poltica
tributaria (Marshall,1988; Foxley,1980) y esquema de fragmentacin de los
programas sociales de combate a la pobreza, hace que no se asocie la
categora de contribuyente con la de beneficiario de programas sociales,
dificultndose el anlisis del efecto redistributivo de este tipo de
programas.
Las

situaciones

complejizacin

de

los

de

crisis

esquemas

macroeconmica
tributarios,

los

derivaron
cuales

en

...se

la
han

transformado en una compleja trama de disposiciones, en muchos casos

adoptadas como medidas transitorias para afrontar emergencias fiscales,
en las que coexisten en grado diverso, impuesto progresivos, regresivos y
proporcionales. El sujeto sobre quien recae la carga impositiva suele ser

incierto, como tambin los es el nivel de presin impositiva que afronta

cada ciudadano. (Barbeito, 1995:178). Por su parte, las reformas
estructurales incluyeron reformas tributarias, las que tendieron en trminos
generales a consolidar esta escisin y a desvincular la poltica impositiva de
contenido redistributivo. Este tipo de propsitos se centran exclusivamente
en el gasto social, va aumento de las acciones asistenciales focalizadas en
la poblacin ms pobre (Barbeito, 1995). Estas acciones son financiadas
bsicamente con impuestos indirectos como es el caso del impuesto a los
combustibles, del cual un 42% se destina al fondo nacional de la vivienda o
el impuesto adicio nal de emergencia a los cigarrillos, del que ms del 90%
de la recaudacin se destina a programas sociales focalizados (Secretara
de Programacin Econmica y Regional, 1999) o mediante crditos o
donaciones de organismos internacionales de crdito. En relacin con este
punto haba asumidos en 1997 $2514 millones en crditos con el Banco
Interamericano de Desarrollo y $ 2483 millones con el Banco Mundial,
(Secretara de programacin Econmica y Regional, 1999) destinados a
programas sociales, mayoritariamente dirigidos a poblacin pobre.
Una poltica tributaria que resigna contenidos de distribucin y una
poltica social asistencial que no ha aumentado significativamente su
incidencia presupuestaria con caractersticas pro cclicas, dan cuenta
nuevamente de que la cuestin de la pobreza no ha sido un tema prioritario
en la agenda gubernamental excepto en perodos electorales.
A continuacin se analizar la evolucin presupuestaria de las
programas

alimentario

nutricionales,

en

tanto

ejemplos

de

las

caractersticas sealadas.

El ejemplo: estabilidad y fluctuacin: la prioridad de los

equilibrios fiscales.
El presupuesto asignado a estos programas se caracteriza por:
a- Derivar de las rentas nacionales del estado, excepto en el caso del
PROMIN al cual aporta financiamiento el Banco Mundial.

b- Presentar un movimiento pro cclico en el caso del PMI y PRANI que

convenian cada ao (o perodos ms cortos en el PRANI), es decir
aumentan o disminuyen como lo hace el Gasto Pblico Consolidado.
Ente otros factores este comportamiento es atribuble a ser unos de
los componentes del gasto pblico que no relacionados con derechos
adquiridos (jubilaciones) o inelsticos (gastos en personal, servicios
de deuda, etc.) y al carcter residual de estos programas.
c- Su

estabilidad

coparticipados,

en

el

tiempo

en

independientemente

el
de

caso
la

de

los

programas

evolucin

de

las

necesidades de la poblacin.
El siguiente cuadro, y su grfico correspondiente procuran ilustrar este
comportamiento:

Presupuestos de los programas bajo estudio. (En miles)

Presupuesto

Presupuesto

Presupuesto

Presupuesto
PROMIN

Ejecucin

Fue
nte:
1992
106.300
92.400
elab
1993
106.300
92.400
63.973,732
orac
1994
106.300
92.400
66.936,933
31.700
in
pro
1995
106.300
90.200
66.765,661
41.280
pia
1996
60.925,548
30.036
33.298
en
1997
68721,873*
21800,300*
42.715
bas
1998
59.831,478*
21.800,300*
53.654
e a
datos de Ley 24049, Presupuesto Nacional e informacin presupuestaria
de los programas.
PROSONU

POSOCO

PMI

presupuestaria
PRANI

Estimado a partir del total presupuesto para salud materno infantil

y la inversin total realizada por el PROMIN .

Como en el caso del gasto focalizado en general, se observa que el

PMI, sujeto a las vicisitudes de las rentas nacionales y el PROMIN, con
presupuesto mixto ( organizamos internacionales- gobierno nacional)
presentan fluctuaciones, en tanto el PRANI, muestra una tendencia
ascendente en los tres aos considerados.
Es importante destacar, que este comportamiento en el gasto,
fluctuante en algunos casos, justamente en los momentos de crisis
econmica y estable en otro (fondos coparticipados), no condice, como
se ver a continuacin con la evolucin de los indicadores sociales.

3- La focalizacin y la pobreza.
Una discusin que sobrevuela la cuestin de los programas orientados
a la poblacin pobre es la tan mentada disputa programas focalizados vs
programas universales (Bustelo, E y Minujn, A, 1997; Castel,R, 1996,
Draive, 1994; Sthall, 1994, Isuani, 1992). Se sostendr aqu que en
trminos generales est discusin plantea una falsa dicotoma, ya que la
tensin no se presenta entre la realizacin de programas igualitarios para
toda la poblacin, independientemente de sus necesidades, o programas
que seleccionen a su poblacin de acuerdo a su gradiente de necesidades,
sino que la verdadera distincin pasa por la escisin de las prestaciones a la
poblacin pobre, de las prestaciones a los no pobres, y por la definicin del
sujeto de las polticas sociales.
Por ejemplo en Argentina, dadas las caractersticas de la poblacin,
las acciones de asistencia alimentaria no tienen porqu dirigirse a la
totalidad de la poblacin, el punto es que la misma se halla escindida de
una estrategia general de salud que discrimine positivamente a los
sectores con deficiencias alimentarias, por este motivo se tornan acciones
irregulares en que quien recibe la prestacin no se constituye en sujeto de
un derecho ante el Estado.
Hecha esta aclaracin, se sostendr que en el marco de las
caractersticas institucionales sealadas, la defensa de la focalizacin de las
acciones se convirti en elemento funcional a la situacin descripta, en
tanto legitim de alguna manera el desarrollo de numerosos programas de

escasa cobertura, y bajo presupuesto contribuyendo a la profundizacin de

la falsa dicotoma planteada y ocultando las deficiencias en materia de
coordinacin y definicin de lineamientos claros respecto de este grupo de
poblacin.
Por otra parte, un anlisis de la evolucin de los indicadores
relacionado con las modalidades de focalizacin, da cuenta del aumento de
la pobreza por ingresos y de la complejizacin de las caractersticas de la
poblacin en esta situacin, acompaada por una creciente desigualdad en
la distribucin de estos, en tanto las polticas de combate a la pobreza se
orientaron, por lo menos en un primer perodo, fundamentalmente a la
satisfaccin de las necesidades bsicas insatisfechas8 . En tanto en un
segundo momento (luego de 1995), con mayor claridad en el diagnstico,
se crearon nuevos programas tendientes a atender fundamentalmente la
pobreza por ingreso. Cabe aclarar que estos programas, no constituyeron
una reorientacin importante de recursos y polticas (sin desconocer la
necesidad de intervenir sobre las situaciones de pobreza estructural
tomaran en cuenta esta nueva situacin en forma complementaria) sino que
fueron

acciones

aisladas,

insuficientes

para

alcanzar

un

volumen

considerable de la poblacin afectada, lo cual deriv en un recorte excesivo

de la poblacin bajo programa y repercuti en su im pacto.
Desde fines de la dcada del 70 y principios de la del 80 se comienza
a percibir en Argentina un proceso de complejizacin de la pobreza
caracterizado fundamentalmente por el aumento de la incidencia, intensidad
y heterogeneizacin de la pobreza atribuible fundamentalmente a la prdida
de ingresos9 , el que se demuestra en numerosos trabajos (Beccaria, 1994;
Golbert y Tenti; 1994; Minujin y Kessler, 1995).
8

En la Argentina una de las modalidades de clculo de la poblacin en situacin de

pobreza son las necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Desde esta perspectiva se
consideran pobres a los hogares que cumplen por lo menos una de las siguientes
condiciones: a) Hacinamiento: ms de tres personas por cuarto de uso exclusivo
del hogar; b) hogares en vivienda de tipo inconveniente; c) hogares en viviendas
sin retretes con descarga de agua, d) hogares con algn nio entre 6 y 12 aos que
no asiste a la escuela; e) hogares cuyo jefe de hogar tenga educacin primaria
incompleta y una relacin de 4 o ms personas por miembro ocupado.
9

La pobreza por ingresos se determina

pobreza. sta representa el ingreso mnimo
canasta bsica de consumo alimentario y
personas que no alcanzan este nivel mnimo

a travs del mtodo de lnea de

que permite al hogar acceder a una
no alimentario. Aquellos hogares y
de ingreso -o lnea de pobreza- son

Sin embargo concentrndose en el perodo aqu seleccionado y siguiendo

a Artemio Lpez (1999) se puede considerar que se produjo un
empeoramiento de del ingreso a) de los hogares pobres por ingresos
(cayendo muchos de ellos debajo de la lnea de indigencia) y b) de hogares
que pueden denominarse de clase media baja que cayeron por debajo de la
lnea de pobreza, tal como puede observarse en el siguiente cuadro:

Evolucin de la poblacin y los hogares pobres e indigentes en el Gran

Buenos Aires, perodo 1980-1998 (en porcentajes)

Hogares pobres
Hogares
pobres
indigentes
Poblacin pobre
Poblacin
pobre
Indigente

1989 1990
38,3 25,3
10,5 3,9

1991
16,3
2,4

1992
13,7
2,5

1994
14,2
3,0

1995
18,2
4,8

1997
19,0
5,0

1998
18,2
4,5

47,3
16,6

21,5
3,0

17,8
3,2

19,0
3,5

24,8
6,3

26,3
5,9

25,9
6,9

33,7
6,7

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.

De acuerdo a estos datos1 0 , se observa un pico mximo de ms del
47% de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza en 1989 como
producto de la hiperinflacin. Esta proporcin desciende por efecto del Plan
de Convertibilidad, hasta alcanzar el 17,8% en 1992. Comienza a ascender
nuevamente desde 1994, alcanzando al 26,3% en 1997, y se sita en el
25,9% en 1998. De acuerdo con Lpez (1999) en la ltima dcada se
identifican tres ciclos de ascenso de la pobreza por ingresos bien definidos:
1) 1989-91 atribuible a las crisis inflacionarias; 2) 1994-96 producto del
aumento del desempleo; 3) 1996-98 producto de la precarizacin laboral y
deterioro del salario.
Esta cada en la pobreza de una proporcin cada vez ms importante
de la poblacin y de los hogares, rompe con la tradicin de movilizacin
social ascendente, va insercin en el mercado laboral, preponderante en
Argentina por ms de 40 aos. sta ha dado cuenta del surgimiento de un
nuevo sector social llamado pauperizados o nuevos pobres(Beccaria,
considerados pobres. Para una familia tipo del Gran Buenos Aires, la lnea de
pobreza estara situada aproximadamente en $480 mensuales. Cabe destacar, no
obstante, que la lnea de pobreza se recalcula en cada nuevo relevamiento de EPH.
10
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC), 1998.

1994; Minujin y Kessler, 1995) compuesto por la poblacin con ingresos

por debajo de la lnea de pobreza que no presenta necesidades bsicas
insatisfechas. Este sector constituye un estrato hbrido, que combina
caractersticas sociales, culturales

y simblicas similares a la clase media

con niveles de ingreso similiares a los pobres estructurales. Desde 1989, se

estima que los nuevos pobres en el Gran Buenos Aires oscilan entre el 15 y
20% de la poblacin (SIEMPRO, 1997).
Esta situacin es una de las consecuencias del aumento de la
desigualdad en la distribucin del ingreso, entre cuyas causas se
encuentran, la reduccin de los salarios, la precarizacin laboral y al
concentracin de los sectores ms dinmicos de la economa (Beccaria,
1994; Azpiazu, Basualdo, Khavisse, 1989; Acua y Smith,1996; Torre,
1998). As mientras en 1975 el 10% ms pobre de la poblacin del Gran
Buenos Aires perciba el 3,1% del ingreso, el 10% ms rico perciba el
24,6%, en 1991 el 10% ms pobre perciba el 2,4% y el 10% ms rico el
34,6% y en 1999 el 10% ms pobre perciba el 1,5% del ingreso, en tanto
el 10% ms rico ascenda al 36,3%. En la dcada del 90 se observa un
fuerte incremento de la distancia entre el primer y el dcimo decil: mientras
en 1991 el 10% ms rico perciba 14,4 veces ms que el 10% ms pobre,
en 1999 esa brecha es de 24,2 veces (lpez, 1999).
Tanto el desempleo como la precarizacin laboral son dimensiones
que explican este escenario. De acuerdo con datos del SIEMPRO, entre
1989 y 1997 se observa un aumento del 46% de los asalariados en
situacin precaria 1 1 , incremento que en las microempresas lleg al 107%.
En vista de estas tendencias se puede afirmar entonces, que gran parte del
empleo asalariado que se crea en este lapso de tiempo corresponde a
ocupaciones precarias. Si bien el PBI crece un 8,9% entre 1991-94, el
empleo aumenta slo hasta 1993 ( Corts y Marshall, 1999), ao a partir
del cual la tasa de desempleo alcanza los dos dgitos, presentando su pico
en 1995 con el 17,5%, que se reduce luego levemente hasta alcanzar el
14,9% en 1997, no igualndose hasta el momento el 7,6% de 1989 ( cifras
tomadas de Corts y Marshall, 1999, en base a EPH).
11

Se entiende por "empleo precario" a los regidos por contratos por tiempo
determinado o modalidades promovidas de empleo, que eximen del pago de cargas
sociales, entre otros.

No obstante estos indicios, la opcin elegida fue la de los programas

de combate a la pobreza, que con las caractersticas descriptas, tuvieron
escaso o casi nulo impacto, por dos razones fundamentalmente: a) la
consideracin tarda de la complejizacin de las caractersticas de la
pobreza, y b) las caractersticas institucionales consideradas: el carcter
residual, la fragmentacin y dispersin, as como el escaso presupuesto, a
las que la opcin de focalizacin implementada era funcional.
En este sentido, en un primer momento estos los programas se
centraron en el mejoramiento de la infraestructura, vivienda, agua,
infraestructura comunitaria, de este sector de poblacin, operando por lo
tanto a contramano de los diagnsticos que situaban las causas del
aumento de la pobreza en el deterioro de los ingresos. El programa
emblemtico de este momento ha sido el Programa Federal de la
Solidaridad (PROSOL), dependiente del Ministerio de Salud y Accin Social,
implementado a partir de 1992, que pretendi nuclear en una misma
operatoria

diferentes

lneas

de

trabajo

orientadas

superar

las

necesidades bsicas insatisfechas. Estas lneas eran: Infraestructura

comunitaria (salas de salud, centros comunitarios, etc); polos productivos;
microemprendimentos, extensin de redes (agua, luz, etc), mejoramiento
de vivienda, capacitacin.
Posteriormente, a partir de 1993, identificada la prdida y deterioro
del empleo y los ingresos como base de las situaciones de pobreza, se
comienzan a desarrollar una batera de programas de empleo y capacitacin
laboral. Estos consisten bsicamente, en la creacin de empleos subsidiados
y el dictado de cursos de capacitacin laboral para los grupos de poblacin
considerados ms vulnerables en su insercin en el mercado laboral:
jvenes, jefes de hogar mayores de 45 aos, etc. Algunos de estos
programas son pioneros, en tanto se han financiado con crditos otorgados
por los organismos multilaterales de crdito como Banco Mundial y el BID (a
partir de la decisin poltica de contraer este tipo de obligaciones para
solventar

programas

sociales).

Los

principales

ejemplos

de

estas

modalidades de acciones son :

1993- 94 Programa Intensivo de Trabajo (PIT), Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Consistente en la asignacin

de un subsidio destinado a desocupados (preferentemente jefes

de hogar) que se desempeen en proyectos de infraestructura
municipales o de organizaciones comunitarias.
1995- PRENO y PROAS, (MTSS) son programas con la misma
lgica que el anterior, el primero cofinanciado con las provincias y
el segundo a cargo totalmente del nivel central del estado.
1996-97-98-99 Trabajar, Trabajar II, Trabajar III, Servicios
Comunitarios (MTSS). Programas cuyo objetivo explcito es la
transferencia de ingresos a trabajadores desocupados a cambio de
la participacin en un proyecto comunitario administrado por
municipios u organizaciones de la sociedad civil.
1993-99 Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva,
dependiente

del

Ministerio

de

Economa

hasta

1996

posteriormente del MTSS, el cual constaba de tres componentes

cursos de capacitacin para mejorar la empleabilidad de los
jvenes, capacitacin para microempresas y capacitacin para la
bsqueda de empleo.
Por su parte, a partir de 1992, los Ministerios tradicionalmente
vinculados con las polticas sociales universales como Educacin y Salud,
disean programas focalizados a poblacin con necesidades bsicas
insatisfechas. Este es el caso del Plan Social Educativo y del Programa
Materno Infantil y Nutricin (PROMIN) respectivamente, el segundo con
financiamiento internacional. Sin embargo, ms all de la identificacin ms
acabada de la complejidad de la pobreza de cada vez ms amplios sectores
de la poblacin, el tenor de las acciones desarrolladas no supuso un criterio
de complementacin entre pobreza por ingreso y pobreza estructural.
En sntesis, en un segundo momento , ms all de la identificacin de
las principales caractersticas de la pobreza, la reorientacin de estos
programas fue marginal y no supuso la definicin de una nueva estrategia
articulada, lo cual se atribuye al carcter residual de los mismo en la
agenda

del

gobierno,

como

se

ha

analizado

anteriormente.

Esta

reorientacin se bas fundamentalmente en la creacin de nuevos

programas

paliativos, que sin embargo, no atendan a las causas de la

complejizacin de la pobreza y de las prdidas de ingresos como el aumento

de la precarizacin y el desempleo. La puesta en funcionamiento del

Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI) en 1996 en la rbita de la
Secretara

de

Desarrollo

Social

como

forma

de

compensar

los

desequilibrios provocados por la coparticipacin directa de los fondos de los

programas POSOCO y PROSONU a las provincias, o la ampliacin de la
cobertura del Programa Trabajar, entre otros, responden a este objetivo.
En consonancia con la hiptesis aqu propuesta, y en un marco de
aumento significativo del desempleo, ms all de los programas antes
nombrados, no se observan acciones de alto grado de generalidad como la
flexibilizacin de las condiciones de ingreso al beneficio del Seguro de
Desempleo, establecido por la Ley 24013 en 1991. Por ejemplo para 1997
(con el antecedente de una tasa de desempleo del 17,3% en octubre de
1996), de acuerdo con datos de la Base de Datos de Programas Sociales
del SIEMPRO (1997) se proyectaban 100.000 beneficiarios del seguro de
desempleo y 300.000 aproximadamente de los programas Trabajar I y II y
Servicios Comunitarios.
Cabe aclarar que no obstante sealarse aqu la carencia de este tipo
de programas para adecuarse a las nuevas caractersticas de la pobreza,
no se est abogando por el abandono de la pobreza estructural como
objetivo de las intervenciones (o la pobreza por ingresos). Simplemente se
quiere destacar que sta, si bien no puede dejarse de lado, no es la nica
medida representativa de la pobreza en el pas perodo analizado, razn por
la cual se hace referencia a la necesidad de que estos criterios se
complejizan habida cuenta de los cambios descriptos.

El ejemplo : los programas alimentarios materno-infantiles.

Bricolage de acciones para las mismas poblaciones.
El cuadro que a continuacin se presenta, da cuenta de las
caractersticas sealadas: escasa poblacin atendida, y priorizacin de la
focalizacin por NBI, cuando las caractersticas de la pobreza se
complejizan.

Programas alimentarios nutricionales materno- infantiles: tipos y

cantidad de beneficiarios, 1997.
Programa

Beneficiarios

Cantidad Proyectada

Comedores: nios de 2 a 14 270.000

Alimentario aos con NBI.
Infantil.
Refuerzo: nios de 2 a 5 aos 215.000
con NBI.
Programa
Social Nios pobres de 2 a 14 aos. 2.700.000
Nutricional (PROSONU)
Programa
Nutricional
(PRANI)

Programa
Infantil (PMI)

Programa
Infantil
y
(PROMIN)

Materno Nios desnutridos de 0 a 6 108.738

aos.
Embarazadas con NBI

195.000

Nios de 0 a 2 aos con NBI

347.000

Adolescentes con NBI

566.014

Materno Nios y mujeres en edad frtil 1.100.000

Nutricin en
zonas
con
alta
concentracin de NBI.

Fuente: Secretara de Desarrollo Social, SIEMPRO, Base de Datos de

Programas Sociales, 1997.
Suponiendo que cada uno de los beneficiarios reciba solo una
prestacin, estos programas alcanzaran a 5.501.752 madres y nios en
situacin de pobreza, sobre un total general de poblacin entre 0 y 14 aos,
estimado para 1995 de 10.047.650 (INDEC).
Por su parte, la Encuesta sobre condiciones de vida y acceso a
programas y servicios sociales, realizada por el INDEC y la Secretara de
Desarrollo Social en 1997, muestra que los programas de atencin a nios
de 0 a 2 aos alcanzan una cobertura del 24,5% (39,9% del primer quintil
de ingresos) de la poblacin entre 0 y 2 aos en el caso de complemento de
leche y control mdico, que desciende al 13,6% (25% en el primer quintil
de ingresos) en la provisin de leche y control mdico a las embarazadas.

Conclusiones

Tal como describe Sonia Fleury (1999) en la dcada del 90 en

Amrica Latina, las polticas sociales presentan modificaciones en sus
modalidades de ejecucin. Entre las ms importantes se identifican:
a) el cambio en el rol del estado, que de ejecutor pasa a actuar como
financiador o regulador de las acciones ejecutadas por los
gobiernos subnacionales, el mercado o las organizaciones de la
sociedad civil;
b) el cambio en las modalidades de financiacin y asignacin de
recursos que tiende a transferir el solvento de parte de los
servicios sociales

a los propios beneficiarios a partir de su

capacidad econmica individual, en consonancia con la tendencia a

subsidiar la demanda en lugar de la oferta;
c) de las modalidades de gestin que tienden a superar los
programas focalizados independientes de las polticas sectoriales
para incorporarlos como mecanismos de discriminacin positiva al
interior de los mismos.
No obstante, en el caso de los programas focalizados la evidencia
Argentina demuestra un doble proceso, por una parte luego de 1991 desde
los ministerios sectoriales tradicionales se impulsan programas focalizados,
pero a la vez se crea un rea, la Secretara de Desarrollo Social ,
dependiente de la Presidencia de la Nacin, con responsabilidades
especficas en el combate a la pobreza.
Como ha intentado desarrollarse a lo largo del presente trabajo, las
polticas de combate a la pobreza han presentado como caracterstica su
carcter marginal en la agenda del gobierno, agravada por la imposibilidad
de dar cuenta del fenmeno de complejizacin de la pobreza, particularidad
, que entendida como deficiencia de diagnstico, est vinculada a la vez
con la importancia de estas cuestiones en la agenda del gobierno.
Esta situacin se atribuye bsicamente, siguiendo la tesis de Rosala
Corts y Adriana Marshall (1999) a que esta dimensin de las polticas
sociales no tenan importancia estratgica para la consolidacin del modelo
econmico, como si la tuvieron las orientadas a la regulacin del mercado
laboral y la seguridad social.

Por lo tanto puede afirmarse que este grupo de programas tuvo un

carcter residual y cosmtico, en tanto el gobierno demostr capacidad,
habilidad y decisin para el impulso, consenso y consecucin de los
lineamientos estratgicos de la poltica econmica emprendida, lo el que se
manifiesta en:
a) La falta de definicin de una poltica coherente al respecto, lo cual
se manifiesta bsicamente a travs de la fragmentacin de
acciones y poblacin, con un crecimiento exponencial de los
programas implementados, que pasan de 14 antes de 1992 a 60
en 1997. Si bien pueden identificarse dos momentos diferenciados
antes y despus de la Secretara de Desarrollo Social, en que se
asume la pobreza como cuestin estructural, la lgica de
fragmentacin persiste y se agrava al interior de sta y entre
dependencias con injerencia en este tipo de programas. El caso de
los programas alimentarios nutricionales materno infantiles es
ilustrativo al respecto.
b) Los intentos fallidos de creacin de instancias de coordinacin por
no estar acompaados por el respaldo poltico necesario, as como
la conviccin sobre su pertinencia.
c) La transferencia total o parcial de responsabilidades en la materia
como

resultado

de

un

proceso

de

negociacin

poltica

interjurisdiccional a cambio de aceptacin de medidas funcionales

a la estrategia econmica. Proceso en el que la descentralizacin
del FONAVI y de los programas POSOCO y PROSONU, son un
cabal ejemplo.
d) Su exigua asignacin presupuestaria, que como porcentaje del
PBI no difiere significativamente de la asignacin a comienzos de
la dcada del 80.
e) Las caractersticas de la focalizacin que, por una parte no
acompa el proceso de complejizacin de la pobreza y por otra
parte constituye un rasgo funcional al carcter residual de estos
programas.

Cabe aventurar que otro de los factores que coadyuvaron al refuerzo

de estas caractersticas de los programas de combate a la pobreza (aunque
prcticamente no se ha mencionado en este trabajo), fue la carencia de
voz y precariedad de organizacin de sus principales beneficiarios. Estos
privados de sus instancias de representacin bsica, como fueron los
sindicatos, en vistas del aumento del desempleo y la precarizacin laboral,
no lograron constituirse en un actor estratgico capaz de reorientar, al
menos, algunos sus lineamientos y revertir algunas de sus caractersticas.
Finalmente se considera necesaria la referencia al algunos esfuerzos
realizados por los organismos involucrados, en el aumento de la
profesionalizacin de sus recursos humanos (lograda parcialmente, sin
embargo a travs de contratos temporales) y en la implementacin de
mecanismos de identificacin de beneficiarios, monitoreo y evaluacin de
programas. Algunas de estas iniciativas, en s auspiciosas, surgieron de las
prescripciones de los organismos internacionales de crdito en tanto
aumentaban su incidencia en el financiamiento de esta lnea de programas.
No obstante, sin desconocer su importancia en la gestin cotidiana, se
considera que son esfuerzos que no han logrado revertir la impronta de
estos programas, debido a las tendencias descriptas que signaron el
desarrollo de estas acciones entre 1989 y 1997.
Poder voltear la mirada y enmarcar las caractersticas de estos
programas en las prioridades polticas del gobierno, ha sido el objetivo del
presente trabajo, seguramente, no es el la nica mirada posible y es por
cierto acotada, no obstante esto, procura mirar un poco ms all de los
mismos, a los efectos de analizar en sintona con el refrn hasta dnde
pueden pedirse peras al olmo.

Bibliografa.
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Anexo 1:
Programas sociales dirigidos a la poblacin en situacin de pobreza y
sus organismos responsables, ao 1995 y 1997

1995
Organismo

Secretara de
Desarrollo Social
(24)

12

1997
Programa

Programa de Alimentacin
y Nutricin Infantil (PRANI)
Programa Huertas
12
(PROHUERTA)
Programa de Apoyo al
Desarrollo Productivo.
Acciones de la Direccin de
Prevencin y Emergencias
Sociales
Fondo Participativo de
Inversin Social (FOPAR)
Proyecto solidario
Programa de Atencin a
Menores en Condiciones
Especialmente Difciles
Programa de
Fortalecimiento de la
Sociedad Civil (PFSC)
Programas del Consejo del
Menor y la Familia
Proyecto de Integracin de
Comunidades Aborgenes
del Departamento Ramn
Lista (Formosa)
Subsidios Institucionales
Subsidios Personales
Apoyo Solidario a Mayores
(ASOMA)
Lotes con Servicio
Ncleos hmedos
Operatoria techo y trabajo.
Programa de vivienda y
mejoramiento ambiental
J.D.Pern
Programa de
Asentamientos Irregulares.
Programa de mejoramiento
habitacional en zonas
chagsicas.
Municipios II.
Programa de Desarrollo

Organismo

Secretara de
Desarrollo Social (23)

Programa

Programa de
Alimentacin y Nutricin
Infantil (PRANI)
Programa Huertas
13
(PROHUERTA)
Programa de Promocin
al Desarrollo Local
(PPDL)
Acciones del Instituto
Nacional de Asuntos
Indgenas (INAI)
Acciones de la Direccin
de Prevencin y
Emergencias Sociales
Fondo Participativo de
Inversin Social
(FOPAR)
Programa de
Fortalecimiento del
Desarrollo Juvenil
(PFDJ)
Programa de Atencin a
Grupos Prioritarios
(PAGP)
Programa de Atencin a
Grupos Vulnerables
(PAGV)
Programa de Atencin a
Menores en
Circunstancias
Especialmente Difciles
Programa de
Fortalecimiento de la
Sociedad Civil (PFSC)
Programas del Consejo
del Menor y la Familia
Proyecto Integral de
Comunidades
Aborgenes del
Departamento Ramn
Lista (Formosa)
Subsidios Institucionales
Atencin de Pensiones

De responsabilidad compartida con la Secretara de Agricultura, Ganadera y

Pesca.
13
De responsabilidad compartida con la Secretara de Agricultura, Ganadera y
Pesca.

Social en reas de
Frontera del NOA y NEA
con NBI (FONPLATA)
Programa de Accin
Integral para la
Socializacin de Menores
Marginados en el GBA
(PROAMBA)
Sistema de Informacin,
Evaluacin y Monitoreo de
Programas Sociales
(SIEMPRO)
Centro Nacional de
Organizaciones de la
Comunidad.( CENOC)

Ministerio de
Trabajo (9)

Capacitacin y formacin
profesional.
de Empleo de inters social
( PROEDIS)
de Empleo Privado (PEP)
Nacional de Pasantas
(PRONAPAS)
Nacional de Promotores
(PROCOL)
De asistencia solidaria
(PROAS)
De entrenamiento
ocupacional (PRENO)
Programa de Apoyo a la
Reconversin Productiva
(Proyecto Joven, Proyecto
Imagen, Proyecto
Microempresas)
Sistema Integral de
Prestaciones por
Desempleo

Ministerio de Trabajo
(16)

No Contributivas
Ayuda Directa a
Personas
Apoyo Solidario a
Mayores (ASOMA)
Mejoramiento de Barrios
Mejoramiento
Habitacional e
Infraestructura Social
Bsica- Programa 17
Programa de Desarrollo
Social en reas de
Frontera del NOA y NEA
con NBI (PROSOFA)
Programa de
Financiamiento a
Municipios
Programa de Accin
Integral para la
Socializacin de
Menores Marginados en
el GBA (PROAMBA)
Sistema de Informacin,
Evaluacin y Monitoreo
de Programas Sociales
(SIEMPRO)
Centro Nacional de
Organizaciones de la
Comunidad.( CENOC)
Capacitacin laboral
para un sector o rama
de actividad
Capacitacin para
apoyar el empleo
Desarrollo de Empleo
local II
Emprender
Forestar
Proempleo
Programa de apoyo a
talleres protegidos de
produccin
Programa de Ayuda a la
Reconversin de la
Esquila
Programa Talleres
Ocupacionales
Programa de Apoyo a la
Reconversin
Productiva (Proyecto
Joven, Proyecto
Imagen, Proyecto
Microempresas)
Programas especiales
de empleo

Ministerio de Salud
(4)

Programa Ampliado de
Inmunizaciones (PAI)
Programa Materno Infantil
(PMI)
Programa Materno Infantil y
Nutricin (PROMIN)
Programa Nacional de
Control de la Enfermedad
de Chagas

Ministerio de Salud
(6)

Ministerio Cultura
y Educacin (2)

Plan Social Educativo

Programa 1: Mejor
Educacin para Todos
Plan Social Educativo
Programa 2: Mejoramiento
de Infraestructura Escolar

Ministerio Cultura y
Educacin (3)

Instituto Nacional
de Servicios
Sociales para
Jubilados y
Pensionados (5)

Ministerio de
Economa (2)

PAMI Geritricos
PAMI Subsidios
Econmicos
PROBIENESTAR
PAMI, participativo.
PAMI emergencias.
Programa de Ayuda Social
para Provisin de Agua
Potable y Saneamiento
(PASPAyS)
Programa Social
Agropecuario (PSA)
(Secretara de Agricultura,
Ganadera y Pesca)

Instituto Nacional de
Servicios Sociales
para Jubilados y
Pensionados (3)

Ministerio de
Economa (3)

Proyectos especiales de
capacitacin
Servicios Comunitarios
Talleres ocupacionales
Trabajar II
Sistema Integral de
Prestaciones por
Desempleo
Programa Ampliado de
Inmunizaciones (PAI)
Programa Materno
Infantil (PMI)
Programa Materno
Infantil y Nutricin
(PROMIN)
Programa Nacional de
Control de la
Enfermedad de Chagas
Programa Nacional de
Lucha Contra los
retrovirus humanosSIDA - ETS
Programa de Lucha
contra el SIDA y
Enfermedades de
Transmisin Sexual
(LUSIDA)
Plan Social Educativo
Programa 1: Mejor
Educacin para Todos
Plan Social Educativo
Programa 2:
Mejoramiento de
Infraestructura Escolar
Programa Nacional de
Becas de Retencin
Escolar
PAMI Geritricos
PAMI Subsidios
Econmicos
PROBIENESTAR

Programa de Desarrollo
Rural de las Provincias
del Noreste Argentino
(PRODERNEA)
(Secretara de
Agricultura, Ganadera y
Pesca)
Programa de Ayuda
Social para Provisin de
Agua Potable y
Saneamiento
(PASPAyS)

Gobiernos
provinciales (3)

Ministerio del
Interior (1)

Comisin de
Tierras Fiscales
Nacionales (1)

Polticas Sociales
Comunitarias (POSOCO)
Programa Social
Nutricional (PROSONU)
Fondo Nacional de la
14
Vivienda (FONAVI)
Programas de
Rehabilitacin para
Inundaciones (PREI)Subprograma de Vivienda

Programa Arraigo

Gobiernos
provinciales (3)

Ministerio del Interior

(2)

Comisin de Tierras
Fiscales Nacionales
(1)

Programa Social
Agropecuario (PSA)
(Secretara de
Agricultura, Ganadera y
Pesca)
Polticas Sociales
Comunitarias
(POSOCO)
Programa Social
Nutricional (PROSONU)
Fondo Nacional de la
15
Vivienda (FONAVI)
Dinamizacin
Productiva Regional
(DPR)
Programas de
Rehabilitacin para
Inundaciones (PREI)Subprograma de
Vivienda
Programa Arraigo

Fuente: elaboracin propia, en base a la Base de Datos de Programas Sociales,

SIEMPRO, 1995, y 1997.

14

En estos tres programas, el control de la ejecucin presupuestaria est a cargo

de la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin.
15
En estos tres programas, el control de la ejecucin presupuestaria est a cargo
de la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin.

Variacin del nmero de programas dirigidos a poblacin en situacin

de pobreza entre 1995 y 1997 por organismo responsable.

Dependencia

Variacin en
el nmero de
programas
(97-95)
Secretara de Desarrollo Social
-1
Ministerio de Trabajo
+7
Ministerio de Salud
+2
Ministerio de Educacin
+1
Instituto Nacional de Servicios Sociales -2
para Jubilados y Pensionados
Ministerio de Economa
+1
Gobiernos provinciales
0
Ministerio del Interior
+1
Comisin de Tierras Fiscales Nacionales 0
Fuente: elaboracin propia en base a Gua de Programas Sociales Nacionales 1995
y 1997 SIEMPRO, SDS.