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Ps-Guerra Fria:
Implicaes para a
Segurana
Internacional e para a
ONU*
Juliana Bertazzo**
Introduo
* Artigo recebido em agosto de 2008 e aprovado para publicao em maio de 2010. A autora agradece Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) pelo apoio financeiro.
** Doutora em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e pesquisadora
da Berghof Foundation for Conflict Studies. E-mail: jbertazzo@gmail.com.
CONTEXTO INTERNACIONAL
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as importantes para este fenmeno. As teorias das alianas e as teorias das instituies e organizaes, apresentadas a seguir, oferecem-nos elementos para analisar as mudanas pelas quais ainda passa a OTAN, e que refletem uma mudana mais ampla em conceitos de
segurana internacional.
Alm disso, uma anlise jurdica do papel da OTAN na manuteno
da paz internacional, tambm realizada neste trabalho, lana luz sobre as consequncias do fenmeno de sua atuao global e sua crescente autonomia em relao ao Conselho de Segurana da ONU.
Esta situao tem dois problemas fundamentais: primeiro, a autonomia da OTAN enquanto organizao vai de encontro s previses do
direito internacional para a atuao de agncias regionais de segurana; segundo, tampouco se justifica o envolvimento da OTAN enquanto aliana militar em operaes de manuteno de paz, pois
nesse caso ela no parte em um conflito armado.
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os Estados latino-americanos pegaram carona sob a influncia do poder dos Estados Unidos e esperaram que este pas agisse em favor da
segurana de cada um dos aliados do continente. No houve sequer
um mimetismo do comportamento da Frana, da Gr-Bretanha ou da
China, descrito por Goldstein (1995). Tal atitude seria irracional de
acordo com a teoria do equilbrio de poder, pois, antes de qualquer
outra considerao, o prprio aumento do poder dos Estados Unidos
deveria representar uma ameaa aos seus vizinhos, que deveriam tentar prover a prpria segurana ou ento buscar uma aliana com a
Unio Sovitica.
A teoria do equilbrio de ameaas, desenvolvida por Stephen Walt
(1988), capaz de explicar at mesmo tal comportamento anmalo
dos latino-americanos. Segundo esta teoria mais geral, o poder apenas uma das fontes de ameaas aos Estados. O grau em que um Estado ameaa o outro o produto de seu poder agregado, proximidade
geogrfica, capacidade ofensiva e agressividade de suas intenes.
Desequilbrios de ameaas, e no apenas de poder, promoveriam a
formao de alianas contra o Estado mais ameaador.
No caso da Amrica Latina, as intenes dos Estados Unidos no
eram vistas como agressivas. Mesmo tendo realizado vrias intervenes, direta ou indiretamente, nos pases da regio, a conteno
do comunismo era um objetivo declarado dos Estados Unidos, e que
ia ao encontro dos interesses das elites dominantes locais em toda a
regio. Isso porque tal poltica preservaria sua posio dominante,
que seria provavelmente abalada pela instalao do comunismo.
Walt (1988) afirma, contudo, que os Estados Unidos erraram ao considerar que as questes ideolgicas fossem determinantes para o alinhamento. De fato, coalizes sempre foram possveis entre Estados
de estruturas internas diferentes, e muitas vezes mantidas mesmo
quando as estruturas internas se alteravam.
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A OTAN enquanto
Organizao
Vimos que a OTAN uma aliana militar que se funda sobre um tratado de segurana coletiva, o qual, por sua vez, indica a criao de
uma organizao internacional com o objetivo de manter a paz e a
segurana entre seus membros e a democracia dentro deles
(WALLANDER, 2000). Alm da questo militar, o Tratado de
Washington tambm menciona condies polticas e at econmicas
para a estabilidade e a paz entre os aliados e prope a criao de um
frum e outras estruturas para que eles coordenem polticas. Como
lembrado h pouco, esse texto j continha as clusulas de seu possvel encerramento: previa uma reavaliao de seus termos aps dez
anos em vigor e, aps vinte anos de vigncia, estava tambm prevista
a possibilidade de denncia por parte de qualquer um dos membros.
Este tratado, entretanto, nunca recebeu uma denncia ou emenda, e
mesmo com uma mudana de cenrio, o fim da Guerra Fria, apenas
registrou a adeso de novos membros. Somados, o total de novos
membros maior que o nmero original de doze Estados fundadores.
Alm disso, a expanso da OTAN teve um sentido claro de abrigar
sob sua proteo o territrio do arranjo anteriormente adversrio, o
Pacto de Varsvia, com a notvel exceo da Federao Russa.
Algumas alianas podem continuar a existir apenas enquanto tratados, pblicos ou secretos, mas perdem seus efeitos em geral com a
falta de compromisso dos membros. Um exemplo o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), ou Pacto do Rio, que no
o documento que serviu como carta para a criao da Organizao
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dos Estados Americanos (OEA).
Esperava-se que a Aliana Atlntica no sobreviveria ao fim do conflito, pois os prprios membros veriam-na como irrelevante. As organizaes, contudo, tendem a permanecer. No estudo da OTAN, portanto, a sua dimenso institucional e organizacional, estabelecida
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desde a fundao da aliana militar, pode ser a chave para a compreenso de sua permanncia e de seu novo papel ao fim do conflito
bipolar.
Embora o ambiente ps-Guerra Fria tivesse gerado um desequilbrio
de poder favorvel aos aliados da OTAN, esta no se dissolveu. Todas
as demais previses dos neorrealistas, apoiados na teoria das alianas, se concretizaram: a OTAN de fato cortou custos, de certa forma
renacionalizou a defesa5 e seus membros buscaram outras formas de
cooperao internacional, notadamente, dentro da Poltica Europeia
de Segurana e Defesa (PESD). A teoria organizacional prev que os
interesses da instituio, mais que os dos membros, devem manter
seu funcionamento quando ela se encontra neste tipo de situao. Robert B. McCalla (1996) mostra que os membros tambm tm o desejo
de manter uma organizao existente, ao invs de criar uma nova (o
que implicaria em custos extras) para cumprir novas tarefas.
Em seu estudo sobre a permanncia da OTAN, Robert McCalla
(1996) prope trs nveis de anlise: 1) a dinmica do comportamento da OTAN enquanto organizao; 2) a relao entre seus membros
dentro do regime de segurana que envolve a OTAN; e 3) as polticas
domsticas de seus membros. Quanto ao comportamento da OTAN,
o autor destaca, entre as vrias mudanas que a organizao sofreu,
uma mudana de objetivo: ela deixa de se preparar para reagir a um
ataque de um adversrio claramente definido para se voltar conteno de conflitos localizados, ao apoio defesa civil na ocasio de
emergncias e luta contra o terrorismo.
A OTAN passou por todas as posies possveis para organizaes
em face de mudanas fundamentais: negao da mudana, afirmao
prpria e adaptao. Um exemplo da negao da mudana que a
Rssia permaneceu como uma ameaa aos aliados no conceito estratgico da organizao, mesmo com o fim da Unio Sovitica.
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Podemos dizer, contudo, que a posio mais importante para sua persistncia tenha sido a adaptao. Afirmar que a ameaa do arsenal sovitico ainda era preocupante no sustentaria uma aliana daquela
magnitude: a OTAN teve que mudar seu comportamento e logo
transformou o ex-adversrio em aliado, quando foras russas integraram uma misso da OTAN na Bsnia-Herzegovina. importante
lembrar que a Rssia j integrava, desde a dtente, um arranjo de cooperao com os pases-membros da OTAN, a Conferncia para Segurana e Cooperao na Europa (CSCE), que se tornou uma organizao (identificada como OSCE) aps o fim da Guerra Fria.
O Tratado de Washington no menciona a Unio Sovitica como
ameaa, indicando apenas um possvel ataque armado ou fatores
que afetem a paz e a segurana dos membros, ou seja, no identifica
um inimigo em particular (OTAN, 1949). Pode-se, ento, afirmar
que, de certa forma, a OTAN continua mantendo sua misso principal de preservar a segurana de seus membros, ainda que o contexto
mundial e, principalmente, as ameaas segurana de seus membros
tenham mudado radicalmente. Aqui est uma abertura para a incluso de novas misses. Prova disso que, no discurso dos membros,
figura como um dos objetivos precpuos da OTAN a estabilidade internacional em um sentido mais amplo, alm da mera estabilidade inter alia.
J a teoria institucional v a OTAN como parte de uma ampla relao
entre seus membros, que abrange vrios assuntos e se d em vrios
nveis. Tal relao est baseada em normas e regras implcitas e explcitas, ou seja, constitui um regime. A literatura de regimes clara
quanto aos benefcios que eles podem trazer, sendo o principal deles
a reduo da insegurana dos atores, por meio do aumento do custo
de uma ao desviante das regras. Em uma Europa historicamente dividida entre mltiplas rivalidades, esse benefcio sensvel
(DUFFIELD, 1992). Quanto aos constrangimentos, podemos dizer
que os Estados Unidos conseguiram manter sua supremacia como l102
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A atuao da OTAN no
ps-Guerra Fria
Apesar de poder ser considerada uma organizao regional de segurana, desde o fim da Guerra Fria a OTAN tem incrementado sua rea
de atuao, para alm do que dispe o Captulo VIII da Carta das Naes Unidas. O artigo 52 deste captulo permite a criao de tais
agncias para a ao regional, desde que sob os princpios e propsitos da ONU (ONU, 1949, art. 52).
No texto deste documento, fica estabelecido que as organizaes regionais de segurana devem tentar resolver disputas locais entre seus
membros antes de lev-las ao Conselho de Segurana da ONU, e que
este poder utiliz-las para fazer cumprir suas decises. Contudo, o
artigo 53 prev que nenhuma medida coercitiva poder ser tomada
por estas agncias sem autorizao prvia do Conselho de Segurana, salvo medidas contra Estados considerados inimigos segundo o
artigo 107 da mesma Carta, ou seja, os Estados inimigos de qualquer
signatrio da Carta durante a Segunda Guerra Mundial (ONU, 1949,
art. 53).
O envolvimento da OTAN em operaes de paz e de ajuda humanitria um dos pontos mais controversos da nova fase da Aliana. Como
a organizao tem carter de uma aliana puramente militar, suas
operaes no possuem componente civil. Alm disso, com questionvel legitimidade, desde a primeira ocasio do emprego das foras
armadas da OTAN em misses de paz, em apoio a uma operao da
ONU na Bsnia-Herzegovina, a OTAN adquiriu uma relativa inde104
pendncia em relao ONU. Apesar de vrios questionamentos sobre a sua atuao expedicionria, em funo de seu carter regional
de adeso restrita, a maior parte das operaes da OTAN no partiu
de iniciativa prpria, mas sim de pedidos externos. A OTAN j atendeu, inclusive, um pedido de interveno vindo diretamente de um
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chefe de Estado no-membro, o Paquisto, e j atuou repetidamente
na frica atendendo pedidos da Unio Africana (UA).
Ao final de 2008, a OTAN mantinha sete operaes em andamento
(OTAN, 2008a), o que corresponde a aproximadamente metade do
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nmero de operaes mantidas no mesmo momento pela ONU.
Enquanto as operaes da ONU esto dispersas entre os cinco continentes, a OTAN no se restringe ao territrio dos pases-membros
nem Europa e opera atualmente tambm na frica, no Oriente Mdio e no sul da sia, conforme mostra a Tabela 1.
Tabela 1
Lista Completa das Operaes da OTAN em Andamento
(Dezembro/2008)
Operao
Localidade
ISAF
Afeganisto
SFOR*
Bsnia-Herzegovina
Allied Provider
Somlia
Allied Harmony*
Macednia
NTM-I
Iraque
KFOR
Kosovo
Active Endeavour
Mediterrneo
* Estas operaes persistem, ainda que as misses de paz tenham se encerrado oficialmente. A
OTAN mantm quartis-generais em Sarajevo e Skopje para dar suporte s operaes da Unio
Europeia instaladas nesses pases.
Fonte: OTAN (2008a).
interessante notar que apenas uma das operaes da OTAN em andamento em 2008 envolve claramente o princpio de segurana coletiva. A primeira evocao desta clusula na histria da Aliana aconteceu em resposta aos ataques terroristas realizados no territrio dos
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Figura 1
Grficos Comparativos do Nmero de Operaes de Paz da ONU
Encerradas e em Andamento
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Figura 2
Grficos Comparativos do Nmero de Operaes de Paz da OTAN
Encerradas e em Andamento
apoio OTAN para sua operao de paz em Darfur, tambm por meio
de uma carta. A OTAN consultou a Unio Europeia e a ONU para de109
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A Questo da Legitimidade
A participao da OTAN em operaes militares fora do territrio
dos Estados-membros e alm da clusula de defesa coletiva contra
um agressor por si s j coloca uma srie de questes controversas
para o cenrio da segurana internacional. Uma complicao adicional surge quando esta Aliana deixa de se submeter autorizao do
Conselho para iniciar operaes, ainda que de alegado carter humanitrio. Quando chefes de Estado passam a solicitar intervenes di110
retamente OTAN, cria-se um precedente no relacionamento internacional que questiona o critrio regional ou subsidirio reservado s
organizaes regionais de segurana no ordenamento internacional.
Este novo padro de comportamento da OTAN, por exemplo, j foi
assumido pela Unio Europeia.
Conforme o estudo realizado por Albane Geslin (2005), este problema de legitimidade tem como causa tanto a atitude das organizaes
internacionais de segurana, quanto a do prprio Conselho de Segurana. Ao contrrio do que determina a Carta das Naes Unidas, as
organizaes regionais de segurana no necessariamente pedem autorizao prvia ao Conselho de Segurana para adotar medidas coercitivas. Por seu lado, o Conselho de Segurana evita, em suas resolues, recorrer especificamente s organizaes regionais de segurana na concesso de mandatos para aes militares.
No caso da interveno internacional no Afeganisto, em termos legais a OTAN atua como uma coalizo multilateral com mandato da
ONU. A partir de um perodo de comando rotativo com envolvimento individual dos Estados-membros, a OTAN s passa a assumir o
controle operacional dois anos aps o incio da operao ISAF.
Este problema prtico abre espao tanto para aes ilegais das organizaes quanto para a perda de autoridade do Conselho de Segurana. Para tentar legitimar suas aes, as organizaes recorrem a habilitaes implcitas, em geral referentes aos membros da ONU e
que so estendidas s organizaes em decorrncia de suas prprias
interpretaes do texto de resolues adotadas pelo Conselho de
Segurana.
Para a interveno da OTAN em Kosovo, por exemplo, este tipo de
tentativa de legitimao falhou, j que na Resoluo em questo no
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h a autorizao para o recurso fora (GESLIN, 2005, p. 35-36). J
para uma ao derivada da solicitao direta de um chefe de Estado
para que a OTAN realizasse uma operao militar, como aconteceu
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no caso do Paquisto, por exemplo, a legitimidade poderia advir simplesmente do consentimento. Tal consentimento pode, contudo, ser
questionado, j que difcil determinar a existncia de constrangimentos anteriores ou at posteriores delegao de poder em favor
de um interventor.
Outras organizaes regionais, tais como a Unio Africana, possuem
maior coordenao com a ONU, o que ficou evidenciado at mesmo
em ocasies nas quais a UA solicitou o apoio da OTAN para a AMIS,
sua operao de paz na Somlia (AFRICAN UNION, 2004). Esse
apenas um exemplo da atividade consistente com os princpios da
Carta, que refora a afirmao de Geslin (2005, p. 37): somente a
habilitao [dada pelo Conselho de Segurana] pode conferir interveno coercitiva de uma organizao regional um fundamento
jurdico.
Algumas Concluses
Aps o fim da Guerra Fria, a OTAN, considerada ao mesmo tempo
uma aliana militar e uma agncia de segurana regional, comea a
participar de operaes militares fora dos territrios de seus membros e em misses no motivadas pela segurana coletiva destes. Na
tentativa de explicar a permanncia da OTAN no ps-Guerra Fria e
sua transformao, este artigo ressaltou o seu carter dual, de aliana
militar e organizao de segurana, e analisou os dados sobre sua
participao em operaes militares.
As teorias sobre as alianas analisam arranjos localizados e ad hoc.
Sua preocupao central explicar a formao e a coeso, mas no a
possvel persistncia das alianas na forma de instituies. A teoria
realista, que domina a produo acadmica sobre as alianas, tende a
basear suas explicaes sobre a manuteno prolongada destas de
forma simples: em funo da persistncia de uma ameaa comum
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O problema da legitimidade ocorre quando se verifica que esta capacidade no est disposio apenas da ONU, nem restrita ao espao
regional, mas tem alcance global para atender unilateralmente aos interesses dos membros e eventualmente de terceiros, de forma bilateral. Tendo em vista a atuao recente da OTAN no cenrio de segurana internacional, possvel, ento, afirmar que uma reforma do
Conselho de Segurana, e at mesmo da prpria ONU, no poder
prescindir de instrumentos que mantenham a sua responsabilidade
primordial sobre a paz internacional.
Notas
1. Outro forte motivo para a criao da OTAN foi, sem dvida, a garantia da resoluo pacfica das controvrsias entre os aliados na Europa, um continente
marcado por grandes guerras.
2. Existe uma diferena importante entre uma estratgia de dissuaso e uma
estratgia defensiva: nesta, um ator capaz de desencorajar o ataque de um
agressor porque ameaa oferecer uma forte resistncia em sua prpria defesa.
Na estratgia de dissuaso, um ator desencoraja um ataque porque seu poder
parece insupervel aos olhos do inimigo.
3. A literatura em ingls traz os termos free-riding e band-wagoning para descrever esse tipo de comportamento.
4. O TIAR foi largamente ignorado quando da Guerra das Malvinas/Falklands em 1982 e recebeu fraca ateno dos Estados Unidos na ocasio dos atentados de 11 de setembro de 2001, quando evocado pelo Brasil.
5. A renacionalizao da defesa refere-se tambm emergncia de uma poltica europeia comum de segurana e defesa. Tal poltica uma tentativa de reduo da diferena de capacidades entre o pilar europeu e o norte-americano, e ao
mesmo tempo uma expresso da vontade poltica de lderes europeus de assumir compromissos na rea de segurana regional. Como exemplo desta inteno, temos as operaes de paz da OTAN na Europa, que ou j passaram ao comando da Unio Europeia ou esto em fase de transferncia de comando.
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Referncias
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Resumo
Atuao da OTAN no Ps-Guerra
Fria: Implicaes para a Segurana
Internacional e para a ONU
Aps a Guerra Fria, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
utilizou seus recursos militares pela primeira vez em um conflito. Desde ento, ela vem atuando com regularidade, sob mandato da ONU ou no. Este
trabalho apresenta a discusso terica em torno da permanncia da OTAN
aps o fim da Guerra Fria, e analisa sua transformao e seu novo papel em
um contexto mundial distinto. As teorias das alianas no explicam a per117
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sistncia de tal tipo de arranjo. As teorias dos regimes, por sua vez, vislumbram a permanncia da OTAN em um contexto diverso, desde que ela consiga se transformar para se adaptar s novas condies. O levantamento de dados realizado sobre a atividade da ONU procura testar a hiptese de que
existe um declnio do seu ativismo humanitrio no perodo recente, abrindo
espao para que novos atores atuem no campo da segurana global. A concluso de que h um declnio, o qual no , todavia, significativo em relao ao perodo da Guerra Fria. Portanto, mais do que uma possvel omisso
da ONU, a necessidade de justificar a permanncia da aliana transatlntica
no novo cenrio estratgico surge como fator fundamental para que a OTAN
assuma este carter intervencionista e expedicionrio, alheio aos seus fundamentos. A questo da legitimidade da OTAN para este tipo de misso
tambm discutida. So destacados, finalmente, os problemas de ordem legal da atuao da OTAN vis--vis a ONU na manuteno da segurana
internacional, os quais esto contidos em uma questo maior: a necessidade
de reviso dos arranjos globais de segurana coletiva e do Conselho de
Segurana, em particular.
Palavras-chave: OTAN Segurana Internacional Interveno Internacional Conselho de Segurana da ONU
Abstract
NATOs Action in the Post-Cold
War Era: Implications for
International Security and for the
United Nations
After the end of the Cold War, the North Atlantic Treaty Organization
(NATO) used its military capabilities for the first time in actual conflict.
Since then, it has been acting regularly, either under a United Nations
mandate or not. This work presents the debate in the literature on the
permanence of NATO after the end of the Cold War and analyzes its
transformation and new role in a distinct world context. Alliance theory
does not explain the persistence of such an arrangement. Regime theory, on
the other hand, allows for NATO persistence in a changed context,
provided that it is able to transform itself and adapt to new conditions. The
data obtained are used to test the hypothesis that there is a recent decline in
UN humanitarian activism, which would make room for new actors to work
on the field of global security. The conclusion is that although there is a
decrease in UN activity, it is not significant compared to the Cold War
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period. Thus, instead of a possible omission on the part of the UN, it is the
need to justify the permanence of the transatlantic link in a new strategic
scenario that rises as a key factor in explaining why NATO takes on this
interventionist and expeditionary character, quite distinct from its original
one. The legitimacy NATO could have or lack for this type of missions is
also part of the discussion. Finally, it is stressed here that legal problems of
NATO action vis--vis the UN are included in an overarching question: the
need for review of global collective security arrangements and of the
Security Council, particularly.
Keywords: NATO International Security International Intervention
UN Security Council
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