LEY 1454 DE 2011

LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

ANGLICA MARA GONZLEZ SNCHEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PBLICA ESAP

FACULTAD DE ADMINISTRACION PBLICA TERRITORIAL
CETAP LIBANO SEMESTRE IV
2015

LEY 1454 DE 2011

LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

ANGLICA MARA GONZLEZ SNCHEZ

PRESENTADO COMO REQUISITO AL DOCTOR

JOSE BERCELIO FORERO ANGEL

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PBLICA ESAP

FACULTAD DE ADMINISTRACION PBLICA TERRITORIAL
CETAP LIBANO SEMESTRE IV
2015

LEY 1454 DE 2011

LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La ley orgnica de ordenamiento territorial 1454 de 2011, fue expedida durante el

Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos y sancionada por Germn Vargas
Lleras cuando era Ministro del Interior y de Justicia, el 28 de junio de 2011 en el
Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias. Las leyes orgnicas son de
carcter especial, las cuales regulan materias concretas, principalmente las que
tratan del ejercicio de la actividad legislativa, asimismo, puede abarcar temas
como: normas que preparen, aprueben y ejecuten el presupuesto de renta y ley de
aprobaciones, tambin las leyes del Plan Nacional de Desarrollo y las
relacionadas con la asignacin de competencias normativas a las entidades
territoriales. Estas leyes requerirn para su aprobacin la mayora absoluta, es
decir, la mitad ms uno de los miembros. Cabe mencionar que el control que hace
la Corte Constitucional debe ser por demanda ciudadana.
La planeacin urbana practicada en el pas en los ltimos 50 aos se ha
desarrollado fundamentalmente bajo estas figuras: Cdigo de polica: bsicamente
para el cumplimiento de normas de tipo sanitario. Plano regulador adoptado por la
ley 88 de 1947, Plan Integral de Desarrollo (PID) de la ley 61 de 1978, Plan de
Desarrollo municipal (PMD) de la ley 9 de 1989 conocida como la ley de reforma
urbana y el Reglamento de usos del suelo. Antes de la LEY 1454 DE 2011, se
promulg la Ley orgnica 152 de 1994 que regula los Planes de desarrollo y plan
de ordenamiento territorial, el plan de desarrollo es la carta de navegacin para el
desarrollo integral de las entidades territoriales, es la materializacin del programa

de gobierno por el cual se eligi a un candidato. El ordenamiento del territorio a

travs de los POT, tiene por objeto dar a la planeacin econmica y social definida
en el Plan de Desarrollo Municipal - PDM su dimensin territorial, racionalizar la
intervencin sobre el territorio y propiciar su desarrollo y aprovechamiento
sostenible. Debern ser el producto de una efectiva participacin de los diferentes
actores sociales relacionados con la dinmica territorial. Para ello, la
administracin municipal o distrital deber garantizar la participacin y la
concertacin en la formacin del plan.
La Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial; sobre el Plan de
Ordenamiento, es el Instrumento que se define como el conjunto de objetivos,
directrices, polticas, estrategias, programas, actuaciones y normas adoptadas
para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo.
El Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Es el instrumento bsico para

desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. El objeto del

ordenamiento territorial consagrado en la Ley 388 de 1997, en su artculo 6, se
refiere a complementar la planificacin econmica y social con la dimensin
territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo
y aprovechamiento sostenible, mediante la definicin de estrategias territoriales, el
diseo y adopcin de instrumentos y procedimientos de gestin y actuacin, la
definicin de programas y proyectos.

En la Ley 1454 de 2011, el artculo 1 describe el objeto por el cual fue instituida:
dictar las normas orgnicas para la organizacin poltico administrativa del
territorio colombiano... establecer los principios rectores del ordenamiento;definir
competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nacin, las entidades
territoriales y las reas metropolitanas y establecer las normas generales para la
organizacin territorial

La Constitucin Poltica en su artculo 286 seala que las entidades territoriales

son los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas.
Actualmente el pas cuenta con treinta y dos departamentos, cinco distritos, mil
ciento veintitrs municipios, ochocientos diecisiete territorios (resguardos)
indgenas dentro de los cuales habr de cumplirse la ley.

Llama la atencin que

aunque los territorios indgenas estn considerados como entidad territorial y que
se deben respetar sus derechos frecuentemente estn vulnerados tal como
sustenta la Procuradura General de la Nacin

en la sentencia 5303 que para

sta ley especfica no se tuvo en cuenta la regulacin Integral de las regiones

territoriales y territorios indgenas, en cuanto a que el proyecto no fue sometido a
votacin nominal y pblica de las comunidades afectadas en dicho proceso.

En el artculo 2, consagra el Concepto y finalidad de la misma: El ordenamiento

territorial es un instrumento de planificacin y de gestin de las entidades
territoriales y un proceso de construccin colectiva de pas, que se da de manera
progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una
adecuada organizacin Poltico administrativa del Estado en el territorio todo
esto en pro del desarrollo social sostenible bajo unos principios rectores que son:
1. Soberana y unidad nacional, 2. Autonoma, 3. Descentralizacin, 4. Integracin,
5. Regionalizacin, 6. Sostenibilidad, 7. Participacin, 8. Solidaridad y equidad
territorial, 9. Diversidad, 10. Gradualidad y flexibilidad, 11. Prospectiva, 12. Paz y
convivencia, 13. Asociatividad, 14. Responsabilidad y transparencia, 15. Equidad
social y equilibrio territorial, 16. Economa y buen gobierno, 17. Multietnicidad.
Tomando en cuenta

no vulnerar los derechos del hombre y beneficiar a las

minoras tnicas de nuestro pas.

La ley prev como finalidad: promover el aumento de la

capacidad de

descentralizacin, planeacin, gestin y administracin de sus propios intereses

para las

entidades e

instancias

de

integracin

territorial.

Fomentar

el

traslado

de competencias y poder de decisin de los

rganos centrales o

descentralizados de gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial

pertinente, con la correspondiente asignacin de recursos.

De acuerdo con el artculo 287 de la Constitucin Poltica de Colombia las

entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses y
dentro de los lmites de la Constitucin y la Ley. En la constitucin de 1886 se
describe como modelo administrativo para la Repblica de Colombia

una

repblica unitaria centralista y es solo hasta la reforma de 1991 que en el Artculo

1. De la constitucin se establece como

un Estado social de derecho,

organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus

entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del inters general.
La descentralizacin es la transferencia de una parte del poder y recursos del
Estado Nacional a las instancias del nivel regional o local, as como la
responsabilidad de la toma de decisiones ante cualquier dificultad institucional;
con esta definicin precisada en los principios rectores del artculo 2, se requiere
adems el conocimiento pleno de las necesidades locales y no solo las que se
difunden en la nacin.

La Constitucin estableci dos caminos para distribuir las competencias: el artculo

288 dispone que

la ley orgnica de ordenamiento territorial establecer la

distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales y

determin que dichas competencias deberan ser ejercidas de acuerdo con los
principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. por la va de la Ley; y el
artculo 356 segn el cual la ley fijar los servicios a cargo de la Nacin y de las
entidades territoriales mediante el Sistema General de Participaciones; no solo

ordena distribuir los servicios, sino que regula las transferencias nacionales para
financiarlas.
Aparte de la ley 715 de 2001 es frecuente en muchas normas la asignacin de
competencias a las entidades territoriales y a sus autoridades, sin recursos
financieros ni otros instrumentos. En materia de descentralizacin uno de los
lineamientos estratgicos fue la elaboracin de un proyecto de ley orgnica en
materia de distribucin flexible y gradual de competencias, con el fin de contar con
un sistema de distribucin de competencias depurado, integral y diferenciado, con
base en las caractersticas territoriales, que propicie una adecuada articulacin
entre niveles, conforme al plan de desarrollo del Gobierno Nacional.

La mayor parte de las acciones conjuntas entre los municipios propuestas por la
ley dependen de la buena voluntad de las partes. La norma invita a la concertacin
entre la Nacin y las entidades territoriales, promueve el establecimiento de
Regiones de Planeacin y Gestin, as como administrativas y de planificacin y
propicia la formacin de asociaciones municipales. Adems la ley crea, como
instancia asesora, una Comisin de Ordenamiento Territorial (COT) y disea
Comisiones Regionales municipales y departamentales de Ordenamiento
Territorial. Por ltimo, la ley abre el paso para la firma de convenios o contratosplan entre entidades y permite crear provincias administrativas y de planificacin
entre dos o ms municipios geogrficamente contiguos de un mismo
departamento.
En los artculos 33 y 34 de la ley 1454 se hace una relacin entre dos fondos que
nacieron con el nuevo acto legislativo, que modifica la distribucin de las regalas.
Se trata del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensacin
Regional. A medida que la poblacin crece, adquiere ms importancia la forma
como la personas se distribuyen en el territorio. Como la disputa por el suelo cada
da genera conflictos ms complejos, los acuerdos para el ordenamiento territorial

y el desarrollo de proyectos regionales, no pueden dejarse a discrecin de los

gobernantes locales.

Ley 617 de 2000, de ajuste fiscal de las entidades territoriales, estableci que las
entidades territoriales no estaban obligadas a crear dependencias que les haban
exigido leyes anteriores. El desarrollo de un pas debe hacer en funcin del
ordenamiento territorial; pero esta premisa bsica no suele tomarse en serio en
Colombia. De hecho se la ha dado prioridad a las polticas sectoriales, sin prestar
suficiente atencin a los aspectos relacionados con el territorio.
Los planes de ordenamiento municipal no son suficientes para garantizar que el
desarrollo sea armnico con el territorio. No siempre se toma en cuenta la
dimensin territorial, no existe coordinacin entre municipios vecinos, y tampoco
hay mecanismos para conjugar la autonoma de los gobiernos locales con las
necesidades regionales.

Si el desarrollo se piensa desde una perspectiva territorial es necesario avanzar

en las siguientes direcciones: Modificar la estructura administrativa, de tal forma
que el departamento acte en funcin de las necesidades del territorio, Ampliar los
sistemas de informacin, de tal forma que incluyan densidades, distancias y flujos,
Considerar seriamente las potenciales de las regiones y buscar caminos que
lleven al desenclave de las economas petroleras y mineras; Corregir la miopa del
Departamento Nacional de Planeacin (DNP).

Ya se cumplieron 20 aos de la Constitucin y los problemas del desarrollo

regional se han agudizado. El ms reciente censo agropecuario se realiz hace 43

aos. El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) no se ha modernizado y los

avalos catastrales presentan un gran atraso. La cobertura rural de la Gran

Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) es muy limitada. Adicionalmente, la
informacin de los hogares no est geo-referenciada y no se articula con
informacin sobre cuencas y propiedad que manejan otras entidades como el
Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM)
o el propio IGAC. La falta de informacin rural no es solo un problema tcnico, es
tambin la expresin de una decisin poltica. Por razones muy diversas, no hay
ningn inters en conocer lo que sucede en el campo.
Peor an, no se han definido los derechos de propiedad y parece que el asunto no
se quiere clarificar. En este sentido, la declaracin de la ex subgerente del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Jennifer Mojica es contundente:
Cuando llegu, no haba inventarios ni matrices de informacin oficial sobre
cuntos procesos se adelantaban. Tampoco se saba cules, cuntos y dnde
estaban los predios que le pertenecan a la Nacin, cuntos eran los predios del
Fondo Nacional Agrario ni mucho menos en posesin de quin estaban. Desde la
subgerencia empezamos a reconstruir la historia y activamos muchos de los 1.800
procesos que se haban abierto en los ltimos 40 aos y que haban permanecido
sin conclusin [.] lo nico que se haba adelantado algo, era la titulacin de
baldos. Pero descubrimos que se haca mediante toda clase de irregularidades y
al por mayor
En trminos de desarrollo territorial, es necesario mejorar la informacin
relacionada con los flujos (pasajeros, carga), las distancias y las densidades.
Estas tres variables centrales de la geografa econmica no hacen parte de las
estadsticas usuales del pas.
El ltimo Informe Nacional de Desarrollo Humano, Colombia Rural, clasifica los
municipios con el ndice de ruralidad (IR), que combina distancias y densidades.
De acuerdo con este un poblado es ms rural en la medida en que la densidad
sea menor y la distancia a los centros urbanos sea mayor. Este tipo de indicadores
es fundamental para disear polticas de desarrollo regional.

Colombia tiene sntomas claros de enfermedad holandesa que reflejan la

incapacidad que hemos tenido para sembrar la bonanza econmica: revaluacin

del peso, importacin de bienes bsicos y cada de la produccin industrial.
La transformacin de las economas de enclave que se presentan en las regiones
productoras de petrleo y minerales debera ser una preocupacin central del
gobierno nacional. No obstante, la poltica econmica no ha diseado
instrumentos para lograr el des-enclave.
Por otra parte, las instancias nacionales se han preocupado por el monto de las
exportaciones, sin analizar caminos que permitan convertir los excedentes mineroenergticos en desarrollo y bienestar. Los municipios ricos en recursos mejoran
sus condiciones de vida a ritmos muy lentos.

El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) es cada vez ms miope: No

enfoca bien los objetos. No tiene perspectiva de mediano plazo y, mucho menos,
de largo plazo. Su capacidad directriz se ha perdido. Es una lstima que un
equipo tcnico valioso est ahogado en el papeleo del da a da, sin que a los
funcionarios les quede un minuto para hacerse las preguntas relevantes sobre las
condiciones para un desarrollo sostenible.
El DNP no dice nada sobre los temas cruciales del desarrollo regional. Por
ejemplo, no debate con el Banco de la Repblica y el Ministerio de Hacienda
acerca de cul sea el nivel ptimo de reservas. Quizs el DNP podra mostrar que
es razonable que de los 41 mil millones de dlares de reserva se utilicen 10 mil
para proyectos de infraestructura y desarrollo. Actualmente la mayora de las
reservas estn representadas en bonos del tesoro norteamericano con una
rentabilidad ridcula de 0,25 por ciento anual, o de 2,8 por ciento a 10 aos. El
DNP debera abrir el debate sobre el uso de estos recursos. Ms an si se tiene

en cuenta que el Banco de la Repblica sigue reportando prdidas por manejo

cambiario.
En cuanto a las s regalas, la reforma legal ha empeorado la distribucin de
recursos: El 30 por ciento se ahorran por fuera del pas. Las regalas se estn
dispersando, como la mermelada en la tostada, sin ningn criterio estratgico.
El DNP hara bien en analizar la experiencia de Ecuador, pas que ha realizado
grandes proyectos de infraestructura con este tipo de recursos. El DNP cay en su
propia trampa, y no sale de la lgica burocrtica de los rganos Colegiados de
Administracin y Decisin (OCAD).
Finalmente, el DNP debera estar pensando alternativas de inversin que permitan
convertir en desarrollo los 124 billones de pesos de ahorro que manejan los
fondos de pensiones. El DNP en lugar de pedirle a los fondos que coloquen estos
dineros en banca internacional, sera mejor que se invirtieran aqu para consolidar
la infraestructura del pas.