Le Rapport de La Cour Des Comptes

LE LOGEMENT EN
LE-DE-FRANCE :
DONNER DE LA
COHRENCE
LACTION
PUBLIQUE
Rapport public thmatique

Avril 2015
Le logement en le-de-France avril 2015

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
DLIBR.......................................................................................... 9
INTRODUCTION ............................................................................ 11
CHAPITRE I - LE LOGEMENT EN LE-DE-FRANCE :
UNE SITUATION COMPLEXE, UNE TENSION
DURABLE ......................................................................................... 17
I - Un march tendu .....................................................................................19
A - Un quilibre compromis entre loffre et la demande ...................................... 19
B - Des difficults lies un cot de limmobilier sans quivalent en
France .................................................................................................................. 22
II - Une segmentation prononce entre le secteur HLM et le

secteur priv .................................................................................................24
A - Des carts de loyers considrables.................................................................. 24
B - Des dysfonctionnements marqus................................................................... 27
III - Une palette dinterventions publiques ................................................32
CHAPITRE II - UN IMPACT LIMIT DES POLITIQUES

DAMNAGEMENT SUR LA PRODUCTION DE
LOGEMENTS .................................................................................. 37
I - Des instruments de planification peu efficaces .....................................37
A - Un affichage ambitieux mais une planification peu contraignante ................. 37
B - Une multiplication des instruments de programmation et des chelons
de dcision ............................................................................................................ 44
II - Une rgulation de loffre foncire amliorer ....................................50

A - Le foncier disponible et son utilisation ........................................................... 51
B - Des outils damnagement classiques en volution ........................................ 55
C - Des outils nouveaux conforter ..................................................................... 60
D - La mobilisation du foncier public ................................................................... 65
E - Les ncessaires volutions de la fiscalit ........................................................ 67

COUR DES COMPTES
CHAPITRE III - LE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL EN

LE-DE-FRANCE : DES RSULTATS INSUFFISANTS
MALGR DES EFFORTS FINANCIERS IMPORTANTS ........ 73
I - Des besoins loin dtre satisfaits, en dpit dinterventions
coteuses .......................................................................................................76
A - Des carts entre programmation, agrment et mise en premire
location des logements sociaux............................................................................. 76
B - Un financement direct faisant de plus en plus appel aux collectivits
territoriales............................................................................................................ 79
C - Le cot accru des logements sociaux et limportance des programmes
PLS ....................................................................................................................... 86
II - Le bilan contrast de la mise en uvre de larticle 55 de la loi

Solidarit et renouvellement urbains ...................................................91
A - Des rsultats significatifs ................................................................................ 92
B - Des mcanismes dincitation aux effets limits .............................................. 95
C - Des difficults de fond dans le contexte du renforcement des
contraintes issues de la loi SRU ............................................................................ 96
III - Linadaptation des rgles dattribution et de gestion des

logements sociaux .......................................................................................104
A - Des procdures dattribution propres chaque rservataire ......................... 104
B - Un supplment de loyer de solidarit faible impact ................................... 110
C - Une ncessaire rforme des rgles de fixation des loyers et de maintien
dans les lieux ...................................................................................................... 114
CHAPITRE IV - LE LOGEMENT PRIV : DES

POLITIQUES AUX RSULTATS CONTRASTS, UN
CIBLAGE POURSUIVRE......................................................... 119
I - Les faibles rsultats de la lutte contre la vacance des logements
et des transformations de bureaux ...........................................................120
A - Une vacance leve mais frictionnelle concentre au cur de
lagglomration................................................................................................... 120
B - Limpact limit de la taxe sur les logements vacants et des mesures
incitatives et coercitives ...................................................................................... 122
C - La transformation de bureaux en logements ................................................. 125
II - Le bilan mitig des aides au parc locatif priv existant ....................126

A - Le dclin des aides lamlioration du parc locatif priv............................. 128
B - Le conventionnement des logements du parc locatif priv : une forte
impulsion, un bilan dcevant .............................................................................. 129
C - Les rsultats ingaux des actions contre lhabitat indigne ............................ 132
III - Les coproprits dgrades : promouvoir la prvention ................135

A - Lenjeu des coproprits dgrades .............................................................. 135
B - Des interventions coteuses moyen terme ................................................. 136
C - Amliorer la gestion et donner la priorit la prvention ............................. 138

SOMMAIRE
IV - Les aides fiscales linvestissement locatif priv : un ciblage

ncessaire ....................................................................................................139
A - Des dispositifs prsentant des inconvnients importants .............................. 140
B - Un impact en le-de-France de moindre ampleur que dans les autres
rgions et un cot suprieur ............................................................................. 142
C - Des dispositifs sans effet sur la modration des loyers ................................. 142
D - Des prsomptions deffets daubaine et deffets inflationnistes ................... 144
V - Les aides laccession la proprit : un recentrage bienvenu

sur la construction neuve ...........................................................................145
CONCLUSION GNRALE ........................................................ 151

RCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS .................... 153
ANNEXES ....................................................................................... 155
RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES
ORGANISMES ET DES COLLECTIVITS CONCERNS .... 167


Les rapports publics de la Cour des comptes

- laboration et publication La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des
rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est un rapport public thmatique.
Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et
territoriales des comptes et, pour certains, - ce qui a t le cas pour la
prsente enqute - conjointement entre la Cour et les chambres
rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel
au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions
sont organises pour bnficier dclairages larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss
par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et
lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des
comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes
que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction
et la collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que
toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont
systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs
prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables concerns.
La publication dun rapport public est ncessairement prcde
par la communication du projet de texte que la Cour se propose de
publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns,
ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement
intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent
toujours le texte de la Cour.

COUR DES COMPTES
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des

procdures de contrle et de publication.
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations
et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et
dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation
comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contrerapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en
va de mme pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur
laboration est suivie, par le comit du rapport public et des
programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des
prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de
rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption,
la chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous
la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral,
les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les
conseillers matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en
ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres
rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont
diffuss par La Documentation Franaise.

Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en
formation ordinaire, a adopt le prsent rapport sur Le logement en le-deFrance : donner de la cohrence laction publique.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations, aux organismes et aux collectivits concerns et des
rponses adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la
suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, MM. Descheemaeker, Bayle,
Bertrand, Levy, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, prsidents de chambre
maintenus en activit, MM. de Mourgues, Rmond, Ganser,
Mme F. Saliou, MM. Barb, Bertucci, Tournier, Vivet, Martin, Hayez,
Mme Froment-Vdrine, M. Guibert, Mme M. Saliou, MM. Gudon,
Vialla, Spulchre, Arnauld dAndilly, Chouvet, Viola, Le Mer, Rousselot,
Monteils, Glimet, de la Guronnire, Brunner, Jamet, Cahuzac, Basset,
Mme Coudurier, M. Appia, conseillers matres, MM. Jouanneau,
Delbourg, Galliard de Laverne, conseillers matres en service
extraordinaire.
Ont t entendus :
- en sa prsentation, Mme Froment-Meurice, prsidente de la
formation interjuridictions charge des travaux sur lesquels le rapport est
fond et de la prparation du projet de rapport ;
- en son rapport, M. Paul, rapporteur du projet devant la chambre
du conseil, assist de M. Spulchre, conseiller matre, rapporteur devant
la formation interjuridictions charge de le prparer, et de M. Baccou,
conseiller matre, contre-rapporteur devant cette mme formation ;
- en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet,
Procureur gnral. Il tait accompagn de M. Guthmann, charg de
mission.
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.
Fait la Cour, le 31 mars 2015.

10
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar

puis dlibr les 10 et 15 octobre 2014 par la formation interjuridictions,
prside par Mme Froment-Meurice, prsidente de chambre maintenue, et
compose de MM. Tnier, Guroult, Gautier, conseillers matres, Fialon,
vice-prsident et Berninger, prsident de section de la chambre rgionale
des comptes dle-de-France, ainsi que, en tant que rapporteur,
M. Spulchre, conseiller matre et, en tant que contre-rapporteur,
M. Baccou, conseiller matre.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le
22 dcembre 2014, par le comit du rapport public et des programmes de
la Cour des comptes, compos de M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Lefas, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur
gnral du comit, Duchadeuil, Piol, prsidents de chambre, et
M. Johanet, procureur gnral, entendu en ses avis.

Introduction
Comme les agglomrations de Londres, New York et Tokyo, llede-France se caractrise par :
- son fort dynamisme conomique et culturel, qui attire les populations
(croissance dmographique et touristique), aussi bien parmi les
milieux favoriss ( gentrification ), nationaux ou trangers, que
dans les catgories marginalises, voire en situation irrgulire
(immigrs illgaux) ;
- le poids des usages non rsidentiels et non permanents qui rduisent
le nombre de biens immobiliers pouvant tre utiliss comme
logements permanents : ainsi du march immobilier professionnel
(bureaux, commerces, etc.) ou du cas des htels, rsidences
secondaires et logements occasionnels. Capitale politique et
administrative, Paris concentre galement de nombreux biens
immobiliers de la quasi-totalit des administrations centrales ainsi
que de nombreux oprateurs de ltat ;
- la raret de lespace en cur dagglomration (densit trs forte
voire maximale de la population), accrue par les contraintes
historiques et environnementales.
Les trois visages de lle-de-France
La rgion le-de-France, circonscription administrative, qui fait
lobjet du prsent rapport, ne concide pas entirement avec les deux
dfinitions gographiques usuelles de la zone urbaine de Paris, lune plus
restreinte, lautre plus large.
Lagglomration parisienne, ou unit urbaine de Paris, est une zone
btie continue, incluant toutes les communes (412 en 2011) dont plus de la
moiti de la population rside dans cette zone. Elle regroupe 89 % de la
population de lle-de-France, mais ne stend que sur le quart de son
territoire.
Laire urbaine de Paris, notion permettant de prendre en compte le
phnomne dit de priurbanisation, comprend, dans un ensemble dun seul
tenant et sans enclaves, outre lagglomration parisienne, toutes les
communes rurales, ou appartenant dautres units urbaines, dont au moins
40 % de la population en emploi travaille dans ladite agglomration, ou dans
les communes attires par celle-ci. Elle regroupe une population lgrement

COUR DES COMPTES
12
suprieure (de 4 %) celle de lle-de-France et stend sur un territoire 1,4

fois plus grand, dbordant sur sept dpartements limitrophes, notamment
ceux de lOise, de lEure-et-Loir et de lEure. 99 % des habitants de lle-deFrance rsident galement dans laire urbaine de Paris, seuls faisant
exception les rsidents de quinze communes de Seine-et-Marne.
(2011)
Rgion
Unit urbaine
Aire urbaine
Millions dhabitants
11,85
10,52
12,29
Superficie (km2)
12 011
2 845
17 175
Au centre de lle-de-France, Paris se distingue par sa densit de

population particulirement leve, suprieure 21 000 habitants par
km2. Parmi les quelque 950 villes franaises de plus de 10 000 habitants,
seules cinq villes franciliennes sont plus denses, toutes situes en petite
couronne1. Si, dans le monde, quelques trs grandes villes de pays en
dveloppement ont une densit plus forte que Paris, cette dernire se situe
au second rang lorsque lon compare, sous cet aspect, sa situation de ville
centre avec celles des centres de Londres, de New York et de Tokyo,
mtropoles les plus comparables lle-de-France : Paris est, notamment,
deux fois plus dense que le Centre de Londres (Inner London) et, de ce
point de vue, la diffrence entre le centre et la priphrie est bien plus
accuse quau sein de la rgion mtropolitaine londonienne.
Levallois-Perret, Le Pr-Saint-Gervais, Vincennes, Saint-Mand, Montrouge.

INTRODUCTION
13
Tableau n 1 : densits compares dans les centres de quatre

mtropoles internationales
Population (millions)
Densit (habitants/km)
Paris
2,25
21 400
(le-de-France)
(12)
(1 000)
3,33
10 200
(13,16)
(1 100)
Manhattan (New York)
1,63
27 600
Tokyo centre*
2,30
16 300
Inner London
(Rgion mtropolitaine de
Londres)
Source : Cour des comptes

*Dix arrondissements entours par la ligne ferroviaire Yamanote.
Dans un contexte aussi spcifique, la situation du march du

logement en le-de-France se distingue trs fortement de celle du reste du
pays, notamment par les niveaux des prix immobiliers et des loyers, qui
se rapprochent de ceux constats Londres ou New York, sans toutefois
les dpasser2. ces prix levs sont associs dautres traits,
caractristiques des zones o la situation du march du logement est dite
tendue : difficults de logement pour les mnages de niveau de vie
modeste ou moyen ; segmentation gographique de lhabitat. De telles
zones existent ailleurs en France, mais elles sont bien moins importantes
quen le-de-France.
En 2013, les prix moyens au m2 dans lancien taient de lordre de 8 000 Paris,
mais plus de 1,5 fois plus levs Manhattan et plus de deux fois en Centre Londres.
Les prix de Tokyo centre taient en revanche globalement plus faibles qu Paris
Centre. Les comparaisons de prix sont tributaires des parits montaires.

14
COUR DES COMPTES
La situation des zones tendues a t voque dans des insertions au

rapport public annuel de la Cour en 2007, loccasion de lexamen des
aides personnelles au logement3, puis en 2012, propos de la localisation
des aides publiques au logement4. Dans la seconde de ces insertions, la
Cour a relev les difficults du recentrage des financements de logements
sociaux sur ces zones et linsuffisance de la production de ces mmes
logements. Au-del de ces clairages partiels, la situation trs spcifique
de lle-de-France, rgion o les tensions sur le march du logement ont
atteint un point critique, justifie quune attention particulire lui soit
accorde.
Lenqute de la Cour et de la chambre rgionale des comptes dlede-France5 a vis tout dabord prendre la mesure de la situation de la
rgion capitale, de ses diffrences au regard des autres rgions franaises,
ainsi que des volutions rcentes. Elle a examin ensuite la mise en uvre
de diverses modalits des politiques publiques du logement, pour en
identifier et valuer limpact.
Ces interventions sinscrivent dans un triple contexte. En premier
lieu, elles se droulent dans le cadre de rgles gnrales dutilisation des
sols et de gestion du parc de logements avec, notamment, une
diffrenciation marque entre le secteur locatif priv et le secteur locatif
public. En deuxime lieu, elles rpondent un certain nombre dobjectifs
concrtiss dans de nombreuses lois et rappels dans les documents
budgtaires annexs aux lois de finances : aider les mnages les plus
modestes accder un logement et sy maintenir ; satisfaire dans les
meilleurs dlais la demande de logements locatifs, en particulier dans les
zones tendues ; promouvoir la mixit sociale au sein des agglomrations ;
amliorer et adapter la qualit du parc priv et promouvoir le
dveloppement durable dans le logement ; soutenir laccession sociale
la proprit, etc. Enfin, ces interventions sont affectes par lvolution des
modes de gouvernance et par les objectifs damnagement propres la
rgion capitale : le projet dit du Grand Paris , mis en marche par la loi
du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, vise ainsi renforcer lattractivit
Cour des comptes, Rapport public annuel 2007. Les aides personnelles au logement.
p. 485-302. La Documentation franaise, fvrier 2007, 332 p., disponible sur
www.ccomptes.fr. Cf. III B 1 : Un zonage insuffisamment fin pour assurer lquit
entre allocataires au plan national .
4
Cour des comptes, Rapport public annuel 2012, Tome I. Le logement social : les
priorits gographiques, p. 487-529. La Documentation franaise, fvrier 2012,
1 073 p., disponible sur www.ccomptes.fr
5
Dans la suite du rapport, il sera fait rfrence la Cour des comptes.

INTRODUCTION
15
de cette zone dans le cadre dune rvision la hausse des ambitions

rgionales en termes de dveloppement conomique 6.
Dans une zone aussi tendue que lle-de-France, il est lgitime de
se demander si ces rgles peuvent correctement fonctionner et si des
contradictions ne risquent pas dapparatre, plus quailleurs, entre les
objectifs poursuivis. Pour ce faire, la Cour a men des investigations
auprs des services centraux de ltat concerns par la politique du
logement et des services dconcentrs en rgion le-de-France. Une
trentaine de collectivits territoriales ou tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) franciliens ont galement t
concerns par cette enqute, parmi lesquels figurent notamment la rgion
le-de-France et les quatre organismes ayant pass avec ltat une
convention de dlgation des aides la pierre (dpartements de Paris et
des Hauts-de-Seine, communauts dagglomration (CA) de CergyPontoise et de Melun-Val-de-Seine). Dautres investigations ont t
conduites auprs des quatre tablissements publics fonciers (EPF) tablis
dans la rgion ainsi que des tablissements publics damnagement (EPA)
y ayant leur sige. Lenqute sest galement appuye sur les contrles de
deux filiales de comits interprofessionnels du logement exerant
principalement leur activit en le-de-France, lOGIF et SOCALOG, de la
socit de gestion du Fonds de garantie de laccession sociale la
proprit (SGFGAS) et du deuxime plus gros bailleur social priv de la
rgion, France Habitation.
Lenqute na pas port sur la mise en uvre, en le-de-France, des
aides personnelles au logement : celles-ci font par ailleurs lobjet dune
tude globale de la Cour rpondant une demande du Parlement. Elle ne
traite pas de la politique dhbergement qui a t value dans un rapport
public de la Cour, en novembre 20117. Elle na pas abord non plus le
sujet du plafonnement des loyers la relocation en le-de-France, institu
trop rcemment pour faire lobjet dune valuation. Lenqute ne revient
pas dans ce rapport sur le volet de la rnovation urbaine qui concerne en
le-de-France 135 quartiers et prs de 4,4 Md, soit 38 % de la politique
nationale de rnovation urbaine. Il constitue donc un enjeu financier
majeur, mais la Cour a dj publi en juin 2014 un rapport sur lANRU et
tude dimpact annexe au projet de loi relatif au Grand Paris, p. 31.

Cour des comptes, Communication au prsident de lAssemble nationale pour le
Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques : La politique publique de
lhbergement des personnes sans domicile, novembre 2011, 505 p., disponible sur
www.ccomptes.fr.
7

16
COUR DES COMPTES
ses missions8. De mme naborde-t-elle pas la lutte contre la prcarit

nergtique et notamment le programme daides la rnovation
thermique des logements qui est devenue une priorit de lAgence
nationale de lhabitat (ANAH) depuis la rforme de ses aides en 2011,
mais dont la monte en puissance est trs lente.
Face une situation bien des gards proccupante (chapitre I), la
Cour constate les limites des politiques menes en le-de-France depuis
15 ou 20 ans dans trois domaines majeurs : lamnagement, qui encadre
et conditionne la production de logements (chapitre II); le logement social
(chapitre III) ; le logement priv (chapitre IV).
Cour des comptes, Enqute demande par la commission des finances du Snat,
LAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU), juin 2014, 122 p., disponible
sur www.ccomptes.fr

Chapitre I
Le logement en le-de-France : une
situation complexe, une tension durable
En 2011, lle-de-France comptait 5,49 millions de logements, soit
16,3 % du parc total franais. 91 % dentre eux taient des rsidences
principales, proportion nettement plus leve que dans le reste du pays o
la part des rsidences secondaires est plus importante. Ces rsidences
principales, au nombre de 5 millions, taient habites raison de 48 %
par des propritaires occupants et de 49 % par des locataires, les autres
occupants tant logs titre gratuit. Les locataires eux-mmes se
rpartissaient entre les logements lous nus dans le secteur HLM (45 %)
et dans le secteur libre (48 %), et les locations meubles et chambres
dhtel.
Mme sil existe dimportantes disparits au sein de la rgion, la
situation globale du march du logement en le-de-France est
particulirement tendue (I). Conjugue la segmentation de loffre de
logement entre le secteur HLM et le secteur priv, cette tension conduit
un blocage du march locatif (II). cet gard, la situation de la rgion se
distingue fortement de celle du reste du pays. Face cette situation
proccupante, les pouvoirs publics nationaux et franciliens ont dploy
une palette dinterventions pour y remdier (III).

18
COUR DES COMPTES
La connaissance imparfaite de la situation du logement francilien

La connaissance statistique du logement en le-de-France reste
essentiellement dpendante de systmes dinformation nationaux. Au niveau
national, la situation sapprcie au travers de quelques grandes sources
dinformation : des statistiques globales du parc et des dpenses de logement,
tablies par lINSEE (recensements ; enqute nationale sur le logement) ; des
statistiques globales de production (systme dinformation Sitadel du
ministre charg du logement) ; des sources fiscales telles que le fichier des
logements par commune (FILOCOM) ; des statistiques propres au logement
social, gres par le ministre charg du logement ; des bases de donnes
notariales sur les prix des transactions ; des indices de prix ou de cots ; un
compte du logement visant une synthse la fois physique et financire. Si
une dclinaison francilienne des diffrentes sources statistiques est
gnralement disponible, il nexiste pas de compte rgional du logement en
le-de-France. Il reste trs malais, en particulier, dvaluer dans cette rgion
leffort public en faveur du logement, notamment en provenance des
collectivits et tablissements publics locaux.
Les donnes nationales sont publies intervalles trop espaces et leur
fiabilit nest pas toujours suffisante. Lenqute nationale sur le logement
(ENL) fournit de prcieuses informations, mais les dernires donnes
disponibles remontent 2006. Une nouvelle enqute conduite en 2013 ne
produira de rsultats qu partir de 2015. Les statistiques gnrales de
production de logements sont reconnues imparfaites, de mme que celles qui
concernent la production de logements sociaux, les autorisations de produire
(permis de construire, agrments de logements sociaux) tant plus faciles
mesurer que les ralisations effectives. Des anomalies subsistent entre les
donnes issues du systme Sitadel et celles de FILOCOM mais ces dernires,
quoique dun grand intrt, ne sont pas juges suffisamment accessibles par
les services du ministre charg du logement.
Des initiatives rgionales ou infrargionales fournissent des clairages
complmentaires, mais partiels. Parmi les plus intressantes, il convient de
citer les statistiques de lObservatoire des loyers de lagglomration
parisienne (OLAP), qui ne couvrent pas tout le territoire rgional, et les
tudes produites par des organismes comme lInstitut damnagement et
durbanisme de la rgion dle-de-France (IAU IdF), la direction rgionale et
interdpartementale de lhbergement et du logement (DRIHL) ou la
direction rgionale et interdpartementale de lenvironnement et de
lamnagement (DRIEA).

LE LOGEMENT EN LE-DE-FRANCE : UNE SITUATION COMPLEXE, UNE TENSION

DURABLE
19
La connaissance du parc de logements et de son occupation serait

grandement amliore par la mise en place, prioritairement en le-de-France,
dune base de donnes permanente des logements qui serait accessible tous
les dcideurs publics sous rserve de lapplication des rgles du secret
statistique. On pourrait utiliser un numro dimmatriculation unique par
logement et renseigner la base en croisant les donnes des fichiers fiscaux de
la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) avec celles gres par
lINSEE.
I - Un march tendu
A - Un quilibre compromis entre loffre et la demande
1 - Face une demande soutenue, une offre moins dynamique en
le-de-France que dans le reste du pays
La demande de logement est influence par deux paramtres
dmographiques principaux : la croissance naturelle de la population
(fcondit et mortalit) et les migrations. Le premier exerce aujourdhui
une pression plus grande en le-de-France que dans le reste du pays. Le
second, au contraire, a moins de force quen province : limmigration
communautaire et extra-communautaire vers la rgion capitale est plus
que compense par le dpart de Franciliens, notamment retraits, vers la
province. Au total, la pression dmographique est un peu plus soutenue
en le-de-France quailleurs : selon les rsultats des recensements, la
population sy est accrue de 8,2 % de 1999 2011, contre 7,7 % dans les
autres rgions mtropolitaines.
Dautres facteurs, de nature culturelle ou conomique, stimulent la
demande francilienne de logement. Lattractivit de Paris pour les nonrsidents engendre une demande significative pour des usages non
permanents, notamment touristiques9. Les biens immobiliers peuvent tre
acquis non seulement pour se loger, mais aussi dans une optique
Lle-de-France est, aprs les Canaries, la deuxime rgion dEurope par le nombre
de nuits passes par les touristes, tous types de logement confondus (78 millions en
2011).

20
COUR DES COMPTES
patrimoniale : cette dernire motivation engendre un surcrot de demande,

particulirement Paris et en petite couronne.
En face, loffre na pas suivi. Depuis plus de vingt ans, la
croissance du nombre de logements et leffort de construction neuve sont
plus faibles en le-de-France quen province.
Tableau n 2 : la production de logements : comparaison entre
lle-de-France et la province
1990
(A) Nb de logements :
*le-de-France
*province
Dont RP :
*le-de-France
*province
(B)Logts commencs :
*le-de-France
*province
(B) / (A) :
*le-de-France
*province
1999
2006
2011
2011/1990
4,75
21,32
5,08
23,62
5,31
25,78
5,49
27,37
+ 16 %
+ 28 %
4,23
17,31
4,51
19,30
4,83
21,24
4,99
22,36
+ 18 %
+ 29 %
53,6
247,1
44,4
287,1
44,2
416,8
42,1
319,6
- 21 %
+ 29 %
1,1 %
1,4 %
0,9 %
1,2 %
0,8 %
1,6 %
0,8 %
1,2 %
Source : Cour des comptes daprs Insee (recensements) pour le nombre de

logements et de rsidences principales (en millions) ; service de lobservation et des
statistiques (SOeS, base de donnes Sitadel) du Commissariat gnral au
dveloppement durable (CGDD) pour le nombre de logements commencs dans
lanne (en milliers)
RP = rsidences principales (leur nombre est gal au nombre total de logements
diminu de celui des rsidences secondaires ou occasionnelles et des logements
vacants).
Du fait de ce dcalage entre les besoins et le rythme de

construction, la densit doccupation des rsidences principales a volu
de faon diffrente en le-de-France et dans les autres rgions. Depuis
plusieurs dizaines dannes, la taille moyenne des mnages diminue en
France, notamment en raison de lvolution des configurations
familiales : dcohabitation, veuvage, etc. Cette baisse sest beaucoup plus
ralentie en le-de-France quen province, au point que lcart entre le
nombre de personnes par mnage dans cette rgion et dans les autres,
encore ngatif en 1990 (2,52 contre 2,65), est devenu nul au dbut des
annes 2000 et positif ensuite (2,37 contre 2,29 en 2010).


DURABLE
21
La relative faiblesse de la construction en le-de-France a aussi

contribu maintenir un parc plus ancien quailleurs : selon le
recensement de 2011, 85 % des rsidences principales franciliennes
avaient t construites avant 1991, contre seulement 79,4 % en province.
Lanciennet du parc est particulirement prononce Paris : au mme
recensement, 57,8 % des rsidences construites avant 2009 y taient
antrieures 1946, contre 28,5 % en le-de-France et 27,2 % en province.
2 - De grandes diffrences au sein mme de lle-de-France
Ce constat recouvre des situations trs contrastes au sein de la
rgion. Du ct de la demande, la taille des mnages continue de
diminuer en grande couronne, mais ce mouvement est pratiquement
interrompu dans les Hauts-de-Seine et invers Paris. Selon lINSEE,
limpact de la croissance naturelle est plus dune fois et demie suprieur
en Seine-Saint-Denis qu Paris (+ 1,3 % contre + 0,8 % par an au cours
des annes 2006-2012) ; celui des migrations, partout ngatif sauf en
Seine-et-Marne, est maximal dans le Val-dOise et en Seine-Saint-Denis
(respectivement - 0,7 et - 0,8 % par an sur la mme priode). Du ct de
loffre, les disparits sont encore plus accuses, avec par exemple un taux
de logements commencs pour mille habitants quatre cinq fois plus
lev en petite et en grande couronne qu Paris.
Tableau n 3 : taux de construction en 2010 (logements commencs
pour mille habitants)
Province
le-deFrance
Paris
Petite
couronne
Grande
couronne
6,1
3,2
0,8
3,4
4,1*
Source : Cour des comptes daprs donnes SOeS/SITADEL et populations du

recensement (au 1er janvier).
*Essonne 5,1 ; Seine-et-Marne 5,2

22
COUR DES COMPTES
B - Des difficults lies un cot de limmobilier sans

quivalent en France
1 - Des prix de march particulirement levs
Devant une demande soutenue et une offre peu dynamique, il nest
pas tonnant que les prix immobiliers soient trs suprieurs ce que lon
observe hors de lle-de-France. Cela vaut aussi bien pour le cot du
foncier que pour le prix des logements, neufs ou anciens, ou encore pour
les loyers du secteur libre, avec des niveaux franciliens deux plus de
trois fois suprieurs ceux de la province.
Tableau n 4 : prix immobiliers en le-de-France et en province
le-de-France
Province
Ratio le-deFrance/province
(A) Prix
moyen du
terrain btir
en 2012 (/m2)
(B) Prix des

appartements
anciens 2e sem.
2013-1er sem. 2014
(/m2)
(C) Loyers moyens

dans le parc priv
au 1.1.2013
(/m2/mois)
210
64
3,3
5 420
2 310
2,3
17,3
7,3
2,4
Source : Cour des comptes daprs (A) CGDD/SOeS, enqute sur le prix des terrains
btir (EPTB) ; (B) Chambres des notaires : pour lle-de-France, base
dinformations conomiques notariales (BIEN), moyenne des valorisations des indices
trimestriels ; pour la province, base des rfrences immobilires du notariat, prix net
vendeur mdian ; (C) OLAP. Champ : parc locatif priv loyers libres. le-deFrance : agglomration parisienne (environ 90 % du parc francilien). Province :
niveau moyen constat en 2006 dans lensemble du parc priv provincial (enqute
logement), actualis au 1.1.2013 par la hausse mesure par les enqutes de lOLAP
dans onze agglomrations (environ 16 % du parc provincial).
Si les disparits dvolution des prix entre lle-de-France et la

province sont moindres, leur hausse dans la rgion a toutefois t plus
rapide au cours des annes rcentes pour les prix des logements et, un
moindre degr, pour les loyers du parc locatif libre. Sagissant des
logements anciens, la hausse des prix en le-de-France a atteint 170 % au


DURABLE
23
cours de la priode 1999-201310, mais la situation est trs disparate entre

la zone centrale et la priphrie de la rgion.
2 - Des consquences souvent proccupantes
Un critre majeur de confort doccupation dun logement est celui
de la densit, mesure en rapportant le nombre de personnes occupantes,
soit un nombre de pices, soit une superficie. Lle-de-France se
distingue de ce point de vue des autres rgions. Les cas de sur-occupation
y sont nettement plus nombreux quen province et sont devenus plus
frquents entre 1999 et 2010, alors que leur proportion diminuait en
province au cours de la mme priode : en 2010, la proportion des
mnages dau moins deux personnes habitant dans un logement suroccup11 tait de 17,7 % en le-de-France (16,8 % en 2009), et de 27,9 %
Paris, alors quelle atteignait 4,7 % en province (5,9 % en 2009).
On note galement un taux deffort12 des mnages franciliens
comparativement plus lev dans le locatif priv et pour laccession la
proprit.
Les donnes les plus rcentes permettant de comparer les taux
deffort des diffrentes catgories doccupants de logements sont issues
de lenqute nationale sur le logement et remontent 2006, faute
denqute publie plus rcente. Elles font globalement apparatre un
effort suprieur des mnages franciliens. Cette diffrence tait
entirement supporte par les accdants la proprit13 et les locataires
du secteur libre.
10
Depuis le second semestre 2011, les prix se sont stabiliss puis ont un peu dcru.
Un logement est dit surpeupl selon lINSEE lorsquil manque au moins une pice
par rapport loccupation normale , dfinie comme suit : une pice de sjour ; une
pice par personne ou, pour les moins de 19 ans, une pice pour deux enfants sils
sont de mme sexe ou ont moins de sept ans.
12
Selon la dfinition de lINSEE, le taux deffort se calcule en rapportant la dpense
pour le logement dun mnage ses revenus (revenus dactivit et de remplacement,
retraites et prestations sociales en espces, revenus des placements financiers). Il est
dit brut si laide au logement nest pas dfalque de la dpense et du revenu, net dans
le cas contraire.
13
Selon les statistiques plus rcentes, mais non comparables publies par lAutorit de
contrle prudentiel et de rgulation ( Le financement de lhabitat en 2013 ,
juillet 2014), le taux deffort des accdants franciliens, en dcembre 2013, tait
suprieur denviron 1,2 point celui des accdants provinciaux.
11

24
COUR DES COMPTES
Dautres tensions sont susceptibles de rsulter de la disjonction

excessive entre zones demploi et zones dhabitat franciliennes, tant dans
le domaine des transports, dont les rseaux risquent dtre saturs, que
dans dautres aspects de la vie quotidienne : organisation du temps, vie
familiale, sant au travail. Sy ajoutent plus largement les phnomnes de
migration pendulaire (280 000 par jour) entre lieux rsidentiels hors lede-France et lieux dactivit professionnelle en le-de-France, du fait du
prix lev pour se loger en rgion parisienne.
II - Une segmentation prononce entre le secteur

HLM et le secteur priv
Les prix de march levs de limmobilier francilien contrastent,
plus fortement quailleurs, avec les prix rglements des logements
locatifs sociaux. Ce diffrentiel est dune telle ampleur quil entrane
toute une srie de consquences, tmoignant dune mauvaise articulation
entre les deux secteurs.
A - Des carts de loyers considrables

Alors que les loyers de march de lle-de-France dpassent
sensiblement ceux de la plupart des autres zones gographiques
franaises, les loyers rglements du logement social y sont plus proches
de ceux de la province. Les plafonds de loyers des logements HLM les
plus sociaux (cf. infra chapitre III), financs par des prts locatifs aids
dintgration (PLAI) ou des prts locatifs usage social (PLUS), varient
de 1 1,3 entre la zone francilienne la plus tendue14 et la zone provinciale
la moins tendue15.
14
Zone I bis : Paris et 29 communes franciliennes limitrophes.

Zone III : communes de province, hors agglomrations de plus de 100 000 habitants
et hors zones durbanisation et villes nouvelles.
15


DURABLE
25
Lcart relatif est plus important, mais infrieur 1,7 entre les
plafonds des logements sociaux de type PLS (prt locatif social) de la
zone francilienne la plus tendue16 et de la zone provinciale C, la moins
tendue.
Dans ce contexte sobservent donc des carts de loyers entre locatif
social et priv bien plus grands quen province : de lordre de 1 2,6
contre 1 1,4 en province.
Tableau n 5 : niveaux de loyers compars au 1er janvier 2013
En /m2/mois
Secteur locatif priv
Secteur locatif social
Paris
21,6
le-de-France
17,3
6,7
7,3
5,4*
Province
Source : Cour des comptes daprs, pour le locatif priv : OLAP (cf. tableau n 4) ;
pour le locatif social : RPLS, daprs DRIEA (avril 2014), Le parc locatif des
bailleurs sociaux en le-de-France au 1er janvier 2013 (loyers moyens des logements
des bailleurs sociaux, conventionns ou non).
*France entire hors le-de-France
Entre les HLM et le locatif libre, les logements lous des prix
infrieurs ceux du march, mais suprieurs aux plafonds de loyers des
logements HLM, sont peu reprsents. Les investisseurs dits
institutionnels tels que les compagnies dassurance, jadis possesseurs,
dans lagglomration parisienne, dun grand nombre de ces logements
intermdiaires , se sont retirs. Sous le rgime du contrle des loyers
de laprs-guerre, la loi de 1948 avait galement donn naissance un
parc dit social de fait particulirement bien reprsent Paris et dans
des communes de la petite couronne, moins confortable que le parc priv
libre, mais aux loyers trs rglements. La sortie progressive de la
rglementation a fait presque entirement disparatre cette catgorie : les
logements, une fois rnovs, ont pu tre vendus des propritaires
16
Zone A bis : Paris, 34 communes des Hauts-de-Seine sur 36, 42 autres communes
des Yvelines, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et du Val-dOise (zonage
applicable depuis le 1er octobre 2014).

26
COUR DES COMPTES
occupants ou relous, non des tarifs intermdiaires, mais aux prix plus
levs du march francilien. Lorsque demeurent des lments de parc
social de fait, ce sont souvent des logements dgrads, voire indignes ou
insalubres occups par des mnages aux ressources infrieures aux
plafonds HLM, des tarifs certes comparativement plus bas que ceux du
march mais pour une qualit bien moindre.
Graphique n 1 : distribution des loyers Paris dans le parc social et

le parc priv (2011)
Source : OLAP / RPLS

En abscisse : niveau de loyer (/m2/mois) ; en ordonne : milliers de logements.
La rpartition des logements selon les niveaux de loyer montre

ainsi deux bosses bien distinctes avec trs peu de situations
intermdiaires. Cette configuration, particulirement nette Paris,
sobserve aussi dans les autres dpartements franciliens : en Seine-Saint-


DURABLE
27
Denis, plus de 70 % des logements sociaux dans lesquels les mnages

avaient emmnag en 2010 se situaient dans la fourchette de 4 7 de
loyer mensuel hors charges par m2 ; plus du quart des logements privs
proposs la location en 2011 se situaient dans celle de 16 19 ; les
logements publics ou privs assortis de loyers dans les tranches de 10
13 taient beaucoup moins nombreux (moins de 5 % du total)17.
Lampleur des carts de prix a ainsi spar, bien davantage que
dans les autres rgions, le march locatif libre et le march locatif social
francilien, ce qui contribue lengorgement du parc social. Alors que le
parcours rsidentiel normal des mnages devrait conduire une partie
dentre eux, aprs un sjour dans le parc social, devenir locataires du
parc priv ou accder la proprit, ces mutations sont moins
frquentes en le-de-France.
B - Des dysfonctionnements marqus

1 - Une plus forte tension de la demande de logement social
La tension sur la demande de logement social se mesure non pas
par le prix, comme pour le locatif libre, mais par la quantit, cest--dire
par la longueur de la file dattente pour y accder. Deux indicateurs
principaux peuvent contribuer cette mesure : les demandes non
satisfaites et le taux de vacance. Ces indicateurs, mme sils restent
imparfaitement mesurs, rvlent un tat de tension plus lev en le-deFrance que dans le reste du pays, alors mme que la proportion des
logements sociaux dans la rgion est bien plus forte quailleurs. La
tension est accentue par linsuffisance du segment locatif intermdiaire :
la demande non satisfaite sur ce segment se reporte sur le logement
social, auquel deux tiers des mnages franciliens sont ligibles.
17
DRIHL et ADIL, Le logement et lhbergement en Seine-Saint-Denis (2012), p. 10.

28
COUR DES COMPTES
Tableau n 6 : demande et taux de vacance dans le logement social

le-de-France
Province
Proportion des logements HLM lous nus :

parmi les rsidences principales (2011)
22 %
13 %
parmi les logements locatifs (2011)
45 %
34 %
1,20
3,22
0,56
1,21
47 %
38 %
31 mois
15 mois
2,4 %
3,5 %
Nb de logements sociaux (1.1.2013, millions)

e
Nombre de demandeurs (2 trim. 2013, millions)

Ratio demandeurs / logements sociaux
Anciennet moyenne des demandes (mai 2014)
Taux de vacance totale (1.1.2013)
Source : Cour des comptes daprs Insee (recensement) pour le nombre des
logements HLM lous nus, des rsidences principales et des logements locatifs ;
systme national denregistrement (SNE) pour le nombre de demandeurs et
lanciennet des demandes ; RPLS pour le nombre de logements des bailleurs sociaux
prsents sur le march (lous ou proposs la location, mais vacants) et pour le taux
de vacance.
2 - Le blocage de la mobilit au sein du parc francilien

Alors mme quil est plus demand, le parc social francilien se
renouvelle moins. On y observe en effet un taux de mobilit nettement
plus faible et une anciennet doccupation plus forte quailleurs.
Tableau n 7 : taux de mobilit et anciennet doccupation dans le
logement social
le-de-France
Taux de mobilit (2012)*
Province
6,7 %
11,2 %
8%
14 %
51 %
41 %
Anciennet doccupation (2010) :

-part des occupants depuis moins de deux ans
-part des occupants depuis 10 ans et plus
Source : Cour des comptes daprs : pour le taux de mobilit : RPLS, cf. tableau
n 7 ; pour lanciennet : Insee, recensement 2010
*Emmnagements dans les logements proposs la location depuis un an ou plus /
logements proposs la location depuis un an ou plus.


DURABLE
29
La mobilit au sein du parc social est non seulement insuffisante

pour allger la tension de la demande, mais elle se dtriore : le taux de
mobilit francilien a baiss de plus de trois points depuis la fin des annes
1990, bien plus vite que dans le reste du pays. Entre 2001 et 2011, la
proportion des locataires en place depuis plus de dix ans sest accrue de
prs de huit points chez les bailleurs sociaux franciliens (organismes
dHLM, socits dconomie mixte), alors quelle est reste stable chez
les bailleurs privs. La part des locataires de moins de deux ans
danciennet a diminu de plus de huit points chez les premiers et de
seulement trois points chez les seconds18. La dure moyenne
doccupation sest accrue de 4,9 ans entre 1984 et 2006 (passant de 8,3
13,1 annes) pour les mnages franciliens du secteur HLM et seulement
de 1,1 anne (passant de 5,4 6,5) pour les mnages du secteur locatif
libre19. De la sorte, les carts, en termes de mobilit et danciennet
doccupation, sont plus accentus quen province entre les occupants du
parc social et ceux du parc priv, ce qui restreint dautant la possibilit de
parcours rsidentiel dun secteur lautre.
3 - Des situations soulevant des questions dquit
Il existe un assez fort recouvrement des publics franciliens entre
les deux secteurs : une partie substantielle des locataires du parc social a
des revenus suprieurs ceux dune partie tout aussi importante des
locataires du priv. En 2011, ainsi, 47 % des locataires du parc social, soit
environ 520 000 mnages, avaient des revenus dpassant 60 % du plafond
de ressources des logements PLUS qui leur tait applicable (niveau
correspondant celui du plafond de ressources applicable aux logements
PLAI, les plus sociaux), alors que 36 % des locataires du parc priv, soit
environ 430 000 mnages, avaient des revenus en dessous de ce plafond.
18
IAU IdF (2013), Gographie sociale et habitat en le-de-France. volution 20012011, p. 11-12.
19
IAU IdF (2009), Les conditions de logement en le-de-France en 2006, p. 33-34,
daprs les donnes des enqutes nationales logement.

30
COUR DES COMPTES
Tableau n 8 : rpartition des locataires franciliens en fonction de

leur revenu, exprim en % du plafond de ressources des logements
sociaux PLUS
Parc social
< 60 % des plafonds
60 100 %
>100 %
Parc locatif priv

53 %
32 %
15 %
36 %
28 %
36 %
100 %
100 %
Source : donnes FILOCOM 2011. Pour le parc social, daprs : Rapport sur
loccupation du parc social et son volution (2012), janvier 2014, t. II, p. 214. Pour le
parc priv, daprs AORIF (juin 2014), Livre blanc, p. 14.
Cette prsence au sein du parc francilien locatif libre de mnages

faibles revenus, ligibles occuper les logements les plus sociaux, est le
rsultat dune volution ancienne et persistante : de 1984 2006, les
enqutes nationales logement avaient fait apparatre une hausse de prs de
neuf points (de 15,2 % 24 %) de la proportion des mnages bas
revenus logs dans ce parc, suprieure laugmentation de la part de ces
mmes mnages loge dans le secteur social.
La mise disposition dun logement faible loyer dans un secteur
gographique trs convoit, donc loyers de march trs levs, procure
celui qui en bnficie un avantage conomique dont le cot est
mesurable, quels que soient par ailleurs ses titres en bnficier. Cet
avantage montaire, dautant plus lev quil se poursuit dans le temps,
est particulirement substantiel pour les locataires sociaux franciliens en
place, dune part en raison des carts de prix avec le locatif priv, dautre
part en raison de la plus grande anciennet de ces locataires dans les
logements quils occupent. Un tel constat ne met nullement en cause la
lgitimit dune aide aux mnages ayant des difficults se loger, en lede-France comme ailleurs, mais il mrite dtre pris en compte pour
clairer les choix de gestion et de ciblage de cette aide. Des questions
dquit se trouvent poses, tant au regard de la situation des locataires
sociaux de province quau regard de celle des locataires privs franciliens
ligibles au logement social, dont les taux deffort, mme aprs
imputation des aides la personne, sont trs suprieurs20 et qui ne
20
64 % des locataires du parc priv francilien sont ligibles occuper un logement

social PLAI ou PLUS (cf. tableau n 10 ci-dessus). On sait dautre part quen 2006, le
taux deffort mdian des mnages franciliens du secteur social tait de sept points plus
faible que celui des mnages du secteur libre.


DURABLE
31
disposent pas des moyens daccder la proprit compte tenu du niveau

des prix dacquisition.
Le logement social francilien : un avantage montaire implicite

annuel de plus de 9 Md, deux fois suprieur celui en faveur de
lensemble des locataires sociaux du reste du pays
Des tudes ont t menes pour mesurer la valeur de lavantage
montaire tir par les occupants des logements sociaux 21. Pour analyser les
disparits gographiques en cette matire, elles ont utilis des donnes dj
anciennes (ENL 2006). Une estimation sur des niveaux de loyers plus rcents
(cf. annexe n 1) permet de constater quen 2013, chaque locataire du parc
HLM francilien a bnfici dun avantage annuel moyen de lordre de
8 300 , cinq fois suprieur celui obtenu par un locataire dHLM de
province (environ 1 600 ). Paris, lavantage annuel est plus lev (prs de
10 000 ).
En multipliant ces moyennes individuelles par le nombre de locataires
sociaux concerns, on obtient un avantage global annuel denviron 2 Md
pour les occupants dHLM parisiens et de prs de 9,1 Md pour lensemble
des occupants franciliens, soit deux fois plus que pour lensemble des
locataires dHLM de province (4,6 Md).
Pour estimer la valeur capitalise de ces avantages implicites, il
convient de multiplier les montants annuels ci-dessus par la dure moyenne
doccupation de son logement par chaque locataire social concern. Cette
dure, value 13,1 annes en 2006 en le-de-France, sest allonge depuis.
En retenant une dure de 14 ans, on obtiendrait une valeur de 115 000 pour
chaque locataire dHLM sil est francilien et proche de 140 000 sil est
parisien. Pour lensemble des locataires dHLM franciliens actuels,
lavantage capitalis global stablirait environ 127 Md. Il est trs
probablement plus de deux fois suprieur lavantage total des locataires
sociaux provinciaux actuels, dont la dure moyenne doccupation est a priori
plus faible.
21
CGDD (dcembre 2012), Compte du logement 2011. Premiers rsultats 2012,

conomie, en termes de loyers, des locataires du parc social travers la mesure du
service de logement du parc social au prix de march . INSEE (fvrier 2013),
Corentin Trvien, Habiter en HLM : quel avantage montaire et quel impact sur les
conditions de logement ? .

32
COUR DES COMPTES
III - Une palette dinterventions publiques

Les pouvoirs publics ont cherch traiter les difficults de lle-deFrance de plusieurs faons.
Ils ont fix des objectifs volontaristes doffre de logements dans les
outils de programmation et damnagement : schma directeur de la
rgion le-de-France (SDRIF), territorialisation de loffre de logement
(TOL), contrats de dveloppement territorial (CDT).
Ils ont poursuivi le dveloppement du parc de logements sociaux
franciliens pour procurer aux mnages modestes des logements moins
chers que ceux disponibles sur le march.
Des actions sont menes, tant par ltat dans le cadre de dispositifs
nationaux que par certaines collectivits locales, pour que le secteur priv
accroisse loffre de logements, et pour que ces logements soient proposs
des prix abordables.
Des moyens financiers importants sont ainsi allous en le-deFrance aux politiques publiques du logement : leur part dans le total
national, comparable au poids de la rgion pour ce qui concerne les aides
personnelles (2,8 Md par an), est suprieure en ce qui concerne les aides
au logement social (2 Md), les dpenses fiscales pour les propritaires
bailleurs (0,3 0,4 Md) et les aides laccession (0,8 Md), du fait du
cot unitaire beaucoup plus lev de chaque opration. Aussi importants
soient-ils, ces montants, additionns, restent sensiblement infrieurs
celui de laide implicite annuelle apporte aux locataires franciliens du
parc social, rsultant de lcart entre les loyers de march et les loyers
HLM.


DURABLE
33
Leffort public en faveur du logement en le-de-France : une

valuation malaise.
Les donnes recueillies au cours de lenqute ne permettent pas
dvaluer de faon fiable et exhaustive le montant global des aides publiques,
ou finances par des prlvements obligatoires comme la participation des
employeurs leffort de construction, gre par Action Logement (ex-1%
logement), destines au logement francilien.
Cela tient deux sries de raisons :
Les aides des collectivits territoriales ou de leurs groupements ne
sont pas recenses et les informations financires manant de ces collectivits
nisolent pas toujours les aides au logement. Or lapport des collectivits
locales et de leurs groupements apparat trs significatif en le-de-France : les
trois principaux contributeurs ont ainsi pay respectivement des montants
annuels de lordre de 150 M (rgion, priode 2005-2012), 380 M (Paris,
2005-2012) et 60 M (Hauts-de-Seine, 2007-2012).
Nombre de donnes financires ne sont pas rgionalises, ou ne
peuvent ltre quau moyen dhypothses plus ou moins fragiles (cest
notamment le cas pour les aides fiscales au logement). Lorsquelles le sont, la
rgionalisation peut ne concerner quune partie des masses financires en
cause : cest le cas pour les interventions dAction Logement dont une partie
na pas pu tre ventile gographiquement.
Sous ces rserves, des estimations partielles, concernant notamment
les interventions dont les montants sont les plus significatifs, peuvent tre
fournies. La part relative des financements destins lle-de-France peut se
comparer la part de cette rgion dans le nombre total des rsidences
principales de la France entire (17,8 % selon le recensement de 2011) ou de
la seule France mtropolitaine (18,3 %).
La totalisation de ces montants partiels donne, pour la priode rcente,
un volume annuel daide sur fonds publics et prlvements obligatoires
suprieur 6 Md.
a) Aides personnelles au logement : 2 776,7 M pour lle-de-France
(2011, source Caisse nationale des allocations familiales CNAF), soit
17,6 % du total vers en France.
b) Aides au logement social :
* Subventions de ltat : 241 M pour lle-de-France en 2011 selon
la direction de lhabitat, de lurbanisme et des paysages (DHUP, base
Galion/SISAL), soit 52 % du total vers en France.

34
COUR DES COMPTES
* Subventions de toutes origines (tat, collectivits locales, autres

financeurs dont Action Logement) : les plans de financement des logements
sociaux financs en 2013 en le-de-France (source : DHUP, infocentre
SISAL) font apparatre un montant total de 870 M (environ 29 000 par
logement), dont 221 M pour ltat, 430 M, soit prs de la moiti, pour les
collectivits locales, 180 M pour Action Logement et 39 M pour les autres
financeurs.
* Dpenses fiscales (exonration de la taxe foncire sur les proprits
bties, taux de TVA rduit) : on peut considrer quune autorisation de
construire un logement social entrane une dpense fiscale comparable au
montant des subventions octroyes pour ce mme logement, soit autour de
30 000 en le-de-France. Dans cette hypothse, un flux de 30 000
logements sociaux nouveaux par an donne lieu une aide fiscale annuelle de
lordre de 900 M.
Les prts accords des conditions particulires par la Caisse des
dpts et consignations ou par Action Logement ne figurent pas dans ce
dcompte.
c) Aides fiscales linvestissement locatif priv : dans lhypothse
dun flux annuel de lordre de 10 000 investissements locatifs en le-deFrance, constat au cours de la priode 2005-2009, et en considrant que la
dpense fiscale nationale moyenne par opration est de lordre de 33 000
pour les principaux dispositifs daide en cours 22, leffort public annuel dans la
rgion serait lui-mme voisin de 330 M ; cette valuation semble minimale,
car le montant moyen dune opration francilienne est trs suprieur la
moyenne nationale, ce qui contribue renchrir lavantage fiscal.
d) Aides laccession la proprit (principaux montants) :
* Crdit dimpt li au prt taux zro (PTZ) : environ 320 M par an
en le-de-France (moyenne 2005-2012, avec un maximum de 684 M en
2011) ; ce chiffre reprsente un peu plus de 20 % des montants relatifs la
France entire au cours de la mme priode (source : SGFGAS, base PTZ+).
22
16 000 pour le dispositif Robien , 34 000 pour le dispositif Scellier et
46 000 pour le dispositif Scellier intermdiaire pour des montants respectifs
prvus de dpenses fiscales de 270, 660 et 330 M en 2014 (source : rapport valuant
lefficacit des dpenses fiscales en faveur du dveloppement et de lamlioration de
loffre de logements, annex au projet de loi de finances pour 2014). La moyenne de
ces montants par opration, pondre par la part de chaque dispositif dans le total des
dpenses fiscales des trois dispositifs, est gale 33 000 .


DURABLE
35
* Crdit dimpt sur le revenu au titre des intrts demprunt

supports pour lacquisition ou la construction de lhabitation principale (loi
du 21 aot 2007 en faveur du travail, de lemploi et du pouvoir dachat, dite
loi TEPA) : selon une estimation de la DGFiP, le cot de cette mesure en lede-France, au titre des revenus de 2011, aurait t de lordre de 450 M, soit
22,6 % du cot national.
e) Aides de lANAH pour lamlioration du parc existant : un peu plus
de 44 M par an (moyenne 2011-2012) pour lle-de-France, soit un peu
moins de 15 % du total de ces aides en France mtropolitaine (source :
DRIHL).
En sus des interventions publiques pour le logement, les dpenses
dhbergement, pour les seuls crdits de ltat en le-de-France (hors
hbergement de demandeurs dasile), se chiffrent en 2013 493 M et
563 M en 2014.
Ces efforts se sont rpartis diffremment, selon les poques et en

fonction des fluctuations des objectifs publics, entre les trois grands types
dintervention ci-dessus dcrits. En examinant successivement ces trois
volets amnagement, logement social, logement priv , la Cour a
cherch apprcier leffet des actions menes en le-de-France et leur
capacit remdier aux difficults spcifiques de cette rgion.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATION
_________
Les grands traits de la situation du logement en le-de-France se

rsument comme suit : un march fortement tendu, sur lequel loffre
peine rpondre la demande, avec de grandes disparits locales ; des
difficults spcifiques sur le march locatif, trop compartiment entre le
secteur social et le secteur libre ; des ressources publiques consacres au
logement, suprieures 6 Md, selon une totalisation partielle,
proportionnellement
plus
importantes
quen province.
Les
dysfonctionnements persistent, ils se sont mme plutt aggravs au cours
des annes rcentes. Cela rend dautant plus ncessaire dacqurir une
meilleure connaissance du parc francilien de logements et de son
volution.
En consquence, la Cour formule la recommandation suivante :
1. laborer en le-de-France un rpertoire statistique de lensemble des
logements, contenant des informations dtailles par logement et
accessible lensemble des dcideurs publics du secteur.


Chapitre II
Un impact limit des politiques
damnagement sur la production de
logements
Les politiques damnagement en le-de-France comportent un
important volet consacr au logement. Elles mobilisent la fois des outils
rglementaires et de planification (I) et des outils dintervention directe
dans des oprations damnagement ou en matire foncire (II). Dans un
cas comme dans lautre, limpact de ces interventions est demeur limit.
I - Des instruments de planification peu efficaces

Le volontarisme de laction publique, incarn dans les instruments
majeurs de la planification en le-de-France : le schma directeur de la
rgion le-de-France (SDRIF), la territorialisation de loffre de logements
(TOL) et les contrats de dveloppement territorial (CDT), se heurte
plusieurs limites.
A - Un affichage ambitieux mais une planification peu

contraignante
Les lois de dcentralisation ont confi aux communes la
responsabilit des politiques de lurbanisme et de lhabitat en association
avec ltat, lequel a gard, au nom de la solidarit et de lgalit des

38
COUR DES COMPTES
territoires, la dfinition de la politique du logement. Les 20 dernires

annes traduisent le souci du lgislateur dassurer la cohrence de ces
politiques mais leur articulation manque de clart et de simplicit,
singulirement en le-de-France o les responsabilits demeuraient
clates jusqu ladoption des lois du 27 janvier 2014 de modernisation
de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles (dite
MAPTAM ) et du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un
urbanisme rnov (dite ALUR ). La mise en uvre de ces lois
destines dfinir un nouveau cadre institutionnel pour assurer la
cohrence de ces politiques est cependant empreinte de nombreuses
incertitudes (cf. infra).
Mtropole du Grand Paris et Grand Paris

La mtropole du Grand Paris a t cre par la loi du 27 janvier 2014
prcite (voir aussi infra) qui porte cration, sous cette dnomination, dun
tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre et
statut particulier regroupant la commune de Paris, lensemble des communes
des dpartements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-deMarne et, leur demande, certaines communes de la grande couronne dans
des primtres frontaliers.
La loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, si elle traite
prioritairement du projet de rseau de transport du Grand Paris (voir carte en
annexe n 2), fixe galement un objectif de construction de 70 000 logements
par an dans un cadre ainsi dfini : Le Grand Paris est un projet urbain,
social et conomique d'intrt national qui unit les grands territoires
stratgiques de la rgion d'le-de-France, au premier rang desquels Paris et le
cur de l'agglomration parisienne, et promeut le dveloppement
conomique durable, solidaire et crateur d'emplois de la rgion capitale .

UN IMPACT LIMIT DES POLITIQUES DAMNAGEMENT SUR LA PRODUCTION DE

LOGEMENTS
39
Carte n 1 : mtropole du Grand Paris et futurs EPCI
Source : IAU IDF
1 - Le schma directeur de la rgion le-de-France (SDRIF)

Il est linstrument de dtermination de la destination gnrale des
diffrentes parties du territoire. La premire tentative en 2008 de rvision
du SDRIF tabli en 1994 a mis en lumire les divergences entre ltat et
le conseil rgional tant sur le rythme que sur la localisation des
constructions. Un accord est intervenu en 2013 sur une augmentation de
leffort de construction, principalement par densification. Le nouveau
SDRIF, dont les prescriptions simposeront au plan mtropolitain du
logement et de lhbergement, est entr en vigueur deux ans avant
linstallation de la mtropole du Grand Paris.
la suite de la loi sur le Grand Paris de 2010, le SDRIF a fix
lhorizon 2030 un objectif annuel de construction, non plus de 60 000

40
COUR DES COMPTES
comme de 2008 2009, mais de 70 000 logements, dont 30 % de

logements sociaux (21 000) ; dans les secteurs dj fortement pourvus en
logement social, priorit est donne au dveloppement dune offre
locative intermdiaire, prive et daccession la proprit.
Cet objectif de 70 000 logements23 rsulte de laddition de trois
lments :
35 000 logements pour rpondre aux besoins de la population actuelle,
rpartis de faon homogne sur le territoire selon un taux moyen de
construction annuel quivalent 0,66 % du parc existant, proche du
taux constat ; ce total correspond au point mort rgional, dfini
comme : le nombre de logements construire chaque anne dans
une commune pour maintenir le volume de sa population, compenser
la baisse de la taille des mnages, renouveler une partie de son parc et
permettre une certaine fluidit des parcours rsidentiels 24 ;
25 000 logements correspondant aux objectifs de croissance
conomique du SDRIF, rpartis en fonction du potentiel de
dveloppement des territoires, lui-mme valu selon deux facteurs :
lun dattractivit (conomie, transports en commun, foncier
urbanisable, intrt national et rgional du territoire) et lautre de
limitation (environnement, limitation de ltalement urbain, risques et
nuisances) ;
10 000 logements enfin pour accompagner le Grand Paris et
notamment le dveloppement li aux nouveaux rseaux de transport.
Lobjectif parat difficile atteindre, comme le montre le
graphique suivant.
23
Selon le rapport de septembre 2014 prfigurant le futur schma rgional de

lhabitat et de lhbergement prvu en matire de logement par les lois MAPTAM et
ALUR prcites et qui doit tre compatible avec le SDRIF, cet objectif global
correspondrait en fait une cration nette de 53 000 logements par an, 17 000
logements venant compenser la disparition de logements pour renouveler une partie
du parc.
24
IAU IdF, Note rapide n 577, Comment dcliner les objectifs de construction
lchelle locale ?, octobre 2011.


LOGEMENTS
41
Graphique n 2 : objectifs de construction et logements commencs

en le-de-France
Source : Donnes SDRIF et SITADEL2
De 1994 2007, lobjectif de construction fix par le SDRIF tait

de 53 000 logements par an ; en moyenne annuelle, les mises en chantier
se sont leves 41 562 durant cette priode. Lobjectif a t port
60 000 de 2008 2009, mais seulement 38 917 logements par an ont t
commencs. Enfin, depuis 2010, lobjectif est de 70 000 logements par
an, pour une moyenne annuelle de mises en chantier de 43 980 de 2010
la fin de 2013.
La ralisation de lobjectif ncessiterait donc d'augmenter des deux
tiers le rythme de construction annuel en le-de-France par rapport la
tendance des 20 dernires annes. Pour ce faire, il est prvu de densifier,
cest--dire de limiter la consommation despace en renonant un
amnagement extensif et daccueillir lessentiel de la croissance urbaine
dans les territoires dj constitus, notamment ceux bien desservis par les
transports collectifs.
Cependant, comme le souligne le ministre charg du logement, si
le SDRIF propose des orientations rglementaires qui permettent la
ralisation de lobjectif fix par la loi, il ne fixe aucune contrainte.

42
COUR DES COMPTES
Or cet objectif de densification port par le SDRIF pour lutter

contre ltalement urbain risque de rencontrer la rsistance des
collectivits la surdensit sur leur territoire, rendant ainsi complexe la
localisation dune offre nouvelle de logements prioritaire (cf. infra).
2 - La territorialisation de loffre de logements (TOL)
Ltat a dfini une mthode de rpartition des objectifs de
construction de logements entre 38 territoires franciliens ou bassins de
TOL . Ses services ont eu recours la notion de point mort, ici estim
35 000 logements par an (cf. supra), rpartis uniformment sur le
territoire due proportion du parc existant. Les 25 000 logements
supplmentaires permettant daccueillir des populations nouvelles ont t
rpartis en tenant compte des atouts et des faiblesses des territoires.
L effet Grand Paris est la seule explication donne pour justifier
linscription des 10 000 logements de plus dans les objectifs 2013 par
rapport ceux de 2008. Les premires comparaisons entre ces objectifs,
mme territorialiss, et les ralisations soulignent la ncessit pour ltat
et ses partenaires de se doter des moyens dune mise en uvre
oprationnelle plus efficace. Ltat affiche sa volont cet gard de
recourir aux dispositions relatives la densification en milieu urbain et
la transformation de bureaux en logements, entres en vigueur en 2013
par ordonnance.
Sil nexiste pas de lien juridique entre le SDRIF et la TOL, celleci devrait toutefois constituer le socle rglementaire des positions de
ltat dans les documents durbanisme, les conventions dquilibre, les
agrments ainsi que les contrats de dveloppement territorial. Ltat
sassurerait ainsi de la conformit avec la TOL des objectifs en logement,
notamment des programmes locaux de lhabitat (PLH, cf. infra). Mais les
temporalits des documents sont diffrentes. Le compte rendu du comit
rgional de lhabitat du 16 juin 2011 a seulement prcis quils devront
tre articuls sur la priode 2011 2030 .
3 - Les contrats de dveloppement territorial (CDT)
Les contrats de dveloppement territorial ont t conus comme un
instrument partag entre ltat, les collectivits locales et leurs
groupements pour la mise en uvre des objectifs fixs par la loi sur le
Grand Paris, avant tout dans le domaine des transports. Des engagements


LOGEMENTS
43
sont galement pris pour la construction de logements mais le plus

souvent sans mention des moyens fonciers et financiers et, en tout tat de
cause, sans mcanisme dincitation et sans sanction en cas de nonralisation. Au 1er octobre 2014, sur les 21 projets de CDT, 13 avaient t
valids dont 9 signs. Le primtre des CDT sinscrit dans la cartographie
du futur rseau de transport collectif du Grand Paris, voire au-del de ce
rseau pour plusieurs contrats. En revanche, construit partir de limites
administratives, le primtre de la mtropole diffre de ce contour.
Carte n 2 : contrats de dveloppement territoriaux
Source : IAU IDF

COUR DES COMPTES
44
B - Une multiplication des instruments de

programmation et des chelons de dcision
Charg de la mise en uvre des objectifs du SDRIF dans la
production de logements et des zonages mis en place pour leur
rpartition, ltat doit assurer la bonne compatibilit des documents
durbanisme ; cest lchelle intercommunale que se conduit dsormais
plus facilement lexercice de planification de lurbanisme comme celui de
programmation des logements. Or, si la rgion le-de-France compte 109
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI), un grand
nombre dentre eux rassemblent seulement deux communes. La faiblesse
de lintercommunalit en le-de-France est ainsi un facteur majeur des
difficults rencontres pour assurer la cohrence des politiques de
lurbanisme et de lhabitat.
1 - Les schmas de cohrence territoriale
Si 20 % seulement du territoire national tait couvert par un
schma de cohrence territoriale (SCOT) la fin de 2013, la proportion
tait encore plus faible en le-de-France o six schmas taient
approuvs25. Les SCOT dfinissent entre autres les objectifs et les
principes de la politique de lhabitat au regard, notamment, de la mixit
sociale et visent mettre en cohrence les politiques menes en matire
durbanisme, dhabitat, de dveloppement conomique, dimplantations
commerciales, de dplacements et denvironnement. Or les besoins
dinvestissement et de gestion coordonns justifieraient ltablissement
dun SCOT unique pour lensemble form par Paris et les territoires de la
petite couronne. La mtropole du Grand Paris devra normalement
assumer cette comptence. Au-del de la future mtropole, cest
lensemble de la structuration de lle-de-France par des SCOT qui
devrait tre mise en place, aprs une valuation des premiers SCOT
conduire. Selon le ministre charg du logement, la longue laboration du
SDRIF et la mise en uvre du Grand Paris expliqueraient les retards
accumuls ces dernires annes en matire de SCOT mais la couverture
de la grande couronne serait correctement assure. Il semble cependant,
au vu de la carte des SCOT, que cette affirmation soit assez optimiste.
25
Voir carte en annexe n 2.


LOGEMENTS
45
2 - Les programmes locaux de lhabitat et les plans locaux

durbanisme
Le programme local de lhabitat (PLH) fixe les principes et les
objectifs dune offre de logements en relation avec les besoins. Seule une
minorit des communes et des intercommunalits franciliennes en est
dote et il nexiste pas dans la rgion de programme dpartemental de
lhabitat. Ds lors, les objectifs cumuls de construction fixs dans les
PLH natteignent que 28 000 logements par an, dont 10 000 logements
sociaux.
Carte n 3 : la mise en place des programmes locaux de lhabitat
Source : DRIHL
Les plans locaux durbanisme (PLU) dfinissent les rgles

dutilisation des sols et notamment leur caractre constructible. Moins de
la moiti des communes franciliennes sont dotes dun PLU. Une

46
COUR DES COMPTES
trentaine de communes de la petite couronne nen ont toujours pas adopt

et seuls trois EPCI avaient dcid en 2013 dexercer la responsabilit de
lurbanisme. Lexamen du contenu de certains PLU montre le recours
des mesures de transcription des objectifs fixs par les PLH : espaces
rservs la construction de logements sociaux avec proportion minimum
dans les programmes, modification de rgles de densit ou de gabarit
pour les constructions sociales, cration de secteurs comprenant une taille
minimum de logements. Ces bonnes pratiques, qui ne concernent encore
quun nombre limit de PLU, mriteraient dtre tendues.
Mme si le PLU doit tre modifi en cas de non-compatibilit avec
le PLH, il ny a pas de relation directe entre les objectifs de ce dernier et
les autorisations de construire. Que ce soit par le dveloppement de
lintercommunalit en grande couronne ou par la mise en place de la
mtropole en petite couronne, la gnralisation des PLH et le
renforcement de leur lien avec les PLU, pourtant obligatoires depuis
2009, ne sont quimparfaitement assurs.
Parmi les communauts dotes de la comptence PLU recenses
la fin de 2012 par lAssemble des communauts de France, seules trois
taient situes en le-de-France. La loi ALUR transfre, dans un dlai de
trois ans, la comptence dlaboration des PLU aux communauts
dagglomration et aux communauts de communes, sauf opposition de
25 % des communes membres reprsentant au moins 20 % de la
population, mais en le-de-France, cette disposition ne devrait sappliquer
quaux seuls territoires de la grande couronne hors mtropole, cette
dernire tant rgie en lespce par les dispositions de la loi MAPTAM.
En dfinitive, ltat, malgr ses efforts, nest pas parvenu assurer
jusquici, sur le plan oprationnel, la cohrence entre les politiques de
lurbanisme et de lhabitat en le-de-France. Ce constat partag par le
ministre charg du logement sexplique essentiellement, selon lui, par
les particularits de lle-de-France, rgion o les problmatiques de
dveloppement doivent tre apprhendes diffrentes chelles (rgion,
agglomration, bassins demplois et dhabitat, communes) et o le
dveloppement limit de lintercommunalit na pas permis jusqu
prsent de faire merger des acteurs denvergure suffisante susceptibles
de porter de faon pertinente avec ltat une politique de logement
territorialise et de sassurer de sa dclinaison dans les documents
durbanisme.


LOGEMENTS
47
La planification urbaine aux Pays-Bas

Le plan local durbanisme (Bestemmingsplan) couvre lintgralit du
territoire de la collectivit et comprend un plan de protection
environnementale et un plan de rnovation urbaine. Il sarticule avec les
autres instruments que sont les plans de ralisation, imposs dans les
programmes de construction urbains les plus importants, les rgles relatives
aux participations et la rpartition des catgories dhabitats. Il est opposable
aux tiers.
Le plan local prend en compte les rgles issues des niveaux
suprieurs : normes administratives gnrales, plans dintgration
(inpassingsplannen) et directives (aanwijzingen). Le plan dintgration est un
instrument dintervention directe de ltat et de la province dans la
planification durbanisme de la commune. Il modifie le plan local auquel il
sintgre.
Ltat et la province peuvent galement prendre une directive soit en
amont (proactive), soit en aval (ractive) du plan local. La commune est
tenue de rendre son plan conforme la directive. Ltat peut aussi fixer des
directives aux provinces, que celles-ci doivent rpercuter sur les communes.
Une procdure de concertation est prvue avec les collectivits locales
concernes. Lensemble de ces dispositions restreint donc srieusement
lautonomie de dcision de la commune.
Pour le ministre, le nouveau cadre institutionnel mis en place par

les lois du 27 janvier et du 24 mars 2014 prcites devrait remdier cet
ensemble de difficults. La loi du 27 janvier 2014 a cr un comit
rgional de lhabitat et de lhbergement, regroupant lensemble des
acteurs du logement dans la rgion, qui se runit dsormais
rgulirement. Il a notamment pour mission dlaborer le schma rgional
de lhabitat et de lhbergement. Il convient toutefois de noter que des
remises en cause et des demandes de modification manifestes
postrieurement au vote des deux lois suscitent des incertitudes sur leur
mise en application.

48
COUR DES COMPTES
3 - Les incertitudes lies la cration de la mtropole du Grand

Paris
La nouvelle organisation de la mtropole du Grand Paris, prvue
par la loi MAPTAM, devrait voir le jour le 1er janvier 2016. Elle doit
regrouper, dans un seul EPCI divis en territoires, Paris et les 124
communes des trois dpartements de la petite couronne, avec des
comptences trs tendues, 46 communes de la grande couronne pouvant
demander un rattachement facultatif. La mtropole devrait se substituer
aux 19 EPCI fiscalit propre qui existent aujourdhui dans le primtre
de la petite couronne et rassembler prs de sept millions de Franciliens,
soit plus de la moiti des habitants de la rgion. Elle serait organise en
territoires dun seul tenant et sans enclave dau moins 300 000 habitants,
la ville de Paris constituant un de ces territoires.
La mtropole devrait exercer de plein droit, en lieu et place des
communes membres, les comptences damnagement de lespace
mtropolitain, la politique locale de lhabitat, la politique de la ville, la
protection de lenvironnement et du cadre de vie. Elle devrait laborer un
PLU regroupant les plans prvus par les conseils de territoire, qui
tiendraient lieu de plans de secteur. En cas de carence, la mtropole
laborerait les plans de territoire. Le PLU mtropolitain devrait reprendre
les dispositions relatives aux SCOT et prendre en compte le plan
mtropolitain de lhabitat et de lhbergement (PMHH). Dans le domaine
du logement, les comptences indissociables suivantes pourront tre
dlgues de ltat la mtropole, par convention, la demande de celleci et ds lors que le PMHH sera excutoire : attribution des aides la
pierre, droit au logement, rquisition, hbergement durgence.
En revanche, les communes membres continueront dlivrer les
permis de construire, sauf comptence drogatoire alloue la mtropole
ou aux territoires ou opration dintrt national.


LOGEMENTS
49
Les analogies de la mtropole de Londres avec la rgion parisienne

Quinze ans plus tt que son homologue franaise, la capitale du
Royaume-Uni a t dote dune autorit du Grand Londres dun primtre
comparable celui de la future mtropole du Grand Paris. Les orientations
stratgiques ont t fixes dans un document mtropolitain (London Plan) et
doivent tre prises en compte par les plans locaux. Le maire de Londres a t
dot dun pouvoir dintervention local pour les projets dimportance
stratgique. Les diffrences tiennent dans llection au suffrage universel
direct du maire du Grand Londres et dans une structuration politique
homogne du territoire, intra et extra muros (les boroughs). En le-deFrance, les conseils de territoire institus par la loi du 27 janvier 2014 ne
prfigurent pas une telle organisation, les communes des trois dpartements
de la petite couronne demeurant les units de base, a fortiori avec la
dissolution des intercommunalits.
La nouvelle organisation de la mtropole francilienne pourrait ainsi

permettre, comme lestime le ministre, de rsoudre les difficults
voques ci-dessus. Il demeure toutefois une diffrence entre les
primtres du Grand Paris Transports et du Grand Paris
Mtropole . Dautres difficults pourraient aussi dcouler de la
dissolution dtablissements publics intercommunaux efficaces. Enfin,
certaines dispositions de la loi MAPTAM, relatives notamment aux PLU
et aux secteurs ou territoires de la mtropole, sont en cours de rvision
par le Parlement.
Au fil des annes, ltat a dvelopp et contractualis avec les
communes ou leurs groupements des outils nombreux de planification et
de programmation, certains uniquement centrs sur la dclinaison par
zone des objectifs de construction du SDRIF (territorialisation de loffre
de logements TOL), dautres aux ambitions plus larges (schmas de
cohrence territoriale SCOT), ainsi que des oprations particulires de
dveloppement (contrats de dveloppements territoriaux CDT). Or les
primtres gographiques de ces diffrentes oprations ne concident que
rarement avec des circonscriptions administratives, et les rformes
introduites par la loi MAPTAM restent inscrire dans les faits dici au
1er janvier 2016.
Dans cette situation encore volutive, la Cour recommande de
stabiliser et faire concider les primtres dintervention retenus pour la
planification, la programmation et la contractualisation de loffre de

50
COUR DES COMPTES
logements avec les dcoupages administratifs, sur la base des nouveaux

contours des intercommunalits.
Dans un deuxime temps, il serait logique de confier aux EPCI non
seulement la responsabilit des PLU et des PLH, comme lont prvu les
lois MAPTAM et ALUR avec la cration des plans locaux durbanisme
intercommunaux, mais aussi les autorisations de construire : il serait
paradoxal quune commune, aprs une priode de concertation et de
ngociation des objectifs, garde le pouvoir de refuser de dlivrer des
permis de construire pour des oprations qui auraient t dcides au
niveau intercommunal.
II - Une rgulation de loffre foncire

amliorer
La faiblesse de la production de logements au regard des objectifs
fixs par le SDRIF conduit valuer la responsabilit du facteur foncier
(pnurie de foncier constructible, niveau des prix) dans cette situation et
sinterroger sur les instruments la disposition de ltat et des
collectivits pour rguler loffre foncire, afin de permettre la mise sur le
march dune offre foncire quantitativement suffisante, des niveaux de
prix qui assurent lquilibre des oprations et la solvabilit de la demande
finale de logements neufs.
Or le prix des charges foncires, qui est de 66 /m de surface hors
uvre nette (SHON) en moyenne nationale, atteint prs de 500 /m en
le-de-France, avec de trs gros carts selon les zones : pour les cessions
de logements libres en accession, ces charges schelonnent de 270 /m2
450 /m en grande couronne, de 420 /m2 (Chelles) 750 /m2 (Orsay)
en moyenne couronne, et de 350 /m2 (Crteil) 750 /m2 (Pantin) et
1 800 /m2 (Vincennes) en proche et trs proche couronne.
Ces carts de prix sont lis en partie la densit de lhabitat par
dpartement, gale 329 logements / ha de surface dhabitat Paris,
contre 108 en petite couronne et 46 en grande couronne.
Parmi les actions de politique foncire dans un march tendu, on
distingue, outre la rglementation de lusage du foncier (PLU,
autorisations durbanisme) voque plus haut :


LOGEMENTS
51
lacquisition (amiable ou par premption, expropriation, voire

rquisition), le portage et la cession ( prix de march, ou prix
administr) ou la mise disposition (baux construction) de foncier
brut ;
la production de terrains btir, partir du foncier brut, dans le cadre
doprations damnagement dinitiative publique, confies un
amnageur public (tablissement public damnagement EPA ;
socit dconomie mixte SEM ; socit publique locale
damnagement SPLA) ou priv ;
lutilisation de linstrument fiscal, notamment pour inciter les
propritaires fonciers vendre leurs biens, ou pour capter au bnfice
de lamnagement une partie de la plus-value durbanisation.
A - Le foncier disponible et son utilisation

Selon lanalyse des documents durbanisme, 20 000 hectares
taient en 2011 disponibles lurbanisation dans les plans doccupation
des sols (POS) et les PLU franciliens, sans pour autant tre construits, ni
faire lobjet dun projet. Lle-de-France ne manquerait donc pas,
globalement, de foncier potentiellement constructible. Toutefois, ce
chiffre global ne garantit pas que le foncier constructible soit localis l
o se trouve la demande solvable de logements, ni que les terrains en
zone constructible soient destins la construction de logements, ni que
cette offre foncire potentielle soit rellement mobilisable (rtention des
propritaires fonciers, absence de projets de construction).
1 - Des possibilits rduites dextension urbaine permises par le

SDRIF
Le SDRIF approuv en 2013 chiffre 29 225 ha la surface
maximale dextension urbaine sur la priode 2008-2030, soit 1 328 ha/an.
Ce total recouvre 17 500 ha de secteurs durbanisation prfrentielle ou
conditionnelle (810 pastilles reprsentant les extensions urbaines
cartographies), 7 750 ha dextensions urbaines non cartographies
(quartiers de gare, ples de centralit, bourgs-villages-hameaux), et
4 000 ha despaces naturels dj ouverts lurbanisation dans les
documents locaux durbanisme, non repris par la carte du SDRIF, mais
mobilisables dans les trois ans de dlai de mise en conformit. Leffort

52
COUR DES COMPTES
daccroissement du parc de logements lhorizon 2030 doit se rpartir

entre espaces dj urbaniss (dans lesquels se raliserait 75 % de cet
effort, par densification et mutation du tissu urbain) et espaces
durbanisation nouvelle (25 %), alors que les proportions taient
respectivement de 66 % et de 33 % au cours des vingt dernires annes. Il
est prvu toutefois que ce rapport entre les deux types despaces puisse
varier fortement selon le type de territoire : Paris et dans quelques
communes proches, laccroissement du parc sinscrira en quasi-totalit
dans le tissu dj urbanis ; ailleurs dans lagglomration et dans la
rgion, le parc de nouveaux logements sinscrirait pour moiti dans le
tissu dj urbanis et pour moiti dans les secteurs durbanisation
nouvelle.
2 - Les questions souleves par la densification

En zone urbanise, la densification se heurte la contrainte
conomique. Le foncier disponible, quil sagisse de dents creuses ou
de foncier faire muter, a une valeur dj leve, en raison de sa raret et
de sa localisation, mais aussi de sa valeur dusage (cas du foncier utilis
par des activits conomiques ou des immeubles dgrads). Or son cot
de requalification (dmolition, dpollution, remembrement) est souvent
lev, ce qui cre un effet de ciseaux pour lamnageur, qui ne peut
offrir pour les fonciers portant des actifs immobiliers un prix aussi lev
que pour un terrain nu. En outre, les cots de construction sont une
fonction croissante de la densit, les procds constructifs tant plus
onreux et les contraintes plus nombreuses (surcot li la hauteur des
btiments, proportion de stationnements en infrastructures plus
importante, etc.).
La densification en zone dj urbanise nest donc
conomiquement possible que si les prix de sortie des logements
absorbables par le march sont suffisamment levs pour pouvoir offrir
aux propritaires fonciers un prix suprieur la valeur dusage et couvrir
les cots damnagement et de construction plus levs. Cest bien ce qui
a t constat au cours des annes 2000 : laugmentation continue des
prix immobiliers a permis de librer et de faire muter du foncier en zone
centrale et a rendu possible les oprations de renouvellement urbain.
On peut donc lgitimement se demander si les prix et les
typologies de logements qui rsulteront dune densification accrue du
cur dagglomration permettront vraiment dquilibrer le march du


LOGEMENTS
53
logement en le-de-France, sauf ce que les oprations damnagement

soient quilibres par de fortes subventions publiques, notamment pour la
construction de logements sociaux.
La rpartition des objectifs de densification propose par le SDRIF
semble accentuer encore ces diffrences de densit dans lagglomration
parisienne et mconnaitre un potentiel important de logements. La
restructuration du bti existant chappe pour partie la programmation
publique, quelle mane de ltat ou des collectivits locales et de leurs
groupements, et elle requiert de lensemble des acteurs une plus grande
attention pour viter une diminution de la qualit des logements. Au cours
des annes 2001 2011, comme le montrent les tableaux n 12 et 13,
141 900 logements ont t produits au sein du bti existant, soit un quart
des logements crs, une offre reprsentant plus de trois ans de
construction et compensant les deux tiers des logements disparus.
Tableau n 9 : volution du parc dans la petite couronne
(2001 2011)
Nombre de
logements
2001-2011
Disparus*
Restructurs**
Construits
volution nette
Paris
64 000
39 000
30 100
5 100
Hauts-deSeine
35 000
14 400
59 600
39 000
Seine-SaintDenis
30 000
16 500
52 500
39 000
Val-deMarne
21 000
13 000
47 500
39 500
Tableau n 10 : volution du parc dans la grande couronne

(2001 2011)
Nombre de
logements
2001-2011
Disparus *
Restructurs **
Construits
volution nette
Seine-etMarne
20 500
17 000
72 000
68 500
Yvelines
22 500
15 000
48 000
40 500
Essonne
18 000
14 000
49 000
45 000
Val-dOise
15 000
13 000
41 500
39 500
Sources des deux tableaux : IAU IdF, tude mene pour le compte du conseil rgional
dle-de-France.
* Dmolitions, fusions, transformations, etc. ** Restructurations ou divisions de
logements, appropriations dannexes, changements dusage de locaux commerciaux,
industriels ou tertiaires, etc.

54
COUR DES COMPTES
Ainsi la contribution de la restructuration laugmentation de

loffre, gale 56 %, a t particulirement forte Paris : 39 000
logements pour 30 000 logements neufs. En labsence de restructuration,
le parc aurait diminu de plus de 2 % compte tenu des 64 000 disparitions
et changements dusage de logements. Cette contribution a t plus faible
en petite couronne, de lordre de 22 %, compensant la moiti des
disparitions (86 000). Les livraisons de logements stant leves
160 000, le parc a augment de 6 %. En grande couronne, la Seine-etMarne a connu un niveau de construction lev ; elle a assur elle seule
un tiers des constructions de la grande couronne et 18 % de celles dlede-France au cours de la priode. Le nombre de logements restructurs
tant galement lev, le parc a enregistr une croissance nette de 13 %
entre 2001 et 2011. En dpit dune croissance modre de la construction,
le Val-dOise a vu une augmentation nette de son parc de 9 %, le nombre
de logements restructurs compensant presque celui des logements
disparus.
Dans ce cadre, les capacits dextension urbaine permises par le
SDRIF paraissent restrictives au regard des objectifs de construction de
logements fixs par la loi sur le Grand Paris. Il parat donc ncessaire
d'agir la fois sur la petite et sur la grande couronne.
La densit passant de 21 000 habitants par km2 Paris 6 700
habitants par km2 en moyenne dans les trois dpartements de la petite
couronne, des possibilits non ngligeables de densification existent dans
les quartiers en renouvellement urbain, le foncier public, les friches
d'activit et, moyen terme, dans les grandes zones d'activit ou
commerciales, ainsi que l'ont montr depuis vingt ans des communes
comme Saint-Denis, Aubervilliers, Boulogne-Billancourt ou Issy-lesMoulineaux.
Cependant le foncier de renouvellement disponible dans le cur de
l'agglomration, long et coteux mobiliser, ne suffira pas rpondre aux
besoins pour la construction de nouveaux logements sociaux. En outre,
pour poursuivre la densification du cur dagglomration par de
nouvelles oprations mlant logements sociaux et privs, il serait
ncessaire, afin dquilibrer ces oprations, soit de faire appel des
subventions publiques importantes, dont le niveau relve dun choix
politique, soit de maintenir des prix levs des logements du secteur libre.
La contrainte conomique plaide donc aussi pour une extension raisonne
aux marges de l'agglomration, sous peine de favoriser un dveloppement
rsidentiel encore plus loign et miett dans la couronne rurale. Cette
urbanisation raisonne devrait reposer sur des modalits d'amnagement


LOGEMENTS
55
urbain plus conomes en foncier, des lieux de centralit et des transports

articulant les quartiers nouveaux avec le centre de l'agglomration. Ces
mtropoles aux portes de la mtropole auraient vocation laborer
des stratgies territoriales et foncires au service de politiques d'habitat.
B - Des outils damnagement classiques en volution

Les collectivits territoriales et leurs oprateurs sont, depuis la
dcentralisation, les principaux acteurs de laction foncire et de
lamnagement, y compris en le-de-France. Laction de ltat et de ses
tablissements publics, lapoge en 1970-1975 avec lamnagement des
villes nouvelles et laction foncire grande chelle de lAgence foncire
et technique de la rgion parisienne (AFTRP), sest progressivement
rduite.
Larticle L. 300-1 du code de lurbanisme donne une dfinition
large des actions ou oprations damnagement : elles peuvent avoir pour
finalit non seulement la politique de lhabitat, mais aussi lextension ou
laccueil des activits conomiques, de tourisme et de loisirs, la mise en
uvre du renouvellement urbain, la lutte contre linsalubrit ou la
prservation des espaces naturels. Les communes, qui sont comptentes
en matire durbanisme rglementaire, et le cas chant les
intercommunalits dont elles sont membres, sont souvent linitiative des
oprations damnagement, en particulier lorsque ces dernires se
droulent dans le cadre juridique de la zone damnagement concert
(ZAC). Elles sont galement lun des principaux acteurs de
lamnagement oprationnel, selon quelles amnagent en rgie ou au
travers de leurs entreprises publiques locales, socits dconomie mixte
ou socits publiques locales damnagement.
1 - La moindre attractivit des ZAC
La zone damnagement concert reste la principale procdure
damnagement dinitiative publique la disposition des collectivits. Or
le nombre de ZAC cres chaque anne a considrablement baiss entre
les annes 1990 et 2010. Selon les donnes disponibles, on dnombrait au
1er janvier 2012 en le-de-France environ 760 ZAC, situes sur 23 500 ha
de terrain. Ces ZAC vivantes reprsentent une programmation initiale
denviron 400 000 logements pour 36 millions de m de surface hors
uvre nette (SHON) consacre aux logements et 59 millions de m de

56
COUR DES COMPTES
SHON de locaux dactivits dont 14,8 millions de m de bureaux. Sur

cette programmation initiale, il restait encore au 1er janvier 2012 environ
127 000 logements autoriser et 143 000 logements mettre en chantier,
ainsi quenviron 5,5 millions de m de bureaux autoriser et 5,9 millions
de m mettre en chantier.
Le nombre de logements produits en ZAC, corollairement, a
fortement baiss : selon lenqute ZAC 2010 de lobservatoire rgional
du foncier (ORF), les logements alors produits en ZAC ne reprsentaient
que 16 % des logements commencs. Cette proportion tait de 34 % en
2003 et de 23 % en 2006. La faiblesse du nombre de logements construits
chaque anne en le-de-France sexplique sans doute, en partie, par ce
dclin des oprations publiques damnagement conduites en ZAC par les
collectivits lchelle de la rgion. En effet, lamnagement dinitiative
publique reprsente structurellement, en le-de-France, une part de la
production de foncier amnag plus leve quailleurs en France, par
rapport la production prive , du fait du de la part plus grande des
logements collectifs par rapport au logement individuel.
Au-del des alas de la conjoncture, la rduction du poids des
oprations damnagement menes sous forme de ZAC tient des
facteurs structurels. En premier lieu, le retournement du march
immobilier qua connu lle-de-France au dbut des annes 1990 et la
crise des ZAC qui en a rsult ont marqu durablement le secteur de
lamnagement dans cette rgion. Les oprateurs privs qui staient
positionns, dans les annes 1980, comme amnageurs de ZAC vis--vis
des communes, y compris pour des oprations longues et complexes, se
sont replis sur un modle damnagement de court terme.
De leur ct, certaines collectivits, pour limiter les risques
fonciers et financiers attachs aux oprations damnagement public, ont
privilgi des modes damnagement plus souples, recourant
lencadrement rglementaire par le PLU et dautres dispositifs unilatraux
(taxe damnagement majore, proportion de logements sociaux) et
laissant jouer librement le march sans prendre de risque foncier.
Dautres communes ont recouru des formes damnagement ngoci,
dans le cadre dun urbanisme de projet, dans lesquelles loprateur priv
prend sa charge une part importante des risques.
En outre, bien que les ZAC conservent de nombreux avantages, les
volutions lgislatives et rglementaires ont sans doute rendu la
procdure de la ZAC moins attractive, plus lourde et juridiquement moins
sre pour les collectivits. La loi du 13 dcembre 2000 relative la


LOGEMENTS
57
solidarit et au renouvellement urbains (SRU) a modifi

substantiellement le rapport de cet outil oprationnel avec le droit des
sols : la ZAC comportait son propre plan damnagement de zone, le
PAZ, drogatoire au plan doccupation des sols ; depuis 2000 le droit des
sols doit tre modifi pralablement la cration de la ZAC26. Enfin, la
loi du 20 juillet 2005 impose aux collectivits de mettre les amnageurs
en concurrence avant de leur concder une ZAC. Certes, lobligation de
mise en concurrence a le mrite de clarifier et de professionnaliser les
rapports entre collectivits et amnageurs. Elle oblige notamment les
collectivits prciser en amont leur attentes. Mais cette obligation rend
plus lourde la procdure pour les communes, notamment les plus petites,
qui doivent procder aux tudes pralables en amont, sans pouvoir confier
lensemble de lopration un seul oprateur.
Un certain recentrage des grandes oprations damnagement sur
le cur de lagglomration parisienne sest nanmoins opr, dans un
contexte de renouvellement urbain et de reconversion des grandes friches
en petite couronne. Les oprations de rnovation urbaine ont galement
pris une grande place dans les oprations damnagement en le-deFrance. Selon une tude de lORF, deux tiers des ZAC cres en le-deFrance entre 2004 et 2008 lont t sur des primtres ligibles aux
subventions de lANRU, en tout ou partie.
2 - Un nouveau rle pour lAgence foncire et technique de la
rgion parisienne
LAgence foncire et technique de la rgion parisienne (AFTRP),
cre en 1962 pour lamnagement des villes nouvelles, est un
tablissement public sui generis, comptent pour lensemble de lle-deFrance. Il peut tre assimil aux tablissements publics damnagement,
mme si ses comptences foncires, son histoire et son champ de
comptence gographique en font un oprateur singulier. Il est
aujourdhui oprateur foncier pour le compte de ltat, amnageur, pour
son compte propre ou le plus souvent la demande des collectivits, et
prestataire de services (tudes, ingnierie foncire, mandats pour la
ralisation dquipements publics). Il remplit aussi des missions de
26
Cela retarde lengagement de lopration, dautant plus que les collectivits vont
chercher sassurer de lacquisition des terrains pralablement son lancement,
lamnageur risquant, une fois le droit des sols modifi, de devoir acqurir les terrains
amnager au prix correspondant la nouvelle destination des sols.

58
COUR DES COMPTES
gestion foncire et immobilire pour les tablissements publics

damnagement ou pour des services de ltat et participe la
rhabilitation des coproprits dgrades.
Le rle doprateur foncier de lAFTRP a fortement volu au
cours de la priode rcente. Dans les annes 1970, lAgence grait
135 000 ha de zones damnagement diffr (ZAD), essentiellement sur
des zones agricoles. Elle achetait en moyenne prs de 3 000 ha par an et
fournissait 13 % du foncier que consommait la construction en le-deFrance, en sa qualit doprateur foncier au profit des grands amnageurs
qutaient les tablissements publics damnagement des villes nouvelles,
et dans une moindre mesure au profit des amnageurs des collectivits.
Avec la dcentralisation, ltat sest progressivement dsengag de
laction foncire en le-de-France, mais une politique de premption
active a t relance dans les annes 1990, en anticipation du nouveau
SDRIF, en crant 130 zones damnagement diffr sur 28 000 ha,
essentiellement en grande couronne, dont la gestion a t confie
lAFTRP.
la fin de 2012, le patrimoine foncier de ltat gr par lAFTRP
slevait 4 433 ha, dont 2 889 ha en villes nouvelles (hors 415 ha de
patrimoine routier). LAgence gre galement cinq ZAD tat pour une
surface de 562 ha. Son rle doprateur foncier au service des
collectivits et de leurs amnageurs sest effac, depuis 2006, au profit
des tablissements publics fonciers. LAFTRP nintervient donc plus
gure, comme oprateur foncier, quau service de ltat, pour la gestion
du patrimoine foncier de ce dernier, et pour son compte propre, dans ses
fonctions damnageur.
Contrairement aux autres EPA, qui ont vocation mener des
oprations damnagement en compte propre, slectionnes en fonction
de leur intrt, de leur qualit et des subventions dquilibre qui peuvent
tre mobilises, lAFTRP intervient essentiellement sous forme de
concessions damnagement, aprs mise en concurrence. Cette
intervention en aval dans le processus limite la capacit de lAgence
inflchir les projets damnagement des communes, notamment dans le
sens dune plus grande densit. On notera cet gard que le contrat
dobjectifs de lAFTRP avec ltat fixe un objectif de 1 800 logements
produire ; toutefois, au cours de la priode 2006-2010, lAFTRP na
jamais dpass les 1 500 logements produits chaque anne.


LOGEMENTS
59
Dans le cadre du plan de relance de lamnagement en le-deFrance annonc par la ministre du logement en janvier 2014 et confirm
par le Premier ministre en octobre 2014, lAFTRP devrait tre
transforme en Grand Paris Amnagement : elle piloterait et
coordonnerait la nouvelle opration dintrt national (OIN) multi-sites
destine renforcer limplantation des logements aux approches des
nouvelles gares. Cette transformation du rle de lagence, quil est
galement prvu de rapprocher des autres tablissements publics
damnagement (voir infra), pourrait contribuer accrotre lefficacit
des oprateurs de ltat intervenant dans le primtre rgional.
3 - Un potentiel restant valoriser dans le primtre des villes
nouvelles
Les oprations en cours sous lgide dun EPA de ltat, Marnele-Valle et Snart, ouvrent des perspectives de dveloppement :
la ville nouvelle de Marne-la-Valle sera desservie terme par deux
gares du rseau Grand Paris Express dont la mise en service est prvue
en 2020 : Noisy-Champs et celle dite des trois communes (BryVilliers-Champigny).
Les
dernires
grandes
oprations
damnagement lances tendent rechercher davantage de densit : 43
logements/ha pour lco-quartier de Montvrain, 72 logements/ha
pour celui du Sycomore Bussy-St-Georges car le dveloppement de
lactivit touristique dans le Val dEurope est fortement
consommateur de foncier, et contribue artificialiser les espaces
davantage que la construction de logements ;
avec 115 000 habitants, lopration dintrt national de Snart couvre
un territoire de 12 000 ha, grand comme Paris et le bois de Boulogne,
dont 30 % sont urbaniss. Elle compte 43 000 logements dont deux
tiers de maisons individuelles, 65 % de propritaires et 30 % de
logements sociaux. lorigine, les ambitions de ltat pour cette ville
nouvelle portaient sur 300 000 400 000 habitants, mais en raison de
labandon des divers projets dquipements structurants, du dfaut
initial dinfrastructures de desserte en transports collectifs et du retrait
de la ville de Melun en 1983, les objectifs ont t revus la baisse : il
sagit dsormais datteindre 150 000 habitants lhorizon 2028-2030.
La rserve foncire est un atout majeur de cette ville nouvelle.
Ltat est propritaire de 2 600 ha, soit le quart de la superficie de Snart
(1 900 ha tat, et 700 ha EPA) et le potentiel durbanisation porte sur

60
COUR DES COMPTES
1 150 ha dont 620 en ZAC. Le foncier dtenu par ltat est mis
disposition de lEPA sa demande et un prix administrativement dfini,
particulirement avantageux : prix dacquisition acquitt au moment de la
constitution des rserves foncires (de lordre de 1 /m2), augment dune
actualisation annuelle de 4,5 %, soit aujourdhui entre 5 et 7 par m2.
Les terrains amnags taient revendus par lEPA un prix
denviron 335 /m2 SHON dans le secteur libre et 250 /m2 pour les
oprations de logement locatif social. Pour quilibrer les oprations,
lEPA joue sur le cot damnagement des espaces publics et la densit
des oprations.
Dans les villes nouvelles considres comme acheves et o
ltablissement public damnagement a t dissout, on constate que les
communauts dagglomration qui ont pris la suite disposent encore de
potentiel foncier pour leur dveloppement, comme Saint-Quentin-enYvelines ou Cergy-Pontoise, sans pouvoir toutefois le mobiliser. Dans
ce second cas, le prsident de la communaut dagglomration indique en
effet que des opportunits immdiates se dgageraient si lautorisation de
construire tait transfre lEPCI, certaines communes strilisant le
foncier disponible et constructible.
La Cour renvoie cet gard sa recommandation prcdente
dattribuer aux intercommunalits de la rgion le-de-France les
autorisations durbanisme, afin de faciliter le recensement, la valorisation
et la mobilisation du foncier encore disponible dans les primtres des
anciennes villes nouvelles.
C - Des outils nouveaux conforter

La priode rcente a t marque par un certain rinvestissement
de ltat dans laction foncire et damnagement. Ltat a renforc son
rle dimpulsion et de soutien aux collectivits avec la cration dune
nouvelle gnration dEPA sur des territoires dont le dveloppement est
jug prioritaire, la fusion venir des tablissements publics fonciers, ainsi
qu travers la recherche dune meilleure mobilisation de ses propres
ressources foncires et de celles de ses oprateurs au service de la
construction de logements. Des outils fiscaux rnovs permettraient en
outre de mieux rguler loffre foncire.


LOGEMENTS
61
1 - Les EPA de nouvelle gnration

partir des annes 2000, de nouveaux tablissements publics
damnagement ont t crs afin daider la restructuration de zones
dj urbanises, ce qui les distingue de la gnration des EPA des annes
1970 qui opraient sur des territoires essentiellement agricoles. Ils
interviennent sur le nord de lagglomration (Plaine de France), louest
de la Dfense (Seine Arche)27, sur la zone dOrly-Rungis (Seine Amont),
sur le plateau de Saclay (Paris-Saclay) et dans la valle de la Seine (Seine
Aval).
Ils ont un double rle de dveloppement territorial et damnageur.
Dans la premire mission, ils ont diversement su simposer face aux
autres acteurs et le soutien que ltat leur apporte, en tant que tutelle,
mrite dtre renforc. Dans leur activit propre damnagement, qui
monte progressivement en puissance, ils sont confronts des oprations
dampleur financire ingale. Mais dune manire gnrale, si lon
excepte Saclay, le modle conomique de ces EPA, qui interviennent
prioritairement en territoire de renouvellement urbain, nest plus aussi
favorable que celui de la gnration des tablissements publics
damnagement des villes nouvelles, compte tenu du cot dacquisition et
de mutation du foncier et de lampleur des travaux damnagement
raliser. Le modle ne peut trouver son quilibre quavec des
financements publics, alors que cet quilibre est cens tre
essentiellement assur par des recettes commerciales.
Les tablissements publics damnagement apparaissent comme un
levier majeur de production de foncier constructible et de dveloppement
du logement en le-de-France, qui mrite dtre confort. Mais ces
instruments damnagement de ltat forment un ensemble disparate,
refltant les ncessits et circonstances ayant prsid leur cration et
apportant une rponse seulement partielle aux enjeux actuels de
lamnagement en le-de-France, en particulier en matire de logement. Il
en dcoule que le pilotage stratgique des EPA par ltat doit tre
renforc. La doctrine dintervention de ltat et de ses tablissements
publics dans le cadre juridique spcifique des oprations dintrt national
doit galement tre clarifie, notamment en ce qui concerne lusage des
prrogatives de puissance publique.
27
LEPA Seine Arche a fusionn en 2010 avec lEPAD pour crer lEPADESA.

62
COUR DES COMPTES
Lexemple de lEPAMSA (Seine Aval)

LEPA Mantois-Seine Aval (EPAMSA) a t cr par un dcret du
16 avril 1996. Jusquen 2006, ltablissement tait principalement charg de
la direction de deux projets de ville, celui de lagglomration de Mantes-enYvelines et celui de Chanteloup-les-Vignes, dont les volets urbains ont
ensuite t repris dans des conventions ANRU. Ces projets de ville, en
changeant limage des centres-villes de Mantes et de Chanteloup, en attirant
progressivement les promoteurs, en crant des valeurs foncires pour
lactivit et le commerce, ont favoris la constitution dintercommunalits
(communaut de communes des Deux Rives de la Seine et communaut
dagglomration de Mantes-en-Yvelines/CAMY) et rendu possible la
cration dune opration dintrt national. Son primtre actuel stend de
Bonnires-sur-Seine Conflans-Ste-Honorine et comprend sept
intercommunalits.
Plusieurs objectifs ont t fixs lopration dintrt national (OIN),
parmi lesquels la production de 2 500 logements neufs par an.
Pour inciter les lus au respect de leur engagement en faveur du
dveloppement de lOIN et notamment la construction de logements, des
conventions de portage foncier tripartites ont t signes entre lEPAMSA,
ltablissement public foncier des Yvelines (EPFY) et les communes,
stipulant que les collectivits (et non lEPAMSA) portent le risque de rachat
du foncier lEPFY tant que les conditions de ralisation de lopration
damnagement (modification du PLU le cas chant, approbation du
programme dquipement public) ne sont pas garanties : ce nest qualors que
lEPAMSA endosse lobligation de rachat du foncier, en tant quamnageur.
Priorit a t donne au renouvellement urbain, ce qui nest pas sans
consquences sur le rythme de production de logements court terme,
compte tenu de la plus grande complexit technique et du cot accru des
oprations damnagement. De ce point de vue, compte tenu de la
configuration du territoire et de ses potentialits foncires, on peut se
demander si lun des rles de lEPAMSA ne devrait pas tre de mettre aussi
ses capacits dingnierie au service des bourgs, villages et hameaux du
territoire afin dy favoriser la cration de mini-ZAC denses qui
contribueraient une extension urbaine raisonne et matrise, et assurer un
rythme de construction de logements plus soutenu ; cet axe de
dveloppement ferait actuellement lobjet dtudes.


LOGEMENTS
63
Le rle damnageur de lEPAMSA nest vritablement mont en

puissance que depuis 2009. En 2013, quatre ZAC taient en cours de
ralisation (Mantes Universit, Carrires-sous-Poissy Centralit, Gargenville,
Cur de ville Bonnires-sur-Seine), quatre autres taient en phase de
cration (lco-ple Seine aval, lco-quartier fluvial de Mantes-Rosny,
Mantes Innovaparc, Les Mureaux Ouest) et trois autres au stade de la prise
dinitiative (co-parc de Flins, Chapet et Andrsy).
Cependant, compte tenu de lattractivit du territoire encore fragile
tant pour le logement que pour lactivit conomique ce qui limite les prix
de sortie et de la priorit donne la construction de logements en
renouvellement urbain plutt quen extension urbaine, les oprations
damnagement engages par lEPAMSA ncessitent des subventions
publiques qui peuvent atteindre 48 % des recettes, comme dans lopration
Cur de Ville Bonnires et, en moyenne, 16 % des recettes, bien que le
territoire dintervention soit situ en grande couronne.
2 - Vers un tablissement public foncier unique en le-de-France

Quatre tablissements publics fonciers (EPF) ont t crs dans la
rgion par dcrets du 13 septembre 2006 : ltablissement public foncier
dle-de-France (EPFIF), comptent dans cinq dpartements : Paris, la
Seine-et-Marne, lEssonne, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne ; les
EPF des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val-dOise.
Leur domaine daction est plus limit que celui des EPA ; il
comprend lacquisition de terrains ou de biens btis, la mise en tat des
lots, leur cession aux porteurs de projets et un rle de conseil,
dingnierie et dexpertise. Les EPF interviennent systmatiquement dans
le cadre de conventions avec les collectivits (communes,
intercommunalits) ou les tablissements publics damnagement. Ils
sengagent sur un primtre prcis et une dure dintervention, sur une
enveloppe financire ddie la convention et un niveau de service quils
apportent la collectivit (tudes foncires, ralisation de travaux, etc.).
Le portage est sauf exception gratuit, les EPF ne rpercutant ni frais
financiers ni honoraires internes, ds lors que les termes de la convention
sont respects.
Crs pendant une priode de hausse du prix du foncier, les EPF
nont pu exercer une action contra-cyclique et ils pourraient souffrir dun
retournement de conjoncture, alors mme que leur action concourt
limiter le prix du foncier. Leur rle rgulateur cet gard est rduit, dans

64
COUR DES COMPTES
la mesure o leurs interventions se situent dans le march, mais le fait

quils acquirent immdiatement les biens, alors que des oprateurs
privs mettent des conditions suspensives, peut inciter les vendeurs
consentir diminuer leurs prtentions. Ces tablissements peuvent aussi
exercer une action modratrice par leur volont dviter les surenchres
sur les charges foncires et de faire prvaloir le contenu qualitatif des
projets. Ils nont cependant quune marge de manuvre limite pour
inflchir les projets des collectivits dans le sens dune densit allant audel des seuils dtermins dans les plans pluriannuels dinvestissements
(PPI) et de ce quinduisent les contraintes dquilibre conomique de
lopration. Leurs interventions, notamment sur les fonciers complexes,
nont pas encore produit leurs pleins effets sur le rythme de construction
de logements de la rgion. la fin de 2013, les EPF avaient conclu des
conventions avec 284 communes, ils possdaient un stock foncier de
873 ha valoris hauteur de 1 129 M et offrant un potentiel de 31 590
logements. Le nombre de logements commencs slevait 9 546 units.
Les tablissements publics fonciers franciliens ne sont pas
directement exposs aux risques de march, du fait de lengagement de
rachat des collectivits, sur lesquelles le risque est transfr. En pratique,
cependant, ils pourraient tre amens enregistrer des moins-values
foncires en cas de baisse durable des prix, pour ne pas bloquer la
ralisation des oprations.
La dcision de fusionner les EPF dle-de-France en un seul
tablissement, inscrite dans la loi ALUR, va dans le bon sens mais
soulve plusieurs questions. Lun des objectifs de la rforme tant un plus
grand ciblage des interventions, il conviendra de prciser les priorits
daction du futur EPF unique en termes de rquilibrage entre les
territoires, de concentration des actions sur les territoires stratgiques de
la rgion ou sur les communes classes SRU, darbitrage entre les
territoires de renouvellement urbain et ceux dextension urbaine. La
question dune ventuelle prquation des oprations pourra galement se
poser, comme celle dune plus grande prise en compte des capacits
financires et dingnierie des communes. Enfin, sagissant de
lorganisation du futur tablissement, certaines collectivits craignent
que, mme avec une structure oprationnelle conserve en grande partie
par rapport la situation actuelle, la fusion en un EPF unique conduise
distendre les liens avec les communes des dpartements qui bnficiaient
jusquici dun EPF ddi et avec les dpartements eux-mmes dont ils
constituaient loutil.


LOGEMENTS
65
D - La mobilisation du foncier public

Le comit interministriel pour le dveloppement de loffre de
logement (CIDOL) du 28 mars 2008 avait fix les orientations du
programme national de mobilisation du foncier public en faveur du
dveloppement de loffre de logements, et identifi une liste de 514 sites
possds par ltat ou ses tablissements publics, reprsentant 1 140 ha
destins la construction de 70 000 logements, dont 26 700 logements
sociaux, sur la priode 2008-2012. Pour faciliter la construction des
logements sociaux, tait prvue une dcote sur le prix de march du
terrain. La loi du 13 janvier 2013 a dispos que la dcote pourrait
atteindre 100 % de la valeur vnale des terrains pour la part de logement
social prvue dans lopration.
Le principe qui prvaut en termes de cession du patrimoine de
ltat reste celui de la mise en concurrence. Ce principe est cart lorsque
les collectivits usent de leur droit de priorit, ce qui conduit ltat
privilgier la cession de ses terrains aux communes, charge pour elles
de ngocier avec le futur oprateur. Mais certaines communes font valoir
quelles se considrent soumises la mme contrainte que ltat en
termes de mise en concurrence des oprateurs.
Dans le programme 2008-2012, lle-de-France tait concerne au
titre de 270 sites reprsentant 616 ha, avec un objectif de 42 000
logements dont 16 400 logements sociaux. Le rsultat obtenu nest pas
ngliger puisque 26 876 logements, dont 12 664 logements sociaux, ont
t mis en chantier. Cependant, prs dun tiers des logements ont t
lancs sur des terrains appartenant des tablissements publics
damnagement, dont la vocation premire est justement dacqurir des
terrains, de les amnager et de les commercialiser.

COUR DES COMPTES
66
Tableau n 11 : nombre de logements mis en chantier au titre du

programme de mobilisation du foncier public 2008-2012 en
le-de-France, par propritaire
Logements
mis en
chantier
dont
logements
sociaux
ETAT
EPAMARNE
SNCF
RFF
EPA SENART
AP-HP
AFTRP
RATP
SOVAFIM
EPA PLAINE DE FRANCE
9 269
5 749
3 977
2 591
2 564
1 145
1 118
240
173
50
5 583
2 070
2 242
1 397
559
345
291
106
71
0
Total
26 876
12 664
Source : direction rgionale et interdpartementale de lquipement et de

lamnagement
En outre, le primtre de cette politique est encore restreint

puisque le foncier dtenu par les collectivits territoriales en est exclu et
que tous les terrains de ltat et de ses tablissements publics
potentiellement libres doccupation ne sont pas inclus dans le champ de
cette politique. Ainsi, de nombreux terrains militaires librs loccasion
du programme de redploiement ont fait lobjet de contrats de
redynamisation des sites de dfense avec les collectivits locales, axs sur
le dveloppement conomique. Cest le cas, en le-de-France, de la base
arienne de Brtigny-sur-Orge qui aurait pu reprsenter un important
gisement de logements.
La politique de cession de foncier public prix dcot, donc hors
march , pour favoriser la construction de logements, en particulier
sociaux, se heurte un autre objectif de ltat et de ses oprateurs qui est
de valoriser au mieux leur patrimoine et de prserver leurs intrts
financiers ; cest notamment le cas des entreprises ferroviaires. Par
ailleurs, elle pose la question de la rpercussion de cette subvention


LOGEMENTS
67
publique implicite sur le prix du logement construit, et celle des

bnficiaires ultimes de cette subvention.
Lorsque la cession de foncier public prix dcot aboutit, dans une
opration de construction de logements locatifs sociaux ou de logements
destins laccession prix infrieurs au march, il faut tre
particulirement vigilant sur la slection des acqureurs qui pourront
bnficier de ces logements. Des systmes de clauses anti-spculatives
peuvent tre mis en place par les collectivits, par exemple pour rserver
les programmes aux promoteurs qui sengagent tenir un certain niveau
de prix, et garantir que ces logements ne seront pas remis sur le march
ultrieurement, procurant une plus-value indue (car finance par de
largent public) leurs propritaires. Mais leur solidit juridique au-del
dune certaine dure28 et surtout leur efficacit pratique restent encore
sujettes question.
Pour dpasser ce dilemme, une alternative serait, plutt que de
cder le foncier public, de le mettre disposition doprateurs publics ou
privs, par des baux emphytotiques ou des baux construction. Ces
dispositifs sont utiliss par les collectivits territoriales pour dvelopper le
logement social, et par certains oprateurs publics (Assistance publique
Hpitaux de Paris, RATP, SNCF) pour loger leur personnel des niveaux
de loyer intermdiaires. Ils semblent pour le moment peu utiliss par
ltat lui-mme.
Il est en consquence recommand de favoriser la mise
disposition des terrains publics pour la construction de logements locatifs
sociaux par le biais de baux emphytotiques ou construction plutt que
par des cessions titre gratuit.
E - Les ncessaires volutions de la fiscalit

Le systme fiscal actuel taxe faiblement la dtention des terrains
constructibles et taxe les plus-values de cessions de ces terrains de
manire dgressive dans le temps. Ds lors, la rtention foncire devient
un comportement conomique rationnel de la part des propritaires.
28
La jurisprudence, dans le cas de transmission titre gratuit ou de remploi titre

onreux, nadmet ainsi une clause dinalinabilit que si elle est limite dans le temps
et justifie par un intrt srieux et lgitime.

COUR DES COMPTES
68
a) Les taxes foncires

La taxe foncire sur les proprits bties (TFPB) et la taxe foncire
sur les proprits non bties (TFPNB) restent assises sur des valeurs
locatives cadastrales obsoltes, qui nont pas t rvises depuis 1970 et
qui nont fait lobjet que de revalorisations forfaitaires depuis cette date.
La TFPB reprsente environ 10 % des recettes des communes et des
EPCI fiscalit propre, mais la TFPNB ne pse que 1 % et son poids est
indolore sur les terrains constructibles dont la valeur vnale est sans
commune mesure avec leur valeur locative. Leffet incitatif de cette taxe
sur la mobilisation des terrains est donc trs faible, tout particulirement
en le-de-France.
Pour inciter les propritaires vendre leurs terrains constructibles
ou y raliser des constructions, le lgislateur a institu la possibilit de
majorer la valeur locative de ces terrains, servant dassiette de la TFPNB.
Cette majoration facultative, dcide par la commune, ne peut excder
3 /m2, ce qui demeure peu incitatif dans de nombreuses zones dle-deFrance o le terrain btir vaut 200 par m2 ou plus. Nombre dlus
locaux sont rticents lgard de cette mesure, qui est peu utilise. La loi
de finances initiale pour 2013 y a substitu, en zone tendue, une
majoration obligatoire plus leve : + 25 % de la valeur locative, plus une
valeur forfaitaire de 5 /m2 (pour les impositions dues au titre de 2014 et
2015), puis 10 /m2 ( partir de 2016). La loi de finances initiale pour
2014 a cependant report lapplication de ces dispositions au
1er janvier 2015 et exclu les terrains faisant lobjet dune exploitation
agricole. Le projet de loi de finances rectificative pour 2014 resserre le
champ de la majoration de plein droit sur les zones gographiques
marques par un dsquilibre particulirement important entre loffre et la
demande.
La majoration de plein droit pourra entraner, l o elle
sappliquera, des hausses substantielles de la TFPNB par rapport aux
montants actuels. Toutefois, ces montants tant eux-mmes gnralement
trs faibles en le-de-France en proportion de la valeur des terrains
constructibles assujettis la TFPNB, lincidence de la majoration, dans
les zones franciliennes les plus tendues, devrait rester limite au regard de


LOGEMENTS
69
cette mme valeur29 et, par consquent, de la hausse de celle-ci l o la

tension du march foncier est la plus forte. La mise en place dune
majoration dans les zones les plus tendues telles que lle-de-France ne
dispense donc pas dune rflexion plus gnrale sur la rforme des bases
dimposition des terrains constructibles. Le Conseil des prlvements
obligatoires a relev que la valeur de march, cest--dire la valeur
vnale, est prdominante dans les fiscalits foncires des pays
europens, car plus quitable et plus pratique en termes de gestion , et il
a suggr que cette valeur devienne la source de droit commun pour
alimenter la mise jour de lassiette 30. Si une rvision des bases
dimposition a t enclenche pour les locaux professionnels et pour les
locaux dhabitation31, cela nest pas encore le cas pour le foncier non bti.
Quelle que soit la complexit des questions rsoudre, cette
rvision devrait viser tenir compte, notamment en le-de-France, de la
valeur vnale des terrains constructibles dans lassiette de la taxe foncire
sur les proprits non bties.
b) Le rgime de taxation des plus-values immobilires

Le rgime de taxation des plus-values immobilires sapplique aux
biens btis et non btis, donc aussi aux terrains btir, et prvoit
actuellement un systme dabattement progressif en fonction de la dure
de dtention du bien, conduisant pour ces terrains une exonration totale
au bout de 30 ans (15 ans avant 2012). Ce systme favorise ainsi leur
rtention, ce qui est particulirement dommageable en le-de-France,
compte tenu de lampleur des besoins fonciers et de la rarfaction
naturelle de la ressource dans les zones denses.
Une rforme du rgime de taxation des plus-values de cession
immobilire a t vote dans les lois de finances de 2013 puis de 2014.
29
Dans une commune telle que Versailles, o le prix du terrain constructible est de
lordre de 500 /m2 et le taux de la TFPNB de lordre de 14 %, un calcul sommaire,
tenant compte de labattement de 20 % pratiquer sur la valeur locative, permet
destimer lincidence de la majoration de 10 /m2 de cette valeur 1,12 /m2 de taxe
en plus par an, soit environ 0,2 % de la valeur du terrain.
30
Conseil des prlvements obligatoires, La fiscalit locale, mai 2010, p. 49.
31
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales. La
Documentation franaise, octobre 2014, 402 p., disponible sur www.ccomptes.fr. Cf.
chapitre 2 page 65, Le pralable de la rvision des valeurs locatives .

70
COUR DES COMPTES
Les dispositions supprimant labattement progressif sur les plus-values de

cession de terrains btir ont toutefois t censures deux reprises par
le Conseil constitutionnel : pour 2014, en dernier lieu, au motif que la
suppression de tout abattement ntait compense par aucune autre forme
dattnuation de la plus-value brute, et notamment par la prise en compte
de lrosion montaire, ce qui conduisait imposer le contribuable dans
des conditions mconnaissant la prise en compte de ses capacits
contributives.
Il resterait donc possible de remplacer labattement actuel sur les
plus-values de cession immobilire de terrains btir, qui a pour effet de
rendre la fiscalit dgressive en fonction du temps, par un mcanisme
permanent de rduction de la base taxable en fonction de linflation, qui
nencouragerait plus les propritaires fonciers la dtention longue du
foncier constructible.
Il est recommand en consquence de modifier les rgles fiscales
taxant les plus-values de cession de terrains btir, pour ne plus rduire
la base taxable en fonction de la dure de dtention, mais seulement en
tenant compte de lrosion montaire.
_________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La cohrence des politiques de lamnagement, de lurbanisme et

de lhabitat, confies aux collectivits territoriales en association avec
ltat, et de la politique du logement qui reste une prrogative de ltat
est difficile obtenir sur le plan oprationnel en le-de-France, pour des
raisons qui tiennent la fois la ncessit dapprhender les politiques
de dveloppement diffrentes chelles territoriales et la place limite
des intercommunalits. Les vingt dernires annes ont montr un cart
croissant entre des objectifs toujours plus ambitieux de cration de
logements et des ralisations trs en de. Il convient donc de trouver le
bon niveau de dcentralisation de la politique de planification pour une
politique du logement active.
Les lois rcentes de modernisation de laction publique territoriale
et daffirmation des mtropoles et pour laccs au logement et un
urbanisme renforc proposent un nouveau cadre institutionnel avec
notamment pour objectif dassurer cette cohrence, en particulier dans
leurs dispositions sur le Grand Paris. Nanmoins, leur mise en


LOGEMENTS
71
application en 2016 pour la mtropole du Grand Paris est fragilise par

des remises en cause diverses.
Les politiques menes en matire de planification et durbanisme
ont aussi montr leurs limites pour remdier linsuffisance du foncier
constructible mobilisable pour la construction, qui est le principal facteur
freinant le dveloppement de loffre de logements en le-de-France.
La ncessit de matriser le dveloppement urbain, dalimenter le
march en terrains constructibles et de freiner linflation des prix du
foncier justifie, en rgion francilienne, des politiques foncires plus
actives, adaptes la diversit des territoires et articulant mieux les
diffrents outils, tout en confortant les nouveaux, qui sont prometteurs.
La Cour formule en consquence les recommandations suivantes :
2.
stabiliser et faire concider les primtres dintervention retenus

pour la planification, la programmation et la contractualisation de
loffre de logement sur la base des nouveaux contours des
intercommunalits ;
3.
confier aux tablissements publics de coopration intercommunale,

aprs la responsabilit des plans locaux durbanisme et des
programmes locaux de lhabitat, la dlivrance des autorisations de
construire ;
4.
favoriser la mise disposition des terrains publics pour la

construction de logements locatifs sociaux par le biais de baux
emphytotiques ou construction plutt que par des cessions titre
gratuit ;
5.
dcourager la rtention foncire en taxant les plus-values

immobilires relles sans condition de dure de dtention, mais en
tenant compte de lrosion montaire ;
6.
modifier lassiette de la taxe foncire sur les proprits non bties,

en tenant compte de la valeur vnale des terrains btir.


Chapitre III
Le logement locatif social en
le-de-France : des rsultats insuffisants
malgr des efforts financiers importants
Le parc locatif social se compose de plusieurs types de logements
caractriss par leur mode de financement, par leur niveau de loyer et par
le niveau de revenu maximal fix pour y accder. Pour les logements mis
en service depuis les annes 2000, on distingue ainsi :
les logements financs par des prts locatifs aids dinsertion (PLAI),
destins aux mnages les plus modestes avec un plafond de ressources
imposables avoisinant, dans la zone la plus tendue (A bis, Paris et
certaines communes franciliennes), 1 200 /mois pour une personne
seule en 2014 ;
ceux financs par des prts locatifs usage social (PLUS), destins
des mnages moins modestes, dont les ressources imposables ne
dpassent pas, la mme anne et dans la mme zone, un plafond
denviron 2 100 mensuels pour une personne seule ;
ceux financs par des prts locatifs sociaux (PLS), assortis dun
plafond de ressources imposables mensuelles plus lev, de lordre de
2 800 pour une personne seule.
Le parc social existant comprend aussi une majorit de logements
construits et financs au XXe sicle sous dautres rgimes de prts. En
revanche, bien que leurs loyers et les ressources de leurs occupants soient
galement plafonns, les logements loyer rglement financs par des
prts locatifs intermdiaires (PLI) ne font pas partie des logements
locatifs sociaux et ils ne sont pas pris en compte pour satisfaire
lobligation dun quota minimal de ces logements fixe par la loi du
13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains,
dite SRU.

74
COUR DES COMPTES
En 2012, on comptait 544 236 demandeurs de logements sociaux

inscrits en le-de-France32, comparer un parc rgional de 1 166 630
logements locatifs sociaux conventionns, ouvrant droit laide
personnalise au logement (APL), sur un total de 1 217 409 logements
grs par les bailleurs sociaux33. Paris rassemblait 25,7 % des demandes
alors que son parc social reprsentait 17 % du parc rgional : le nombre
des demandes y quivalait ainsi 67 % de son parc social.
Logements sociaux conventionns , agrs , financs

Laide personnalise au logement, allocation cre en 1977, est
attribuable, en rgle gnrale, au titre de logements ayant donn lieu des
conventions entre leurs bailleurs et ltat (art. L. 352-2 du code de la
construction et de lhabitation). Les logements des bailleurs sociaux ayant
donn lieu ces conventions acquirent le caractre de logements sociaux
conventionns. Ils sont compris dans le dcompte des logements
satisfaisant aux obligations de la loi SRU (art. L. 302-5 du CCH).
Le bnfice des subventions de ltat au logement social et des
prts locatifs sociaux est subordonn une dcision favorable du ministre
charg du logement (art. R. 331-3 du CCH) qui prend la forme dun
agrment. Lagrment ne peut lui-mme tre prononc, sauf cas
particuliers, quaprs la conclusion du conventionnement ouvrant droit
lAPL (art. R.331-6 du CCH). Les logements ainsi accepts pour le
bnfice des aides ou prts sont dits, de faon quivalente, agrs ou
financs .
Lagrment/financement dun logement locatif social ne permet
pas danticiper avec certitude sa ralisation effective. Une opration
agre peut tre annule ; il peut en outre scouler plusieurs annes entre
lagrment du logement et sa mise la disposition dun locataire
(premire mise en location).
32
Dautres mnages, non solvables ou demeurant en France aprs un refus dasile

sans tre reconduits, sont par ailleurs hbergs lhtel ou en centre daccueil, ce qui
occasionne en le-de-France une dpense de ltat de 470 M en 2013 et de 560 M
en 2014.
33
51 000 logements des bailleurs sociaux (4 % du parc quils grent) ne sont pas
conventionns ; ils sont donc assimilables des logements intermdiaires, mme si
leur niveau de loyer est le plus souvent trs proche de celui du parc locatif social.

LE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL EN LE-DE-FRANCE : DES RSULTATS

INSUFFISANTS MALGR DES EFFORTS FINANCIERS IMPORTANTS
75
Tableau n 12 : rpartition du parc locatif gr par les bailleurs

sociaux franciliens par dpartement au 1er janvier 201234
Dpartement
75
92
93
94
77
78
91
95
le-de-France
Nombre de
logements
sociaux
% du parc
total des RP
% du parc
social
francilien
228 836
19,7
18,8
191 016
207 652
165 095
94 712
113 456
104 739
111 903
1 217 409
27.7
35,9
29,9
18,9
20,7
22,4
25,7
24,7
15,7
17,13,6
7,8
9,3
8,6
9,2
100
Dont
logements non
conventionns
des EPL
28 517
(12,5 %)
3 944
2 986
7 649
657
4 405
3 015
200
51 373
Source : Rpertoire du parc Locatif Social (RPLS) 2012
Malgr une rorientation des financements de ltat en direction de

lle-de-France o le cot du logement social est plus lev que dans les
autres rgions, les effets des interventions publiques restent trs en de
des besoins franciliens (I) ; le bilan de la mise en uvre de larticle 55 de
la loi SRU reste par ailleurs mitig en le-de-France et la loi du
18 janvier 2013 dite SRU 2 , loin de corriger les imperfections du
systme, peut les amplifier (II) ; enfin la rigidit des rgles en vigueur
dattribution et de gestion du logement social a, en le-de-France, des
effets particulirement ngatifs (III).
34
Les chiffres du tableau n 15- diffrent du dcompte des logements retenus pour
lapplication de la loi SRU (voir infra) puisquils intgrent des logements non
conventionns ou intermdiaires et quils ne comprennent pas certains logements en
foyer, do la dnomination courante de logements familiaux .

76
COUR DES COMPTES
I - Des besoins loin dtre satisfaits, en dpit

dinterventions coteuses
A - Des carts entre programmation, agrment et mise
en premire location des logements sociaux
Au cours de la dcennie 2000, le parc social francilien est lun de
ceux qui se sont le moins dvelopps en France, alors mme que la loi
SRU imposait datteindre un taux de 20 % de logements locatifs sociaux
dans toutes les communes importantes dle-de-France. Le stock de
logements sociaux na augment que de 6 % entre 2002 et 2012 selon les
enqutes effectues auprs des gestionnaires. partir de 2005 toutefois,
une forte impulsion a t donne pour augmenter la programmation
annuelle de logements : compare aux objectifs du SDRIF prvoyant une
production annuelle de 21 000 logements sociaux, elle montre un effort
de rattrapage important puisquen 2013, elle dpassait de 57 % lobjectif
initial.
Cependant, surtout en le-de-France o beaucoup doprations de
logements locatifs sociaux font lobjet de recours contentieux, il peut
scouler de trois cinq ans entre une dcision de programmation et la
livraison du logement, sauf dans le cas o il est programm de
conventionner par simple agrment dans le parc locatif social des
logements existants. Mais comme ces derniers sont, la plupart du temps,
dj occups et que leurs locataires ont droit au maintien dans les lieux, la
notion la plus importante pour apprcier la croissance du parc social est
celle des logements mis en premire location, quils soient neufs ou libres
doccupation.


77
Tableau n 13 : logements locatifs sociaux programms

le-de-France
PLAI
PLUS
PLS
France entire
Total
PLAI
PLUS
PLS
Total
2005
10 900
5 800
16 700
58 000
22 000
80 000
2006
11 850
7 200
19 050
63 000
27 000
90 000
2007
16 059
7 200
23 259
80 000
27 000
107 000
2008
3 400
13 600
8 500
25 500
16 400
65 600
32 000
114 000
2009
5 920
14 080
8 500
28 500
27 500
65 500
32 000
125 000
2010
6 500
15 500
16 900
38 900
27 500
65 500
37 500
130 500
2011
6 350
15 650
18 480
40 480
22 500
55 500
41 000
119 000
2012
6 390
15 610
18 240
40 240
23 390
57 170
42 500
123 060
2013
8 950
18 700
19 530
47 180
33 000
69 000
48 000
150 000
Source : direction de lhabitat, de lurbanisme et des paysages
Les logements sociaux programms en le-de-France sont passs

de 20,9 % de lensemble national en 2005 31,4 % en 2012. Lagrment
est le stade suivant, soit que le plan de financement est adopt, soit quun
logement prcdemment priv ou intermdiaire rejoint le parc social.
Cependant, les logements agrs sont moins nombreux que les logements
programms, comme le montre le graphique n 3 ci-aprs, pour toute la
priode 2005-2012, sauf en 2010 ; un fort ralentissement sest produit en
2012-2013, les agrments natteignant que 65 % de la programmation de
cette dernire anne.

78
COUR DES COMPTES
Graphique n 3 : comparaison des logements sociaux (hors logements

en foyers) programms avec les logements agrs et les logements mis
en premire location
Source : Cour des comptes daprs enqute sur le parc locatif

social / rpertoire sur le parc locatif social.
Seule une partie des logements agrs constitue des logements

nouveaux. On distingue en effet dans la production de logements sociaux
les logements neufs, les logements anciens rhabilits aprs de lourds
travaux et comptabiliss comme neufs, et les logements anciens
conventionns comme logements sociaux avec de petits travaux, ou sans
travaux. Parmi ces derniers, certains logements peuvent ne pas avoir un
rel caractre doffre sociale nouvelle. Pour mieux prendre la mesure des
rsultats de la politique de dveloppement du logement social, il est donc
ncessaire de distinguer, dans les rsultats de la programmation, ceux qui
sont offerts lattribution et ceux qui sont conventionns avec maintien
dans les lieux.
Ainsi, en le-de-France, le nombre des logements sociaux agrs a
connu une hausse notable en 2010 et 2011, sans pour autant
quintervienne un effort de construction de mme ampleur, du fait de
lacquisition par des bailleurs sociaux de logements appartenant la


79
socit ICADE35. Construits dans les annes 1950 et 1960, la plupart

taient des logements sociaux de fait, qui logeaient des mnages
conditions conomiques proches de celles des logements sociaux.
Au total, pendant la priode 2005-2010, le nombre de nouveaux
logements sociaux mis en premire location est demeur bien plus faible
que celui des logements programms : sauf en 2010, il est toujours rest
infrieur 20 000 par an.
B - Un financement direct faisant de plus en plus appel

aux collectivits territoriales
Le graphique et le tableau ci-aprs retracent les diffrentes sources
de financement des logements locatifs sociaux en le-de-France.
Graphique n 4 : financement des logements sociaux de droit
commun agrs en 2013 en le-de-France (en M)
900
429
870
3 111
Fonds propres
Prts
Subventions
Dpenses Fiscales
Source : Cour des comptes
35
Filiale de la Caisse des dpts et consignations, qui avait repris le patrimoine de la

SCIC.

COUR DES COMPTES
80
Tableau n 14 : plans de financement prvisionnels des oprations

2013
Source : DRIHL


81
1 - Les financements de ltat

Les financements de ltat sont trs concentrs sur lle-de-France.
partir de 2010, plus de 50 % des aides la construction de logements
locatifs sociaux, dites aides la pierre , dcides au niveau national
ont t rserves cette rgion, soit une enveloppe de lordre de 220 M
en 2012 et 2013. Ce sont les prts locatifs usage social (PLAI) qui
bnficient des interventions les plus importantes, reprsentant 57 % de
lenveloppe budgtaire de ltat en 2012 pour lle-de-France alors quils
ne comptaient que pour 21 % des logements agrs. La rpartition des
aides au sein de la rgion favorise surtout Paris, hauteur de 30 45 %
du total selon les annes. Cela traduit la fois laccroissement du nombre
des logements sociaux sur le territoire de la capitale et leur cot lev.
Une rpartition plus favorable aux autres territoires de la rgion, ayant
pour contrepartie, de la part des communes, leffort de construction
correspondant, permettrait de produire au mme cot un nombre de
logements suprieur.
Tableau n 15 : autorisations dengagement sur le programme 13536:
crdits pour le logement locatif social en le-de-France37
millions
Notification
en dbut
danne
Dotation
effective
Dotations
consommes
2005
(AP)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
189
207
213
292
285
300
250
235
175
207
290
366
327
328
246
227
192
203
276
321
323
324
246
227
Source : DRIHL
36
Les crdits du programme 135 ne doivent pas financer lacquisition, la construction,

la reconstitution de loffre ou la dmolition de logements ordinaires sur le primtre
dintervention du programme national pour la rnovation urbaine (PNRU).
37
Hors crdits pour laccueil des gens du voyage et pour la lutte contre lhabitat
indigne.

82
COUR DES COMPTES
Bien que les subventions de ltat aient t nettement rorientes

vers lle-de-France, cela est loin de suffire faire face aux difficults du
bouclage financier des oprations dans la rgion. Ces subventions sont
devenues nettement minoritaires par rapport celles des collectivits
territoriales : en 2013, le plan de financement des 30 116 logements
agrs en le-de-France a mobilis des prts hauteur de 71 % et des
fonds propres des bailleurs hauteur de 10 % ; les subventions finances
par la participation des employeurs leffort de construction ont
reprsent 4 % du financement total, celles des collectivits territoriales
10 %, et celles de ltat 5 % seulement.
La mesure de leffort de ltat doit cependant aussi prendre en
compte, mme si ces montants ne sont pas affichs dans les plans de
financement, le financement indirect rsultant des dpenses fiscales lies
la TVA taux rduit pour la construction et lamlioration des
logements sociaux ainsi qu lexonration de la TFPB pour ces mmes
logements, chiffrables aux alentours de 900 M selon les hypothses dj
formules plus haut (cf. III du ch. I).
2 - Les dlgations des aides la pierre
Depuis la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et
responsabilits locales, les intercommunalits ou les dpartements qui le
souhaitent peuvent attribuer, au nom de ltat, les aides la construction
de logements locatifs sociaux. La rgion le-de-France a compt quatre
dlgataires daides : deux dpartements, Paris38 dlgation de loin la
plus importante et les Hauts-de-Seine et deux communauts
dagglomration, Cergy-Pontoise et Melun Val de Seine.
Dans le cadre de cette procdure, ont t contractualiss les
objectifs et les engagements respectifs de ltat et des dlgataires. Ces
derniers ont globalement atteint, au cours de la priode 2007-2012, 97 %
des objectifs qui leur taient assigns.
38
Bien que les communes ne puissent se voir dlguer les aides la pierre, la ville de
Paris, qui exerce aussi des comptences dpartementales, a pu bnficier de cette
procdure.


83
Tableau n 16 : objectifs et financements de logements locatifs

sociaux chez les dlgataires
Objectif
LLS
financs
cart
2005
3 700
2006
4 120
2007
9 275
2008
9 709
2009
2010
9 470 10 689
3 767
5 019
7 941
7 745
9 604 10 509
899 - 1 334
- 1964
67
134
2011
9 810
- 180
2012
9 950
9 448 10 149
- 362
599
2013 TOTAL
7 595
74 318
7 927
72 109
332
2 209
Source : DRIHL et dlgataires
Tableau n 17 : crdits de ltat et crdits des dlgataires
En
M
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Financements de
ltat
Allous
Engags
87,4
76,9
152,13
162,6
159,2
167,4
130,6
118,6
86,8
1 141,6
77,9
86,0
148,4
154,7
153,8
170
131,2
120,2
84,2
1 126,5
Financements propres
du dlgataire (hors
compte foncier)
Dclars
engager
131,7
120,7
175
265,3
492,7
391,8
359,7
300,9
287,6
2 524,4
Financements propres
du dlgataire
(compte foncier)
Rellement
engags
Dclars
engager
Rellement
engags
94,6
135,1
314,3
281,0
319,3
341,1
356,5
202,4
309,8
2 354,1
50
110
210
220
100
100
100
95
-
94,8
161,8
139,4
242,1
119,1
99,9
84,7
70,9
93,2
1 105,9
Source : conventions et avenants pour les crdits allous par ltat et dclars
engager par le dlgataire
Le dispositif de dlgation des aides la pierre repose sur le

volontariat des collectivits territoriales, ltat gardant la matrise des
objectifs quantitatifs. Il a pour finalit la recherche dun effet de levier
grce aux apports des dlgataires. Au cours de la priode 2005-2012, les
crdits mobiliss par ces derniers ont t plus de deux fois suprieurs
ceux, dj prfrentiels, accords par ltat dans le ressort territorial des

COUR DES COMPTES
84
dlgations, voire trois fois en intgrant le compte foncier de Paris39. Les

financements de Paris ont t du mme ordre de grandeur que ceux de
ltat pour la France entire.
Lextension en le-de-France de la formule de la dlgation semble
avoir t limite, notamment, par les incertitudes relatives lvolution
du statut de la mtropole parisienne. Une autre limite tient au fait que le
droit des sols appartient aux communes mais que celles-ci ne peuvent tre
dlgataires.
Les rsultats obtenus Paris
Les objectifs quantitatifs assigns au dpartement de Paris ont t
globalement respects au cours de la priode sous revue. Paris a ralis
plus du quart de la production de logements locatifs sociaux de la rgion
pour un poids dmographique infrieur au cinquime. Un rquilibrage
gographique des flux doffre de logements sociaux sur le territoire
parisien a t constat, mme si le dsquilibre persiste dans certains
arrondissements. Des difficults rsident cependant dans la capacit
dvelopper partout les logements les plus sociaux de type PLAI.
Les objectifs de construction neuve ont vari avec le temps et ont
eu tendance augmenter : le taux est de 50 % en 2010, 60 % en 2011,
50 % en 2012. Les ralisations (hors quartiers ANRU) sont suprieures
aux objectifs fixs par la convention, mais il faut tenir compte du fait que
les acquisitions et rhabilitations lourdes sont comptes comme des
logements neufs : 51 % en 2009 et 62 % en 2010, 68 % en 2011, mais
47 % en 2012 car, cette anne-l, 38,5 % des logements sociaux agrs
taient lis au conventionnement de 1 543 logements de la Rgie
immobilire de la ville de Paris.
Ainsi loffre nouvelle de logements sociaux (hors logementsfoyers) a t limite par limportance des oprations dacquisition,
rhabilitation et surtout par les conventionnements raliss pour des
logements possds par des organismes lis la ville, mais considrs
comme logements intermdiaires avant leur transformation en logements
sociaux, sans pour autant que le maintien dans les lieux des locataires nen
soit affect.
39
Paris acquiert des immeubles ou des logements par premption, expropriation ou de

gr gr et les transfre des bailleurs sociaux par un bail emphytotique ou par
vente. Le compte foncier est loutil sur lequel sappuie cette politique.


85
3 - Les engagements de construction et de financement dAction

Logement et des bailleurs sociaux
En signant des conventions dutilit sociale (CUS), les bailleurs
sociaux ont pris vis--vis de ltat des engagements de production de
logements pour la priode 2011-2016. Les objectifs ont t fixs de faon
prudente, dautant plus quils sont bruts, sans dduction des ventes et des
dmolitions et quils comprennent en revanche les acquisitions
amliorations. Semblant en anticiper le caractre insatisfaisant, ltat a
sign en 2013, non plus avec chaque bailleur, mais avec leurs fdrations,
avec lUnion sociale pour lhabitat (USH), qui les regroupe et avec
Action Logement (UESL) qui gre la participation des employeurs
leffort de construction, un pacte dobjectifs et de moyens comprenant un
dispositif de mutualisation des ressources et daide complmentaire la
construction. En 2013, la contribution dAction Logement pour lle-deFrance a atteint 274 M en subventions, dont 108 M au titre de la
surcharge foncire et 166 M au titre des autres subventions, et 253 M
en prts. Le suivi local dans les zones les plus tendues comme lle-deFrance prendra la forme de diagnostics territoriaux devant permettre de
surmonter les difficults rencontres pour atteindre les objectifs.
Laccord national a t dclin au niveau francilien le 14 fvrier
2014 et largi la rgion et la Caisse des dpts et consignations. Le
document ainsi tabli nonce les moyens mobiliser par chaque
partenaire en vue de raliser un objectif de production de 30 32 000
logements sociaux en 2014 et 32 37 000 en 2015. Il comporte
galement un plan daction portant notamment sur la mobilisation du
foncier de ltat, la rhabilitation thermique, laccompagnement de la
rforme des attributions.

COUR DES COMPTES
86
Les conventions dutilit sociale

La loi du 13 mars 2009 a rendu obligatoires les conventions dutilit
sociale, conclues par priodes de six ans entre les bailleurs sociaux et ltat,
et comprenant des engagements sur :
- la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme (plan de
mise en vente des logements, constructions) ;
- la politique sociale de l'organisme, dveloppe dans le cahier des
charges de gestion sociale, (plan d'action pour l'accueil des populations
sortant des dispositifs d'accueil, d'hbergement et d'insertion, etc.) ;
- la politique de l'organisme pour la qualit du service rendu aux
locataires.
C - Le cot accru des logements sociaux et limportance

des programmes PLS
Graphique n 5 : logements sociaux agrs Paris de 2001 2013
Source : DRIHL


87
Le cot moyen dun logement social agr est assez homogne au

sein de lle-de-France. En 2013, il tait de 145 000 par logement, plus
lev dans les Hauts-de-Seine (159 000 ) que dans lEssonne
(131 000 ), Paris tant dans la moyenne. Il existe en mme temps
dimportantes diffrences dans la rpartition gographique des agrments
selon la taille et lanciennet du logement : on compte, dans les logements
agrs, 59 % de logements neufs Paris, du fait notamment de la
contrainte foncire et de la densit, contre 83 % en moyenne pour llede-France (92 % dans les Hauts-de-Seine, 96 % dans le Val-dOise).
Sur la base dune tude conjointe de lAPUR et de lIAU IdF de
2011, on peut estimer que le cot de revient moyen au m2 des logements
sociaux (hors foyers) Paris est proche de 2 800 , soit de 49 % suprieur
au prix rgional, ce qui est mettre en lien avec le cot du foncier Paris.
De tels carts de cot ne peuvent tre compenss par les bailleurs
par des carts de loyers comparables pour les logements PLAI et PLUS,
puisque les diffrences sont trs faibles, pour ces logements, entre les
plafonds des zones I bis (Paris et communes limitrophes) et I
(agglomration parisienne), avec des carts respectivement de 6,5 % pour
les PLAI et de 6,3 % pour les PLUS.
Les zonages pour les plafonds de loyers

Un premier zonage, en chiffres, concerne la fixation des loyers
maximaux des logements de type PLAI et PLUS.
La zone I runit lagglomration de Paris et les communes des Hautsde-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ainsi que les zones
durbanisation et les villes nouvelles dle-de-France. La zone I bis, laquelle
sappliquent des plafonds de loyers suprieurs la zone I, a t cre pour
tenir compte du niveau de tension suprieur de Paris et de ses communes
limitrophes.
La zone II comprend les autres communes de lle-de-France, les
agglomrations et les communauts urbaines de plus de 100 000 habitants,
les zones durbanisation et les villes nouvelles hors le-de-France, le
Genevois franais la frontire suisse, les les non relies au continent et
des cantons du dpartement de lOise. La zone III correspond au reste du
territoire mtropolitain.

COUR DES COMPTES
88
Un deuxime zonage, en lettres (par degr de tension dcroissant :

Abis, A, B1, B2, C), sapplique aux logements non conventionns,
intermdiaires ou au prix du march bnficiant daides fiscales, mais aussi,
en matire de logement social, aux logements de type PLS. Il a t
dernirement modifi en aot 2014.
La zone A bis inclut Paris, la quasi-totalit des communes des Hautsde-Seine et quelques dizaines dautres communes franciliennes en situation
particulirement tendue. La zone A comprend, notamment, le reste des
dpartements de la petite couronne et une partie substantielle de celles de la
grande couronne.
Un troisime zonage, galement en lettres (A, B, C) mais diffrent du
zonage des logements non conventionns, sapplique aux plafonds de
ressources pour accder au logement social : la zone A inclut Paris et les
communes limitrophes, la zone B le reste de lle-de-France, la zone C le
reste du territoire mtropolitain
Tableau n 18 : loyer maximum en /m utile40 pour les PLAI et

PLUS
Loyer mensuel
Zone I bis
Logements PLAI
Logements PLUS
Zone I
5,87
6,58
5,51
6,19
Source : circulaire loyers du 24 janvier 2013
En revanche, les zones de fixation des loyers des PLS et des PLI
permettent une modulation bien plus grande entre les zones A bis, A et B
entre lesquelles se rpartissent les communes franciliennes. On voit par l
que le bailleur a nettement intrt, ds lors que le cot de construction au
m est trs proche entre un PLAI et un PLS, privilgier ce dernier dans
les zones les plus tendues, car il pourra en retirer un loyer plus de deux
fois suprieur. Mais lcart est aussi trs important entre le PLUS et le
PLS, alors que le loyer-plafond du PLI est proche des prix de march des
logements familiaux de quartiers moyens de Paris.
40
La surface utile est gale la surface habitable du logement, telle que dfinie
larticle R. 111-2 du CCH, augmente de la moiti de la surface des annexes dfinie
par un arrt du ministre charg du logement.


89
Tableau n 19 : loyer maximum en /m utile pour les PLS et PLI

Loyer
mensuel
PLS
PLI
A bis
12,85
18,17
B1
9,88
15,14
B2
8,51
10,53
8,16
10,53
Source : circulaire loyers du 24 janvier 2013
De fait, au cours de la priode 2005-2012, lagrment des PLS la

emport en le-de-France sur celui des PLUS, dont le subventionnement
par ltat a chut, alors que cest la formule de logement locatif social de
droit commun. En huit ans une forte modification de la structure des
financements franciliens a pu tre constate, par rapport au profil
national : lle-de-France na plus reprsent que 25 % des PLAI contre
45 % en dbut de priode ; sa part de PLS est en revanche de plus de
40 % contre 20 %. Limportance des logements agrs en 2010-2011 au
titre du transfert de patrimoine dICADE (plus de 24 000) a
significativement contribu augmenter la part de PLS dans la
programmation. Plus rcemment, en 2014, la part des PLS programms
en le-de-France est toutefois redescendue 35 % selon le ministre. Les
PLS ne sont pas financs par ltat selon les mmes rgles que les PLUS
et PLAI, mais ils peuvent bnficier de la subvention pour surcharge
foncire. Comme, dans le mme temps, la subvention PLUS a t
fortement rduite, les oprations PLS, dont le niveau de loyer est
beaucoup plus lev en zone centrale, sont, en comparaison, plus
facilement quilibres.

COUR DES COMPTES
90
Tableau n 20 : plafond de ressources annuelles en 2013 () pour un

mnage de quatre personnes41
Paris et communes
limitrophes
PLAI
PLUS
PLS
PLI
29 354
53 365
69 375
-
Autres communes
dle-de-France
27 002
49 094
63 822
88 369
Source : DHUP
Paris, les programmes PLS ont pu remplir une double fonction

doffre substitutive au parc locatif social PLAI et PLUS, et de parc
intermdiaire42, dont loffre globale sest rarfie. Toutefois il est prvu
de modifier le PLH en 2015, avec un objectif de production de 30 % de
PLAI, 40 % de PLUS et 30 % de PLS, ces derniers tant considrs
comme renforant la mixit sociale dans les zones dj bien dotes en
logements sociaux. De nombreuses communes de la petite couronne
parisienne favorisent galement cette catgorie de logements sociaux, soit
pour atteindre lobjectif de 20 % du parc fix par la loi SRU, soit au
contraire pour promouvoir la mixit sociale lorsque le parc HLM est dj
important. Les PLS financent galement, pour un quart en moyenne, des
logements-foyers pour tudiants ou pour personnes ges.
Cependant, alors que 12 % des mnages franciliens locataires sont
ligibles au PLS, soit 260 000 mnages, peu de ceux qui sont inscrits dans
le fichier des demandeurs de logement social prsentent des ressources
suprieures au plafond PLUS. Certains bailleurs instituent alors des
procdures spcifiques pour lattribution des logements PLS. Ces
logements sont ainsi majoritairement occups par des mnages dont les
ressources sont infrieures au plafond PLUS et qui pourraient donc
bnficier dune offre de logements sociaux de cette catgorie si elle tait
suffisante. Enfin, le taux deffort des locataires occupant un PLS est
lev : les loyers maximums ayant t augments depuis 2009, sur la base
du zonage ABC, pour tre dsormais proches du double de ceux du PLUS
en zone A bis, les ventuelles aides personnelles au logement ne
41
Quatre personnes ou une personne seule avec deux personnes charge. Revenu
fiscal de rfrence de 2011.
42
Voir encadr infra chapitre IV, partie II-B.


91
parviennent pas compenser cette diffrence de loyer, car elles sont

assises sur un montant de loyer maximal notablement infrieur aux loyers
PLS.
Le produit PLS semble donc peu adquat par rapport la demande
enregistre en logement social (hors foyers) en dehors de la petite
couronne. Une augmentation de la production de PLAI semblerait plus
opportune, mais cela ncessiterait des arbitrages financiers diffrents,
avec une augmentation consquente des moyens budgtaires qui ne
semble pas dactualit. Les services du ministre charg du logement
considrent nanmoins que la programmation en PLS apparat pertinente
en zone trs tendue, compte tenu de lcart constat entre les loyers du
parc social et ceux du parc priv.
II - Le bilan contrast de la mise en uvre

de larticle 55 de la loi Solidarit et
renouvellement urbains
Larticle 55 modifi de la loi SRU a introduit pour certaines
communes lobligation de dfinir un objectif de ralisation de logements
locatifs sociaux, qui ne peut tre infrieur au nombre ncessaire pour que
la proportion de ces logements atteigne 20 % des rsidences principales.
La ralisation de cet objectif sinscrivait dans le cadre de six priodes
triennales dbutant le 1er janvier 2002, plus deux annes dajustement
jusquen 2020.
Tant que lobjectif nest pas atteint, les communes concernes
sont soumises un prlvement dont le montant est toutefois diminu
dun certain nombre de dpenses dductibles. Dans chacune doit tre mis
en place un plan de rattrapage dont la non-excution entrane des
pnalits financires supplmentaires, sauf si sont constates des
difficults objectives manifestes la mise en place de nouveaux
logements sociaux.
Ces obligations ont t renforces par la loi du 18 janvier 2013
relative la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au
renforcement des obligations de production de logement social. Celle-ci a

92
COUR DES COMPTES
fait passer lobjectif de 20 25 % de logements sociaux dici 202543.

Elle a aussi fix des objectifs de rpartition des logements sociaux un
minimum de 30 % de PLAI, un maximum de 30 % de PLS et a prvu
que les pnalits encourues par les communes ne ralisant pas leurs
objectifs pourraient tre quintuples.
Lobligation institue par la loi SRU est de nature augmenter le
nombre des logements sociaux l o elle trouve sappliquer, mais ce
nest pas son objectif premier. Elle vise dabord modifier la rpartition
gographique de ces logements, afin daccrotre la mixit sociale.
Lle-de-France est la rgion la plus concerne par lapplication de
larticle 55 de la loi SRU : de 2002 2012, la mise en uvre de cette
obligation y a mobilis entre 179 et 185 communes dont la population est
au moins gale 1 500 habitants (3 500 dans les autres rgions). Cest
aussi celle o les objectifs ont t globalement les mieux suivis et o les
services de ltat ont t particulirement attentifs lexamen de la
situation des communes les plus loignes du seuil de 20 %. La mise en
uvre de cette rglementation nest cependant pas alle sans difficults,
et son renforcement conduit sinterroger sur son articulation avec les
autres objectifs de la politique du logement social en le-de-France.
A - Des rsultats significatifs

Pendant la premire priode triennale (2002-2004), lobjectif en
le-de-France a t de produire environ 8 000 logements sociaux par an
dans les communes o larticle 55 de la loi SRU tait mis en uvre. Cet
objectif a ensuite diminu au fur et mesure de la ralisation de nouveaux
logements locatifs sociaux, dont le nombre a cependant toujours t
suprieur en moyenne la programmation triennale. Au terme de la
priode triennale 2008/2010, les ralisations reprsentaient ainsi prs du
double des objectifs initiaux.
Il en rsulte que si les logements locatifs sociaux reprsentaient en
2002 13,2 % des rsidences principales des communes o larticle 55 a
t mis en uvre, ce pourcentage est pass 15,9 % en 2011, en
43
Des dcrets du 24 juillet 2013 ont prcis les modalits dapplication et publi la
liste des communes et EPCI qui conservent lobjectif initial de 20 %, liste actualise
par le dcret du 1er aot 2014.


93
augmentation de 2,7 points. La rgion le-de-France est celle qui a le plus

efficacement rattrap son retard initial. Les logements sociaux de la loi
SRU y ont reprsent, selon les annes, entre 42 % et 64 % du total des
logements sociaux financs entre 2002 et 2010.
Du 1er janvier 2002 au 1er janvier 2011, le nombre total des
logements sociaux sest accru de 22,6 % en le-de-France dans les
communes constamment soumises lobligation de la loi SRU : 68 870
logements supplmentaires, dont 39 651 Paris (58 %) et 29 219 dans les
communes de banlieue (42 %), comparer aux stocks initiaux de 157 763
logements Paris et de 146 550 en banlieue.
Une tude commande par la DRIHL sur la situation de 166
communes ayant t soumises depuis lorigine des obligations de
rattrapage a permis de constater, entre le 1er janvier 2002 et le
1er janvier 2011 :
Paris, un accroissement rgulier du stock de logements sociaux de
2002 2009, denviron 4 000 units supplmentaires par an,
lexception des annes 2004 et 2007 ;
en banlieue, une augmentation du stock plus tardive, et mme
dcroissante entre 2004 et 2006, mais qui slve rgulirement
partir de 2007 ;
une progression exceptionnelle de 18 000 units en 2010 ; pour Paris,
cela sexpliquerait principalement par le conventionnement, la fin de
2010, de 7 603 logements de la Rgie immobilire de la ville de Paris
(RIVP) ; pour les autres communes, cette variation, deux fois plus
importante quen 2009, est lie au conventionnement dune partie du
parc dtenu par la socit ICADE.

COUR DES COMPTES
94
Tableau n 21 : ralisation des objectifs triennaux

2002-2004
Communes concernes
2005-2007
2011-2012*
2008-2010
179
181
185
184
Objectifs LLS SRU
24 228
22 525
19 883
17 605**
Ralisations LLS SRU

DONT
PLAI
PLUS
PLS
26 772
27 418
40 018
6 611
11 530
9 277
7 984
17 091
14 943
ND
ND
ND
% de ralisation
110,50 %
121,72 %
201,27 %
LLS agres IDF

% de SRU
41 682
64,23 %
53 503
51,25 %
91 952
43,52 %
24 799
4 759
9 131
10 907
140,86 %
64 322
38,55 %
* 2 ans /3
** triennal
Source : DRIHL, traitement juridictions financires. Logements y compris ICADE

mais hors ANRU et PLS Foncire Logement
Graphique n 6 : progression du stock de logements sociaux dans les

communes soumises obligations triennales
Source : DRIHL


95
B - Des mcanismes dincitation aux effets limits

Les communes dont le nombre total de logements sociaux natteint
pas le seuil de 20 % des rsidences principales sont soumises un
prlvement dont les modalits de calcul sont dfinies larticle L. 302-7
du CCH. Son montant est diminu dun certain nombre de dpenses
exposes par la commune pour la ralisation de logements sociaux. Il est
major, selon un taux dfini larticle L. 302-9-1 du CCH, pour celles
qui nont pas atteint les objectifs fixs au terme de la priode triennale
chue. Le taux de majoration sapplique lissue dune procdure dite de
constat de carence, celui-ci tant matrialis par un arrt prfectoral.
lissue de la dernire priode triennale contrle (2008-2010),
prs de 70 % des communes dle-de-France avaient atteint les objectifs
quelles staient fixs, soit une proportion suprieure celle constate
pour la France entire : seules 62 communes navaient pas rempli leurs
objectifs et 57 ont t considres en carence. La quasi-totalit des
communes en de de leurs objectifs ont donc fait lobjet dun arrt de
carence, soit une proportion presque deux fois suprieure celle constate
pour la France entire.
La mise en uvre de la procdure de carence reste complexe. Elle
fait intervenir trois instances dont la saisine est confie au prfet de
dpartement : le comit rgional de l'habitat, une commission
dpartementale et une commission nationale, qui formulent un avis ou
une recommandation nengageant pas les autorits auxquelles ils sont
adresss. Les conditions dexamen, par ces commissions, des difficults
rencontres par une commune et l'ayant empche de remplir la totalit de
ses objectifs ne donnent pas satisfaction. Seules deux communes en lede-France ont eu accs la commission nationale depuis quelle a t
installe, et seul lun des deux avis favorables a t ensuite suivi.
En 2012, les prlvements bruts ont reprsent 26,2 M, les
prlvements majors 29 M, mais par le jeu des dpenses dductibles,
les prlvements nets arrts ont atteint seulement 4,6 M.
Ce faible montant a pour origine la stratgie des collectivits
engages dans une logique de ralisation des objectifs fixs, qui ont
utilis toutes les ressources de la loi en termes de dpenses dductibles
pour sexonrer de leur prlvement. Il en rsulte que les prlvements
nets se concentrent sur les communes qui refusent totalement ou
partiellement de remplir leurs objectifs triennaux.

96
COUR DES COMPTES
Toutefois, dun point de vue budgtaire, il est rest plus coteux

pour une commune, au moins court terme, de se mettre en conformit
avec la loi dans les dlais impartis en consentant des dpenses
dinvestissement importantes que de subir le prlvement plus la
majoration.
Pour certaines communes examines au cours de lenqute, le ratio
des dpenses ralises, pour lapplication de la loi SRU, en faveur du
logement locatif social (prlvement, dpenses dductibles) sur le total
des dpenses de fonctionnement pouvait tre de lordre de 4 % contre
prs de 1 % pour celles, trs loignes de leurs objectifs, qui se sont
contentes de subir la carence et les majorations.
Le dispositif SRU, tel quil a fonctionn depuis 2001, na donc pas
donn de prime aux communes qui se rapprochaient le plus des objectifs
fixs par la loi. Selon le ministre charg du logement, la facult de
multiplier jusqu cinq fois, linitiative des prfets, le prlvement pour
les communes en carence et le relvement du plafond 7,5 % des
dpenses relles de fonctionnement pour les communes les plus aises,
mesures introduites par la loi du 18 janvier 2013, seraient de nature
remdier cette situation lavenir.
C - Des difficults de fond dans le contexte du

renforcement des contraintes issues de la loi SRU
Les obstacles la ralisation des objectifs fixs en le-de-France
peuvent tenir la rticence des communes, des lus et des lecteurs, mais
aussi lexistence de contraintes matrielles relles, comme le caractre
exigu et dj trs urbanis du territoire, le manque de foncier et la forte
densit au km. Au cours de lenqute ont t relevs des cas de
collectivits qui restent trs en retrait de leurs objectifs mais qui
expliquent leur situation par des circonstances sur lesquelles elles
considrent avoir peu de prise.


97
Dix communes ayant fait lobjet de lenqute, en sus de Paris,

restaient en de du seuil de 20 % de logements sociaux au dbut de la
priode de mise en uvre de la loi SRU. Rares sont celles qui admettent que
ne pas atteindre les 20 % de logements sociaux relve dun choix
sociologique assum. Elles ont en revanche toutes fait valoir les mmes
obstacles la ralisation de cet objectif : le caractre exigu et dj trs
urbanis du territoire, le manque de foncier et la forte densit au km. Les
communes signalent aussi lexistence de recours contentieux systmatiques
contre les permis de construire des habitations collectives, manant des
riverains mais aussi dassociations qui sen sont fait une spcialit.
Boulogne-Billancourt (densit : 15 000 habitants/km) fait tat de
disponibilits dj utilises pour programmer la construction dun nombre
important de logements sociaux, mais qui sont aujourdhui taries (ZAC
Seguin Rives de Seine). Par ailleurs, expose-t-elle, la ralisation des objectifs
de la loi SRU suppose de sappuyer sur les possibilits de conventionnement
du parc immobilier existant pour complter le nombre dagrments de
logements sociaux du territoire ; or, lors de la vente du patrimoine de grands
investisseurs institutionnels, on constate de trs faibles ratios de
conventionnement de logements, qui limitent cette possibilit de
dveloppement du parc social. Si Boulogne a jusquici trouv les moyens de
rpondre aux attentes de faon relativement quilibre, puisque depuis 10 ans
elle a pu augmenter de 50 % ses logements sociaux, et si la programmation
de la production de logements neufs a permis didentifier la possibilit den
raliser 30 % en social, dans le cadre du PLH intercommunal 2013/2018 en
cours dadoption, il risque de lui tre impossible, sur la longue dure, de
continuer enregistrer de tels rsultats.
Versailles, qui na jamais fait lobjet dun constat de carence et qui a
ralis tous ses objectifs triennaux, fait tat maintenant dun certain
essoufflement. Elle est certes lune des communes urbaines les plus vastes de
la rgion : elle stend sur 2 618 hectares et compte environ 86 979 habitants.
Cependant, la ville ne peut se dvelopper que sur un peu plus dun tiers de
son territoire, 1 640 hectares tant grs par ltat (Domaine national du
Chteau, forts domaniales de Versailles et de Fausse Repose ainsi que 460
hectares affects la Dfense nationale). Aussi, la commune affirme que la
trs grande majorit des terrains constructibles sont dj btis, lexception
des terrains militaires.

98
COUR DES COMPTES
Mme Juvisy-sur-Orge, qui a ralis lobjectif de 20 %, reconnat

navoir plus de foncier disponible, sauf reconstruire la ville sur la ville .
Les oprations qui se dveloppent dsormais sont ralises soit dans le cadre
de la zone damnagement concert (ZAC) confie un amnageur avec un
programme de logements sociaux respecter, soit dans le diffus, soit en
matrise douvrage directe du bailleur social, soit plus couramment en VEFA
(vente en ltat futur dachvement), aprs discussion/ngociation dans le
cadre de llaboration dun projet de permis de construire demandant de
raliser une proportion minimale de logements sociaux de 30 %. Il sagit
dune simple discussion, le PLU actuel ne disposant pas doutils
contraignants tels que des emplacements rservs pour du logement social.
La raret et le prix du foncier restent donc lobstacle majeur pour la
construction de nouveaux logements sociaux. Un certain nombre de
communes font en outre tat de contingences physiques rendant encore plus
troites leurs marges de manuvre. Par exemple, Nogent-sur-Marne
(densit : 11 000 habitants /km sur 3 km2), un plan de prvention du risque
inondation (PPRI) affecte le territoire disponible pour la construction de
logements sociaux, rendant les oprations galement plus onreuses.
Le cas de Neuilly-sur-Seine (densit : 16 556 habitants /km) est
emblmatique dune carence de logements sociaux largement mdiatise,
dont les objectifs de rattrapage nont jamais t atteints au cours de la
priode, alors que ses efforts en matire de financement ont abouti ce que
jamais les constats de carence nont donn lieu prlvement du fait des
sommes investies pour la construction de ces logements. La commune a
atteint une proportion de 4,4 % de logements sociaux en 2013, aprs avoir
agr sur les trois priodes triennales 1 143 logements, alors que son objectif
tait de 2 335 logements, soit un taux de ralisation de 49 %.
La commune fait valoir la densit de population dj existante, le
manque de foncier disponible, la proportion dhabitat collectif (93 % dont
86 % en coproprit), le fait quune partie (20 %) du territoire est classe
comme inondable. Elle est en litige avec ltat en ce qui concerne la fixation
des objectifs, et le taux de 25 % lui parat impossible atteindre. En tout tat
de cause, le prix de revient des logements sociaux construits Neuilly
dpasse 6 000 /m alors que le prix moyen de la zone I bis (Paris et
communes limitrophes) est de 4 000 m environ. Pour la priode 2007-2012,
le montant moyen des subventions ncessaires par logement social neuf a t
de 65 230 , soit le double de la subvention moyenne constate dans le
dpartement des Hauts-de-Seine (32 550 ).
Le ministre charg du logement reconnat que la densit urbaine

et le manque de foncier disponible sont en effet deux des principaux


99
obstacles la ralisation de logements sociaux. Cependant, ces

contraintes ne sauraient justifier, selon lui, un amnagement des
obligations en termes de mixit sociale, compte tenu de la palette doutils
durbanisme et damnagement qui sont la disposition des collectivits
soumises au dispositif SRU. Il met en avant lexemple de Paris qui
tmoignerait que, mme lorsque les contraintes urbaines sont fortes, un
dveloppement soutenu du logement social est possible.
Il nen demeure pas moins que de telles difficults, relles, ne
peuvent que saccentuer dans le contexte du relvement de 20 25 % du
quota de logements sociaux.
1 - La mesure de lobjectif de mixit sociale
Une premire difficult tient la mesure de ladquation entre
lobjectif de mixit sociale et celui vis par limposition dune proportion
de logements locatifs sociaux. Latteinte du second objectif est prsume
favoriser la mise en uvre du premier, mais le lien entre les deux
demeure vrifier. Le dispositif actuel, focalis sur la ralisation de
logements sociaux par priodes triennales successives, ne prvoit aucun
indicateur permettant dvaluer, en le-de-France comme ailleurs, dans
quelle mesure lobjectif principal de mixit sociale a t rempli.
2 - La dfinition de la norme
Le dcompte de logements sociaux par commune soulve par
ailleurs plusieurs questions.
a) La taille des logements

Labsence de diffrenciation suivant la taille du logement aboutit
privilgier la production de logements sociaux ayant les surfaces les plus
modestes : de 2002 2010, moins de la moiti des logements sociaux
conventionns dans les communes dle-de-France avec obligation de la
loi SRU ont t dune taille suprieure un T2, contre 60 % dans les
communes non soumises cette obligation. Le dcompte des logements
au sein de lobjectif atteindre gagnerait tre pondr suivant leur
nombre de pices, de manire ce quun logement social familial ne soit

COUR DES COMPTES
100
pas comptabilis lidentique dun studio, avec par exemple une

valorisation pour les logements T3 et au-del. Certes, la demande actuelle
pour les logements de petite taille, notamment Paris, conduit
rorienter la production des organismes, trop souvent axs sur le
logement familial, mais il ne faudrait pas que, par excs inverse, les
familles nombreuses aux ressources modestes ne puissent accder un
logement dans les zones SRU.
Graphique n 7 : rpartition des logements conventionns selon la
taille des logements 2002-2010
Source : DRIHL
b) Le conventionnement de logements existants

Les efforts dploys pour augmenter le nombre de logements
sociaux ne se sont pas toujours concrtiss par une augmentation
correspondante du nombre de logements neufs. Dautres mthodes ont t
souvent mises en uvre :
lacquisition et la rhabilitation lourde dimmeubles dgrads dont les
habitants doivent tre relogs, mthode que certaines collectivits
comme la ville de Paris comptabilisent en construction neuve44
compte tenu de limportance de travaux de grande ampleur,
44
Les restructurations lourdes sassimilent fiscalement de la construction neuve, il

en est de mme lors de la transformation de locaux dactivit en logements.


101
augmentent le nombre des logements locatifs sociaux mais pas celui

des logements disponibles, sauf quand les logements acquis taient
vacants pour cause dinsalubrit ;
le conventionnement de logements existants, avec des travaux lgers
damlioration ou sans travaux, transfre dans le parc locatif social de
droit certains logements souvent dj considrs comme sociaux de
fait, mais non comptabiliss comme tels selon les critres
dapplication de la loi SRU. Il en est ainsi par exemple des logements
achets ICADE, logements peu onreux grs par le groupe SCIC
depuis la fin des annes 1950, ou des logements issus du parc de la
Rgie immobilire de la ville de Paris et intgrs dans le parc social.
Les habitants gardant le droit au maintien dans les lieux lors de la
modification du statut des logements, le nombre de logements locatifs
sociaux supplmentaires ne se traduit pas par louverture
dattributions de logements de nouveaux locataires, et le nombre de
rsidences principales reste stable galement.
c) La diversit des zones dapplication de lobjectif

Le seul critre du pourcentage par commune est insuffisant : ainsi,
Paris45, il sapplique la capitale tout entire et non tel ou tel
arrondissement, ce qui masque des carts considrables.
45
Comme Lyon et Marseille.

COUR DES COMPTES
102
Carte n 4 : pourcentage de logements locatifs sociaux par

arrondissement Paris
Source : APUR
En tout tat de cause, une grande partie des communes doivent

continuer investir au-del de 2020 alors quelles taient proches
datteindre lobjectif de 20 %, et que le nouvel objectif de 25 %
impliquerait de construire ou conventionner plus de 280 000 logements
sur leur territoire dici 2025, soit presque 15 ans de production moyenne
de toute lle-de-France au cours des dernires annes. Selon lvaluation
remise la DRIHL en septembre 2013, atteindre un taux global de
logements sociaux de 25 % en 2025 impliquerait, compter de 2012, un
accroissement de 37 % de la production, et un accroissement de 61 %
dans les communes soumises obligations triennales. Cela signifierait
certainement, pour les communes ayant moins de 10 % de logements
sociaux actuellement, des efforts de construction levs et dsormais
consacrs 100 % au logement social, ce qui semble difficile raliser
sur une priode dune douzaine dannes.
3 - Les incidences du renforcement des contraintes de la loi SRU
rythme daccroissement constant du taux de logements sociaux,
la moyenne de 20 % aurait pu tre atteinte globalement en le-de-France


103
en 2022. La mise en uvre du nouvel objectif de 25 % doit se drouler en

quatre priodes triennales compter du 1er janvier 2014. Alors que les
contraintes physiques auxquelles stait heurte la ralisation de lobjectif
prcdent demeurent inchanges, cette lvation immdiate de
lobligation de production de logement social (estime 280 000 units
dici 2025 en le-de-France), sans dispositif transitoire, a pour
consquence une sensible augmentation des prlvements des
collectivits locales concernes, qui risque de peser lourdement sur leurs
finances. Pour un certain nombre de communes examines au cours de
lenqute et qui se rapprochaient de la ralisation de lobjectif de 20 %, le
prlvement et les dpenses dductibles reprsentaient dj plus de 10 %
des dpenses dinvestissement.
Dans le contexte actuel des finances publiques locales, cette
orientation croissante des ressources des communes vers le logement
social, en fonctionnement et en investissement, quil sagisse de perte de
ressources fiscales par le biais du prlvement ou de dpenses
dinvestissement ventuellement dductibles de ce mme prlvement,
peut poser pour certaines communes la question de la soutenabilit
budgtaire du nouvel objectif de 25 %. Cette proccupation est encore
renforce par le fait que la ralisation de logements sociaux
supplmentaires aura pour consquence daccrotre la demande de
services publics locaux (crches, coles, terrains de sports et gymnases,
cantines scolaires, centres de loisirs, accueil de personnes ges, etc.).
La plupart des communes concernes, dont Paris et certaines
communes de premire couronne, se situent dans la zone la plus tendue
de la rgion. Cette orientation aboutira solliciter les finances publiques
locales pour la construction ou la conversion de logements dans les zones
les plus chres dle-de-France alors que dans les zones moins tendues et
moins coteuses, des dpenses dun montant quivalent permettraient de
financer beaucoup plus de logements sociaux.
Le maintien dobjectifs trs levs de logements sociaux aux
marges de lagglomration, dans des communes rurales de 1 500
habitants, agrges des EPCI de villes moyennes, et dans lesquelles on
constate aujourdhui des taux de 70 80 % de propritaires occupants,
peut, de mme, tre mis en question : cela conduirait ne plus y autoriser
que la construction de logements locatifs sociaux, alors que les offices ou
socits HLM ont peu dapptence pour les trs petits programmes de
quelques logements. Un seuil de 3 500 habitants pour lapplication de la
loi SRU, comme en province, semblerait mieux adapt.

104
COUR DES COMPTES
Enfin, on peut constater une contradiction dobjectifs entre

lincitation renouvele construire des logements locatifs intermdiaires,
dont le loyer est rglement et laccs soumis des conditions de
ressources, sans pour autant les considrer comme sociaux, et
linterdiction de construire de tels logements dans les communes en
situation de carence SRU. Faute de fluidit dans le parcours rsidentiel,
les communes soumises lobligation SRU pourraient terme se
retrouver dans une situation dengorgement des logements sociaux
quelles construisent, lcart de loyer entre le parc social et le parc priv
tant trop important pour que les locataires les plus aiss soient incits,
mme aprs application dun loyer de solidarit, librer des logements
sociaux. La ville de Paris, pour sa part, a indiqu poursuivre lobjectif de
25 % de logements sociaux en 2025, tout en encourageant de surcrot la
production de logements intermdiaires.
On pourrait examiner la possibilit, dans ces conditions, pour
favoriser la fois le parcours rsidentiel et le principe de mixit sociale
port par la loi SRU et concilier les deux objectifs de politiques
publiques, de rserver au sein du nouveau quota de 25 % de logements
locatifs sociaux une part limite des logements loyers rglements, ce
qui faciliterait une sortie du parc social stricto sensu quand les plafonds
de ressources atteignent ceux du prts locatif intermdiaire (PLI).
III - Linadaptation des rgles dattribution et

de gestion des logements sociaux
A - Des procdures dattribution propres chaque
rservataire
En contrepartie de leur contribution au financement du logement
social, les collectivits territoriales ainsi quAction Logement ont le droit
de proposer aux bailleurs sociaux des candidats un logement mis ou
remis en location. Ils sont dits rservataires . De son ct, ltat
dispose galement de droits de rservation au profit de personnes
prioritaires, notamment mal loges ou dfavorises , ainsi que pour ses
propres agents ( hauteur de 5 %).
La quasi-totalit du parc social francilien est soumis rservation.
Compte tenu de la trs forte pression de la demande de logement social,


105
lattribution des logements sociaux dpend donc de la manire dont les

diffrents rservataires (tat, collectivits locales, Action Logement,
organismes dHLM) conoivent leurs critres de dsignation des
candidats.
Les textes relatifs aux mcanismes dattribution des logements
sociaux mentionnent la fois lobjectif de logement des mnages
prioritaires et la ncessit de prserver la mixit sociale. Ainsi, le premier
article du chapitre du code de la construction et de lhabitation (CCH)
relatif lattribution des logements HLM dispose :
L'attribution des logements locatifs sociaux participe la mise en
uvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes
de ressources modestes et des personnes dfavorises, ainsi que des
rservations pour ses propres agents.
L'attribution des logements locatifs sociaux doit notamment
prendre en compte la diversit de la demande constate localement ; elle
doit favoriser l'galit des chances des demandeurs et la mixit sociale
des villes et des quartiers .
Ces deux objectifs apparaissent difficilement conciliables dans les
zones trs tendues, comme cest le cas dans une grande partie de lle-deFrance.
Les demandeurs de logements sociaux doivent renouveler chaque
anne leur inscription dans un systme qui a vocation devenir unique.
En pratique, plusieurs leviers peuvent tre mobiliss, directement auprs
dun bailleur, par lintermdiaire dun comit dentreprise pour les
logements rservs par lemploi de la participation des employeurs
leffort de construction, ou en sadressant au service du logement dune
commune ou dun EPCI. Enfin les bnficiaires dune dcision favorable
au titre du droit au logement opposable (DALO) sont logs en priorit.

106
COUR DES COMPTES
Le droit au logement opposable (DALO)

Il fait obligation ltat de faire une offre de logement adapte toute
personne qui en est prive. Entre dcembre 2008 et fin 2011, la
condamnation de ltat pouvait avoir lieu en cas dabsence de solution de
logement pour les demandeurs prioritaires reconnus DALO par une
commission de mdiation (il sagissait principalement de personnes sans abri,
sans domicile, ou mal loges). Depuis le dbut de 2012, cette possibilit
concerne aussi les personnes demandeuses dun logement social qui nont pas
reu de rponse aprs un dlai anormalement long , ce qui accrot
fortement le nombre de mnages potentiellement concerns dans une rgion
aussi tendue que lle-de-France. Le dlai anormalement long , fix par
dpartement, est de trois ans en Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, SeineSaint-Denis, Val-de-Marne et Val-dOise, quatre ans pour les Hauts-de-Seine
et de six dix ans selon le type de logement Paris.
Action Logement doit galement consacrer 25 % des attributions sur
son contingent aux demandes prioritaires du DALO.
La rgion le-de-France concentre une part trs importante des
mnages DALO, avec plus de 4 000 recours par mois, soit 59 % des recours
nationaux, et les relogements effectifs reprsentent environ la moiti des
dcisions favorables. En 2013, 52 799 recours DALO ont t dposs en lede-France, contre 49 253 en 2012 (+ 7,2 %) et 48 562 en 2010 (+ 8,7 %).
Ce sont les rservations de ltat (25 % des droits de rservation des
logements agrs) qui sont le plus mobilises pour les attributions DALO,
mais cette utilisation est variable selon les dpartements : Paris, 81 % des
logements disponibles du contingent prfectoral sont proposs des
prioritaires DALO, cette proportion est de 57 % pour lle-de-France et de
42 % pour lensemble de la rgion.
Le pourcentage de mnages se situant en dessous des plafonds

autorisant laccs au logement social sest accru au cours de la priode en
le-de-France. La part de ceux dont les revenus sont infrieurs aux
plafonds les plus bas (c'est--dire les plafonds PLAI) na cess
daugmenter : alors quil sagissait dun peu plus de la moiti des
mnages concerns en 2000, il sagit dsormais des deux tiers.
linverse, la part des mnages dont les revenus sont compris entre les
plafonds PLUS et les plafonds PLS, qui ntait dj que de 14 %, a t
divise par deux.


107
Graphique n 8 : rpartition des revenus des mnages dle-deFrance ligibles au logement social
Source : OLS, OPS2000, 2003, 2006, 2009. Exemple de lecture : en 2006, 63 % des
mnages ligibles au logement social avaient des revenus infrieurs au plafond PLAI.
Cette donne, collecte en le-de-France, se vrifie galement

dans Paris intra-muros : un rcent rapport de la Mission dinformation et
dvaluation sur les modes et mthodes dattribution des logements
sociaux Paris (MIE)46 indique que les deux tiers des mnages parisiens
se situent au-dessous des plafonds exigs pour obtenir un logement social
au sens de la loi SRU (PLAI, PLUS, PLS et assimils). Une comparaison
entre la rpartition des revenus de lensemble des mnages parisiens et
celle des revenus des demandeurs de logement social montre que si un
quart des mnages dispose de revenus sous le plafond des PLAI, prs de
70 % des demandeurs se trouvent dans ce cas.
46
Rapport sur Les modes et mthodes d'attribution des logements sociaux Paris :
tat des lieux et mise en perspective, juillet 2012.

COUR DES COMPTES
108
Graphique n 9 : rpartition des mnages demandeurs de logement

social et des mnages parisiens selon les plafonds de ressources du
logement social
Source : Ville de Paris 2013 et FILOCOM 2010
Si le nombre de PLAI produits dans la priode rcente ne permet

pas de rpondre cette attente, le stock de logements sociaux
conventionns reste trs majoritairement class dans la catgorie PLUS,
o sont reclasss la majorit des logements financs avant 1977
HLM /O, HBM, ILM soit prs de 130 000 logements. Parmi ceux-ci,
toute une catgorie offre des loyers comparables ceux des PLAI
construits plus rcemment et 30 % des logements agrs en PLUS ont
vocation tre attribus des mnages prsentant des revenus infrieurs
aux plafonds PLAI.
Autant la mise en place, encore perfectible, dun systme
demande unique47 permet de recenser dans un systme partag avec
bailleurs et les mairies les dossiers des demandeurs, bien que
formalits ne soient pas encore totalement dmatrialises, autant
procdures dattribution restent peu transparentes.
de
les
les
les
Il nexiste pas de relation formelle entre le niveau des

financements apports et le niveau des droits de rservation, qui font donc
lobjet de ngociation au-del du contingent prfectoral. Les rservataires
47
La nouvelle procdure rgionale permet de demander un logement dans plusieurs

communes par une seule demande, y compris Paris quand on rside en banlieue.


109
peuvent dfinir librement selon quels critres ils souhaitent slectionner

les candidats quils proposent aux organismes HLM.
Alors quexiste la rgle dexamen de trois candidatures pour une
attribution de logement, cette pratique nest pas toujours respecte dans
les faits. Le logement est alors attribu au seul candidat propos par le
rservataire.
Il est ncessaire de renforcer la cohrence des politiques
dattribution exerces sur un bassin de vie, une premire traduction tant
donne par la loi ALUR qui prvoit des mesures permettant daccrotre la
connaissance et la gestion de la demande au niveau intercommunal : un
plan partenarial de gestion de la demande de logement social et
dinformation des demandeurs serait ainsi labor par tout EPCI dot
dun PLH approuv. La mise en uvre de ces dispositions devrait faire
lobjet de conventions entre lEPCI, les bailleurs, ltat et les autres
rservataires.
compter du 1er octobre 2014, la ville de Paris a mis en place un
systme de cotation de toutes les demandes figurant dans son fichier,
comprenant 25 critres correspondant aux priorits du code de la
construction et de lhabitation. Certains critres sociaux et familiaux sont
assortis de notes pondres, les dossiers runissant le plus grand nombre
de points tant prioritaires pour tre examins par les commissions
dattribution. Une trs forte priorit est donne des critres de mallogement, surpeuplement et risque dexpulsion, dont on peut penser quils
sont assez proches des critres retenus pour le droit au logement
opposable. Il semble donc que certains demandeurs seront en tout tat de
cause attributaires dune rservation ce second titre. Pour estimer leur
probabilit dtre ligibles, les demandeurs peuvent valuer leur situation
par rapport ces critres sur le site Internet de la ville, les demandes
dfinitives devant tre accompagnes de pices justificatives et
examines, aprs notation, par la commission dattribution.

110
COUR DES COMPTES
Un exemple de systme de notation aux Pays-Bas

Un systme dattribution partir du choix des usagers (Choice-Based
Lettings), lanc pour la premire fois Delft la fin des annes 1980, est
dsormais largement rpandu aux Pays-Bas et galement en vigueur en
Angleterre (2000). Il en rsulte de fortes diffrenciations de rgles
dattribution selon les territoires. Les logements vacants sont prsents sur
Internet ou dans la presse locale. Les demandeurs choisissent ceux quils
prfrent. Chaque candidat reoit un nombre de points, calculs selon des
critres explicits par le bailleur. Le logement est attribu celui qui a le plus
grand nombre de points. Dans les zones tendues toutefois, la mise en uvre
peut tre difficile et les critres dattribution des points par les bailleurs
peuvent tre contests. Les critres les plus frquemment employs sont les
suivants : la prfrence locale pour les mnages lis au territoire (rgion,
municipalit, district), dun point de vue social ou conomique (cas des
communes dArnhem et de Nimgue) ; la dure sur la liste dattente : avec
dix ans, cest Amsterdam quelle est la plus leve ; la dure de rsidence :
le logement est attribu au mnage rest le plus longtemps dans sa prcdente
rsidence dans la commune. Dans certains cas, aucun critre nest retenu et le
choix se fait par tirage au sort (Rotterdam). Dans de nombreux cas, les
critres sont dfavorables aux mnages pauvres.
Prenant acte des diffrentes mesures en prparation, la Cour

recommande de renforcer la transparence des procdures dattribution des
logements sociaux, en invitant lensemble des rservataires rendre plus
homognes les critres de slection des bnficiaires.
B - Un supplment de loyer de solidarit faible impact

Mme si un nombre important de logements complmentaires
taient construits, la tension sur la demande de logements sociaux aura
tendance rester vive pendant de nombreuses annes, car le taux de
rotation des logements diminue sans cesse en zone tendue. Sil est proche
de 9 % en grande couronne, il est tomb 4,9 % Paris en 2012.
Dans ces conditions, le fait que des locataires bnficiant de
revenus suprieurs aux plafonds rglementaires aient droit au maintien
dans les lieux en payant le mme montant de loyer que les mnages
ligibles est apparu abusif depuis de nombreuses annes, et des
dispositions lgislatives successives ont mis en place un supplment de
loyer de solidarit (SLS) dont le montant croissant devait rejoindre le prix


111
du march et inciter les locataires les plus aiss librer des logements,
soit quils aillent dans le parc priv, soit quils accdent la proprit.
Si les conditions semblent donc a priori favorables une mise en
uvre du SLS en le-de-France, son effectivit reste sujette caution. En
thorie, le loyer maximal de la zone A pouvait atteindre, avec le SLS,
22,86 par m, soit le niveau moyen constat dans le parc priv Paris ;
en pratique, cependant, son montant est plafonn 25 % de taux deffort,
alors que dans le secteur locatif libre, ce taux est souvent dpass dans les
zones tendues telles que lle-de- France ; surtout, de nombreuses
exceptions ont t introduites, notamment dans certains PLH ou dans les
zones urbaines sensibles (ZUS).
Les logements HLM situs en ZUS sont en effet exonrs de
SLS, quels que soient les revenus des mnages concerns. On peut
comprendre une telle exonration, qui est susceptible de favoriser la mise
en uvre de lobjectif de mixit sociale. Lors du contrle par la Cour de
la socit France Habitation, le ministre charg du logement a indiqu
ce propos que, pour lquilibre de ces quartiers et le maintien dune
certaine mixit sociale , il jugeait ncessaire dexonrer de SLS les
mnages dpassant les plafonds de ressources et qui, sur dautres
territoires, seraient susceptibles den tre redevables. Encore faudrait-il,
en ce cas, faire voluer les classements en ZUS en fonction de lvolution
des quartiers : il est par exemple difficilement comprhensible que la
partie sud du 10me arrondissement de Paris reste lheure actuelle classe
en ZUS, alors que ce classement se justifiait lorsquil a t fait au milieu
des annes 1990 ; lventuelle rente dont bnficient les locataires aiss
des HLM dune telle zone est susceptible dtre importante, sans que la
contrepartie en soit de favoriser la mixit sociale dans ce quartier o elle
existe de toute faon lheure actuelle.
Par ailleurs les bailleurs ont souvent souhait conserver dans leur
parc des locataires dont le profil et les revenus ne prsentaient pas de
risque dimpays de loyer. Ds lors que le bailleur concluait avec ltat
une convention dutilit sociale, avec des engagements sur la construction
de logements et sur la mixit du peuplement de son parc, il lui a t offert
dappliquer le SLS des taux infrieurs au droit commun.

112
COUR DES COMPTES
Selon lanalyse des CUS signes, une telle modulation est

applicable 68 % des logements du parc locatif social dle-de-France,
760 000 logements bnficiant de SLS taux rduit. Elle a t en effet
rendue possible chez la plupart des plus gros bailleurs sociaux de la
rgion, notamment les quatre plus importants : Paris Habitat (prs de
120 000 logements),
I3F
(105 300 logements),
lOPIEVOY
(47 500 logements) et France Habitation (43 000 logements), qui
rassemblent plus du quart du parc des 150 160 organismes concerns.
Lampleur des dpassements de plafonds de ressources et les
enjeux du SLS peuvent tre illustrs par les donnes suivantes, relatives
France Habitation, qui gre lheure actuelle un parc de
43 000 logements familiaux situs en rgion parisienne.
Plafonds de ressources et SLS dans la SA dHLM France Habitation
* Selon lenqute annuelle SLS 2011 du ministre charg du logement

et les calculs de la Cour, 10 % des mnages logs par France Habitation
dpassaient les plafonds de ressources en 2009 (mais ils taient 16 % dans les
logements classs A , cest--dire ceux de la meilleure qualit) ; 5 % de
mnages (12 % Paris) dpassaient les plafonds de plus de 20 % et taient
donc soumis SLS.
* 76 mnages avaient dclar des ressources suprieures au double du
plafond : ces 0,2 % des mnages sont sous-estims, compte tenu du nombre
de ceux qui navaient pas rpondu lenqute (ils taient par exemple 6 %
Paris) et du nombre des mnages habitant en ZUS.
* Parmi ces 76 mnages, le dpassement maximum atteignait 545 % ;
54 mnages avaient eu en 2009 des revenus suprieurs 75 000 et 10 des
revenus suprieurs 100 000 .
* Les dix mnages disposant des plus hauts revenus (de 99 000
256 000 en 2009) taient prsents dans le parc HLM de France Habitation
depuis 8 35 ans.
* Parmi les situations les plus emblmatiques avaient t relevs ces
quatre cas parisiens :
- une personne seule louait 17 m dans le 15 e arrondissement de Paris
avec des revenus de 108 000 , soit + 384 % de dpassement ;


113
- un couple louait 82 m dans le 20e arrondissement avec des revenus

de 118 000 , soit + 253 % de dpassement ;
- un couple louait 35 m dans le 5e arrondissement avec des revenus de
100 000 par an, soit un dpassement de + 200 % ;
- le mnage soumis au plus fort SLS (2 324 , soit au total un loyer
global denviron 3 000 par mois) tait un mnage de deux personnes
disposant de 134 m dans le 15e arrondissement, qui na pas accept de
dclarer ses revenus. Dans ce dernier cas, le loyer final est proche de celui du
march priv.
La frquence significative des dpassements de ressources des

occupants du parc HLM francilien, illustre par cet exemple, rend
dautant plus ncessaire, dans le contexte spcifique dune rgion
caractrise par de grandes tensions sur le march locatif priv, que les
dcideurs publics aient une claire vision de ces dpassements et de
limpact de leur correction par le SLS. Cela ne semble pas encore tre le
cas en le-de-France. Selon larticle L. 441-10 du code de la construction
et de lhabitation, les organismes d'habitations loyer modr
communiquent au reprsentant de l'tat dans le dpartement du lieu de
situation des logements les renseignements statistiques et financiers
permettant l'tablissement d'un rapport annuel sur l'application du
supplment de loyer dans le dpartement. Ce rapport est soumis pour avis
au comit rgional de l'habitat . Or ledit rapport nest pas produit en lede-France et nest donc pas soumis au comit rgional de l'habitat
(devenu en le-de-France le comit rgional de lhbergement et du
logement ). Compte tenu de limportance de ces donnes, la loi doit tre
pleinement applique et ce rapport labor sans dlai.
La Cour prconise ci-dessous un changement dampleur quant la
fixation des loyers des logements locatifs sociaux, pour tenir compte de
leur qualit et du revenu des locataires. Mais elle recommande de
modifier ds maintenant les rgles du supplment de loyer de solidarit
afin de supprimer le plafond de taux deffort de 25 % dans son
application, alors que ce taux deffort peut tre nettement plus lev dans
le parc priv.

114
COUR DES COMPTES
C - Une ncessaire rforme des rgles de fixation des

loyers et de maintien dans les lieux
Les conventions dutilit sociale (CUS) ont introduit un nouveau
cadre de contractualisation, dans lequel une remise en ordre des loyers
maximums est prvue. Jusqu maintenant, ces loyers taient fixs en
rfrence au plan de financement des logements agrs, les plus anciens,
construits sur du foncier moins cher quaujourdhui, pouvant prsenter
des loyers bien plus modrs.
Il parat ainsi dsormais possible dinclure dans les CUS un
dcouplage du loyer de sa base historique correspondant au cot de mise
en place du logement et de le faire voluer selon des critres lis
lattractivit du quartier, au niveau des prix du march et au niveau de
revenu du locataire. Si le ministre charg du logement rappelle que le
gouvernement nentend pas augmenter les loyers des logements sociaux,
il est ouvert au passage progressif dune logique loyer/financement une
logique loyer/service rendu, le bailleur pouvant prvoir des prquations
au sein de son parc pour hausser le loyer de certains logements et en
baisser dautres, tout en respectant une enveloppe globale.
Il conviendrait de mme dintgrer dans les CUS ce qui est pour
le moment possible titre exprimental48 une modulation du loyer en
fonction du revenu des locataires, nonobstant les plafonds de loyer fixs
par les conventions APL. Cette disposition qui na pas encore t
applique pourrait donc se substituer au SLS et prfigurer une rforme de
plus grande ampleur.
La rforme des rgles de maintien dans les lieux serait aussi
envisager. Ce droit pour tout locataire de logement HLM, quelle que soit
lvolution de sa situation financire au fil des ans, de rester dans son
logement sest manifestement traduit par le fait que certains mnages ont
bnfici davantages parfois levs, pays par la collectivit. Cela a
contribu au blocage progressif de la possibilit de parcours rsidentiel du
parc social vers le parc priv, phnomne particulirement rpandu en lede-France.
Certes, la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et
la lutte contre lexclusion (MOLLE) a ouvert la possibilit de supprimer
48
Articles L. 445-4 et R 445-11-1 du code de la construction et de lhabitation.


115
le maintien dans les lieux de locataires dont les revenus seraient du

double du plafond, mais les personnes de plus de 65 ans ou atteintes dun
handicap ne sont pas concernes. Autant il est comprhensible quune
personne ayant besoin dun logement adapt puisse bnficier
durablement damnagements particuliers, autant la condition dge ne
devrait pas tre une exception, aprs un dlai permettant dapprcier le
niveau des revenus rels aprs une mise la retraite49. De mme doit-on
poser la question de la garantie du maintien de mnages vivant dans des
lieux en tat de sous-occupation aggrave, ou disposant par ailleurs dun
patrimoine immobilier, dans le parc locatif priv ou en rsidence
secondaire, dune importance significative.
Il parat donc ncessaire, dans la situation de pnurie durable de
logements locatifs sociaux en le-de-France, de procder une remise en
ordre des loyers, afin de passer des loyers maximums rglementaires
des loyers fixs en fonction du service rendu au locataire, cette volution
pouvant tre lie un conventionnement global pour la seconde
gnration des CUS.
Le systme des surloyers restant trop peu appliqu, et leur montant
tant souvent trop faible pour compenser une part significative de
lavantage de loyer, spcialement en le-de-France, il pourrait tre
galement envisag de mettre en uvre une progressivit des loyers en
fonction des revenus, comme alternative ou complment un systme
plus robuste de supplment de loyer de solidarit.
49
Il conviendrait, comme le souligne le ministre charg du logement, de veiller la

cohrence des rgles en matire de maintien dans les lieux entre le secteur social et le
secteur locatif priv, o ce maintien est aussi accord des locataires gs - la limite
dge permettant den bnficier y a t rcemment abaisse de 70 65 ans. Tout en
respectant cette cohrence, il serait nanmoins possible dassouplir sensiblement la
rgle de maintien dans les lieux applicable au logement social car, dans le priv, le
locataire de plus de 65 ans ne bnficie de ce maintien que si ses ressources annuelles
sont infrieures un plafond de lordre de 1,5 fois le montant du SMIC ; en outre, le
bailleur priv peut lever cette contrainte en proposant au locataire un relogement
correspondant ses besoins et possibilits dans la mme zone gographique.

COUR DES COMPTES
116
__________
________
Lexamen de la mise en uvre des politiques du logement social en

le-de-France fait ressortir trois difficults majeures, toutes lies la
forte tension sur le march immobilier qui caractrise cette rgion.
En premier lieu, cette situation tendue complique sensiblement la
ralisation des objectifs de production de logements sociaux dans la
rgion. Le cot de production plus lev de ces logements rend plus
difficiles ltablissement de leurs plans de financement. Des aides plus
importantes doivent ainsi leur tre alloues, ce qui ne va pas de soi dans
le contexte budgtaire actuel des finances publiques. Les collectivits
publiques et les bailleurs sociaux sont alors incits produire des
logements sociaux dont lquilibre financier pourra plus facilement tre
trouv, tels que les PLS, ce qui entre en contradiction avec la structure de
la demande desdits logements sociaux et avec leur vocation accueillir
les plus dmunis.
En deuxime lieu, il est particulirement difficile, en le-deFrance, de concilier lobjectif de mixit sociale avec celui de loger les
plus dmunis. La loi SRU, principal vecteur de cette recherche de la
mixit, y a certes produit des rsultats significatifs, mais cette action
rencontre des limites et des difficults qui risquent de considrablement
saggraver avec llvation de 20 % 25 % du quota communal de
logements sociaux. Le moment semble venu doprer, en le-de-France,
larbitrage politique entre une mixit sociale accrue en zone tendue, avec
les surcots quelle implique pour les finances publiques, et une
production plus abondante de logements sociaux moindre cot.
En troisime lieu, dans le contexte actuel de blocage du parc
social francilien faible mobilit, do une pnurie de logements face
une demande toujours plus forte, il devient de plus en plus difficile de
justifier le maintien, pour ceux des occupants dont la situation nest pas
la plus modeste, de lavantage li la jouissance dun logement plus
faible loyer sans limite de dure et plus souvent insuffisamment occup
que le logement locatif libre.
7.
remonter le seuil dapplication de lobligation de raliser un nombre

de logements locatifs sociaux atteignant 25 % des rsidences
principales aux communes de 3 500 habitants en le-deFrance, comme cest le cas dans les autres rgions ;


117
8.
renforcer la transparence des procdures dattribution des logements

sociaux, en invitant lensemble des rservataires rendre plus
homognes les critres de slection des bnficiaires ;
9.
appliquer sans drogation ni plafonnement les supplments de loyer

de solidarit, et prsenter rgulirement les bilans prvus par la loi ;
10. proposer, dans le cadre des nouvelles conventions dutilit sociale,

des rgles de fixation des loyers des logements sociaux, en tenant
compte de leur localisation, des prix du march local et de la qualit
intrinsque du bti ;
11. moduler le loyer lentre dans le logement social et pendant toute
sa dure doccupation, en fonction du revenu des locataires ;
12. rexaminer les conditions de maintien dans les lieux des locataires
des logements sociaux, notamment la condition dge, en prenant en
compte non seulement les revenus, mais aussi le patrimoine de
loccupant et le taux doccupation du logement.


Chapitre IV
Le logement priv : des politiques aux
rsultats contrasts, un ciblage
poursuivre
Le parc priv reprsente une part trs majoritaire des rsidences

principales en le-de-France (78 % en 2011), avec un poids particulier du
parc locatif priv Paris (44 %), et une prdominance des propritaires
occupants en grande couronne (60 %). Il se trouve confront des enjeux
majeurs en termes daccs au logement et de qualit de lhabitat. Si la
mobilisation du parc locatif priv a une grande importance en zone
tendue, car il concourt grandement la fluidit du march malgr son prix
lev, laspiration laccession la proprit reste forte. Les modalits
dintervention des pouvoirs publics sur le parc priv sont diverses : la
Cour ne revient pas dans ce chapitre sur le volet de la rnovation urbaine
ni sur celui de la lutte contre la prcarit nergtique et notamment le
programme daides la rnovation thermique, comme indiqu dans
lintroduction. Le bilan des autres politiques publiques en direction du
parc priv apparat contrast, quil sagisse de la lutte contre la vacance
des logements et de la reconversion de bureaux en logements (I) ou des
actions de rnovation et de mobilisation sociale du parc (II), de lenjeu
des coproprits dgrades (III) et des politiques plus traditionnelles
daides fiscales la construction de logements locatifs (IV) et de prts
bonifis pour lacquisition de rsidences principales (V).

120
COUR DES COMPTES
I - Les faibles rsultats de la lutte contre la

vacance des logements et des transformations de
bureaux
Lors de lenqute logement de 1999, le nombre de logements
vacants en le-de-France tait apparu comme particulirement lev
(410 000 logements) et en hausse continue depuis la fin des annes 1960.
Dans ce contexte, la rduction de la vacance et la remise sur le march
des logements inoccups sont devenues des axes prioritaires de la
politique rgionale du logement. Selon la dernire enqute logement
ralise en 2006, le nombre de logements vacants tait de 329 000 en
le-de-France, en baisse de 20 % depuis 1999. Sur la base du fichier
FILOCOM, il stablissait, en 2011, 347 000 logements mais selon le
recensement de lINSEE, 328 000 logements seulement. Le phnomne
de la vacance reste difficile estimer avec prcision, pour des raisons qui
tiennent la multiplicit des sources et aux diffrentes approches
utilises50.
A - Une vacance leve mais frictionnelle concentre au

cur de lagglomration
Paris, on comptabilisait en 2006 plus de 122 000 logements
vacants, pour un parc denviron 1,33 million de logements. Le taux de
vacance tait donc de 9,2 %, suprieur de trois points la moyenne
nationale (6,2 %). Lautre dpartement francilien le plus concern par la
vacance tait celui des Hauts-de-Seine, avec prs de 48 000 logements
vacants, soit un taux de 6,4 %, lgrement suprieur la moyenne
nationale. En revanche, dans tous les autres dpartements, le taux de
vacance apparaissait faible, et nettement infrieur la moyenne
nationale : 5,1 % dans les dpartements de la petite couronne et entre
4,1 % et 4,8 % dans les dpartements de la grande couronne. Seule la
Seine-et-Marne faisait exception avec un taux de vacance de 5,6 %, en
raison de la situation de certaines communes (Fontainebleau, Melun).
50
Il existe des biais statistiques pour valuer cette vacance : lINSEE identifie un
logement comme vacant si les enquteurs ne peuvent recueillir de preuves
doccupation au moment de leur enqute sur place ; pour FILOCOM, un logement
vacant correspond un logement vide, inhabit au 1 er janvier de lanne considre.

LE LOGEMENT PRIV : DES POLITIQUES AUX RSULTATS CONSTRASTS, UN

CIBLAGE POURSUIVRE
121
Selon les interlocuteurs de terrain rencontrs durant lenqute,

comme pour les services de lINSEE et de lIAU51, le niveau de vacance
constat Paris est directement li la prdominance du secteur locatif
priv dans la capitale. Dans ce secteur, la mobilit des mnages est
beaucoup plus importante que dans les autres segments du parc, ce qui
gnre une forte rotation des locataires, entrainant une vacance dite
frictionnelle , lie lintervalle pendant lequel lappartement reste vide
entre le dpart des anciens locataires et larrive des nouveaux. Il sagit
en fait dune vacance temporaire, qui reflte le fonctionnement du march
et est indispensable sa fluidit.
Une autre forme de vacance est lie la mise en vente du bien, qui
peut tre propos un prix trop lev par rapport la conjoncture du
march, le vendeur attendant quun acheteur accepte le prix demand.
Lexamen des dures de vacance confirme que la vacance francilienne est
en grande partie frictionnelle : alors quau niveau national, 37 % des
logements vacants sont inoccups depuis plus de deux ans, cette
proportion nest que de 21 % Paris, et de 18 % dans les Hauts-de-Seine.
La vacance structurelle (suprieure deux ans) est donc assez
faible en proportion des logements vacants en le-de-France, mme si elle
reste relativement importante en volume (environ 66 000 logements).
Selon lenqute logement de lINSEE, elle serait le plus souvent lie des
facteurs dordre technique ou juridique : rhabilitation, changement
dusage, difficults successorales. Le gisement de logements facilement
mobilisables court terme ne doit pas tre de ce fait surestim.
51
Notes rapides Habitat, INSEE-IAU, n 506 mai 2010 et 586 janvier 2012.

122
COUR DES COMPTES
Le dveloppement de la location saisonnire

Le dveloppement de la location saisonnire, ou location
touristique , consistant pour les bailleurs mettre leur logement
disposition dune clientle de passage pour une priode de courte dure est
assez rcent et tient la monte en puissance de sites de mise en relation
directe par internet. Les logements proposs peuvent tre des rsidences
secondaires (91 835 Paris selon le recensement de 2011) ou des logements
dclars vacants (98 698 dans la mme ville). Ce phnomne est en forte
augmentation et le nombre de logements concerns pourrait aujourdhui
atteindre 20 000 selon la ville de Paris. Cette forme de location favorise une
occupation occasionnelle du parc et donc une sous-occupation des logements
dans la dure. Par ailleurs, ces derniers se trouvent soustraits au march
locatif traditionnel, ce qui tend donc rduire loffre de logements en
rsidence principale.
Sur le plan juridique, ces modalits de location sont encadres par une
rglementation stricte. En effet, la location meuble de courte dure, lorsquil
ne sagit pas de la rsidence principale, correspond un changement
dusage du logement soumis une autorisation pralable. La ville de Paris
subordonne son autorisation des conditions de compensation : prsentation
dune opration inverse de transformation en logement dans le mme
arrondissement, le plus souvent par un tiers. Cela permet dacqurir auprs de
ce tiers de la commercialit dont le prix moyen, variable selon les
arrondissements, atteint 1 600 le m.
Afin dassurer le respect de cette procdure, la ville a fortement
renforc ses contrles, qui sont passs de 187 en 2011 302 en 2012, et
plus de 500 en 2013. Ces procdures ont abouti ce jour une centaine de
condamnations des peines damende, assorties dastreintes jusquau retour
effectif des logements un usage de rsidence principale.
B - Limpact limit de la taxe sur les logements vacants

et des mesures incitatives et coercitives
1 - La taxe sur les logements vacants
Depuis 1999, les principales communes de lagglomration
parisienne sont soumises la taxe sur les logements vacants, institue par
la loi du 29 juillet 1998 de lutte contre lexclusion, et codifie larticle


CIBLAGE POURSUIVRE
123
232 du code gnral des impts. Son assiette est constitue de la valeur
locative du logement, et son taux varie en fonction de la dure
dinoccupation. Sont exclus du champ de la taxe les locaux vacants pour
une raison indpendante de la volont du propritaire (remise en tat
ncessitant des travaux dampleur importante, mise en vente ou en
location au prix du march). Sa mise en uvre sest avre dune grande
complexit, en raison de limportance des rclamations adresses aux
services fiscaux sur la base des exclusions du champ dapplication. Les
motifs de dgrvement sont en effet nombreux, et au total, les
dgrvements accords par ladministration fiscale (13 M)
reprsentaient en 2012, pour lle-de-France, 45,3 % des montants mis en
recouvrement (28,7 M). Depuis 2013, la taxe sur les logements vacants a
vu ses modalits dapplication modifies et son champ dapplication
largi. Dsormais, elle sapplique toutes les villes appartenant une
zone durbanisation continue de plus de 50 000 habitants o existe un
dsquilibre marqu entre loffre et la demande de logements, et la dure
de vacance partir de laquelle la taxe sapplique a t rduite un an. Le
taux de la taxe a galement t augment : il est dsormais de 12,5 % la
premire anne et de 25 % la deuxime anne (contre 10 % et 12,5 %
prcdemment). Enfin, les conditions doccupation temporaire ont t
revues : le logement doit dsormais avoir t occup plus de 90 jours
conscutifs dans lanne pour tre exonr de la taxe.
Il est regrettable quaucune tude dimpact de cette rforme ne soit
engage pour valuer le cot de la collecte, la mise en uvre des mesures
de dgrvement et lefficacit du nouveau dispositif en matire de remise
des logements sur le march.
Londres, une action russie contre la vacance des logements

Le programme Empty homes vise une proportion de logements vides
pendant plus de six mois rduite 1 %. Il y parvient par une meilleure
information sur les logements et par la fin des incitations financires leur
inoccupation. Depuis 2008, 12 000 logements vides ont t remis sur le
march. Encore de prs de 4 % au dbut des annes quatre-vingt-dix, la
proportion est aujourdhui dun peu plus de 2 %.

124
COUR DES COMPTES
2 - Les mesures incitatives et coercitives

partir de 2005, ltat, dans le cadre de la mise en place du plan
de cohsion sociale, a cherch donner une nouvelle impulsion la lutte
contre la vacance en fixant un objectif ambitieux lchelle de la rgion
de 11 000 logements remettre sur le march en 5 ans et en liant plus
directement la politique de rnovation du parc des objectifs de
rsorption de la vacance. Dans ce cadre, la prime de sortie de vacance
instaure par lANAH a t augmente et porte en 2003 de 3 000
5 000 . Il a t galement prvu une exonration de la contribution sur
les revenus locatifs pendant trois ans pour les propritaires remettant en
location des logements vacants. Enfin, la loi portant engagement national
pour le logement du 13 juillet 2006 a permis aux communes non
concernes par la taxe sur les logements vacants de soumettre la taxe
dhabitation les logements rests vacants depuis plus de cinq ans.
Paralllement, les services dconcentrs de ltat ont t mobiliss pour
identifier les logements vacants. Malgr cette forte mobilisation, les
rsultats atteints ont t trs en de des objectifs. Au total, sur la priode
2005-2009, seulement 2 126 logements ont t remis sur le march en lede-France sur les 11 000 attendus, soit moins de 20 % de lobjectif. En
outre, la prime de lANAH a t peu sollicite : seulement 1 058
logements en ont effectivement bnfici pour un objectif de 3 772, soit
28 %.
Par ailleurs, des campagnes de rquisition ont t lances deux
reprises lors des quinze dernires annes, en 2001 et en 2012. La
campagne de 2001, portant en priorit sur lle-de-France, tait oriente
vers des logements appartenant des personnes morales et des immeubles
comprenant plus de dix logements vacants. Sur les 104 immeubles
identifis, un grand nombre se sont avrs occups, dmolis, ou utiliss
par des commerces. Aussi cette campagne sest solde par le rachat de
certains logements par un organisme dHLM, mais na donn lieu
aucune rquisition.
En 2012 une nouvelle campagne a permis de cibler en
le-de-France 7 800 logements vacants rquisitionnables. la fin de
2013, le bilan de lopration a permis dtablir que 5 600 logements
avaient t remis en location ou taient sur le point de l'tre, que 1 200
logements avaient t dmolis ou staient rvls tre des commerces ou
des bureaux occups et que 500 logements taient trop vtustes et
impropres l'habitation. La cible potentielle pour une intervention
volontariste de ltat a donc t rduite de 7 800 497 logements. Ces


CIBLAGE POURSUIVRE
125
497 logements font aujourdhui lobjet dun suivi, mais une procdure de
rquisition a t lance pour 26 seulement dentre eux, puis suspendue
la suite des dmarches engages par les propritaires.
Force est de constater labsence de rsultats de ces mesures
incitatives et coercitives, quil faut en outre mettre en regard de la forte
mobilisation des services dconcentrs de ltat, au cours de lhiver
2012-2013.
C - La transformation de bureaux en logements

Sur un stock de 16 millions de m de bureaux parisiens (chiffres de
2009), les transformations autorises ont port, de 2001 2012, sur
393 328 m soit 2,4 %. La majorit des oprations a concern des
immeubles anciens de faible surface, voire des appartements transforms
en bureaux dans les annes 1960 ou 1970, qui ont donc retrouv leur
vocation dorigine. Deux obstacles principaux affectent ces oprations :
Paris et en proche banlieue, le loyer mensuel est toujours plus lev
pour les bureaux que pour les logements, ce qui nincite pas les
propritaires une dmarche immdiate en cas de vacance ;
le cot de transformation est onreux, autour de 2 000 le m quand
des oprations sont ncessaires en gros uvre et dans lenvironnement
immdiat (cration de places de stationnement, par exemple).
Tableau n 22 : changements de destination de bureaux en logements
selon la taille des oprations, Paris, 2001-2002
Taille des oprations
Nombre
de
dossiers
Surfaces de bureaux
transformes en
logements en m2
Nombre de logements
crs par transformation
de bureaux en logements
Moins de 100 m2
544
31 397
625
De 100 1 000 m
658
172 287
1 587
De 1000 m2 10 000 m2
66
169 591
2 057
10 000 m ou plus
20 053
509
Total
1 269
393 328
4 777
Source :DU, Gerco, SDPCR dossiers autoriss

126
COUR DES COMPTES
Nanmoins selon lORIE (Observatoire rgional de limmobilier

dentreprise), 7,2 % des surfaces tertiaires seraient actuellement vacantes,
soit 3,6 millions de mtres carrs. Les bureaux vacants depuis plus de
4 ans reprsenteraient environ 500 000 m2. Cette situation serait lie
limplantation gographique de ces bureaux (souvent en grande
couronne) ou leur structure inadapte aux besoins des entreprises. ce
stock devrait sajouter progressivement un nouveau flux li
lapplication des nouvelles rglementations environnementales, qui
pourraient acclrer lobsolescence dune partie du parc lhorizon 2030.
Selon lORIE, sous leffet de ces rgles, entre 140 000 m et 240 000 m
de bureaux pourraient chaque anne devenir dfinitivement inadapts la
demande. Ils pourraient accrotre les possibilits de transformation dans
une fourchette de 2 000 4 000 logements par an. Renchrie notamment
par les contraintes de stationnement et les rgles de gabarit des
immeubles dhabitation, la reconversion de bureaux en logements a
bnfici rcemment dassouplissements rglementaires et de mesures
fiscales pour exonrer les plus-values rsultant de la cession de droits de
surlvation : larticle 210 F du Code gnral des impts prvoit
lapplication dun taux rduit aux cessions dimmeubles de bureaux ou
commerciaux que lentreprise cessionnaire sengage transformer en
logements.
Reconduites pour la priode 2015-2017, ces diffrentes mesures
fiscales devront tre rapidement values au regard des rsultats obtenus
en nombre de logements issus de ces reconversions.
II - Le bilan mitig des aides au parc locatif

priv existant
Les aides au parc locatif existant ne visent pas accrotre loffre de
logement, mais viter quelle se dgrade et quelle diminue. Pour une
petite partie, elles ont concern aussi le parc social puisque des aides la
rhabilitation puis au conventionnement dans le secteur locatif social de
logements privs ont t mises en uvre.
Le parc locatif priv comporte 1,4 million de logements en le-deFrance, loin derrire les propritaires occupants (2,4 millions de
logements) mais devant le parc social. Il est trs ingalement rparti selon
les dpartements mais a un rle trs important Paris et dans les Hautsde-Seine. Dans la capitale, le secteur locatif priv constitue le mode
doccupation dominant : 42 % des mnages parisiens y sont locataires,


CIBLAGE POURSUIVRE
127
pour 35 % de propritaires occupants et 16 % de mnages logs dans le

parc HLM. En petite couronne, la proprit occupante reprsente le
premier secteur doccupation (43 %), mais les mnages locataires du
priv reprsentent galement un poids important : 30 % des mnages dans
les Hauts-de-Seine, 26 % dans le Val-de-Marne et 23 % en Seine-SaintDenis.
Graphique n 10 : rpartition des mnages selon les secteurs
doccupation
Propritaires
Locataires HLM
Locataires du priv
Autres
100%
90%
30,20%
80%
70%
25,90%
22,80%
42,10%
18,60%
19,20%
60%
25,30%
23,40%
18%
17,60%
18,60%
17%
20%
22%
63%
60,40%
57,70%
33,80%
50%
40%
15,70%
30%
20%
59,60%
35,30%
42,80%
46,30%
41,10%
10%
0%
Source : FILOCOM 2011, graphique formation commune
Le secteur locatif priv joue un rle cl dans le march

immobilier francilien. En effet, parmi les trois secteurs doccupation, il
est celui qui gnre, en flux, loffre annuelle de logements la plus
importante. En raison de son taux de rotation lev, il produit chaque
anne une offre de prs de 300 000 logements, alors que le parc social en
propose moins de 80 000, en raison notamment de la baisse de la rotation
en son sein.

128
COUR DES COMPTES
Cela tend renforcer les enjeux pesant sur le parc locatif priv,
qui permet de rpondre aux besoins de mobilit des mnages. Il loge
chaque anne 47 % des nouveaux emmnags, contre 19 % pour le parc
social et 27 % pour la proprit occupante.
Le parc locatif priv joue galement un rle social croissant, en
raison de la pnurie de logements HLM dans la rgion : on a constat,
dans lintervalle entre deux enqutes logement, un accroissement de la
proportion de mnages modestes logs dans le parc locatif priv. En
2013, 40 % des locataires du priv taient en effet ligibles un logement
trs social de type PLAI.
Cependant, le parc priv est trs segment entre un parc social de
fait, de mauvaise qualit mais en diminution, un parc intermdiaire
institutionnel en dclin et un parc possd en plus grande partie par des
propritaires bailleurs individuels qui tentent de louer leur bien au prix du
march. Les aides directes et incitations fiscales mises en place se sont
quasiment toutes orientes vers ces propritaires bailleurs individuels.
A - Le dclin des aides lamlioration du parc locatif

priv
La rnovation du parc ancien constitue une priorit de longue date
au sein de la rgion. Appuye sur le dispositif des oprations
programmes damlioration de lhabitat (OPAH), mais aussi sur des
conventions avec les bailleurs institutionnels, elle a bnfici de crdits
renforcs dans le cadre du plan de cohsion sociale. Entre 2005 et 2010,
180 M ont t engags dans la rgion au profit des bailleurs. Tous
logements confondus, 66 M ont t consacrs en le-de-France chaque
anne par lAgence nationale de lhabitat (ANAH) lamlioration de
200 000 logements au total. Sur la mme priode, lANAH a
subventionn des travaux damlioration des logements locatifs privs
hauteur de 23 M par an en moyenne pour prs de 90 000 logements
rnovs. Le pourcentage de logements aids appartenant des bailleurs
institutionnels a atteint 70 %, alors quils sont trs minoritaires dans la
rpartition du parc, contre 30 % pour les bailleurs privs ; mais en valeur,
80 % des aides ont t attribues aux bailleurs privs dont les travaux
bnficiaient de subventions beaucoup plus importantes : en 2010, le
montant moyen de la subvention reue par les bailleurs institutionnels
tait de 537 par logement, contre 5 659 pour les bailleurs individuels.
Ce diffrentiel tend cependant montrer que les travaux raliss sur ce
parc relevaient davantage de lentretien (peinture, fentres) que dune


CIBLAGE POURSUIVRE
129
relle politique de rnovation. En outre, un ciblage insuffisant des aides

de lANAH sur les territoires enjeux, comme la Seine-Saint-Denis, a pu
tre not.
LANAH a engag en 2010 une rforme en profondeur de son
dispositif daide pour concentrer les moyens de lagence sur un certain
nombre de priorits et passer dune logique de guichet une logique de
projet. Les aides ont t rorientes selon trois axes : la lutte contre
lhabitat indigne, la rnovation nergtique, ladaptation du logement la
perte dautonomie. Cette rforme a galement cherch rquilibrer
laction de lagence au profit des propritaires occupants, en ciblant plus
troitement les aides aux propritaires bailleurs, qui voient la rentabilit
de leurs oprations se dgrader.
Cette rforme na pas produit les effets attendus en le-de-France,
faute dune adaptation de son calibrage aux spcificits de la rgion. Le
nombre des bnficiaires sest trouv fortement rduit par leffet cumul
de la forte baisse du niveau des aides, de lobligation de
conventionnement, qui implique un engagement de matrise des loyers au
sortir des travaux, et du renforcement de lco-conditionnalit. Ces
difficults ont conduit un vritable effondrement des subventions
accordes aux propritaires bailleurs en le-de-France depuis 2010. Le
nombre annuel de logements rnovs est ainsi pass de prs de 17 972 en
2007 307 en 2012 et 249 en 2013. Si le recentrage des aides de lANAH
tait ncessaire, force est de constater quil a conduit rendre cette
politique publique quasiment inoprante en le-de-France. Faute de
bailleurs disposs sengager dans un dispositif assorti des contraintes de
loyer matris qui en sont la condition, lobjectif de dvelopper des
formules de loyer privatif infrieur aux prix du march afin de diversifier
loffre de logements sociaux nest pas atteint.
B - Le conventionnement des logements du parc locatif

priv : une forte impulsion, un bilan dcevant
Dans lobjectif de pallier linsuffisance de logements sociaux en
favorisant le dveloppement dune offre de logements abordables au sein
du parc priv, le plan de cohsion sociale de 2005 avait galement
cherch dynamiser le dispositif de conventionnement de lANAH :
partir de 2005, les conventionnements ont port dune part sur les loyers
sociaux ouvrant droit lAPL, dautre part sur des loyers intermdiaires
cibls entre ceux des PLS et ceux du march (- 15 % minimum par

130
COUR DES COMPTES
rapport au prix du march). Pour la rgion le-de-France, lobjectif tait

de produire 75 000 logements en cinq ans, dont 64 000 logements
intermdiaires et 11 000 logements sociaux et trs sociaux. Au niveau
quantitatif, les objectifs du plan ont t globalement atteints sur
lensemble de la rgion le-de-France. Au total, 69 102 logements
loyers matriss ont t produits pendant la priode 2005-2009, soit un
taux de ralisation de 92 %.
Toutefois, ce chiffre global masque des contrastes importants, tant
en ce qui concerne la nature des logements conventionns que leur
rpartition gographique. Tout dabord, ces objectifs ont t
essentiellement atteints grce aux logements intermdiaires : 63 373
logements loyer intermdiaire ont t aids sur la priode, soit un taux
de ralisation de lobjectif de 99 %. En revanche, les objectifs en matire
de logements sociaux et trs sociaux ont t beaucoup plus difficiles
atteindre. Seulement 5 729 logements ont t conventionns en loyer
social ou trs social sur 11 000, soit 53 % de lobjectif. En termes
gographiques, ces aides ont port essentiellement sur des logements
situs en petite couronne, notamment en Seine-Saint-Denis et dans le Valde-Marne. Or la plus grande part des besoins en logements intermdiaires
sont situs dans la capitale, o 23 % des mnages sont ligibles cette
catgorie de logements.
Enfin, ces rsultats ont surtout t atteints grce au
conventionnement du parc des bailleurs institutionnels. Les
conventionnements ont souvent moins eu pour effet de produire une offre
supplmentaire de logements loyer maitris que de prenniser une
situation existante sur un parc institutionnel social de fait ; ds lors, ils
ont pu induire des effets daubaine en permettant de financer des travaux
dans ces logements, sans relle contrepartie en termes de baisse de loyer.
Il nen reste pas moins que le parc des investisseurs institutionnels,
souvent filiales non HLM de groupes constitus autour des organismes
collecteurs de la PEEC, joue un rle important dans la constitution dun
parc intermdiaire et quil faudrait lavenir soutenir, si les dispositions
dissuadant les constructions en prt locatif intermdiaire (PLI) dans les
zones SRU taient modifies (cf. supra, chapitre III).


CIBLAGE POURSUIVRE
131
Le parc intermdiaire
Les logements intermdiaires sont caractriss par un loyer
rglement et un plafond de ressources pour les locataires, ces donnes ayant
vari dans le temps. En pratique, les loyers constats se situent entre les
loyers du parc social et ceux du parc priv libre. Ils peuvent tre financs par
les PLI ou par des financements anciens de mme type, comme par des
dpenses fiscales pour les logements mis en location par des personnes
physiques.
Certains de ces logements peuvent tre grs par des organismes HLM
(environ 50 000 logements en le-de-France, dans la limite de 10 % du parc
de chaque organisme), ou par des filiales prives des organismes de collecte
de la participation des employeurs leffort de construction (PEEC, dite 1 %
logement).
Ces filiales de collecteurs possdent environ 45 000 logements en lede-France, souvent attribus lorigine des salaris dentreprises cotisantes,
notamment des personnels dencadrement dont les revenus taient situs audessus du plafond HLM. La socit OGIF, filiale du collecteur Astria,
possde elle seule 57 % du parc des filiales.
En pratique, les loyers fixs pour ce patrimoine ancien (44 ans en
moyenne pour lOGIF) sont infrieurs aux loyers des PLI rcents Paris,
voire proches du loyer PLS pour certains logements, et quivalents au loyer
PLS moyen de petite et grande couronne. Dans les zones trs tendues, le parc
intermdiaire a un intrt certain, permettant la sortie du parc HLM des
locataires aux revenus les plus levs, mais dont le taux deffort serait trop
important dans le parc priv.
Lordonnance du 20 fvrier 2014 permet dsormais la cration de
filiales d'organismes HLM, de faon permettre ceux d'entre eux ayant
atteint leur quota de 10 % de logements intermdiaires en PLI de poursuivre
la construction de tels logements en garantissant l'tanchit des fonds du
logement social vers le logement intermdiaire. Les nouvelles filiales auront
donc pour activit exclusive la construction et la gestion de logements
intermdiaires.

132
COUR DES COMPTES
La Cour souligne cependant le risque de contradiction existant entre

lincitation construire des logements intermdiaires dans les zones les plus
tendues et la dsincitation en construire dans les communes en carence au
titre de larticle 55 de la loi SRU : les collectivits qui devront poursuivre
lobjectif de rattrapage de 25 % de logements sociaux (voir chapitre III)
nauront aucun intrt favoriser le logement intermdiaire en complment
des logements sociaux PLS, puisque les PLI ne peuvent tre pris en compte
dans leur quota de logements sociaux et quils sont mme interdits dans les
communes en carence.
C - Les rsultats ingaux des actions contre lhabitat

indigne
Dfini par le plan de cohsion sociale, lhabitat indigne concerne
lensemble des situations dhabitat qui sont un dni au droit au
logement et portent ainsi atteinte la dignit humaine : logements,
immeubles et locaux insalubres, locaux o le plomb est accessible,
immeubles menaant ruine, htels meubls dangereux, habitats
prcaires , linsalubrit tant elle-mme explicite par le code de la sant
publique. Les situations les plus graves font lobjet de mesures
rglementaires pouvant comprendre linterdiction dhabiter et/ou
lobligation faite au propritaire dentreprendre des travaux de remise en
conformit. La puissance publique peut dcider deffectuer des travaux
doffice et de les facturer au propritaire.
Selon des informations issues du fichier des logements par
communes (FILOCOM) croises avec des sources locales, notamment le
recueil des arrts dinsalubrit ou encore les demandes dHLM motives
par ltat du logement, les logements en risque dindignit slevaient
180 000 en 2007 en le-de-France soit 4,7 % du parc des rsidences
principales prives cette mme date , contre 225 000 en 2003. Paris et
les dpartements de la petite couronne en comptaient prs de 79 %, alors
quils ne reprsentent que 60 % des rsidences principales de la rgion.
Malgr la priorit affirme en faveur de la lutte contre lhabitat
indigne, le bilan en le-de-France du volet incitatif de cette politique est
rest limit. Entre 2005 et 2010, prs de 100 M y ont t affects dans
cette rgion par ltat, via les subventions de lANAH, au titre du plan de
cohsion sociale et du plan de relance. Cette somme a permis le
traitement de 28 400 logements au cours de la priode. Cet effort nest
pas ngligeable, mais il reste modeste au regard des enjeux franciliens. Et


CIBLAGE POURSUIVRE
133
en 2011 et 2012, les rsultats franciliens ont fortement chut, en raison de

la baisse des taux de subvention de lANAH, y compris pour les
logements trs dgrads et insalubres, qui ne sont plus suffisamment
incitatifs pour les bailleurs.
Limplication ingale des acteurs locaux, tant dans lutilisation des
dispositifs incitatifs que dans la mise en uvre de mesures coercitives, est
lune des raisons du bilan mitig de la lutte contre lhabitat insalubre en
le-de-France. Ces disparits sexpliquent en partie par la diversit des
situations des services communaux dhygine et de sant ; elles tiennent
aussi leur ingale volont dexercer pleinement leur responsabilit dans
ce domaine.
Laction du dpartement de la Seine-Saint-Denis
En Seine-Saint-Denis, prs de 18 % du parc locatif priv serait
potentiellement indigne et prs de 4 % du parc occup en proprit, ce qui
reprsente environ 34 000 logements. Le dpartement a engag deux types
dactions :
1- Les Fonds dintervention de quartier (FIQ)
Il sagit dune intervention croise avec les communes ou les
intercommunalits. Des coproprits incluses dans une OPAH ou un plan de
sauvegarde, en voie de dgradation mais pas encore en situation dramatique,
obtiennent une aide pour financer les travaux de rnovation, lobjectif tant
quelles ne basculent pas dans la catgorie des coproprits dgrades. En
gnral, entre 0,5 et 1 M de subvention sont affects par opration. En 2012,
16 FIQ taient en cours dans quinze communes. Depuis 2008, le conseil
gnral a engag un investissement prs de 7,6 M, ce qui a permis de traiter
9 300 logements. 202 immeubles taient aids dans ce cadre en 2012, contre
120 en 2010.
2- Le projet dpartemental de lutte contre lhabitat indigne (LHI)
Il sagit dune exprimentation sur six communes dont lexprience et
limplication en matire de LHI sont trs htrognes. Ce projet, dune dure
initiale de cinq ans, dot dune autorisation de programme de 6 M, devait
prendre fin au 31 dcembre 2013. Il devrait tre reconduit, car en septembre
2013, seules deux conventions sur les six prvues avaient t signes. Il tait
prvu de dcaisser des fonds hauteur de 20 % du montant total la
signature de la convention et 50 % au dmarrage des travaux. En novembre
2014, quatre conventions sur les six prvues ont t signes et 1,16 M
engags en investissement sur lensemble du programme.

134
COUR DES COMPTES
Dans ce contexte, certaines actions ont permis daboutir des

rsultats probants grce une forte implication financire, lutilisation
combine des outils incitatifs et coercitifs et la mobilisation du parc social
pour assurer le relogement, comme cest le cas Paris : le programme
dradication de lhabitat indigne ayant arrt en 2005 une liste de 1 030
immeubles tait quasiment achev en aot 2013 (1 000 immeubles traits)
et a permis de raliser 5 000 logements sociaux. Pendant la priode 20052012, 41 600 logements insalubres ou trs dgrads ont t aids, dont
24 300 dans le cadre du programme dintrt gnral dradication de
lhabitat indigne (PIG EHI). 89 M ont t verss par lANAH, dont 59
pour le PIG EHI, tandis que la ville de Paris versait 35 M de subventions
complmentaires, dont 22,4 M au titre du programme dintrt gnral.
Le chapitre de la loi ALUR consacr au renforcement de la lutte
contre lhabitat indigne comprend, en plus des dispositions visant les
marchands de sommeil, plusieurs mesures tendant rendre plus efficaces
les procdures coercitives. Ainsi, un rgime dastreinte administrative est
cr, pesant sur les propritaires rticents ou dfaillants engager les
travaux prescrits dans le cadre des arrts dinsalubrit ou de pril, afin de
les inciter raliser les travaux dans les dlais imposs, et en tout tat de
cause plus rapidement quaujourdhui. Les autorits comptentes en
matire de LHI peuvent dcider dune astreinte dun montant maximal de
1 000 par jour de retard.
Cette mesure vise remdier au fait quune majeure partie des
nouveaux arrts pris chaque anne - en moyenne, pour la rgion le-deFrance, 513 par an depuis 2008 - nest pas suivie deffet ; le stock des
arrts chus et non suivis deffet y a en effet progress de 12 % depuis
2009 pour atteindre 6 500 arrts fin 2012. Il convient de veiller sa mise
en uvre effective.


CIBLAGE POURSUIVRE
135
III - Les coproprits dgrades : promouvoir la

prvention
Outre lhabitat indigne, qui renvoie aux situations les plus graves,
la rgion doit galement faire face une situation propre aux immeubles
collectifs : celle des coproprits dgrades, qui se multiplient sous leffet
de difficults financires et de problmes de gouvernance.
A - Lenjeu des coproprits dgrades

En le-de-France, les logements en immeubles collectifs privs
reprsentent 47 % des rsidences principales, contre 28 % en France
mtropolitaine. Parmi eux, 87 % se situent dans une coproprit taux
suprieur de 11 points au taux national. Lle-de-France compte environ
160 000 coproprits pour 3,3 millions de logement (un peu plus de 20
logements par coproprit) mais Paris compte autant de coproprits que
ses trois dpartements limitrophes, soit 42 869 coproprits correspondant
plus dun million de logements. 97 % des copropritaires sont des
personnes physiques, et le parc regroupe 57 % de propritaires occupants
pour 43 % de propritaires bailleurs.
La dgradation dune coproprit peut tenir des dommages
physiques et matriels, des problmes de fonctionnement interne et de
gestion, ou des difficults financires. Les consquences seront la baisse
de la valeur marchande des logements pouvant induire une arrive de
nouveaux propritaires de revenus infrieurs ceux des sortants, des
pratiques spculatives dinvestissement locatif, voire le rachat de
logements par des marchands de sommeil et lapparition de phnomnes
de surpeuplement.
Le nombre de coproprits dgrades ou mme fragiles est difficile
prciser mais selon la DRIHL pourraient tre concernes 22 500
coproprits pour 400 000 logements, pour un quart situs Paris, un
tiers en petite couronne et le reste en grande couronne. La Seine-SaintDenis est le dpartement francilien le plus touch, mais la grande
couronne comporte de trs grandes coproprits dgrades dans certaines
communes comme par exemple Grigny, vry, Sarcelles, Les Mureaux, ou
encore Mantes-la-Jolie.

136
COUR DES COMPTES
B - Des interventions coteuses moyen terme

Si les sommes dj engages sont consquentes, le traitement des
coproprits dgrades pourrait reprsenter terme des montants
financiers considrables52.
LANAH a dj engag 291 M de subventions en le-de-France
entre 2006 et 2012 au titre du financement des travaux dans des
coproprits pour 148 048 logements : en extrapolant, le besoin total de
subventions de lANAH serait donc denviron 786 M pour les 400 000
logements recenss des coproprits signales fragiles. Cette estimation
est cohrente avec celle effectue par la DRIHL, qui chiffre ce besoin
environ 800 M, pour les seules subventions aux travaux, et sans compter
les ventuelles coproprits qui pourraient basculer de fragiles
dgrades . Pour limiter ces cots, la question du reprage et de
lintervention prventive semble donc centrale.
Le financement de lANAH pour les coproprits en difficult vise
le redressement de leur gestion et la ralisation des travaux ncessaires.
Avec la cration de laide aux syndicats de coproprit, lANAH
subventionne des travaux sur les parties communes, les travaux ventuels
sur les parties privatives pour les copropritaires (bailleurs puis
occupants) taient aids au cas par cas.
52
Selon ltude dimpact annexe au projet de loi ALUR, qui sappuie sur les
donnes de lANAH, les besoins au niveau national pourraient atteindre 40 70 Md
dans les dix ans venir pour financer les travaux de rnovation des parties communes
des immeubles construits entre 1945 et 1985 (soit environ 20 000 euros par
logement).


CIBLAGE POURSUIVRE
137
Tableau n 23 : montant des subventions accordes au titre du

financement des travaux dans les coproprits en difficult
2006-2012
Anne
dengagement
aides aux
syndicats
Dont aides
plan de
relance
Aides
individuelles
Total
2006
14,35
11,42
25,77
2007
19,71
14,82
34,53
2008
29,55
13,91
43,46
2009
50,12
14,36
64,48
2010
36,12
12,97
49,09
2011
36,89
9,25
46,14
2012
20 ,74
6,93
27,67
TOTAL
207,48
83,66
291,14
35,4
35,4
Source : ANAH
Au cours de cette priode, 47 % des syndicats de coproprit ayant

bnfici dune aide de lANAH se situaient Paris, 22 % en Seine-SaintDenis. Les syndicats parisiens ont reu entre 2006 et 2011 prs de 55 M
(soit le tiers des subventions verses) suivis par ceux situs en SeineSaint-Denis, avec 44 M (soit 29 %). Tous dispositifs oprationnels
confondus, la Seine-Saint-Denis a bnfici en moyenne de 45 % des
subventions totales entre 2006 et 2011.
Une tude ralise pour le compte de lANAH auprs des syndics
et des oprateurs montre que laction publique juge la plus efficace porte
sur le fonctionnement des instances de gestion. En ce qui concerne
lamlioration de la situation financire, lefficacit apparat plus limite
car lissue des travaux, les charges de coproprit augmentent, alors
quelles diminuent en province, et le taux dimpays augmente de trois
points dans la rgion. La rhabilitation qualitative des logements parat
donc entraner un appauvrissement des propritaires.
Au moment de lintervention, la coproprit est souvent
lourdement endette et les impays de charges entranent larrt de la
fourniture de services essentiels. Par la suite les valeurs des coproprits
dgrades sont en net dcrochement par rapport aux marchs locaux. Ces

138
COUR DES COMPTES
prix bas peuvent attirer des marchands de sommeil qui achtent des lots
pour les louer clandestinement.
Dans ces conditions, le vote des travaux lors des assembles
gnrales est rendu difficile, et selon ltude, lissue des oprations,
seuls 44 % des travaux de scurit avaient t raliss en totalit, ayant
t ralis partiellement ; environ 13 % navaient pas dbut. Pour les
travaux damlioration, la moiti a t ralise, un quart est en cours et un
quart reste encore raliser.
C - Amliorer la gestion et donner la priorit la

prvention
La loi ALUR a modifi les modalits de vote en assemble
gnrale des coproprits afin de favoriser la prise de dcision
dengagement de travaux lourds et dempcher les acqureurs
dstabilisateurs , tels que les marchands de sommeil, de nuire la
coproprit. Elle prvoit aussi la constitution dun fonds de travaux
destin faire face aux dpenses rsultant des travaux prescrits par les
lois et rglements ainsi que des gros travaux vots par lassemble
gnrale des copropritaires. Plusieurs mesures sont prvues pour faciliter
lintervention des pouvoirs publics ou de personnalits ad hoc
(mandataire, administrateur provisoire, etc.) dans le fonctionnement
dune coproprit et permettre son redressement.
Une exprimentation est mise en uvre depuis 2012 par lANAH :
afin daider les collectivits affiner les rsultats obtenus par loutil
daide au reprage des coproprits fragiles, un dispositif exprimental de
veille et dobservation locale est propos. Lintrt de ce dispositif permet
dintervenir sur une double chelle : veille et observation locale, et
programme oprationnel de prvention et daccompagnement des
coproprits (POPAC). Un outil statistique daide au reprage des
coproprits fragiles a t diffus au cours du 1er semestre 2013, labor
partir de plusieurs indicateurs issus de FILOCOM. Toutefois, cet outil
donne une vision insuffisamment prcise dans des secteurs denses comme
le cur de lagglomration francilienne. Lexprience montre en effet
quil convient de suivre lvolution de la situation immeuble par
immeuble.


CIBLAGE POURSUIVRE
139
Le suivi des coproprits dgrades Paris

La ville a mis en place en 2009 un observatoire de la prvention de la
dgradation du bti qui a permis, grce des indicateurs prcis, de dtecter
systmatiquement les immeubles risque parmi les 50 000 immeubles
dhabitat priv construits avant lanne 2000. Toutes les adresses repres
sont visites par le service technique de lhabitat de la ville (235 adresses en
2010, 328 en 2011 dont 190 nouvelles).
Compte tenu du cot potentiel du traitement des coproprits

dgrades en le-de-France, laction des pouvoirs publics ne saurait tre
uniquement curative. Un soutien public en amont, sous forme dappui
technique le cas chant, permettrait de freiner voire de stopper, lorsque
cela est encore possible, la spirale de la dgradation. Il savrerait sans
doute beaucoup moins coteux pour les finances publiques. La Cour
recommande de promouvoir ces modalits dinterventions prventives au
niveau local travers la diffusion doutils de reprage tels les
observatoires locaux des coproprits et le rel dploiement doutils
permettant une intervention ds les premiers signes de fragilit, tels les
dispositifs exprimentaux mis en uvre par lANAH.
IV - Les aides fiscales linvestissement locatif

priv : un ciblage ncessaire
Depuis 1996, huit dispositifs daide fiscale linvestissement
locatif priv neuf se sont succd53 . Ils reposent soit sur le principe dune
rduction dimpt sur le revenu plafonne, soit sur le principe dun
amortissement du bien. La rduction dimpt ou lamortissement
reprsentent, dans les deux cas, un pourcentage du montant total de
linvestissement (le prix dacquisition du logement) et sont tals,
linairement ou non, sur la dure de lengagement de mise en location (9,
12 ou 15 ans).
53
Les dispositifs dits Prissol (1996-1999), Besson (1999-2003), Robien (2003-2006),

Robien recentr et Borloo populaire (2006-2009), Scellier libre et Scellier
intermdiaire (2009-2012), enfin Duflot depuis 2013.

140
COUR DES COMPTES
Ces dispositifs sont assortis dun engagement de location du bien

pendant une priode dtermine aligne, sauf exception (dispositif
Prissol), sur la dure pendant laquelle lavantage fiscal est peru. Ils sont
galement assortis ou non, selon les cas, de contreparties dites
sociales , sous forme dun plafonnement des loyers pratiqus et des
ressources du locataire. Ces loyers plafonds et plafonds de ressources du
locataire diffrent selon le territoire (zonage A, B, C). Lavantage fiscal
lui-mme, en revanche, nest pas modul directement selon la
localisation.
A - Des dispositifs prsentant des inconvnients

importants
1 - En matire de politique publique
Ces dispositifs ont t conus comme des dispositifs guichet
ouvert, assortis dun zonage gographique grossier ; ils ne permettent pas
de prendre en compte la situation locale du march du logement, par
exemple en rservant le bnfice de lavantage fiscal aux logements
situs dans les communes o un dficit en logements locatifs privs est
document par le PLH, ou encore dans les communes o sont mises en
place des politiques de dveloppement de loffre foncire. Ces aides
fiscales prsentent un cot unitaire lev : le cot unitaire moyen
actualis pour ltat est de 18 700 pour un Scellier libre 2012, 31 000
pour un Scellier intermdiaire 2012, 25 900 pour un Duflot. Ils
induisent une forte rigidit en termes de finances publiques : ils les
engagent sur des priodes de 9 15 ans, voire davantage, pour chaque
investissement ralis et ils reprsentent des dpenses de plusieurs
milliards deuros sur leur dure de vie : le cot de la gnration des
investissements Scellier raliss en 2010 slve ainsi 3,9 Md, pour
80 000 logements. Ces dispositifs sont en outre difficiles valuer dans
leurs effets sur loffre de logement, et insuffisamment contrls.
Le respect des contreparties attaches lavantage fiscal, variables
selon le dispositif (engagement de location effective pendant une dure
minimale correspondant la dure pendant laquelle le contribuable
bnficie de lavantage fiscal, respect dun plafond de loyer, respect dun
plafond de ressources du locataire) ne fait lobjet daucun autre contrle
que le contrle fiscal de droit commun, sans stratgie spcifique de
contrle sur pices.


CIBLAGE POURSUIVRE
141
Enfin, la succession de dispositifs diffrents, variables dans leurs

modalits, a nui la visibilit des investisseurs, favoris les -coups dans
les ventes de logements et accoutum le secteur de la promotion
immobilire une stimulation fiscale de la demande de logements
locatifs.
2 - Des dispositifs qui ont fait lobjet dun ciblage insuffisant sur
les rgions tendues, dont lle-de-France
Sur la priode 1996-2009, les investissements locatifs se sont
rpartis hauteur de 12 % en zone A, 51 % en zone B et 37 % en zone C.
La seule zone A bis, couvrant Paris et les communes limitrophes, na
accueilli que 2 % de ces investissements. Les aides fiscales nont donc
que trs minoritairement bnfici aux zones A et A bis. Elles ont surtout
concern des territoires moyennement tendus, correspondant la zone B,
en particulier les villes moyennes, mais aussi, dans une moindre mesure,
des zones dtendues54. Le recentrage gographique de ces dispositifs a t
tardif et partiel. La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
lexclusion (MOLLE) du 25 mars 2009 a limit lligibilit du dispositif
Scellier aux logements situs dans les zones A B2, lexclusion de la
zone C. Ce recentrage territorial par exclusion de la zone C na gure
profit la zone A, mais plutt la zone B, selon les travaux mens par le
comit dvaluation des dpenses fiscales et sociales. Le dispositif Duflot
a t recentr sur les zones A et B1, lexclusion de la zone B2.
54
compter de 2003 et de lentre en vigueur du dispositif Robien, on constate un

dport progressif des investissements vers la zone C, qui recouvre les territoires sans
tension particulire sur le march du logement. Il en est rsult, dans les rgions les
moins tendues, une surproduction locative, se traduisant par lapparition de
phnomnes de vacance prolonge ou structurelle (et donc, potentiellement, de perte
du bnfice de lavantage fiscal) ou par la ncessit, pour les investisseurs bailleurs,
de baisser fortement les loyers, au risque de dgrader lquilibre financier de leur
opration dinvestissement.

142
COUR DES COMPTES
B - Un impact en le-de-France de moindre ampleur

que dans les autres rgions et un cot suprieur
Limpact quantitatif de ces aides sur la construction de logements
locatifs neufs a t moindre, en termes relatifs, en le-de-France que dans
les autres rgions. Les investissements locatifs en le-de-France nont
reprsent, sur la priode 1996-2009, que 10,8 % du total des
investissements locatifs raliss en France, alors que lle-de-France
reprsente prs de 19 % de la population franaise et 19,3 % du parc
locatif priv national. En outre, la part des investissements locatifs dans le
total des logements neufs produits en le-de-France a t un peu plus
faible que sur le reste du territoire (20 % contre 23 %).
Cette moindre efficacit relative des aides fiscales en le-de-France
se double dune moindre efficience, dans la mesure o le montant moyen
de laide fiscale par logement y est plus lev, mme si ce montant ne
peut tre reconstitu de faon exhaustive au moyen des donnes fiscales.
En effet, le prix des logements, qui dtermine lassiette fiscale de laide,
est en moyenne sensiblement suprieur en rgion le-de-France.
En revanche, contrairement dautres rgions, lle-de-France na
pas connu de cas avr de surproduction de logements locatifs,
dconnecte des besoins, se traduisant par une vacance prolonge. La
carte des investissements locatifs raliss en le-de-France correspond
des territoires o la demande de logements est forte : communes
limitrophes de Paris, ou accessibles en transports en commun. Sur la
priode 1996-2009, les investissements locatifs se sont concentrs prs
de 90 % dans les zones A bis (26 %) et A (63 %) de la rgion. Nanmoins
limpact positif de ces dispositifs sur la production de logements locatifs
neufs na pas permis daccrotre le parc priv locatif francilien, et a
seulement compens la diminution du parc priv locatif rsidentiel
possd par les investisseurs institutionnels en le-de-France. Les
analyses de lOLAP montrent ainsi que le parc priv locatif francilien a
recul de prs de 11 000 units au cours de la priode 2000-2011.
C - Des dispositifs sans effet sur la modration des

loyers
La modration des loyers du parc locatif priv constitue lun des
objectifs poursuivis par les dispositifs daide linvestissement locatif


CIBLAGE POURSUIVRE
143
priv, selon deux voies diffrentes : indirectement, par laccroissement

quantitatif du parc, des loyers de march matriss, sagissant des
dispositifs Robien et Scellier libre ; directement, en favorisant la
construction de logements loyer intermdiaire, sagissant des dispositifs
Besson, Borloo, Scellier intermdiaire et, dernirement, Duflot.
Laccroissement de loffre locative imputable aux dispositifs fiscaux a t
trop limit en le-de-France, au regard du parc locatif, pour quun effet
indirect de dtente sur les loyers puisse tre perceptible. Aucun effet de
modration du rythme daugmentation des loyers na t constat par
lOLAP sur lagglomration parisienne, contrairement ce qui a pu tre
relev par lAgence nationale pour linformation sur le logement (ANIL)
dans certaines villes moyennes o les investissements ont t
particulirement soutenus.
Par ailleurs, le niveau auquel ont t fixs les loyers plafonds des
dispositifs visant favoriser les logements intermdiaires, dont les loyers
sont infrieurs de lordre de 20 % aux loyers de march, a vid ces
dispositifs dune grande partie de leur efficacit. Les loyers plafonds
relatifs au dispositif Scellier intermdiaire taient ainsi en 2009, dans de
nombreuses villes dle-de-France, proches ou suprieurs aux loyers de
march observs, selon les donnes de lobservatoire Clameur. Cette
situation na t que partiellement corrige en 2011 avec la cration de la
zone A bis et la baisse des loyers plafonds de la zone A.
Ladministration apparat avoir t confronte un dilemme : la
fixation des loyers plafonds un niveau rellement contraignant par
rapport aux loyers de march risquait de se traduire par une rentabilit
insuffisamment attractive pour les investisseurs, rendant le dispositif
inoprant, sauf augmenter le taux de la rduction dimpt, qui aurait
alors eu pour effet dalourdir le cot par logement du dispositif pour les
finances de ltat. Le dispositif Duflot a d composer son tour avec
cette contradiction : les loyers plafonds ont t abaisss de seulement 6 %
par rapport ceux du Scellier intermdiaire 2012, pour les zones A et A
bis comme pour la zone B1. De mme, les modulations de loyers la
baisse dcides par le prfet dle-de-France55 nont concern que sept
communes de la zone A bis et 39 communes de zone A.
55
Arrt du 28 mars 2014 : 14,21 /m2 en zone A bis, et 11,27 /m2 en zone A.

144
COUR DES COMPTES
D - Des prsomptions deffets daubaine et deffets

inflationnistes
Au cours des annes 2000, certains lments permettent de
prsumer que les dispositifs dincitation linvestissement locatif priv
ont donn lieu des effets daubaine, notamment en le-de-France :
la priode de hausse de linvestissement locatif y a concid avec une
phase de forte hausse des prix immobiliers qui, indpendamment des
dispositifs fiscaux, a accru lattractivit du placement immobilier ; si
la hausse des prix immobiliers a pu dgrader le rendement locatif brut
(loyers rapports au prix dacquisition), ds lors que les loyers nont
pas augment au mme rythme que les prix, elle a aussi aliment les
anticipations de plus-value la revente des biens ;
sagissant du dispositif Scellier intermdiaire, leffet daubaine est
avr : les loyers plafonds franciliens nayant pas t fixs un niveau
significativement infrieur aux loyers de march, les investisseurs ont
eu tout intrt opter pour le Scellier intermdiaire, plus avantageux
fiscalement que le Scellier libre.
Dans une priode o, aprs un recalibrage des loyers et des dures
de possession, ltat semble vouloir donner une nouvelle impulsion ce
dispositif56, par exemple en autorisant la location des logements aids la
propre famille des propritaires bailleurs, il importe que limpact social et
fiscal des mesures prcdentes fasse enfin lobjet dune valuation
exhaustive et dun contrle de leffectivit des loyers pratiqus. Ce type
de mesure engage les finances publiques pour une trs longue priode et
lon ne saurait se satisfaire du seul effet de la construction de logements
sans sinterroger sur leur localisation et leur occupation. Il est donc
ncessaire non seulement de veiller ce que les mesures destines
favoriser linvestissement locatif loyer intermdiaire restent bien
rserves aux zones vraiment tendues, mais aussi de procder des bilans
et valuations de faon rgulire pour ajuster au mieux les dispositifs.
56
Pour favoriser le dveloppement du logement intermdiaire, le dispositif fiscal

Duflot , rebaptis Pinel , a t assoupli avec trois dures d'investissement (6, 9
ou 12 ans) au lieu d'une (9 ans), tout en faisant varier les taux de la rduction d'impt
entre 12 et 21 % en mtropole (au lieu de 18 %). Le Gouvernement vise avec ces
amnagements un objectif de 40 000 logements en 2014 et 50 000 en 2015 et 2016, au
lieu de 35 000 en 2013.


CIBLAGE POURSUIVRE
145
V - Les aides laccession la proprit : un

recentrage bienvenu sur la construction neuve
Depuis la suppression en 1995 du prt aid laccession la
proprit (PAP), loutil principal de cette politique publique en le-deFrance a t le prt taux zro (PTZ) qui, au contraire du dispositif
prcdent, est un prt complmentaire un financement bancaire de droit
commun.
A contrario, les dispositifs plus contraignants, en termes de
conditions de ressources, comme le prt daccession sociale (PAS), le
prt social de location-accession (PSLA) ou laide personnelle au
logement (APL) accession, sont relativement moins utiliss quen
province car, aux niveaux de prix franciliens, laccession sociale, mme
aide, demeure quasiment impossible pour ces catgories.
Deux dispositifs daccession la proprit nerlandais

La coproprit en socit civile immobilire solidaire (Koopgarant)
Selon ce systme expriment en 1978 Rotterdam, le bailleur social
est propritaire du foncier, le mnage acquiert le logement avec un bail
emphytotique. Lachat se fait un prix rduit avec une clause de revente au
bailleur et une valeur de rachat garantie pour la rpartition des plus ou moinsvalues. Seuls 3 000 logements sont concerns.
Lacheter louer (Koophur)
Le mnage est locataire du bti et propritaire de lintrieur du
logement. Le bailleur est propritaire du gros uvre et des parties communes
quil loue au prix du loyer antrieur diminu de la part du loyer de lintrieur
acquis par le propritaire-locataire. Il ne sagit pas dun rgime daccession
mais dun nouveau systme locatif permettant une certaine appropriation.
la fin du contrat, en cas de dpart du locataire-propritaire, le bailleur rachte
ses droits. Jusquen 2000, lacheter-louer ouvrait droit des dductions
dintrt identiques celles de la construction, ce qui entranait
linconvnient que la collectivit publique payait ainsi nouveau pour un
logement dj construit.

COUR DES COMPTES
146
Le cot du PTZ pour les finances publiques est li aux crdits

dimpt dont bnficient les tablissements financiers qui le distribuent.
Entre 2005 et 2012, ces crdits dimpt cumuls ont reprsent 2 571 M
en le-de-France, soit 20 % des 12 709 M constats au niveau national,
chaque opration en le-de-France bnficiant en moyenne dune aide de
9 000 environ, porte 11 200 en 2011.
Tableau n 24 : prts taux zro et crdits dimpt associs
Anne
dmission
Effectifs lede-France
Montants
le-de-France
Effectifs
France
Montants
France entire
2005
24 049
158 098 967
195 324
1 117 520 805
14,15 %
2006
36 103
232 568 182
237 535
1 419 880 233
16,38 %
2007
39 437
276 773 786
244 690
1 590 829 112
17,40 %
2008
33 834
250 898 012
210 564
1 415 462 720
17,73 %
2009
38 049
348 867 513
216 076
1 881 135 474
18,55 %
2010
46 145
396 150 213
285 777
2 315 875 359
17,11 %
2011
60 762
684 660 384
353 988
2 337 138 281
29,29 %
2012
11 818
223 216 982
80 565
632 267 991
35,30 %
% IDF
Source : SGFAS base PTZ

NB : Dans le tableau ci-dessus, Effectifs signifie nombre de prts .
Au cours de la priode 2005-2012, les prts ont t utiliss Paris

hauteur de 9,3 % du total, en petite couronne hauteur de 37,7 % et en
grande couronne hauteur de 53 %. Le PTZ a financ en moyenne
annuelle 36 000 oprations, soit nettement plus que les mises en premire
location de logements sociaux durant la priode, mais na que trs peu
soutenu la construction neuve. Ainsi, en moyenne, 80 % des oprations
en le-de-France ont concern des logements anciens. De ce fait, le PTZ
na eu quune action trs marginale jusquen 2011 sur la construction de
nouveaux logements, alors mme que les objectifs daugmentation
quantitative du parc nont jamais t atteints dans la priode et quen
soutenant les transactions dans le parc existant, il a pu contribuer au
maintien de prix levs.
Plusieurs tudes ont en outre montr les limites du produit,
relevant des effets daubaine valus 85 % du champ des bnficiaires :
ceux-ci auraient dcid de dmnager pour devenir propritaires en
ralisant un achat, indpendamment de lexistence du PTZ.


CIBLAGE POURSUIVRE
147
Tableau n 25 : rpartition des PTZ entre le neuf, lacquisition avec

amlioration et lachat dans lancien57
Anne
Achat neuf
Amlioration
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
3 041
4 118
4 579
3 754
5 612
7 789
8 408
8 446
13,2 %
11,8 %
11,8 %
11,2 %
15,3 %
17,6 %
14,6 %
99,0 %
1 714
2 698
3 239
3 507
5 163
4 744
1 813
7,5 %
7,7 %
8,4 %
10,5 %
14,1 %
10,7 %
3,2 %
0,0 %
18 246
28 204
30 930
26 130
25 934
31 689
47 277
81
79,3 %
80,5 %
79,8 %
78,3 %
70,6 %
71,7 %
82,2 %
0,9 %
23 001
35 020
38 748
33 391
36 709
44 222
57 498
8 531
Achat existant
TOTAL
Source : SGFAS base PTZ
partir de 2010, le doublement des aides dans le neuf et plus

rcemment, les recentrages successifs des aides vers le neuf ont eu un
effet bnfique sur la construction neuve ; la dernire gnration daide
carte laccession dans lancien et restreint lligibilit du PTZ afin de
limiter les effets daubaine, ce qui rpond mieux aux besoins et concourt
aux objectifs du SDRIF.
57
Le nombre doprations retraces dans le tableau 30 est infrieur celui du tableau

29 du fait que le premier tableau inclut galement lachat de terrains nus.

148
__________
COUR DES COMPTES
________
Les politiques en direction du parc priv ont connu un

renforcement de leurs moyens et une volution de leurs modalits, depuis
le milieu des annes 2000, dans une perspective de dveloppement et
damlioration de loffre locative. Toutefois le bilan des actions engages
apparait contrast au regard des enjeux de la rgion le-de-France.
Les mesures visant remettre sur le march des logements
vacants, dans leurs diffrentes modalits, ont connu des rsultats
dcevants qui sexpliquent par les caractristiques du march rgional du
logement.
Aprs avoir t insuffisamment cibls, les outils dintervention
pour la rnovation du parc ancien sont aujourdhui trs contraints par
les nouvelles modalits daides de lANAH, mais la priorit donne aux
coproprits dgrades permet de contribuer des solutions aussi bien
pour des propritaires occupants que pour des bailleurs confronts une
dgradation du parc, faute de paiement des charges par des mnages
appauvris ou indlicats.
Enfin, face aux difficults daccs au logement, les actions visant
dvelopper des logements loyers matriss dans le parc priv ont obtenu
des rsultats contrasts : si elles permettent de produire des logements
immdiatement disponibles et de favoriser la mixit sociale, leurs
rsultats restent quantitativement modestes pour un cot souvent lev et
encore insuffisamment valu, notamment sagissant des dpenses
fiscales.
Trois conclusions se dgagent de lexamen de ces politiques. Tout
dabord celles-ci souffrent dune connaissance insuffisante du parc priv
et de limpact des mesures mises en uvre. Ensuite ladaptation de
certains dispositifs nationaux aux spcificits de la rgion le-de-France
apparait perfectible. Enfin le bilan des actions engages montre que les
politiques orientes vers le parc existant ne seront pas suffisantes pour
rsorber la crise du logement en le-de-France. Leur impact quantitatif
en matire doffre demeure limit et le dveloppement substantiel de
logements privs loyers matriss semble difficile et potentiellement
coteux.
Les aides fiscales linvestissement locatif priv prsentent des
inconvnients importants, dont celui, majeur, dengager les finances
publiques, hauteur de plusieurs milliards deuros sur leur dure de vie


CIBLAGE POURSUIVRE
149
de 9 15 ans. Si elles ont eu un impact rel sur loffre nouvelle de

logements en le-de-France, cest un cot unitaire lev ; et elles sont
restes sans incidence sur la modration des loyers avec des risques
inflationnistes et des effets daubaine.
De mme, les dispositifs dtat destins faciliter la solvabilit
des mnages daccdants la proprit ne touchent un public large que
sous une configuration dligibilit universelle qui peut induire des effets
daubaine, du fait de la composition sociale de la rgion et des
caractristiques de son parc de logements.
Plus gnralement, la mise en uvre dinterventions publiques en
direction du parc priv, visant dvelopper une offre de logements
abordables , moins chers que ceux disponibles sur le march, dans
une zone tendue comme lle-de-France fait apparatre des
contradictions :
- si les prix ou les loyers plafonds des logements privs abordables
sont fixs un niveau proche de ceux du march, le montant de laide par
logement na pas besoin dtre important ; cela limite le cot global pour
les finances publiques mais cela risque de se traduire par des effets
daubaine massifs sans que la modration des prix soit juge suffisante ;
- si ces plafonds sont significativement infrieurs aux prix du
march et que laide par logement reste faible, il ny a gure dintrt
demander laide et, ds lors, loffre espre de logement abordable
risque de demeurer virtuelle ;
- si, au contraire, laide est suffisamment substantielle pour quil
vaille la peine de la demander, une offre de logement priv abordable va
apparatre, mais son cot risque dtre jug prohibitif.
13. poursuivre la rhabilitation des coproprits dgrades en orientant
laction publique en faveur des dmarches prventives de difficults ;
14. accentuer le ciblage des aides fiscales linvestissement locatif priv
de loyer intermdiaire sur les zones les plus tendues, en valuant
rgulirement leurs effets et en contrlant leffectivit des loyers
pratiqus.


Conclusion gnrale
Lexamen des politiques du logement en le-de-France montre une
relative inadaptation des actions menes, pour un cot valuable 6 Md
selon une totalisation partielle, afin damliorer la situation trs
particulire du march du logement francilien. Le rythme de construction
de logements dans cette rgion est demeur trs infrieur aux objectifs
affichs. La densification du tissu urbain se heurte des limites. La
complexit de la gouvernance dans lagglomration parisienne na pas
facilit leffort de construction. Les actions damnagement et de
rgulation foncire ont manqu de vigueur. Leffort en faveur du
logement social na pas remdi la segmentation du parc priv et du
parc social francilien. Les politiques de mobilisation de loffre de
logement dans le parc priv ont t fluctuantes et leur rsultats mitigs.
Cette efficacit limite tient dabord une raison de fond : pour
maintenir et accrotre, dans une zone gographique de prix trs levs
comme lle-de-France, un parc de logements de prix beaucoup plus
abordables en location comme en accession la proprit, il faut
consentir un effort financier considrable. Cet effort est potentiellement
infini car la demande de tels logements est dautant plus vigoureuse et
difficile satisfaire que les carts avec les prix du march sont
importants. De surcrot, plus laide est forte, plus le risque est grand
quelle se traduise, au moins en partie, par une hausse des prix
immobiliers et des loyers, renforant les difficults auxquelles les
politiques du logement sont censes remdier.
Les acteurs, publics ou privs, de ces politiques tat, collectivits
territoriales franciliennes, Action Logement, bailleurs sociaux ne
semblent collectivement pas en mesure, dans le contexte budgtaire
actuel, de pousser trs loin un tel effort, mme en accroissant le
recentrage vers lle-de-France des aides publiques au logement, amorc
en 2010 pour le financement par ltat des logements sociaux. Ces limites
devraient conduire les dcideurs publics rechercher dautres voies
damlioration plus conomes en ressources et plus efficaces.
Trois messages principaux se dgagent de lenqute de la Cour et
structurent les recommandations.

152
COUR DES COMPTES
En premier lieu, la cohrence de laction publique doit

particulirement tre recherche en le-de-France. Cette cohrence y est
souhaitable tant dans la dlimitation des primtres de planification et de
programmation que dans la dtermination des comptences en matire
durbanisme et de logement. Elle est aussi ncessaire dans la formulation
et la coordination des multiples objectifs de la politique du logement.
Ainsi, lobjectif de mixit sociale qui sexprime notamment par les
dispositions de la loi SRU ne se concilie pas aisment, en le-de-France,
avec celui de maximiser la production de logements sociaux, ni avec celui
de dvelopper le logement intermdiaire, ni avec les contraintes des
budgets publics. Cette cohrence doit enfin se conjuguer avec une plus
grande slectivit de laction publique en matire de logement. Sagissant
des aides au logement priv notamment, leffort de rationalisation et de
meilleur calibrage des interventions doit tre poursuivi.
En deuxime lieu, la situation du march du logement francilien
est, sans doute plus quailleurs, fortement influence par celle du march
foncier. Les rcentes orientations visant donner un nouveau dynamisme
aux oprations damnagement et aux interventions foncires publiques
en le-de-France sont donc particulirement bienvenues. Dautres outils,
de nature fiscale, pourraient tre rforms pour contribuer faciliter la
mobilisation des terrains constructibles.
Enfin, un levier de progrs majeur en le-de-France concerne la
gestion du parc locatif social, tant la segmentation entre celui-ci et le parc
locatif priv y apparat profonde, porteuse dinquits et gnrant un
blocage du march locatif dans son ensemble. Une action rsolue pour
rationaliser loccupation du parc social francilien et la rendre plus
conforme sa vocation mrite dtre mene en ce qui concerne,
notamment, lattribution des logements, la fixation des loyers et
lassouplissement des rgles de maintien dans les lieux. Un parc locatif
social avec une occupation plus mobile, mieux centr sur ceux qui en ont
le plus besoin et mieux connect au logement intermdiaire pourrait
contribuer de faon substantielle dvelopper la mixit sociale en le-deFrance et y rduire les tensions du march.

Rcapitulatif des recommandations

1. laborer en le-de-France un rpertoire statistique de lensemble
des logements, contenant des informations dtailles par
logement et accessible lensemble des dcideurs publics du
secteur ;
2. stabiliser et faire concider les primtres dintervention retenus
pour la planification, la programmation et la contractualisation de
loffre de logement sur la base des nouveaux contours des
intercommunalits ;
3. confier
aux
tablissements
publics
de
coopration
intercommunale, aprs la responsabilit des plans locaux
durbanisme et des programmes locaux de lhabitat, la dlivrance
des autorisations de construire ;
4. favoriser la mise disposition des terrains publics pour la
construction de logements locatifs sociaux par le biais de baux
emphytotiques ou construction plutt que par des cessions
titre gratuit ;
5. dcourager la rtention foncire en taxant les plus-values
immobilires relles sans condition de dure de dtention, mais
en tenant compte de lrosion montaire ;
6. modifier lassiette de la taxe foncire sur les proprits non
bties, en tenant compte de la valeur vnale des terrains btir ;
7. remonter le seuil dapplication de lobligation de raliser un
nombre de logements locatifs sociaux atteignant 25 % des
rsidences principales aux communes de 3 500 habitants en lede-France, comme cest le cas dans les autres rgions ;
8. renforcer la transparence des procdures dattribution des
logements sociaux, en invitant lensemble des rservataires
rendre plus homognes les critres de slection des
bnficiaires ;

154
COUR DES COMPTES
9. appliquer sans drogation ni plafonnement les supplments de

loyer de solidarit, et prsenter rgulirement les bilans prvus
par la loi ;
10. proposer, dans le cadre des nouvelles conventions dutilit
sociale, des rgles de fixation des loyers des logements sociaux,
en tenant compte de leur localisation, des prix du march local et
de la qualit intrinsque du bti ;
11. moduler le loyer lentre dans le logement social et pendant
toute sa dure doccupation, en fonction du revenu des
locataires ;
12. rexaminer les conditions de maintien dans les lieux des
locataires des logements sociaux, notamment la condition dge,
en prenant en compte non seulement les revenus mais aussi le
patrimoine de loccupant et le taux doccupation du logement ;
13. poursuivre la rhabilitation des coproprits dgrades en
orientant laction publique en faveur des dmarches prventives
de difficults ;
14. accentuer le ciblage des aides fiscales linvestissement locatif
priv de loyer intermdiaire sur les zones les plus tendues, en
valuant rgulirement leurs effets et en contrlant leffectivit
des loyers pratiqus.

Annexes


ANNEXES
157
Annexe n 1
Calcul de lavantage li loccupation de logements sociaux
assortis de loyers infrieurs ceux du march
Cet avantage est valu, pour chaque zone gographique, par la
diffrence entre les estimations, par m2, du loyer moyen de march des
logements locatifs privs et du loyer moyen des logements du secteur
social. Il est converti en avantage annuel par logement, sur la base du
nombre moyen de m2 des logements HLM de la zone. Le montant global
annuel de lavantage est obtenu en multipliant lavantage annuel par le
nombre de logements HLM de la zone.
Paris
le-deFrance
Province
(en /m2/mois)
A Loyer secteur priv*
21,6
17,3
7,3
B Loyer secteur social*
8,-
6,7
5,4
13,6
10,6
1,9
61
65
70
9 955
8 268
1 596
F Nombre de logements HLM (millions)***
0,20
1,10
2,88
G = E x F Avantage global (Md)
1,99
9,09
4,60
C = A-B Avantage secteur social

D Surface moyenne secteur HLM (m2)**
E = CxDx12 Avantage annuel par logt ()
*Cf. Ch. I, tableau n 5 (au 1er janvier 2013).

**daprs ENL 2006 : cf. Les conditions de logement en 2006 (dition
2009), tableau n 30 p. 106 (locataires HLM).
***INSEE, recensement 2011: nombre de logements lous vides, secteur
HLM.

158
COUR DES COMPTES
Annexe n 2 : gographie administrative de lle-de-France et

disparits en matire de logement
Rgion le-de-France et agglomration parisienne
Lagglomration parisienne, ou unit urbaine de Paris, figure sous
forme dun trait continu rouge. Elle regroupe 412 des 1 281 communes de
la rgion le-de-France, ds lors que le bti se situe en continuit (200
mtres) et quelles ont plus de 2 000 habitants. La densit de population
est figure par une chelle de couleur bistre.
Source : APUR. Primtre INSEE 2010, densit recensement 2009.

ANNEXES
159
Projet de transport du Grand Paris

Le projet de transport du Grand Paris a t antrieur la cration
de la mtropole mais reste encore sujet des ajustements de dtail.
Source : Socit du Grand Paris

COUR DES COMPTES
160
Les schmas de cohrence territoriale (SCOT)

Le retard pris dans la conclusion des SCOT en le-de-France sexplique
par les changements introduits par la nouvelle rpartition territoriale qui
sera gnre par la mise en place de la mtropole du Grand Paris.
Source : IAU IDF

ANNEXES
161
Prix mdians des appartements anciens en le-de-France

Le prix est indiqu par commune et pour les transactions 2012, ds lors
que le nombre des ventes permet de donner une information fiable.
Source : Paris notaires service, base BIEN

162
COUR DES COMPTES
On constate une forte htrognit spatiale des prix immobiliers

franciliens, plus accuse que dans les autres rgions. Les prix de march
sont maximaux dans quelques arrondissements parisiens centraux
riverains de la Seine. Ils dcroissent ensuite sur un axe nord-ouest/sud-est
en fonction de lloignement du centre. Quelques communes ou fractions
de communes dont lattractivit est forte font exception. Entre lunit
cadastrale o les prix sont les plus levs (Saint-Germain-des-Prs,
15 000 /m2) et celles o ils sont les plus faibles, infrieurs 2 500 /m2,
comme dans lagglomration de Melun (Seine-et-Marne) ou aux Mureaux
(Yvelines), le rapport est dun plus de six.
Les disparits de lhabitat francilien sont attribuables de
multiples causes. Elles correspondent tout dabord aux diffrentes phases
de la croissance planifie de lagglomration : urbanisme haussmannien
et agrandissement de Paris ; grands ensembles ; villes nouvelles. Des
dveloppements moins matriss sy sont superposs : ce fut le cas de la
croissance des banlieues et des lotissements au XIXe et au dbut du XXe
sicle ; surgissent aujourdhui les problmes lis la dgradation
dhabitats collectifs construits pendant les annes 1950-1970 ou lachat
de parts de coproprits par des propritaires abusifs (qualifis parfois de
marchands de sommeil ). De forts carts de revenus et de statuts
sociaux subsistent dun dpartement ou dune commune lautre. Des
traditions politiques locales ont jou leur rle, par exemple, en faveur du
logement social dans certaines communes population jadis fortement
ouvrire.
Ces divers lments, coupls aux tensions et aux dsquilibres du
march rgional du logement, gnrent de sensibles diffrences
gographiques. Il en va ainsi pour le statut doccupation : la situation de
Paris et de la petite couronne, o le logement collectif et locatif est
prpondrant, contraste avec celle de la grande couronne, o se
dveloppent la proprit et la maison individuelle. On assiste en outre
lmergence dun parc de rsidences secondaires en zone trs tendue,
notamment Paris.
Les disparits ne sont pas moindres en matire de qualit du
logement. Les logements plus petits se concentrent surtout Paris. Les
phnomnes de sur-occupation sont plus frquents dans la capitale et en
petite couronne, la sous-occupation se manifeste au contraire surtout en
grande couronne.

ANNEXES
163
Annexe n 3
Liste des principaux sigles
AFTRP : Agence foncire et technique de la rgion parisienne

ALUR : (Loi pour l) Accs au logement et un urbanisme rnov
ANAH : Agence nationale de lhabitat
ANIL : Agence nationale pour linformation sur le logement
ANRU : Agence nationale pour la rnovation urbaine
APL : Aide personnalise au logement
APUR : Atelier parisien durbanisme
CA : Communaut dagglomration
CCH : Code de la construction et de lhabitation
CDT : Contrat de dveloppement territorial
CUS : Convention dutilit sociale
DALO : Droit au logement opposable
DRIEA : Direction rgionale et
lenvironnement et de lamnagement
interdpartementale
de
DRIHL : Direction rgionale

lhbergement et du logement
interdpartementale
de
et
ENL : Enqute nationale sur le logement

EPA : tablissement public damnagement
EPCI : tablissement public de coopration intercommunale

COUR DES COMPTES
164
EPF : tablissement public foncier

FILOCOM : Fichier des logements lchelle communale
HLM : Habitations loyer modr
IAU IdF : Institut damnagement et durbanisme de la rgion lede-France
INSEE : Institut national de la statistique et des tudes
conomiques
MAPTAM : (Loi de) Modernisation de laction publique
territoriale et daffirmation des mtropoles
MOLLE : (Loi de) Mobilisation pour le logement et la lutte contre
lexclusion
OIN : Opration dintrt national
OLAP : Observatoire des loyers de lagglomration parisienne
OPAH : Opration programme damlioration de lhabitat
PAS : Prt daccession sociale
PEEC : Participation des employeurs leffort de construction
PMHH : Plan mtropolitain de lhabitat et de lhbergement
PLAI : Prt locatif aid dintgration
PLH : Programme local de lhabitat
PLI : Prt locatif intermdiaire
PLU : Plan local durbanisme
PLUS : Prt locatif usage social

ANNEXES
165
PLS : Prt locatif social

PSLA : Prt social de location accession
PTZ : Prt taux zro
RPLS : Rpertoire du parc locatif social
SCOT : Schma de cohrence territoriale
SDRIF : Schma directeur de la rgion dle-de-France
SHON : Surface hors duvre nette
SLS : Supplment de loyer de solidarit
SRU : Solidarit et renouvellement urbains
TFPB : Taxe foncire sur les proprits bties
TFPNB : Taxe foncire sur les proprits non bties
TOL : Territorialisation de loffre de logement
UESL : Union des entreprises et des salaris pour le logement
USH : Union sociale pour lhabitat
ZAC : Zone damnagement concert
ZUS : Zone urbaine sensible


RPONSES DES
ADMINISTRATIONS, DES
ORGANISMES ET DES
COLLECTIVITS CONCERNS


Sommaire
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtaire dtat charg du budget .......................................................... 171
Rponse de la ministre du logement, de lgalit des territoires et de la
ruralit..................................................................................................... 176
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique 183
Rponse du prfet de la rgion le-de-France ......................................... 186
Rponse du prsident du conseil rgional dle-de-France ..................... 190
Rponse de la maire de Paris .................................................................. 198
Rponse du prsident du conseil gnral des Hauts-de-Seine ................ 201
Rponse du prsident du conseil gnral de la Seine-Saint-Denis.......... 202
Rponse du maire de Boulogne-Billancourt ........................................... 203
Rponse du maire de Neuilly-sur-Seine ................................................. 204
Rponse du maire de Nogent-sur-Marne ................................................ 207
Rponse du maire de Versailles .............................................................. 208
Rponse du prsident de lUnion des entreprises et des salaris pour le
logement (UESL) .................................................................................... 210
Rponse du directeur gnral de ltablissement public foncier dle-deFrance ..................................................................................................... 211
Rponse du directeur gnral de ltablissement public foncier des
Yvelines .................................................................................................. 212
Rponse du directeur gnral de ltablissement public foncier des Hautsde-Seine .................................................................................................. 213
Rponse du directeur gnral de ltablissement public foncier du Val
dOise ..................................................................................................... 214
Rponse du directeur gnral de ltablissement public damnagement de
la ville nouvelle de Marne-La-Valle ..................................................... 215
Rponse du directeur gnral de ltablissement public damnagement du
Mantois Seine Aval................................................................................. 216
Rponse du directeur gnral de ltablissement public damnagement de
la ville nouvelle de Snart ....................................................................... 217
Rponse de la directrice gnrale de lAgence nationale de lhabitat
(ANAH) .................................................................................................. 218

COUR DES COMPTES
170
Liste des destinataires nayant pas

rpondu
Ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique
Prsident de la communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise

Maire de Juvisy-sur-Orge
Prsident directeur-gnral de l'Agence foncire et technique de la rgion
parisienne (AFTRP)
Prsident de France habitation
Prsident de l'OGIF

RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITS

CONCERNS
171
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES

COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU
BUDGET
Nous souscrivons un grand nombre des recommandations formules
dans le rapport, dont certaines appellent des remarques de notre part.
Recommandations relatives aux politiques d'amnagement
Nous partageons le diagnostic tabli par la Cour, qui souligne
notamment la segmentation trs prononce de l'offre de logement entre le
secteur social et le secteur priv et constate l'efficacit limite des politiques
publiques mises en uvre au cours des vingt dernires annes pour rduire
les dsquilibres du march du logement en le-de-France.
Les propositions de la Cour visant dcourager la rtention foncire
nous paraissent effectivement de nature stimuler efficacement l'offre de
logements.
De mme que dans notre rponse l'insertion au rapport public
annuel 2015 intitule Les oprateurs publics locaux d'amnagement en lede-France : un avenir conforter , nous tenons souligner que les objectifs
gouvernementaux en matire de production de logements en le-de-France ne
pourront tre srement et durablement atteints qu' travers des
tablissements publics foncier et d'amnagement conomiquement sains, dont
l'quilibre financier est prserv. C'est pourquoi il importe de veiller la
viabilit du modle conomique des oprations envisages et la
soutenabilit budgtaire des tablissements. cet gard, nous appelons tout
particulirement l'attention de la Cour sur le travail d'optimisation et de
rapprochement l'uvre au niveau des tablissements publics
d'amnagement, notamment avec la constitution du Grand Paris
Amnagement.
Recommandations relatives au logement locatif social
La Cour recommande d'appliquer sans drogation ni plafonnement
les supplments de loyer de solidarit, et de moduler le loyer l'entre dans
le logement social et pendant toute sa dure d'occupation en fonction du
revenu des locataires. Elle propose galement de rexaminer les conditions
de maintien dans les lieux des locataires des logements sociaux, notamment
en abrogeant la condition d'ge et en prenant en compte les revenus mais
aussi le patrimoine de l'occupant et le taux d'occupation du logement. Nous
prenons bonne note de ces recommandations, qui pourront contribuer
alimenter la rflexion du gouvernement dans le cadre de la prparation du
projet de loi de finances pour 2016.

172
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

Ce document suscite de ma part un certain nombre de remarques dont
je souhaite vous faire part sur les points suivants :
1) Limpact des politiques damnagement en le-de-France
Le projet de rapport indique que les politiques damnagement en lede-France ont un impact limit sur la production de logements en raison
dune planification peu contraignante, de la multiplication dchelons de
programmation insuffisamment articuls et de la faiblesse des
intercommunalits, incapables dassurer la cohrence des politiques de
lhabitat.
Afin de rpondre certaines difficults que vous pointez, le
lgislateur a, avec la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles (MAPTAM),
cr de meilleures conditions pour mener une politique de lhabitat plus
cohrente et efficace. cet effet, la loi MAPTAM a modifi le cadre
institutionnel de la programmation du logement en le-de-France et prvu
une profonde rforme de la carte intercommunale dans laire urbaine de
Paris.
Sagissant du cadre institutionnel de la programmation du logement,
parmi les instruments de planification qui seraient insuffisamment
contraignants, vous voquez le schma directeur de la rgion le-de-France
(SDRIF), la territorialisation de loffre de logements (TOL) et les contrats de
dveloppement territorial (CDT).
Les documents portant sur lamnagement de lespace, tels que le
SDRIF ou les CDT, incluent certes des dveloppements concernant lhabitat,
mais aucun dentre eux nest pour autant ddi la thmatique de lhabitat
en le-de-France. Un consensus a merg sur le fait que la situation
particulirement tendue du logement justifiait dy consacrer un dispositif
spcifique.
cet effet, larticle 16 de la loi MAPTAM a institu pour lle-deFrance un schma rgional de lhabitat et de lhbergement (SRHH), ayant
vocation devenir dans ces domaines un outil de rfrence et le garant des
grands quilibres rgionaux. Pris en compte par les programmes locaux de
lhabitat (PLH) labors par les tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI) de la grande couronne ainsi que par le plan
mtropolitain de lhabitat et de lhbergement (PMHH) de la mtropole du
Grand Paris (tenant lieu de PLH), ce schma comportera une dclinaison


CONCERNS
173
territoriale des diffrents objectifs au niveau de chaque EPCI et sera plus

ambitieux que la TOL laquelle il se substitue.
La cration de ce schma doit en outre permettre de renforcer
larticulation, jusque-l insatisfaisante, entre les volets de lurbanisme et du
logement. En effet, le SRHH respectera les orientations du SDRIF et il sera
dot dun pouvoir prescriptif, par la mise en place dun lien de prise en
compte, sur les documents consacrs lamnagement et lurbanisme tels
que les schmas de cohrence territoriale (SCOT), les plans locaux
durbanisme (PLU) et les CDT. Cette cohrence sera galement amliore
au niveau de la mtropole du Grand Paris (MGP), les PLU sur son territoire
devant tre compatibles avec le PMHH.
Sagissant de la refonte de la carte intercommunale, la loi MAPTAM
permet de crer des EPCI dune taille consquente, dots de larges
comptences en matire de logement, pour assurer la cohrence des
politiques locales de lhabitat et leur articulation avec le SRHH.
En premier lieu, larticle 12 de la loi MAPTAM cre la MGP qui se
substituera en 2016 aux 19 EPCI fiscalit propre et 42 communes
isoles de la petite couronne. Si le projet de loi portant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique (NOTRe) revoit larchitecture
initialement prvue pour la MGP afin de permettre une plus grande
autonomie de ses territoires, dots de comptences propres et dirigs par des
tablissements publics territoriaux, les orientations fondamentales de la loi
MAPTAM sont prserves en matire dhabitat.
Par ailleurs, les articles 10 et 11 de la loi MAPTAM ont prvu que les
EPCI fiscalit propre de la grande couronne dont le sige est situ dans
laire urbaine de Paris devront former un ensemble dau moins 200 000
habitants au 1er janvier 2016. cet effet, le projet de schma rgional de
coopration intercommunale, prsent par le prfet de rgion d'le-deFrance la Commission rgionale de la coopration intercommunale le
28 aot 2014, a propos une diminution de 41 11 du nombre dEPCI de la
grande couronne appartenant laire urbaine de Paris. Ces nouveaux EPCI,
dots dattributions importantes dans le domaine du logement, seront tous
comptents en matire de programmation locale de lhabitat sur leur
territoire.
Sagissant de lamlioration de laction publique en matire doffre
foncire et damnagement, la mise en place dun tablissement public
foncier unique en le-de-France dont le dcret devrait tre pris
prochainement linitiative de la ministre en charge du logement va
permettre de simplifier et de mieux coordonner laction de ltat et des
collectivits territoriales dans la matrise du foncier, condition indispensable
lmergence de nouveaux projets de logements. Par ailleurs, un projet de
dcret transformant lAgence foncire et technique de la rgion parisienne en

174
COUR DES COMPTES
tablissement public Grand Paris Amnagement est en cours dlaboration

par les services du ministre charg du logement. Cet tablissement pourra
participer activement la mise en uvre du plan de mobilisation pour le
logement et la mise en place du Grand Paris.
Enfin, sagissant de lintervention des EPCI en matire dactes
dautorisation et doccupation du sol, il me semble quune ventuelle
extension des comptences intercommunales en la matire ne pourrait tre
envisage qu lissue dune priode suffisante dexercice des comptences
dvolues ces structures en matire de planification urbaine (SCOT, PLU),
afin de pouvoir en tirer les enseignements ncessaires.
2) Le bilan de la mise en uvre de larticle 55 de la loi du
13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains (loi
SRU)
Aprs avoir rappel que loi SRU avait eu un effet significatif sur la
production de logements sociaux dans certaines communes en de du seuil
lgal, la Cour pointe la complexit de la procdure de carence, le faible
montant des pnalits qui seraient peu incitatives au regard du cot de
construction dun logement social, ainsi que limpossibilit pour les
communes sans foncier disponible datteindre le taux de 25 % de logements
sociaux prvu par la loi.
La complexit de la procdure de carence est relle mais elle est en
grande partie la consquence de la dcision du Conseil constitutionnel
n 2000-436 DC du 7 dcembre 2000, qui a invalid le mcanisme de
sanction initialement prvu par la loi SRU, en raison de son caractre
automatique, estimant que celui-ci violait le principe de libre administration
des collectivits territoriales. Le lgislateur a donc conu une procdure plus
complexe pour rpondre aux exigences constitutionnelles (procdure
contradictoire, avis du comit rgional de lhabitat, possibilit de moduler la
sanction en fonction de plusieurs critres ).
Sagissant du caractre peu incitatif des pnalits SRU, la loi
n 2013-61 du 18 janvier 2013 relative la mobilisation du foncier public en
faveur du logement et au renforcement des obligations de production de
logement social permet dsormais au prfet de multiplier par 5 le montant du
prlvement major des communes frappes par arrt de carence. Ainsi,
tout comme le ministre du logement, de lgalit des territoires et de la
ruralit, je considre quune telle mesure est de nature encourager la
construction de logements sociaux dans ces communes compte tenu du
montant beaucoup plus lev des pnalits quelles encourent.
Au surplus, la loi n2014-366 du 24 mars 2014 pour laccs au
logement et un urbanisme rnov (ALUR) a introduit plusieurs volutions
destines rendre plus oprationnel l'exercice des missions attribues au


CONCERNS
175
prfet dans les communes frappes par un arrt de carence. Elle a

notamment autoris le prfet dlivrer des autorisations dutilisation et
doccupation du sol pour des constructions usage de logements.
Sagissant des communes dpourvues de foncier, il existe, dans les cas
objectivement les plus complexes, une possibilit pour le ministre charg du
logement damnager les obligations triennales de construction de logements
aprs le passage de la commune devant la commission nationale prvue
larticle L. 302-9-1-1 du code de la construction et de lhabitation.
Enfin, jai pris connaissance avec intrt de vos pistes de rflexion
pour amliorer certains aspects de larticle 55 de la loi SRU (introduction
dun indicateur pour mesurer son effet en matire de mixit sociale ou prise
en compte de la taille du logement dans le dnombrement des logements
sociaux).
Toutefois il me parat souhaitable, sur lensemble de ces points,
dprouver dabord le dispositif applicable, qui a t profondment revu par
la loi du 18 janvier 2013 aprs une dcennie de fonctionnement, avant de
sengager dans de nouvelles rformes de fond.

176
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA MINISTRE DU LOGEMENT, DE LGALIT

DES TERRITOIRES ET DE LA RURALIT
La Cour propose dlaborer en le-de-France un rpertoire statistique
de lensemble des logements contenant des informations dtailles par
logement et accessible lensemble des dcideurs publics du secteur
(recommandation 1).
Je vois galement tout lintrt dun tel rpertoire dont llaboration
pourrait tre intgre dans le projet, chance de 2018, de rpertoire
statistique des logements (RSL) conduit par lINSEE, en coordination avec
le service statistique du ministre charg du logement, et en faisant appel
des bases de donnes manant de la direction gnrale des finances
publiques. ce titre, je souhaite que ces donnes puissent tre accessibles
facilement et bonne chelle lensemble des dcideurs publics, voire plus
largement pour les donnes gnrales, en conformit avec la politique de
mise disposition gratuite de donnes publiques (Open data).
La Cour recommande de stabiliser et de faire concider les primtres
dintervention retenus pour la planification, la programmation et la
contractualisation de loffre de logement sur la base des nouveaux contours
des intercommunalits (recommandation 2).
En matire de logement, les lois MAPTAM et ALUR visent assurer
la cohrence de cette politique en permettant une meilleure articulation entre
les outils de programmation de loffre de logement. Comme le souligne la
Cour, des remises en cause et des demandes de modifications se manifestent,
postrieurement au vote de ces deux lois.
Le ministre charg du logement ne peut prjuger du vote du
Parlement mais considre que le chemin de lintercommunalit tant encore
trs peu emprunt en le-de-France, il semble prfrable de prparer
linstauration de la Mtropole du Grand Paris par un renforcement de
lintercommunalit de droit commun dans la rgion, et donc par le recours
au programme local de lhabitat (PLH) en grande couronne, et au plan
mtropolitain (PMHH) valant PLH sur le territoire mtropolitain, sur la base
le cas chant, des travaux mens dans le cadre de llaboration de PLH
prexistants sa cration sur le primtre des territoires.
Si tel ntait pas le cas, les processus oprationnels (laboration des
documents programmatiques, dcision sur les grandes oprations
durbanisme, etc.) courraient le risque dtre, sinon bloqus, du moins
fortement ralentis du fait des incertitudes institutionnelles. Ce ne sont donc
pas vraiment de nouveaux instruments de programmation dont lle-deFrance a besoin, car ces instruments existent, mais dune stabilisation des
primtres de lintercommunalit qui permettront aux groupements de
communes de saffirmer par rapport aux comptences communales.


CONCERNS
177
En matire de document durbanisme oprationnel (plan local

durbanisme), la loi ALUR a introduit un mcanisme de transfert
automatique de la comptence PLU aux EPCI, ouvrant la voie vers des
documents durbanisme plus qualitatifs et oprationnels. Lchelle
intercommunale pour llaboration de ces documents est l'chelle pertinente
pour mettre en cohrence les politiques sectorielles notamment durbanisme,
dhabitat, de dplacements mais galement pour grer les disponibilits
foncires ou la prise en compte des risques. Le Gouvernement accompagne
pleinement cette volution avec des appels projets lancs par mon
ministre et le fonctionnement du CLUB PLUi. Par ailleurs, si la loi prcite
rend facultatif le dispositif du PLU tenant lieu de PLH, dont le contenu est
modernis, il nen demeure pas moins que des EPCI peuvent dcider de sen
saisir.
La Cour prconise de confier aux tablissements publics de
coopration intercommunale, aprs la responsabilit des plans locaux
durbanisme et des programmes locaux de lhabitat, la dlivrance des
autorisations de construire (recommandation 3).
La dlivrance des autorisations de construire par le prsident dun
EPCI est une possibilit prvue larticle L. 422-3 du code de lurbanisme.
Il sagit pour les maires de dlguer leur comptence en matire de
dlivrance des autorisations durbanisme au prsident de lEPCI. Cest sans
doute la gnralisation de llaboration des PLUi qui incitera les lus
rechercher la cohrence du niveau dcisionnel entre llaboration des
documents durbanisme et la dlivrance des autorisations durbanisme.
Le Gouvernement n'a pas souhait ce stade imposer une telle
mesure, mais la faciliter et l'accompagner. Une premire tape fortement
accompagne par mon ministre est la cration de centres dinstruction
mutualiss.
La Cour souhaite favoriser la mise disposition des terrains publics
pour la construction de logements locatifs sociaux par le biais de baux
emphytotiques ou construction plutt que par des cessions titre gratuit
(recommandation 4).
Le bail emphytotique et le bail construction sont des outils qui sont
dj la disposition des pouvoirs publics. Il a t dcid, face aux besoins de
logements sociaux et la difficult de remplir les objectifs de construction au
vu des prix du foncier de mettre en place un dispositif de cession prix
dcots pouvant aller jusqu' la gratuit. Il s'agit l d'une volont politique
pour permettre de dvelopper le logement social dans les territoires tendus.
C'est ensuite localement que le meilleur instrument (dcote, gratuit, bail
emphytotique, bail construction) est choisi par les acteurs de terrain au vu
du contexte technique et local.

178
COUR DES COMPTES
La Cour propose de dcourager la rtention foncire en taxant les

plus-values immobilires relles en tenant compte de lrosion montaire,
mais sans aucune condition de dure de dtention (recommandation 5).
La rforme du rgime fiscal des plus-values immobilires, prvue par
la loi de finances pour 2014, supprimant labattement pour dure de
dtention applicable au calcul des plus-values des cessions de terrains
btir, a t censure par le Conseil constitutionnel. Par la suite, larticle 4 de
la loi de finances pour 2015 a align le rgime dimposition des cessions de
terrains btir sur celui des autres biens immobiliers. Cette mesure a pour
avantage de simplifier la fiscalit applicable aux cessions de biens
immobiliers et de rduire la dure de dtention ncessaire pour que les plusvalues de cessions de terrains btir soient exonres. De plus, pour librer
immdiatement des terrains, il est accord temporairement un abattement
exceptionnel de 30 % pour la dtermination de lassiette imposable, tant
fiscale que sociale, des plus-values rsultant de la cession de terrains btir.
Il ne parat pas vident quune imposition, la cession des biens, sur les
plus-values immobilires ne tenant compte que de lrosion montaire soit de
nature, elle seule, dcourager la rtention foncire.
La Cour suggre de modifier lassiette de la taxe foncire sur les
proprits non bties (TFPNB), en tenant compte de la valeur vnale des
terrains btir (recommandation 6).
Lassiette de la taxe foncire sur les proprits bties ou non bties
est aujourdhui base sur la valeur locative des biens, comme celle de la taxe
dhabitation ou de la taxe spciale dquipement. Il paratrait peu lisible et
coteux en gestion davoir des assiettes distinctes sur ces diffrentes taxes.
Par ailleurs, sagissant de lvaluation des valeurs vnales de proprits non
bties, celle-ci est sujette des difficults similaires lvaluation des
valeurs locatives, en particulier, sur les types de bti dont le nombre de
transaction et donc la connaissance de la valeur vnale- reste limit.
En outre, comme le relve la Cour, le processus de rvision des
valeurs locatives est enclench. Il a dbut avec les locaux professionnels, se
poursuit actuellement sur les locaux dhabitation et devrait galement porter
par la suite sur les terrains nus. Une telle rforme pourrait induire des
hausses considrables de TFPNB sur certains terrains, notamment les
terrains agricoles constructibles, sur tout le territoire franais et pas
uniquement dans certaines zones gographiques marques par un
dsquilibre entre loffre et la demande de logements. Cest pourquoi, dans
lattente de la rforme des valeurs locatives, le Gouvernement a institu
(article 1396 du CGI) une majoration de plein droit de la valeur locative sur
les terrains constructibles situs dans les communes appartenant une zone
gographique cumulant les critres de la zone A du dispositif
dinvestissement locatif et de la zone dapplication de la taxe sur les
logements vacants (modification de zonage issue de la loi de finances


CONCERNS
179
rectificative pour 2014). Dans les autres communes, le conseil municipal

peut opter pour une majoration facultative de la valeur locative des terrains
constructibles situs en zone urbaine ou urbaniser.
La formation commune recommande de remonter le seuil
dapplication de lobligation de raliser un nombre de logements locatifs
sociaux atteignant 25 % des rsidences principales aux communes de 3 500
habitants en le-de-France, comme cest le cas dans dautres rgions
(recommandation 7).
Le seuil dapplication de la loi relative la solidarit et au
renouvellement urbains (SRU) aux communes de plus de 1 500 habitants en
le-de-France (et non de plus de 3 500 comme en province) se justifie par le
caractre agglomr de lurbanisation en le-de-France, pour lequel les
limites administratives des communes ne constituent pas un critre pertinent
pour rpondre aux besoins de logements sociaux ainsi que par la pression
trs leve de la demande de logements sociaux. Cependant, le territoire
francilien nest pas entirement compris dans la zone agglomre. Il pourrait
tre justifi dans ces conditions que le seuil de 1 500 habitants ne soit
applicable quaux communes faisant partie de lunit urbaine de Paris au
sens de lINSEE, tandis que les communes soumises larticle L. 302-5 du
code de la construction et de lhabitation (CCH) en dehors de cette unit
verraient leur seuil relev 3 500 habitants, c'est--dire au mme niveau que
celui de la province. Dans cette hypothse, au vu du dernier inventaire au
1er janvier 2014, seulement 17 communes dont la population est comprise
entre 1 500 habitants et 3 500 habitants, situes en dehors de lunit urbaine
de Paris ne se verraient plus soumises lobligation de disposer de 25 % de
logements sociaux en 2025. En consquence, il ne me semble pas opportun
de rouvrir un dbat sur ces obligations SRU, dont la dernire rvision date
du 18 janvier 2013.
La Cour demande le renforcement de la transparence des procdures
dattribution des logements sociaux, en invitant lensemble des rservataires
rendre plus homognes les critres de slection des bnficiaires
(recommandation 8).
Le Gouvernement a dcid de rformer en profondeur les attributions
de logements sociaux. Les EPCI disposant dun PLH seront chargs de
mettre en place une politique intercommunale des attributions, dont les
prescriptions, adoptes sur proposition dune confrence intercommunale du
logement et avec laccord du prfet, simposeront lensemble des
partenaires. Cette politique sappuiera sur des outils permettant de classer
les demandes et de qualifier les logements disponibles en fonction de donnes
objectives et dindicateurs partags.
Elle visera garantir une rpartition plus quilibre de loccupation
du parc social entre les territoires, ce que lchelle intercommunale et la

180
COUR DES COMPTES
collaboration entre les bailleurs et avec les rservataires rendront possible.

Elle visera enfin rendre les demandeurs actifs dans le processus
dattribution via lexprimentation de dispositifs de type location choisie leur
permettant de se positionner directement sur des logements disponibles dont
la disponibilit et les caractristiques seront publies.
La Cour propose dappliquer sans drogation ni plafonnement les
supplments de loyer de solidarit, et prsenter rgulirement les bilans
prvus par la loi. La Cour propose galement de moduler le loyer lentre
dans le logement social et pendant toute sa dure doccupation, en fonction
du revenu des locataires (recommandations 9 et 11).
Les articles L. 445-4 et R. 445-11-1 du CCH prvoient la possibilit
titre exprimental, dans le cadre dune convention d'utilit sociale (CUS), de
moduler les loyers en fonction des revenus des locataires, nonobstant les
plafonds de loyers fixes par les conventions APL. Ce dispositif n'a toutefois
pas t appliqu et envisager la gnralisation dun dispositif qui permettrait
de moduler les loyers en fonction des revenus du mnage ncessiterait une
rforme dune grande ampleur. Moduler les loyers en fonction des revenus
pendant toute la dure doccupation prsente linconvnient majeur de
rendre imprvisible sur le long terme le montant du loyer, ce qui poserait aux
bailleurs sociaux un problme de gestion.
Cependant, dans un objectif de mixit sociale, le Gouvernement a
dcid daccorder de la souplesse aux bailleurs sociaux pour la
dtermination de leurs loyers. Lobjectif est de fixer le loyer en fonction du
revenu de la personne quon souhaite accueillir, et de crer ainsi une offre de
logements trs sociaux en dehors des quartiers de la politique de la ville. Les
modalits prcises de cet assouplissement font lobjet dchanges avec
lUSH.
Enfin, malgr la possibilit dappliquer un supplment de loyer de
solidarit (SLS) pour les locataires dont les ressources dpassent de plus de
20 % les plafonds de ressources (loi du 4 mars 1996 relative au supplment
de loyer de solidarit permet aux organismes HLM) et de recourir la
disposition contenue dans la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le
logement et la lutte contre lexclusion, favorisant la rotation dans le parc
social par la diminution de 10,3 % du plafond de ressources pour accder
un logement social et par la remise en cause du maintien dans les lieux,
lcart de prix entre le parc social et le parc priv est devenu tel dans
certains territoires que les mnages renoncent dmnager. Afin de
favoriser la mobilit et tout en prservant la mixit de peuplement du parc
public, plusieurs propositions sont ltude et en concertation avec le
secteur HLM, dans le cadre notamment de lagenda HLM 2015-2018.
La Cour propose, dans le cadre des nouvelles conventions dutilit
sociale, des rgles de fixation des loyers des logements sociaux, en tenant


CONCERNS
181
compte de leur localisation, des prix du march local et de la qualit

intrinsque du bti (recommandation 10).
Les CUS, rgies par les articles L. 445-1 et suivants du CCH, et la
Remise en Ordre des Loyers Maximum (ROLM) prvue dans ce cadre,
permettent, conventionnellement, le passage progressif d'une logique
loyer/financement vers une logique loyer/service rendu, et donc une
dconnexion elle aussi progressive du loyer d'quilibre rsultant des
conditions initiales de chaque opration. Les CUS visent permettre aux
bailleurs sociaux d'intgrer, dans leur stratgie patrimoniale, la recherche
d'une plus grande efficacit de la politique des loyers du patrimoine existant.
La prochaine gnration de CUS devrait permettre de progresser dans la
poursuite de cet objectif. La Remise en Ordre des Loyers Maximum fait par
ailleurs lobjet de rflexions visant la concilier avec lobjectif, prioritaire,
de promotion de la mixit sociale.
La Cour souhaite rexaminer les conditions de maintien dans les lieux
des locataires des logements sociaux, notamment en abrogeant la condition
dge et en prenant en compte non seulement les revenus, mais aussi le
patrimoine
de
loccupant
et
le
taux
doccupation
du
logement (recommandation 12).
Il convient dobserver que la remise en cause de la protection des
personnes de plus de 65 ans ne serait pas cohrente avec la position retenue
rcemment par le lgislateur qui, dans le cadre de la modification de la loi
du 6 juillet 1989 tendant amliorer les rapports locatifs par la loi du
24 mars 2014, dite loi ALUR, a dcid d'accentuer la protection de ces
personnes au sein du parc priv (article 15, abaissement de l'ge des
locataires protgs de 70 65 ans).
La Cour propose de poursuivre la rhabilitation des coproprits
dgrades en orientant laction publique en faveur des dmarches
prventives de difficults (recommandation 13).
La loi ALUR a dores et dj fortement orient laction publique vers
les dmarches prventives de difficults par une rforme du rgime de la
coproprit (fonds de travaux, ou rforme des rgles de dcision en
assemble gnrale), une politique prventive consistant dabord faciliter
une bonne gestion patrimoniale et financire dans les syndicats de
copropritaires sans intervention publique et la rvision du contenu du
programme local de lhabitat, les collectivits locales devant dornavant
prciser les actions destination des coproprits en difficult et prvoir un
reprage des coproprits dgrades.
Lefficacit dune politique de prvention repose galement sur la
volont des copropritaires damliorer la gestion de leur immeuble. La loi
ALUR a dvelopp cet effet des outils qui permettront aux pouvoirs publics

182
COUR DES COMPTES
en le-de-France de favoriser en amont la prise de conscience des difficults

par les copropritaires. Laction publique est donc dores et dj oriente en
faveur des politiques prventives dans toute la France, et a fortiori en le-deFrance. court terme, laction curative reste cependant incontournable en
le-de-France pour traiter les coproprits en grande difficult notamment
Clichy-sous-Bois ou Grigny.
La Cour propose daccentuer le ciblage des aides fiscales
linvestissement locatif priv de loyer intermdiaire sur les zones les plus
tendues, en valuant rgulirement leurs effets et en contrlant leffectivit
des loyers pratiqus (recommandation 14).
Les dispositifs daide linvestissement locatif ont volu, mais cette
volution avait pour objet de les amliorer afin de les rendre plus efficients et
doptimiser la dpense publique. En outre, le dernier dispositif a t calibr
pour tre la contrepartie de loyers situs un niveau intermdiaire entre
le parc social et le parc priv, quivalant au niveau des loyers de march
minors de 20 %. Les prfets de rgion peuvent ainsi moduler la baisse les
plafonds fixs par zone gographique, afin de sassurer du caractre
rellement intermdiaire des plafonds de loyer sappliquant localement. Par
ailleurs, le dispositif a fait lobjet dun recentrage par rapport au prcdent.
Dans un souci defficacit et de protection des investisseurs, il ne peut tre
mobilis que dans les communes o le besoin de logements intermdiaires est
avr (commune de zones A et B1, ainsi que dans les communes de zone B2
ayant reu un agrment drogatoire des prfets de rgion). Je tiens enfin
prciser que le contrle de leffectivit des loyers pratiqus est li la nature
de laide ; ajouter une instance de contrle supplmentaire introduirait des
cots de gestion supplmentaires ainsi quune complexification et des
contraintes qui nuiraient lefficacit du dispositif.


CONCERNS
183
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION ET DE

LA FONCTION PUBLIQUE
La Cour, dans son rapport, souligne limportance de pouvoir mettre
en cohrence laction publique dans le domaine du logement en le-deFrance afin de rpondre la situation actuelle de grande tension. Pour ce
faire, elle prconise de renforcer lintgration des politiques publiques dans
le domaine, au travers notamment dune plus grande structuration de
lintercommunalit ; elle juge en effet que la faiblesse de lintercommunalit
a frein la concrtisation des objectifs fixs par la puissance publique et a
grev lefficacit des instruments de planification et damnagement.
cet gard, la Cour souligne lavance que constitue la loi de
modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014, ce dont je me flicite. Cest en
effet, en partant du mme constat et pour rpondre en priorit cet enjeu du
logement dans la rgion francilienne, que le gouvernement a souhait mettre
en place une nouvelle gouvernance, articulant Mtropole du Grand Paris en
petite couronne et des tablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI) renforcs en grande couronne.
La loi MAPTAM va ainsi permettre, partir du 1 er Janvier 2016, la
cration dune intercommunalit dote dun statut particulier la Mtropole
du Grand Paris - regroupant Paris et lensemble des communes des
dpartements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.
La mission premire de ce nouveau groupement de collectivits sera la
politique du logement et de lhabitat. Il sagira de rpondre aux besoins de
production et d'entretien, de garantir la fois un accroissement et un
rquilibrage de loffre de logement sur son territoire ; le dsquilibre actuel
gnrant de nombreux problmes identifis de longue date mais qui nont pas
t rsolus jusqu prsent (concentration de populations en difficults
sociales, pertes de temps dans les transports trs consquents entre lieux de
travail et lieux d'hbergement...). La mtropole sera dote progressivement
de la totalit des comptences de la chane du logement : programmation,
production, mise en uvre du droit au logement, accompagnement des
personnes mal loges, constitution de rserves foncires. Elle tablira
comme le prconise la Cour des Comptes un Schma de Cohrence
Territoriale. Elle aura la responsabilit de raliser un plan mtropolitain de
lhabitat et de lhbergement qui fixera des grandes orientations stratgiques
partir dun diagnostic prcis des besoins. Elle interviendra galement dans
lamlioration du parc immobilier bti et des conditions de logement.
De manire simultane, les intercommunalits seront rationalises et
renforces en grande couronne : au 31 dcembre 2015, elles formeront

184
COUR DES COMPTES
lchelle de territoires de projets ambitieux des ensembles de plus de

200 000 habitants, sauf rares drogations aux franges de lunit urbaine.
Conformment la loi pour l'accs au logement et un urbanisme rnov
(ALUR), ces EPCI seront en charge de plans locaux de lhabitat et dici un
peu plus de deux ans - de la ralisation du plan local durbanisme (sauf
exercice dune ventuelle capacit de blocage par les communes). Ceci
devrait permettre une meilleure prise en compte des besoins et des objectifs
de construction de logements par ces documents de planification rgissant
les droits dutilisation des sols.
Par ailleurs la loi MAPTAM permettra de mieux coordonner les
politiques au niveau rgional grce au renforcement du rle de la rgion lede-France. Depuis juillet 2014, un comit rgional de lhabitat et de
lhbergement, regroupant lensemble des acteurs du logement dans la
rgion, se runit rgulirement. Il labore le schma rgional de lhabitat et
de lhbergement et coordonne les interventions de ltat, de la rgion dlede-France, des dpartements, de la mtropole du Grand Paris et des EPCI
comptents en matire de programme local de lhabitat pour favoriser la
mise en uvre de ce schma. Cest une disposition importante de la loi. Elle
permettra prcisment de rpondre certains enjeux points par la Cour,
notamment celui dune meilleure coordination des politiques ainsi que dune
meilleure connaissance du parc francilien et de son volution.
Si la Cour souligne les avances introduites par la loi MAPTAM, elle
sinquite des incertitudes qui psent sur certaines dispositions du fait des
dbats parlementaires en cours. Ces inquitudes semblent aujourdhui
pouvoir tre dissipes, dans la mesure o les incertitudes sur le primtre et
les dates de transfert effectifs des comptences logement, amnagement et
urbanisme ont pu tre leves dans les dbats qui se sont drouls ce jour. Il
sagissait pour le lgislateur en lien avec les lus locaux et les acteurs du
territoire, de garantir la mise en place effective de la mtropole. Il fallait
galement renforcer certaines dynamiques territoriales actuelles en crant
des territoires dau moins 300 000 habitants mme de porter les
comptences de proximit tout en assurant une forte mutualisation. Cest par
exemple, pour la quarantaine dOPH actuels qui leur sera rattache au plus
tard au 1er janvier 2018.
Sur le volet institutionnel, la Cour prconise par ailleurs pour
rpondre aux enjeux de planification et de logement en le-de-France - des
dispositions, qui nont pas vocation sappliquer spcifiquement cette
rgion et sa situation particulire. Ainsi, elle recommande que la
dlivrance des permis de construire se fasse, lavenir - par souci de
cohrence - lchelle intercommunale.
Cette recommandation ne semble pas de nature rpondre aux
spcificits des enjeux de logement en le-de-France puisquil sagit dune


CONCERNS
185
remarque gnrale sur la comptence dlivrance des permis de

construire . De plus, elle est justifie par la Cour sur la base qu il serait
paradoxal quune commune, aprs une priode de concertation et de
ngociation des objectifs, garde le pouvoir de refuser de dlivrer des permis
de construire pour des oprations qui auraient t dcides au niveau
intercommunal. .
Pourtant, une fois que le PLU est ralis lchelle intercommunale,
les services municipaux en charge de la dlivrance des permis ont
simplement vrifier la conformit du permis de construire avec le plan
local d'urbanisme ; le maire ne peut pas refuser un permis de construire si
celui-ci est rgulier. Par ailleurs, lensemble des mesures que prend le
gouvernement en faveur de la mutualisation peut galement concerner
linstruction des permis de construire, dfaut du transfert de leur signature,
la question tant plus celle des capacits dingnierie des diffrentes
structures que celle de la responsabilit politique du signataire du permis.
Il est important dajouter enfin que les ralentissements dans les
constructions nouvelles semblent davantage trouver leurs sources dans les
recours abusifs contre les permis de construire que dans le fait que ceux-ci
ne sont pas signs alors quils sont conformes aux PLU. Sur ce point, les
mesures de simplification que prend le gouvernement sont sans doute plus
urgentes pour rpondre aux problmes des dlais pour la dlivrance des
permis de construire et pour leur excution, quun transfert de la comptence
aux intercommunalits. Par ailleurs, en ltat actuel des modes dlection des
diffrents chelons, le Maire garde une lgitimit politique forte, mme de
susciter une plus forte adhsion locale aux projets de construction mens.

COUR DES COMPTES
186
RPONSE DU PRFET DE LA RGION LE-DE-FRANCE

Vous retrouverez ci-dessous les observations que je souhaite formuler
la lecture de ce rapport, lesquelles sont prsentes dans lordre du
document.
Chapitre I
Dans un souci dexactitude, il faut prciser que la note de bas de page
sur la dfinition de la sur-occupation correspond surtout aux pratiques des
bailleurs sociaux dans les processus dattribution du logement et concerne
plutt le surpeuplement. Ces rgles conduisent, de fait, carter certains
mnages de laccs au logement social (quilibre impossible entre loyer et
capacits contributives des mnages). La dfinition de la sur-occupation est
juridiquement dfinie par le Code de la Scurit Sociale, Art. D542-14-2).
Elle svalue exclusivement partir dune norme de surface minimale par
personne. Le surpeuplement est effectivement un indicateur fond sur le
nombre de pices ncessaires compte tenu de la composition du mnage. La
distinction pourrait utilement tre mentionne.
Le rapport recommande pour la rgion le-de-France la cration
dune base de donnes permanente des logements sur le modle de RPLS.
Les fichiers fonciers (Dgfip) constituent dj une base de donnes
permanente des logements pour lensemble de la France mtropolitaine. On
y retrouve un identifiant unique pour chaque local usage dhabitation et
suffisamment dlments sur les caractristiques des locaux (au titre de la
comparaison avec RPLS). Sauf y inclure des lments sur loccupation de
ces logements, la cration de cette base pourrait tre redondante avec des
bases existantes.
Sur RPLS, il convient de souligner quil pourrait tre encore mieux
rempli par les bailleurs, pour qui cest une obligation, afin de fournir un tat
des lieux plus fin et actualis du parc social et notamment des ralisations de
programmes suite aux financements publics.
Chapitre II
plusieurs reprises, le rapport porte un regard critique sur la
densification prne par le SDRIF, compte tenu du cot lev du foncier
quelle implique. Or, le SDRIF vise un urbanisme plus durable, concentr
autour de transports en commun performants et notamment des gares
existantes et de celles prvues dans le plan de mobilisation pour les
transports d'le-de-France, qui formeront terme un rseau maill l'chelle
de la mtropole.
Aussi, sil est pleinement lgitime de souligner certaines consquences
conomiques ngatives du choix de la densification, il semble dommageable


CONCERNS
187
de naborder que ces aspects, la densit faisant par ailleurs dbat au niveau
des populations et des lus locaux sous l'angle de la qualit du cadre de vie.
En effet, sur un plan strictement conomique, les arbitrages relatifs la
localisation des logements comme des activits prennent trop souvent en
compte les cots immdiats dont celui du foncier mais insuffisamment les
cots indirects et notamment ceux des services (transports, rseaux,
quipements, services de gestion urbaine), qui pourtant se cumulent dans la
dure.
Par ailleurs, en ce qui concerne le suivi annuel de la construction de
logements, il faut indiquer qu compter de fin fvrier 2015, une nouvelle
srie dite en dates relles estimes permettra un meilleur suivi
conjoncturel de la construction de logements au niveau rgional.
Chapitre III
En matire dattribution de logements sociaux, les prcisions
suivantes semblent utiles.
Le systme dinscription de la demande de logement social mentionn
est le systme national denregistrement, outil du numro unique de la
demande de logement. Chaque demandeur francilien ne doit donc avoir
quune seule demande de logement sur la rgion le-de-France.
Il est indiqu que le logement est alors attribu au seul candidat
propos par le rservataire . Tout mnage propos au bailleur par un
rservataire nest pas forcment retenu par la commission dattribution de
logement du bailleur (refus de la CAL) et, en outre, le candidat peut
galement refuser la proposition de logement qui lui est faite (refus du
candidat). Les deux dcisions aboutissent un non relogement pour le
candidat et souvent une reprise du logement pour un tour par le bailleur.
Par ailleurs, les rservataires tat et Action Logement (dans le cadre de son
obligation lgale de consacrer 25 % des attributions sur son contingent aux
mnages prioritaires DALO) ne proposent un seul candidat que dans des cas
de dsignation au bailleur au titre du DALO. Dans les autres cas, ils
proposent les trois candidatures prvues par les textes, sauf en cas
dinsuffisance de candidats potentiels.
Chapitre IV
Sur le manque de ciblage des moyens financiers de lAnah mentionn
galement, il faut indiquer que, si la dotation accorde Paris entre 2006 et
2010 reprsentait plus de 30 % de la dotation rgionale, ce poids
prdominant se justifiait : en effet, laction trs volontariste de la Ville de
Paris travers son plan dintervention et de rhabilitation lourde
destination de 1 000 immeubles a enclench une dynamique qui sest
notamment traduite par des travaux et des engagements daides de lAnah
massifs jusquen 2010. Depuis cette anne-l, la Ville de Paris estime avoir

COUR DES COMPTES
188
rempli son engagement de 2001 et intervient dsormais de manire plus

cible et diffuse sur des immeubles dgrads. linverse, la Seine-SaintDenis a vu son enveloppe augmenter nettement depuis 2006 pour prendre en
compte les nombreux enjeux de ce dpartement. Ainsi, en 2014, les
engagements de crdits Anah sur la Seine-Saint-Denis ont reprsent plus de
29 % des engagements rgionaux.
Suite la rforme des aides de lAnah en 2010, laction en faveur des
coproprits (redressement des coproprits en difficult et prvention des
coproprits fragiles) constitue une priorit part entire, aux cts de la
lutte contre lhabitat indigne, de la rnovation nergtique et de ladaptation
des logements la perte dautonomie. Outre des interventions lourdes, par
exemple dans les coproprits du Bas-Clichy en prparation de lopration
de requalification des coproprits dgrades dintrt national (ORCODIN) en cration sur ce secteur suite la loi ALUR (3,5 M de lAnah sur ce
secteur en 2014), de nombreuses collectivits dle-de-France dveloppent
leur politique de prvention et de reprage des coproprits dgrades,
travers la mise en place de deux dispositifs exprimentaux financs en partie
par lAnah ds 2012 : les programmes oprationnel de prvention et
daccompagnement des coproprits (POPAC) et les dispositifs de veille et
dobservation des coproprits (VOC). ce jour, 8 POPAC et 2 VOC sont en
cours sur la rgion le-de-France, et plusieurs autres collectivits sont en
train de mener des tudes pour mettre en place une dmarche similaire.
Sur la perte dattractivit des aides de lAnah pour les propritaires
bailleurs, il faut mentionner que lAnah a ralis en 2013 70 fiches sur des
simulations prcises de montages financiers ddis ces bnficiaires. Cette
tude met en avant le fait que le conventionnement social voire trs social
peut, dans certains cas, tre favorable pour le propritaire mme en zone
tendue et dans le cadre de travaux lourds.
Lutte contre lhabitat indigne
En matire de lutte contre lhabitat indigne, il convient de prciser
que la premire dfinition en a t donne par la loi n 2009-323 du
25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion :
Constituent un habitat indigne les locaux ou installations utiliss aux fins
dhabitation et impropres par nature cet usage, ainsi que les logements
dont ltat, ou celui du btiment dans lequel ils sont situs, expose les
occupants des risques manifestes pouvant porter atteinte leur scurit
physique ou leur sant .
En outre, il convient de prciser que, contrairement ce quindique la
Cour, les donnes PPPI (Parc Priv Potentiellement Indigne) issues de
FILOCOM ne sont pas croises avec des sources locales : dans cette
analyse, les catgories cadastrales 6, 7 et 8 (les logements les plus
mdiocres) ont t croises avec les mnages bas revenus, ce qui permet de


CONCERNS
189
reprer une forte probabilit de logements indignes. Il ne sagit donc pas

dun recensement.
Au titre de la lutte contre lhabitat indigne lchelle urbaine, le
travail conduit par ltat en 2012 et 2013 pour dfinir une gographie
dintervention valide par lensemble des partenaires du CRH a abouti un
appel projets lanc fin 2013 et la slection de 19 territoires de projets qui
font aujourdhui lobjet dun suivi spcifique par ltat, lARS et lAnah.
La contraction des aides de lAnah en 2011 et 2012 au titre de
lhabitat indigne et dgrad, souligne par le rapport, mrite dtre mise en
regard de laugmentation des aides ce titre en 2013 (12,5 M) et 2014
(15,7 M).
En matire de flux des mesures de police prises par ltat dans la
rgion, les donnes recenses par ltat font apparatre en moyenne entre
2011 et 2014, 1 060 procdures par an au titre du code de la sant publique.
2 311 de ces arrts nauraient pas t suivis deffet en 2013 (contre 6 145
en 2012).
Intermdiation locative
Enfin, ce chapitre nvoque pas les dispositifs dintermdiation
locative ddis aux mnages en cours dinsertion et qui, via la captation de
logements dans le parc priv diffus, permettent de trouver des solutions
transitoires de logement pour favoriser le processus dinsertion des mnages
en assurant une gestion locative adapte et un accompagnement social
effectus par des oprateurs associatifs, tout en garantissant aux
propritaires un loyer rgulier (pay par les oprateurs avec le financement
public), un entretien du logement (au regard des charges pesant de ce point
de vue sur le locataire) et, lorsque le logement est conventionn par lAnah
des avantages fiscaux.
Je souhaitais rappeler que trois dispositifs de ce type existent en lede-France :
Louez Solidaire, pilot et financ par la Ville de Paris sur son

territoire et qui reprsente environ 1 000 logements ;
Solibail, pilot et financ par ltat sur lensemble du territoire
francilien hors ville de Paris, lequel environ 3 350 logements fin
2014. La Cour a t amene enquter sur le dispositif au sein des
services de la DRIHL ;
Solizen pilot et financ par le Conseil Rgional, ddi aux publics
jeunes en voie dinsertion professionnelle.

190
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DLE-DEFRANCE

Au pralable, je tiens rappeler, lment dinformation qui ne figure
pas dans le rapport, quen vertu de la loi MAPTAM, le comit rgional de
lhabitat et de lhbergement est dsormais co-prsid par le prfet de rgion
et le prsident du conseil rgional, ce qui devrait contribuer lamlioration
de la gouvernance des questions de logement.
En voquant les locataires du parc social francilien, le rapport insiste
sur le fait que la mise disposition dun logement faible loyer dans un
secteur gographique trs convoit, (...) procure celui qui en bnficie un
avantage conomique (.) particulirement substantiel et que des
questions dquit se trouvent poses, tant au regard de la situation des
locataires sociaux de province quau regard des locataires privs franciliens
ligibles au logement social .
Une telle approche de lavantage financier qui serait induit par
loccupation dun logement social en le-de-France pose question. En effet,
lle-de-France est marque par un march du logement trs tendu et par la
chert reconnue du cot de la vie, lments qui expliquent notamment
certaines diffrences de salaires par rapport la province. Aucun lment
nest fourni sur ces points. Si une question doit tre pose, cest bien celle de
linsuffisance dun parc de logements accessibles et non celle de la
stigmatisation de mnages pour lesquels laccs au parc social existant
relve de la ncessit et non de la mise en uvre dune stratgie de
capitalisation dun avantage financier quelconque.
De fait, cette affirmation napporte rien en termes danalyse. Au
contraire, elle ne peut quaboutir mettre en cause le modle du logement
social comme gnrateur dabus.
Lune des principales explications de la crise du logement en le-deFrance est bien la dichotomie existant entre un tat responsable de la
politique du logement, et des collectivits territoriales qui demeurent
matresses de lurbanisme, du droit des sols et de lhabitat. Ds lors, aucun
programme national de production de logements, aussi volontaire soit-il, ne
peut aboutir sans ladhsion des lus locaux pour sa mise en uvre. En
outre, compte tenu de leur imbrication troite avec les enjeux de transports et
demploi qui dpassent largement le primtre communal, les questions de
logement ne peuvent plus tre apprhendes valablement cet chelon.
En consquence de ce constat, la proposition formule dans le
chapitre II de confier aux EPCI (...) les autorisations de construire ne
peut qutre soutenue par la Rgion.


CONCERNS
191
Sur le potentiel foncier non mobilis des villes nouvelles, la Rgion

partage lanalyse de lexistence dun tel gisement et de la ncessit de
relancer la construction dans ces sites, compte tenu notamment de leur
desserte. Cette position a dj t exprime loccasion de prcdentes
contributions au rapport Pommellet de 2005 sur la relance du logement en
le-de-France, puis aux tat gnraux du logement en le-de-France de 2008.
En matire de logement, il est crucial de dvelopper des actions et des
politiques publiques dans la dure. La cration dun tablissement public
foncier en le-de-France rsulte ainsi, ce que lanalyse de la Cour pourrait
prciser, de la volont de la Rgion de doter lle-de-France dun outil
foncier dont elle tait dpourvue paradoxalement, par rapport dautres
rgions.
Le rapport pourrait utilement rappeler que la cration dun
tablissement public foncier en le-de-France a t demande par la Rgion
ds 2001, puis ritre en 2004. Cette demande a abouti en 2006, la
cration toutefois de quatre EPF du fait de la volont des conseils gnraux
des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val dOise de ne pas mutualiser la
ressource fiscale ddie lie cette cration.
Deux lments ont t omis dans les moyens dont dispose
ltablissement public foncier pour son action et pour peser sur les prix.
Dune part, il peut tre dlgataire du droit de premption urbain, et dautre
part, il peut tout fait mettre en place des dispositifs de minoration foncire,
permettant de revendre les terrains achets des prix infrieurs ceux du
march. La mise en uvre des fonds perus depuis 2013 au titre du
prlvement SRU en faveur doprations de logement social relve de cette
logique.
Le rapport indique que cest surtout Paris qui bnficie des aides la
pierre. Or, et dune part, la ville de Paris est soumise elle-mme au respect
de la loi SRU. Dautre part, elle sest engage de manire trs volontaire
dans la cration de logements sociaux ce qui nest pas forcment le cas de
nombreuses autres communes dle-de-France. Enfin, si elle mobilise une
part importante des aides la pierre, cest plutt en raison de la baisse
rgulire des dotations de ltat qui, une fois dduites les enveloppes prvues
contractuellement au titre des dlgations permettent de financer le reste du
territoire rgional.
Il en rsulte, dans de nombreux secteurs de lle-de-France, que la
subvention de ltat en faveur du PLUS est rduite quelques euros pour
dclencher lobtention du prt correspondant de la part de la Caisse des
dpts et consignations. Ds lors, laffirmation selon laquelle Une
rpartition plus favorable aux autres territoires, ayant pour contrepartie, de
la part des communes, l'effort de construction correspondant, permettrait de

192
COUR DES COMPTES
produire au mme cot un nombre de logements suprieur mconnat

clairement cette volution.
Lanalyse du cot pour ltat de leffort en faveur du logement social,
direct et indirect (fiscal) mriterait dtre complte car, de fait, elle est trop
schmatique. En premier lieu, il conviendrait de rappeler que leffort direct
de ltat est financ par Action Logement, donc par les entreprises, et non
plus par des dotations budgtaires. En second lieu, en regard des dpenses
induites par le soutien au logement social, il conviendrait galement de
rappeler ce que ce secteur rapporte ltat.
Le bilan dress par la Cour des diverses contributions financires en
matire daides la pierre porte pour lessentiel sur les crdits de ltat, les
efforts des dlgataires et ceux dAction Logement. Or, il aurait t plus
complet si les apports de lensemble des collectivits territoriales, qui ont
progressivement atteint un niveau deux fois suprieur celui des aides de
ltat, avaient pu y tre dtaills. Cet lment est essentiel plus dun titre
car il illustre non seulement les efforts faits par ces collectivits, mais aussi,
dune certaine faon, la fragilit du systme de financement actuel.
En effet, du fait des contraintes croissantes pesant sur les budgets des
collectivits et des rformes en cours, ces apports ne peuvent tre considrs
comme garantis dans la dure ; par exemple, divers dpartements dle-deFrance ont dj sensiblement et progressivement rduit leurs interventions
dans ce domaine.
Sagissant de la Rgion le-de-France, il et t lgitime quun
clairage plus approfondi soit donn sur son implication car celle-ci a pris
sa part de leffort collectif. En effet, sur la priode tudie de 2005 2013, la
Rgion a affect 1 468,5 millions deuros au logement social, intervention
purement facultative.
La question de la typologie de la production de logements sociaux
financs ou agrs est centrale car elle tmoigne du dcalage existant entre
les objectifs nationaux et les besoins effectifs des Franciliens. La Rgion
partage lanalyse de la Cour sur :
- linadquation de la rpartition des objectifs entre logements PLUSPLAI et logements PLS,
- la ncessit daugmenter la production de logements PLAI,
- la limitation de la production de logements PLS (qui concernent
12 % seulement des mnages franciliens) la proche couronne,
- la ncessit de veiller ce que, faute de financement tat suffisant
en faveur du PLUS, les bailleurs sociaux ne soient pas tents, par pure
ingnierie financire, de monter des programmes PLS plutt que PLUS


CONCERNS
193
Ds 2005, la Rgion a pris le parti, par sa dlibration cadre n CR

64-05 du 14 dcembre 2005, de retenir un objectif de financement de 82 %
de logements PLUS et PLAI et de 18 % de logements PLS, l o ltat
retenait des objectifs PLS de lordre de 40 % de la production totale de
logements sociaux.
Ces orientations ont t renforces en 2011 (dlibration n CR 09-11
du 10 fvrier 2011), par la mise en place de critres fonds sur le taux
dquipement en logements locatifs sociaux (LLS) des communes concernes,
subordonnant le financement de PLS la production concomitante de PLUS
et PLAI. La loi Duflot du 18 janvier 2013 a pu sinspirer de ce systme en
posant le principe que pour les communes en dficit de logement social, la
part de logements PLS produire ne peut excder 30 % et celle des
logements PLAI ne peut tre infrieure 30 %.
Le dispositif de la loi Duflot est indispensable dans la mesure, comme
le montre le tableau figurant au A du II du chapitre III, o de nombreuses
communes contournent lapplication de la loi SRU et de son esprit en
sappuyant sur la ralisation de programmes PLS et en rsidences
spcifiques.
En matire de mise en uvre de la loi SRU, la procdure du constat
de carence et de fixation du prlvement demeure non seulement complexe
comme le souligne le rapport de la Cour, mais elle est galement opaque.
Ainsi, le dernier bilan examin lors de la sance du Comit rgional
de lhabitat et de lhbergement du 17 fvrier 2014 a permis de constater,
titre dexemple, que :
- dans le dpartement de Seine-Saint-Denis, les trois communes
identifies comme nayant pas atteint leurs objectifs sont toutes
traites comme relevant dune majoration simple, alors que leurs taux
de ralisation sont de 0 % ; ou compris entre 1 et 30 % et entre 30 et
50 %.
- dans le dpartement de Seine-et-Marne, o lon compte neuf
communes en infraction, dont deux avec un taux de ralisation de 0%,
et une dont le taux de ralisation est compris entre 1 et 30%, toutes
ont cependant fait lobjet dune majoration simple du prlvement.
Dans un souci de clart et defficacit, la Rgion propose depuis de
nombreuses annes que la comptence des prfets de dpartements en
matire de constat de carence et de taux de prlvement soit exerce par le
prfet de rgion, aprs avis du CRHH.
Quant largument du manque de foncier ou des contraintes rsultant
du caractre urbanis de certaines communes, les exemples donns ne sont
pas probants au regard de deux lments. Dune part, certaines communes
parviennent raliser des efforts remarquables comme la ville de Paris qui,

COUR DES COMPTES
194
bien que confronte de relles contraintes en termes de densit, a assum

une part notable du rattrapage de la rgion au titre de la loi SRU.
Dautre part, aucun lment circonstanci ou objectif ne vient
dmontrer le manque de foncier disponible. Par exemple, pourquoi ne
dispose-t-on pas dlments dcrivant sur longue priode les volumes de
logements sociaux produits au regard des volumes ddis des programmes
en accession la proprit ou locatifs libres ?
Comment apporter du crdit aux affirmations de certaines communes
quand lexamen comparatif des logements sociaux financs et de la base
Sitadel montre que, sur la priode 2003-2007, les collectivits moins bien
dotes en logements sociaux, qui invoquent le plus frquemment largument
de la contrainte urbaine, sont parvenues nanmoins produire des
logements, mais en veillant ne contribuer que de faon minime leurs
obligations.
Ainsi, et titre dexemple, on peut constater que :
-
77 logements ont t autoriss Vaucresson et aucun logement

social financ sur la priode ;
401 logements ont t autoriss Vaujours au regard de 33
logements sociaux financs sur la priode ;
1 126 logements ont t autoriss Saint-Maur-des-Fosss au
regard de 34 logements sociaux financs sur la priode ;
861 logements ont t autoriss au Perreux-sur-Marne au regard de
102 logements sociaux financs sur la priode ;
180 logements ont t autoriss Ormesson-sur-Marne au regard
de 12 logements sociaux financs sur la priode.
Sur ce sujet, et malheureusement, on ne peut procder que par la

technique du faisceau dindices dans la mesure o il nexiste pas de systme
dobservation permettant de consolider ce type dinformation, lalimentation
de la base Sitadel sur la nature du financement (social ou non) des logements
ntant pas prvue.
La question de la taille des logements est dterminante plusieurs
titres. Elle permet de jouer sur le peuplement de certains immeubles ou
quartiers par son effet sur la composition des mnages et sur le montant de la
quittance.
Le risque de dficit de logements pour les familles, au-dessus de la
typologie du T3, a donn lieu de la part de la Rgion, lobligation pour les
demandeurs de subventions, de prvoir un nombre minimal de grands
logements de 4 pices et plus ds lors que le programme dpasse le seuil de
10 logements (minimum de 25 % pour les programmes PLUS et PLS, 20 %
pour les PLAI).


CONCERNS
195
Il convient galement de signaler la diminution du nombre de petits

logements crs dans les programmes ordinaires de logements sociaux, qui
aboutit exclure de fait un nombre croissant de jeunes du logement social
(entre 1973 et 2006, la part des jeunes de moins de 30 ans dans le parc
social est passe de 25 % 11 %). cet gard, la Rgion impose aux
bailleurs quelle finance de rserver au moins 5 % des logements crs des
jeunes de moins de trente ans.
En matire de respect de la loi SRU par arrondissement pour ce qui
concerne Paris, la Rgion a intgr cette proccupation depuis 2005, en
prenant en compte cette donne pour loctroi de ses aides.
Le rapport de la Cour propose, en raison des charges de
fonctionnement qui peuvent en rsulter pour les communes concernes, en
secteur rural notamment, de relever de 1 500 3 500, comme en province, le
seuil de population justifiant lapplication de la loi SRU.
Cette proposition ne reoit pas lassentiment de la Rgion. En effet, et
dune part, si le statut de lle-de-France est particulier en lespce, cest
bien en raison des dynamiques du march du logement que lon peut
constater au niveau du territoire rgional.
En outre, alors que le Lgislateur tend favoriser le regroupement
des communes existantes au sein dintercommunalits permettant de
mutualiser les comptences et les moyens dintervention, et de permettre
dapprhender la politique du logement un chelon plus pertinent que celui
de la commune, lalignement de lle-de-France sur la province contribuerait
indirectement freiner cette volution essentielle.
Enfin, alors que le rapport voque le peu dapptence que pourraient
avoir des offices et socits HLM pour produire des trs petits programmes,
il y a lieu de signaler quexistent des oprateurs spcialiss dans la matrise
douvrage dinsertion qui interviennent dj en secteur rural, parfois dans le
cadre de MOUS finances par des dpartements ou par ltat, et le plus
souvent sur sollicitation des communes, et qui contribuent, notamment, la
transformation de btiments communaux et au maintien dune architecture
vernaculaire dans le cadre de baux rhabilitation.
Le rapport voque la possibilit dintgrer les logements PLI dans le
nouveau quota de 25 % de logements sociaux pris en compte par la loi SRU
pour favoriser le parcours rsidentiel des mnages.
Cette hypothse ne saurait tre favorablement apprcie par la
Rgion. Dune part, les dbats parlementaires loccasion de lexamen de la
loi du 18 janvier 2013 ont tranch cette question qui relve de la comptence
exclusive du Lgislateur. En outre, on ne peut, au vu du niveau de ressources
donnant accs ces logements les assimiler aux logements sociaux. Il
convient enfin de rappeler que lobjectif principal de la loi SRU est bien que

196
COUR DES COMPTES
chaque ville dispose dun nombre minimum de logements sociaux accessibles

aux mnages les plus modestes. Il sagit de la mise en uvre dune obligation
de solidarit. La question du parcours rsidentiel relve des stratgies
inclure dans un PLH.
Sur la question de la contribution du contingent prfectoral au
relogement des mnages DALO, il y a lieu dactualiser les donnes fournies
par celles communiques par ltat au CRHH, pour 2014 : Paris (87 %), 77
(58 %), 78 (41 %), 91 (41 %), 92 (47 %), 93 (80 %), 94 (70 %), 95 (42 %),
le-de-France (61 %).
Dans les Hauts-de-Seine, le taux de mobilisation sexplique dans la
mesure o la quasi-totalit des communes ont obtenu la dlgation de la
gestion dudit contingent 32 sur 36), celui-ci est mis contribution pour des
mnages DALO et pour des mnages non prioritaires. Dans les communes o
ce contingent na pas t dlgu, le taux de mobilisation en faveur de
mnages relevant du DALO est de 80 %.
La Cour souligne que, malgr lobligation qui en est faite par la loi,
aucun rapport annuel sur lapplication du SLS nest rdig en le-de-France,
ni soumis au CRHH et demande veiller ce quil soit labor
effectivement. Cette proposition peut tre porte par le Prsident du conseil
rgional, dans le cadre de sa co-prsidence du CRHH.
Leffondrement de la mobilisation des aides de lANAH en le-deFrance signal par la Cour vient en cho au constat fait pralablement de la
sous dotation relative de lle-de-France. Les deux phnomnes se cumulent
donc. Outre linadaptation du dispositif de conventionnement ANAH social et
trs social mis en avant par le rapport, on peut galement signaler la baisse
du nombre de procdures publiques inities par les collectivits (OPAH,
etc.), et le dficit relatif en ingnierie dun grand nombre de ces dernires.
Sur lhabitat indigne, deux difficults sont signaler permettant
dexpliquer le bilan relatif tabli par la Cour : une difficult lie au manque
de moyens que les collectivits peuvent mobiliser pour recruter les
personnels ddis la lutte contre linsalubrit ; une difficult, quand ces
moyens sont disponibles, effectuer les recrutements correspondants.
En matire de coproprits dgrades, et au regard de lenjeu
quelles constituent en le-de-France, le rapport de la Cour ncessiterait
dtre complt sur les points suivants :
- dune part, la Rgion le-de-France a fait de ce sujet un enjeu
central de ses interventions en faveur du logement. Elle y a non
seulement consacr des moyens importants (64,605 millions deuros
de 2005 2013), mais a galement contribu la mise en place de
nouveaux outils, en inspirant pour les avoir mis en place elle-mme
ds 2001 ou 2005 des instruments tels que laide au syndicat de


CONCERNS
197
copropritaires, ou le financement daides la gestion et aux

procdures, ainsi qu la formation des copropritaires ;
- dautre part, aucune amlioration sensible ne pourra tre constate
sans une volution du systme de ladministration judiciaire, les
manquements ne pouvant tre mis en cause et aucune valuation ne
pouvant tre faite de laction des administrateurs nomms.
Pour conclure, lexception de la recommandation n 7 concernant le
relvement de 1 500 3 500 habitants du seuil dapplication de la loi SRU,
les propositions de la Cour font lobjet dune apprciation favorable de la
part de la Rgion.
La Rgion propose en outre la Cour dtudier les propositions
suivantes :
-
Faire voluer la base Sitadel pour permettre didentifier le

caractre social des logements dont le permis de construire est
recens.
Soumettre chaque anne au CRHH un rapport sur lapplication du
SLS.
Transfrer au prfet de rgion la comptence en matire de constat
de carence.
Faire voluer le systme de ladministration judiciaire, dans la
mesure o rien ne permet dans le cadre actuel, dvaluer et de
mettre en cause la responsabilit des administrateurs judiciaires.

198
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA MAIRE DE PARIS
Dans le chapitre III, vous indiquez : la rpartition des aides aux sein
de la rgion favorise surtout Paris, hauteur de 30 45% du total selon les
annes. Cela se traduit la fois par l'accroissement du nombre des
logements sociaux sur le territoire de la capitale et leur cot lev. Une
rpartition plus favorable aux autres territoires, ayant pour contrepartie, de
la part des communes, leffort de construction correspondant, permettrait de
produire au mme cot un nombre de logements suprieur.
Par ailleurs vous indiquez : La plupart des communes concernes,
dont Paris et certaines autres communes de premire couronne, se situant
dans la zone la plus tendue de la rgion, un tel effort reviendra ce que les
finances publiques aident la construction ou la conversion de logements
dans les zones les plus chres dle-de-France, alors que dans les zones
moins tendues et coteuses de la rgion, le mme niveau de dpense
permettrait de financer beaucoup plus de logements sociaux.
Paris contribue considrablement la production de logement locatif
social, tant au niveau rgional quau niveau national, malgr de fortes
contraintes foncires : en 2013, la production parisienne a reprsent 23%
de la production francilienne et 6% de la production nationale (source :
bilan des logements aids 2013, Min. du Lgt).
Les objectifs fixs par la loi SRU sappliquent Paris qui ne peut sy
drober sous prtexte du cot lev de la production de logements sociaux
sur son territoire. Pour atteindre lobjectif rglementaire de 25% de
logements sociaux en 2025, leffort fournir est en effet dautant plus
important que Paris est la commune la plus peuple de France, et que le cot
du foncier y est particulirement lev.
Par ailleurs, il ne sagit pas uniquement de chercher construire le
plus de logements sociaux au moindre cot possible : la loi SRU vise un
objectif de mixit sociale et de lutte contre lexclusion en imposant sur
lensemble des communes qui y sont soumises un seuil minimal de 25% de
logements sociaux afin dviter la concentration de populations en difficult
dans certaines zones et le cumul des facteurs dexclusion (en termes
dactivit conomique, de desserte par les transports en communs, daccs
la culture, ).
Sur son propre territoire, la politique du logement Paris vise
rquilibrer limplantation gographique des logements sociaux.
Lenveloppe de crdits dlgus par ltat la collectivit parisienne
a connu une baisse constante, de lordre 22% entre 2011 (anne de signature
de la seconde convention de dlgation de comptence) et 2014, passant de


CONCERNS
199
100 M 78,8 M, alors que lobjectif de production a lui augment de 14 %

sur la mme priode (de 6 000 7 000 logements). Pour mmoire, les
objectifs annuels de production ont toujours t dpasss par le dlgataire
parisien.
Prconiser une nouvelle baisse de lenveloppe alloue Paris
fragiliserait donc leffort considrable en faveur du logement social que
fournit depuis plusieurs annes la collectivit parisienne pour respecter la loi
SRU. Il est primordial de souligner que soutenir la production de logements
sociaux Paris sert un important objectif de mixit sociale.
Par ailleurs vous indiquez : loffre nouvelle de logements sociaux
(hors logements-foyers) a t limite par limportance des oprations
dacquisition, rhabilitation et surtout les conventionnements raliss pour
des logements possds par des organismes lis la ville, mais considrs
comme logements intermdiaires avant leur transformation en logements
sociaux, sans pour autant que le maintien dans les lieux des locataires nen
soit affect.
Face la raret des opportunits foncires, le conventionnement de
logements existants constitue un levier alternatif permettant de prenniser
loffre locative bas loyer, notamment dans les quartiers dficitaires en
logement social.
Par ailleurs les logements ainsi conventionns ntaient pas
ncessairement des logements intermdiaires au sens de la rglementation
applicable : il sagissait pour beaucoup de logements non conventionns des
bailleurs, dits loyers libres et sur lesquels les niveaux de loyers
pratiqus pouvaient tre assez disparates mais se situaient rarement au
niveau du loyer intermdiaire, le plus souvent un niveau rel
significativement infrieur, lui donnant donc plutt une vocation sociale de
fait . Une large partie des occupants de ce parc est gnralement dj
ligible au logement social et, en cas de dpassement des plafonds de
ressources, la rglementation en vigueur sapplique. En outre, leur
libration, qui intervient tt ou tard, ces logements sont alors lous un
mnage respectant pleinement les plafonds de ressources.
Vous crivez galement : A Paris, les programmes PLS ont pu
remplir une double fonction doffre substitutive au parc locatif social PLAI et
PLUS, et de parc intermdiaire, dont loffre sest rarfie
Les logements PLS ne constituent pas une offre substitutive aux
logements PLUS et PLAI. Le PLS est un produit rpondant aux besoins non
ngligeables de la classe moyenne compte tenu du niveau des loyers du parc
priv Paris.

200
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, le PLS contribue la mixit sociale tout en facilitant

lquilibre des programmes et en permettant donc la ralisation de certaines
oprations mixtes.
Dautre part, aucune donne chiffre ne permet daffirmer la
rarfaction du logement intermdiaire Paris, puisque celui-l navait pas
de dfinition unifie avant 2014. La Ville de Paris sest par ailleurs engage
dvelopper ce type de logements, en prvoyant notamment dans le PLH de
rserver 20 % des surfaces affectes au logement des nouvelles oprations
damnagement la cration de logements locatifs intermdiaires.
Les spcificits du parc parisien et la forte contrainte foncire
ncessitent de mobiliser des leviers de production alternatifs la
construction neuve.
Concernant le conventionnement de logements existants, il peut
sembler contradictoire de louer les efforts faits par Paris dans un contexte de
forte contrainte foncire et de pointer du doigt les moyens alternatifs la
construction neuve mobiliss pour augmenter le nombre de logements
sociaux et se conformer la loi SRU. Lacquisition-amlioration permet de
crer et prenniser une offre de logement social qui naurait pas pu tre
cre par construction neuve, faute de foncier disponible. De plus, ces
acquisitions concernent dans une large partie les zones de dficit en
logement social, et participent ainsi de lobjectif de mixit sociale.
Le conventionnement de logements existants, sil ne permet pas en
effet dattribuer massivement de nouveaux logements comme le permettrait la
livraison dun immeuble neuf, permet cependant moyen terme, au gr de la
libration des logements, de les affecter des mnages demandeurs de
logement et dagir ainsi durablement sur le rquilibrage des diffrents
quartiers parisiens en matire daccueil des populations modestes.
Par ailleurs le rapport mentionne : Le seul critre du pourcentage
par commune est insuffisant : ainsi, Paris, il sapplique la capitale et non
tel ou tel arrondissement, ce qui induit des carts considrables.
Lapplication du taux SRU au niveau communal est un principe inscrit
dans la loi SRU et rgulirement dbattu au Parlement. Il serait impossible
de lappliquer au niveau de larrondissement, car les mairies
darrondissement nont pas de budget propre pour payer les pnalits.
Malgr le cot du foncier particulirement lev et les contraintes
patrimoniales fortes dans certains arrondissements, la collectivit parisienne
sattache mobiliser tous les outils en faveur du rquilibrage gographique
du parc social : premption dimmeubles, conventionnement du parc loyer
libre des bailleurs situs dans les arrondissements dficitaires, prescriptions
du PLU spcifiques la zone de dficit en logement social, emplacements
rservs pour le logement


CONCERNS
201
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES HAUTSDE-SEINE

Ce document nappelle pas dobservations de ma part.

202
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LA

SEINE-SAINT-DENIS
Ce document nappelle pas d'observations de ma part.


CONCERNS
203
RPONSE DU MAIRE DE BOULOGNE-BILLANCOURT

Vous rappelez juste titre que, bien quils soient soumis des
plafonds de ressources et de loyers, les logements financement prt PLI ne
sont pas comptabiliss dans larticle 55 de la loi SRU. Ils sont pourtant
facteurs de mixit sociale, objectif principal de la loi SRU. Ces logements
intermdiaires qui permettent de rduire les effets de seuil existants entre le
parc social et le parc priv sont par ailleurs promus par la loi Macron, qui
prvoit dautoriser les organismes HLM construire, grer ou acqurir ces
logements intermdiaires, via des filiales. Les logements intermdiaires
reprsentent ce jour 2 % des rsidences principales boulonnaises, leur
intgration dans le dcompte SRU est par consquent un vritable enjeu.
Les conclusions de votre rapport tendant donner de la cohrence
laction publique devraient mon sens insister sur lincohrence actuelle,
consistant considrer un niveau intercommunal le financement des
oprations engages pour atteindre les objectifs de rattrapages des
logements sociaux manquants et considrer, linverse, un niveau
communal lobligation sous amende datteindre ces mmes objectifs de
rattrapages. Il me parait effectivement incohrent que le financement du
logement social par la Communaut dAgglomration Grand Paris Seine
Ouest ne vienne pas en dduction du prlvement SRU.
Par ailleurs, votre rapport le dveloppe trs bien, il convient
dannoncer la trs grande difficult pour beaucoup de villes notamment
Boulogne-Billancourt datteindre lhorizon de 2025 le taux de 25 % de
logements sociaux, alors mme que les moyens mis en place pour atteindre
20 % de logements sociaux en 2020 ont t colossaux. Boulogne-Billancourt,
qui a augment son taux SRU de 60 % et affiche une ambition suprieure aux
objectifs qui lui ont t fixs par le Prfet, puisque quelle a russi dpasser
de 50 % les objectifs triennaux dagrment des logements manquants, ne
pourra pas produire les 635 nouveaux logements sociaux par an pour
atteindre le taux de 25 %.

COUR DES COMPTES
204
RPONSE DU MAIRE DE NEUILLY-SUR-SEINE

Je prends acte des lments que vous portez ma connaissance et
constate, avec satisfaction, que sont repris plusieurs constats objectifs sur les
contraintes spcifiques du territoire de la commune de Neuilly-sur-Seine qui
contraignent trs fortement la construction de logements sociaux sur son
territoire.
Toutefois, la Ville de Neuilly-sur-Seine, devenue emblmatique malgr
elle et tant systmatiquement qualifie de mauvais lve du logement
social , je profite de la prsente rponse pour raffirmer un certain nombre
dlments purement factuels qui montrent le trs grand cart existant entre
cette image et la ralit.
En premier lieu, Neuilly-sur-Seine est souvent compare la Ville de
Paris salue quant elle pour ses efforts se rapprocher progressivement
des objectifs fixs par larticle 55 de la loi SRU. Comparons ce qui est
comparable : il y a 1 356 074 logements Paris ; 35 000 Neuilly.
Comparons celle-ci avec ses arrondissements limitrophes et ceux qui ont les
mmes caractristiques urbaines : le taux de Neuilly (4,1 %) est suprieur
(ex : 3,7% dans le XVI, 1,3% dans le VII, 2,7 % dans le VIII). Convenons
que les marges de manuvre sont directement proportionnelles la taille des
primtres.
Car je voudrais insister sur le fait quil ny a aucune opposition de
principe de la Ville de Neuilly-sur-Seine laugmentation du nombre de
logements sociaux, contrairement ce qui est rgulirement prtendu.
Cest pour des raisons factuelles que Neuilly-sur-Seine se trouve dans
lincapacit datteindre les objectifs fixs, hier de 20 %, et dsormais de
25 % de logements sociaux.
Ce nest pas un choix ; cest un fait.
Quelques exemples des caractristiques urbaines de la ville suffisent
le prouver :
-
20 % du territoire est en zone inondable ;

la densit de population y est de 16 134 hab./km quand elle
est de 8 824 hab./km dans le reste des Hauts-de-Seine,
dpartement dj dense de premire couronne parisienne ;
la pnurie doffre foncire : il ny a plus de foncier
disponible et ltat nest propritaire daucun terrain
cder, comme cela peut tre le cas dans dautres communes ;
moins de 10 immeubles en totalit sont vendus par an et 86 %
des logements sont en coproprit, ce qui limite les


CONCERNS
205
opportunits de premption dimmeubles, dont le droit

ressort dailleurs ltat ;
le potentiel de densification est quasi-nul, la densit
dhabitation est trs leve Neuilly : 259 logements par
hectare pour les parcelles dhabitation, 354 pour les
parcelles de logements sociaux et 98 % de lensemble des
logements tant en habitat collectif ;
le taux de renouvellement du bti (nb de logements dmolis /
nb de logements total) est de 0,004 % par an ;
seulement 78 logements par an ont t construits en moyenne
entre 1999 et 2009 ; 78 % de ces nouvelles constructions
taient des logements sociaux sur la priode 2011/2013.
Preuve de sa bonne volont, la mobilisation de la Ville sest traduite

par un taux de ralisation de 60 % de lobjectif triennal sur la priode
2011 2013, au cours de laquelle 10,7 M de subventions ont t apportes
par la commune pour la ralisation doprations sociales.
Dans la pnalisation des communes natteignant pas les objectifs, la
bonne foi nest ni reconnue, ni prise en compte. La mauvaise foi peut
aggraver la pnalisation financire des communes rcalcitrantes ; la bonne
foi ne lattnue pas.
Ne pas tenir compte des caractristiques spcifiques des communes
dans la mise en uvre des pnalits pour non-respect de larticle 55 de la loi
SRU est non seulement injuste mais aboutit aussi des prlvements
confiscatoires sur les recettes de fonctionnement de la Ville et dsquilibre
profondment le budget communal. Il est par ailleurs doublement pnalisant
pour les habitants puisque leur potentiel fiscal entre dans la formule de
calcul.
Draisonnablement coteux pour les finances communales, le cot est
exorbitant pour les finances publiques en raison de la surcharge foncire
dont la valeur est, Neuilly, suprieure 2 500 par m 2 alors que, en le-deFrance, la valeur foncire de rfrence de ltat prise en compte pour le
calcul des subventions pour surcharge foncire est limite 400/m de
surface utile cre.
En moyenne, sur la dernire priode (2011/2013) un logement social
Neuilly est financ hauteur de 55 455 par la Ville, 6 819 par le Conseil
gnral des Hauts-de-Seine et 15 798 par ltat. Les montants sont donc
trs importants au regard du nombre de logements construits.
Dans le cadre des dbats parlementaires sur la loi ALUR en 2013,
javais fait un certain nombre de propositions, non pour exonrer quiconque
des obligations imposes par la loi SRU, mais pour les adapter aux ralits
des territoires.

206
COUR DES COMPTES
Ainsi, jai soumis lide de calculer un indice de potentiel foncier :

fonction du foncier disponible, dont celui de ltat, du taux de
renouvellement du bti, des opportunits de premption dimmeubles en
totalit et de la valeur moyenne du foncier, il permettrait de moduler les
objectifs et les pnalits au regard des capacits relles du territoire.
Javais galement propos un nouveau mode de dcompte du
nombre de logements sociaux afin de ne plus les comptabiliser sans aucune
rfrence leur surface. La mise en uvre de la notion dunit-logement
permettrait quun 4 pices vaille davantage quun studio.
Enfin, javais insist sur le fait que, sil tait ncessaire de produire
davantage de logements sociaux, donc dagir sur les flux, il convenait
galement de mieux valoriser le stock en clarifiant les modes dattribution,
en tenant compte de lvolution de la composition du foyer et de ses revenus.
Dans le cadre des prochains dbats parlementaires sur la loi dite
NOTRe , je serai amen proposer que dans un vident souci de
cohrence, les objectifs de larticle 55 de la loi SRU soient fixs aux chelons
qui dtiendront, court ou moyen terme, les leviers pour les atteindre : le
plan local durbanisme et le programme local de lhabitat semblent cet
gard dterminants.


CONCERNS
207
RPONSE DU MAIRE DE NOGENT-SUR-MARNE

Ce document nappelle pas dobservation de ma part.

COUR DES COMPTES
208
RPONSE DU MAIRE DE VERSAILLES

Le document que vous avez bien voulu me communiquer appelle
de ma part les observations suivantes :
Fiscalit (chapitre II, II-E)
La Cour estime que le dispositif fiscal actuel, bien quamend par
les lois de finances pour 2013 et 2014, maintient la TFPNB un niveau
trop faible pour inciter les propritaires cder du foncier, notamment
en zone tendue.
Il nen reste pas moins que la rvision des valeurs locatives
actuellement lance par ltat va profondment modifier ces quilibres,
en augmentant fortement le cot de la proprit de logements par les
propritaires privs, ce qui ne renforcera pas lattrait de laccession la
proprit.
Application de la loi SRU (chapitre III, II-C)
La Cour souligne que le Ville de Versailles, bien quaffichant un
taux de logements sociaux infrieur 20 %, na jamais fait lobjet dun
constat de carence et a toujours tenu ses objectifs triennaux, mais estime
que le rythme de construction ferait tat dun certain essoufflement.
Plusieurs constatations doivent venir temprer ces affirmations :
Un certain nombre de grandes oprations urbaines en cours

ou venir (rhabilitation de lhpital Richaud, ple urbain de
la gare de Versailles Chantiers, caserne Pion) montrent que
la Ville continue de travailler sur des oprations de
construction denvergure, malgr la raret de terrains
constructibles spcifique son territoire. Au cours des
dernires annes, la Ville a galement souhait favoriser
fortement loffre de logements sociaux destination des
tudiants, qui faisaient jusque-l cruellement dfaut alors que
Versailles est lun des ples de lOIN Paris-Saclay.
La ZAC de Satory-Ouest, dont lEtablissement Public ParisSaclay (EPPS) a pris linitiative, doit dvelopper plusieurs
milliers de logements sur des terrains aujourdhui matriss
par le ministre de la Dfense. Pour autant, ce nouveau
dveloppement urbain ne peut tre raisonnablement envisag
que si les infrastructures de desserte de cette nouvelle zone et
de couture avec le tissu urbain existant sont au rendez-vous.
Ce sont les enjeux du Contrat de Dveloppement Territorial


CONCERNS
209
(CDT) actuellement soumis enqute publique, et force est de

constater quaujourdhui, aucun chiffre de financement de ces
infrastructures nest dfini, alors que la desserte du territoire
par la ligne 18 du Grand Paris Express ne sera effective
quen 2030 au mieux.
Il est regrettable que lEtat, dans sa politique de cessions

foncires, ne se soit pas appliqu lui-mme les rgles
concernant les pourcentages de logements sociaux, dgradant
de fait le taux de logements sociaux de la collectivit ; tel a
notamment t le cas lors de la cession de lHtel R en
2013 ;
Les logements de la Gendarmerie Nationale (casernes Delpal

et Koufra Satory par exemple) rpondent tous les critres
de logements sociaux, tant par le standing que par le niveau
de revenu de leurs habitants. Il convient de noter que
Versailles est la plus grosse garnison de Gendarmerie de
France (1700 gendarmes) ; le seul plateau de Satory est ainsi
compos de 1258 logements attribus par ncessit absolue
de service, soit environ 4000 personnes rpondant en majorit
aux critres financiers du logement social. En outre,
Versailles compte galement un parc de 918 logements,
relevant du Ministre de la Dfense et grs par le groupe
SNI. Ces logements reprsentent environ 3200 personnes qui
peuvent galement rpondre globalement aux critres
financiers du logement social. La non prise en compte de ces
logements dans les critres du logement social entrane un
dsquilibre et une ingalit quil convient de corriger, en
intgrant ces logements dans la comptabilisation des
logements sociaux communaux. Par ailleurs, ltat de
dlabrement des logements des gendarmes sur Satory est
anormal. Jai rcemment propos au ministre de lintrieur
que des crdits ANRU soient mobiliss pour entamer leur
rhabilitation, urgente au regard de leur tat de vtust.

210
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LUNION DES ENTREPRISES ET

DES SALARIS POUR LE LOGEMENT (UESL)


CONCERNS
211
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LTABLISSEMENT

PUBLIC FONCIER DLE-DE-FRANCE
La fusion des quatre tablissements publics fonciers existants en lede-France en un seul tablissement, inscrite dans la loi ALUR, et qui sera
effective au 31 dcembre 2015, rpond un enjeu de cohrence, de
solidarit, et defficacit.
Le travail de prfiguration de ce Grand EPF a veill dfinir une
nouvelle organisation rpondant ces enjeux tout en conservant un lien fort
avec les collectivits et territoires desservis :
- en termes de ractivit et de proximit oprationnelle, en maintenant les
quipes oprationnelles avec leur portefeuille de conventions inchang ;
- en termes de gouvernance et de stratgie, en crant des commissions
territoriales qui permettront de maintenir un lien avec les territoires,
au-del de la reprsentation formelle de ceux-ci au Conseil
dAdministration de ltablissement.

212
COUR DES COMPTES

PUBLIC FONCIER DES YVELINES


CONCERNS
213

PUBLIC FONCIER DES HAUTS-DE-SEINE

214
COUR DES COMPTES

PUBLIC FONCIER DU VAL DOISE
Je nai pas de remarque formuler sur le rapport public Le

logement en le-de-France : donner de la cohrence laction publique ,
dont vous avez bien voulu me faire adresser la partie consacre aux
tablissements Fonciers et leur fusion prochaine.


CONCERNS
215

PUBLIC DAMNAGEMENT DE LA VILLE NOUVELLE DE
MARNE-LA-VALLE
Je tiens, par la prsente, vous apporter deux prcisions quant au

paragraphe sur la Ville Nouvelle de Marne-la-Valle.
Dune part, il existe un potentiel denviron 45 000 logements
aujourdhui dveloppable sur lensemble de la Ville Nouvelle (logements
aujourdhui inscrits dans les documents durbanisme approuvs).
Dautre part, le dveloppement du secteur IV de Marne-la-Valle
appel Val dEurope, sorganise, depuis 1987, par phases successives
contractualises avec the Walt Disney Compagny. La Phase IV couvrant la
priode 2014-2020 se traduira par la cration de 3 545 logements, 95 000 m
de bureaux, 3 900 chambres dhtels.
Dans la mme priode EPAFRANCE dveloppera dans le Val
dEurope, hors primtre Disney, un programme complmentaire de
1 600 logements, 200 000 m dactivits et 16 000 m de commerces.
Ainsi, le Val dEurope contribue autant au dynamisme conomique de
lle-de-France travers la destination touristique quau dveloppement
dune offre de logements pour tous.

216
COUR DES COMPTES

PUBLIC DAMNAGEMENT DU MANTOIS SEINE AVAL
Vous mentionnez un axe de dveloppement pour lpamsa consistant
mettre ses capacits dingnierie au service des bourgs, villages et
hameaux du territoire afin dy favoriser la cration de mini-ZAC denses qui
contribueraient une extension raisonne et matrise. Cet axe de
dveloppement est actuellement mis en uvre sur 5 communes de Seine
Aval : Bonnires, o une opration damnagement est engage, Chapet et
Epne-Mzires (des tudes de programmation urbaines sont ralises), et
Ecquevilly (une proposition dtude est en cours de finalisation).


CONCERNS
217

PUBLIC DAMNAGEMENT DE LA VILLE NOUVELLE DE
SNART
Lintroduction nappelle pas de remarque de ma part.

En ce qui concerne lextrait du chapitre 2, la phrase concernant les
transports en commun ne reflte quune partie de la ralit. Le rseau est en
effet insuffisant si lon considre les dfaillances rcurrentes et reconnues du
RER D. La ville nouvelle bnficie par contre dun rseau de bus performant,
complt par une ligne de transport en site propre haut niveau de service
(T Zen) entre Lieusaint et Corbeil (est-ouest), mise en service en 2011,
laquelle sajoutera une autre ligne aux mmes caractristiques entre
Lieusaint et Melun (nord-sud) partir de 2020.

218
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE DE LAGENCE

NATIONALE DE LHABITAT (ANAH)
Ce document appelle de ma part les observations suivantes :
1) Les politiques de soutien aux propritaires bailleurs
Le rapport analyse lvolution des interventions de lAnah en faveur
des propritaires bailleurs depuis 2005, constatant la diminution du nombre
de logements aids depuis la rforme entre en vigueur au 1er janvier 2011.
Lvolution des aides de lAnah aux propritaires bailleurs depuis
2005 repose sur lexigence croissante dune contrepartie sociale loctroi de
la subvention : le conventionnement (loyer conventionn social, loyer
conventionn trs social) ou le loyer matris (loyer intermdiaire) devient
progressivement le corollaire de laide. Ce conventionnement saccompagne
en outre dun avantage fiscal.
Amorce partir du dbut des annes 2000 (o 70 % des logements
de propritaires bailleurs financs ntaient pas conventionns), cette
orientation est accentue avec la mise en uvre du Plan de Cohsion
Sociale, qui fixe lAnah, partir de 2005, des objectifs chiffrs de loyers
matriss, au sens large. Elle produit ses effets, avec, comme vous le notez,
une russite quantitative en termes de nombre de logements conventionns et
surtout ce qui tait le premier objectif recherch une diminution trs
importante du nombre de logements subventionns sans contrepartie sociale.
De 2005 2010, le pourcentage de logements aids sans contrepartie de
loyers matriss passe de 32 9 %.
Une part importante des logements financs appartenaient un
bailleur institutionnel, lOGIF, avec lequel lAnah avait pass plusieurs
conventions. Ces conventions prvoyaient des taux de subvention moyen de
15 25 % plus faibles que pour les propritaires privs. En contrepartie, les
loyers ont t maintenus un niveau bas pendant toute la dure du
conventionnement, alors quils auraient pu tre revaloriss de faon
importante sans le conventionnement avec lAnah.
Avec la rforme des aides entre en vigueur au 1 er janvier 2011,
lexigence de contrepartie sociale est devenue le corollaire obligatoire de
loctroi de laide, sauf situation exceptionnelle. Lobjectif tait de mettre fin
aux effets daubaine dont pouvaient bnficier les propritaires bailleurs, du
fait notamment de la pratique de loyers libres. compter de cette date,
l'Anah a profondment modifi son champ d'intervention pour, d'une part,
favoriser la rhabilitation du bti dans une logique de prise en compte de
ltat de dgradation et, d'autre part, intgrer dans l'quilibre conomique
des oprations de rhabilitation les avantages fiscaux proposs aux bailleurs
qui pratiquent des loyers matriss.


CONCERNS
219
Cette rforme a t guide par la ncessit dutiliser au mieux les

fonds publics pour garantir une intervention cible sur les enjeux les plus
lourds : les logements indignes, insalubres ou fortement dgrads. Cette
orientation cumule celles voques dans le rapport de la Cour a fortement
rduit le nombre potentiel de logements ligibles aux aides de lAgence.
Ainsi, avant la rforme de 2011, la cible potentielle de logements dtenus par
des propritaires bailleurs reprsentait 1,4 million de logements et 6 500
logements taient financs par an si lon exceptait les bailleurs
institutionnels. Depuis 2011, cette cible est de lordre de 170 000 logements
potentiellement indignes, insalubres ou fortement dgrads et 300 logements
environ sont subventionns chaque anne.
La rforme a galement introduit la ncessit pour le bailleur
danalyser lquilibre conomique de son opration sur 9 ans, en cumulant
aides directes et aides fiscales, ce qui ntait pas ncessaire auparavant,
tant donn les taux levs de subvention. Leffet daubaine est donc
supprim tout en garantissant au propritaire un gain financier intressant,
en comparaison avec une opration de travaux ralise sans aide de lAnah.
Le rgime daides a t conu de manire suffisamment souple pour
sadapter aux diffrents contextes de march du logement. Pour prendre en
compte la spcificit des marchs tendus, a t ajoute la possibilit de
bnficier de primes complmentaires qui majorent le montant global de la
subvention (prime de rduction de loyer, applique en cas de cofinancement
par la collectivit locale, prime de rservation au profit de publics
prioritaires).
Des difficults persistent dans la diffusion de ces aides en le-deFrance o, dans un contexte de forte tension, des logements dgrads
trouvent preneurs alors que toute laction de lAgence consiste inviter les
propritaires louer, des niveaux de loyer modrs, des logements de
qualit.
En zone trs tendue, lcart entre le loyer libre et loyer matris est tel
que les taux de subvention quil faudrait mettre en place pour que lopration
soit attractive sont trs levs et se heurtent aux limites de capacit
financire de lagence, dont le budget est fortement contraint par ailleurs par
le dveloppement des interventions de lutte contre la prcarit nergtique, et
ce, alors mme que sa ressource principale, assise sur le produit des
enchres des quotas carbone, est marque par son caractre instable et un
rendement largement en de des prvisions initiales, ainsi que la Cour la
relev rcemment dans son rfr du 22 novembre 2013.
En outre, on constate que le dveloppement de cette intervention se
heurte plusieurs obstacles :
-
la communication auprs des propritaires bailleurs est complexe :

ainsi la prsentation de l'quilibre conomique des oprations tient

COUR DES COMPTES
220
compte des dductions fiscales sur lensemble de la priode du

conventionnement ;
la gestion locative constitue un risque aux yeux des propritaires
bailleurs individuels et les mcanismes de scurisation (recours aux
agences immobilires vocation sociale, intermdiation locative)
ne sont pas suffisamment valoriss par les acteurs locaux ;
les mesures coercitives qui pourraient contraindre les propritaires
engager des travaux sont quantitativement insuffisantes ;
complexes, elles peuvent tre mal matrises par les communes qui
ne disposent pas toutes des comptences suffisantes. En outre
labsence dacteur unique dilue la responsabilit des autorits
publiques en ce domaine.
L'action de soutien de l'Anah aux propritaires bailleurs reste, malgr

ces limites, essentielle car elle contribue la lutte contre l'habitat indigne ou
trs dgrad. Sa programmation sur les territoires enjeux doit pouvoir
tre affine localement, que ces territoires relvent des obligations de la loi
SRU, le conventionnement dans le parc priv concourant une vraie mixit
de loffre, ou quils se caractrisent par une prgnance forte de lhabitat
indigne.
La production de logements loyers intermdiaires constitue galement
un enjeu au niveau rgional car elle rpond une demande croissante de
mnages qui peinent accder au march libre, sans pour autant tre
ligibles ou prioritaires pour laccs au parc social.
Pour amliorer lattractivit de laction en faveur des propritaires
bailleurs, il parat ncessaire de construire une offre complte de
scurisation, en sappuyant davantage sur les outils de gestion locative, tels
que Solibail ou les agences immobilires vocation sociale, pour simplifier
la dmarche du propritaire.
Il convient enfin de noter que lextension du programme Habiter
mieux , ddi la lutte contre la prcarit nergtique, aux propritaires
bailleurs compter de mi-2013 a permis damliorer lquilibre des
oprations en le-de-France.
2) La programmation rgionale des aides
La Cour estime par ailleurs que le ciblage gographique des aides de
lAnah vers la Seine-Saint-Denis est insuffisant.
Lanalyse des dotations engages au bnfice de ce dpartement sur la
priode montre pourtant que la Seine-Saint-Denis a bnfici de 105 M
(entre 2006 et 2011 soit 25 % de lenveloppe rgionale, et donc dun
investissement important pour accompagner les actions coercitives et
incitatives de lutte contre lhabitat indigne.


CONCERNS
221
Il faut souligner que la rpartition des moyens entre les territoires de

gestion a t effectue en prenant en compte la localisation des logements
des propritaires bailleurs ncessitant une rhabilitation, les territoires de
lOuest parisien tant galement concerns notamment du fait dune plus
grande concentration de communes soumises aux obligations de la loi SRU
et donc, de la ncessit de produire une offre vocation sociale y compris
dans le parc priv.
Lanalyse de la rpartition des dotations doit galement prendre en
compte les obstacles ou les dynamiques locales qui impactent directement la
mise en uvre des politiques et en particulier :
-
limplication des collectivits locales dans le champ de la

rhabilitation du parc priv, notamment par le biais de dispositifs
programms. Or, cette implication est variable en fonction des choix
des politiques publiques, des capacits budgtaires des collectivits
et des priorits dfinies par celles-ci ;
les moyens financiers des propritaires ;
la prsence doprateurs mobiliss et performants.
Le niveau lev des engagements de la Ville de Paris peut ainsi tre

corrl avec la mise en place de dispositifs trs efficaces par la Ville sur cette
priode, complts par les moyens financiers consquents de la collectivit
(Opration dAmlioration de lHabitat Dgrad entre autres). Cette action
dcrite dans votre rapport a motiv la mobilisation de dotations importantes.
3) La lutte contre l'habitat indigne
L'Anah a un rle oprationnel essentiel dans cette politique publique aux
cts des pouvoirs publics (Etat, collectivits locales). Lintervention de
l'Agence en la matire se dcline selon trois axes :
-
l'aide aux travaux de rhabilitation ou de restructuration lourde

destination des propritaires occupants ;
l'aide aux travaux de rhabilitation ou de restructuration lourde
destination des propritaires bailleurs ;
le financement de la rsorption de l'habitat insalubre (RHI) et le
traitement de l'habitat insalubre remdiable ou dangereux et des
oprations de restauration immobilire (THIRORI), oprations
lourdes de recyclage dont la comptence a t transfre de lEtat
lAgence en 2009.
Le nombre de logements privs potentiellement indignes en le-deFrance a connu lvolution suivante entre 2003 et 2011 : de 201 000

222
COUR DES COMPTES
logements58 en 2003 (dont 57 051 propritaires occupants et 127 579

propritaires bailleurs) reprsentant 5.4 % du parc de logements, ce chiffre
est pass en 2011 169 044 logements (dont 43 681 propritaires occupants
et 115 187 propritaires bailleurs), soit 4.4 % du parc. Il a donc baiss
denviron 20 %. Laction de lAnah a contribu pour une grande part
lobtention de ce rsultat. Entre 2005 et 2010, lAgence a en effet financ
(hors oprations de requalification des lots dgrads) environ 37 600
logements au titre de la lutte contre lhabitat indigne. Sur la priode 20052012, ce chiffre est port prs de 47 600 logements. En 2013, ce sont 4 415
logements qui ont t financs en le-de-France par lAgence au titre de la
lutte contre lhabitat indigne.
Cette action se dveloppe aussi depuis 2009 dans le cadre du
Programme national de requalification des quartiers anciens dgrads
(PNRQAD), galement soutenu par lAnah. Cinq oprations sont en cours
dans la rgion : Aubervilliers, Meaux, Saint-Denis, Villeneuve-SaintGeorges et Montreuil-Bagnolet. Par ailleurs, les oprations de RHITHIRORI constituent une autre modalit dintervention largement mobilise
par les collectivits locales. Elles permettent de lutter contre linsalubrit et
la forte dgradation du bti existant, en soutenant les collectivits locales qui
engagent des actions dacquisition, puis de dmolition ou de restructuration
lourde dimmeubles. Une fois le foncier libr ou le bti assaini, la
collectivit le cde un bailleur social qui produit un logement locatif social.
Entre 2009 et 2014, 29 oprations de RHI et de THIRORI ont t
finances par lAgence en le-de-France. Les montants de subventions, qui
portent sur des tudes, de laccompagnement social et du financement de
dficit doprations de dmolition ou de restructuration, slvent
13 509 101 , soit un montant moyen de 466 000 par opration. 342
logements dgrads ou indignes sont ainsi dtruits ou rhabilits dans le
primtre de ces oprations.
Pour renforcer lefficacit des actions de lutte contre lhabitat indigne,
lEtat et l'Anah ont mis en place des outils d'animation qui devraient porter
leurs fruits en 2015, 2016 et 2017. La Direction Rgionale et
Interdpartementale de Hbergement et du Logement (DRIHL) a ainsi lanc
en 2014 un appel projets auprs des collectivits disposant d'un parc de
logements potentiellement indignes. Il sagit de soutenir les communes qui
souhaitent bnficier des dispositifs proposs par l'tat et l'Anah. 17
58
Le nombre total de logements privs potentiellement indignes ne correspond pas

la somme de ces logements appartenant des propritaires occupants et des
propritaires bailleurs. Ce nombre comprend galement les logements
d'hbergement priv (htels meubls par exemple).


CONCERNS
223
communes ont t distingues dans le cadre de cet appel projets et des

conventions dtudes ou oprationnelles sont en cours de ngociation afin de
mobiliser les moyens des partenaires.
Dune faon gnrale, je considre que, pour donner leur pleine
efficacit aux interventions de lAgence en matire de requalification de
lhabitat ancien dgrad, il convient de les inscrire dans des projets urbains
plus larges ports les collectivits associant dautres outils. Par exemple, les
oprations damnagement ou celles dacquisition-amlioration portes par
des bailleurs sociaux constituent aussi des leviers essentiels pour rsorber
lhabitat indigne. Il me semble galement que le niveau intercommunal
constituerait une chelle pertinente pour piloter ces oprations, mais sa
gnralisation rencontre en le-de-France des difficults politiques et
oprationnelles.
4) Les actions en faveur des coproprits dgrades
La Cour souligne juste titre lenjeu majeur que reprsente le
redressement des coproprits dgrades en le-de-France. En effet, il existe
aujourd'hui dans cette rgion un nombre important de coproprits
potentiellement fragiles, du fait de la dgradation du bti et du manque
d'investissement des propritaires bailleurs (propritaires indlicats, voire
marchands de sommeil dans certains cas) et des occupants faible
ressources.
Les tudes ralises par lAgence sur limpact des oprations de
redressement des coproprits dgrades montrent au niveau national que
2/3 de ces coproprits sont redresses durablement lissue des oprations
finances par lAnah. Ces oprations sont nanmoins extrmement longues,
coteuses et complexes.
Ces constats ont amen lAnah dvelopper des outils permettant
daffiner lidentification et la connaissance du phnomne afin de favoriser
des politiques prventives. Un outil de reprage statistique a ainsi t
labor en 2012. LAgence a galement lanc la mme priode un
dispositif exprimental de financement dobservatoires des coproprits par
les collectivits (Veille et observation des coproprits VOC), reconduit
jusqu la fin de lanne 2015. La palette doutil a par ailleurs t renforce
par la possibilit ouverte aux collectivits de monter des Programmes
Oprationnels de Prvention et dAccompagnement des Coproprits
(POPAC). Lobjectif de ces programmes est de prvenir lapparition de
difficults lourdes par de laccompagnement et de laide la gestion de
coproprits fragiles pralablement identifies. 10 VOC et POPAC ont ainsi
t conclus en le-de-France depuis 2012, sur les 26 conclus sur lensemble
du territoire national. Ces dispositifs englobent 144 coproprits, qui
reprsentent plus de 7 000 logements.

224
COUR DES COMPTES
Le traitement des coproprits dgrades constitue ainsi un axe

prioritaire dintervention de lAgence, qui est amen se dvelopper grce
aux nouveaux outils prvus par la loi ALUR du 24 mars 2014 et dans le
cadre de la nouvelle gographie prioritaire de la politique de la ville. Le
dcret en Conseil dtat n2015-99 du 28 janvier 2015 a dclar d'intrt
national l'opration de requalification des coproprits dgrades (ORCOD)
sur le quartier dit du Bas Clichy Clichy-sous-Bois. La mise en place
dune telle opration est dcisive pour le quartier. Il s'agit de la premire
ORCOD d'intrt national (OIN) au sens de la loi ALUR.
Jajouterai enfin que, sur la priode considre par votre rapport,
laction de lAnah sest tendue aux propritaires occupants, sous condition
de ressources. Cet largissement du public ligible, dcid en 2002, a
contribu lamlioration de la qualit de lhabitat priv dans la rgion et
reprsente, sur la priode courant de 2002 2012, entre 15 et 20 % du
nombre de logements aids chaque anne. Ces aides ont favoris la qualit
de lhabitat de leurs occupants et leur maintien domicile. Elles ont
galement permis dintensifier la lutte contre la prcarit nergtique,
travers le programme Habiter Mieux. Si son dmarrage a en effet pris du
temps, comme vous le soulignez en introduction, depuis mi-2013 en revanche
la monte en puissance seffectue selon un rythme trs rapide puisquen 2014
prs de 50 000 logements ont t rnovs au niveau national, portant ainsi le
nombre total de logements rnovs 100 000 depuis le lancement du
programme.


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