RPUBLIQUE FRANAISE

Avis n 14-A-13 du 17 septembre 2014

sur le secteur des autoroutes aprs la privatisation
des socits concessionnaires

LAutorit de la concurrence (section 1B),

Vu la lettre, enregistre le 2 dcembre 2013 sous le numro 13/0088A par laquelle le
prsident et le rapporteur gnral de la commission des Finances, de lconomie gnrale
et du contrle budgtaire de lAssemble nationale ont saisi lAutorit de la concurrence
dune demande davis sur le secteur des autoroutes aprs la privatisation des socits
concessionnaires, en application de larticle L. 462-2 du code commerce ;
Vu le livre IV du code de commerce ;
Vu les autres pices du dossier ;
Les rapporteurs, le rapporteur gnral adjoint, le commissaire du Gouvernement, le
ministre des transports (direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer)
et les reprsentants des socits Vinci-Autoroutes, APRR et SANEF entendus lors de la
sance de lAutorit de la concurrence du 22 juillet 2014 ;
Est davis de rpondre la demande prsente dans le sens des observations qui suivent :

INTRODUCTION ...................................................................................................................................... 9
SECTION 1 : LE SECTEUR DES AUTOROUTES ............................................................................. 10

I.

Le cadre juridique et financier ............................................................. 10

II. Un secteur caractris par une rentabilit trs leve malgr une
augmentation limite du trafic autoroutier ......................................... 12
A. Des chiffres daffaires croissants malgr la progression limite de la
circulation sur autoroutes et le faible niveau de mises en service ..................... 13
1. Un chiffre daffaires en constante progression ............................................. 13
2. Les trois facteurs expliquant la hausse des chiffres daffaires des SCA ...... 14
a) La progression du trafic ............................................................................... 14
b) Les mises en service de nouvelles sections autoroutires ........................... 15
c) Laugmentation des tarifs des pages .......................................................... 15
B.

Le modle conomique des concessions autoroutires ............................... 18

1. Des taux de marges levs .............................................................................. 18
a) Lexcdent brut dexploitation (EBE) ......................................................... 18
b) Le rsultat dexploitation ............................................................................ 19
c) Le rsultat net .............................................................................................. 19
2. Le modle conomique des concessions autoroutires ................................. 20

III. Les socits concessionnaires dautoroutes historiques et les

groupes auxquels elles appartiennent................................................... 23
IV. Les nouvelles socits dautoroutes ................................................ 23
V. Les comparaisons lchelle europenne ............................................ 23
SECTION 2 : LA RENTABILIT EXCEPTIONNELLE DES SOCITS CONCESSIONNAIRES
DAUTOROUTES HISTORIQUES ................................................................................................. 25

I.

Lactivit des SCA, peu risque en elle-mme, leur procure des

recettes dont la croissance long terme est quasiment garantie ....... 25
A.

Les trajets PAR AUTOROUTE sont un monopole .................................... 26

B.

Des tarifs de pages garantis ........................................................................ 27

1. Les rgles de fixation des tarifs des pages.................................................... 27
2. Des prvisions de croissance jusqu la fin des concessions ........................ 29

II. Des charges qui, globalement, progressent moins vite que le chiffre
daffaires et qui, sagissant des investissements, sont partiellement
compenses .............................................................................................. 31
A. Des charges matrises qui progressent moins vite que le chiffre
daffaires, voire baissent pour certaines dentre elles ........................................ 31
1. Les charges externes et la charge de la dette ont baiss depuis 2006 ........... 31
a) Les charges externes .................................................................................... 31
b) La charge de la dette.................................................................................... 32

2. Les charges de personnel ont lgrement progress depuis 2006 malgr la

baisse des effectifs ............................................................................................... 33
3. Les impts et taxes ainsi que les dotations aux amortissements ont progress
au mme rythme que le chiffre daffaires .......................................................... 34
a) Les impts et taxes ...................................................................................... 34
b) Les dotations aux amortissements ............................................................... 34
B. les SCA bnficient de la compensation des investissements prvus par les
contrats de plan...................................................................................................... 35
1. Les contrats de plan compensent des investissements qui, en toute logique,
ne devraient pas tre compenss ........................................................................ 35
2. Des montants de compensation reposant sur une rentabilit leve des
investissements concerns .................................................................................. 37

III. Une dette certes trs lourde mais gre dans lintrt des actionnaires
auxquels sont distribus la quasi-totalit des bnfices des SCA ...... 39
A. Le risque de la dette des SCA est limit compte tenu du niveau des cashflows que leur activit gnre ............................................................................... 40
1. Le discours des SCA ....................................................................................... 40
2. Une dette dont le risque est limit compte tenu des cash-flows .................... 40
B. Une part CONSIDRABLE du bnfice des SCA est distribue leur(s)
actionnaire(s) via des structures financires ddies afin, notamment, de
rembourser la dette dacquisition ........................................................................ 41
1. La quasi-totalit du bnfice des SCA est distribue..................................... 42
2. Rembourse par les dividendes, la dette dacquisition peut prsenter un
risque mais est sans effet sur le risque de la dette des SCA .............................. 43
a) Analyse de la dette dacquisition de SANEF et de sa gestion par HIT ....... 43
b) Analyse de la dette dacquisition dAPRR et de sa gestion par Eiffarie ..... 44
c) Analyse de la dette dacquisition dASF et de sa gestion par Vinci ........... 45
C. La dette des SCA, qui a augment depuis la privatisation, leur permet de
bnficier dun avantage fiscal important ........................................................... 47
1. Laugmentation de la dette depuis la privatisation ....................................... 48
2. Un avantage fiscal considrable li la dductibilit illimite des intrts
demprunts .......................................................................................................... 49
SECTION 3 : LES MARCHS DE TRAVAUX DES SOCITS CONCESSIONNAIRES
DAUTOROUTES .................................................................................................................................... 52

I.

Des obligations de publicit et de mise en concurrence globalement

respectes malgr un contrle insuffisant ............................................ 52
A.

Lavis du Conseil de la concurrence du 2 dcembre 2005 ......................... 52

1. Les trois marchs des socits concessionnaires dautoroutes ..................... 52
2. Les enjeux concurrentiels de la privatisation des SEMCA ........................... 53
a) Les rgles de concurrence applicables aux SEMCA ................................... 53

b) Les enjeux de concurrence identifis par le Conseil ................................... 54

B. Les obligations de publicit et de mise en concurrence applicables aux
SCA sont globalement respectes ......................................................................... 56
C. Bien que fonctionnant de manire globalement satisfaisante, les
commissions consultatives des marchs des SCA ne disposent pas de toutes les
informations ncessaires leur mission............................................................... 58
1. Un fonctionnement globalement satisfaisant des CCMC ............................. 58
2. La mauvaise volont de certaines SCA transmettre leur CCMC les
informations ncessaires .................................................................................... 59
3. La commission nationale des marchs na pas fait usage de ses pouvoirs .. 60

II. Les marchs de travaux des SCA sont, pour une large part, attribus
des entreprises lies et selon des modalits discutables ................... 60
A. Les marchs de travaux, quils soient dun montant infrieur ou
suprieur au seuil de mise en concurrence, sont frquemment attribus des
entreprises lies aux SCA ...................................................................................... 61
1. Malgr labsence dobligation, les achats de travaux des SCA font lobjet
dune publicit et dune mise en concurrence ................................................... 61
a) Les achats de travaux dun montant infrieur 2 millions deuros HT ont
reprsent un milliard deuros depuis 2006..................................................... 61
b) lexception de la SANEF et de la SAPN, une part importante, voire
prpondrante, des achats de travaux est effectue auprs dentreprises lies 63
2. Aprs publicit et mise en concurrence, une part importante des marchs de
travaux des SCA sont attribus des socits lies ........................................... 64
a) Les marchs de travaux reprsentent 4,5 milliards deuros depuis 2006 .... 64
b) La part des marchs attribus une socit lie a volu diffremment selon
les SCA depuis la privatisation........................................................................ 65
c) Les parts de march de Vinci et Eiffage dans les marchs de travaux
attribus par des SCA qui ne leur sont pas lies .............................................. 67
B. Les choix faits par les SCA dans lapplication de leurs obligations de mise
en concurrence sont discutables ........................................................................... 68
1. La sous-pondration du critre prix accrot la subjectivit des notes........... 68
a) Une pondration du critre prix trs variable pour des marchs similaires 69
b) Le critre valeur technique est dune apprciation subjective .................... 71
2. Les formules de notation du critre prix, galement trs variables selon les
SCA, ne donnent pas ncessairement la meilleure note au moins-disant ........ 72
a) Les mthodes qui augmentent la sensibilit de la note tout cart de prix
entre les offres (ASF, APRR et AREA) .......................................................... 72
b) Des mthodes de notation du critre prix qui ne donnent pas ncessairement
la meilleure note loffre la plus basse (ESCOTA) ........................................ 73
c) La mthode attribuant des notes ngatives (SANEF et SAPN) .................. 74
3. La lgalit douteuse de la pondration du critre prix et des mthodes de
notation de celui-ci ............................................................................................. 75
4

III. Bien que sans effet direct sur le tarif des pages, les pratiques des
SCA aggravent les risques concurrentiels inhrents leur
appartenance des groupes de travaux publics .................................. 77
A. Les pratiques mises en uvre par les SCA dans leurs appels doffres sont
susceptibles de renchrir le prix de leurs travaux .............................................. 78
1. La procdure restreinte, conjugue la pratique des groupements, a des
effets concurrentiels ambivalents ....................................................................... 78
2. Le critre unique du prix est susceptible de favoriser les ententes entre les
candidats un appel doffres ............................................................................. 79
3. Certaines formules de notation du critre prix ne permettent pas, qualit
gale, dattribuer le march loffre la moins-disante ..................................... 80
B. Les pratiques qui, dcoulant de lappartenance des SCA des groupes de
travaux publics, sont susceptibles dvincer les candidats leurs appels
doffres .................................................................................................................... 81
1. Llimination de la double marge peut tre remise en cause par une
politique davenants favorisant les entreprises lies ......................................... 81
2. Les changes dinformations entre les SCA et les entreprises lies sont
susceptibles de favoriser ces dernires ............................................................... 82
a) Lappartenance des SCA des groupes de travaux publics facilite en tant
que telle les changes dinformations .............................................................. 82
b) Les pratiques des SCA renforceraient leffet des ventuels changes
dinformations avec les entreprises lies ......................................................... 83
3. La subjectivit de la notation des critres techniques facilite lattribution des
marchs une socit lie .................................................................................. 84
C. Les obligations de publicit et de mise en concurrence applicables aux
SCA sont sans effet direct sur le tarif des pages ............................................... 86
1. Ltat compense les investissements sur la base dune estimation ex ante de
leur cot et non de leur cot rel aprs mise en concurrence, laquelle ne peut
donc bnficier aux consommateurs ................................................................. 86
2. Une ventuelle surcompensation des investissements prvus par les contrats
de plan ne pourra tre calcule qu lissue de la concession .......................... 88
a) Les montants initiaux des investissements compenss ont t surestims
dans les contrats de plan (2009-2013) dAPRR et dAREA .......................... 88
b) La surestimation des investissements ne pourra tre mise en vidence qu
la fin des concessions ...................................................................................... 89
SECTION 4 : RECOMMANDATIONS POUR UNE RGULATION DU SECTEUR DES
AUTOROUTES RQUILIBRE EN FAVEUR DU CONCDANT ET DES USAGERS............. 89

I.

Explorer les possibilits de modifier les modalits de fixation du tarif

des pages et de limiter la rente autoroutire au bnfice du
concdant et des usagers ........................................................................ 90
A. Bien que contrainte par le cadre juridique des concessions, une
modification de la formule dindexation rendrait possible une baisse du tarif
des pages ............................................................................................................... 91
5

1. Les contraintes juridiques .............................................................................. 91

2. Lvolution des modalits de fixation des tarifs des pages .......................... 91
a) Lindexation du tarif des pages sur linflation nest pas pertinente .......... 93
b) Une nouvelle formule dindexation serait susceptible de faire baisser le tarif
des pages ........................................................................................................ 94
3. La suppression des distorsions tarifaires ne se traduira pas par une baisse
des tarifs des pages ............................................................................................ 97
a) Les distorsions tarifaires .............................................................................. 97
b) La disparition en cours des distorsions tarifaires ne se traduira pas par une
baisse des tarifs des pages .............................................................................. 98
B. La modification de la formule dindexation du tarif des pages doit
saccompagner dune amlioration du contenu, des conditions de ngociation
et du contrle des contrats de plan....................................................................... 99
1. Le contrat de plan devrait se limiter une compensation ex ante des
investissements sans aller au-del de laugmentation rglementaire .............. 99
a) La nature du contrat de concession ........................................................... 100
b) Les risques pour le concdant et les usagers dune compensation leur cot
rel des investissements des contrats de plan ................................................ 101
c) La loi tarifaire des contrats de plan devrait se limiter compenser les
investissements quils prvoient .................................................................... 103
2. Le contrat de plan devra tre soumis pour avis une autorit indpendante
de rgulation des transports terrestres ............................................................. 104
a) Les insuffisances structurelles de la rgulation tatique des socits
concessionnaires dautoroutes ....................................................................... 104
b) Les formes dune nouvelle rgulation par une autorit indpendante ...... 106
3. Lensemble des investissements des contrats de plan devraient tre soumis
au mcanisme de larticle 7.5 (ou 7.4) du cahier des charges ........................ 108
C.

La limitation de la rente autoroutire dans lintrt du concdant ........ 111

1. La limitation de la rente par la fiscalit est contrainte par les dispositions du
contrat de concession........................................................................................ 111
2. Les deux moyens de limiter la rente autoroutire ....................................... 112
a) Lobligation de rinvestissement des bnfices ........................................ 112
b) La clause de partage des bnfices ............................................................ 113

II. Amliorer les conditions de la concurrence dans les appels doffres

des SCA ................................................................................................. 114
A.

Renforcer les obligations de publicit et de mise en concurrence ........... 114

1. Abaisser les seuils de publicit et de mise en concurrence ......................... 114
2. Imposer la publication dun avis de pr-information ................................. 115
3. Privilgier lappel doffres ouvert pour les marchs simples ...................... 115
4. Renforcer les obligations pesant sur COFIROUTE ................................... 116

B.

Renforcer le contrle des obligations de mise en concurrence ................ 117

6

1. Le contrle par les SCA elles-mmes et les groupes auxquels elles

appartiennent .................................................................................................... 117
2. Le contrle par les Commissions consultatives des marchs ...................... 117
3. Donner la Commission nationale des marchs la comptence de saisir le
juge administratif dun appel doffres dont elle estimerait la lgalit douteuse
........................................................................................................................... 118

III. Rquilibrer le Plan de relance autoroutier en faveur du concdant et

des usagers............................................................................................. 120
A. Un plan de relance autoroutier principalement dict par le soutien
lactivit du secteur des travaux publics ........................................................... 120
1. Un plan de relance centr sur des oprations de construction et
dlargissement impliquant galement le transfert de certaines sections non
concdes aux SCA ........................................................................................... 121
2. Un Plan de soutien au secteur des travaux publics ..................................... 123
B.

Le prcdent du Paquet vert ................................................................ 123

1. Le Paquet vert autoroutier...................................................................... 124
2. Le rapport dexcution du Paquet vert fait apparatre une rentabilit
suprieure aux prvisions ................................................................................. 125

C.

Analyse concurrentielle du plan de relance .............................................. 126

1. Lattribution de concessions autoroutires sans mise en concurrence ...... 127
2. Une compensation reposant sur des hypothses incertaines ...................... 128
3. Une compensation par lallongement de la dure des concessions ............ 130
4. Lobjectif dattribuer 55 % des travaux des entreprises non lies, non
formalis et non sanctionn, est dune porte incertaine ............................... 131

D. Conclusion : dfavorable en ltat la concurrence comme lintrt du

concdant et des usagers, le Plan de relance doit tre rquilibr .................. 131
1. Un plan de relance dfavorable lintrt du concdant et des usagers ... 131
2. Un plan de relance contraire aux gains attendus de la concurrence pour le
march ............................................................................................................ 132
3. Un plan de relance rquilibrer ................................................................ 133
CONCLUSION ....................................................................................................................................... 134
ANNEXE 1. TABLEAU DES RECOMMANDATIONS ..................................................................... 137
ANNEXE 2. CHIFFRE DAFFAIRES ................................................................................................. 138
ANNEXE 3. COMPARAISON AVEC LES AUTRES SECTEURS .................................................. 139
ANNEXE 4 : LES SCA HISTORIQUES ET LES GROUPES
AUXQUELS ELLES
APPARTIENNENT ................................................................................................................................ 140
ANNEXE 5 : COMPARAISONS EUROPENNES..143
ANNEXES 6. VOLUTION DES EFFECTIFS MOYENS ................................................................ 144
ANNEXE 7. IMMOBILISATIONS NETTES, DOTATIONS AUX AMORTISSEMENTS ET
INVESTISSEMENTS TOTAUX NETS ............................................................................................... 145

ANNEXE 8. MONTANT DES DIVIDENDES (PAR EXERCICE) ................................................... 146

ANNEXE 9. COMPARAISON DES TUDES PRVISIONNELLES DES SCA RELATIVES
LENDETTEMENT NET ...................................................................................................................... 147
ANNEXE 10. COFIROUTE .................................................................................................................. 148
ANNEXE 11. PROCDURES INSTITUES PAR LES SCA POUR LES MARCHS DUN
MONTANT INFRIEUR AUX SEUILS DE MISE EN CONCURRENCE ..................................... 152
ANNEXE 12. DURE DES CONCESSIONS AUTOROUTIRES .................................................. 154

INTRODUCTION
1.

Par lettre en date du 27 novembre 2013, enregistre sous le numro 13/0088A, la

commission des Finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire de
lAssemble nationale a saisi lAutorit de la concurrence dune demande davis portant
sur la situation de la concurrence dans le secteur des autoroutes. Cette saisine sinscrit dans
le cadre de larticle L. 462-1 du code de commerce, lequel dispose que lAutorit de la
concurrence peut tre consulte par les commissions parlementaires sur les propositions
de loi ainsi que sur toute question concernant la concurrence .

2.

Plus prcisment, la commission des Finances de lAssemble nationale demande

lAutorit de dresser le bilan de la mise en uvre des recommandations quelle avait
formules dans son avis n 05-A-22 du 2 dcembre 2005 sur les problmes de concurrence
pouvant rsulter de la privatisation des autoroutes [], danalyser les hausses tarifaires
revendiques par les socits concessionnaires dautoroutes ainsi que les charges incluses
dans leurs contrats et de vrifier si la capacit des mcanismes de contrle actuels visant
garantir les intrts du concdant et des usagers est prserve .

3.

Le rseau autoroutier franais a t construit et demeure exploit sous le rgime de la

concession. Si le cadre juridique est rest inchang depuis la loi du 18 avril 1955 portant
statut des autoroutes, ce secteur a connu un bouleversement majeur avec la privatisation,
en 2006, des six socits dconomie mixte concessionnaires dautoroutes (SEMCA)
historiques que sont ASF et sa filiale ESCOTA, APRR et sa filiale AREA et, enfin,
SANEF et sa filiale SAPN. Dsormais, toutes les socits concessionnaires dautoroutes
sont des socits prives, lexception des deux socits tunnelires (Autoroutes et tunnel
du Mont-Blanc et la Socit franaise du tunnel routier de Frjus). En outre, avec
COFIROUTE (qui a toujours t une socit prive), cinq des sept socits
concessionnaires dautoroutes historiques appartiennent aujourdhui aux groupes de
travaux publics Vinci et Eiffage.

4.

Ce bouleversement du secteur prsente, du point de vue de la concurrence, trois enjeux qui

seront successivement examins :
- la rgulation, par ltat, des socits concessionnaires historiques dont le
monopole gographique se caractrise par une rentabilit exceptionnelle rsultant,
notamment, dune augmentation continue du tarif des pages ;
- la prservation de la concurrence sur les marchs de travaux passs par les SCA
historiques , maintenant quelles ont perdu leur statut de pouvoir adjudicateur et
quelles appartiennent, pour cinq dentre elles, des groupes de travaux publics
disposant de filiales mme de raliser ces travaux ;
- enfin, ces deux enjeux structurels dcoulant de la privatisation des SCA sajoute
un enjeu conjoncturel li la mise en uvre du Plan de relance autoroutier. En
contrepartie de 3,6 milliards deuros dinvestissements sur linfrastructure
autoroutire, les concessions des sept SCA historiques seraient prolonges, sans
mise en concurrence, jusqu six annes supplmentaires.

5.

En revanche, lAutorit considre quil ne lui appartient pas de rouvrir le dbat sur les
conditions de la privatisation des SCA en 2006 ni de nourrir celui sur lopportunit dune
renationalisation de celles-ci qui a t rcemment relanc.
9

SECTION 1 : LE SECTEUR DES AUTOROUTES

6.

Les autoroutes sont, en France, exploites sous le rgime de la concession et ce, depuis la
loi du 18 avril 1955 portant statut gnral des autoroutes (I). Toutefois, si la proprit des
autoroutes reste publique, leur exploitation, longtemps confie des socits dconomie
mixte (SEM) majoritairement dtenues par ltat, est dsormais, depuis la privatisation
desdites SEM en 2006, entre les mains de groupes privs (III). Le secteur des autoroutes
en France se caractrise aujourdhui, lexception des nouvelles concessions (IV) par une
rentabilit importante et en progression rgulire (II), comparable celle des autres
concessionnaires europens (V).

I.

Le cadre juridique et financier

7.

Le rseau autoroutier franais est essentiellement fond sur le principe de la concession de

la construction et de lexploitation des autoroutes, autorise par larticle L. 122-4 du code
de la voirie routire qui a repris les dispositions de la loi du 18 avril 1955.

8.

La concession autoroutire est un contrat de dlgation de service public, par lequel ltat,
autorit concdante, confie pour une dure dfinie (35 ans lorigine) et sur la base dun
cahier des charges, un oprateur conomique (le concessionnaire) la construction,
lentretien, lexploitation dune infrastructure autoroutire ou dun ouvrage dart, en
contrepartie de la perception dun droit dutilisation de cette infrastructure (le page)
acquitt par les usagers. Celui-ci est affect la couverture des charges de construction,
dexploitation dentretien et dextension de ces infrastructures, ainsi qu la rmunration
et lamortissement des capitaux investis par le concessionnaire.

9.

Linvestissement autoroutier a, pendant plusieurs dcennies, repos sur quatre principes

qui, conjugus, ont permis la construction, lexploitation et lamlioration dun rseau
autoroutier dense et de qualit, quasiment sans faire appel aux ressources publiques :
-

laffectation au financement de nouvelles sections dautoroutes, quelle quen soit la

rentabilit, des flux de trsorerie issus de lexploitation des sections existantes, plus
rentables voire dj amorties, lexclusion de toute rmunration des capitaux
investis (pratique dite de ladossement), au besoin couple avec lallongement de la
dure de la concession existante ;

corollaire de ladossement, lattribution de gr gr, sans mise en concurrence, des

concessions dune mme zone gographique un unique concessionnaire ;
formellement, il ne sagissait dailleurs pas dune nouvelle concession mais de la
modification par avenant de la liste des concessions comprises dans une concession
globale attribue chaque socit autoroutire ;

le recours systmatique lendettement, faute dun autofinancement suffisant, le

remboursement des emprunts tant gag sur des hypothses de croissance long
terme des recettes des pages ;

lindiffrence aux rsultats financiers court terme, permise par une drogation
comptable qui autorisait les socits concessionnaires dautoroutes immobiliser
en charges diffres les pertes rsultant du paiement des frais financiers,
lesquelles ne venaient donc pas en diminution des capitaux propres.
10

10.

Seules les concessions des socits dconomie mixte dont le capital tait
majoritairement dtenu par ltat taient autorises par la loi. Ont ainsi t cres cinq
socits dconomie mixte concessionnaires dautoroutes (SEMCA) : la Socit de
l'autoroute Estrel - Cte d'Azur, Alpes (ESCOTA) en 1956, la socit Autoroutes du Sud
de la France (ASF) en 1957, la socit Autoroutes Paris-Rhin-Rhne (APRR) en 1961, la
Socit des Autoroutes Paris-Normandie (SAPN) et la Socit des Autoroutes du Nord et
de l'Est de la France (SANEF) en 1963. celles-ci se sont ajoutes deux SEM charges
des tunnels du Mont-Blanc et du Frjus.

11.

Toutefois, dans les annes 70, ltat a autoris lattribution de concessions dautoroutes
quatre socits capitaux privs : la Compagnie Financire et Industrielle des Autoroutes
(COFIROUTE), la Socit des Autoroutes Rhne-Alpes (AREA), la Socit de l'Autoroute
de la Cte Basque (ACOBA) et la Socit des Autoroutes Paris - Est Lorraine (APEL).
Ce fut un chec. Incapables de faire face leurs engagements aprs le premier choc
ptrolier, elles ont toutes t rachetes par les SEMCA, lexception de COFIROUTE,
inaugurant ainsi une nouvelle forme dadossement de socits concessionnaires en
difficult dautres qui ne ltaient pas.

12.

En 1994, la dcision du gouvernement d'acclrer la ralisation du schma directeur

autoroutier a rendu ncessaire l'adaptation de la structure des SEMCA, ainsi que la
redfinition de leurs relations avec l'tat. Deux objectifs taient poursuivis :
assurer la solidit et la solidarit financire des SEMCA par la cration de trois
ples rgionaux via la filialisation de certaines socits. Ainsi, ESCOTA est devenue
une filiale d'ASF, la SAPN une filiale de la SANEF et AREA une filiale d'APRR ;
cest une nouvelle forme de ladossement indiqu supra puisque les nouvelles
filiales, en difficult, ont t apportes des SEMCA en bonne sant qui, en retour,
ont d contribuer leur recapitalisation ;
instaurer des relations contractuelles entre l'tat et les SEMCA. Des contrats de
plan, conclus pour une dure de cinq ans entre l'tat et les socits concessionnaires,
formalisent les engagements de chacune des parties en matire de travaux et
d'investissements, de politique tarifaire, d'objectifs financiers, d'indicateurs de
gestion, de politique sociale et d'emploi, de service l'usager, de qualit
architecturale des ouvrages et d'insertion dans l'environnement.

13.

Les premiers contrats de plan ont t conclus pour la priode 1995-1999, les derniers en
janvier 2014 (APRR et AREA). Les prochains seront signs en 2015.

14.

Lensemble de ces principes lexception dun seul (le financement par endettement des
investissements) a t remis en cause partir de la fin des annes 1990.

15.

Le rgime de l'adossement a pris fin en 2001 la suite dun avis du Conseil d'tat du
16 septembre 1999. Celui-ci a estim quil tait contraire aux rgles applicables
l'attribution des concessions, telles quelles dcoulent en particulier de la loi n 93-122 du
29 janvier 1993 (dite loi Sapin) et de la directive n 93/37/CEE du 14 juin 1993 (dite
directive travaux ). En effet, ce rgime de ladossement ne permettait pas davoir une
concurrence quitable entre les candidats pour les nouvelles concessions autoroutires,
tant donn quil avantageait les concessionnaires existants qui pouvaient sappuyer sur
les flux financiers gnrs par leurs concessions au dtriment des nouveaux entrants.

16.

Dsormais, les nouvelles sections autoroutires ne sont plus concdes de gr gr mais

lissue dune mise en concurrence et font lobjet dun contrat de concession spcifique.
Quant lquilibre financier, qui ne peut plus rsulter de ladossement, il doit tre assur
par les recettes dexploitation, compltes le cas chant par le versement dune
11

subvention dquilibre au concessionnaire. La fin de ladossement a galement t celle de

la facilit qui avait conduit des allocations de ressources discutables pour financer des
autoroutes non rentables, lesquelles entranaient un endettement croissant des SEMCA.
17.

Par ailleurs, lordonnance du 28 mars 2001 a adapt le rgime juridique et financier des
SEMCA au droit commun, notamment par la suppression des engagements de reprise de
passif par l'tat, la suppression du rgime des charges diffres et l'alignement de leurs
pratiques comptables sur le droit commun.

18.

En contrepartie, afin dassurer leur quilibre financier, lordonnance a prorog la dure des
concessions qui prendront fin entre 2027 et 2033 (voire annexe 12). Cet allongement a en
effet permis aux SEMCA damliorer leur rsultat, en rduisant les dotations annuelles aux
amortissements, ainsi que leurs fonds propres, la nouvelle dure de concession ayant t
utilise pour recalculer rtroactivement lesdits amortissements et inscrire en fonds propres
la diffrence avec les amortissements dj passs.

19.

Cette adaptation faite, ltat a pu se sparer de 49 % du capital des ASF en 2002 par le
biais dune introduction en Bourse. De mme a-t-il partiellement privatis la SANEF et
APRR en 2004. Puis, en juin 2005, ltat a pris la dcision dacclrer le processus de
privatisation de diffrentes SEMCA afin de financer son dsendettement. Trois groupes
taient concerns APRR, SANEF et ASF, qui ont t entirement privatiss en 2006.

20.

La vente des SEMCA des groupes privs a naturellement remis au premier plan la
question de la rentabilit des socits concessionnaires dautoroutes et, avec elle, la
rmunration des capitaux investis par les actionnaires et le versement de dividendes.

21.

Par consquent, aujourdhui, trois des quatre principes qui ont lorigine guid
linvestissement autoroutier ont t remis en cause et le cadre juridique profondment
transform. Le seul restant en vigueur est le recours lendettement pour le financement
des investissements autoroutiers.

22.

Il convient de prciser que le rseau autoroutier reste la proprit de ltat puisque la

totalit des routes ouvertes la circulation automobile relve du domaine public. Seules les
socits concessionnaires ont t privatises. De plus, les relations entre ltat et les
nouvelles socits concessionnaires dautoroutes sont toujours encadres par un cahier des
charges et un contrat de plan. Enfin, lissue de la priode de concession, ltat pourra, sil
le souhaite, assurer lui-mme lexploitation des autoroutes.

23.

Ltat gre directement plus de 2 500 kilomtres dautoroutes. Il sagit des autoroutes
urbaines (par exemple le priphrique parisien) et de certaines autoroutes interurbaines.
Les usagers y accdent sans payer de page et leur entretien est assur par ltat.

II.

24.

Un secteur caractris par une rentabilit trs leve malgr

une augmentation limite du trafic autoroutier

Le secteur des concessions autoroutires prsente la particularit dtre oligopolistique,

concentr autour dun nombre trs limit de grandes entreprises. Cette forte concentration
sexplique par les capitaux considrables ncessaires pour raliser les autoroutes et les
entretenir ainsi que, plus rcemment, par la privatisation en 2006 des six SEMCA, toutes
rachetes par trois groupes : Vinci, Eiffage et Abertis.
12

25.

Ce secteur est aujourdhui compos de 19 socits concessionnaires 1 dont 11 sont

dtenues par les sept socits concessionnaires que lon peut qualifier d historiques :
SANEF/SAPN, dtenues majoritairement par le groupe Abertis, APRR/AREA, dtenues
majoritairement par le groupe Eiffage, ASF/ESCOTA et COFIROUTE dtenues 100 %
par le groupe Vinci. Ces sept SCA historiques reprsentent 92 % du chiffre daffaires
total ralis sur le march des concessions, le reste tant ralis par de nouvelles
concessions, attribues aprs mise en concurrence partir de 2001 et de taille bien plus
rduite que les prcdentes.

26.

LAutorit a fait le choix, considrant la part que reprsentent les sept socits
concessionnaires historiques , de centrer lanalyse du secteur sur celles-ci, sans
sinterdire dans la prsentation globale quelle fait de ce dernier de mettre en vidence
leurs points communs comme leurs diffrences. Seront ainsi analyss successivement le
chiffre daffaires des SA et les facteurs dvolution de celui-ci (A) puis leur rentabilit.
Celle-ci, particulirement leve, sintgre dans le modle conomique particulier des
concessions autoroutires (B).

A.

27.

DES CHIFFRES DAFFAIRES CROISSANTS MALGR LA PROGRESSION LIMITE DE

LA CIRCULATION SUR AUTOROUTES ET LE FAIBLE NIVEAU DE MISES EN SERVICE

Le chiffre daffaires de lensemble des SCA, y compris les nouvelles concessions, est en
progression constante (1), celle-ci sexpliquant, pour lessentiel, par la hausse continue du
tarif des pages (2).
1. UN CHIFFRE DAFFAIRES EN CONSTANTE PROGRESSION

28.

Le chiffre daffaires des 19 socits concessionnaires dautoroutes est en constante

progression. Sur la base des donnes de lAFSA (disponibles partir de 2007), lAutorit a
synthtis dans lannexe 2 lvolution du chiffre daffaires de lensemble des socits
concessionnaires dautoroutes. Il apparat que celui-ci est pass de 7 386 8 877 millions
deuros entre 2007 et 2013 (+ 20 %).

29.

Sagissant du chiffre daffaires des seules socits concessionnaires historiques , hors

nouvelles concessions et concessions publiques tunnelires , lAutorit sest appuye
sur les comptes consolids de celles-ci depuis 2004 :
Variation de
2004 2013

Variation de
2006 2013

Entit

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

en
MEUR

en %

en
MEUR

en %

APRR/AREA

1 513

1 571

1 670

1 803

1 834

1 860

1 940

2 022

2 039

2 099

586

39 %

429

26 %

ASF/ESCOTA

2 390

2 474

2 625

2 811

2 895

2 967

3 074

3 170

3 192

3 308

918

38 %

683

26 %

COFIROUTE

862

889

966

1 039

1 077

1 111

1 150

1 202

1 209

1 241

379

44 %

276

29 %

SANEF/SAPN

1 056

1 152

1 225

1 334

1 368

1 391

1 452

1 489

1 495

1 553

497

47 %

328

27 %

Total

5 821

6 086

6 486

6 987

7 173

7 329

7 615

7 883

7 934

8 202

2 381

41 %

1 715

26 %

Source : comptes consolids 2004-2013

Parmi ces 19 socits concessionnaires dautoroutes, seules deux sont encore publiques : Autoroutes et
tunnel du Mont-Blanc (ATBM) et la Socit franaise du tunnel routier de Frjus (SFTRF).

13

30.

Les SCA historiques ont donc toutes enregistr une augmentation continue de leur
chiffre daffaires depuis 2004. En particulier, la crise financire de 2008 et 2009 sest
traduite par un simple ralentissement du rythme de cette augmentation et non par une
baisse du chiffre daffaires. Entre 2004 et 2013, la hausse de celui-ci stablit 41 % et
26 % entre 2006 et 2013.
2. LES TROIS FACTEURS EXPLIQUANT LA HAUSSE DES CHIFFRES DAFFAIRES DES SCA

31.

Comme pour toute entreprise, le chiffre daffaires des SCA volue selon le volume et le
prix du service propos. Dans leur cas, le volume correspond au trafic, qui a constamment
progress, mme si le rythme est aujourdhui moins rapide que par le pass (a), en raison
principalement de la crise financire mais aussi de la diminution des mises en service de
nouvelles concessions autoroutires (b). Par consquent, la forte augmentation du chiffre
daffaires des SCA historiques sexplique surtout par laugmentation, elle aussi
continue et trs rapide, du tarif des pages depuis 2004 (c).
a) La progression du trafic

32.

De 2007 2013, selon les donnes de lAFSA, le nombre de kilomtres parcourus sur les
autoroutes (en millions de vhicules par kilomtre, tous vhicules confondus) est pass de
82 070 85 433 kms, soit une augmentation de 4 % (0,7 % par an en moyenne). Cette
progression limite, qui contraste fortement avec laugmentation passe de la circulation
sur autoroute (plus de 2-3% par an en moyenne sur longue priode), sexplique
essentiellement par la crise financire, la hausse du prix des carburants et les changements
de comportements visant optimiser la logistique des transports routiers de marchandises.

33.

Il convient toutefois de distinguer le trafic des poids lourds de celui des vhicules lgers.
Sagissant du premier, plus fortement dpendant de lactivit conomique, il a diminu de
9,4 % de 2007 2013, particulirement aprs 2008 et la crise financire qui a entran une
baisse brutale du transport routier de marchandises. Quant au trafic des vhicules lgers
lui-mme, il a connu une progression de 7 % au cours de cette mme priode.

34.

Le tableau suivant retrace le nombre de kilomtres concds ainsi que le nombre de

vhicules par kilomtre pour les SCA historiques :

14

35.

Dune manire gnrale, si le rythme daugmentation du trafic autoroutier a diminu par

rapport aux annes passes depuis la crise, en particulier pour les poids lourds, il convient
de souligner que la dure trs longue des concessions autoroutires est de nature limiter
limpact dune ventuelle baisse du trafic. En effet, si la crise financire a pu, pendant
quelques mois ou quelques annes, dprimer le trafic autoroutier, il apparat que celui-ci,
dans le pass, est toujours reparti la hausse sans, dailleurs, remettre en cause la
croissance tendancielle du chiffre daffaires des SCA historiques (voir supra 29). En
2013, aprs une baisse gnrale lanne prcdente (- 1,8 %), le trafic des poids lourds
sest stabilis et le trafic des vhicules lgers a repris sa progression (+ 0,7 %)
b) Les mises en service de nouvelles sections autoroutires

36.

Le rseau autoroutier franais concd est aujourdhui mature. Dune longueur de

9 048 kms en 2013, il na augment que de 7 % depuis 2007 (8 427 kms).

37.

Le tableau prsent supra (34) montre lvolution du nombre de kilomtres concds

pour les trois groupes de SCA historiques depuis 2007. On observe que la longueur
totale de leur rseau na augment que de 2 %. Par consquent, cest essentiellement sur
les nouvelles concessions qua port leffort de construction de sections autoroutires
supplmentaires.
c) Laugmentation des tarifs des pages

38.

Si la forte augmentation du chiffre daffaires des socits concessionnaires historiques

ne peut sexpliquer ni par laugmentation du trafic, ni par celle des mises en service de
nouvelles sections autoroutires, cest quelle dcoule essentiellement de laugmentation
du tarif des pages.

39.

Comme le rcent rapport de la Cour des comptes sur les relations entre ltat et les socits
concessionnaires (juillet 2013) la mis en vidence, les tarifs des pages augmentent bien
plus vite que linflation depuis 2004 et ce, quelle que soit lanne concerne, comme le
montre le graphique suivant (pour les SCA historiques ).

15

40.

Le tableau suivant retrace la hausse moyenne sur dix ans, par SCA, du tarif des pages
pour les vhicules de classe 1 (vhicules lgers) :
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

ASF

2,65 %

2,04 %

2,25 %

2,00 %

2,45 %

3,12 %

0,83 %

2,47 %

2,42 %

2,24 %

ESCOTA

2,15 %

2,04 %

2,24 %

1,81 %

2,53 %

3,19 %

0,89 %

2,49 %

2,05 %

1,74 %

APRR

2,37 %

2,56 %

2,47 %

0,91 %

2,47 %

1,89 %

0,50 %

2,12 %

2,58 %

1,94 %

AREA

1,53 %

1,44 %

1,64 %

0,75 %

1,64 %

1,89 %

0,49 %

2,08 %

2,55 %

1,94 %

SANEF

1,89 %

1,77 %

2,05 %

0,96 %

3,32 %

1,89 %

0,00 %

1,89 %

2,31 %

1,71 %

SAPN

2,53 %

2,39 %

2,74 %

1,68 %

4,32 %

3,30 %

0,00 %

2,48 %

3,02 %

2,29 %

COFIROUTE

1,61 %

1,61 %

1,61 %

0,91 %

1,94 %

2,71 %

0,40 %

2,07 %

2,53 %

1,92 %

1,79 %

1,67 %

1,91 %

1,07 %

1,92 %

2,70 %

-0,22 %

1,52 %

2,25 %

1,69 %

Inflation

Source: Annexe 9 du rapport du Ministre de lcologie, du Dveloppement Durable et de lnergie

41.

On remarque par ailleurs que ce sont les SCA du groupe Vinci, en particulier ASF et
ESCOTA, ainsi que SAPN qui ont enregistr les plus fortes hausses.

42.

LAutorit a donc plus particulirement analys, partir de leurs comptes consolids,

lvolution du chiffre daffaires dASF et ESCOTA en distinguant la part que chacun des
trois facteurs mis en vidence supra reprsente dans lvolution de celui-ci depuis 2004.
Pour ces deux SCA, il apparat clairement que cette hausse rsulte essentiellement de la
hausse des tarifs des pages, surtout depuis 2008 et le ralentissement de la progression du
trafic conscutif la crise financire puis conomique :
Donnes en millions deuros
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

VINCI - ASF/ESCOTA

2 389

2 474

2 625

2 811

2 895

2 967

3 074

3 170

3 192

3 308

dont Recettes de pages

2 343

2 427

2 572

2 753

2 823

2 900

3 006

3 103

3 120

3 227

dont Installations commerciales

32

31

39

43

40

40

44

44

44

52

dont fibres et Pylnes

14

16

14

16

32

27

24

24

28

29

2008
var vs
2007

2005 va
r vs
2004

2006 va
r vs
2005

2007 va
r vs
2006

VINCI - ASF/ESCOTA

3,6 %

6,1 %

7,1 %

3,0 %

2,5 %

3,6 %

3,1 %

0,7 %

3,6 %

dont Recettes de pages

3,6 %

6,0 %

7,0 %

2,5 %

2,7 %

3,7 %

3,2 %

0,5 %

3,4 %

-1,9 %

23,3 %

10,4 %

-5,9 %

-0,2 %

10,5 %

-1,4 %

0,9 %

18,2 %

8,3 %

-7,7 %

7,6 %

105,2 %

-14,5 %

-12,1 %

-1,7 %

17,4 %

5,1 %

2005 va
r vs
2004

2006 va
r vs
2005

2007 va
r vs
2006

2008
var vs
2007

2009
var vs
2008

2010
var vs
2009

Variation Recettes de pages en %

3,6 %

6,0 %

7,0 %

2,5 %

2,7 %

3,7 %

3,2 %

0,5 %

3,4 %

Trafic Rseau

1,1 %

2,2 %

3,2 %

-1,3 %

1,3 %

2,0 %

0,5 %

-1,5 %

1,4 %

0,4 %

0,1 %

0,2 %

3,4 %

3,8 %

3,6 %

1,4 %

1,7 %

2,7 %

2,0 %

2,0 %

dont Installations commerciales

dont fibres et Pylnes

Mise en service
Tarifs et remises

2,5 %

2009
var vs
2008

2010
var vs
2009

2011
var vs
2010

2011
var vs
2010

2012
var vs
2011

2012
var vs
2011

Source : Rapports annuels sur les comptes consolids du groupe ASF/ESCOTA (exercices 2004 2013)

16

2013
var vs
2012

2013
var vs
2012

43.

Ces tableaux mettent clairement en vidence que lorsque le trafic baisse, comme cest le
cas en 2008 et en 2012, la hausse du tarif des pages permet ASF/ESCOTA de
compenser limpact de cette baisse sur le chiffre daffaires (notamment les recettes des
pages qui en constituent lessentiel), lequel continue progresser.

44.

Toutefois, ce constat, parce quil sappuie sur lanalyse des hausses moyennes des tarifs
des pages, ne donne pas une vision fidle des hausses effectivement subies par les
consommateurs comme de limpact de la hausse du tarif des pages sur le chiffre
daffaires. En effet, jusqu une priode rcente, les SCA ont mis en uvre une pratique
tarifaire dite de foisonnement consistant moduler cette augmentation moyenne afin
dappliquer des hausses de tarif plus leves sur les sections les plus empruntes par les
usagers. Formellement, laugmentation du tarif des pages fixe par le concdant tait
respecte mais cette pratique du foisonnement leur a permis de faire crotre le chiffre
daffaires annuel au-del de ce qui rsulterait dune application uniforme de la hausse
annuelle des tarifs. Toutefois, selon le ministre des transports, le foisonnement aurait
progressivement disparu partir de 2007 2.

45.

Lune des consquences de cette augmentation moins forte du trafic par rapport au tarif
des pages pour lusager est une hausse continue du prix pay par kilomtre parcouru sur
les autoroutes, comme le montre le graphique suivant (en euros) :

i
46.

Il convient de souligner que si la progression du trafic autoroutier a pu, dans la priode

rcente, ralentir, voire diminuer pour les poids lourds, ce nest pas la suite de
laugmentation continue des tarifs mais cause de facteurs extrieurs la tarification. Dans
une note de prsentation aux investisseurs du 11 octobre 2010, Vinci-autoroutes montre en
effet que, sagissant des vhicules lgers, cest principalement la dmographie et
lvolution du niveau de vie (avec une lasticit gale ou suprieure 1), qui dterminent
lvolution du trafic autoroutier, alors que le prix des pages a une lasticit ngative de
seulement 0,3, tout comme le prix des carburants. Pour les poids lourds, le trafic est
essentiellement corrl au PIB des produits manufacturs en France et dans les pays
limitrophes (+1,1), le niveau des pages ne jouant qu hauteur de 0,3. Le secteur des
autoroutes se caractrise donc par une faible sensibilit de la demande au prix.

Sagissant de COFIROUTE, il convient toutefois de signaler que la suppression du foisonnement a t

accepte uniquement pour les annes 2011-2014 en contrepartie dune hausse tarifaire reprsentant
234 millions deuros sur la dure totale de la concession.

17

B.

47.

LE MODLE CONOMIQUE DES CONCESSIONS AUTOROUTIRES

LAutorit a fait le choix dasseoir son analyse sur les comptes consolids
dASF/ESCOTA, de COFIROUTE 3, dAPRR/AREA et de SANEF/SAPN. En effet,
comme lont confirm les SCA dans le cadre de linstruction de lavis, ce sont ces comptes
consolids en normes IFRS qui donnent limage la plus fidle de lactivit de concession
autoroutire et facilitent les comparaisons entre SCA comme les comparaisons
internationales 4. Les SCA et les groupes auxquels elles appartiennent nutilisent par
ailleurs que ces comptes consolids dans leurs relations avec les investisseurs. Cette
analyse met en vidence la rentabilit des SCA qui, si elle est trs suprieure celle que
connaissent les autres secteurs conomiques (1) est nanmoins cohrente dans son principe
avec le modle conomique des concessions autoroutires (2).
1. DES TAUX DE MARGES LEVS

48.

Lensemble des SCA historiques se rvlent trs rentables. En 2013, elles affichaient
ainsi des taux dexcdent brut dexploitation (EBE ou EBITDA), de rsultat dexploitation
et de rsultat net sur chiffre daffaires oscillant respectivement entre 65 % et 72 %, 44 % et
51 % et 20 % et 24 %. Sur la priode analyse, qui couvre les exercices 2004 2013, ils
ont mme progress lgrement ( lexception de COFIROUTE).
a) Lexcdent brut dexploitation (EBE)

49.

Lexcdent brut dexploitation est le solde entre les produits d'exploitation et les charges
d'exploitation consommes pour obtenir ces produits. Le tableau suivant retrace lvolution
du ratio EBE/chiffre daffaires de 2004 2013 pour les SCA historiques :

50.

Le ratio EBE/CA de SANEF/AREA est rest relativement stable sur la priode 2004-013
hauteur de 64/65 % alors que ce mme ratio pour APRR/AREA, ASF/ESCOTA et
COFIROUTE a connu une hausse constante pour atteindre plus de 70 % en 2013, signe
que le chiffre daffaires a progress plus vite que les charges sur cette priode.
3

Bien quappartenant, comme ASF et ESCOTA, au groupe Vinci, COFIROUTE ne consolide pas ses
comptes avec celles-ci mais tablit ses propres comptes consolids.
4
La comparaison avec les comptes sociaux ne montre dailleurs pas de diffrences significatives.

18

51.

La comparaison du ratio EBE/CA des SCA avec celui des autres secteurs dactivit montre
que son niveau est exceptionnel (voir annexe 3). Plus prcisment, parce que cinq SCA sur
les sept SCA historiques appartiennent des groupes de travaux publics, lAutorit a
calcul les ratios EBE/CA des groupes Vinci et Eiffage. Ceux-ci, concessions autoroutires
incluses, sest tabli respectivement 14,3 % et 14,7 % en 2013.
b) Le rsultat dexploitation

52.

Contrairement lEBE, le rsultat dexploitation tient compte des dotations et reprises sur
amortissements des actifs immobiliss et provisions ainsi que des autres produits et charges
dexploitation. Le rapport du rsultat dexploitation sur le chiffre daffaires permet de
calculer la marge dexploitation (ou oprationnelle) de lentreprise. Le graphique suivant
retrace lvolution de celle-ci pour les SCA historiques .

53.

En 2013, la marge dexploitation stablit 44 % pour SANEF/SAPN, 49 % pour

ASF/ESCOTA, 50 % pour APRR/AREA et 51 % pour COFIROUTE. Trs leve, cette
marge est en outre croissante sur la priode 2004 2013 pour lensemble des SCA sauf
pour COFIROUTE. En effet, linverse des autres SCA pour lesquelles elles sont stables,
voire en baisse, cette socit a connu ainsi quASF/ESCOTA dans une moindre mesure
une hausse de 63 % des dotations aux amortissements (voir infra 141), consquence dune
augmentation des actifs immobiliss, c'est--dire des investissements. Toutefois, mme en
baisse, sa marge reste la plus leve des SCA historiques .

54.

Comme pour le ratio prcdent, la comparaison de ce ratio avec celui des autres secteurs
conomiques met en vidence son niveau exceptionnel (voir annexe 3). Plus prcisment,
dpassant 44 % et pouvant atteindre 51 % (en 2013), ce ratio est trs suprieur ceux des
groupes Vinci et Eiffage. Pour ces derniers, celui-ci stablit, concessions autoroutires
incluses, respectivement 9,3 % et 8,8 % en 2013.
c) Le rsultat net

55.

En intgrant le rsultat financier, le rsultat exceptionnel et limpt sur les socits, on

passe du rsultat dexploitation au rsultat net. Le ratio rsultat net sur chiffre daffaires est
la marge nette. Le graphique suivant montre lvolution de ce ratio depuis 2004 :
19

56.

Sagissant de la marge nette, on observe ainsi un rapprochement entre celle de

COFIROUTE et celle les autres SCA. Alors que la premire avait une marge nette bien
plus leve que ces dernires en 2004, dsormais, lensemble des SCA historiques ont
une marge nette comprise entre 20 et 24 %, consquence dun effet de ciseau : les SCA
privatises ont vu leur rentabilit fortement progresser (en particulier celle dAPRR/AREA
et de SANEF/SAPN qui a doubl sur cette priode) et COFIROUTE a vu la sienne baisser
pour les mmes raisons que celles indiques supra : laugmentation de son actif net
immobilis, consquence des nouveaux investissements, a entran une forte hausse des
dotations aux amortissements et, par consquent, une baisse de son rsultat net.

57.

Comme pour les ratios prcdents, ce ratio est trs suprieur ceux des groupes Vinci et
Eiffage. Pour ces derniers, celui-ci stablit, concessions autoroutires incluses,
respectivement 5,1 % et 2,3 % en 2013.

58.

Ces caractristiques des concessions autoroutires expliquent lintrt que les SCA ont pu
reprsenter pour des groupes comme Vinci et Eiffage, historiquement actifs dans un
secteur des travaux publics caractris par des cycles, des marges trs faibles et peu
dintensit capitalistique. Ces groupes ont trouv dans les concessions autoroutires des
caractristiques exactement inverses, savoir une activit largement indiffrente aux
cycles conomiques, des marges leves mais ncessitant des capitaux considrables, que
ce soit pour construire les autoroutes ou les entretenir. La diversification de ces deux
groupes vers les concessions autoroutires prsentait donc un intrt majeur. On observe
dailleurs une trs forte augmentation de leur marge conscutivement lacquisition des
SCA. La marge oprationnelle est ainsi passe pour Vinci de 6-7% en 2004-2005 9,7 %
en 2006 et pour Eiffage de 3,7 4,7 % en 2004 -2005 8,7 % en 2006.
2. LE MODLE CONOMIQUE DES CONCESSIONS AUTOROUTIRES

59.

Lanalyse de la rentabilit des SCA na de sens que si elle tient compte de lactivit ellemme de construction et dexploitation dautoroutes. En effet, linverse dune activit
conomique classique , celle-ci sexerce dans le temps long dune concession, c'est-dire sur plusieurs dizaines dannes, et obit donc un schma financier spcifique.

20

60.

En effet, la construction dune autoroute exige des investissements considrables, lesquels

ne peuvent tre et nont t financs que par lemprunt. Par consquent, pendant une
premire priode, le concessionnaire est fortement dficitaire (sous rserve des spcificits
comptables ventuelles voir infra) et ce nest que pendant une deuxime priode que les
pertes, diminuant progressivement, se transforment en bnfices mesure que le rseau
autoroutier samortit, que les dpenses de construction se rduisent et que les tarifs des
pages augmentent, sajoutant la progression naturelle du trafic. Par consquent, une fois
revenues lquilibre et jusqu la fin de la concession, les concessionnaires vont gnrer
des profits de plus en plus importants, profits ncessaires tant pour rembourser la dette et
que pour rmunrer le capital investi.

61.

Par ailleurs, lune des particularits de lactivit de concession dautoroutes, rappel par
Vinci (voir supra 46) est que l'volution du trafic autoroutier est corrle a des variables
sur lesquelles les SCA nont aucune influence : la croissance du PIB (en particulier des
produits manufacturs), la dmographie, le prix des carburants... Par consquent, la hausse
du trafic et celle du chiffre daffaires qui en dcoule ne rsultent pas ou peu de leurs
dcisions. Elles tombent du ciel , quoi quelles fassent (sous rserve dun entretien
satisfaisant de linfrastructure, par ailleurs exig et contrl par le concdant), sans quune
telle hausse du trafic entrane une hausse quivalente des cots variables. Le chiffre
daffaires des SCA ne reprsente donc moins le produit de la vente dun service que le
cumul des redevances verses par les usagers pour lutilisation des autoroutes 5.

62.

Le modle conomique simplifi des concessions dautoroutes peut donc tre prsent de
la manire suivante, faisant apparatre, lissue dune priode de perte de 25/30 ans, un
retour lquilibre marquant le commencement dune priode de rentabilit croissante :

Rsultats

Bnfices

1 an

25ans/30 ans

Pertes

63.

50 ans/60 ans
Dure de vie de la concession

Il convient toutefois de prciser que le schma de financement des concessions

autoroutires franaises diffrait de celui-ci. En effet, celles-ci ont bnfici, jusqu la
rforme mise en uvre par lordonnance du 28 mars 2001, du rgime dit des charges
diffres . Les SEMCA pouvaient en effet diffrer la prise en compte des charges
correspondant, d'une part, aux amortissements des infrastructures dits de caducit et,
d'autre part, aux charges financires lies la construction. Ainsi, la part de ces charges
5

Dans son arrt du 13 mai 1977 Cofiroute, le Conseil dtat a dailleurs jug qu'un page autoroutier, tant
peru dans le but de rembourser ou rmunrer les capitaux investis dans la construction et d'assurer l'entretien
et l'exploitation de l'autoroute, doit tre analys comme une rmunration pour service rendu.

21

non couverte par les produits d'une anne donne tait comptabilise l'actif du bilan dans
un compte de charges diffres. Par consquent, tant que ces charges ntaient pas
rsorbes, les SEMCA naffichaient pas des pertes mais un compte de rsultat lquilibre,
excluant par ailleurs toute rmunration de lactionnaire (ltat).
64.

Lorsque ce rgime a t supprim, la dure des concessions des SEMCA a t

considrablement rallonge (entre 12 et 15 ans) afin de leur permettre de rsorber le stock
des charges diffres, lequel slevait 40 milliards de francs (soit 6,1 milliards deuros).
Les amortissements ayant t recalculs rtroactivement et tals jusqu la fin des
concessions, les SCA ont pu, pour la premire fois au titre de lexercice 2000, afficher un
bnfice (349 millions deuros au total). Elles ont alors vers un dividende ltat :
152 millions deuros, dont 110 millions deuros pour ASF/ESCOTA.

65.

Si la rentabilit dune concession autoroutire doit sapprcier sur toute sa dure, il nen
reste pas moins quen 2006, le rseau autoroutier franais tait largement mature, comme
le montre la trs faible progression du nombre de mises en service enregistres depuis lors
(voir supra 37). De plus, cest seulement quelques annes auparavant, en 2000, que les
SCA sont devenus rentables et, pour la premire fois, ont pu distribuer des dividendes.
Enfin, considrant le modle conomique des concessions autoroutires, cette rentabilit
tait voue crotre jusqu la fin des concessions.

66.

Cest ainsi que depuis cette poque, le bnfice des SCA a fortement progress, en
particulier celui dASF/ESCOTA qui stablit dsormais, en 2013, 744 millions deuros,
soit un niveau presque deux fois suprieur celui de 2005 (436 millions deuros) et prs de
sept fois suprieur son premier bnfice en 2000. Cette volution se retrouve pour
lensemble des SCA lexception de COFIROUTE, pour les raisons indiques supra.

i
67.

Par consquent, ltat a privatis les SCA au moment mme o leur rentabilit a
commenc crotre fortement jusqu atteindre les niveaux actuels. Cest ainsi que, depuis
la privatisation, soit en seulement 7 annes (2006-2013), fortes de ces rsultats nets, les
dividendes verss par les seules SCA privatises se sont levs, dividendes exceptionnels
inclus, 14,9 milliards deuros (voir annexe 8),

68.

Par consquent, si la rentabilit des SCA sinscrit dans le schma normal des concessions
autoroutires, le niveau exceptionnel de celles-ci, quel que soit le ratio retenu, devra faire
lobjet dune analyse plus approfondie afin de vrifier sil est bien ncessaire pour garantir

22

la continuit de lactivit de service public assortie dune rmunration raisonnable des

capitaux investis. Cette analyse est lobjet de la section 2.

III.

Les socits concessionnaires dautoroutes historiques et

les groupes auxquels elles appartiennent

69.

Aprs avoir prsent le secteur des autoroutes concdes et ses particularits, lAutorit a
analys, partir de leurs comptes consolids, les sept SCA historiques qui, ensemble,
reprsentent 92 % du chiffre daffaires du secteur. Ces SCA appartiennent trois groupes :
Vinci et Eiffage, qui sont des groupes diversifis, et Abertis, groupe espagnol spcialis
dans lexploitation dautoroutes. Lanalyse des SCA doit donc sintgrer une analyse
plus globale de ces groupes et de la place quelles occupent au sein de ceux-ci. Or, pour
tous ces groupes, il apparat que lactivit des concessions autoroutires franaises, si elle
reprsente une faible part de leur chiffre daffaires, constitue une part considrable de leur
marge et de leur rsultat net.

70.

Cette analyse fait lobjet de lannexe 4 au prsent avis.

IV.

Les nouvelles socits dautoroutes

71.

Les nouvelles socits dautoroutes sont dans une situation trs particulire par rapport aux
socits concessionnaires historiques . En effet, cres aprs la fin de ladossement et
attribues aprs mise en concurrence, elles sont de taille trs rduite et toutes, actuellement,
enregistrent des pertes. Mme si leur rsultat dexploitation est positif, ce dernier ne
permet pas de couvrir leurs charges financires.

72.

Lannexe 2 synthtise, pour ces nouvelles socits concessionnaires, les donnes chiffres
de lASFA de 2007 2013 tout en prcisant les liens ventuels avec lune des socits
concessionnaires historiques .

V.
73.

Les comparaisons lchelle europenne

Le rseau des autoroutes concdes europen est exploit par des socits dont le capital
peut tre public, priv ou mixte. Gographiquement, il est :
-

dominante publique, avec quasi-gratuit de circulation, dans les pays dEurope du

Nord, ainsi quen Autriche, en Allemagne et dans les pays dEurope de lEst ;

et en majorit priv et page, dans les pays dEurope du Sud comme lItalie,
lEspagne et le Portugal, ainsi quen France.

23

74.

Par consquent, les seules comparaisons pertinentes sont celles avec les pays de lEurope
du sud. Cest ainsi que la rentabilit, les taux de marge et le taux dendettement net issus
des comptes consolids groupe des socits concessionnaires dautoroutes dAtlantia
Autostrade en Italie, dAbertis en Espagne et de Brisa Auto-estradas au Portugal prsentent
des niveaux levs et similaires ceux constats dans le cas des SCA historiques
franaises. Toutefois, une analyse en terme de ratio Endettement net/EBITDA montre de
substantielles diffrences. En effet, un ratio suprieur 5 6 caractrise une entreprise
excessivement endette. ce titre, les concessionnaires italiens et espagnols, avec des
ratios respectivement de 5,51 et 5,98 en 2013, peuvent tre jugs comme trop endetts.
linverse, lensemble des concessionnaires franais prsentent des ratios infrieurs, voire
trs infrieurs 5 (voir infra 157).

75.

Cette diffrence entre les SCA franaises et leurs homologues europennes en termes
dendettement, parce que la dette est au cur du schma conomique de la concession
autoroutire (voir supra), explique pour une large part pourquoi la crise financire les a
affectes bien plus svrement en Grce, au Portugal et en Espagne. Dans ce dernier pays,
les concessions dautoroutes, toutes prives, ont t pour la plupart cres dans les annes
90 et ne sont exploites que depuis le dbut des annes 2000. Encore en dbut de cycle,
elles taient trs endettes, en perte et donc particulirement sensibles un choc
conjoncturel aussi violent que la crise financire. Certaines dentre elles se trouvent
aujourdhui dans une situation critique, en faillite pour huit ou dans une situation proche de
la faillite pour deux autres. Cest pourquoi un plan de sauvetage a t mis en uvre par
ltat espagnol, bien quaucune garantie formelle de ltat nait t souscrite lors de la
cession des concessions.

76.

En revanche, mme en Espagne, lorsque la premire priode du schma conomique de la

concession est acheve, comme pour les SCA dAbertis, cres la mme poque que les
SCA historiques franaises, la crise financire na pas eu dimpact rel sur le chiffre
daffaires et la rentabilit 7. Cest aussi pour cette raison quelle nen a pas eu sur les SCA
franaises. Anciennes, moins endettes, disposant dun vaste rseau, les SCA franaises
ont en effet vu leur chiffre daffaires et leur rentabilit se maintenir, tout comme le trafic
qui, lexception du trafic poids lourds, a poursuivi sa progression. Il convient de
souligner, sur ce point, que contrairement lEspagne, les SCA franaises bnficient de la
position centrale de la France en Europe et dune dmographie plus dynamique, autant de
facteurs nourrissant laugmentation du trafic autoroutier.

77.

Lannexe 5 au prsent avis synthtise les donnes de lAssociation Europenne des

concessionnaires dautoroutes et douvrages page (ASECAP) relatives aux socits
concessionnaires dautoroutes en Europe.

Le ratio Endettement net / Excdent brut d'exploitation exprime en nombre d'annes d'excdent brut
d'exploitation, la capacit de l'entreprise rembourser son endettement au moyen de son excdent brut
d'exploitation. Sauf exception, un ratio suprieur 5 annes traduirait un endettement trop important au
regard de la cration de richesse de l'entreprise. Dfinition du Vernimmen.
7
Abertis est ne en 2003 de la fusion d'Aurea et dAcesas Infraestructuras. Ces deux socits
concessionnaires ont t cres respectivement en 1967 et en 1971.

24

SECTION 2 : LA RENTABILIT EXCEPTIONNELLE DES

CONCESSIONNAIRES DAUTOROUTES HISTORIQUES

SOCITS

78.

LAutorit a fait le choix de distinguer entre les sept SCA historiques et les autres.
Dans cette section comme dans la prcdente, elle concentrera son analyse sur les
premires.

79.

La caractristique premire dune concession de service public est le transfert du risque de

lactivit du concdant au concessionnaire. Selon la formule classique, ce dernier assume
lexploitation ses risques et prils. Cest ainsi que, dans le cas des autoroutes, les SCA
supportent seules le risque dune baisse du trafic ainsi que ses consquences ventuelles
sur leur chiffre daffaires et leur rentabilit.

80.

En conomie (comme en gestion de patrimoine), la relation est trs troite entre la

rentabilit d'un investissement et son niveau de risque. En effet, c'est en fonction du risque
de celui-ci que les cranciers et les actionnaires vont dterminer le taux de rentabilit qu'ils
vont exiger sparment sur les dettes et les capitaux propres de lentreprise. Trs
logiquement, plus un investissement est risqu, et plus un taux de rentabilit lev sera
justifi, et inversement, moins il est risqu, et plus le taux de rentabilit sera faible. Un taux
de rentabilit lev pour un risque faible est caractristique dune rente.

81.

Or, comme lAutorit le dmontrera dans cette section, les concessions autoroutires ne
prsentent pas un profil de risque si lev quil justifie les taux de rentabilit exceptionnels
qui sont ceux des SCA aujourdhui. En effet, lactivit de gestion dune infrastructure
autoroutire est un monopole et ce titre, bnficie dune demande captive dont il a t
dmontr dans la premire section quelle a une lasticit prix faible. supposer mme
que le trafic diminue en raison de facteurs dpressifs externes la tarification que sont la
croissance conomique ou le prix des carburants, les recettes des SCA sont largement
soutenues par des tarifs qui sont vous augmenter (I). De plus, les charges auxquelles
elles doivent faire face sont parfaitement matrises et prvisibles, en particulier les
charges courantes qui progressent moins vite que le chiffre daffaires (II). Enfin, sil est
vrai que leur dette est trs lourde, il apparat que celle-ci est en pratique parfaitement
soutenable et gre dans lintrt des actionnaires auxquels sont verss des dividendes
considrables (III).

I.

82.

Lactivit des SCA, peu risque en elle-mme, leur procure

des recettes dont la croissance long terme est quasiment
garantie

Si le march pour obtenir lexploitation des autoroutes est, dun point de vue conomique,
oligopolistique, il sanalyse une fois les concessions attribues comme une juxtaposition de
marchs prenant la forme de monopoles gographiquement limits, dautant plus protgs
que la substituabilit entre les diffrents modes de transport est trs partielle (A). De plus,
ces monopoles, bien que rguls par ltat, bnficient de tarifs qui, rglementairement,
sont vous augmenter jusqu la fin de la concession (B). Par consquent, malgr le
risque de baisse du trafic, largement thorique, lactivit des SCA apparat comme
particulirement sre et la progression du chiffre daffaires quasiment assure long
terme, sauf crise conomique majeure entranant un effondrement du trafic.
25

A.

LES TRAJETS PAR AUTOROUTE SONT UN MONOPOLE

83.

Sur le march des autoroutes concdes se rencontrent loffre et la demande dune

prestation de services qui est la mise disposition dune liaison routire sre et rapide dun
point un autre. La demande est celle des automobilistes et des poids lourds et loffre celle
des socits concessionnaires dautoroutes, le prix sur ce march tant naturellement le
page. Or, comme la soulign le Conseil de la concurrence dans son avis du
2 dcembre 2005 prcit, compte tenu des spcificits du trajet par autoroute, non
seulement par rapport au trajet par la route classique mais aussi par rapport au trajet
effectu au moyen dun autre mode transport, quil sagisse de transport de personnes ou
de transport de marchandises, il est trs probable que dans de nombreux cas, chaque
parcours autoroutier constitue un march distinct au sens du droit de la concurrence .

84.

En effet, compar au trajet par le train ou par lavion, il est vident que le trajet par
autoroute est gnralement moins coteux (surtout sil est fait plusieurs et/ou avec
beaucoup de bagages), plus direct (car il est inutile de se rendre une gare ou un aroport)
et enfin plus souple (sans horaires de dpart imposs mais avec la possibilit de sarrter en
chemin). Comme lAutorit la rcemment soulign dans son avis n 14-A-05 du 27 fvrier
2014 relatif au fonctionnement concurrentiel du march du transport interrgional rgulier
par autocar, sagissant des transports de personnes, lexistence dune concurrence entre
les modes collectifs terrestres semble donc loin dtre avre, les risques de report de la
clientle des services ferroviaires vers le mode routier ltant encore moins . La mme
analyse semble valable, a fortiori, sagissant de la substituabilit entre une offre de
transport individuel par route et une offre de transport collectif par le train ou lavion.

85.

Quant au transport routier de marchandises, comme lexplique un rapport du Conseil

danalyse conomique 8, lessor du transport routier tient ensuite sa fiabilit leve, de
lordre de 98 %, au trs faible taux de rupture de charge et sa trs grande souplesse. Il
est facile daffrter quelques camions supplmentaires, de les faire circuler de jour comme
de nuit alors que les trains de fret ne circulent pratiquement que la nuit. En effet, de jour,
du fait de leur faible vitesse, les trains de fret sont confronts aux trains express rgionaux
en dbut et en fin de journe. En outre, la route est la seule possibilit pour assurer la
distribution finale de ses produits. Enfin, nous ne considrons pas que les autoroutes
soient satures ou que les conditions de circulation se dgradent. La route a absorb le
trafic supplmentaire sans aucune contrainte et avec une fiabilit absolue . Sur ce point,
lanalyse faite par lAutorit dans sa dcision n 12-D-25 du 18 dcembre 2012 relative
des pratiques mises en uvre dans le secteur du transport ferroviaire de marchandises a
permis de dmontrer la faible substituabilit entre transport ferroviaire et transport routier
de marchandises.

86.

Lanalyse est en revanche plus complexe sagissant de la substituabilit entre les trajets par
autoroutes et les trajets par la route classique. Dune manire gnrale, les autoroutes sont
beaucoup plus sres que les routes classiques. Ainsi, en 2010, il y avait 5,25 fois moins de
probabilit dtre expos un accident mortel sur une autoroute que sur une route
dpartementale, et 6,6 fois moins que sur une nationale. Les trajets sont galement bien
plus rapides sur les autoroutes considrant labsence de signalisations ou douvrages
interrompant ou ralentissant la circulation (stops, feux de croisement, ronds-points) ainsi
que le contournement systmatique des villes. Comme lexplique le Conseil danalyse
conomique, lautoroute est plus rapide (vitesse moyenne suprieure denviron 70 %),
plus sre (quatre fois moins daccidents au kilomtre), plus fiable (davantage de garantie
8

Infrastructures de transport, mobilit et croissance, 2007.

26

sur le temps de trajet) et plus confortable que les routes traditionnelles. Comme le TGV,
elle est un mode de dplacement nouveau. La preuve que lautoroute apporte un service
diffrent se vrifie dans le fait que les usagers sont prts payer deux fois plus cher pour
lemprunter : sur une autoroute franaise le montant des pages est en effet comparable au
montant des impts spcifiques sur les carburants . Le fait que les automobilistes soient
prts payer (cher) pour ce service dmontre que lexistence de routes gratuites ne
constitue pas, en tant que telle et pour la plupart des utilisateurs, une alternative aux
autoroutes. Dailleurs, comme il a t dmontr supra, la hausse ininterrompue des tarifs
des pages na pas entran de diminution du trafic des vhicules lgers sur les autoroutes.
87.

Cette analyse a par la suite t reprise par la Cour des comptes qui, dans son rapport public
de 2008, relevait que les autoroutes sont des services publics. Leurs concessions
bnficient dun quasi-monopole naturel dans la mesure o, mme sil existe toujours ou
presque des trajets alternatifs gratuits, lavantage quelles procurent est tel que le volume
de trafic, sauf peut-tre dans le cas des poids lourds, est peu sensible aux hausses
annuelles de prix . Toutefois, si les poids lourds voient un avantage utiliser les routes
nationales plutt que les autoroutes, lesquelles seraient donc partiellement substituables
pour eux, la perte de temps tant compens par un gain financier, il est probable que cet
avantage disparaisse trs prochainement. En effet, une fois que lcotaxe (ou, dsormais, le
page de transit poids lourds) aura rendu les routes nationales payantes, les poids lourds
retourneront trs probablement sur les autoroutes compte tenu de leurs avantages en termes
de scurit et de rapidit 9. Dans ces conditions, la substituabilit (partielle) entre routes
nationales et autoroutes pourrait tre remise en cause.

88.

En conclusion, lAutorit raffirme ce que le Conseil avait dmontr dans son avis prcit :
pour la majeure partie des usages, la substituabilit entre un parcours autoroutier et un
autre parcours autoroutier, ou un autre mode de dplacement pour rejoindre deux mmes
points, est insuffisante pour considrer que le parcours autoroutier en cause et les autres
possibilits de dplacement constituent un seul march . Par consquent, considrant la
trs partielle substituabilit des autoroutes et des autres modes de transport, y compris les
routes classiques, le plus souvent le concessionnaire dune autoroute page est en
situation de monopole lgard des usagers monopole qui, comme le rappelle un rapport
parlementaire, est temporellement et spatialement limit 10.

B.

DES TARIFS DE PAGES GARANTIS

1. LES RGLES DE FIXATION DES TARIFS DES PAGES

89.

Les pages constituent la quasi-totalit des ressources des SCA 11. Aux termes de
larticle L. 122-4 du code de la voirie publique, ils visent assurer la couverture totale ou
partielle des dpenses de toute nature lies la construction, l'exploitation, l'entretien,
l'amnagement ou l'extension de l'infrastructure ainsi que, dans le cas des dlgations de
missions du service public autoroutier, la rmunration et l'amortissement des capitaux
investis par le dlgataire.
9

Le rapport de la Cour des comptes estimait ainsi que lentre en vigueur de lcotaxe au 1er janvier 2014
allait entraner un surcrot de recettes de 450 millions deuros pour les SCA.
10
Rapport dinformation de M. Herv Mariton, au nom de la commission des Finances de lAssemble
nationale sur la valorisation du patrimoine autoroutier, juin 2005.
11
Les autres ressources, parmi lesquelles le produit des installations commerciales ou encore la location de
fibres optiques et de pylnes sont marginales.

27

90.

Les rgles applicables la fixation des pages autoroutiers dcoulent du dcret n 95-81 du
24 janvier 1995 et diffrent selon quun contrat de plan a t sign ou non avec la SCA :
en labsence dun contrat de plan, les tarifs des pages sont fixs par arrt conjoint
du ministre charg de lconomie et du ministre charg de lquipement, aprs
consultation de la socit concessionnaire concerne et conformment au cahier des
charges. La hausse minimale laquelle celle-ci a droit est de 70 % de linflation,
mesure par lindice des prix la consommation hors tabac. Elle doit couvrir les
charges normales des socits concessionnaires dautoroutes ;
lorsquun contrat de plan a t sign avec ltat, les tarifs des pages sont fixs par
la socit concessionnaire selon des modalits dfinies par ce contrat. En pratique,
lentreprise bnficie dune hausse garantie plus avantageuse (80 ou 85 % de
linflation) laquelle sajoute une hausse supplmentaire correspondant la
compensation des investissements mis la charge des SCA par le concdant dans le
cadre du contrat de plan.

91.

Comme lensemble des SCA ont sign un contrat de plan avec ltat, lexception de la
SAPN 12, les hausses des tarifs des pages se sont tablies comme suit :
Contrat de plan 1re priode

Contrat de plan 2me priode

APRR

Contrat de plan 2004-2008 : 2,367 % pour 2004, 85 %i +

0,845 % pour 2005-2008

Contrat de plan 2009-2013 : 85 %i + 0,50 % pour 20092013

AREA

Contrat de plan 2004-2008 : 1,542 % pour 2004, 80 %i +

0,11 % pour 2005-2008

Contrat de plan 2009-2013 : 85 %i + 0,50 % pour 20092013

ASF

Contrat de plan 2007-2011 : 85 %i + 1,0925 % en 2007,

85 %i + 0,2 % pour 2008-2011

Contrat de plan 2012-2016 : 70 %i + 0,675 % pour

2012, 85%i + 0,8 % pour 2013-2016

ESCOTA

Contrat de plan 2007-2011 : 85 %i +0,9 % pour 2007-2011

Contrat de plan 2012-2016 : 85 %i en 2012, 85%i +

0,30 % pour 2013-2016

SANEF

Contrat de plan 2004-2008 : 1,887 % pour 2004, 80 %i +

0,455 % pour 2005-2008

Contrat de plan 2010-2014 : 80 %i + 0,35 % pour 20102014

SAPN

Contrat de plan 2004-2008 : 2,53 % en 2004, i + 0,74 %

pour 2005-2008

Contrat de plan 2004-2008 : i + 0,6 % pour 2009-2013

COFIROUTE

Contrat de plan 2004-2008 : 85 %i + 0,41 % en 2009,

70 %i + 0,41 % en 2010, 70 %i pour 2011

Contrat de plan 2010-2014 : 70 %i + 0,41 % en 2010,

85 %i + 0,48 % pour 2011-2014

Source : contrats de plan

92.

Dans les derniers contrats de plan (2014-2018) signs avec APRR et AREA le
1er fvrier 2014, la loi tarifaire est plus mesure puisquelle stablit, pour la premire
85 % de linflation + 0,37 % et, pour la deuxime, 85 % de linflation + 0,41 %.

93.

Ces modalits ne sappliquent quau tarif des pages de la classe 1, cest--dire les
vhicules lgers. Les tarifs des pages des autres classes de vhicules, en particulier les
poids lourds, sont fixs par application dun coefficient de majoration variable selon les
socits, qui explique que les poids lourds paient, dune manire gnrale, un tarif plus
lev que les vhicules lgers.

94.

Les proportions de la hausse des tarifs pour 2013 lies, dune part, linflation et, dautre
part, la compensation des investissements prvus par les contrats de plan, sont prsentes
dans le tableau suivant. Entre 20 et 35 % de cette hausse est ainsi due ces derniers :

12

La SAPN a toutefois bnfici jusquen 2013, en application du contrat de plan 2004-2008 et malgr
labsence dun nouveau contrat de plan, dune loi tarifaire trs avantageuse puisquelle sest tablie
[inflation + 0,6 %]

28

SCA

Contrat de Plan

Hausse lie
l'inflation

Part de la
hausse/Hausse
globale

Hausse lie aux

Investissements
compenss

Part de la
hausse/Hausse
globale

Hausse globale au 1er fvrier

2013

(1)

(1)/(3)

(2)

(2)/(3)

(3) = (1) + (2)

Cofiroute

CP 2010-2014

1,44 %

75,01 %

0,48 %

24,99 %

1,92 %

ASF

CP 2012-2016

1,44 %

64,44 %

0,80 %

35,56 %

2,24 %

ESCOTA

CP 2012-2016

1,44 %

82,76 %

0,30 %

17,24 %

1,74 %

AREA

CP 2009-2013

1,44 %

74,23 %

0,50 %

25,77 %

1,94 %

APRR

CP 2009-2013

1,44 %

74,23 %

0,50 %

25,77 %

1,94 %

SANEF

CP 2010-2014

1,36 %

79,48 %

0,35 %

20,52 %

1,71 %

SAPN

CP 2004-2008

1,69 %

73,85 %

0,60 %

26,15 %

2,29 %

95.

De plus, comme le relve la Cour des comptes, lhypothse dune inflation ngative
navait pas t prise en compte lors de la rdaction des contrats de concession et des
contrats de plan. De fait, la rdaction du dcret n 95-81 relatif aux pages autoroutiers et
aux contrats de plan voque une majoration ou une hausse des tarifs, ce qui exclut toute
ide de baisse tarifaire . Cest ainsi que, mme lorsque linflation est ngative, comme
entre octobre 2008 et octobre 2009 (-0,22 %), elle na pas t intgre dans le calcul des
hausses tarifaires pour 2010, qui a retenu une inflation zro.

96.

En conclusion, dans le cadre juridique actuel, le tarif des pages est vou augmenter
jusqu la fin des concessions, dans une proportion minimale de 70 % de linflation (hors
tabac). Toutefois, laugmentation est quasi systmatiquement suprieure linflation
puisqu la hausse assise sur cette dernire sajoute celle dcoulant de la compensation des
investissements prvus par les contrats de plan.
2. DES PRVISIONS DE CROISSANCE JUSQU LA FIN DES CONCESSIONS

97.

LAutorit a demand aux SCA les comptes rendus dexcution de leur concession depuis
lanne 2004, lesquels incluent notamment une tude financire prvisionnelle de celle-ci
jusqu son chance. En effet, selon larticle 35 du cahier des charges, la socit
concessionnaire communique chaque anne une tude financire prvisionnelle portant
sur lquilibre comptable et financier de la concession et comprenant, pour la dure
restant courir de la concession un plan de financement, un compte de rsultat, un plan de
trsorerie, lvolution des fonds propres et de la dette [et] les soldes intermdiaires de
gestion et ratios financiers .

98.

Ces tudes prvisionnelles sont tablies partir dune srie dhypothses relatives
linflation, lindice des prix des travaux, au taux dimposition, lvolution du trafic des
vhicules lgers et des poids lourds, la loi tarifaire des contrats de plan, lvolution des
diffrents postes de charge, aux plans dinvestissements et la politique de financement.
Sur cette base, les donnes prvisionnelles prsentent une estimation de la situation
financire de la socit concessionnaire au terme de la concession.

99.

Dans ces tudes prvisionnelles, toutes les SCA sans exception prsentent une amlioration
de leurs principaux agrgats financiers :
-

le compte de rsultat prvisionnel prsente une hausse du chiffre daffaires et

des recettes de page, une hausse du rsultat dexploitation, une trs nette
amlioration du rsultat financier suite lapurement progressif de la dette
financire et, au final, une amlioration du rsultat net ;
29

le tableau de flux de trsorerie prsente, dune part, une augmentation des flux
de trsorerie gnre par lactivit, dautre part, une rduction des flux de
trsorerie lis aux investissements, cohrente avec une diminution des mises en
services, et enfin, une hausse des flux de trsorerie lis aux oprations de
financement, avec un dsendettement progressif jusqu la fin de la concession
et une hausse relative des dividendes verss aux actionnaires ;

les fonds propres et lendettement samliorent jusqu ce que la position de

trsorerie nette soit excdentaire ;

les principaux ratios (taux dendettement net, dettes financires/marge brute

dautofinancement, rsultat net sur chiffre daffaires, frais financiers sur
EBIDTA ou EBE, dettes financires sur EBITDA ou EBE, marge sur EBITDA
ou EBE) suivent la mme tendance.

100. Cette amlioration continue de la situation financire des SCA est cohrente avec le
schma conomique de la concession. En effet, depuis le dbut des annes 2000, les
dcennies dinvestissements sont acheves et dsormais, moins dune crise plus grave
encore que celle de 2008, leur rentabilit devrait crotre jusqu la fin de la concession.
101. Il convient toutefois de souligner que les tudes prvisionnelles des annes 2004 2006
prsentaient un scnario plus optimiste que celui envisag aujourdhui. Depuis la crise
financire de 2008-2009, les socits concessionnaires ont en effet adapt leurs hypothses
et en particulier, la plus importante : lvolution du trafic dans le sens dune progression
trs limite. Toutefois, mme si le trafic ne progresse que trs faiblement, voire pas du
tout, les recettes des SCA augmenteront toujours compte tenu de lvolution garantie de
leurs tarifs sur linflation, avec ou sans contrat de plan.
102. Cest sur ce point que lanalyse de lAutorit diverge de celle des SCA. Lors de
linstruction de lavis et nouveau en sance, elles ont toutes mis en avant le risque que
constituaient pour elles lvolution du trafic et les incertitudes lentourant. Cependant, si
lAutorit ne conteste pas que les SCA supportent thoriquement un risque li lvolution
du trafic, force est de constater que ce risque ne sest en pratique jamais ralis depuis un
demi-sicle. Mme les priodes de rcession rcentes, caractrises par une forte
diminution du trafic, notamment des poids lourds, nont pas entran une baisse du chiffre
daffaires des SCA, ne serait-ce que parce que le trafic des vhicules lgers, qui reprsente
70 % de leur chiffre daffaires, a continu progresser, tout comme le tarif des pages.
103. De plus, la dure trs longue des concessions autoroutires est de nature limiter limpact
dune ventuelle baisse du trafic. En effet, si la crise financire de 2008-2009 a pu, pendant
quelques mois ou quelques annes, dprimer le trafic autoroutier, il apparat que celui-ci,
dans le pass et encore en 2013, est toujours reparti la hausse.
104. Enfin, il est possible dimaginer une rcession encore plus forte, entranant un
effondrement du PIB et, avec lui, du trafic autoroutier. Toutefois, si une crise de cette
ampleur survenait, elle frapperait durement lensemble des entreprises franaises,
lesquelles sont loin davoir les mmes niveaux de rentabilit que les SCA.
105. En dfinitive, les SCA sont confrontes au mme risque majeur que les autres entreprises
mais, linverse de celles-ci, elles sont bien mieux protges contre les alas conomiques,
mme les plus graves, compte tenu de leur monopole, de laugmentation garantie des tarifs
des pages et dune lasticit prix faible de la demande. Si elles se doivent dtre rentables
afin dassurer leurs charges financires jusqu la fin de la concession (voir infra) elles ne
peuvent donc fonder sur le risque intrinsque leur activit la rentabilit exceptionnelle
dont elles bnficient.
30

II.

Des charges qui, globalement, progressent moins vite que le

chiffre daffaires et qui, sagissant des investissements, sont
partiellement compenses

106. Sur la base des comptes consolids des SCA et des informations qui leur ont t
directement demandes, lAutorit a analys la nature et le montant des charges que cellesci doivent assumer. Il apparat que celles-ci, quelles quelles soient, ont progress moins
vite que leur chiffre daffaires que ce soit sur priode 2004-2013 (+41 % au total) ou la
priode 2006-2013 (+26 % au total) (A). De plus, contrairement aux autres entreprises, une
partie de leurs investissements, ceux prvus par les contrats de plan, leur sont compenss
par une hausse supplmentaire du tarif des pages (B).

A.

DES CHARGES MATRISES QUI PROGRESSENT MOINS VITE QUE LE CHIFFRE

DAFFAIRES, VOIRE BAISSENT POUR CERTAINES DENTRE ELLES

107. LAutorit analysera, dans cette partie, les cinq principales charges des SCA en les
regroupant selon leur volution depuis 2006 entre :
-

les charges qui baissent : les charges externes et la charge de la dette (1) ;

les charges qui augmentent faiblement : les charges de personnel (2) ;

les charges qui augmentent au mme rythme que le chiffre daffaires : les
dotations aux amortissements et les impts et taxes (3).

1. LES CHARGES EXTERNES ET LA CHARGE DE LA DETTE ONT BAISS DEPUIS 2006

a) Les charges externes

108. Les charges externes regroupent les charges de maintenance, de lentretien et rparations
ainsi que les autres charges (non individualises). Le tableau suivant retrace, depuis 2004,
lvolution de ces charges :

31

109. On observe que ces charges nont progress que de 6 % entre 2004 et 2013. Une analyse
plus fine rvle quelles ont fortement augment les annes 2004 et 2005 si bien quentre
2006 et 2013, elles ont diminu de 7 %. Deux explications sont possibles entre lesquelles il
nappartient pas lAutorit de trancher dans le prsent avis :
-

une meilleure matrise, par les socits prives que sont devenues les SCA, de
leurs cots par rapport aux anciennes SEMCA ;

une diminution des sommes consacres lentretien, la maintenance et la

rparation du rseau autoroutier concd.

110. En 2013, les charges externes reprsentent 11 % du total des charges d'exploitation, 9 %
des charges totales hors impts sur les socits (IS) et 8 % des charges totales incluant l'IS.
b) La charge de la dette
111. Le cot de lendettement financier de lensemble des SCA a baiss de 10 % depuis 2006,
1030 millions deuros, comme le montre le tableau suivant:

i
112. Si le cot de lendettement net des SCA a diminu depuis 2006, le rythme de cette
diminution varie selon les SCA. Il est ainsi particulirement rapide pour SANEF/SAPN
(-42 %) qui se trouve par ailleurs tre la seule SCA dont la dette totale a diminu sur cette
priode (avec COFIROUTE). En effet, cette baisse gnrale des charges financires des
SCA est rapprocher dune dette totale qui, sur la mme priode, a augment (voir infra).
En dautres termes, malgr une augmentation de la dette des SCA, le cot de celle-ci a
baiss de 10 %, en lien avec une gestion active de leur dette par les SCA qui ont bnfici
plein de la baisse des taux dintrt des dernires annes. Certes, si les taux devaient
fortement augmenter au cours des prochaines annes, les charges financires pourraient
saccrotre, de mme que les contraintes de refinancement. Toutefois, ces risques
apparaissent limits, la fois parce que la dette des SCA elle-mme est peu risque (voir
infra), mais galement parce quune part importante de cette dette (8,793 milliards deuros
au 31 dcembre 2012) a t contracte via des emprunts long terme auprs de la Caisse
nationale des autoroutes.
113. En 2013, le cot de l'endettement financier des principales SCA reprsentent 19 % des
charges totales hors IS et 16 % des charges totales incluant l'IS.

32

2. LES CHARGES DE PERSONNEL ONT LGREMENT PROGRESS DEPUIS 2006 MALGR LA

BAISSE DES EFFECTIFS

114. Lanalyse de lvolution de leffectif total moyen par an et par socit concessionnaire
(hors intrimaires), toutes socits concessionnaires significatives confondues, montre que
celui-ci est pass de 16 709 en 2006 13 933 en 2013, soit une diminution de 17 %. Plus
prcisment, cest la baisse du nombre des employs/ouvriers (sans licenciement) qui
explique pour lessentiel cette volution, en lien avec lacclration de lautomatisation des
pages, comme le montre le tableau suivant.
APRR/AREA

SANEF/SAPN

ASF/ESCOTA

COFIROUTE

Cadres

-3 %

-3 %

-4 %

+ 38 %

Agents de maitrise

+8%

0%

+4%

+ 19 %

Employs/ouvriers

-32 %

-26 %

-41 %

-14 %

-12 %

-17 %

-22 %

-3 %

Effectifs hors intrimaires

Source : socits concessionnaires dautoroutes

115. Toutefois, bien que les effectifs aient globalement diminu, il apparat que les charges de
personnel ont progress, pour lensemble des SCA, de 11 % entre 2006 et 2013, comme le
montre le graphique suivant :

116. Cette hausse est trs variable selon les socits et selon les annes. En effet, ASF a
enregistr une forte hausse de ses dpenses de personnel jusquen 2008, date partir de
laquelle elles diminuent. Sur la priode 2006-2013, la hausse nest que de 4 % alors quelle
atteint 16 % si lon tient compte des annes 2004-2005. Ces mmes diffrences selon la
priode retenue se retrouvent dans toutes les SCA. De plus, on observe la trs forte hausse
des charges de personnel pour SANEF/SAPN. Celles-ci ont en effet augment de 39 %
entre 2006 et 2013. Interroges lors de linstruction de lavis, elles nont pu fournir
dautres explications sur cette hausse que des facteurs gnraux comme des hausses des
salaires, des primes et gratifications ainsi que des charges sociales.
117. Comme le chiffre daffaires des SCA a progress de 26 % sur cette priode 2006-2013, soit
plus que la progression des charges de personnel, la matrise de celles-ci a contribu
lamlioration de leur rentabilit. Aujourdhui, les charges de personnel ne reprsentent
quune part limite et en baisse des charges des SCA : 21 % du total des charges
d'exploitation, 17 % des charges totales hors IS et 14 % des charges totales incluant lIS.
33

118. Lannexe 6 au prsent avis prsente de manire dtaille le nombre et la rpartition des
personnels des SCA.
3. LES IMPTS ET TAXES AINSI QUE LES DOTATIONS AUX AMORTISSEMENTS ONT
PROGRESS AU MME RYTHME QUE LE CHIFFRE DAFFAIRES

a) Les impts et taxes

119. En 2013, les charges lies aux impts et taxes des principales SCA reprsentent 25 % du
total des charges d'exploitation, 20 % des charges totales hors impts sur les socits et
17 % des charges totales incluant limpt sur les socits. En valeur absolue, on observe
une croissance continue de ces charges qui nest que la consquence logique de
laugmentation constante du chiffre daffaires des SCA depuis 2004.

a
b) Les dotations aux amortissements
120. De 2004 2013, les dotations aux amortissements des immobilisations totales, toutes SCA
confondues, ont progress de 42 % (29 % de 2006 2013), comme le montre le tableau
suivant :

l
34

121. Bien que les variations entre ces deux agrgats semblent corrles, lanalyse par socit
prsente cependant des divergences. Alors que ASF/ESCOTA et COFIROUTE
enregistrent une augmentation continue de leurs dotations aux amortissements entre 2006
et 2013 (respectivement + 33 % et + 83 %), en lien avec laugmentation de leur actif net
immobilis (voir annexe 7), cest moins le cas pour APRR/AREA (+20 %) et surtout pour
SANEF/SAPN (+ 6 %). Lactif net immobilis retraant en pratique le montant des
investissements raliss, son volution rvle quASF/ESCOTA et COFIROUTE ont bien
plus investi sur linfrastructure autoroutire que SANEF/SAPN et APRR/AREA.
122. Les dotations aux amortissements sont calcules par investissement sur la dure de vie de
la concession. Par consquent, les dotations aux amortissements annuelles des
investissements anciens sont augmentes chaque anne des dotations aux amortissements
lies aux investissements nouveaux raliss. Si les investissements nouveaux sont
importants au cours dun exercice, ils impliquent des hausses de charges. Inversement,
lorsquil ny a pas ou presque pas de nouveaux investissements, mcaniquement, les
dotations aux amortissements restent stables dune anne lautre. La hausse de celles-ci
dans le graphique supra met donc en vidence les investissements des SCA sur
linfrastructure autoroutire.
123. En 2013, les charges lies aux dotations aux amortissements des principales SCA
reprsentent 39 % du total des charges d'exploitation, 31 % des charges totales hors impts
sur les socits et 26 % des charges totales incluant l'impt sur les socits.
124. Lannexe 7 synthtise, pour chaque SCA, les immobilisations nettes, les dotations aux
amortissements et les investissements totaux nets.
125. En conclusion, sur la priode 2006-2013, il apparat que les cinq principales charges pesant
sur lactivit des SCA ont baiss pour deux dentre elles (les charges externes et les
charges de la dette), lgrement progress pour une autre (les charges de personnel et ce,
malgr la baisse de 11 % de leurs effectifs) et, enfin, progress au mme rythme que le
chiffre daffaires pour les dotations aux amortissements et les impts et taxes. La matrise
de ces charges qui, dans lensemble progressent moins vite que le chiffre daffaires
explique, avec la progression de ce dernier, laugmentation de la rentabilit des SCA
constate sur cette priode.

B.

LES SCA BNFICIENT DE LA COMPENSATION DES INVESTISSEMENTS PRVUS

PAR LES CONTRATS DE PLAN

126. Le rapport prcit de la Cour des comptes a longuement analys les relations entre ltat et
les SCA. Il a relev une insuffisance de la rgulation tarifaire, due en particulier au fait que
les compensations des investissements supplmentaires prvus par les contrats de plan se
font lavantage des SCA, tant du point de vue de leur champ (1) que de leur montant (2).
Le travail danalyse ayant dj t fait par la Cour, lAutorit se bornera en prsenter les
principales conclusions, les complter le cas chant par ses propres constatations.

1. LES CONTRATS DE PLAN COMPENSENT DES INVESTISSEMENTS QUI, EN TOUTE LOGIQUE,

NE DEVRAIENT PAS TRE COMPENSS

127. Les investissements des SCA faisant lobjet dune compensation se distinguent entre :
35

des oprations de construction et de conservation du patrimoine (sections

nouvelles, largissements), regroupes sous le terme dinvestissements
complmentaires sur autoroutes en service (ICAS) ;

des oprations damlioration du rseau touchant la scurit et la qualit du

service rendu aux usagers, regroupes sous le terme dinvestissements
dexploitation sur autoroutes en service (IEAS).

128. En pratique, dans derniers contrats de plan, les investissements compenss slvent prs
de 1 300 millions deuros et se rpartissent comme suit :
(en millions deuros)
ASF
(2012-2016)

ESCOTA
(2012-2013)

COFIROUTE
(2010-2014)

APRR
(2009-2013)

AREA
(2009-2013)

SANEF
(2010-2014)

Total

350,6

108,0

212,6

325,2

132,1

165,8

1294,3

Source : contrats de plan

129. La compensation des ICAS, qui constituent des oprations lourdes et structurantes sur le
rseau autoroutier, ne pose pas de problme de principe. Toutefois, celle des IEAS ne peut
se justifier qu deux conditions rappeles par la Cour des comptes :
-

si le rapport entre lutilit de ces investissements pour lusager et la hausse des

tarifs quils entranent est positif ;

si ces investissements ne relvent pas des obligations contractuelles normales

du concessionnaire, telles quelles sont dfinies notamment larticle 13 du
cahier des charges.

130. Or, il apparat que le champ des investissements compenss nest pas dfini a priori, mais
ngoci au cas par cas, entre la Direction des infrastructures de transports (DIT) et les SCA
dans le cadre des contrats de plan. Ds lors, la liste des investissements est une variable de
la ngociation globale du contrat de plan dont la consquence est, comme la relev la
Cour, le caractre contestable de certains investissements inclus dans ce champ.
131. LAutorit relve en particulier un investissement qui, selon elle, naurait pas d tre
compens : il sagit du tlpage sans arrt (TSA), qui reprsente une part substantielle des
investissements compenss dans le cadre du Paquet vert comme des derniers contrats
de plan, comme lindique le tableau ci-dessous :
(en millions deuros)
Tlpage sans arrt

ASF

ESCOTA

COFIROUTE

APRR

AREA

SANEF

SAPN

Total

84,0

34,0

73,0

41,0

22,0

108,0

45,0

407,0

Source : DIT

132. Le TSA se justifie par une amlioration de la fluidit de la circulation aux barrires de
pages puisque lautomobiliste abonn nest plus contraint de sarrter mais peut continuer
rouler 30 km/h. Par consquent, il en rsulte une diminution des missions de CO2 qui
a justifi quune partie des dpenses relative au TSA ait t prise en charge en 2010 dans le
cadre du Paquet vert autoroutier dont lobjectif tait de verdir les autoroutes
franaises dans le cadre du plan de relance de lconomie en 2009 (voir infra).
133. Comme lindique le rapport annuel de Vinci Autoroute pour 2012, lorsque 100 000 poids
lourds vitent un arrt au page en empruntant la voie de tlpage 30 km/h, la
rduction des missions de CO2 correspondante est de plus de 80 tonnes . Par
consquent, tant donn quil y a 557 000 poids lourds abonns fin de 2012, il faut
considrer que 500 tonnes par an sont vites. Ce volume est rapporter aux 134 millions
36

de tonnes mis par les transports en France (en 2009). Si lobjectif est louable de vouloir
limiter les missions, ces investissements auraient peut-tre t plus efficaces ailleurs.
134. En outre, lAutorit sinterroge sur la ncessit de compenser des investissements de TSA
que les SCA auraient, selon toute probabilit, raliss delles-mmes. En effet, parce quil
amliore la fluidit du trafic, le TSA est de nature dissuader les automobilistes de sortir
trs en amont des grandes agglomrations afin dviter les bouchons aux ultimes barrires
de page. En les conservant plus longtemps sur les autoroutes, le TSA permet aux SCA
daugmenter les recettes des pages.
135. Enfin, lAutorit relve, avec la Cour des comptes, que ltat ne matrisant pas la politique
dabonnement des socits concessionnaires dautoroutes, celles-ci peuvent tre tentes,
mme si elles sen dfendent, dinclure dans le prix de labonnement une partie des frais
relatifs au dveloppement du tlpage.
2. DES MONTANTS DE COMPENSATION REPOSANT SUR UNE RENTABILIT LEVE DES
INVESTISSEMENTS CONCERNS

136. Comme lexplique la SANEF, ces investissements sanalysent juridiquement comme des
modifications des ouvrages prvus par le contrat de concession dorigine et il est normal,
conformment aux principes gnraux du droit des contrats administratifs, quils fassent
lobjet dune compensation tarifaire fixe dans le cadre de la politique contractuelle [].
Si ces investissements complmentaires ntaient pas compenss, les dcisions unilatrales
du concdant relatives aux diverses modifications de louvrage initial seraient finances
lintrieur du cadre tarifaire initial et leurs cots seraient alors supports intgralement
par le concessionnaire sans aucune perspective de recouvrement des cots auprs de
lusager de lautoroute, ce qui serait contraire au principe mme de la concession .
137. Le calcul de la compensation des investissements prvus dans les contrats de plan repose
en pratique sur trois facteurs qui, compte tenu de leur impact financier, font tous lobjet de
ngociations serres entre les SCA et la DIT :
-

le cot des investissements, c'est--dire le cot initial des travaux ainsi que les
cots dexploitation et de renouvellement induits par les investissements ;

les hypothses macroconomiques et financires, notamment les perspectives

de trafic, linflation ou encore les charges de personnel ;

le taux de rentabilit interne des investissements (TRI).

138. La Cour des comptes a longuement analys comment la ngociation des contrats de plan
tournait systmatiquement lavantage des SCA qui russissent obtenir de ltat bien
plus que ce quune rgulation efficace permettrait.
139. Sagissant du cot des investissements lui-mme, la Cour note quen raison de la
faiblesse des donnes relatives aux investissements autoroutiers , la DIT nest pas en
mesure dapporter la contradiction aux SCA, dautant que celles-ci sont trs rticentes
communiquer le montant rel des investissements raliss . Quant aux cots
dexploitation et de renouvellement, les contrats de plan ont repris le chiffrage des SCA,
sans quil soit possible dtablir [sils] ont t expertiss par les services de ltat .
140. De mme, les hypothses macroconomiques et financires retenues dans les contrats de
plan sont toutes favorables aux SCA. Il est en effet dans lintrt des SCA de minorer
autant que possible lvolution du trafic afin de diminuer leffet volume par rapport

37

leffet prix. Elles obtiennent ainsi une augmentation du tarif des pages plus importante
que si la croissance du trafic tait plus rapide. Ainsi, sagissant dAPRR, les hypothses
de trafic retenues, dont limpact est majeur dans lquilibre du modle, ont t fixes un
niveau trs bas, plus bas encore que ce qui avait t ngoci dans le cadre du Paquet
vert . Il sensuit que leffet volume a jou a plein et contribu augmenter le chiffre
daffaires dAPRR bien au-del de ce qui avait t estim dans le contrat de plan.
141. Enfin, le taux de rentabilit des investissements est lui aussi ngoci entre les SCA et la
DIT. Comme la relev la Cour des comptes, il stablit un niveau suprieur :
-

au cot moyen pondr du capital (WACC) qui a t estim 6,1 % +/- 0,7 %
par les experts mandats par la DIT pour lui fournir des hypothses
conomiques et financires dans le cadre de la ngociation des contrats de
plan ;

au taux de rfrence du secteur retenu lors des ngociations (post privatisation)

des contrats de plan ASF et ESCOTA en 2007 et lors de la ngociation du 12me
avenant de COFIROUTE, fix 6,7 % ;

au taux figurant dans la note dinformation vise par lAMF en septembre 2010
dans le cadre de loffre publique de retrait suivi dun retrait obligatoire faite par
Eiffarie aux actionnaires dAPRR, tel quvalu par la Socit gnrale
Corporate Investment Banking (6,8 %) et lexpert indpendant mandat par
APRR (6,59 %);

au taux ngoci dans le cadre du deuxime cycle de ngociation du Paquet

vert (6,44 % pour ASF, COFIROUTE et ESCOTA et 6,39 % pour SANEF et
SAPN).

142. Le tableau suivant rcapitule les taux de rentabilit retenus dans les contrats de plan :
COFIROUTE
Taux de rentabilit

8,28 %

ESCOTA

ASF

SANEF

AREA

APRR

8,25 %

8,22 %

7,21 %

7,05 %

8,08 %

Source : Cour des comptes

143. Par consquent, sous rserve dun risque trafic qui, ainsi quil a t dmontr, est quasiinexistant, les SCA se voient garantir, pour les investissements prvus par les contrats de
plan, un taux de rentabilit schelonnant de 7,05 % 8,28 %, soit des taux trs suprieurs
au benchmark fait par la Cour des comptes.
144. En conclusion de cette analyse des charges des SCA, il apparat clairement que :
-

le rseau autoroutier franais est dsormais mature. Ne psent donc plus sur les
SCA que des charges rcurrentes et largement prvisibles dentretien, lesquelles
sont parfaitement matrises puisquelles ont baiss de 6 % depuis 2006. La
charge de la dette a elle aussi baiss de 10 % sur la mme priode. Quant aux
charges de personnel, elles ont progress moins vite que le chiffre daffaires
(+11 %). Seules les dotations aux amortissements (et les impts et taxes) ont
augment autant que celui-ci, mais sans dpasser toutefois le rythme
daugmentation du chiffre daffaires (sauf, pour les impts et taxes, en lien avec
laugmentation de la rentabilit nette) ;

les SCA ne devraient pas faire face, lavenir, des charges exceptionnelles
et/ou imprvisibles. Interroges en sance, les seuls exemples mis en avant t
la rfection des chausses et les oprations de dneigement ;

38

enfin, une part non ngligeable des investissements raliss par les SCA sur
leur rseau font lobjet dune compensation dans le cadre des contrats de plan.
Par consquent, ceux-ci ne sont pas financs par les bnfices des SCA mais
par les usagers via une augmentation supplmentaire des tarifs des pages.

145. Les charges auxquelles font face et pourraient faire face lavenir les SCA auraient pu tre
de nature justifier la rentabilit exceptionnelle qui est la leur, la mesure du risque que
celle-ci constitueraient. Toutefois, lanalyse de ces charges, aujourdhui matrises, montre
quelles ne reprsentent pas de risque, ni dans leur imprvisibilit, ni dans leur cot.

III.

Une dette certes trs lourde mais gre dans lintrt des
actionnaires auxquels sont distribus la quasi-totalit des
bnfices des SCA

146. Le dernier risque qui pourrait justifier la rentabilit exceptionnelle des SCA est la dette
quelles supportent.
147. Sur ce point, il convient de bien faire la diffrence entre la dette que portent les SCA ellesmmes et la dette contracte par Vinci, Eiffage et Abertis pour les acqurir (dette
dacquisition) :
-

la dette des SCA est, pour lessentiel, hrite du pass et de la construction de

linfrastructure autoroutire. Elle dcoule galement du choix qui est le leur de
distribuer des dividendes exceptionnels et de privilgier lendettement pour
leurs investissements pour des raisons notamment fiscales. Cette dette est, dun
point vu global, en augmentation pour lensemble des SCA depuis 2006 ;

la dette dacquisition est la dette contracte en 2006 par les groupes

susmentionns pour acqurir les SCA. Cette dette, porte directement par ces
derniers ou via des holdings ad hoc, est fixe et structure selon des modalits
diffrentes par les groupes concerns. Elle est, dun point de vue global, en
constante diminution depuis 2006, rembourse selon un chancier galement
variable grce aux dividendes distribus par les SCA.

148. La dette nette des SCA est trs lourde. Elle atteint 23,8 milliards deuros au
31 dcembre 2013. Toutefois, mme sil apparat considrable, ce montant doit tre
relativis compte tenu des cash-flows gnrs par lexploitation des concessions
autoroutires qui garantissent, sauf crise conomique majeure entranant un effondrement
du trafic, le bon remboursement de la dette jusqu la fin des concessions (A). Le niveau de
celle-ci ne constitue donc pas un risque en tant que tel pour les SCA, raison pour laquelle,
depuis 2006, leurs actionnaires ont fait le choix de distribuer la quasi-totalit de leur
bnfice afin, notamment de leur permettre de rembourser la dette dacquisition (B). Ce
choix explique largement laugmentation de lendettement net des SCA depuis 2006,
augmentation qui non seulement ne prsente pas de risque en elle-mme, mais permet
leurs actionnaires de bnficier dun avantage fiscal consquent. (C).

39

A.

LE RISQUE DE LA DETTE DES SCA EST LIMIT COMPTE TENU DU NIVEAU DES
CASH-FLOWS QUE LEUR ACTIVIT GNRE

1. LE DISCOURS DES SCA

149. Cest un argument rgulirement avanc par les SCA et nouveau lors de la sance tenue
par lAutorit : leur dette est une caractristique essentielle leur activit. Comme
lexplique la SANEF/SAPN, la dure trs longue du contrat de concession
dinfrastructure a des consquences sur la structure du financement de la concession :
lemprunt est le mode de financement trs majoritaire des infrastructures autoroutires
avec, au surplus, un refinancement des emprunts au cours de la dure de la concession
compte tenu de la maturit des ouvrages qui est bien plus longue que la maturit des
emprunts auxquels ils sont adosss []. Le recours lemprunt est donc la caractristique
essentielle du financement des socits concessionnaires. Lactivit de concession requiert
des investissements trs importants qui ne peuvent tre financs que par endettement, les
emprunts tant rembourss progressivement grce aux flux de recettes rcurrents procurs
par lexploitation .
150. Ds lors, comme lensemble des SCA lont affirm dans leur courrier du 23 juillet 2013 au
prsident de la commission des Finances de lAssemble nationale, la rentabilit des
socits du secteur doit tre apprcie laune de cette caractristique essentielle quest
le niveau de leur dette . Par consquent, la visibilit et la stabilit du cadre contractuel,
tarifaire et fiscal sont les conditions indispensables la confiance des marchs financiers
qui seule permet aux socits concessionnaires de porter une dette de cette importance .
151. Les SCA tablissent donc un lien direct entre leur rentabilit et leur dette. Elles justifient la
premire par la seconde, en attirant lattention sur le risque quune baisse de leur rentabilit
aurait sur leur capacit rembourser leur dette.
2. UNE DETTE DONT LE RISQUE EST LIMIT COMPTE TENU DES CASH-FLOWS

152. Ce que les SCA mettent en avant dans leurs dclarations, cest le niveau de la dette nette en
valeur absolue : 23,8 milliards deuros (au 31 dcembre 2013). Toutefois, ce montant na
pas de signification en lui-mme sil nest pas rapport deux variables qui sont les fonds
propres dune part, et les cash-flows dautre part.
153. Rapporte aux capitaux propres, la dette permet de calculer le taux dendettement net.
Thoriquement, ce ratio doit tre infrieur 1. Lorsquil est plus lev, il indique que la
socit est trs endette. Sa dette peut dans ce cas tre considre comme risque : les
cranciers refusent gnralement de prter de telles entreprises.
154. Or, les SCA prsentent toutes, lexception de COFIROUTE, un taux dendettement net
suprieur 1, voire 50 fois suprieur aux capitaux propres dans le cas dAPRR/AREA. Par
consquent, on pourrait considrer premire vue que la dette des SCA cre un risque trs
important de nature dcourager les cranciers qui ne voudraient pas prter des
entreprises qui, ayant si peu de capitaux propres et pas dactifs physiques significatifs
saisissables (les autoroutes ne leur appartenant pas), ne prsentent aucune garantie quant au
remboursement de leur dette.
155. En toute logique, les capitaux propres des SCA auraient d fortement augmenter (ou la
dette fortement diminue) afin de ramener le taux dendettement net des proportions plus
en ligne avec les bonnes pratiques financires et, ainsi, rassurer leurs cranciers.
40

156. Or, cest exactement linverse qui sest produit puisque dans lanne qui a suivi la
privatisation, Vinci et Eiffage ont procd des versements exceptionnels de dividendes,
respectivement de 3,3 milliards deuros et de 1,7 milliard, financs par endettement, qui
ont considrablement rduit les capitaux propres dASF/ESCOTA et dAPRR/AREA13.
Ceux-ci slvent en effet aujourdhui 669 millions deuros (contre 3 808 millions
deuros en 2005) pour ASF/ESCOTA et sont ngatifs hauteur de 49 millions deuros
pour APRR/AREA (contre 1 740 millions deuros en 2005), comparer des dettes de
respectivement 10 931 millions deuros et 6 712 millions deuros. Par consquent, alors
mme que les SCA perdaient la garantie de ltat avec la privatisation, les cranciers ont
parfaitement accept que leurs capitaux propres soient rduits, au point mme de devenir
ngatifs deux annes de suite pour APRR, et que leur dette augmente.
157. Comme la expliqu le directeur financier dune SCA dans le cadre de linstruction de
lavis, les cranciers sont conscients que le taux dendettement net des SCA est hors des
limites communment admises et que celles-ci sont, par consquent, largement souscapitalises. Sils continuent refinancer la dette des SCA des taux relativement bas,
cest que ce taux dendettement net nest pas pertinent pour apprcier le risque de celle-ci.
En effet, lactivit de concessionnaire dautoroutes dgage des flux de trsorerie ( cashflows ) importants et croissants, sauf crise majeure, jusqu la fin des concessions. Le
critre pertinent pour lanalyse du risque que constitue la dette pour les SCA nest donc pas
le taux dendettement net mais la capacit de remboursement mesure par le ratio
dendettement net sur lEBE, ce dernier devant tre infrieur 5. Ce ratio baisse pour
l'ensemble des SCA depuis 2006 et, aujourdhui, il est infrieur, voire trs infrieur 5,
comme le montre le graphique suivant :

B.

UNE PART CONSIDRABLE DU BNFICE DES SCA EST DISTRIBUE LEUR(S)

ACTIONNAIRE(S) VIA DES STRUCTURES FINANCIRES DDIES AFIN,
NOTAMMENT, DE REMBOURSER LA DETTE DACQUISITION

158. Si la dette des SCA reprsentait vraiment un risque pour elles, considrant la rentabilit
exceptionnelle qui est la leur, il est raisonnable de penser quelles auraient cherch
renforcer leurs fonds propres afin de diminuer leur taux dendettement net, autofinancer
leurs investissements, voire se dsendetter en remboursant leur dette par anticipation. Or,
13

Ces sommes correspondent des fonds propres dASF et dAPRR. Toutefois, la transformation de ces
capitaux propres, illiquides, en numraire pour leur transfert lactionnaire exige de recourir lendettement.

41

cest exactement linverse qui sest produit. Depuis la privatisation, les actionnaires ont fait
le choix de distribuer la quasi-totalit du bnfice des SCA complt par des dividendes
exceptionnels (1), notamment parce quils ont d eux-mmes sendetter pour financer leur
acquisition. Toutefois, une part importante de ces dividendes sont utiliss pour rmunrer
les capitaux quils ont apports (2).
1. LA QUASI-TOTALIT DU BNFICE DES SCA EST DISTRIBUE

159. En application de larticle L. 232-12 du code de commerce, il appartient lassemble

gnrale des actionnaires de dterminer laffectation du bnfice ralis par une socit.
Cette affectation peut prendre deux formes (qui ne sont pas exclusives lune de lautre) :
-

soit celle dune mise en rserve dans les capitaux propres afin de permettre
lautofinancement de la socit et amliorer sa structure financire ;

soit celle dune distribution aux actionnaires via le versement dun dividende.

160. tabli partir des comptes consolids, le tableau suivant retrace depuis 2003 la fois
lvolution du rsultat net des SCA historiques et celle des dividendes verss leurs
actionnaires :
2003 2004

en millions d'euros

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total rsultat

689

903 1 047

1 217

1 415 1 477 1 548 1 749

1 763 1 762 1 794

Total des dividendes verss (dividendes exceptionnels inclus)

342

622

2 191

5 024

2 704 1 549 1 572

taux de distribution des dividendes

50 % 69 %

Moyennes 2003-2005 et 2006-2013

56 %

520

50 % 180 % 355 %

964 1 148 1 518

65 %

74 %

87 % 153 %

88 %

88 %

136 %

161. On observe trs clairement, outre que les bnfices des SCA ont doubl depuis 2004, que
la politique de distribution des dividendes a radicalement chang aprs la privatisation. En
effet, alors que les SEMCA (et COFIROUTE) distribuaient en moyenne 56 % de leurs
bnfices leurs actionnaires entre 2003 et 2005, cette part a atteint 136 % en moyenne les
huit annes suivantes. Elles ont donc, globalement, distribu leurs actionnaires plus que
la totalit de leurs bnfices. En effet, ainsi quil a t indiqu supra, ASF/ESCOTA et
APRR/AREA ont vers leurs actionnaires en 2006 et en 2007 un dividende exceptionnel
slevant respectivement 3,3 milliards deuros et 1,7 milliard deuros, financ par une
augmentation de leur endettement.
162. galement tabli partir des comptes consolids, le tableau suivant met en vidence le
total des dividendes des seules SCA privatises (hors COFIROUTE), le montant de ceux-ci
tant par ailleurs neutralis des dividendes exceptionnels mentionns ci-dessus :
en millions d'euros

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total rsultat net hors Cofiroute

469

643

763

916

1 060

1 152

1 236

1 437

1 467

1 467

1 491

Total des dividendes verss hors exceptionnel

et Cofiroute

217

483

370

843

1 000

775

960

1 206

2 410

1 255

1 438

Taux de distribution des dividendes

46 %

75 %

48 %

92 %

94 %

67 %

78 %

84 %

164 %

86 %

96 %

Moyennes 2003-2005 et 2006-2013

57 %

95 %

163. Le constat dun changement radical dans la politique de distribution des dividendes nest
pas donc remis en cause par la neutralisation des ventuels biais pouvant fausser lanalyse.
En effet, hors dividende exceptionnel et hors COFIROUTE, il apparat quavant la
42

privatisation, les SEMCA distribuaient en moyenne 57 % de leurs bnfices leurs

actionnaires contre 95 % en moyenne les huit annes suivantes. Cette distribution massive
de dividendes apparat parfaitement logique considrant que la sous-capitalisation des SCA
est parfaitement admise par les cranciers de celles-ci, que les SCA privilgient
lendettement lautofinancement pour leurs nouveaux investissements et que les
actionnaires doivent rembourser leur dette dacquisition (voir infra). Lannexe 8 retrace le
montant des dividendes par exercice et par SCA.
2. REMBOURSE PAR LES DIVIDENDES, LA DETTE DACQUISITION PEUT PRSENTER UN
RISQUE MAIS EST SANS EFFET SUR LE RISQUE DE LA DETTE DES SCA

164. Lorsque ltat a pris la dcision de privatiser les SEMCA, il a fait le choix dexiger des
futurs acqureurs un paiement en numraire. Ceux-ci, ne disposant pas de la totalit des
14,8 milliards deuros ncessaires, ont par consquent t obligs demprunter la
diffrence. Ils ont tous, galement, apport leurs titres de participation ainsi quune partie
(ou la totalit) de la dette dacquisition une holding ddie : ASF Holding pour Vinci,
Eiffarie pour Eiffage et Macquarie et HIT (Holding dInfrastructures de Transports) pour
Abertis et ses co-investisseurs. Cest donc ces structures financires que sont distribus
les dividendes des SCA. Mesurer la part de ceux-ci affects in fine la rmunration des
actionnaires des SCA, dune part, et au remboursement de la dette dacquisition, dautre
part, oblige donc analyser les comptes de ces holdings.
a) Analyse de la dette dacquisition de SANEF et de sa gestion par HIT
165. HIT porte lintgralit de la dette contracte pour lacquisition de SANEF ainsi que les
titres de celle-ci. Cette acquisition a t finance de la manire suivante :
-

1,5 milliard deuros dobligations remboursables intgralement chance ;

1,15 milliard deuros sous forme de crdit syndiqu ;

2 milliards deuros de fonds propres apports par les actionnaires. [...]

166. La dette dacquisition de SANEF tait donc majoritairement constitue dobligations en

2006 et, actuellement, nest plus constitue que de celles-ci, le crdit bancaire ayant t
rembours. La structure de la dette dacquisition a en effet volu comme suit depuis
2006 :
Dette dacquisition
Crdit
syndiqu

Emprunt
obligataire

Emprunt
obligataire

Emprunt
obligataire

Total

Anne

Taux moyen
des emprunts

2006

[]

[]

[]

[]

[]

[]

2007

[]

[]

[]

[]

[]

[]

2008

[]

[]

[]

[]

[]

[]

2009

[]

[]

[]

[]

[]

[]

2010

[]

[]

[]

[]

[]

[]

2011

[]

[]

[]

[]

[]

[]

2012

[]

[]

[]

[]

[]

[]

2013

[]

[]

[]

[]

[]

[]

30.6.2014

[]

[]

[]

[]

[]

[]

Source : SANEF

43

167. Les actionnaires de SANEF ont en outre fait le choix dune dette intgralement
remboursable chance, soit 2018 pour les deux emprunts obligataires de [] et []
millions deuros (lesquels ont servi refinancer le crdit syndiqu) et 2021 pour lemprunt
obligataire de 1,5 milliard deuros. Leur montant en capital restera donc constant jusqu
cette date (sauf hypothse dun remboursement anticip), seuls les intrts devant tre
pays. Ds lors, les dividendes verss par SANEF HIT sont affects la fois au paiement
des intrts de la dette dacquisition mais galement la rmunration des capitaux propres
apports par les actionnaires.
168. Sur la base du tableau des comptes sociaux dHIT, il apparat quelle a vers, entre 2006 et
2013, 1 028,7 millions deuros ses actionnaires, rapporter des dividendes verss par
SANEF slevant 1 651 millions deuros. En dautres termes, 62 % des dividendes verss
par SANEF ont, in fine, via HIT, t distribus ses actionnaires.
b) Analyse de la dette dacquisition dAPRR et de sa gestion par Eiffarie
169. Lacquisition dAPRR prsente une diffrence substantielle par rapport celle de SANEF.
Certes, comme cette dernire, lintgralit de la dette dacquisition (et de la participation)
est port par une structure ddie : Eiffarie. Toutefois, lacquisition dAPRR (pour
6,9 milliards deuros au total, dont 4,84 en 2006) a t principalement finance par une
dette bancaire hauteur de 3,9 milliards deuros (au 31 dcembre 2006), complt par un
apport de fonds propres et une avance en compte courant dactionnaires.
170. Or, par son montant, sa dure (sept ans) et la contrainte de liquidit impose Eiffarie par
les agences de notation, cette dette prsente un risque qui sest concrtis lorsquelle a d
tre refinance un an avant lchance, en fvrier 2012. Comme lexplique APRR, il a
t extrmement difficile, fin 2011 - dbut 2012, compte tenu des conditions de march du
moment, de runir les financements bancaires ncessaires au refinancement de la dette
dacquisition initiale, tant et si bien que la ligne bancaire de sret dAPRR a d tre
rduite de 1,8 milliard deuros 0,7 milliard deuros pour cause dabsence de crdits
bancaires et ce malgr des prix (marge sur Euribor) multiplis par plus de 5 par rapport
2006 . En effet, ce risque de refinancement sest ajout un risque de taux : la marge
sur Euribor tait de 0,60 % pour la dette initiale, elle est sur la dette actuelle de 3,00 %, et
passera 3,50 % en 2015 et 4,00 % en 2016 . Un tel risque a dailleurs conduit Eiffarie
couvrir sa dette par des swaps taux variable contre taux fixe. Cette nouvelle dette
bancaire est dune dure de 5 ans.
171. Lvolution de la dette bancaire dEiffarie depuis 2006 est retrace dans le tableau suivant :
(en millions deuros)
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

3 629

3 527

3 686

3 771

3 649

3 618

2 544

2 376

Intrt moyen

4,8 %

4,5 %

4,4 %

4,1 %

4,2 %

6,0 %

9,1 %

Dont taux fixes

3,6 %

3,6 %

3,6 %

3,6 %

3,6 %

3,6 %

4,1 %

Dont marge sur EURIBOR

0,6 %

0,6 %

0,6 %

0,6 %

0,6 %

2,6 %

3,0 %

Dont autres (par diffrence,

charges IFRS et montant des
swaps de taux au-del de la
dette moyenne

0,6 %

0,3 %

0,2 %

- 0,1 %

0,0 %

- 0,2 %

2,0 %

Dette bancaire nette

Source : APRR

172. linverse de SANEF, dont les dividendes distribus HIT ont servi, in fine, pour une
large part, rmunrer les actionnaires, les dividendes verss par APRR Eiffarie entre

44

2007 et 2013 (2685 millions deuros) ont, dans leur quasi-totalit (92 %), t affects au
remboursement et au paiement des intrts de la dette bancaire dacquisition
(2458 millions deuros), laquelle est dailleurs reste stable jusquau refinancement de
2012 14. Comme la indiqu APRR, le reliquat des dividendes verss, soit 227 millions
deuros, a t affect au paiement des intrts sur son compte courant dactionnaires et au
remboursement de lavance de celui-ci.
173. Toutefois, si Eiffarie porte la totalit des titres et de la dette dacquisition dAPRR, elle
nest pas dtenue directement par Eiffage et Macquarie mais par une autre holding appele
Financire Eiffarie, dont Eiffage et Macquarie sont coactionnaires (Eiffage dtenant 50 %
plus une action). Ds lors, pour avoir une ide exacte de la rmunration des actionnaires
dAPRR, ce sont les dividendes verss par Financire Eiffarie quil convient danalyser.
Interrog sur ce point, APRR a indiqu que le montant des dividendes verss sur la
priode 2007-2009 slve 403 millions deuros, ce qui, compte tenu dune augmentation
de capital de 33 millions deuros ralise en 2009, conduit un montant net de fonds
propres remont aux actionnaires de 370 millions deuros sur la priode 2007-2009 . En
outre, Financire Eiffarie na pas vers de dividendes ses actionnaires depuis cette date.
174. Par consquent, sil est vrai que 92 % des dividendes dAPRR ont couvert la charge de la
dette bancaire porte par Eiffarie, une part plus importante que les 8 % restants a t
distribus aux actionnaires via Financire Eiffarie. Cependant, rapports lensemble des
dividendes verss par APRR depuis 2006 (2685 millions deuros), les 370 millions
deuros dont ils ont bnfici ne reprsentent que 14 % des dividendes dAPRR sur la
priode, soit une part trs infrieure celle de SANEF.
c) Analyse de la dette dacquisition dASF et de sa gestion par Vinci
175. La structure de financement de lacquisition dASF par Vinci en 2006 est trs diffrente et
plus complexe que celles prcdemment analyses. Avant sa privatisation en 2006, Vinci
tait en effet dj actionnaire dASF hauteur de 23 %. Les 77 % restants ont t acquis,
pour 51 %, directement auprs de ltat en mars 2006 et, pour 26 %, dans le cadre dune
offre de garantie de cours suivie dune offre publique de retrait jusquen novembre de la
mme anne. En janvier 2007, la structure financire de lacquisition se prsentait donc
comme suit :
- une augmentation de capital de Vinci SA pour 3,6 milliards deuros ;
- une dette bancaire dacquisition de 1,75 milliard deuros au niveau de Vinci SA ;
- une mission obligataire (titres subordonns dure indtermine TSDI) pour
0,5 milliard deuros, au niveau de Vinci SA ;
- une augmentation de lendettement net dASF de 3,3 milliards deuros.
176. En effet, comme indiqu supra, ASF a vers un dividende exceptionnel de ce montant
son actionnaire, lequel a t financ par un endettement quivalent. Par consquent,
lacquisition dASF par Vinci prsente la particularit, comme elle lexplique elle-mme,
davoir t principalement finance par une augmentation de capital, de la trsorerie et
de la dette positionne diffrent niveau du groupe . En effet, cette dette dacquisition,
que ce soit la dette bancaire de 1,75 milliard deuros ou lmission obligataire de
0,5 milliard deuros, nest pas localise dans ASF Holding mais directement au sein de

14

Le dividende exceptionnel de 1279 millions deuros verss par APRR en 2006 a permis, outre le paiement
des intrts de la dette dEiffarie, de rembourser un crdit relais de 812 millions deuros

45

Vinci SA, tout comme la participation de 77 % acquise en 2006. Toutefois, en juin 2009,
cette participation de 77 % a t apporte ASF Holding.
177. Par consquent, alors que HIT et Eiffarie dtiennent respectivement lintgralit de la dette
dacquisition de SANEF et dAPRR depuis 2006, quelles en assument toute la charge
financire et sont, en tant quactionnaire unique, destinataires de la totalit de leurs
dividendes, il nen va pas de mme pour ASF Holding :
-

ASF Holding ne porte lintgralit des titres dASF que depuis 2009. Avant
cette date, elle nen dtenait que 23 % et ne bnficiait donc que de 23 % des
dividendes verss par ASF, le reste tant vers directement Vinci SA ;

ASF Holding ne porte pas lintgralit de la dette dacquisition dASF par

Vinci SA ; elle ne porte que celle correspondant aux 23 % acquis entre 2002 et
2004. La dette correspondant aux 77 % est porte directement par Vinci SA.

178. Lanalyse de la dette dacquisition dASF par Vinci doit donc distinguer entre :
-

la dette porte par ASF Holding qui slevait initialement 1958,5 millions
deuros, ne reprsentait plus que 1191 millions deuros en 2007 (pour un taux
dintrt de 4,4 %) et 1023 millions deuros en 2013 (pour un taux de 2,7 %).
Cette dette sera normalement rembourse (ou refinance) en 2017 ;

la dette bancaire porte par Vinci SA au titre de lacquisition des 77 % dASF

en 2006, dun montant de 1750 millions deuros. Elle a t rembourse en 2012.
En revanche, Vinci SA supporte toujours lmission obligataire de TSDI de
500 millions deuros ( un taux dintrt de 6,25 %).

179. LAutorit a obtenu de Vinci SA le montant des charges financires correspondant la fois
la dette bancaire et lmission obligataire de TSDI entre 2007 et 2013. Celles-ci
slvent respectivement 248,1 millions deuros et 219,1 millions deuros, soit un total
de 467,2 millions deuros. De plus, selon les comptes dASF Holding, les charges
financires de celle-ci sur la priode se sont tablies 374,9 millions deuros. Au total, les
charges financires correspondant lacquisition des 100 % dASF par Vinci se sont
leves 842,1 millions deuros entre 2007 et 2013. Par ailleurs, la dette porte par ASF
Holding a diminu de 172 millions deuros et celle de Vinci SA de 1750 millions deuros
sur la mme priode, la dette bancaire ayant t intgralement rembourse en 2012. Par
consquent, le total des charges financires lies lacquisition sest lev
2764,1 millions deuros entre 2007 et 2013.
180. Or, sur cette priode, les dividendes verss par ASF se sont levs 7 636 millions deuros
(4 336 milliards deuros hors dividende exceptionnel). Par consquent, les charges
financires correspondant la dette dacquisition dASF nont reprsent que 36,2 % des
dividendes dASF (et 63,7 % hors dividende exceptionnel).
181. Toutefois, si ce pourcentage apparat quivalent celui dHIT, il faut tenir compte du fait
que contrairement cette dernire, les charges financires dASF Holding et de Vinci SA
incluent le remboursement en capital de la dette dacquisition. Or, la dette bancaire porte
par Vinci SA a t intgralement rembourse en 2012. Cest ainsi quen 2013, les charges
financires (hors variation des dettes internes) ne comportent plus que les intrts de
lmission de TSDI, dun montant (constant) de 31,3 millions deuros pour Vinci SA et,
sagissant dASF Holding, des charges dintrt dun montant de 39,6 millions deuros,
soit un total de 70,9 millions deuros. Ds lors, il faut considrer que moins de 10 % des
dividendes verss par ASF cette anne l (783 millions deuros) ont t ncessaires pour

46

couvrir les charges financires. Il devrait en tre de mme les annes suivantes, sauf cas
dun remboursement anticip ou de refinancement des dettes restantes.
182. En conclusion, lanalyse des modalits dacquisition dASF, dAPRR et de SANEF par
leur(s) actionnaires(s) respectif(s) a permis de dmontrer que la dette quils ont contracte
cette fin prsente un risque trs variable :
-

lacquisition dASF a t finance, pour une part importante, par ASF ellemme et par une augmentation de capital de Vinci SA. La dette bancaire, qui ne
reprsentait quune part limite du financement, a t totalement rembourse en
2012. Ds lors, les dividendes verss par ASF ont pu servir, dans une large
mesure rmunrer les capitaux apports par Vinci ;

les obligations contractes par HIT pour lacquisition de SANEF seront

rembourses chance, entre 2018 et 2021 ; depuis 2006, HIT ne paie que les
intrts de cette dette, si bien quelle est en mesure de verser des dividendes
importants ses actionnaires reprsentant plus de 60 % des dividendes verss
par SANEF ;

en revanche, Eiffarie, qui a financ lacquisition dAPRR via une dette bancaire
dun montant lev et dune dure courte, est de ce fait soumise un risque
important de refinancement et de taux. Ds lors, depuis 2006, lessentiel des
dividendes verss par APRR a servi financer les intrts et le remboursement
de cette dette.

183. Toutefois, mme dans le cas dAPRR, la circonstance que la dette dacquisition puisse tre
risque ne signifie pas que la dette des SCA le soit en tant que telle. En effet, il faut viter
la confusion, entretenue jusquen sance par les reprsentants des SCA, entre la dette
dacquisition, porte par les structures financires mentionnes ci-dessus, dont la charge
est plus que couverte par les dividendes verss par les SCA, et la dette des SCA elle-mme,
finances par les cash-flows produits par leur activit. Seule une (forte) baisse de la
rentabilit dexploitation des SCA mettrait en pril le remboursement de cette dette. En
revanche, les dividendes sont, par dfinition, verss une fois les charges financires des
SCA dduites. La rentabilit nette exceptionnelle des SCA nest donc pas ncessaire pour
payer leurs propres dettes. En revanche, les bnfices sont distribus pour financer, via les
dividendes verss aux structures financires ddies, la dette dacquisition de leurs
actionnaires ainsi que, le cas chant et pour une large part dans le cas de ceux dASF et de
SANEF, leur rmunration. Lanalyse de cette dette dacquisition ne remet donc pas en
cause le constat fait par lAutorit que la dette des SCA est, en tant que telle, peu risque.

C.

LA DETTE DES SCA, QUI A AUGMENT DEPUIS LA PRIVATISATION, LEUR PERMET

DE BNFICIER DUN AVANTAGE FISCAL IMPORTANT

184. Contrairement toutes les prvisions faites avant la privatisation, la dette des SCA a, dune
manire gnrale, augment aprs la privatisation, consquence notamment des modalits
de financement de leur acquisition avec, en particulier le versement de dividendes
exceptionnels par ASF et APRR (1). Toutefois, cette augmentation dun endettement par
ailleurs peu risqu leur permet en retour daccrotre le gain que les SCA retirent de la
dductibilit des intrts demprunts (2).

47

1. LAUGMENTATION DE LA DETTE DEPUIS LA PRIVATISATION

185. Les SCA doivent, annuellement, transmettre au concdant une tude prvisionnelle,
comme les SEMCA devaient le faire avant la privatisation. LAutorit a obtenu
communication de ces tudes confidentielles et a pu comparer celles des annes 2004
et 2005 avec les plus rcentes.
186. Dans tous les cas, ces tudes indiquent que la dette des SCA sera teinte la fin des
concessions. En effet, les concessions autoroutires ont une fin et doivent retourner au
concdant une date fixe davance. Si la dette nest pas totalement rembourse ce
moment-l, elle resterait la charge des SCA (et de leurs actionnaires) qui ne disposeraient
plus daucun cash-flows pour en couvrir les cots. Les tudes des annes 2004 et 2005
prvoyaient donc une baisse progressive de la dette confirme par le rapport parlementaire
prcit de 2005 qui soulignait que lendettement actuel des SCA est appel se stabiliser
dans les prochaines annes en raison de lachvement des programmes dinvestissements
qui figurent dans leur contrat de concession .
187. Or, il apparat que cette stabilisation puis cette baisse progressive de lendettement ne se
sont pas ralises, en particulier pour ASF et APRR. Le montant total des dettes des SCA a
continu progresser aprs la privatisation, comme le montre le tableau suivant :

188. Alors que le total des dettes avait commenc diminuer entre 2004 et 2005, conformment
ce qui tait prvu, il est immdiatement reparti la hausse en 2006. En 2006, le total des
dettes slevait 20,950 milliards deuros. Huit ans plus tard, en 2013, il atteint
23,866 milliards deuros. Neutralis de COFIROUTE, ce total est pass de 17,950
milliards deuros 21,01 milliards deuros, soit une augmentation de plus de 17 %.
189. Les volutions sont toutefois diffrentes selon les SCA. On observe ainsi que
SANEF/SAPN a aujourdhui une dette en diminution par rapport 2005 et quelle est sur
une trajectoire descendante depuis la privatisation, comme dailleurs COFIROUTE sur la
mme priode. En revanche, ASF/ESCOTA et APRR/AREA se distinguent par une forte
augmentation de leur dette, consquence des modalits de leur acquisition (voir supra). En
effet, APRR et ASF ont, respectivement, vers des dividendes exceptionnels hauteur de
1,7 et 3,3 milliards deuros en 2006/2007, lesquels ont t financs par un endettement
quivalent. Cest ce dividende exceptionnel qui explique, pour une large part,
laugmentation de lendettement global des SCA.

48

190. Si lendettement des SCA a augment, cest galement parce quelles ont continu, aprs la
privatisation, raliser des investissements importants sur linfrastructure autoroutire,
comme la montr lvolution de leur actif net immobilis. Or, ceux-ci peuvent tre
financs soit par lendettement, soit par lautofinancement. Or, elles ont toutes confirm,
lors de linstruction, recourir lendettement pour financer, au moins en partie, leurs
nouveaux investissements. Mme si les emprunts sont rembourss au fur et mesure, les
SCA en ont toutes contract de nouveaux, de sorte que le niveau global des dettes
augmente.
191. Par cohrence, la trajectoire de remboursement de leur dette dans les tudes prvisionnelles
des annes postrieures la privatisation a t modifie dans le sens dun report, comme le
montrent les graphiques reproduits lannexe 9.
2. UN AVANTAGE FISCAL CONSIDRABLE LI LA DDUCTIBILIT ILLIMITE DES
INTRTS DEMPRUNTS

192. Si laugmentation des dettes des SCA est un choix des actionnaires, largement dict par les
modalits dacquisition de celles-ci, rendu possible par lindiffrence des cranciers au
taux dendettement net considrant le niveau et lvolution probable des cash-flows, il leur
permet galement de bnficier de dispositions fiscales trs favorables.
193. En application de larticle 39 du code gnral des impts, les charges financires sont
dductibles pour ltablissement du rsultat imposable. Toutefois, parce que cette
dductibilit sans limite tait trs coteuse pour les finances publiques, larticle 23 de la loi
de finances pour 2013 la limite par un rabot prenant la forme dune rintgration de
15 % (puis 25 % compter de 2014) des charges financires nettes supportes par toute
entit imposable lIS.
194. Toutefois, sur amendement du gouvernement, soucieux de limiter les consquences
financires de cette mesure sur les dlgataires de service public parfois trs endetts et
fragiles, le rabot nest pas applicable, aux termes du V de larticle 212 bis du CGI,
aux charges financires supportes par le dlgataire, concessionnaire et partenaire
priv, affrentes aux biens acquis ou construits par lui dans le cadre d'une dlgation de
service public mentionne l'article 38 de la loi n 93-122 du 29 janvier 1993 relative la
prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures
publiques . Par consquent, les socits concessionnaires dautoroutes bnficient
toujours, linstar de lensemble des dlgataires de service public, dune dductibilit
illimite de leurs charges financires.
195. Considrant la dette qui est la leur et les charges dintrts qui en rsultent, cette
disposition fiscale est trs favorable aux SCA qui peuvent ainsi raliser des conomies
dimpts importantes, comme le montre le tableau suivant :

49

conomie d'impt thorique que les SCA ralisent grce aux emprunts contracts
Taux dimposition thorique utilis = 34,43 %

en milliers d'euros

ASF
ESCOTA
COFIROUTE
APRR
AREA
SANEF
SAPN
Total

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

[]

445 291

461 812

478 613

416 175

406 403

417 068

418 118

393 642

Source : socits concessionnaires dautoroutes

196. Lavantage fiscal li la dductibilit illimite des charges dintrt emprunts slve donc
430 millions deuros par an depuis 2006. Au total, depuis cette date, les SCA ont
bnfici de cette disposition fiscale hauteur de 3,4 milliards deuros. Comme le relve le
rapporteur gnral du Budget de lAssemble nationale, il est vident que ce rgime
favorise le financement par endettement, au dtriment du financement en fonds
propres 15.
197. partir des informations communiques par les SCA, lAutorit a reconstitu limpt
thorique qui aurait d tre pay en 2012 et 2013 si le rabot leur tait applicable. Avec
un taux thorique dimposition de 34,43 %, les impts supplmentaires thoriquement
perus auraient t respectivement de 62,7 millions deuros et 59 millions deuros pour
lensemble des SCA historiques .
198. En conclusion, si le poids de leur dette est rgulirement mis en avant par les SCA, il
napparat pas de nature justifier la rentabilit exceptionnelle qui est la leur. En effet, trs
lourde en valeur absolue, la dette est cependant tout fait soutenable compte tenu des
cash-flows gnrs par lactivit, lesquels sont importants et, sauf crise majeure, croissants
jusqu la fin de la concession. Ce fait est connu des cranciers des SCA et explique que
celles-ci, bien que sous capitalises et affichant un taux dendettement suprieur toutes
les normes communment admises, puissent distribuer leurs actionnaires, via les holdings
ddies, une part considrable de leur bnfice et mme au-del. Labsence de risque de
lactivit a pour consquence labsence de risque de la dette. Ds lors, ntant pas
contraintes de diminuer leur dette avant la fin de leur concession, les SCA ont pu continuer
sendetter depuis la privatisation, notamment pour financer des dividendes exceptionnels
et, ainsi, bnficier des dispositions fiscales favorables lies la dductibilit sans limite
des charges financires. Si la dette des SCA est, pour une large part, hrite du pass, son
augmentation de 14 % depuis 2006 (+17 % hors COFIROUTE) depuis la privatisation
relve du choix de leurs actionnaires.
199. Comme il a t dit en introduction, c'est le risque qui justifie la rentabilit dun
investissement. Plus un investissement est risqu et plus il doit tre rentable. LAutorit
sest donc attache, dans cette section, analyser les risques pesant sur lactivit
dexploitation dune concession autoroutire afin de mesurer si la rentabilit nette
exceptionnelle de celle-ci, constate dans la section 1, tait bien justifie.
200. Le premier des risques dune concession autoroutire est celui dune baisse du trafic. En
entranant une baisse du chiffre daffaires, elle diminuerait la rentabilit oprationnelle
15

Rapport gnral sur le projet de loi de finances pour 2013, Tome II, octobre 2012.

50

jusqu compromettre le remboursement de la dette, alors mme que le modle financier

repose sur un fort endettement. Or, lanalyse, il apparat que le trafic, globalement, a
toujours progress depuis des dcennies, mme si cest plus faiblement aujourdhui que par
le pass. De plus, compte tenu des modalits de tarification, mme lorsque le trafic baisse,
le chiffre daffaires des SCA continue de progresser, mme au plus fort de la crise
financire des annes 2008-2009. Enfin, la concession autoroutire est un monopole,
protg par ltat autant que par la substituabilit trs partielle avec les autres modes de
transports et une faible lasticit prix de la demande. Le risque de lactivit apparat donc
trs limit.
201. Deuxime risque, celui dune forte augmentation des charges. Ce risque nen est pas un
puisque les charges des SCA, assises sur des rseaux parvenus maturit, sont, pour
lessentiel, des charges fixes qui apparaissent par ailleurs parfaitement matrises,
soutenables et prvisibles sur le long terme. Depuis dix ans, elles ont progress moins vite
que le chiffre daffaires, voire ont baiss pour certaines dentre elles.
202. Enfin, le dernier risque et le plus frquemment mis en avant est celui de la dette. Sil est
vrai que la dette nette des SCA est trs leve plus de 23 milliards deuros aujourdhui,
ce niveau ne prsente pas de risque en lui-mme. Les cash-flows gnrs par lactivit sont
tels quils permettent, jusqu la fin de la concession, sauf crise majeure entranant un
effondrement du trafic autoroutier, le remboursement de cette dette, si bien que la quasitotalit des bnfices des SCA peuvent tre distribus aux actionnaires afin de leur
permettre de rembourser leur dette dacquisition et de rmunrer les capitaux quils ont
apports. En dautres termes, si toute dette prsente un risque, celle des SCA apparat trs
peu risque compte tenu du risque trs limit de lactivit elle-mme.
203. Au final, si lexploitation dune concession autoroutire prsente un risque, comme toute
activit conomique, celui-ci napparat pas de nature justifier une rentabilit nette
atteignant jusqu 24 % comme cest le cas actuellement pour lensemble des SCA
historiques .. Par consquent, en les privatisant en 2006, ltat a vendu une rente qui,
compte tenu du modle financier des concessions autoroutires et sauf crise majeure
entranant un effondrement du trafic, sera croissante jusqu la fin des concessions.

51

SECTION 3 :
LES
MARCHS
DE
CONCESSIONNAIRES DAUTOROUTES

TRAVAUX

DES

SOCITS

204. Dans son avis n 05-A-22 du 2 dcembre 2005 sur les problmes de concurrence pouvant
rsulter de la privatisation annonce des socits dconomie mixte concessionnaires
dautoroutes, le Conseil de la concurrence a soulign le risque que les SEMCA, une fois
privatises au profit de groupes de travaux publics, attribuent ceux-ci lessentiel de leurs
marchs de travaux. Si les recommandations quil a faites dans cet avis ont pour la plupart
t suivies par le gouvernement, les obligations de publicit et de mise en concurrence,
bien que globalement respectes, restent insuffisantes pour COFIROUTE et, sur certains
points, mal contrles (I). De plus, malgr ces obligations, une part importante, voire
prpondrante, des marchs de travaux des SCA sont attribues des entreprises lies et
selon des modalits discutables (II). Toutefois, si ces modalits, comme lappartenance des
SCA des groupes de travaux publics, peuvent prsenter des risques concurrentiels, elles
nont quun effet trs indirect sur le prix des pages puisque la compensation des
investissements dans le cadre des contrats de plan est calcule partir de montants estims
ex ante de ceux-ci et non de leur cot rel (III).

I.

Des obligations de publicit et de mise en concurrence

globalement respectes malgr un contrle insuffisant

205. Le Conseil de la concurrence a mis en vidence les enjeux concurrentiels de la

privatisation des SEMCA et formul plusieurs recommandations quant aux obligations de
publicit et de mise en concurrence qui devraient sappliquer celles-ci une fois
privatises (A), recommandations dont la majorit ont t suivies (B). Ces obligations sont
aujourdhui globalement respectes par les SCA, mme si les commissions consultatives
des marchs (CCMC), charges de donner un avis sur les marchs soumis publicit et
mise en concurrence, ne disposent pas de toutes les informations ncessaires lexercice
de leur mission (C).

A.

LAVIS DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE DU 2 DCEMBRE 2005

1. LES TROIS MARCHS DES SOCITS CONCESSIONNAIRES DAUTOROUTES

206. Dans son avis n 05-A-22 prcit, le Conseil a distingu trois marchs sur lesquels
interviennent les socits concessionnaires dautoroutes.
207. Le premier march est le march de lexploitation des autoroutes page. Celui-ci a t
prsent supra ( 83 et suivants). Pour mmoire, les SCA sont en situation de monopole
sur ce march, les trajets par autoroutes, plus srs, plus souples et plus rapides, ntant pas
substituables dautres trajets, que ce soit par la route normale, le train ou lavion. Du
point de vue de la demande, il est possible de distinguer entre la clientle des vhicules
lgers et celle des poids lourds, cette dernire tant plus sensible au prix.

52

208. Le deuxime march est le march des travaux autoroutiers, segment entre un march de
la construction des autoroutes, dune part, et un march de lentretien (au sens large) et de
lamlioration des autoroutes existantes, dautre part, deux segments sur lesquels loffre et
la demande sont diffrentes. En effet, sur le segment de la construction des autoroutes, la
demande est le fait de ltat via un appel doffres et loffre des socits concessionnaires
dautoroutes ( lpoque de ladossement) ou de consortiums de socits, incluant le plus
souvent une SCA et/ou un groupe de travaux publics. Considrant la pratique dcisionnelle
de lAutorit, on pourrait mme considrer que chaque appel doffres pour la construction
dun tronon autoroutier constitue un march ad hoc. En revanche, sur le march de
lentretien des autoroutes, la demande est le fait des SCA et loffre des entreprises de
travaux routiers, parmi lesquelles des filiales des groupes auxquels elles appartiennent.
209. Enfin, le troisime march est le march des services lis lexploitation des autoroutes.
Sur ce march, la demande est le fait des SCA et loffre de lensemble des entreprises
pouvant assurer lesdits services. Parmi ceux-ci, et sans que cette liste soit exclusive : la
perception des pages, le service de scurit (gestion du trafic, surveillance et
interventions), les oprations de maintien de la viabilit, notamment le dneigement, la
radio autoroutire, la maintenance des installations de page, le nettoyage et lentretien des
aires de repos et des bas-cts, les interventions lgres ou provisoires sur les
infrastructures (barrires de scurit, chausse et ouvrages ), lentretien paysager, les
diffrents services proposs sur les aires de service (carburants, restauration, vente,
ventuellement htellerie, ou plus rcemment gardiennage de parkings poids lourds). En
pratique, les SCA peuvent assurer directement ces services (page, dneigement) ou
recourir des tiers qui, compte tenu des services concerns (informatique, dpannage,
dbroussaillage, restauration), ne sont gnralement pas des entreprises lies.
210. La segmentation des diffrents marchs sur lesquels interviennent les SCA dcrite dans cet
avis garde, neuf ans plus tard, toute sa pertinence.
2. LES ENJEUX CONCURRENTIELS DE LA PRIVATISATION DES SEMCA

a) Les rgles de concurrence applicables aux SEMCA

211. Les rgles applicables aux SEMCA taient issues la fois de la directive n 2004/18/CE du
31 mars 2004 relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de
travaux, de fourniture et de service, du dcret n 93-584 du 26 mars 1993 relatif aux
contrats viss au I de larticle 48 de la loi n 93-122 du 29 janvier 1993 relative la
prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures
publiques et, enfin, du cahier des charges annex leur contrat de concession.
212. La directive n 2004/18/CE distingue selon que le concessionnaire est un pouvoir
adjudicateur ou non. Lavis du Conseil dtat du 16 mai 2002 a considr que les SEMCA
taient des organismes publics et, qu ce titre, elles taient des pouvoirs adjudicateurs au
sens de la directive. En revanche, dans le mme avis, il a estim que les concessionnaires
dautoroutes autres que les SEMCA, par consquent les socits prives (c'est--dire en
pratique COFIROUTE), ne pouvaient pas tre regardes comme des pouvoirs
adjudicateurs, faute de remplir lun des critres de contrle public prvus par la directive.
213. En tant que pouvoirs adjudicateurs, les SEMCA devaient donc organiser une publicit au
niveau communautaire pour leurs marchs de travaux avec des tiers dun montant gal ou
suprieur 5,923 millions deuros et leurs marchs de fournitures et de services dun
montant gal ou suprieur 236 000 euros. Toutefois, les obligations issues du
53

dcret n 93-584 prcit taient bien plus strictes. En effet, aux termes de son article 2, les
contrats des socits dconomie mixte dont le montant, toutes taxes comprises, nexcde
pas le seuil vis au 10 du I de larticle 104 du code des marchs publics peuvent tre
passs en dehors des conditions fixes par le prsent dcret . En dautres termes, tous les
marchs dun montant suprieur 700 000 francs HT (soit 106 714 euros), quil sagisse
de travaux, de fournitures ou de services, devaient faire lobjet dune publicit et dune
mise en concurrence sous forme dun appel doffres ou, dans des cas limitativement
numrs (article 14), dune procdure ngocie.
214. Larticle 10 du dcret n 93-584 prcit a par ailleurs institu au sein de chaque SEMCA
une commission dappel doffres devenue en 2001 la commission consultative des marchs
du concessionnaire (CCMC), incluant notamment un reprsentant de la DGCCRF, charg
de donner un avis sur lattribution de leurs marchs. Toutefois, le Conseil de la
concurrence a relev, en 2005, que les seuils dintervention de ces commissions ntaient
pas harmoniss, variant entre 1 et 5 millions deuros, si bien que dans certaines socits
comme APRR, 70 % de la valeur des marchs de travaux navaient pas fait lobjet dun
examen par sa CCMC. De mme pour les marchs de fournitures et de services, le seuil de
comptence variait de un trois selon les SEMCA, (150 000 euros pour la SAPN
500 000 euros pour APRR, AREA et ASF). Ces commissions taient par ailleurs soumises
au contrle de la commission nationale des marchs, cre par le dcret n 2004-86
du 26 janvier 2004.
215. Enfin, les cahiers des charges des SEMCA contenaient des clauses gnrales imposant une
mise en concurrence. Ainsi, sagissant des activits exerces sur les emprises des
autoroutes par dautres oprateurs que les concessionnaires, comme la distribution de
carburant, la restauration, la vente de diffrents produits ou lhtellerie, les cahiers des
charges des concessions comportaient gnralement une clause indiquant que la socit
concessionnaire passe librement des contrats pour lexploitation des installations annexes,
en principe par voie dappel la concurrence, moyennant redevances entrant dans les
produits de la concession . De mme, larticle 6 des cahiers des charges des SEMCA
comportent galement une clause gnrale de recours la concurrence pour les travaux,
rdige comme suit : Pour lexcution des travaux, la socit concessionnaire est tenue,
sauf autorisation du ministre charg de la voirie nationale, de recourir la concurrence.
Toute discrimination entre les entreprises de la Communaut europenne en raison de la
nationalit est interdite .
b) Les enjeux de concurrence identifis par le Conseil
216. Considres comme des pouvoirs adjudicateurs et soumises, ce titre, des obligations de
publicit et de mise en concurrence renforces, les SEMCA privatises taient voues
perdre ce statut et, comme COFIROUTE, ne plus relever que des seules obligations
prvues par les articles 63 65 de la directive 2004/18/CE prcite. Or, celles-ci sont
limites. Elles ne sappliquent en effet quaux seuls marchs de travaux dun montant
suprieur 5,923 millions deuros passs avec des tiers ( lexclusion donc des marchs de
travaux passs avec des entreprises lies et des marchs de fournitures et de services, quel
que soit leur montant) et se bornent imposer au concessionnaire la publication dun avis
assorti dun dlai de rception des candidatures puis des offres.
217. Or, lorsque le Conseil a t saisi lautomne 2005, il tait probable que les SEMCA soient
rachetes par des groupes de travaux publics. Ds lors, la question pose est celle de
lviction des autres entreprises de travaux publics. Dans ce cas, lintgration verticale de
lentreprise de travaux et de lexploitant peut avoir deux consquences opposes : dune
54

part, comme pour tout processus dintgration verticale, on peut sattendre un gain
defficacit li la diminution de la double marge qui serait facture par des entreprises
non intgres, mais, dautre part, il peut conduire des cots de construction et
dentretien majors par labsence de mise en concurrence si le niveau des tarifs de page
permet au concessionnaire de se constituer une rente qui profitera aux entreprises de
travaux qui lui sont lies . Cette dernire consquence tait dailleurs la plus probable
compte tenu de lexemple donn par COFIROUTE. Comme lavait soulign le Conseil,
COFIROUTE, ds le dpart cr dans une logique de consortium, ne confie ses travaux
quaux entreprises de travaux publics lies ses actionnaires . Dans ces conditions, le
contrle des cots des concessionnaires dautoroutes risque dtre particulirement
difficile lgard de ceux qui appartiendront des groupes verticalement intgrs actifs
dans les travaux publics et les services associs lexploitation de lautoroute. Les
mcanismes de facturation internes un groupe sont plus difficiles contrler que des
facturations entre entreprises indpendantes, surtout si ces dernires font suite des
procdures de mise en concurrence []. Le danger est alors que les cots lis
lexploitation de lautoroute soient surfacturs, conduisant, soit par laugmentation du
prix des pages, soit par obstacle leur baisse, crer une rente de monopole
injustifie .
218. Fort de ce constat et des risques identifis, pour les entreprises tierces et le consommateur,
dune absence de concurrence pour les marchs passs par les SEMCA privatises, le
Conseil de la concurrence avait fait cinq recommandations :
-

la premire tait la prennisation de lexistence des socits concessionnaires

privatises en tant que personnes juridiques distinctes, interdisant leur fusion
avec dautres entreprises comme lintgration dans leur primtre d'activit
propre des activits quelles nassurent pas dj elles-mmes. En effet, comme
le relevait le Conseil, les concessions autoroutires font lobjet dune
exigence de comptabilit spare. Toutefois, il ne semble pas que cela
empcherait, le cas chant, dintgrer dans cette comptabilit des activits de
travaux ou de service effectues par la socit elle-mme pour la concession,
dont lidentification et les cots seraient a priori plus difficiles apprcier que
dans le cadre de relations entre deux entreprises distinctes. De plus, le
rapatriement en rgie de telles activits pourrait prcisment permettre de
contourner les obligations de mise en concurrence voulues par le
gouvernement ;

la deuxime tait la rintroduction, dans le contrat de concession, de

lobligation de non seulement mettre en concurrence de manire systmatique
les travaux mais aussi de respecter les critres de choix applicables au pouvoir
adjudicateur. En effet, sans cela, et en dpit dobligations de transparence,
les concessionnaires pourraient privilgier les entreprises qui leur sont lies ;

la troisime tait de fixer des seuils de mise en concurrence de telle manire que
lessentiel des marchs soit contrl par les commissions des marchs des
SEMCA ;

la quatrime tait de doter les commissions dun vritable pouvoir

dapprobation, ce qui devait conduire carter leur qualification de
consultatives . De plus, dfaut de voir ces commissions comporter une
majorit de membres indpendants des concessionnaires, le reprsentant de la
direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression
des fraudes (DGCCRF) devrait y disposer dun droit de veto ;
55

la cinquime tait de clarifier ds que possible la rdaction de la modification

de larticle 6 du cahier des charges des SEMCA afin que celle-ci reflte plus
explicitement la porte que le gouvernement voulait lui donner.

219. Sur ce dernier point, le Conseil relevait que le gouvernement, conscient des risques pour
la concurrence quune privatisation des SEMCA effectue sans amnagement suffisant
pourrait provoquer, a prvu dintroduire des obligations supplmentaires pour les socits
qui succderont aux SEMCA, notamment pour tenir compte de leur nouveau statut de
concessionnaires non pouvoirs adjudicateurs . En particulier, il avait prvu une nouvelle
rdaction de larticle 6 du cahier des charges prcit visant maintenir les obligations de
mise en concurrence telles quelles sappliquent aujourdhui aux SEMCA en ce qui
concerne les travaux et, dune manire gnrale, ne pas modifier leur pratique de mise en
concurrence, mme lorsquaucune obligation ne psera plus sur elles au titre de pouvoir
adjudicateur. Cest ainsi, notamment, quil tait prvu que les ex-SEMCA ne pourront pas
faire valoir quelles entendent confier leurs commandes des entreprises lies pour
chapper lobligation de mise en concurrence.
220. Toutefois, le Conseil estimait que la nouvelle rdaction tait ambigu et que la porte
de la rfrence larticle 63 de la directive devrait donc tre prcise, ds lors que sa
stricte application, qui ne comporte que des prescriptions minimales, conduirait une
obligation de mise en concurrence trs rduite par rapport la situation actuelle, en
contradiction avec laffirmation selon laquelle, de ce point de vue, rien ne changerait
pour les ex-SEMCA .

B.

LES OBLIGATIONS DE PUBLICIT ET DE MISE EN CONCURRENCE APPLICABLES

AUX SCA SONT GLOBALEMENT RESPECTES

221. Avec la privatisation, les SEMCA (devenues les SCA) ont perdu leur statut de pouvoir
adjudicateur et les obligations qui, ce titre, pesaient sur elles ne devaient plus leur tre
applicables. Toutefois, la suite de lavis du Conseil de la concurrence, le gouvernement a
renforc dans leur cahier des charges les obligations de publicit et de mise en
concurrence, tant prcis que celles applicables COFIROUTE, qui nont pas t
modifies en 2006, sont bien plus lgres (voir annexe 10). Dune manire gnrale, il
apparat que ces obligations sont globalement respectes par les SCA.
222. Alert par le Conseil de la concurrence sur les risques pour la concurrence de la perte, par
les SEMCA privatises, de leur statut de pouvoir adjudicateur 16, le gouvernement a donc
modifi dans le sens recommand larticle 6 du cahier des charges prcit sur deux points :
-

il fait dsormais rfrence au dcret n 2005-1742 du 30 dcembre 2005 dont les

rgles sont donc applicables aux marchs de travaux, de fournitures et de
services passs par les SCA 17 ;

16

Sur ce point, il convient de signaler que les nouvelles directives marchs (n 2014/24/UE et
2014/25/UE) et concession (directive n 2014/23/UE) ne prvoient plus dobligations de mise en
concurrence pour les marchs passs par les concessionnaires qui ne sont pas pouvoir adjudicateur.
17
Le corollaire de lapplication de ce dcret comme des rgles prvues larticle 6 du cahier des charges est
que les dispositions de lordonnance n 2009-864 du 15 juillet 2009 relatives aux contrats de concession de
travaux publics (qui comporte un titre III portant sur les marchs de travaux passs par les concessionnaires
de travaux publics) ne sont pas applicables aux SCA (hors COFIROUTE).

56

les obligations du dcret sont applicables pour leurs marchs de travaux dun
montant suprieur ou gal 2 millions deuros HT et pour leurs marchs de
fournitures et de services dun montant suprieur ou gal 240 000 euros HT.

223. Par consquent, bien que ntant plus des pouvoirs adjudicateurs, les SCA se sont vu
imposer les mmes obligations que ceux-ci mais avec un seuil sensiblement infrieur au
seuil fix par le dcret sagissant des marchs de travaux 18. Ds lors que sont dpasss les
seuils spcifiquement fixs pour elles, les SCA ne peuvent pas attribuer ces marchs de gr
gr ni se prvaloir de la notion dentreprises groupes ou lies pour se dispenser des
obligations de publicit et de mise en concurrence. Ces seuils ont t respects, sous
rserve dune divergence dinterprtation sans consquence et aujourdhui disparue avec la
SANEF et la SAPN.
224. Les marchs des SCA suprieurs aux seuils mentionns ci-dessus doivent tre passs selon
lune des procdures formalises suivantes :
-

lappel doffres ouvert ou restreint ;

la procdure ngocie dans les cas prvus larticle 33 du dcret ;

la procdure du dialogue comptitif dans les cas prvus larticle 38 du dcret

19

225. Ces procdures formalises saccompagnent de la publication dun avis dappel

concurrence dans un journal spcialis 20 assorti dun dlai incompressible pour la
rception des candidatures puis des offres.
226. Si des procdures ngocies ont pu tre mises en uvre, le recours celles-ci a t trs
limit et toujours justifi. Les marchs concerns, qui ntait pas en majorit des marchs
de travaux mais trs souvent des marchs de fournitures ou de services (notamment de
matrise duvre et dassistance matrise douvrage, ou trs spcifiques comme
linformatique ou le dneigement), satisfaisaient bien aux exigences des articles 33 et 38
du dcret prcit, comme a pu le constater les CCMC. Seul un nombre rduit dentre eux a
t attribu des socits lies.
227. Dune manire gnrale, les CCMC nont pas relev dirrgularit dans lapplication des
procdures de publicit et de mise en concurrence quelles ont eu connatre a priori.
228. Sagissant des CCMC, elles ont t prennises et leur rle a t renforc. Il est dsormais
acquis, aux termes du nouvel article 6 du cahier des charges, quelles soient composes
en majorit de personnalits indpendantes et nayant aucun lien direct ou indirect avec
des entreprises de travaux publics , en plus de comporter obligatoirement un reprsentant
de la DGCCRF. Surtout, les seuils de saisine de ces CCMC ont t harmoniss et aligns
sur les seuils de mise en concurrence. Toutefois, lAutorit relve quelles ne disposent
toujours, contrairement la recommandation faite en 2005, que dun pouvoir davis.
229. Enfin, ces commissions des marchs et, au-del, les marchs quelles examinent, sont
soumis au contrle de la commission nationale des marchs des socits concessionnaires
dautoroutes et douvrage dart (ci-aprs CNM). Cre par le dcret n 2007-940 du
15 mai 2007 et prenant la suite de la commission nationale des marchs des SEMCA, la
CNM a vu ses missions largies par rapport cette dernire. Elle contrle dsormais :
-

la composition et le fonctionnement des CCMC ;

18

5,27 millions deuros HT (mais 210 000 euros HT pour les marchs de fournitures et de services).
Cette procdure nest possible que pour les marchs de travaux dun montant infrieur 5,186 millions
deuros. En revanche, elle est applicable sans limite pour les marchs de fournitures et de services.
20
Ou au JOUE en procdure europenne.
19

57

les rgles dfinies par les SCA pour la passation et lexcution des marchs de
travaux, de fournitures et de services ;

le respect des rgles qui leur sont applicables pour la passation et lexcution de
ces marchs.

230. En conclusion, lAutorit constate que non seulement lautonomie juridique et

fonctionnelle des SCA a t maintenue malgr leur intgration dans les groupes Vinci et
Eiffage mais quelles nont pas mis en uvre des politiques de diversification les
conduisant intgrer dans leur primtre dactivits propres les nombreuses activits
quelles nexeraient pas auparavant. LAutorit se flicite galement que le gouvernement
ait, comme le recommandait le Conseil, modifi larticle 6 de leur cahier des charges afin
dassurer la pleine effectivit des rgles de publicit et de mise en concurrence, en
supprimant la rfrence ambigu larticle 63 de la directive 2004/18 au profit de celle,
bien plus claire, au dcret n 2005-1742 et en amliorant le fonctionnement des CCMC,
dont lavis na toutefois pas t rendu contraignant. Ces rgles sont globalement
respectes, ni lAutorit ni la DGCCRF (membre de droit des CCMC) nayant relev
dirrgularit manifeste dans leur application.
231. Il est en revanche regrettable que COFIROUTE, la plus importante socit concessionnaire
dautoroutes aprs ASF, ait continu chapper, en pratique comme en droit, toute
obligation formelle en matire de mise en concurrence.

C.

BIEN QUE FONCTIONNANT DE MANIRE GLOBALEMENT SATISFAISANTE, LES

COMMISSIONS CONSULTATIVES DES MARCHS DES SCA NE DISPOSENT PAS DE
TOUTES LES INFORMATIONS NCESSAIRES LEUR MISSION

232. Hors le cas particulier de COFIROUTE, le respect des obligations des SCA en matire de
publicit et de mise en concurrence fait lobjet dun double contrle, interne et externe,
respectivement par leur CCMC et par la CNM (1). Toutefois, la lecture des rapports
dactivit de cette dernire met en vidence les difficults de ce contrle en raison,
principalement, du refus de la majorit des SCA transmettre les informations ncessaires
(2). Sagissant de la CNM elle-mme, celle-ci a par ailleurs souffert de
dysfonctionnements internes (3).
1. UN FONCTIONNEMENT GLOBALEMENT SATISFAISANT DES CCMC

233. LAutorit a obtenu la communication de lensemble des rapports annuels des

commissions consultatives des marchs des SCA de 2007 2013 inclus, tels quils sont
galement communiqus la CNM. Lanalyse de lensemble de ces documents a permis de
constater que, globalement, les CCMC remplissent bien leur mission, dans les limites
troites toutefois de leurs attributions :
-

conformment larticle 6 du cahier des charges, les CCMC sont composes en

majorit de personnalits indpendantes et nayant aucun lien direct ou indirect
avec des entreprises de travaux publics , incluant la prsence obligatoire dun
reprsentant de la DGCCRF. La CNM vrifie que ces personnalits sont rellement
indpendantes ainsi leur prsence effective lors des sances des CCMC ;

les CCMC sont destinataires dinformations substantielles sur les marchs quelles
examinent, transmises gnralement cinq jours avant la date de la runion ;
58

les CCMC analysent de manire approfondie les marchs dont elles sont saisies et
nhsitent pas exiger de la SCA les informations ncessaires pour rendre un avis
clair. Cest le cas notamment lorsquASF et ESCOTA choisissent de recourir la
procdure ngocie ou le dialogue comptitif ;

234. Mme si les avis des CCMC ne sont pas contraignants, lensemble des SCA a confirm
que les avis de leur CCMC taient systmatiquement suivis, y compris lorsquils taient
dfavorables. Ce cas est cependant trs rare puisque seuls 4 avis dfavorables ont t mis
par les CCMC depuis leur cration et ce, pour lensemble des SCA. En revanche, il arrive
frquemment que lavis favorable des CCMC soit assorti de rserves ou subordonn des
conditions ou recommandations que les SCA ont toujours respectes ou suivies.
2. LA MAUVAISE VOLONT DE CERTAINES SCA TRANSMETTRE LEUR CCMC LES
INFORMATIONS NCESSAIRES

235. LAutorit relve, avec la Commission nationale des marchs, qu lexception de SANEF
et SAPN, les autres SCA ne transmettent pas leur CCMC les informations permettant de
contrler un ventuel fractionnement de leurs marchs. En effet, si les obligations de
publicit et de mise en concurrence ne sappliquent qu partir dun seuil de 2 millions
deuros HT, les CCMC doivent pouvoir contrler les marchs dun montant infrieur ce
seuil et vrifier quils ne constituent pas le fractionnement dun march qui aurait d faire
lobjet dune publicit et dune mise en concurrence. Il leur faut donc disposer de la liste
des marchs dun montant suprieur 500 000 euros pour les travaux et 90 000 euros pour
les fournitures et services. Or, comme le relve la CNM, ces SCA estiment que leurs
commissions internes des marchs ne sont comptentes que pour les marchs de travaux
dun montant suprieur 2 millions deuros HT et pour les marchs de fournitures et de
services dun montant suprieur 240 000 euros HT .
236. De plus, les SCA ne transmettent pas leur CCMC les informations relatives aux avenants
dont a fait lobjet les marchs quelles ont examins, alors mme que leur montant parfois
considrables, peuvent totalement remettre en cause lquilibre du march concern.
Pratique des SCA en 2004 en matire
de transmission davenants

Pratique des SCA en 2013 en matire

de transmission davenants

ASF

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 20 % du montant initial de ceux-ci

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 20 % du montant initial de ceux-ci

ESCOTA

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 25 % du montant initial de ceux-ci

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 25 % du montant initial de ceux-ci

APRR

Tous avenants ayant pour consquence de faire attendre

les seuils de mise en concurrence

Refus

AREA

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 10 % du montant initial de ceux-ci

Refus

SANEF

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 20 % du montant initial de ceux-ci

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 5 % du montant initial de ceux-ci

SAPN

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 10 % du montant initial de ceux-ci

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission

lorsquils excdent 5 % du montant initial de ceux-ci

Source : rapports de la commission nationale des marchs

237. Il ressort de ce tableau quASF et ESCOTA nont pas chang leur pratique en matire de
transmission davenants depuis la privatisation. SANEF et SAPN ont en revanche assoupli
la leur et transmettent dsormais les avenants excdant de plus de 5 % le montant initial du
march. linverse, APRR et AREA qui, en 2004, transmettaient trs largement leurs

59

avenants refusent dsormais toute communication sur ce point , ce que la CNM juge
strictement contraire la rglementation en vigueur . Toutefois, APRR a fait savoir,
lors de linstruction de lavis, que son Prsident avait inform le Prsident de la
Commission nationale des marchs, par courrier en date du 3 juin 2014, de son intention
quAPRR et AREA transmettent dsormais leur CCMC tous les avenants aux marchs de
travaux dun montant suprieur ou gal 15 %.
3. LA COMMISSION NATIONALE DES MARCHS NA PAS FAIT USAGE DE SES POUVOIRS

238. Comme la relev la Cour des comptes dans son rapport prcit, la commission nationale
des marchs na jamais fait usage de ses pouvoirs, en particulier dinvestigation et de
publication. Laudition de son nouveau prsident, M. Christian Descheemaeker, lors de
linstruction de lavis, a permis de comprendre les raisons dune telle inactivit qui
dcoulent de dysfonctionnements internes auxquels toutefois, sa nomination a mis fin. Il a
galement indiqu son souhait que la CNM fasse un plein usage de ses pouvoirs.
239. Au final, lAutorit constate que huit ans aprs la privatisation des SEMCA et sept ans
aprs linstallation des commissions des marchs des SCA et de la commission nationale
des marchs, il nest toujours pas possible celles-ci de contrler de manire efficace le
respect de leurs obligations de publicit et de mise en concurrence, ces dernires tant par
ailleurs insuffisantes pour COFIROUTE. Elle remarque galement, de manire incidente,
que seules les deux SCA appartenant un groupe (Abertis) qui na pas de filiales de
travaux routiers la SANEF et la SAPN mettent leur CCMC et, au-del, la CNM, en
position de contrler effectivement le respect de ces obligations.

II.

Les marchs de travaux des SCA sont, pour une large part,
attribus des entreprises lies et selon des modalits
discutables

240. Les groupes Eiffage et Vinci sont historiquement des groupes de travaux publics dont les
filiales sont mme de candidater aux appels doffres des SCA du groupe. En revanche, la
SANEF et la SAPN appartiennent au groupe espagnol Abertis, lequel est essentiellement
prsent dans le secteur des concessions autoroutires (et accessoirement des
tlcommunications).
241. Ds lors, les enjeux concurrentiels portent essentiellement sur les marchs de travaux des
SCA, dont les montants sont trs levs et qui constituent lessentiel de lassiette de la
compensation via la hausse des tarifs des pages. Considrant labsence de filiales
directement concernes par les marchs et achats de fournitures et de services 21 comme les
faibles montants en cause, lAutorit a fait le choix de se concentrer sur les seuls marchs
de travaux. Toutefois, elle ne sest pas interdit, lorsque ctait pertinent, danalyser
galement les marchs de fournitures et de services qui ont fait lobjet dune mise en
concurrence et/ou dun examen par la CCMC.
21

Il peut arriver quune socit lie une SCA soit attributaire dun march de fournitures et de services.
Toutefois, le cas est trs rare. Par exemple, pour APRR et AREA, seuls 2,85 % de ces marchs (en valeur)
ont t attribus des socits lies entre 2006 et 2013.

60

242. LAutorit a analys les marchs de travaux des SCA afin de dterminer la part de ceux-ci
attribus une entreprise lie (ou un groupement lincluant) selon que le montant du
march est infrieur ou suprieur aux seuils de publicit et de mise en concurrence (A),
COFIROUTE faisant lobjet dune analyse distincte (voir annexe 10). Ayant constat
quune part importante, voire prpondrante de ces marchs leur est attribue, elle sest
intresse aux modalits dattribution des marchs utilises par les SCA afin de dterminer
si lapplication par celles-ci de leurs obligations de publicit et de mise en concurrence
avait bien permis de slectionner loffre la mieux-disante. Or, ces modalits sont apparues,
pour certaines SCA, largement discutables (B).
243. Il convient enfin de signaler que les marchs de travaux ne reprsentent quune part rduite
du chiffre daffaires de lindustrie routire en France. Selon une tude rcente de
XERFI 22, le chiffre daffaires global des entreprises du secteur slve 15,035 milliards
deuros (en 2010), rapporter aux 700 millions deuros annuels (en moyenne et hors
COFIROUTE) que reprsentent les marchs de travaux raliss par les SCA dautoroutes
historiques (soit environ 5 %). Quant aux collectivits locales (communes et
dpartements), elles reprsentent plus de 50 % du chiffre daffaires du secteur.

A.

LES MARCHS DE TRAVAUX, QUILS SOIENT DUN MONTANT INFRIEUR OU

SUPRIEUR AU SEUIL DE MISE EN CONCURRENCE, SONT FRQUEMMENT
ATTRIBUS DES ENTREPRISES LIES AUX SCA

244. Dans cette partie seront examins les marchs de travaux des SCA ( lexception de ceux
de COFIROUTE voir annexe 10), en distinguant dune part les achats de travaux, c'est-dire les travaux dun montant infrieur au seuil de mise en concurrence (1) et dautre
part, les marchs de travaux, c'est--dire les travaux dun montant suprieur ce seuil (2).
1. MALGR LABSENCE DOBLIGATION, LES ACHATS DE TRAVAUX DES SCA FONT LOBJET
DUNE PUBLICIT ET DUNE MISE EN CONCURRENCE

245. Les obligations de publicit et de mise en concurrence, ainsi quil a t indiqu supra, ne
sappliquent qu partir dun seuil de 2 millions deuros HT pour les travaux et
240 000 euros HT pour les fournitures et les services. Par consquent, les achats dun
montant infrieur ces seuils peuvent tre faits de gr gr par les SCA selon les
modalits de leur choix. Toutefois, mme lorsque ce nest pas obligatoire, il est dans
lintrt des entreprises de mettre en concurrence leurs fournisseurs afin, notamment,
dobtenir les prix les plus bas. Interroges sur ce point, les SCA ont toutes confirm avoir
institu des procdures de publicit et de mise en concurrence, lesquelles sont toutefois
diffrentes (voir annexe 11).
a) Les achats de travaux dun montant infrieur 2 millions deuros HT ont
reprsent un milliard deuros depuis 2006
246. LAutorit sest attache vrifier la ralit de cette concurrence, en particulier si lesdits
achats sont majoritairement faits auprs dentreprises lies ou non. Elle a donc demand
aux six SCA de lui transmettre la liste de leurs achats de travaux dun montant suprieur
22

Les travaux routiers , juin 2013.

61

500 000 euros et infrieur au seuil de mise en concurrence (soit 2 millions deuros), en
prcisant si le fournisseur tait ou non une entreprise lie.
247. LAutorit a retenu le seuil de 500 000 euros qui est galement celui fix par la
Commission nationale des marchs pour la transmission, par les SCA, de la liste de leurs
achats de travaux leur CCMC afin que celles-ci puissent vrifier un ventuel
fractionnement de leurs marchs afin dchapper leurs obligations de publicit et de mise
en concurrence. Par ailleurs, la SANEF et la SAPN ne sont pas en mesure de suivre (et de
transmettre) les achats dun montant infrieur ce seuil. Enfin, ce mme seuil a t choisi
par APRR et AREA pour la mise en uvre de leurs procdures internes de publicit et de
mise en concurrence.
248. Le tableau suivant retrace le nombre, regroup par quatre annes depuis 2006, de ces
achats de travaux. Le choix a t fait de regrouper les achats afin de lisser les trs fortes
variations annuelles et permettre une comparaison pertinente entre SCA et dans le temps.
ASF

ESCOTA

APRR

AREA

SANEF

SAPN

SANEF/
SAPN

Total

2006-2009

96

51

111

30

68

20

376

2010-2013

229

71

136

41

82

24

21

604

Total

325

122

247

71

150

44

21

980

Total groupe

447

318

215

980

Source : socits concessionnaires dautoroutes

249. 980 achats de travaux ont t effectus par les SCA entre 2006 et 2013, lesquels se
rpartissent en pratique entre les diffrentes socits au prorata de leur chiffre daffaires,
ASF en rassemblant elle seule plus dun tiers et, avec ESCOTA, la moiti. Mme si le
nombre dachats est trs variable selon les deux priodes examines et plus encore selon
les annes, on observe une croissance gnrale de ces achats de travaux pour lensemble
des SCA. En revanche, considrant le caractre trs parcellaire des informations transmises
sagissant des achats effectus avant 2006, il napparat pas possible de mettre en vidence
une ventuelle rupture dans la pratique des SCA conscutivement leur privatisation.
250. Le tableau suivant retrace le montant, regroup par quatre annes depuis 2006, de ces
achats de travaux dun montant suprieur 500 000 euros HT et infrieur au seuil de mise
en concurrence :
(En millions deuros)
ASF

ESCOTA

APRR

AREA

SANEF

SAPN

SANEF/
SAPN

Total

2006-2009

97,7

56,3

124,5

33,6

69,3

21,2

0,0

402,6

2010-2013

239,2

76,5

138,1

48,1

79,5

24,1

21,7

627,2

Total

336,9

132,8

262,6

81,7

148,8

45,3

21,7

1 029,8

Total groupe

469,7

344,3

215,8

1 029,8

Source : socits concessionnaires dautoroutes

251. Les achats de travaux ont donc reprsent environ un milliard deuros entre 2006 et 2013,
montant qui se rpartit, comme le nombre des travaux lui-mme, au prorata du chiffre
daffaires des SCA, ASF et ESCOTA reprsentant elles deux prs de la moiti de celuici. Comme pour leur nombre, leur montant varie fortement selon les annes ( la fois
globalement et au sein de chaque SCA) en fonction de la stratgie dinvestissement et des
contraintes dentretien des entreprises comme des obligations plus ou moins importantes
62

prvues par les contrats de plan (ou le paquet vert ). Toutefois, mme lisss sur quatre
ans, on constate une augmentation gnrale du montant de ces achats pour lensemble des
SCA, en particulier pour ASF et, dans une moindre mesure, ESCOTA.
252. De plus, il convient de rappeler que seuls les achats de travaux dun montant suprieur
500 000 euros ont t pris en compte, ceux dun montant infrieur nayant pas t
comptabiliss. Par consquent, les achats de travaux pour lesquels les obligations de
publicit et de mise de concurrence ne sont pas applicables reprsentent des montants
encore plus levs, 1029,8 millions deuros tant le minimum.
253. LAutorit ayant galement demand aux SCA de renseigner les objets de ces achats de
travaux, elle a pu constater que ceux-ci taient trs divers mais quils se rapportaient
gnralement lentretien, la rnovation et la rparation des voies et des installations qui
leur ont t concdes. Ceci est cohrent avec le fait que les travaux de construction et
dlargissement, dun montant bien plus lev, sont gnralement soumis aux obligations
lgales de publicit et de mise en concurrence.
b) lexception de la SANEF et de la SAPN, une part importante, voire
prpondrante, des achats de travaux est effectue auprs dentreprises lies
254. LAutorit a demand aux SCA de renseigner si le fournisseur de ces travaux tait une
entreprise lie ou non, tant prcis que la SANEF et la SAPN nappartiennent pas un
groupe incluant des entreprises de travaux publics. Trs logiquement, aucun de ces achats
nest donc effectu, sagissant de ces deux SCA, auprs dentreprises lies.
255. Le tableau suivant retrace, en pourcentage, le nombre et le montant des achats de travaux
effectus auprs dune entreprise lie (ou dun groupement lincluant) :
ASF

ESCOTA

APRR

AREA

Nombre

Montant

Nombre

Montant

Nombre

Montant

Nombre

Montant

2006-2009

42,7 %

46,1 %

35,3 %

42,4 %

31,5 %

32,3 %

43,3 %

39,4 %

2010-2013

63,3 %

65,5 %

78,9 %

78,1 %

30,1 %

30,5 %

43,9 %

48,3 %

Total

57,2 %

59,9 %

60,7 %

62,9 %

30,8 %

31,3 %

43,7 %

44,7 %

Total groupe (en nombre)

Total groupe (en montant)

58,2 %

33,6 %

60,7 %

34,5 %

Source : socits concessionnaires dautoroutes

256. Par consquent, si le nombre et le montant des achats de travaux ont progress depuis 2006
pour toutes les SCA, il est possible, sagissant de la part attribue une entreprise lie (ou
un groupement lincluant), de les classer en trois catgories qui regroupent exactement
les groupes auxquels elles appartiennent :
-

la SANEF et la SAPN nappartenant pas un groupe disposant de filiales de

travaux routiers (voir supra), elles neffectuent aucun achat de travaux auprs
dentreprises lies ;

APRR et AREA effectuent ensemble un tiers de leurs achats de travaux (en nombre
comme en montant) auprs dentreprises appartenant au groupe Eiffage (ou de
groupements les incluant), tant prcis que la part est plus importante pour AREA
que pour APRR ;

63

enfin, ASF et ESCOTA effectuent ensemble environ 60 % de leurs achats de

travaux auprs dentreprises appartenant, comme elles, au groupe Vinci (ou de
groupements les incluant), cette part tant en forte progression depuis 2006, en
particulier pour ESCOTA. Sagissant de cette dernire plus particulirement,
lanalyse annuelle de ses achats de travaux montre une hausse continue de cette
part depuis 2006, celle-ci culminant 100 % en 2013 (aprs 96,9 % en 2012 en
montant).

257. Par consquent, du point de vue des entreprises tierces, lefficacit des procdures de
publicit et de mise en concurrence mises en uvre par ASF et, surtout, par ESCOTA,
apparat plus limite que celles des autres SCA. Toutefois, considrant labsence de
donnes antrieures 2006, il napparat pas possible daffirmer que le risque dune
captation, par les groupes Vinci et Eiffage, des travaux raliss par les SCA qui leur sont
lies sest ralis pour ces marchs dun montant infrieur au seuil de mise en concurrence.
258. LAutorit tient souligner que les pourcentages calculs supra se rapportent aux achats
de travaux effectus auprs dentreprises lies mais aussi de groupements incluant une ou
plusieurs entreprises lies, lesquels peuvent, parfois, inclure des entreprises tierces. Par
consquent, la part de ces travaux rellement attribue des entreprises lies est
ncessairement infrieure sans quil soit possible de la dterminer exactement. Toutefois,
on observe que les cas dachats de travaux faits auprs de groupements incluant entreprises
lies et entreprises tierces sont bien moins frquents que ceux faits auprs dentreprises
lies ou des groupements constitus exclusivement de celles-ci.
2. APRS PUBLICIT ET MISE EN CONCURRENCE, UNE PART IMPORTANTE DES MARCHS DE
TRAVAUX DES SCA SONT ATTRIBUS DES SOCITS LIES

a) Les marchs de travaux reprsentent 4,5 milliards deuros depuis 2006

259. Depuis 2009, la Commission nationale des marchs, dans son rapport annuel, analyse la
part que reprsentent les entreprises lies dans les attributaires des marchs de travaux des
SCA, en leur demandant de renseigner cet indicateur et de le porter la connaissance de
leur CCMC. LAutorit a approfondi cette analyse en incluant les ventuels avenants et en
remontant jusqu 2002 afin de mettre en vidence un ventuel changement dans
lattribution des marchs des SCA aprs leur privatisation en 2006. Toutefois, considrant
lanciennet des donnes antrieures 2006, en particulier celles de 2002 et 2003, les SCA
ont soulign le fait quelles pouvaient ne pas tre exhaustives.
260. Le tableau suivant retrace le nombre, depuis 2002, des marchs de travaux de chaque SCA
ayant fait lobjet dune mise en concurrence, tant prcis que chaque march peut
comporter plusieurs lots (chaque lot comptant pour un march) 23. Afin de lisser les trs
fortes variations annuelles, comme pour les achats de travaux (voir supra) les donnes ont
t regroupes sur quatre annes.

23

Les deux marchs dASF relatifs la rparation des glissires de scurit, passs en 2009 et 2012,
composs de 30 et 29 lots, ont t considrs chacun comme un march afin de ne pas fausser lanalyse.

64

ASF

ESCOTA

APRR

AREA

SANEF

SAPN

SANEF/
SAPN

Total

2002-2005

49

28

25

33

65

17

217

2006-2009

71

52

53

11

38

23

32

280

2010-2013

68

28

59

19

18

44

239

Total

139

80

112

30

56

26

76

519

Total groupe

219

142

158

519

Source : socits concessionnaires dautoroutes

261. Le tableau suivant retrace le montant, incluant les avenants, des marchs de travaux de
chaque SCA ayant fait lobjet dune mise en concurrence 24.
(En M)

ASF

ESCOTA

APRR

AREA

SANEF

SAPN

SANEF/
SAPN

Total

2002-2005

1 081,6

81,7

266,5

270,0

313 ,4

19,2

0,0

2 032,4

2006-2009

1 276,1

480,0

819,7

40,5

222,9

179,9

67,5

3 086,6

2010-2013

482,3

156,5

426,2

95,8

71,2

21,8

211,0

1 464,8

1 758,4

636,5

1 245,9

136,3

294,1

201,7

278 ,5

4 551,4

Total
Total groupe

2 394,9

1 382,2

774,3

4 551,4

Source : socits concessionnaires dautoroutes

262. Comme pour les achats de travaux, les marchs de travaux dune SCA sont logiquement
dautant plus nombreux et reprsentent un montant dautant plus lev que le chiffre
daffaires de celle-ci est important. En outre, si des fortes variations en nombre et en
montant de travaux sont observes selon les annes et les SCA, elles refltent la stratgie
dinvestissement de lentreprise et/ou les investissements des contrats de plan (ou du
paquet vert ). Dune manire gnrale, quelles que soient les priodes, le montant
comme le nombre des marchs de travaux voluent trs diffremment selon les SCA.
263. Au total, les marchs de travaux des SCA soumis obligations de publicit et de mise en
concurrence ont reprsent, entre 2006 et 2013, un montant total denviron 4,5 milliards
deuros, comparer au milliard deuros quont reprsent les achats de travaux. Par
consquent, seule une part minoritaire des travaux des SCA (20 %) chappent aux
obligations de publicit et de mise en concurrence 25.
b) La part des marchs attribus une socit lie a volu diffremment selon les
SCA depuis la privatisation
264. Le tableau suivant rcapitule le pourcentage, en nombre, des marchs de travaux attribus
de 2002 2013 par les SCA une entreprise lie (ou un groupement incluant une
entreprise lie) :
24

Comme pour les achats de travaux, dans le cas de march o loffre retenue comportait un minimum et un
maximum, en particulier sagissant des marchs bons de commande, si le montant rel nest pas indiqu,
cest le montant maximum qui a t retenu. De plus, ont t galement pris en compte lorsquils figuraient
dans la liste transmise par les SCA les quelques marchs dun montant infrieur au seuil de mise en
concurrence mais nanmoins examins par la CCMC. Enfin, lorsque lavenant correspondant un march
comportant plusieurs lots na pas t rattach un lot, il a t considr comme se rapportant au lot du
montant le plus lev.
25
Mme si, en pratique, ils peuvent faire lobjet, de la propre initiative des SCA, dune mise en concurrence.

65

2002-2005

ASF

ESCOTA

APRR

AREA

26,5 %

3,6 %

12,0 %

24,2 %

Total groupe

18,2 %

19,0 %

2006-2009

32,4 %

25,0 %

20,8 %

36,4 %

2010-2013

51,5 %

35,7 %

35,6 %

52,6 %

Total

41,7 %

28,8 %

28,6 %

46,7 %

Total groupe

37,0 %

32,4 %

Source : socits concessionnaires dautoroutes

265. Il apparat ainsi clairement que la part (en nombre) de marchs de travaux attribus une
entreprise lie (ou un groupement lincluant) a augment depuis la privatisation pour
lensemble des SCA acquise par Vinci et Eiffage et, en particulier pour ESCOTA.
266. Lanalyse du nombre de marchs de travaux attribus une entreprise lie doit cependant
tre complte par celle des montants. Sur ce point, lAutorit tient nouveau souligner
que cette analyse concerne les marchs de travaux attribus des entreprises lies ainsi
qu des groupements incluant une ou plusieurs entreprises lies mais aussi, parfois, des
entreprises tierces. Par consquent, la part de ces travaux rellement attribue des
entreprises lies est ncessairement infrieure sans quil soit possible de la dterminer
exactement. Toutefois, on observe que les cas de marchs attribus de groupements
incluant entreprises lies et entreprises tierces sont bien moins frquents que ceux attribus
des entreprises lies ou des groupements constitus exclusivement de celles-ci.

2002-2005
Total groupe

ASF

ESCOTA

APRR

AREA

56,0 %

3,0 %

54,7 %

12,5 %

52,3 %

33,5 %

2006-2009

60,7 %

44,3 %

20,8 %

49,2 %

2010-2013

45,6 %

58,0 %

44,9 %

47,8 %

Total

56,6 %

47,7 %

29,1 %

48,2 %

Total groupe

54,2 %

30,9 %

Source : socits concessionnaires dautoroutes

267. Lanalyse en montant des marchs de travaux des SCA conduit donc renforcer dans une
large mesure le constat prcdent :
-

pour ASF et ESCOTA, les marchs (en montant) attribus une entreprise lie (ou
un groupement lincluant) sont bien plus importants quen nombre, ce qui signifie
que ce sont les marchs de travaux dun montant unitaire lev qui leur sont
principalement attribus. En revanche, on nobserve pas un tel dcalage pour APRR
et AREA ;

pour AREA et surtout, pour ESCOTA on observe que laugmentation en nombre

des marchs attribus une entreprise lie (ou un groupement lincluant) se
confirme pour le montant. Pour cette dernire, cette part est passe en quelques
annes de 3 % (2002-2005) 58 % (2010-2013). On peut donc affirmer, malgr les
limites indiques infra (268), que la privatisation a entran une trs forte
augmentation de cette part pour ces deux SCA ;

66

toutefois, globalement, en montant, la part des marchs de travaux attribue une

entreprise lie (ou un groupement lincluant) na pas augment de manire
significative depuis la privatisation. En effet, cette part a lgrement augment pour
ASF/ESCOTA et est en baisse pour APRR/AREA si bien quau niveau global, elle
est un peu infrieure ce quelle tait avant la privatisation.

268. Il convient nanmoins de souligner les limites qui peuvent affecter la comparaison avant et
aprs la privatisation. Vinci tait actionnaire (minoritaire) dASF depuis 2002, et ces deux
socits taient lies par un accord de coopration industrielle depuis juin 2004 26. De plus,
toutes les SCA ont fait part du manque dexhaustivit des donnes antrieures la
privatisation, en particulier pour les annes les plus anciennes (2002 et 2003). Enfin, si
lAutorit a pu contrler les donnes postrieures 2006, en raison de lexistence des
CCMC, elle na pu le faire pour celles des annes antrieures.
c) Les parts de march de Vinci et Eiffage dans les marchs de travaux attribus
par des SCA qui ne leur sont pas lies
269. partir des donnes transmises par les SCA, lAutorit a analys si la part des marchs de
travaux remports par Vinci aux appels doffres dASF et dESCOTA se retrouvait dans
les appels doffres des autres SCA. En effet, du point de vue de Vinci et de ses filiales, les
marchs de travaux des autres SCA sont largement identiques, dans leur nature et leur
ampleur, ceux passs par ASF et ESCOTA. Elles nont donc pas de raison de privilgier
les appels doffres des SCA qui leur sont lies ni celles-ci privilgier les socits du groupe
Vinci. Une part de march comparable devrait donc tre observe pour Vinci dans les
appels doffres des SCA non lies. Pour les mmes raisons, la mme analyse a t faite
sagissant des marchs remports par Eiffage attribus par les SCA qui ne lui sont pas
lies.
270. Le tableau suivant retrace la part, en nombre et par SCA, des marchs de travaux attribus
Vinci et Eiffage de 2006 2013 27 :
Part des marchs de travaux
attribus Vinci

Part des marchs de travaux

attribus Eiffage

ASF

40,6 %

8,3 %

ESCOTA

27,5 %

7,5 %

APRR

17,0 %

27,7 %

AREA

13,3 %

46,7 %

22,8 %

7,0 %

SANEF/SAPN

Source : socits concessionnaires dautoroutes

271. Il ressort trs clairement de ce tableau que la part des marchs de travaux attribus des
filiales de Vinci et, surtout, dEiffage par les SCA qui leur sont lies ne se retrouvent pas
dans les marchs attribus par les autres SCA. De mme, on observe que sagissant des
marchs attribus par la SANEF et la SAPN, la part que reprsentent les deux majors
du BTP que sont Vinci et Eiffage est relativement rduite.
26

Cet accord visait notamment laborer, au cas par cas, de rponses communes des appels doffres dans
le domaine de la concession et de lexploitation routires, ltranger mais galement en France (par
exemple pour lA41 Annecy-Genve.
27
Lorsquun march a t attribu un groupement compos de Vinci et dEiffage, le march a t
comptabilis 0,5 pour chacun des deux groupes. Ce choix explique les diffrences avec les pourcentages
figurant dans le tableau du 266.

67

272. Le fait que Vinci et dEiffage candidatent ou non aux marchs des diffrentes SCA ne
semble pas, lui seul, expliquer des variations aussi importantes de la part des marchs qui
leur est attribue selon que la SCA leur est lie ou non.
273. En conclusion, sagissant de la part des marchs de travaux des SCA attribus une
entreprise lie (ou un groupement lincluant), lAutorit fait les constats suivants :

B.

entre 2006 et 2013, environ 35 % en moyenne des marchs de travaux ont t

attribus une entreprise lie (ou un groupement lincluant) par les SCA
appartenant Vinci et Eiffage, soit une proportion trs suprieure celle que lon
observe pour les marchs attribus par les SCA qui ne leur sont pas lies. En
montant, cette part, qui est stable pour APRR et AREA, monte plus de 50 % pour
ASF et ECOTA, mettant en vidence que ce sont principalement les marchs dun
montant unitaire lev qui sont attribus des socits lies Vinci ;

lvolution de cette part entre la priode 2002-2005 et la priode 2006-2013 fait

apparatre des volutions inverses selon les SCA. Alors quelle a diminu pour ASF
et pour APRR, elle a fortement augment pour AREA et ESCOTA, la fois en
nombre et en montant. Pour cette dernire socit, elle a t multiplie par 15,
passant de 3 % 47,7 %.

enfin, en raison de ces volutions inverses, sous rserve des limites rappeles supra
(voir 268), la part globale des marchs de travaux attribue une entreprise lie
(ou un groupement lincluant) na que lgrement progress depuis la privatisation.

LES CHOIX FAITS PAR LES SCA DANS LAPPLICATION DE LEURS OBLIGATIONS DE
MISE EN CONCURRENCE SONT DISCUTABLES

274. Les SCA attribuent une part importante voire prpondrante de leurs marchs de travaux
des socits qui leur sont lies. Toutefois, ce fait nest pas contestable en lui-mme. Les
obligations de publicit et de mise en concurrence nont pas pour objet de sanctuariser la
part de march des entreprises non lies mais de sassurer que les SCA attribuent leurs
marchs selon une procdure transparente et non-discriminatoire permettant de
slectionner loffre la mieux-disante en application des critres retenus.
275. Or, les obligations de publicit et de mise en concurrence forment un cadre lintrieur
duquel les SCA ont toute libert, sous le contrle du juge administratif, pour dfinir leurs
modalits dapplication, lesquelles peuvent varier considrablement.
276. Ainsi, le critre prix peut tre sous-pondr ou, au contraire, surpondr dans la note
globale attribue une offre (1). De mme, les formules utilises pour noter le prix
peuvent neutraliser le critre prix ou, linverse, aboutir exacerber dans la notation tout
cart de prix, mme minime, entre les offres (2). Considrant la jurisprudence
administrative en la matire, la lgalit de certaines des pratiques des SCA apparat de ce
fait douteuse (3).
1. LA SOUS-PONDRATION DU CRITRE PRIX ACCROT LA SUBJECTIVIT DES NOTES

277. Aux termes de larticle 25 du dcret du 30 dcembre 1995 prcit, inspir de larticle 53 du
code des marchs publics, pour attribuer le march au candidat qui a prsent l'offre
conomiquement la plus avantageuse, le pouvoir adjudicateur se fonde :

68

soit sur une pluralit de critres non discriminatoires et lis l'objet du march,
notamment le dlai de livraison ou d'excution, le cot global d'utilisation, la
rentabilit, la qualit, le caractre esthtique et fonctionnel, les caractristiques
environnementales, la valeur technique ;

soit, compte tenu de l'objet du march, sur le seul critre du prix .

278. Par ailleurs, les critres ainsi que leur pondration ou leur hirarchisation sont indiqus
dans l'avis d'appel concurrence ou dans les documents de la consultation .
279. Par consquent, les SCA ont le choix tant des critres partir desquels seront values les
offres que de la pondration de ceux-ci. Or, il apparat que cette dernire est trs variable
selon les socits (a), la sous-pondration du critre prix se traduisant par une
surpondration de la valeur technique dont lvaluation est beaucoup plus subjective (b).
a) Une pondration du critre prix trs variable pour des marchs similaires

Lensemble des SCA, lexception dESCOTA, donne une place prpondrante

au prix pour la notation des offres

280. Dune manire gnrale, lanalyse de lintgralit des marchs de travaux attribus par les
SCA depuis 2007 montre que celles-ci utilisent toujours deux critres : le prix et la valeur
technique de loffre. Parfois, dans de rares cas, ces deux critres sont complts par
dautres critres notamment le dlai.
281. Sagissant de la pondration respective de ces deux critres principaux, il ressort
clairement de la mme analyse que les SCA, lexception dune seule, utilisent dans une
trs large majorit une pondration 60 % ou plus de la note totale pour le prix et 40 %
ou moins pour la valeur technique de loffre, comme le montre le tableau suivant (qui
rapporte le nombre de marchs ayant cette pondration au nombre total de marchs) :
ASF
92,7 %

ESCOTA

APRR

AREA

SANEF/SAPN

8,8 %

83,0 %

96,4 %

91,3 %

Source : Socits concessionnaires dautoroutes

282. En effet, linverse de toutes les autres SCA, y compris lautre SCA du groupe VINCI
ASF, ESCOTA sous-pondre de manire particulirement flagrante le critre prix dans la
quasi-totalit de ses marchs de travaux (mais galement de fournitures et de services)
depuis 2007 : moins de 9 % de ces derniers prsentent une pondration du critre prix
gale ou suprieure 60 % de la note globale. En particulier, alors quune part importante
des marchs de travaux dASF, notamment les marchs rcurrents de rfection et de
rechargement de chausses, sont nots selon le critre unique du prix (ou, dans de rares
cas, pondr 70 %), pas un seul march de travaux dESCOTA na t attribu sur le seul
critre du prix depuis 2007 et la pondration de celui-ci na jamais dpass 65 %.
283. Or, sil est possible dadmettre que certains marchs puissent prsenter des particularits,
justifiant une pondration diffrente des critres, il nen reste pas moins que sur une
priode suffisamment longue (en lespce sept annes), il serait normal de trouver, pour
des entreprises exerant exactement la mme activit et ralisant les mmes types de
travaux, une pondration proche du critre prix pour lensemble des marchs de travaux,
sauf dmontrer quune socit est dans une situation diffrente.

69

284. Interrogs sur la pondration mise en uvre par ESCOTA dans ses appels doffres, tant
lors de leur audition comme lors de la sance, les reprsentants de Vinci Autoroutes ont
insist sur certaines particularits du rseau dESCOTA qui, situ principalement en zones
urbanises ou accidentes, comporte de nombreux ouvrages dart comme des tunnels.
Toutefois, ces explications apparaissent peu convaincantes. Dailleurs, la CCMC
dESCOTA a plusieurs fois soulign la faible pondration du critre prix 28, lun de ses
membres concluant, lors de la sance du [], pour lequel le critre du prix tait pondr
30 %, que nous sommes alls trop loin dans le faible poids final du prix .
285. linverse, la pratique dASF dutiliser le critre unique du prix pour un certain nombre
de marchs complexes, notamment ceux touchant des ouvrages dart 29 a suscit des
critiques de la part de certaines autres SCA qui ont pu juger inconcevable que le matre
duvre sinterdise dapprcier, en tant que telle, la valeur technique dune offre au-del
de sa seule conformit au cahier des charges.

Les sous-critres du critre prix, parfois trangers au prix lui-mme, conduisent

rduire encore le poids du prix dans la note finale dune offre

286. Ainsi quil a t dit, sil y a gnralement deux critres pour valuer une offre le prix et
la valeur technique, ces critres sont eux-mmes subdiviss en plusieurs sous-critres
permettant une notation plus prcise. ESCOTA utilise ainsi rgulirement un sous-critre
du prix qui est la cohrence entre le prix, les sous-dtails des prix, les moyens mis en
uvre et les dlais envisags .
287. Il est normal que les SCA, comme nimporte quelle entreprise recourant un appel
doffres, notent la cohrence du prix et des sous-dtails du prix avec les moyens mis en
uvre et les dlais envisags, afin dapprcier dans quelle mesure le prix bas dune offre,
sans tre anormalement bas, ne fera pas peser un risque disproportionn sur la qualit des
travaux concerns. Toutefois, si la valeur technique dune offre doit ainsi tre value
travers son prix, il est logique que ce soit par un sous-critre du critre valeur technique et
non par un sous-critre du critre prix. LAutorit observe dailleurs que dans les appels
doffres des autres SCA, y compris ceux dASF, le critre du prix nest jamais complt
par des sous-critres, faisant ainsi lobjet dune notation globale.
288. Par consquent, lutilisation par ESCOTA de sous-critres du critre prix trangers au prix
lui-mme conduit rduire le poids du critre prix dans la note finale. Si celui-ci en
reprsentait 60 % ou plus, comme dans le cas dASF, linfluence de ces sous-critres serait
limite. On peut mme considrer quils viennent amoindrir la surpondration trs forte du
critre prix gnralement mise en uvre par cette SCA. En revanche, lorsque ce dernier est
pondr 40 % ou moins, comme cest quasi systmatiquement le cas dans les appels
doffres dESCOTA (voir supra), ces sous-critres aggravent encore la sous-pondration
du prix dans la note finale.

28

Par exemple, sagissant du march de [], lun des membres remarque la pondration relativement
basse du critre prix [35 %] .
29
Par exemple le march du [] ou encore un march de [].

70

b) Le critre valeur technique est dune apprciation subjective

289. La sous-pondration du critre prix dans les appels doffres dESCOTA a pour
consquence de donner une importance majeure au critre valeur technique. Or, sous
rserve de lutilisation de mthode de notation du prix contestable (voir infra), une offre
moins chre obtient gnralement une note meilleure quune offre plus chre. La notation
est objective et ne se prte pas interprtation, au contraire de la valeur technique.
290. Certains critres sont subjectifs par nature. Par exemple, pour le march [], la valeur
technique comptait pour 45 points (sur 100) dont 12 points pour laspect architectural et 5
pour la qualit des amnagements paysagers et faunistiques. Lun des membres de la
commission a ainsi relev que la note attribue en architecture joue un rle trs
important [et quil] aurait, personnellement, attribu les notations linverse , ce qui
dmontre le caractre subjectif de cette notation . Un autre membre a galement
soulign que ce sont les notes techniques et architecturales qui ont fait la diffrence et
que ceci reste trs subjectif .
291. Toutefois, au-del des critres eux-mmes subjectifs, relativement rares, cest lensemble
des critres et sous-critres de la valeur technique qui peuvent tre valus subjectivement,
comme le montrent clairement les comptes-rendus des dbats des CCMC. Ainsi, sagissant
du march [], lun des membres de la CCMC dASF a relev que les carts de notation
relatifs aux sous-critres techniques ne sont pas clairement explicits dans les documents
du matre duvre , ce qui est regrettable compte tenu du fait que la cotation des
critres techniques rsultant dune apprciation peut ne pas tre partage par tous . De
mme, pour le march dESCOTA relatif [], lun de ses membres a estim que le
rapport aurait gagn clarifier certaines notations pour lever quelques incomprhensions
de lecture, par exemple sur le critre environnemental : lcart entre [X] et [Y] est peu
explicite dans la mesure o le commentaire est identique alors que les notes sont
diffrentes . Enfin, sagissant du march [], les membres de la CCMC ont soulign le
caractre ridicule de la notation technique effectu par le matre duvre [et estim] la
prcision des notes totalement illusoire , ajoutant qu il est difficile dapprcier la
bonne corrlation entre certaines notes et leurs commentaires associs dont certains sont
rdigs de manire trs succincte [soulignements ajouts] .
292. Enfin, les critres techniques peuvent, par eux-mmes, lorsquils sont inutilement stricts,
conduire carter des offres moins-disantes. Ainsi, les offres prsentes par les entreprises
pour le march de [], ont t notamment values sur la base dun critre de
recyclage pondr 20 %. Or, selon les dbats de la CCMC, il conviendrait de ne pas
tre aussi strict sur les rfrences des entreprises, du fait du faible nombre de chantiers de
recyclage similaires dj raliss en France et de la difficult qui en rsulte trouver des
prestataires ayant dj travaill sur lensemble des chausses susceptibles dtre traits
par recyclage avec les diffrentes formulations et taux de recyclage possibles. Cette
dfinition trop stricte de critre conduit carter la solution variante propose par [X] qui
tait financirement plus intressante et qui concourrait lobjectif de dveloppement
durable de la socit [soulignement ajout] .

71

2. LES FORMULES DE NOTATION DU CRITRE PRIX, GALEMENT TRS VARIABLES SELON

LES SCA, NE DONNENT PAS NCESSAIREMENT LA MEILLEURE NOTE AU MOINS-DISANT

293. A priori, le prix semble llment le plus objectif noter dans le cadre dun appel doffres.
En effet, dans la mesure o une formule de notation a t tablie par avance et quest
respecte par le matre duvre, il nexiste pas de contestation possible concernant la note
attribue un candidat la diffrence des notes techniques qui, jusque dans leurs sousdtails, font parfois lobjet de contestations. Or, il apparat que ce nest pas le cas et que,
selon la formule retenue, la note donne une mme offre pourra fortement varier. En
pratique, sagissant des SCA, lAutorit a relev quelles utilisent toutes des formules
diffrentes qui peuvent tre regroupes en trois catgories qui, pour des raisons diverses,
apparaissent galement contestables.
a) Les mthodes qui augmentent la sensibilit de la note tout cart de prix entre
les offres (ASF, APRR et AREA)

Les formules linaires augmentant la sensibilit de la note aux carts de prix

294. ASF utilise une formule de notation du critre prix qui se caractrise par une forte
dgressivit de la note associe au prix, beaucoup plus forte que celle dcoulant dune
formule linaire classique. En prenant comme exemple un march pour lequel six offres
comprises entre 100 et 200 ont t prsentes, les notes de celles-ci, calcules selon cette
formule, stablissent comme suit :
Note de la 1re offre
(100)

Note de la 2me
offre (110)

Note de la 3me
offre (125)

Note de la 4me
offre (150)

Note de la 5me
offre (175)

Note de la 6me
offre (200)

100

40

295. ASF a utilis cette formule dans de nombreux marchs de travaux comme le march de
[]. Dans ce march, lapplication de la formule a entran une note 0 pour 8 offres sur les
11 examines. Par consquent, celle-ci a pour consquence que :
- loffre la moins-disante bnficie dun avantage qui est irrattrapable par ses
concurrents sur les autres critres ; en effet, le critre technique est la plupart du
temps divis en sous-critres, sur lesquels les notes sont plus resserres (peu de
candidats obtiennent une note de 0, peu galement obtiennent la note maximale) ;
- les autres offres, bien que dun montant diffrent, peuvent avoir la mme note : 0.
296. Cette formule de prix conjugue donc deux dfauts qui sont lexacerbation de la notation
tout cart de prix et la neutralisation du critre prix pour les offres 17 % plus leves que
loffre la moins-disante. Lorsquelle se combine une pondration du critre prix 60 %
ou plus, ce qui est gnralement le cas pour les marchs dASF, lattribution se fait quasi
systmatiquement au moins-disant, quelle que soit par ailleurs la qualit technique de
loffre (qui est cependant par dfinition conforme au cahier des charges). .

Les formules paraboliques augmentant la sensibilit de la note lcart de prix

297. Contrairement ASF qui utilise une formule linaire, APRR et AREA utilisent toutes les
deux une formule parabolique dont les effets sont identiques, quoique bien moins

72

prononcs. En reprenant la mme hypothse de six offres comprises entre 100 et 200, les
notes de celles-ci, calcules selon cette formule, stablissent comme suit :
Note de la 1re offre
(100)

Note de la 2me
offre (110)

Note de la 3me
offre (125)

Note de la 4me
offre (150)

Note de la 5me
offre (175)

Note de la 6me
offre (200)

100

75

51

29

19

13

298. Cette formule est utilise systmatiquement par APRR et AREA pour leurs marchs de
travaux. Comme celle dASF, elle exacerbe les carts de notation pour les carts de prix au
bnfice de loffre la moins-disante mais dans une proportion bien moindre que cette
dernire et naboutit jamais donner une note de zro.
b) Des mthodes de notation du critre prix qui ne donnent pas ncessairement la
meilleure note loffre la plus basse (ESCOTA)
299. Dans son analyse des marchs de travaux, lAutorit a galement pu constater que deux
formules de prix utilises par ESCOTA avaient pour consquence que loffre la plus basse
nobtenait pas et ne pouvait obtenir la note la plus leve.

La mthode des quartiles

300. Cette mthode a t utilise par ESCOTA jusquau premier semestre 2011. En reprenant la
mme hypothse de six offres comprises entre 100 et 200, incluant une estimation 150,
les notes de ces offres, calcules selon cette formule, stablissent comme suit :
Note de la 1re offre
(100)

Note de la 2me
offre (110)

Note de la 3me
offre (125)

Note de la 4me
offre (150)

Note de la 5me
offre (175)

Note de la 6me
offre (200)

85,1

93,6

93,6

72,35

51,05

29,8

301. La formule des quartiles ainsi applique ne donne pas la meilleure note loffre la
moins-disante et, dune manire gnrale, neutralise les carts de prix, comme le montre la
note obtenue par les offres 110 et 125. Cest ainsi que, par exemple, pour un march des
[], loffre la moins-disante et la plus chre ont obtenu quasiment la mme note.

La mthode du barycentre

302. Cette mthode a t utilise plusieurs reprises par ESCOTA aprs labandon de la
mthode des quartiles et jusquau premier semestre 2012. En reprenant la mme hypothse
de six offres comprises entre 100 et 200 et dune estimation du matre duvre 150, les
notes, calcules selon cette formule, stablissent comme suit :
Note de la 1re offre
(100)

Note de la 2me
offre (110)

Note de la 3me
offre (125)

Note de la 4me
offre (150)

Note de la 5me
offre (175)

Note de la 6me
offre (200)

74,07

81,48

92,59

83,33

55,56

27,78

303. Il apparat donc clairement quainsi applique, cette formule du barycentre ne donne pas,
linstar de la formule des quartiles, la meilleure note loffre la plus basse. Elle privilgie
loffre qui se rapproche le plus de la moyenne des offres. On observe en outre quune offre
50 % plus leve que loffre la moins-disante peut obtenir une note suprieure. Cette
mthode aboutit en pratique, comme dans lexemple thorique, ce quune offre []

73

obtienne la mme note quune offre [] 30. De mme, dans un autre march, loffre la
moins-disante ([]) a mme obtenu une note plus basse quune offre 50 % plus chre
([]) 31.
304. Pour reprendre les termes dun des membres de la CCMC dESCOTA, la mthode du
barycentre est une mthode aberrante conduisant un rsultat aberrant [soulignement
ajout], avec pour consquence que le critre prix 50 % joue lencontre des intrts
du matre douvrage puisque cest le meilleur en termes de prix qui perd 32. Le PDG
dESCOTA lui-mme, lors de lexamen par la CCMC [] a reconnu que le ct pervers
de cette mthode en cas de faible nombre de concurrents [soulignement ajout].
305. La mthode des quartiles comme la mthode du barycentre, bien que diffrentes, ont
exactement le mme effet : elles ne donnent pas la meilleure note loffre
la moins-disante, si bien que le march peut tre attribu entre deux offres de qualit
identique, loffre la plus chre. En dautres termes, elles neutralisent compltement le
critre prix, sens tre le critre le plus objectif, au bnfice du critre de la valeur
technique alors mme quil a t dmontr supra que la notation de celui-ci est trs
subjective.
306. Dans le cas dESCOTA, le choix de ces formules, qui ne sont dailleurs pas
systmatiquement utilises, sajoute une sous-pondration quasi-systmatique et indite
parmi les SCA du critre prix (voir supra 285).
307. Confronte aux critiques de sa CCMC, ESCOTA a justifi ces mthodes par sa volont
dcarter les offres anormalement basses et, ainsi, dviter des problmes dans lexcution
du march. Cependant, ces deux mthodes ont t abandonnes, pour les mmes raisons
tenant leur complexit et la pnalisation excessive quelles entranaient pour les offres
extrmes. Depuis le deuxime semestre 2012 est applique une nouvelle mthode linaire
bien plus simple et cohrente puisquelle aboutit donner la note la plus leve loffre la
plus basse :
Note de la 1re offre
(100)

Note de la 2me
offre (110)

Note de la 3me
offre (125)

Note de la 4me
offre (150)

Note de la 5me
offre (175)

Note de la 6me
offre (200)

100

87,5

68,75

37,5

6,25

308. Dsormais, pour dtecter et carter les offres anormalement basses, ESCOTA considre
quune offre infrieure de 60 % lestimation du matre duvre (ou la moyenne des
autres offres) ne sera pas recevable.
c) La mthode attribuant des notes ngatives (SANEF et SAPN)
309. Enfin, la SANEF comme la SAPN ont utilis une formule contestable sur un point autre
que les prcdentes. En effet, les offres ntaient pas notes par comparaison entre elles
mais par rapport lestimation du matre duvre conduisant parfois des notes ngatives.
La SANEF et la SAPN prsentent en outre la particularit de noter le critre prix sur 5. En
reprenant la mme hypothse de six offres comprises entre 100 et 200, incluant une

30

March du [].
March []
32
Sance du [], examen du march relatif [].
31

74

estimation du matre douvrage 150, les notes de celles-ci, calcules selon cette formule,
stablissent comme suit :
Note de la 1re offre
(100)

Note de la 2me
offre (110)

Note de la 3me
offre (125)

Note de la 4me
offre (150)

Note de la 5me
offre (175)

Note de la 6me
offre (200)

1,66

1,33

0,83

- 0,71

- 1,66

310. On remarque quavec cette formule, une offre gale lestimation du matre douvrage
obtient une note gale 0 et toute offre suprieure lestimation une note ngative, chaque
note, y compris celle de loffre la moins-disante, tant toujours particulirement faible.
311. Cette mthode contribue rendre les carts de prix moins discriminants. En effet, mme
pondr 80 %, le critre prix nest au final pas dterminant dans la mesure o la mthode
ne permet pas d'avoir un ventail de notes trs large. Pour ne prendre quun exemple, celui
du march de la [], lorsquon additionne les notes des diffrents critres, la note du prix
est infrieure aux autres notes runies, qui ne sont pourtant censes reprsenter que 20 %
de la note finale.
312. Toutefois, SANEF a modifi compter de 2013 sa formule de notation du prix. Cette
nouvelle formule permettra dviter lattribution de notes ngatives dans la quasi-totalit
des cas : seules les offres dont le montant excderait la somme de loffre la plus basse et de
lestimation pourraient tre notes en-dessous de zro. Toutefois, SANEF na pas remis en
cause le fondement de sa formule de calcul (qui intgre par ailleurs lestimation), mais
sest contente de la modifier afin de rendre impossible en pratique (mais pas en thorie)
lattribution dune note ngative. Surtout, elle ne change rien au fait quavec une telle
formule, le critre prix est faiblement discriminant.
313. En conclusion, il est frappant de constater que la mme offre, compare la mme offre
moins-disante, aura une note trs diffrente pour le critre prix selon la mthode de
notation choisie par la SCA. Sil nappartient pas lAutorit de recommander
lapplication de telle ou telle formule de notation du critre prix, elle considre que les
SCA pourraient utilement sinspirer du guide des bonnes pratiques, publi par la direction
des affaires juridiques du ministre de lconomie et des finances. Celui-ci indique en effet
que le critre du prix est probablement le plus neutre des critres. Cependant le choix de
la formule de rvision de prix et des variables qui la composent permet trs largement de
renforcer ou daffaiblir limpact de ce critre. Il faut galement tre attentif la faon
dont la notation restitue les carts de prix et veiller ne pas les amplifier . Cest pourquoi
il recommande que les offres soient compares entre elles et non par rapport
lestimation de prix effectue par lacheteur 33.
3. LA LGALIT DOUTEUSE DE LA PONDRATION DU CRITRE PRIX ET DES MTHODES DE
NOTATION DE CELUI-CI

314. Si le critre unique du prix est autoris par larticle 24 du dcret du 30 octobre 2005
prcit, lAutorit a pu constater que seul ASF lutilise trs frquemment pour ses marchs
de travaux. APRR et AREA lont trs rarement utilis, prfrant une pondration 60 %
du prix. Quant SANEF et SAPN, elles ont utilis le critre unique du prix pour quelques
marchs, mais gnralement, le pondrent 70 % ou 80 %.

33

Le prix dans les marchs publics, guide et recommandations , Direction des affaires juridiques du
ministre de lconomie et des finances, avril 2013.

75

315. Or, selon la direction des affaires juridiques du ministre de lconomie et des finances,
le prix ne peut tre retenu comme critre unique [] que sil est justifi par lobjet du
march. Ce sera le cas, par exemple, pour des produits simples et standardiss
(acquisition de carburant) rpondant des normes qui vitent lapprciation qualitative
par lacheteur, tous les produits rpondant la norme . En revanche, il est exclu de se
limiter au critre du prix pour lattribution de prestations prsentant un certain caractre
de complexit ou de technicit, travaux notamment .
316. Cest ainsi que le Conseil dtat a confirm, dans son arrt du 6 avril 2007 Dpartement de
lIsre, la dcision du juge des rfrs du Tribunal administratif de Grenoble dannuler la
procdure de passation du march relatif la construction dune route dpartementale
incluant la construction dun barreau de liaison, dun carrefour giratoire et dun ouvrage
dassainissement, lequel avait t attribu sur le seul critre du prix sans tenir compte de la
complexit des travaux.
317. Si des marchs de rfection de chausses peuvent justifier le critre unique du prix, cest
moins le cas pour les marchs de construction, en particulier douvrage dart. Or, ASF a
choisi le critre unique du prix pour des marchs aussi complexes que [] ou des travaux
de [].
318. LAutorit sinterroge galement sur la lgalit de certaines formules de notation du critre
prix. Ainsi, dans son arrt du 29 octobre 2013 Dpartement du Val-dOise, le Conseil
dtat a considr que la mthode de notation du critre prix doit permettre dattribuer
la meilleure note au candidat ayant propos le prix le plus bas ; que le juge des rfrs a
relev, sans commettre derreur de droit ni dnaturer les pices du dossier, que la mthode
retenue par Val-dOise Habitat pour noter le critre du prix avait pour effet dattribuer la
note la plus faible au candidat ayant prsent le prix le plus loign de lestimation du
cot de la prestation par le matre duvre, que ce prix soit infrieur ou suprieur
lestimation et, ainsi, avait eu pour consquence dattribuer la note maximale la socit
attributaire du march, alors mme que sa proposition de prix tait suprieure celle de
sa concurrente [soulignement ajout]. A donc t sanctionn par le juge administratif une
mthode de prix qui notait le critre prix partir de lestimation du matre duvre.
319. De mme le juge a-t-il sanctionn une mthode de notation du critre prix aboutissant,
comme la mthode du barycentre utilise par ESCOTA, rduire les carts de notation
entre les offres. La CAA de Nantes a en effet, dans son arrt du 19 septembre 2013
Commune de Belleville-sur-Loire, jug que la mthode dapprciation du prix avait pour
effet de rduire de manire importante la porte du critre prix dans lapprciation
globale des offres ds lors que les carts entre les prix taient pour une grande part
neutraliss []. Quen retenant une telle mthode dapprciation des offres, la commune
doit ainsi tre regarde comme ayant, pour les quatre lots en cause, mconnu les rgles de
la concurrence et le principe dgalit entre les candidats .
320. Enfin, il a t relev supra (309) que la SANEF a utilis une mthode de notation du
critre prix aboutissant donner une note ngative lun des candidats. Or, le Conseil
dtat, dans son arrt du 18 dcembre 2012 Dpartement de la Guadeloupe, a sanctionn
une mthode de notation du critre prix aboutissant une note ngative car une telle
note, en soustrayant aux notes obtenues sur les autres critres dans le calcul de la note
globale serait susceptible de fausser la pondration relative des critres initialement
dfinie et communique aux candidats .

76

321. Par consquent, il nest pas certain que les mthodes de notation du prix utilises par les
SCA auraient t valides par le juge administratif si leurs marchs avaient fait lobjet de
recours. Toutefois, ainsi quil sera indiqu infra, les appels doffres des SCA ont trs
rarement fait lobjet de recours, et encore moins dannulations.
322. En conclusion de cette partie relative lapplication, par les SCA, de leurs obligations de
publicit et de mise en concurrence, lAutorit fait un triple constat :
- les SCA sont alles au-del des obligations lgales, rglementaires et contractuelles
en instituant delles-mmes des procdures de publicit et de mise en concurrence
pour leurs achats de travaux dun montant infrieur 2 millions deuros HT et leurs
achats de fournitures et de services dun montant infrieur 240 000 euros HT ;
- toutefois, malgr ces procdures, qui sont par ailleurs diffrentes selon les socits,
une part importante, voire prpondrante des achats de travaux sont raliss auprs
dune entreprise lie (ou dun groupement lincluant), quoique dans une proportion
variable selon les SCA Le mme constat peut tre fait pour les marchs de travaux
dun montant suprieur au seuil de mise en concurrence. Cest ainsi quentre 2006 et
2013, en montant, APRR et AREA ont attribu 30,9 % une entreprise lie Eiffage
(ou un groupement lincluant), cette part montant 54,2 % pour ASF et ESCOTA et
100 % pour COFIROUTE, cette SCA ntant pas soumise aux mmes obligations de
mise en concurrence ;
- enfin, les modalits utilises par certaines SCA pour attribuer leurs marchs, bien
quelles respectent formellement les rgles applicables, ne leur permettent pas, en
pratique, de slectionner la mieux-disante, notamment parce quelles utilisent des
formules de notation du prix contestables dont la lgalit est par ailleurs douteuse.
De toutes les SCA, cest pour ESCOTA que lAutorit a constat lutilisation de
formules les plus contestables, lesquelles se sont ajoutes une sous-pondration
manifeste du critre prix dans ses appels doffres encore renforce par des souscritres trangers au prix.

III.

Bien que sans effet direct sur le tarif des pages, les
pratiques des SCA aggravent les risques concurrentiels
inhrents leur appartenance des groupes de travaux publics

323. Le choix de la procdure restreinte comme les pratiques mises en uvre par les SCA en
matire de pondration du critre prix et de notation de celui-ci sont susceptibles de
renchrir le prix de leurs travaux en rduisant lintensit concurrentielle, en favorisant les
ententes entre les concurrents, en ne permettant pas, qualit gale, de choisir loffre la
moins chre (A). Ces risques concurrentiels sajoutent ceux inhrents lappartenance
des SCA un groupe de travaux publics (B).
324. Toutefois, considrant le mcanisme de compensation des investissements prvus dans le
cadre des contrats de plan, qui repose exclusivement sur une estimation ex-ante de leurs
cots, ces pratiques, pour contestables quelles puissent tre, nont pas deffet direct sur les
tarifs des pages (C).

77

A.

LES PRATIQUES MISES EN UVRE PAR LES SCA DANS LEURS APPELS DOFFRES
SONT SUSCEPTIBLES DE RENCHRIR LE PRIX DE LEURS TRAVAUX

325. En pralable, lAutorit souligne que tant le choix de lappel doffres restreint que la
pondration du critre prix ou les mthodes de notation de celui-ci utilises par les SCA
sont, en labsence de dcision contraire du juge administratif sur les marchs concerns,
lgales. Il nen reste pas moins que, du strict point de vue de lanalyse concurrentielle, elles
prsentent trois risques qui, bien que trs diffrents, sont tous susceptibles de renchrir le
prix pay par les SCA pour leurs travaux.
1. LA PROCDURE RESTREINTE, CONJUGUE LA PRATIQUE DES GROUPEMENTS, A DES
EFFETS CONCURRENTIELS AMBIVALENTS

326. Bien que les SCA soient, en application de larticle 28 du dcret du 30 dcembre 2005,
libres de choisir une procdure ouverte ou restreinte, le choix de lappel doffres restreint
(AOR) est de nature, par lui-mme, limiter la concurrence pour les marchs concerns.
327. Interroges sur ce choix privilgi de lappel doffres restreint, elles lont toutes justifi par
la nature mme des marchs concerns qui exigent une qualification technique particulire
et des savoirs-faires prouvs. Comme lexplique par exemple ASF, les travaux portent
sur des objets de grande envergure soumis de fortes contraintes de trafic et de scurit
lorsquils interviennent sur des autoroutes en service (travaux de renouvellement de
chausses par exemple). Le niveau dexigence requis est donc particulirement lev en
termes de technicit, dorganisation de chantier et de scurit. Cette exigence se traduit
par lobligation pour les candidats de produire des dossiers doffres trs dtaills. De ce
fait, les critres danalyse des candidatures et de choix des offres se doivent dtre
particulirement rigoureux .
328. Si lAutorit ne conteste pas la technicit des marchs de travaux autoroutiers, elle
stonne nanmoins quASF, qui justifie par celle-ci le recours lAOR, sinterdise dans le
mme temps, par le choix du critre unique du prix, dapprcier la valeur technique dune
offre.
329. Par consquent, si le recours la procdure restreinte peut tre justifi compte tenu de la
nature ou de limportance de certains travaux, il nen reste pas moins que les SCA se
distinguent par le choix quasi-systmatique de lappel doffres restreint, mme pour les
marchs de travaux les plus simples et, ce titre, parfois attribus selon le critre unique du
prix. Or, comme le relve la CNM, si les caractristiques des marchs passs peuvent
expliquer certaines des constatations, il ne semble pas toujours dmontr, lexamen
desdits marchs, que le recours un appel doffres restreint dbouchant - de fait - sur un
trs petit nombre de candidatures, tait la procdure la plus approprie. Certaines socits
dautoroutes ne paraissent donc pas stre mises en situation de bnficier des meilleures
offres .
330. En effet, lappel doffres restreint ainsi utilis par les SCA peut avoir deux effets
dfavorables sur la concurrence :
-

le premier est de limiter la concurrence entre les mmes entreprises dment

rfrences et, par consquent, dempcher lmergence dun nouveau concurrent,
en particulier pour les PME. Cest ainsi que le reprsentant de la DGCCRF, lors

78

[], a conseill celle-ci de ne pas faire de labsence de rfrence un critre

excessivement discriminant et ce, afin dlargir le champ de la concurrence ;
-

le deuxime est lavantage quune telle slection pralable donne aux entreprises
lies la SCA. Par exemple, sagissant du march de [], le reprsentant de la
DGCCRF a remarqu que, bien que retenu, le dossier de candidature dEurovia
ntait pas complet, notamment du point de vue des rfrences , un autre membre
ajoutant que les candidatures doivent tre apprcies de faon galitaire, quelle
que soit la connaissance que peut avoir le matre douvrage des entreprises .

331. Par consquent, lappel doffres restreint a, en tant que tel, un effet restrictif sur la
concurrence qui, comme le relevait la CNM, nest pas forcment justifi par la technicit
du march concern. Le nombre doffres tant limit, avec lui est galement rduite la
probabilit pour les SCA dobtenir un prix plus bas.
332. De plus, au nombre limit doffres dcoulant des AOR eux-mmes sajoute la pratique
frquente des entreprises de travaux routiers de constituer des groupements prsentant une
offre commune 34. Comme le Conseil de la concurrence la rappel maintes reprises,
cette pratique nest pas interdite en soi et peut notamment tre justifie par des raisons
techniques ou commerciales : de tels groupements peuvent avoir un effet
proconcurrentiel sils permettent des entreprises, ainsi regroupes, de concourir alors
quelles nauraient pas t en tat de le faire isolment ou de concourir sur la base dune
offre plus comptitive . Toutefois, ces groupements peuvent avoir un effet
anticoncurrentiel sils provoquent une diminution artificielle du nombre des entreprises
candidates, dissimulant une entente anticoncurrentielle ou de rpartition des marchs. Si
labsence de ncessit technique et conomique de nature justifier ces groupements peut
faire prsumer leur caractre anticoncurrentiel, elle ne suffit pas apporter la preuve
dun tel caractre 35.
333. Il nappartient pas lAutorit, dans le cadre du prsent avis, dapprcier la lgitimit de
tels groupements, laquelle ne pourrait tre mise en cause sans une analyse approfondie et
contradictoire des marchs concerns. Elle relve toutefois quils peuvent dissimuler une
entente anticoncurrentielle renchrissant le prix des travaux des SCA.
2. LE CRITRE UNIQUE DU PRIX EST SUSCEPTIBLE DE FAVORISER LES ENTENTES ENTRE LES
CANDIDATS UN APPEL DOFFRES

334. Le critre unique du prix ainsi que les mthodes de notation de celui-ci sont de nature
faciliter les ententes entre les entreprises candidates aux appels doffres des SCA. En effet,
ainsi quil a t dit supra, le critre technique est dapprciation plus subjective que le
critre prix. Tous les matres duvre et, au sein dun mme bureau dtudes, tous les
analystes, nont pas la mme sensibilit dans lapprciation de la qualit technique des
propositions faites par les candidats. Une entente masque (cest--dire ne faisant pas
apparatre dcarts de prix dmesurs ou de non-conformits flagrantes) est plus incertaine

34

Cette pratique est autorise par larticle 22 du dcret du 30 dcembre 2005.

Dcision n 07-D-13 du 6 avril 2007 relative de nouvelles demandes de mesures conservatoires dans le
secteur du transport maritime entre la Corse et le continent (voir aussi les dcisions n 04-D-57 du
16 novembre 2004 relative aux marchs publics de travaux de revtement de chausses dans le dpartement
des Pyrnes Orientales n 03-D-19 du 15 avril 2003 relative des pratiques releves sur le march des
granulats dans le dpartement de l'Ardche).
35

79

lorsque dautres critres se combinent au prix. Ce recours au critre unique du prix pour les
marchs simples ne constitue donc pas ncessairement une incitation pour les
entreprises prsenter leur meilleure offre financire, mais galement sentendre entre
elles pour ne pas diminuer leurs marges dans le cadre de cette comptition par le prix, et
ceux, au dtriment de la SCA qui paiera ses travaux plus chers.
335. Le cas nest pas simplement thorique. LAutorit a ainsi rcemment sanctionn pour
entente des entreprises de signalisation routire verticale, entente dont fut galement
victime, outre les collectivits territoriales, ASF 36.
336. Enfin, mme lorsquASF nutilise pas le critre unique du prix, le coefficient 6 de la
formule de calcul de la note financire entrane une trs forte amplification de fait du
critre prix (note 0 pour plus de 17 % dcart) , aboutissant une survaluation du
critre prix au regard de sa pondration 37. Ainsi, dans le cas dune entente masque ,
les membres pourraient fixer des prix qui, en valeur absolue, ne seraient pas trs loigns
les uns des autres mais aboutiraient des carts de notation si grands que la subjectivit
des critres techniques serait neutralise, facilitant de fait la rpartition des marchs.
3. CERTAINES FORMULES DE NOTATION DU CRITRE PRIX NE PERMETTENT PAS, QUALIT
GALE, DATTRIBUER LE MARCH LOFFRE LA MOINS-DISANTE

337. Dune manire gnrale, les rgles de mise en concurrence visent permettre une
meilleure allocation des ressources et, dans le cas dun cas dun march, de lattribuer
lentreprise la mieux-disante, c'est--dire celle dont loffre prsente le meilleur rapport
qualit/prix compte tenu des critres retenus. En dautres termes, qualit gale, cest
loffre la moins chre qui, logiquement, doit se voir attribuer la meilleure note et, par
consquent, remporter lappel doffres.
338. Or, deux des mthodes de notation du critre prix utilises par ESCOTA (la mthode du
barycentre et celle des quartiles) ont pour point commun que la meilleure note peut tre
donne une entreprise qui, qualit gale, ne sera pas la moins-disante. LAutorit a
relev un cas particulirement flagrant o ESCOTA a pay plus cher pour une offre dont la
sur-qualit technique ne justifiait pas le surcot, comme la dailleurs relev la CCMC. Il
sagit du march de []. La note du critre prix a t calcule selon la formule du
barycentre avec pour consquence de neutraliser tout cart de notation entre des offres
dun montant pourtant trs diffrent. En effet, loffre la moins chre a obtenu une note
infrieure celle obtenue par loffre la plus chre. Le march a t attribu cette dernire
alors mme que la qualit des deux offres tait quivalente (49 points contre 48 points), si
bien quelle a obtenu une note globale suprieure de 0,3 point. Pour ce march, le choix de
la mthode du barycentre a incontestablement abouti un renchrissement du prix pay par
le concessionnaire pour des travaux de qualit identique.
339. Comme la CCMC, lAutorit sinterroge sur ce diffrentiel de prix quaccepte de payer
le matre douvrage pour une survaleur technique apparaissant comme faible . Dune
manire gnrale, comme la relev lun des membres de la CCMC dESCOTA lors de sa
[ ], la rgle du barycentre ayant t affiche, cest celle qui doit sappliquer mais il

36

Dcision 10-D-39 du 22 dcembre 2010 relative des pratiques mises en uvre dans le secteur de la
signalisation routire verticale (en particulier le 93).
37
Selon les termes dun membre de la CCMC lors de la sance consacre lexamen du march de [ ] et
lors de la sance consacre lexamen du march de [].

80

attire lattention sur le surcot financier quelle induit valeur technique notes quasigales [soulignement ajout] .
340. Par ailleurs, larticle 26 du dcret du 30 dcembre 2005 prcit dfinit une procdure
permettant aux SCA de rejeter les offres quelles jugeraient anormalement basses par
dcision motive aprs avoir demand par crit les prcisions qu'[elle] juge utiles et vrifi
les justifications fournies . Une telle procdure apparat plus protectrice des rgles de la
concurrence et de lgalit entre les candidats et plus efficace quune mthode de notation
des prix aberrante . Cest dailleurs celle que recommande le gouvernement dans sa
rponse prcite : la dtection des offres anormalement basses doit tre effectue afin de
permettre au prestataire concern de produire les explications qui permettront ou non de
prendre en compte l'offre en cause dans le processus de comparaison des offres .

B.

LES PRATIQUES QUI, DCOULANT DE LAPPARTENANCE DES SCA DES GROUPES

DE TRAVAUX PUBLICS, SONT SUSCEPTIBLES DVINCER LES CANDIDATS LEURS
APPELS DOFFRES

341. Lappartenance des SCA des groupes de travaux publics peut avoir un effet
proconcurrentiel par llimination de la double marge. Toutefois, cet effet peut tre remis
en cause par une politique davenants favorisant lentreprise lie (1). De plus, il ne
contrebalance pas les risques concurrentiels dcoulant de cette appartenance, quil sagisse
du risque dchanges dinformations entre SCA et socits lies (2) ou de linfluence
quelles peuvent avoir sur les matres duvre chargs de noter les offres (3).
1. LLIMINATION DE LA DOUBLE MARGE PEUT TRE REMISE EN CAUSE PAR UNE
POLITIQUE DAVENANTS FAVORISANT LES ENTREPRISES LIES

342. Les socits de travaux routiers, ds lors quelles appartiennent au mme groupe que les
SCA, disposent dun avantage en terme de prix et ce, quelles que soient les obligations de
publicit et de mise en concurrence pesant sur ces dernires.
343. Pour un march donn, deux entreprises sont en concurrence : une entreprise lie et une
entreprise non lie. La premire a des cots (95) suprieurs ceux de la deuxime (90) si
bien qu marge gale (10), la deuxime est moins chre (100 contre 105). Pour ce march,
supposer que le critre prix soit lunique critre dattribution, cest lentreprise non lie
qui, ayant prsent loffre la moins-disante, devrait se le voir attribuer, la SCA devant
payer un prix de 100.
344. Toutefois, lentreprise lie appartient au mme groupe que la SCA et, comme cest le cas
pour ASF et ESCOTA dtenues 100 % par Vinci 38, leurs comptes sont consolids au
niveau du groupe. Ds lors, elle peut avoir intrt baisser sa marge, voire fixer son prix
au niveau de ses cots afin dtre sre ou de maximiser ses chances demporter le
march. Dans lexemple ci-dessus (qui prsente le cas le plus simple), le montant de son
offre, align sur les cots, stablissant 95, lentreprise lie se verra attribuer le march.
345. Un tel choix de la socit lie de supprimer sa marge se rvle doublement gagnant :

38

En revanche, Eiffage, sil est lactionnaire majoritaire dAPRR et dAREA, ne les dtient pas 100 % et
doit par consquent composer avec lautre actionnaire, Maquarie.

81

pour la SCA, le prix pay ne sera plus de 100 mais de 95, soit un gain de 5 par
rapport loffre de lentreprise non lie ;

pour lentreprise lie de travaux routiers, elle excutera certes le march prix
cotant et ne gagnera rien, mais elle assurera, par ce biais, un volume dactivit
bienvenu en priode de crise du secteur des travaux publics. Quant au sacrifice de
la marge, il nest quapparent, les comptes tant consolids au niveau du groupe.

346. Consciente de lavantage que retire lentreprise lie de son appartenance au mme groupe
que la SCA, lentreprise non lie pourrait toutefois elle aussi diminuer sa marge 4 et le
prix de son offre 94, lui permettant ainsi de remporter le march. Cet effet, identifi par
le Conseil dans son avis prcit du 2 dcembre 2005 (60), a t modlis par M. David
Ettinger (2008). Celui-ci conclut que du fait de son double statut de fournisseur potentiel
et de propritaire, il est dans lintrt de lentreprise de travaux publics de soumettre une
offre plus faible pour la ralisation des travaux. Cette soumission plus faible pse la
baisse sur le prix de la ralisation des chantiers et ceci, non seulement quand la socit de
travaux publics emporte le march mais aussi lorsquun concurrent lemporte 39.
347. Dans ces conditions, on pourrait considrer cet effet dlimination de la double marge
comme proconcurrentiel car incitant les entreprises non lies tre plus efficaces pour
compenser lavantage dont bnficient les entreprises lies du seul fait de leur
appartenance toutes deux au mme groupe que la SCA.
348. Toutefois, cet effet proconcurrentiel dont disposent les entreprises lies de travaux routiers
pourrait tre remis en cause par la pratique des SCA en matire davenants ou de
rclamation. En effet, la marge limine lors de lappel doffres pourrait rapparatre lors
des avenants ou de rclamations ultrieures et le prix finalement pay par la SCA serait
alors plus lev que celui des autres offres. En dautres termes, lavenant aurait remis en
cause les conditions de la mise en concurrence initiale et ce, sans que les concurrents
carts lpoque en soient informs. Dans ce cas, la socit lie naurait limin sa
marge qu la seule fin de remporter le march au dtriment de ses concurrentes plus
comptitives, sachant quelle sera en mesure, par la suite, de demander un avenant ou de
prsenter une rclamation que la SCA sera dautant moins encline lui refuser quelles
appartiennent au mme groupe.
2. LES CHANGES DINFORMATIONS ENTRE LES SCA ET LES ENTREPRISES LIES SONT
SUSCEPTIBLES DE FAVORISER CES DERNIRES

a) Lappartenance des SCA des groupes de travaux publics facilite en tant que
telle les changes dinformations
349. Dans son avis du 2 dcembre 2005 prcit, le Conseil de la concurrence a centr son
analyse sur la ncessit dimposer aux SCA prochainement privatises des rgles de
concurrence renforces afin dviter quelles nattribuent tous leurs marchs des
entreprises lies, comme le laissait craindre la rdaction initialement prvue de larticle 6
de leur cahier des charges (voir supra). Neuf ans plus tard, si les obligations de publicit et
de mise en concurrence ont bien t prcises et renforces, comme lavait recommand le
Conseil, il nen reste pas moins que lappartenance des SCA des groupes de travaux
publics constitue, par elle-mme, un risque pour lgalit entre les candidats leurs appels

39

Privatisation des socits dautoroutes et march aval , in Annales dconomie et statistiques n 83.

82

doffres en cas dchange dinformations entre celles-ci et des entreprises lies candidates,
incluant le cas chant une entreprise non lie dans le cadre dune rpartition des marchs.
350. En effet, les groupes Eiffage et Vinci nont pas cach, dans leur communication
institutionnelle, leur intention de dvelopper les changes entre les socits
concessionnaires dautoroutes et leurs filiales de travaux routiers. Comme la rcemment
expliqu M. Pierre X, Prsident dEiffage, le modle dEiffage repose sur deux piliers
: les travaux et les concessions. Lexpertise du groupe APRR est prcieuse pour remporter
des travaux dans le cadre des concessions nouvelles. Les quipes du groupe APRR savent
chiffrer et prendre en charge, sur la dure, lentretien et lexploitation des routes 40. Tant
que les changes entre le groupe APRR et le groupe Eiffage ne concernent que les
travaux dans le cadre des concessions nouvelles , ils ne sont pas susceptibles davoir des
effets anticoncurrentiels. Ce sera toutefois le cas sils portaient sur les futurs appels
doffres dAPRR et AREA. Sur ce point, lAutorit constate que le groupe Eiffage est
reprsent par quatre membres au sein du conseil dadministration dAPRR, ce qui le met
dans la position dobtenir des informations privilgies.
351. De mme, lAutorit a relev, dans le rapport dactivit de 2006 dASF, ces propos tenus
par son directeur gnral, quelques mois aprs la vente de cette socit au groupe Vinci :
ASF est considre comme un vivier dexpertises : les comptences dASF sont attendues
par le Groupe [Vinci]. Je crois que les autres socits du Groupe [Vinci] ont beaucoup
apprendre dASF. Cest dans cet esprit que nous avons commenc mettre en place les
moyens de favoriser les changes, de partager les meilleures pratiques et de dvelopper
des synergies entre les quipes 41. Si de telles pratiques sont normales et rpandues dans
les groupes de socits, elles auraient des effets anticoncurrentiels si elles aboutissaient
des changes dinformations sur les futurs appels doffres dASF et dESCOTA. Comme
pour APRR, lAutorit relve que ce mme directeur gnral, devenu entre temps Prsident
dEurovia, filiale de travaux routiers de Vinci, sige au conseil dadministration dASF ; de
mme, le Prsident de Vinci Construction sige au sein du conseil dadministration de
COFIROUTE. Ils sont ainsi en position dobtenir des informations privilgies.
352. Interrogs sur ce point, tant les reprsentants de Vinci-Autoroutes que ceux dAPRR ont
confirm quaucune procdure particulire ni formation ddie navait t institue afin de
prvenir dventuels changes dinformations entre les personnels des filiales autoroutires
et ceux des filiales de travaux routiers de Vinci et dEiffage.
b) Les pratiques des SCA renforceraient leffet des ventuels changes
dinformations avec les entreprises lies
353. Si des changes dinformations interviennent entre une SCA et une entreprise lie, cest
ncessairement avant le lancement de la procdure dappel doffres car celle-ci, ainsi quil
a t constat supra, est toujours formellement rgulire. Informe plusieurs mois
lavance dun prochain appel doffres et du contenu de celui-ci, elle serait ainsi en mesure
de mieux le prparer que les autres candidats, considrant les dlais quimposent les
procdures formalises en matire de prsentation des candidatures puis des offres.
354. De plus, sauf pour les trs grands chantiers qui justifient une organisation des entreprises
de travaux routiers pour de longs mois, voire des annes, les marchs de travaux ne
peuvent en pratique tre attribus qu des entreprises ayant une implantation locale prs
40

Rapport annuel dEiffage sur les comptes consolids 2013, page 15.
M. Y a t nomm depuis le 1er mars 2014 prsident dEurovia, la principale filiale de travaux routiers
de VINCI.
41

83

du chantier concern 42. Faute dimplantation locale, les frais de dplacement des
personnels deviennent vite rdhibitoires sur le cot de la prestation. De plus, la prsence de
carrires, de dcharges et de postes de fabrication denrobs proximit constituent des
avantages souvent dcisifs en matire de prix, compte tenu notamment des cots de
transport des cailloux. Enfin, les travaux routiers ncessitent de nombreuses autorisations
administratives, notamment pour installer une centrale fixe ou mobile denrobs.
355. Dans ces conditions, une entreprise lie informe trs en amont du lancement dune
procdure dappel doffres comme de ses spcifications techniques pourrait ds ce moment
sorganiser pour intgrer ces travaux dans son planning, ouvrir des carrires bien places
ou ngocier en amont des conditions financires intressantes avec les carrires existantes,
acheter ou louer les terrains les mieux placs pour les installations de chantier, organiser le
stockage des matriaux enrobs recycler venant dautres chantiers pour les rutiliser,
prempter les transports, dposer les demandes dautorisation pour les centrales denrobs
etc, lui permettant ainsi de prsenter une offre trs comptitive. Pour prendre un exemple,
Eiffage a remport en 2013 un march [] grce un avantage qui, selon les termes dun
des membres de la CCMC ayant examin le march, provient surtout du fait que cette
entreprise prvoit de fabriquer ses enrobs depuis un poste fixe existant distance
raisonnable du chantier . En lespce, lentreprise nest pas lie ASF mais lavantage
serait le mme pour une entreprise lie.
356. Sachant que loffre de la socit lie sera trs comptitive, la SCA peut maximiser cet
avantage en termes de prix en surpondrant le critre prix et en choisissant une mthode
linaire de notation avec un coefficient multiplicateur lev (comme celle dASF).
Formellement, le principe dgalit de traitement des candidats sera respect, puisque tous
seront jugs selon les mmes critres. Dans les faits cependant, les critres eux-mmes et
leur notation auront t labors afin de favoriser une offre en particulier.
357. Il convient de souligner que dans un tel cas, un change dinformation entre une SCA et
une entreprise lie naurait pas forcment pour effet un renchrissement du prix des
travaux. Au contraire, en informant par avance les entreprises lies d'un march et de son
contenu, la SCA leur permettrait de le prparer dans les meilleures conditions et de
prsenter une offre qui, ds lors, peut tre la moins-disante. Parce que le critre unique
serait le prix, cette socit lie remporterait le march conformment aux rgles de mise en
concurrence. Le risque concurrentiel dcoulant de lappartenance des SCA des groupes
de travaux publics n'est pas seulement une surfacturation des travaux, comme le craignait
le Conseil dans son avis prcit, mais galement une pratique de prix bas permise par des
changes dinformations aboutissant vincer leurs concurrents tout en respectant
formellement la procdure de mise en concurrence.
3. LA SUBJECTIVIT DE LA NOTATION DES CRITRES
LATTRIBUTION DES MARCHS UNE SOCIT LIE

TECHNIQUES

FACILITE

358. Lchange dinformations peut galement fonctionner dans lautre sens. Lentreprise lie
est susceptible dinformer la SCA que son offre ne sera pas la plus comptitive, compte
tenu de ses cots et/ou de la prsence dun concurrent local dont elle sait quil est plus
efficace. Elle peut aussi, dans le cadre dune rpartition de march, chercher le favoriser.
Dans ces conditions, de la mme manire que la SCA peut choisir de surpondrer le critre
42

Eurovia dispose ainsi, pour les seuls travaux routiers, de 164 implantations rparties sur lensemble du
territoire franais.

84

prix et/ou une formule exacerbant tout cart de prix, elle peut faire linverse et surpondrer
le critre de la valeur technique et/ou une formule neutralisant leffet du prix sur la note
finale. Ainsi quil a t dmontr supra (289 et suivants), le choix de la pondration du
critre prix comme dune mthode de notation de celui-ci est de nature modifier
considrablement le classement des offres. Le Prsident dESCOTA la dailleurs luimme admis : chaque changement de mthode peut changer les rsultats et
lapprciation des modalits retenir pour la transformation dun prix en note reste un
exercice assez subjectif .
359. Si le critre prix est neutralis, par exemple par la mthode du barycentre ou des quartiles,
la diffrence entre les offres se fera sur le critre de la valeur technique. Celui-ci, comme il
a t dmontr supra, est lui aussi dune apprciation subjective.
360. Or, dans le cadre ordinaire des marchs publics (mais pas seulement), le matre duvre est
lentit charge par le matre douvrage de l'assister, notamment, dans la rdaction du
contenu de lappel doffres, dans la notation des offres et la slection de lattributaire puis
dans lexcution du march lui-mme. La matrise duvre, qui est une prestation de
services, peut elle-mme faire lobjet dun appel doffres distinct de la part de
ladjudicateur. Cest gnralement le cas pour les SCA. Considrant limportance et la
complexit des appels doffres pour leurs marchs de travaux, les prestations de matrise
duvre fournies aux SCA peuvent atteindre, individuellement, plusieurs millions deuros.
361. Tant que les SCA taient au nombre des pouvoirs adjudicateurs, que la matrise duvre
soit intgre ou confie des bureaux dtudes externes, il tait dans leur intrt commun
de slectionner lentreprise la mieux-disante sans chercher favoriser une entreprise
laquelle, dailleurs, aucun ntait en principe li.
362. Or, avec la privatisation des SCA au profit de groupes de travaux publics, les bureaux
dtudes sont amens noter des entreprises qui appartiennent au mme groupe que leur
client. Pousses par leurs actionnaires Vinci et Eiffage, les SCA pourraient chercher
influencer les matres duvre afin quils privilgient, dans la notation, les offres des
entreprises lies, voire leur demander de leur transmettre le montant des offres
concurrentes afin que lentreprise lie puisse, le cas chant, aligner la sienne. Or, ceux-ci
sont de simples prestataires de services. Considrant le montant des marchs de matrise
duvre passs par les SCA, il nest pas exclu que certains bureaux dtudes aient
dvelopp une dpendance envers elles, les rendant plus rceptifs encore une telle
demande. Confronts une telle demande de la part de leur client, le risque est rel quen
pratique, ils ne puissent la refuser.
363. Enfin, il est possible denvisager que le matre duvre, sur pression de la SCA, fixe une
estimation trs basse afin que lappel doffres soit dclar infructueux. Lensemble des
offres tant suprieur lestimation, la procdure ngocie pourrait permettre, la faveur
de la ngociation directe avec les entreprises, dattribuer le march une entreprise lie. Ce
passage en procdure ngocie est dautant plus facile que lappel doffres est restreint et
avec lui, la possibilit que lune des offres examines soit infrieure lestimation.
364. En conclusion, sil nappartient pas lAutorit, dans le cadre du prsent avis, de
rechercher dventuels changes dinformations entre les SCA et les entreprises lies ou
entre le matre duvre et le matre douvrage, il nen reste pas moins que la libert dont
les SCA disposent en matire de pondration du critre prix et de notation de celui-ci est de
nature, tout en respectant formellement leurs obligations de publicit et de mise en
concurrence, favoriser les entreprises qui, comme elles, appartiennent aux groupe Vinci
et Eiffage. Le critre unique du prix ou certaines mthodes de notation aberrantes sont
de nature faciliter la mise en uvre de telles pratiques.
85

C.

LES OBLIGATIONS DE PUBLICIT ET DE MISE EN CONCURRENCE APPLICABLES

AUX SCA SONT SANS EFFET DIRECT SUR LE TARIF DES PAGES

365. Si les choix faits par les SCA dans lapplication de leurs obligations de publicit et de mise
en concurrence sont susceptibles de prsenter des risques concurrentiels, leurs pratiques,
pour contestables quelles soient, sont largement dnues deffet sur le tarif des pages. En
effet, ltat compense, via une augmentation des tarifs, les investissements prvus par les
contrats de plan sur la base dune estimation ex ante de leur cot et non de leur cot rel, si
bien que la mise en concurrence ne peut bnficier directement aux usagers (1).
366. LAutorit a nanmoins demand aux SCA de lui fournir les lments permettant de
calculer le cot rel des investissements compenss et de le comparer avec le cot estim
dans les contrats de plan. Il apparat ainsi que le cot initial des investissements compenss
a pu tre surestim lors de la ngociation de certains contrats de plan, mme si la ralit
dune surcompensation ne pourra tre dmontre qu la fin des concessions (2).
1. LTAT COMPENSE LES INVESTISSEMENTS SUR LA BASE DUNE ESTIMATION EX ANTE DE
LEUR COT ET NON DE LEUR COT REL APRS MISE EN CONCURRENCE, LAQUELLE NE
PEUT DONC BNFICIER AUX CONSOMMATEURS

367. Ainsi quelles ont t dtailles supra, les modalits de compensation des investissements
prvus par les contrats de plan des SCA, via une augmentation des pages, reposent sur
une estimation ex-ante de leur cot sur la base des seuls changes entre les SCA et la
Direction des infrastructures de transports (DIT). Une fois ce montant arrt et fix comme
tel dans le contrat de plan, conformment au principe de la concession, les SCA ralisent
ces investissements leurs risques et prils : si leurs cots drapent et dpassent les
estimations du contrat de plan, les SCA doivent supporter ces pertes sans avoir droit
aucune compensation supplmentaire. En revanche, si les estimations du contrat de plan se
rvlent suprieures au cot rel des investissements, lcart entre les deux constitue un
gain que les SCA conservent. Comme lexplique COFIROUTE, celle-ci sengage ses
frais, risques et prils sur la ralisation doprations physiques, sur un niveau de service et
non pas sur un montant dinvestissement. Les montants figurant dans le contrat de plan
sont donc des montants indicatifs du cot dinvestissements .
368. Considrant ce mcanisme de compensation, lintrt des SCA est donc en thorie double :
dans un premier temps, elles cherchent obtenir, dans le cadre des ngociations du contrat
de plan avec ltat, le montant le plus lev possible pour les investissements compenser
et, dans un deuxime temps, elles font en sorte den minimiser le cot rel afin de
conserver la diffrence pour elles.
369. Par consquent, il est dans lintrt des SCA de faire jouer plein la concurrence pour
leurs marchs puisquen leur permettant dobtenir des prix plus bas, elles peuvent esprer
diminuer le cot de leurs investissements en de de lestimation du contrat de plan et
conserver pour elles le gain qui en rsulterait. Ds lors, il est difficilement explicable que
certaines SCA choisissent des mthodes de notation du prix qui ne leur permettent pas de
slectionner, qualit gale, loffre la moins-disante. Ce choix va lencontre de leur
intrt considrant les modalits de la compensation comme, dune manire gnrale, de la
maximisation de leur bnfice. En revanche, il pourrait sexpliquer par une volont, dicte
par leur actionnaire, dassurer, par ce moyen, un volume dactivit des entreprises lies
de travaux publics alors mme que ce secteur connat actuellement une crise grave.

86

370. Toutefois, compte tenu des modalits de calcul de la compensation, le fait que les
obligations de publicit et de mise en concurrence soient ou non bien appliques par les
SCA na pas deffet direct sur les tarifs des pages et, par consquent, sur les
consommateurs. En effet :
-

soit les SCA font jouer pleinement la concurrence et se donnent les moyens
dattribuer leurs marchs loffre la moins-disante ; mais dans ce cas, la
concurrence bnficie exclusivement aux SCA qui conservent pour elles lcart
entre le montant rel de linvestissement tel quissu de la mise en concurrence et
son estimation dans le contrat de plan ;

soit les SCA utilisent des mthodes de notation du prix qui ne leur permettent pas
dattribuer leurs marchs loffre la moins-disante ; dans ce cas, quil en rsulte ou
non un prix plus lev, les consommateurs seront toujours redevables du tarif des
pages tel que dcoulant de la loi tarifaire du contrat de plan.

371. Toutefois, long terme, les consommateurs pourraient bnficier des ventuels gains
rsultant de la mise en concurrence deux conditions cumulatives :
-

que les obligations de publicit et de mise en concurrence permettent bien de

slectionner, qualit gale, loffre la moins-disante ;

que ltat ait connaissance du cot rel des anciens investissements compenss
comme de lensemble des investissements des SCA, afin dapporter la
contradiction aux SCA dans la ngociation des contrats de plan.

372. Or, il apparat que ces deux conditions ne sont, aujourdhui, pas runies. Il est inutile de
revenir sur certaines mthodes de prix qui ne permettent pas dattribuer les marchs
lentreprise qui, qualit gale, a prsent loffre la moins leve (voir supra).
373. De plus, comme la relev la Cour des comptes, les services de ltat se heurtent la
faiblesse des donnes relatives au cot des investissements autoroutiers . En effet, la base
de donnes infra-cots du SETRA ne dtaille que les composantes du cot des diffrents
investissements sur le seul rseau autoroutier non concd. De fait, les donnes relatives
des amnagements spcifiques au rseau concd (comme les barrires de page) ne sont
pas renseignes. De plus, la base de donnes gre par le ple lyonnais de la DIT nest pas
exhaustive, en particulier sagissant des oprations dlargissement. Enfin, les contrats
de plan ne permettent pas ltat de connatre le cot rel de tous les investissements
compenss , tant prcis que les socits concessionnaires sont trs rticentes
communiquer [celui-ci] , supposer quelles le connaissent (voir infra). Or, la
connaissance des cots rels est indispensable afin de donner ltat la possibilit de
ngocier dans de bonnes conditions des investissements ultrieurs .
374. Toutefois, lAutorit relve que si les SCA sont rticentes communiquer le cot rel des
investissements compenss, ltat, quant lui, ne met pas tout en uvre pour le connatre.
En particulier, comme la indiqu la DIT, les rsultats des appels doffres ne sont pas des
informations publiques et la DIT na pas connaissance de manire individuelle et dtaille
de chaque march pass par les SCA . Si la DIT a confirm, lors de son audition, disposer
dun certain nombre de marchs des SCA, elle ne dispose pas de lensemble de ceux-ci. Ce
fait est dautant plus regrettable que la DGCCRF dispose de toutes les informations
pertinentes du fait de sa prsence au sein des CCMC.
375. En conclusion, lAutorit constate que les obligations de publicit et de mise en
concurrence pesant sur les SCA, supposer mme quelles soient correctement appliques
et aboutissent slectionner loffre la moins-disante, sont sans effet direct sur le tarif des
pages. En effet, la loi tarifaire compense non pas le cot rel des investissements aprs
87

mise en concurrence, mais leur cot estim ex-ante. La mise en concurrence ne peut donc
avoir quun effet indirect sur le tarif des pages, en permettant ltat qui aurait
connaissance des rsultats des appels doffres dapporter une contradiction plus claire
aux SCA dans la ngociation des contrats de plan. Toutefois, si ces rsultats sont biaiss
par des mthodes de notation du critre prix qui ne permettent pas, qualit gale, de
slectionner loffre la moins chre, une telle connaissance serait inutile, voire
contreproductive. En dautres termes, les deux conditions mentionnes ci-dessus pour que
la mise en concurrence ait un effet sur le tarif des pages sont lies et aucune dentre elles
nest aujourdhui parfaitement satisfaite.
2. UNE VENTUELLE SURCOMPENSATION DES INVESTISSEMENTS PRVUS PAR LES
CONTRATS DE PLAN NE POURRA TRE CALCULE QU LISSUE DE LA CONCESSION

376. LAutorit a demand toutes les SCA de lui communiquer, pour chacun des
investissements ayant fait lobjet dune compensation dans le cadre des deux derniers
contrats de plan, la liste des dpenses de toute nature sy rapportant. En reconstituant le
cot rel des investissements compenss, il serait alors possible de le comparer avec leur
montant initial estim et de mettre en vidence une sous ou une surcompensation.
377. Toutefois, une telle comparaison na t possible que pour les derniers contrats de plan
(2009-2013) dAPRR et dAREA. En effet, comme les autres SCA lont toutes indiqu,
celles-ci nassurent pas, en comptabilit, le suivi des dpenses en les rattachant des
investissements faisant lobjet dune compensation, pas plus que les responsables
oprationnels ne renseignent ce rattachement. Elles nont dailleurs pas de raison de le faire
et didentifier comme tels les investissements compenss puisque le concdant ne leur
demande pas de justifier le cot rel de ceux-ci.
a) Les montants initiaux des investissements compenss ont t surestims dans les
contrats de plan (2009-2013) dAPRR et dAREA
378. Le montant initial rel des investissements prvus par le contrat de plan 2009-2013
dAPRR et AREA stablit comme suit pour chacune des deux SCA au 1er juillet 2014 :
Montant estim des investissements
dans le contrat de plan

Montant rel des investissements aprs

mise en concurrence

APRR

325,2

249,8

AREA

131,1

114,3

Source : APRR et AREA

379. Si le montant initial rel des investissements du contrat de plan dAPRR apparat trs
infrieur au montant estim, il convient toutefois de prciser que les trois investissements
complmentaires sur autoroutes en service (ICAS) dudit plan, qui reprsentent ensemble
190 millions deuros, sont actuellement en cours de ralisation. Dailleurs, lun dentre eux
(llargissement 2x3 voies de la section Anse/Genay de lA46), a dj dpass de plus de
10 millions deuros son montant estim (41 millions deuros). La comparaison globale
entre le rel et lestimation nest donc pas pertinente en lespce. En revanche, sagissant
des investissements dexploitation sur autoroutes en service (IEAS), il est possible de
comparer le montant rel au montant estim. Sous rserve du montant de certains marchs
bons de commande qui nont pu faire lobjet que dune estimation, le cot initial de ces

88

IEAS slve environ 102,7 millions deuros, soit un montant trs infrieur celui estim
dans le contrat de plan (135,2 millions deuros).
380. Enfin, en ce qui concerne le contrat de plan 2009-2013 dAREA, il ressort de lanalyse de
chacun des investissements prvus que certains ont cot plus cher que leur estimation, en
particulier la voie de bus sur lA48 tandis que dautres ont t peu prs correctement
estim (notamment la mise en conformit clairage tunnel Dullin ou le nud de lA432).
Toutefois, globalement le bilan du contrat de plan 2009-2013 dAREA fait aujourdhui
apparatre une surestimation limite denviron 10 % de son cot initial, surestimation qui
se rduira probablement compte tenu des travaux (en cours) de llargissement de lA43.
b) La surestimation des investissements ne pourra tre mise en vidence qu la fin
des concessions
381. Si lanalyse des investissements compenss dans le cadre des contrats de plan dAPRR et
dARE A a pu faire apparatre une surestimation du montant initial de ceux-ci, il nest
toutefois pas possible den dduire que ces investissements sont surcompenss par la loi
tarifaire prvue par ces mmes contrats de plan. En effet, comme lexplique APRR, la
rentabilit dune concession ou dun contrat de plan ne peut sapprcier que sur la dure
de la concession. Les calculs permettant dtablir le niveau du terme fixe de la loi tarifaire
dun contrat de plan prennent en compte son cot dinvestissement mais reposent aussi sur
des hypothses macroconomiques densemble des annes restantes de la concession
comme, titre dexemple, lvolution du trafic ou linflation. Ce nest donc qu lissue de
la concession que la rentabilit dun contrat de plan et son incidence sur lquilibre
financier de la concession pourront tre values [soulignement ajout] .
382. En effet, comme il a t indiqu supra, le montant initial des investissements, tel quil est
fix par le contrat de plan, ne constitue que lune des composantes servant calculer
laugmentation des tarifs. Font ensuite galement lobjet dune estimation les recettes, les
cots dexploitation et de GER (gros entretien et rparations) ainsi que, le cas chant, les
cots de renouvellement de ces investissements. Or, lensemble de ces cots et de ces
recettes est calcul sur la base dune valeur nette actualise sur la dure de la concession
laquelle sajoutent des hypothses macroconomiques (inflation, taux dindexation du cot
des travaux, croissance du trafic VL et PL).
383. Par consquent, mme si les montants initiaux des investissements apparaissent avoir t
surestims dans les contrats de plan, au moins pour APRR et AREA, des carts dans la
ralisation les hypothses macroconomiques encadrant la compensation pourraient
aboutir, au final, une sous-compensation de ceux-ci.
SECTION 4 : RECOMMANDATIONS POUR UNE RGULATION DU SECTEUR
DES AUTOROUTES RQUILIBRE EN FAVEUR DU CONCDANT ET DES
USAGERS
384. Le constat dune dfaillance de la rgulation par ltat des socits concessionnaires
dautoroutes a t fait par la Cour des comptes dans son rapport du 24 juillet 2013. Ce
rapport a notamment mis en vidence le fait que les contrats de plan sont ngocis
lavantage des socits concessionnaires. Toutefois, lAutorit considre quau-del des
seuls contrats de plan, cest lensemble de la rgulation du secteur qui pourrait tre
amliore dans un sens favorable au concdant et aux consommateurs et, en particulier, les
modalits de fixation du tarif des pages (I).
89

385. Lamlioration de la rgulation du secteur des autoroutes passe galement par un

renforcement des obligations de publicit et de mise en concurrence applicables aux SCA
et, surtout, par le contrle de celles-ci, ncessaire pour sassurer quune concurrence
quilibre est prserve dans leurs les marchs de travaux (II).
386. Enfin, si la possibilit dune volution de modalits de fixation du tarif des pages dans le
cadre des concessions doit tre explore, cest seulement la fin de celles-ci que ltat
aura la possibilit de remettre plat la tarification dune infrastructure qui aura alors t
totalement amortie. Dans ce contexte, le Plan de relance autoroutier, parce quil prvoit un
allongement jusqu six ans de la dure des concessions en contrepartie de la ralisation de
3,6 milliards deuros de travaux, retarde cette remise plat et nest pas favorable lintrt
du concdant ni celui des consommateurs. Il devrait donc tre rquilibr en leur
faveur (III).

I.

Explorer les possibilits de modifier les modalits de

fixation du tarif des pages et de limiter la rente autoroutire au
bnfice du concdant et des usagers

387. Tout monopole doit tre rgul dune manire efficace afin dviter que le monopole ne se
cre une rente au dtriment des consommateurs. Or, dans le cas des autoroutes, comme
lAutorit la dmontr dans la section 2, cette rente na pu tre vite et les SCA
historiques affichent aujourdhui une rentabilit exceptionnelle dconnecte des cots
comme du risque de leur activit, rentabilit largement assise sur la progression dynamique
du tarif des pages. Ainsi quil a t dit, lvolution de ces derniers dcoule du dcret du
24 janvier 1995 (qui garantit une hausse gale 70 % de linflation hors tabac) ou,
lorsquun contrat de plan a t sign, de la loi tarifaire quil fixe, incluant un pourcentage
plus lev de linflation complt par la compensation intgrale des investissements. Les
modalits de fixation des tarifs des pages pourraient voluer sur ces deux points :
-

malgr les contraintes juridiques du contrat de concession, une nouvelle formule

dindexation pourrait tre envisage aprs avis du Conseil dtat (A) ;

les contrats de plan devraient par ailleurs se borner la stricte compensation des
investissements, une autorit charge de la rgulation du secteur ayant notamment
pour mission de donner un avis sur ces contrats (B).

388. Enfin, au-del du seul tarif des pages, il apparat ncessaire de mieux protger les intrts
du concdant en instaurant, pour les SCA historiques une obligation de
rinvestissements de leur bnfice double dune clause de partage de celui-ci (C).

90

A.

BIEN QUE CONTRAINTE PAR LE CADRE JURIDIQUE DES CONCESSIONS, UNE

MODIFICATION DE LA FORMULE DINDEXATION RENDRAIT POSSIBLE UNE
BAISSE DU TARIF DES PAGES

1. LES CONTRAINTES JURIDIQUES

389. La remise en cause de lindexation du tarif des pages sur linflation apparat
particulirement difficile puisquelle impose la modification sur ce point du contrat de
plan, du dcret du 24 janvier 1995 prcit et, le cas chant, du contrat de concession.
390. Toutes les SCA, lexception de la SAPN, ont aujourdhui un contrat de plan. Cest donc
la loi tarifaire dfinie par celui-ci qui sapplique aujourdhui et non les dispositions du
dcret du 24 janvier 1995. Il est vrai toutefois quen matire de contrat administratif, ltat
dispose dun pouvoir de modification unilatrale reconnu par le Conseil dtat depuis
larrt du 11 mars 1910 Compagnie gnrale franaise des tramways. Cependant, ce
pouvoir est trs strictement encadr par la jurisprudence, les modifications ne pouvant en
principe porter que sur les conditions du service, pour un motif dintrt gnral, et non sur
les clauses financires, le cocontractant ayant dans tous les cas droit au maintien de
lquilibre financier du contrat. La remise en cause de la loi tarifaire des contrats de plan
apparat donc dlicate.
391. A dfaut de pouvoir modifier les contrats de plan, le concdant peut attendre la fin de
ceux-ci et ne pas en signer dautres. Toutefois, mme en labsence dun contrat de plan, le
dcret du 24 janvier 1995 restera applicable et, en particulier, le droit une revalorisation
annuelle du tarif des pages gale 70 % de linflation hors tabac. Celui-ci est modifiable
par nature en application du principe de mutabilit des actes administratifs. Cependant, ses
dispositions tarifaires ont t intgres larticle 25 du cahier des charges annex au
contrat de concession dASF, dESCOTA et de COFIROUTE. La modification de cet
article et la suppression de ces dispositions tarifaires prsentent donc les mmes difficults
juridiques que la remise en cause des contrats de plan.
392. Quil sagisse de la modification unilatrale dun contrat administratif comme celle dun
acte rglementaire, le prjudice si prjudice il y a en rsultant pour le cocontractant
doit en principe tre indemnis. Dans le cas dune modification du dcret du
24 janvier 1995, cette intervention de ltat non plus comme partie au contrat mais comme
tiers utilisant ses prrogatives de puissance publique constituerait un fait du prince, comme
la rappel la DIT lors de linstruction de lavis. Ds lors, il nest pas certain que les SCA
contestant une telle modification obtiennent gain de cause considrant la jurisprudence trs
restrictive du Conseil dtat en la matire, bien plus restrictive que pour la modification
unilatrale dun contrat administratif.
393. Par ailleurs, les SEMCA ont t valorises, pralablement leur privatisation, sur la base
du cadre rglementaire actuel et, ds lors, dune augmentation du tarif des pages gale
70 % de linflation (hors tabac) jusqu la fin des concessions. Si cette indexation devait
tre remise en cause, leurs acqureurs pourraient considrer le prix pay lpoque comme
injustifi.
2. LVOLUTION DES MODALITS DE FIXATION DES TARIFS DES PAGES

394. Lobjectif de la rgulation des monopoles est dviter que ces derniers ne se crent une
rente au dtriment des consommateurs tout en assurant la minimisation des cots de
91

production et la qualit des services rendus. La rgulation doit par ailleurs poursuivre
lensemble de ces objectifs sans mettre en danger la viabilit des entreprises rgules.
395. Diffrents modes de contrle des prix sont utiliss par les autorits de rgulation charges
de dfinir les prix dentreprises en monopole. Le rgulateur peut tout dabord, malgr
lexistence dun monopole sur le march, tenter de simuler le fonctionnement dun march
concurrentiel. Il peut ainsi mettre en place une concurrence pour le march en organisant
un appel doffres pour le droit de servir le march, lentreprise rclamant le prix ou la
subvention la plus faible remportant le march. Le rgulateur peut galement mettre en
place une concurrence par comparaison lorsquil existe plusieurs monopoles locaux
comparables. Ce mode de rgulation consiste fixer le prix des services dun monopole
local en fonction du cot des autres monopoles locaux de faon simuler une concurrence
entre ces diffrentes entreprises.
396. En dehors de ces modes de rgulation visant introduire une forme de concurrence sur un
march monopolistique, deux grands modes de rgulation tarifaire peuvent tre distingus :
la rgulation par plafond de prix ( price cap ) et la rgulation base sur les cots ( cost
plus ou rate of return ). LAutorit a dj eu loccasion de dcrire les principes de ces
deux modes de rgulation 43 :
397. La tarification de type cost plus ou rate of return garantit au gestionnaire le
recouvrement des cots encourus auxquels est ajoute une marge raisonnable visant
rmunrer le cot du capital. Cette tarification nincite pas le gestionnaire minimiser ses
cots puisque son bnfice espr est fix ex ante, indpendamment du niveau des cots
encourus. En outre, ce mode de tarification peut conduire au surinvestissement, dans la
mesure o les recettes nettes du gestionnaire dinfrastructures dpendent positivement de
ses investissements en capital. Le second schma de tarification, de type price cap ,
dtermine ex ante un plafond de prix (ou de recettes) fix sur la base des cots anticips.
Les variations de cot la hausse ou la baisse ne conduisent donc pas une
modification de plafond, ce qui incite davantage le gestionnaire la minimisation des
cots, dont il conservera lentier bnfice, et des choix dinvestissements rationnels.
Aussi ce deuxime mode de tarification est-il prfr par lAutorit de la concurrence qui y
voit, de manire gnrale, un moyen dintroduire une contrainte externe defficacit
dans une situation de monopole.
398. Comme la par exemple prcis lavis n 05-A-22 du 2 dcembre 2005 44, la rgulation par
plafond de prix peut cependant conduire abandonner une rente importante au monopoleur
lorsquil existe une forte asymtrie dinformation entre le rgulateur et lentreprise sur les
prvisions dvolution de cots. Comme le prcise alors le mme avis (67), loptimum
peut alors se situer entre les deux extrmes que sont les rgulations price cap et cost
plus . Les rgulateurs peuvent par exemple mettre en place un plafond de prix tout en
imposant un partage des profits ou des revenus excdents un certain seuil avec les
consommateurs ou les contribuables.
399. Comme indiqu supra, la rgulation tarifaire des autoroutes est de type price cap .
Cependant, le prix plafond est dabord fonction de linflation et non des cots anticips, ni
de lactivit des socits dautoroute, cest dire du trafic autoroutier.

43

Etude : concurrence et transport de voyageurs , rapport 2011 de lAutorit de la concurrence.

Avis n 05-A-22 du 2 dcembre 2005 relatif une demande davis de lAssociation pour le maintien de la
concurrence sur le rseau autoroutier (AMCRA) sur les problmes de concurrence pouvant rsulter de la
privatisation annonce des socits dconomie mixte concessionnaires dautoroutes, 65
44

92

a) Lindexation du tarif des pages sur linflation nest pas pertinente

400. Aux termes de larticle 1er du dcret du 24 janvier 1995, le cahier des charges de la
socit concessionnaire prvu par l'article L. 122-4 du code de la voirie routire dfinit les
rgles de fixation des tarifs de pages, notamment les modalits de calcul d'un tarif
kilomtrique moyen servant de base aux tarifs de pages et qui tient compte de la structure
du rseau, des charges d'exploitation et des charges financires de la socit, ainsi que les
possibilits de modulation de ce tarif kilomtrique moyen . En revanche, une fois ce tarif
fix, il nvolue plus que sur la seule base de linflation puisque la majoration des tarifs
de pages ainsi fixs ne peut tre infrieure 70 % de l'volution des prix la
consommation (hors tabac) constate depuis la fixation, l'anne prcdente, des tarifs
applicables sur le rseau concd la socit .
401. Le dcret du 24 janvier 1995 diffre du dcret auquel il sest substitu. En effet, aux termes
de larticle 2 du dcret du n 88-1208 du 30 dcembre 1988, le montant des pages
dautoroutes varie en moyenne et pour chaque socit en fonction de lvolution de la
structure du rseau, des charges financires, des cots des travaux et dentretien, des
charges fiscales et du trafic . Ce changement sest inscrit dans le cadre plus gnral de la
contractualisation des relations entre ltat et les SEMCA dcide cette poque puisque
les premiers contrats de plan ont t signs en 1995. Or, ce sont ces contrats de plan qui
dterminent en pratique lindexation du tarif des pages, le dcret ne sappliquant que par
dfaut, lorsque les contrats de plan ne senchanent pas immdiatement et en labsence de
dispositions spcifiques dans le contrat de concession et le contrat de plan 45.
402. En dautres termes, aujourdhui, lvolution des pages fait lobjet dune ngociation, dans
le cadre des contrats de plan, entre ltat et les SCA, laquelle a abouti un taux
gnralement gal 80 ou 85 % de linflation (hors tabac) auquel sajoute, bien
videmment, la compensation des investissements prvus par lesdits contrats.
403. Or, lindexation du prix du tarif des pages sur linflation, lexclusion de toute autre
variable, napparat pas pertinente car elle ne tient pas compte des cots des SCA (lesquels
sont par ailleurs essentiellement des cots fixes voluant selon dautres variables que
linflation) et ce, en contradiction avec les rgles lgislatives applicables. En effet, aux
termes de larticle L. 122-4 du code de la voirie publique, les pages visent assurer la
couverture totale ou partielle des dpenses de toute nature lies la construction,
l'exploitation, l'entretien, l'amnagement ou l'extension de l'infrastructure ainsi que,
dans le cas des dlgations des missions du service public autoroutier, la rmunration et
l'amortissement des capitaux investis par le dlgataire . De plus, lindexation
automatique sur les prix est en principe interdite par larticle L. 112-1 du code montaire et
financier, mme si la loi n 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en
matire d'infrastructures et de services de transports a scuris cette indexation en
instaurant une exception taille sur mesure pour les SCA 46.
404. Enfin, la tarification actuelle prsente une dernire limite en ce quelle ne couvre pas
ncessairement le cot marginal dusage, cette modalit tant dailleurs recommande par
la Commission europenne, notamment pour le transport ferroviaire. En pratique, le tarif
pay par un usager devrait couvrir :
45

Le contrat de plan 2004-2008 de la SAPN fixait ainsi une loi tarifaire jusquen 2013.
Son article 11 a en effet ajout aux drogations listes larticle L. 112-3 les rmunrations des
cocontractants de l'tat et de ses tablissements publics ainsi que les rmunrations des cocontractants des
collectivits territoriales, de leurs tablissements publics et de leurs groupements, au titre des contrats de
dlgation de service public, des contrats de partenariat et des concessions de travaux publics conclus dans
le domaine des infrastructures et des services de transport. .
46

93

les cots supplmentaires quil provoque dans lexploitation et lentretien de

linfrastructure autoroutire ;

les cots que son passage sur linfrastructure fait supporter dautres que lui
(dommages ventuels lenvironnement, bruit inflig aux riverains, etc.) ;

une participation au cot des investissements futurs que laugmentation du trafic

rendra ncessaire sur linfrastructure quil contribue saturer.

405. De telles formules dindexation sur les cots sont aujourdhui applicables au tarif des
pages des nouvelles SCA qui, ds la mise en service des sections concernes, a t
fix de manire couvrir leurs cots. Or, dans le cas des SCA historiques , une nouvelle
formule dindexation du tarif des pages naurait deffet que pour lavenir, sans remettre en
cause les volutions passes qui ont progressivement loign le tarif des pages de la
couverture des cots, comme le montre leur rentabilit exceptionnelle. LAutorit
sinterroge donc sur la pertinence dasseoir lvolution du tarif des pages sur les cots si
le niveau du tarif lui-mme nen tient pas compte. Dans lidal, une formule dindexation
des tarifs des SCA historiques sur les cots devrait donc concider avec la remise plat
de la tarification elle-mme des autoroutes.
406. En outre, il nest pas certain quune formule dindexation assise sur les cots soit, de ce
seul fait, dans lintrt des consommateurs. En effet, pour les socits ARCOUR,
ALIENOR et ALICORNE, les formules tarifaires prennent notamment en compte
lvolution du cot des travaux partir de lindice TP09 travaux denrobe avec
fourniture dont lvolution a t trs dynamique au cours des annes rcentes. Les tarifs
dARCOUR, dALIENOR mais galement dADELAC et dALIS ont ainsi progress plus
rapidement que linflation et jusqu 6,5 % en 2012 pour ARCOUR.
b) Une nouvelle formule dindexation serait susceptible de faire baisser le tarif
des pages
407. Sans attendre la fin des concessions qui, seule, permettra une remise plat de la
tarification, lAutorit a tudi une nouvelle formule dindexation prenant davantage en
compte lactivit des SCA et rendant possible une limitation de laugmentation du tarif des
pages, voire une baisse. Cette nouvelle formule ne repose pas sur les cots des SCA. En
effet, outre quelle ne serait pas pertinente car peu incitative par rapport au price cap
(voir supra), la construction dune telle formule reprenant, par exemple, les variables du
dcret du 30 dcembre 1988 reprsente un travail considrable exigeant des donnes
nombreuses et dtailles dont lAutorit ne dispose pas, pas plus quelle ne serait en
mesure de mesurer leffet de ces variables sur les tarifs long terme. Expertiser la
faisabilit dune telle formule, en perspective de la fin des concessions actuelles, serait
nanmoins un objectif utile pour les pouvoirs publics.
408. Elle a donc fait le choix de construire une formule simple, facilement contrlable et
pouvant tre mise en uvre ds que possible, sous rserve des contraintes juridiques sur
lesquelles il serait utile dinterroger le Conseil dtat, titre transitoire, le temps dlaborer
une formule peut-tre plus pertinente.

Fonctionnement thorique de la formule

409. La formule se prsente comme suit, avant la prise en compte de laugmentation

supplmentaire rsultant de la compensation des investissements des contrats de plan :

94

Hausse du tarif des pages = 70%[Inflation (hors tabac)] - volution du trafic

410. Mme si la nouvelle formule, pas plus que lancienne formule, ne repose pas sur les cots,
pour les raisons indiques supra, elle intgre nanmoins une variable supplmentaire qui
est peut tre la plus importante pour les SCA : lvolution du trafic. Ds lors, si elle
conserve linflation pour des raisons de simplicit, elle apparat bien plus proche de
lactivit relle des SCA que la formule actuelle.
411. De plus, comme le reconnaissent les SCA elles-mmes, l'volution du trafic autoroutier est
corrle des variables sur lesquelles elles nont aucune influence : la croissance du PIB
(en particulier des produits manufacturs), la dmographie, le prix des carburants... Par
consquent, la hausse du trafic et la hausse du chiffre daffaires qui en dcoule ne rsultent
pas de leurs actions. Elles en bnficient quoiqu'elles fassent. Or, sil est normal quune
entreprise bnficie du rsultat de ses actions lorsque celles-ci ont abouti augmenter le
volume de vente de ses produits et/ou services, cest moins le cas pour des entreprises
comme les SCA dont le volume de vente ne rsulte pas (ou trs peu) de leurs dcisions, pas
plus que leurs cots naugmentent dans la mme proportion que le trafic. Comme indiqu
supra (61), le chiffre daffaires des SCA reprsente dailleurs moins le produit de la vente
dun service que le cumul des redevances verses par les usagers pour lutilisation des
autoroutes. Il semble donc justifi que la hausse du trafic vienne rduire laugmentation du
tarif des pages dont elles peuvent bnficier.
412. Cette formule dvolution du tarif des pages, qui repose sur deux variables que sont
linflation (hors tabac) et le trafic autoroutier, a pour consquence :
-

une hausse du tarif des pages, infrieure linflation en cas de hausse du trafic et
suprieure celle-ci uniquement si la baisse du trafic est gale 30 % de
linflation. Par exemple, si linflation est gale 1 %, cest seulement en cas de
baisse du trafic suprieure 0,3 % que la hausse du tarif des pages sera suprieure
linflation ;

une baisse du tarif des pages si la hausse du trafic est suprieure 70 % de

linflation. Pour reprendre le mme exemple dune inflation de 1 %, le tarif des
pages baissera ds que la hausse du trafic sera suprieure 0,7 %.

Application pratique de la formule

413. LAutorit a repris lvolution du trafic et linflation (hors tabac) depuis 2004. Elle a
mesur, partir de ces donnes relles, limpact quaurait eu cette formule sur le tarif des
pages si elle avait t applique :
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Variation

ASF

-0,5 %

-1,8 %

0,8 %

-1,2 %

-1,9 %

3,4 %

-1,5 %

-0,9 %

1,1 %

2,8 %

0,2 %

ESCOTA

-0,5 %

-0,8 %

0,8 %

-1,8 %

-1,3 %

3,2 %

-1,0 %

-0,6 %

1,0 %

2,4 %

1,4 %

APRR

0,0 %

0,4 %

1,2 %

-0,4 %

-1,1 %

3,6 %

-0,1 %

-1,4 %

0,4 %

3,3 %

5,8 %

AREA

-0,5 %

-1,2 %

2,7 %

-1,4 %

-2,9 %

1,5 %

-2,4 %

-1,8 %

-0,9 %

1,7 %

-5,2 %

SANEF

0,2 %

-1,0 %

-1,0 %

-0,2 %

-1,6 %

3,3 %

0,6 %

-0,6 %

-0,2 %

3,5 %

2,8 %

SAPN

-4,2 %

-1,8 %

-1,2 %

-0,8 %

-1,6 %

3,2 %

-1,6 %

0,4 %

-0,6 %

3,7 %

-4,7 %

COFIROUTE

1,3 %

-0,7 %

0,4 %

-4,3 %

-2,5 %

-0,1 %

-2,1 %

-0,9 %

0,8 %

3,6 %

-4,5 %

414. Sur cette priode, 70 % de linflation de hausse annuelle, les tarifs des pages auraient
augment de 12,0 % pour lensemble des SCA. Il apparat donc clairement que, pour toutes
les SCA, lvolution des tarifs rsultant de cette nouvelle formule aurait t infrieure
95

celle de lindexation actuelle. Bien plus, pour quatre des sept SCA historiques , les tarifs
auraient t stables (ASF), voire auraient baiss (AREA, SAPN et COFIROUTE).
415. Toutefois, ces pourcentages doivent tre compars aux volutions tarifaires relles telles
quelles rsultent de la loi tarifaire des contrats de plan. Ont donc t ajouts aux
pourcentages ci-dessus les pourcentages daugmentation se rapportant la compensation
des investissements tels quils sont fixs par les contrats de plan :
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Variation

Variation
relle

ASF

0,6 %

-1,2 %

1,5 %

-0,1 %

-1,0 %

4,2 %

-0,6 %

0,2 %

1,9 %

3,6 %

9,3 %

24,9 %

ESCOTA

0,1 %

-0,2 %

1,5 %

-0,9 %

-0,4 %

4,1 %

-0,1 %

0,6 %

1,1 %

2,7 %

8,8 %

23,2 %

APRR

0,0 %

1,5 %

2,1 %

-0,5 %

-0,2 %

3,2 %

0,4 %

-0,6 %

1,0 %

3,8 %

11,1 %

21,6 %

AREA

-0,5 %

-1,1 %

2,8 %

-1,5 %

-2,8 %

1,1 %

-1,9 %

-1,0 %

-0,3 %

2,2 %

- 3,1 %

17,1 %

SANEF

0,2 %

-0,6 %

-0,4 %

-0,1 %

0,2 %

3,0 %

0,6 %

0,0 %

0,3 %

3,8 %

7,1 %

19,2 %

SAPN

-4,2 %

-1,1 %

-0,3 %

-0,2 %

0,8 %

3,8 %

-1,6 %

1,3 %

0,1 %

4,3 %

2,6 %

27,6 %

COFIROUTE

1,3 %

-0,5 %

0,4 %

-4,3 %

-2,1 %

0,4 %

-1,7 %

-0,1 %

1,4 %

4,1 %

- 1,4 %

18,7 %

Note : la variation relle a t calcule sur la base de la loi tarifaire des contrats de plan (incluant donc 80 ou
85% de linflation).

416. Une fois prise en compte la compensation des investissements prvus par les contrats de
plan, on observe que le tarif des pages aurait baiss en valeur absolue pour AREA et
COFIROUTE. Pour les autres SCA, la hausse aurait t trs limite sur la priode 20042013. Dune manire gnrale, lvolution rsultant de cette nouvelle formule tarifaire
aurait t, dans tous les cas, beaucoup plus favorable aux consommateurs que la loi
tarifaire effectivement applique 47.
417. Limpact sur le chiffre daffaires des SCA a galement t calcul, afin de dterminer le
gain quaurait retir le consommateur de la nouvelle formule si elle avait t applique sur
la priode 2004-2013. Sur les dix dernires annes, cette nouvelle formule aurait entran
une moindre augmentation de 38,5 % du chiffre daffaires des SCA (+ 1,411 milliard
deuros contre + 2,293 milliards deuros), soit un gain de pouvoir dachat de prs de
900 millions deuros pour le consommateur.
(en millions deuros)
Gain pour le consommateur

ASF

ESCOTA

APRR

AREA

SANEF

SAPN

COF

Total

281

70

117

83

84

55

191

882

418. Cette formule prsente ainsi lavantage de rendre possible, pour la premire fois depuis des
dcennies, la baisse du tarif des pages sur le rseau autoroutier franais. Toutefois, elle
prsente deux inconvnients :
-

la nouvelle formule aboutit en effet des variations trs importantes du tarif des
pages dune anne sur lautre, alors mme que le modle conomique des
concessions dautoroutes repose sur une stabilit et une prvisibilit des cashflows. Toutefois, pour les SCA comme pour les consommateurs, cet inconvnient
est susceptible dtre corrig par le lissage, par exemple sur trois ans, de linflation
comme du trafic pris en compte pour le calcul de lvolution du tarif des pages ;

47

Dautant plus que la loi tarifaire relle des contrats de plan inclut, outre la compensation des
investissements la prise en compte dun plus fort pourcentage de linflation (80 ou 85 %). Conformment sa
recommandation n 2, lAutorit na pas tenu compte de cet cart dans la comparaison.

96

par ailleurs, lorsque le trafic baisse lanne n-1 dans une proportion suprieure
30 % de linflation, cette baisse aboutit par construction une hausse du tarif des
pages suprieure linflation lanne n. Ds lors, la hausse du tarif des pages qui
rsulterait de la formule serait moins favorable aux consommateurs que
lindexation actuelle. Toutefois, les prvisions les plus rcentes, mme si elles sont
incertaines comme toutes les prvisions, ne prvoient pas de baisse du trafic mais
une hausse de 0,7 % par an en moyenne ainsi quune inflation 1,8 % jusqu la fin
des concessions.

419. Considrant les avantages que lusager des autoroutes concdes pourrait retirer de son
application, lAutorit recommande donc que cette formule, ventuellement amliore si
ncessaire, soit mise en uvre ds que possible. Toutefois, afin de scuriser la
modification du dcret du 24 janvier 1995 et celle du contrat de concession, il serait
souhaitable de saisir pour avis le Conseil dtat sur les conditions de ces modifications afin
quil vrifie que celles-ci sont remplies par la prsente formule ou une autre si le concdant
trouvait lamliorer.
Recommandation n 1 : Saisir pour avis le Conseil dtat sur la possibilit de modifier la
formule actuelle dindexation des tarifs des pages sur linflation en lui substituant la
formule propose par lAutorit ou, dfaut, une autre formule, prenant en compte la
rentabilit des SCA, lvolution de leurs cots et celle du trafic.
3. LA SUPPRESSION DES DISTORSIONS TARIFAIRES NE SE TRADUIRA PAS PAR UNE BAISSE
DES TARIFS DES PAGES

a) Les distorsions tarifaires

420. Si le contrat de concession protge les concessionnaires, il leur impose aussi des
obligations quil appartient au concdant de faire respecter. Comme le relve la Cour des
comptes, les contrats de concession comprennent tous une clause limitant la dispersion des
tarifs kilomtriques par rapport aux taux kilomtrique moyen du rseau : les taux
kilomtriques appliqus aux vhicules dune mme catgorie ne peuvent, sur aucun
parcours, scarter de plus de 50 % du taux kilomtrique moyen de cette catgorie, sauf
accord conjoint du ministre charg de lconomie et du ministre charg de la voirie
nationale (20 % pour COFIROUTE). Or, si COFIROUTE respecte bien la rgle de
dispersion, ce nest pas le cas des autres SCA, comme le montre le tableau suivant qui
rcapitule, par SCA, le nombre de trajets prsentant une distorsion tarifaire et leur
volution depuis 2009 :
2009

2010

2011

2012

2013

2014

APRR

138

130

122

107

72

65

AREA

ASF

27

30

30

25

26

24

ESCOTA

25

25

23

23

10

10

SANEF

46

46

45

42

40

37

SAPN

Total

252

247

234

211

159

148

- 1,98 %

- 5,26 %

- 9,83 %

- 24,64 %

- 6,92 %

Evolution

Source : DIT

97

421. Il ressort de ce tableau que les distorsions tarifaires, qui concernent le rseau dAPRR pour
presque la moiti dentre elles, sont en forte rduction toutefois depuis 2009 (- 41,3 %), la
DIT ayant entrepris de les faire disparatre progressivement. Le nombre des distorsions
tarifaires est par ailleurs ngligeable rapport au nombre total des tarifs (33 795 en 2014).
De plus, elles sont pour la plupart dune ampleur limite, comprise entre 50 et 60 % du
TKM, mme si lon observe quelques trajets pour lesquels elles dpassent 100 %. Cest le
cas pour le trajet Nice est Monaco (109,9 %) et, surtout, Monaco La Turbie (437,2 %).
422. Ces distorsions ne sont pas contestables par elles-mmes. Comme lindique la DIT, lors
de la mise en service de nouvelles sections ou de nouveaux changeurs, un change
pralable sur leur tarification a lieu entre les SCA et la DIT. Si la SCA envisage de
proposer une tarification conduisant scarter de plus de 20 % au TKM des sections
contigus ou de 50 % du TKM du rseau, celle-ci doit dmontrer de manire effective par
la fourniture dlments objectifs que les cots de construction et dexploitation de la
nouvelle section ou du nouvel changeur sont sensiblement diffrents de ceux constats sur
le reste du rseau. Si elle juge les lments fournis insuffisants, la DIT peut tre amene
refuser la proposition tarifaire . Seulement, les distorsions tarifaires concernent aussi les
sections anciennes. Lgalement, elles auraient d toutes faire lobjet dune dcision du
ministre. Toutefois, la DIT a indiqu ne pas en avoir retrouv trace ce qui, toutefois, ne
veut rien dire puisque ces sections datent pour certaines de plusieurs dcennies. Ce qui est
certain en revanche, cest quelles ne peuvent tre remises en cause que par la ngociation.
b) La disparition en cours des distorsions tarifaires ne se traduira pas par une
baisse des tarifs des pages
423. La DIT a indiqu avoir pour objectif de faire progressivement disparatre ces distorsions
tarifaires via les contrats de plan qui, dsormais, stipulent tous que la socit sefforcera
de faire converger progressivement les tarifs kilomtriques extrmes au sein de chaque
section de rfrence pour chaque classe de vhicule vers le taux kilomtrique moyen du
rseau et de la classe de vhicule concerne . Toutefois, comme la relev la Cour des
comptes, cette clause particulirement vague est dpourvue dobjectif chiffr ou de
calendrier. Elle a t entendue comme une rduction du nombre de trajets dont le TKM est
suprieur de 50 % au TKM moyen de la section . De plus, SANEF sest engage
uniquement ne pas augmenter les tarifs qui scartent de plus de 50 % du TKM. Enfin,
pour SAPN, en labsence de contrat de plan, le nombre de trajets en anomalie na pas
diminu .
424. la suite de ces critiques de la Cour, les derniers contrats de plan (2014-2018) signs en
fvrier dernier avec APRR et AREA comprennent un article 5.1.1.3 stipulant que la
socit fera converger progressivement les tarifs kilomtriques extrmes au sein de chaque
section de rfrence pour chaque classe de vhicules vers le taux kilomtrique moyen du
rseau de la classe de vhicules concerne. Ainsi, lchance du prsent contrat de plan,
le nombre de trajet, toutes classes confondues, pour lesquels le nombre de transaction est
suprieur 5 sur les 12 derniers mois connus et dont le tarif kilomtrique scarte de plus
de 50 % du TKM de classe considre devra tre infrieur ou gal 5 . Par consquent,
en 2018, les distorsions tarifaires dAPRR et dAREA qui reprsentent prs de la moiti
du total (voir supra) devraient avoir quasiment disparu.
425. Toutefois, il existe deux moyens de supprimer les distorsions des tarifs des pages par
rapport au TKM : soit les tarifs de pages concerns sont rduits, soit le TKM lui-mme est
augment, les tarifs des pages restant dans ce cas inchangs. Or, comme lexplique la
DIT, il est effectivement possible de rduire mcaniquement les distorsions tarifaires
98

sans diminuer les tarifs concerns. Le TKM augmentant chaque anne par application de
la loi tarifaire prvue au contrat de concession, si les tarifs en distorsion naugmentent
pas, le rapport entre les tarifs kilomtriques des sections concernes et le TKM diminuera
chaque anne. Lcart entre les tarifs en distorsion et le TKM du rseau APRR tant
compris entre 50 % et 60 %, la quasi-totalit des tarifs en distorsion ne devrait plus ltre
lchance du contrat de plan 2014-2018, sous lhypothse dune inflation de lordre de
1,5 % par an . En dautres termes, comme le TKM augmente tous les ans, la somme de
ces augmentations rduira mcaniquement la distorsion sans que le tarif baisse pour autant.
426. Cest cette mthode qui a donc t choisie et la rdaction de larticle 5.1.1.3 prcit exclut
mme explicitement toute baisse des tarifs des pages. En effet, il stipule que dans le cas
o cet objectif [de rduction du nombre des distorsions] ne pourrait tre atteint sur la
dure du contrat de plan sans autre alternative que de diminuer les tarifs concerns, celuici pourra tre revu la baisse, dun commun accord entre le concdant et le
concessionnaire . En dautres termes, sil apparaissait que laugmentation du TKM ntait
pas suffisamment rapide pour rduire, dici 2018, le nombre des distorsions tarifaires
conformment lobjectif fix (5 trajets), celui-ci serait rengoci.
427. Par consquent, plus le TKM (et donc les tarifs des pages) augmentera dici 2018, et
plus le nombre de distorsions tarifaires sera rduit. Cependant, si en termes daffichage,
lobjectif sera probablement atteint, en pratique, pour les consommateurs, il ne se traduira
par aucune baisse des tarifs des pages sur les trajets concerns.

B.

LA MODIFICATION DE LA FORMULE DINDEXATION DU TARIF DES PAGES DOIT

SACCOMPAGNER DUNE AMLIORATION DU CONTENU, DES CONDITIONS DE
NGOCIATION ET DU CONTRLE DES CONTRATS DE PLAN

428. Ainsi quil a t dit supra, le dcret du 24 janvier 1995 sapplique par dfaut, en labsence
dun contrat de plan qui fixe, pour cinq ans, la loi tarifaire applicable au tarif des pages de
la SCA concerne. Or, cette loi est ngocie directement entre celle-ci et le concdant. En
dautres termes, la formule dindexation, quelle quelle soit, peut tre contourne dans le
cadre dun contrat de plan. Cest pourquoi, afin de limiter la hausse du tarif des pages, il
apparat ncessaire que les contrats de plan se bornent une stricte compensation des
investissements sans aller au-del de la hausse rglementaire (1). Ces contrats de plan
pourraient en outre tre soumis pour avis une autorit indpendante, charge de rguler
lensemble des transports terrestres au bnfice des consommateurs (2). Enfin,
llargissement du champ dapplication de larticle 7.5 (ou 7.4) du cahier des charges
lensemble des investissements compenss serait galement de nature limiter
laugmentation du tarif des pages (3).
1. LE CONTRAT DE PLAN DEVRAIT SE LIMITER UNE COMPENSATION EX ANTE DES
INVESTISSEMENTS SANS ALLER AU-DEL DE LAUGMENTATION RGLEMENTAIRE

429. La compensation des investissements prvus par les contrats de plan se fait par une
valuation ex ante de leurs cots. Elle est calcule de faon globale en incluant le cot
initial des travaux, celui de la maintenance et du renouvellement ainsi que les flux positifs
induits. Il a t dmontr, dans le cadre de lanalyse des contrats de plan dAPRR et
dAREA, que les cots initiaux des investissements tels questims ex ante pouvaient tre
diffrents du cot rel de ceux-ci.
99

430. Par cohrence avec ce constat, lAutorit a analys la possibilit que la compensation de
ces investissements se fasse leur cot rel. Toutefois, compte tenu de la nature du contrat
de concession (a) comme des consquences financires dun tel changement (b), cette
compensation au cot rel ne serait pas dans lintrt des consommateurs. En revanche,
mme si la compensation des investissements est toujours calcule ex ante, il apparat
ncessaire de limiter la loi tarifaire des contrats de plan cette seule compensation sans
aller au-del de la hausse rglementaire (c).
a) La nature du contrat de concession
431. Dorigine prtorienne, la concession de service public se dfinit comme un contrat par
lequel une personne publique concdante confie un concessionnaire (personne publique
ou prive) l'excution d'un service public, ses risques et prils, en contrepartie dune
rmunration substantiellement assure par les rsultats de lexploitation dudit service.
432. Les autoroutes ont, en France, toujours t exploites sous le rgime de la concession, ainsi
quil a t indiqu supra (voir 7 et suivants)
433. De fait, les investissements que ralisent les socits concessionnaires dautoroutes dans le
cadre de leur concession ne font pas lobjet de compensation. Cest elles et elles seules
de dcider quels investissements sont ncessaires, tant prcis toutefois quil leur
appartient, en tant que concessionnaires et sous le contrle du concdant, de maintenir en
ltat les ouvrages et les installations qui leur ont t concds. Ces dpenses dentretien et
de grosses rparations, de mme que tous les investissements relatifs lexploitation des
autoroutes, sont donc faits leurs risques et prils.
434. Toutefois, ce principe dune exploitation aux risques et prils du concessionnaire se limite
aux obligations prvues par le cahier des charges. La contrepartie de celles-ci consiste en
une rmunration qui assure lquilibre financier de la concession. Toute obligation
supplmentaire qui serait impose au concessionnaire par le concdant, ds lors quelle
remettrait en cause cet quilibre, lui donne droit une indemnit couvrant intgralement
les charges nouvelles.
435. Ltat ne peut donc pas imposer aux SCA de nouvelles obligations sans que celles-ci
soient intgralement compenses. Cest la raison pour laquelle les contrats de plan, en
contrepartie des investissements auxquels sengagent les SCA, les fait bnficier dune loi
tarifaire calcule de telle sorte que les cots de ceux-ci soient nuls. La compensation de ces
investissements nest donc pas contraire au contrat de concession mais une consquence
ncessaire de celui-ci. Elle dcoule du droit du concessionnaire lquilibre financier de
son contrat.
436. Or, sur le plan formel, les contrats de concessions sont modifis par avenant une fois les
contrats de plan signs et les investissements prvus par ces derniers sont intgrs dans le
cahier des charges du concessionnaire. Ils ne se distinguent donc pas des autres
investissements (entretien et grosses rparations) que doivent raliser les SCA en
application de leur contrat de concession. Par consquent, les investissements prvus par
les contrats de plan doivent, comme ces derniers, tre raliss aux risques et prils du
concessionnaire. Mme si leur cot rel est infrieur au montant de la compensation, il est
dans la nature du contrat de concession que le concessionnaire conserve le gain, de la
mme manire quil devrait assumer la perte si le cot rel se rvlait suprieur. Comme le
souligne galement la Cour des comptes dans son rapport prcit, la nature du contrat de
concession, qui fait peser le risque sur le concessionnaire, ne peut permettre au concdant
de rcuprer la diffrence entre le cot prvisionnel et le cot rel des investissements .
100

b) Les risques pour le concdant et les usagers dune compensation leur cot rel
des investissements des contrats de plan
437. Au-del de cet obstacle juridique li la nature mme du contrat de concession, il nest pas
certain quune compensation au cot rel des investissements prvus par les contrats de
plan, par ailleurs bien plus complique mettre en uvre, soit plus avantageuse pour le
concdant et les usagers quune compensation ex ante.

Le risque dun drapage du cot des travaux

438. Comme lavait soulign le Conseil de la concurrence dans son avis prcit, si les tarifs
sont rguls de manire empcher la constitution dune rente, alors lexploitant aura
intrt raliser les travaux au meilleur cot, soit par la procdure dappels doffres pour
trouver, sur le march, lentreprise la plus efficace, soit en faisant lui-mme les efforts de
productivit pour atteindre le mme niveau defficacit, sil choisit de faire raliser la
prestation par une entreprise du groupe . La compensation ex-ante participe de cette
rgulation des tarifs en plafonnant ( price cap ) le montant auquel les SCA peuvent
prtendre pour les investissements prvus par les contrats de plan, les incitant ainsi
rechercher le prix le plus bas afin daugmenter (ou de prserver) leur marge. Cest ainsi
quen raison de ce mcanisme de compensation, les obligations de publicit et de mise en
concurrence bnficient aux SCA et non, directement, aux consommateurs.
439. linverse, compenser au cot rel signifie que le risque de linvestissement serait
support par le concdant et, au-del, par les usagers via la hausse supplmentaire des
tarifs des pages qui dcoulerait dventuels surcots. Or, ces risques ne sont pas
ngligeables, notamment parce que ce nouveau mcanisme de compensation pourrait
modifier le comportement des SCA.
440. Bnficiant dune compensation de leurs investissements au cot rel, les SCA ne seraient
videmment plus incites raliser leurs travaux au meilleur cot, ce qui nest dj pas
forcment le cas (voir supra). Alors quaujourdhui, sauf pour ESCOTA, le critre prix est
surpondr, rien ne leur interdirait dinverser les pondrations et de privilgier dsormais
le critre de la valeur technique. La notation trs subjective de celui-ci est susceptible de
permettre aux SCA de favoriser les entreprises lies selon des modalits trs difficilement
dcelables et sanctionnables. Non seulement le drapage des cots qui en rsulterait leur
serait intgralement compens mais la baisse (temporaire) de leur marge rsultant dun prix
pay plus lev serait sans effet sur la rentabilit du groupe puisque celle-ci serait
simplement transfre lentreprise lie de travaux routiers.
441. Par consquent, ne bnficiant pas aujourdhui aux usagers, les obligations de publicit et
de mise en concurrence ne leur bnficieraient pas plus sil tait tenu compte des cots
rels des investissements compenss. Bien au contraire, les consommateurs seraient les
premires victimes dun drapage de ces cots trs probable avec la disparition de
lincitation les matriser que constitue le mcanisme de compensation ex-ante.

Le risque dune inflation accrue des tarifs des pages

442. Le cot rel des investissements compenss ne peut tre dtermin qu la fin de la
concession. Sont en effet pris en compte non seulement leur cot initial mais galement
leurs cots de maintenance et de renouvellement comme les recettes induites par ledit
investissement, lesquels sapprcient sur toute la dure de la concession, comme dailleurs
les hypothses macroconomiques encadrant la compensation.

101

443. Toutefois, il est possible dimaginer quun premier bilan de la compensation soit fait la
fin des contrats de plan, mettant en vidence une sous ou une surcompensation temporaire
de linvestissement. Dans ce cas, les tarifs pourraient sajuster tous les cinq ans.
444. Sil prsente des avantages, cet ajustement au fil de leau comporte un grave inconvnient.
En effet, une compensation au cot rel des investissements des contrats de plan, outre la
prise en compte dun cot initial ventuellement plus lev que le cot estim, retransfrerait le risque de trafic, qui est la variable la plus importante pour le calcul de la loi
tarifaire, du concessionnaire au concdant (et, in fine aux usagers). Si une crise de
lampleur de celle de 2009 devait se produire nouveau, conjugue linflation du cot
initial des investissements, la consquence serait une augmentation supplmentaire du tarif
des pages lissue du contrat de plan concern afin de rtablir provisoirement lquilibre
financier de celui-ci et ce, mme si le trafic devait par la suite repartir la hausse.
445. Au-del de la question de savoir qui devra tablir sil y a sous-compensation des
investissements et selon quelles modalits, lventuel refus de ltat de reconnatre une
sous-compensation allgue par les SCA aurait toutes les chances dtre conteste devant
le juge administratif. De mme, oblig de reconnatre une sous-compensation et, par
consquent, contraint valider une hausse supplmentaire des tarifs des pages, il nest pas
exclu que ltat la refuse, suscitant de nouveaux contentieux avec les SCA.
446. Lexemple rcent des tarifs rglements de vente (TRV) du gaz naturel montre bien les
difficults et les risques dune compensation au cot rel. En application de
larticle L. 445-3 du code de lnergie, les tarifs rglements de vente du gaz naturel sont
dfinis en fonction des caractristiques intrinsques des fournitures et des cots lis ces
fournitures. Ils couvrent l'ensemble de ces cots .
447. Or, comme la soulign lAutorit dans son avis n 13 A-09 du 25 mars 2013 concernant
un projet de dcret relatif aux tarifs rglements de vente de gaz naturel, le gouvernement a
toutefois t amen assez rapidement scarter de cette logique de couverture des cots
ds lors quelle aurait du avoir pour consquence une augmentation sensible des TRV du
gaz. Saisi par GDF, le Conseil dtat a annul plusieurs arrts tarifaires et a enjoint au
gouvernement de prendre de nouveaux arrts tarifaires qui soient conformes aux formules
tarifaires tout en organisant le rattrapage des gels et limitations du montant des TRV passs
sur les futurs TRV.
448. En thorie, il est donc possible que, confront des demandes justifies de hausse
supplmentaire des tarifs des pages, dautant plus importantes quelles pourraient porter
sur la rgularisation de plusieurs annes conscutives de baisse de trafic et de nombreux
investissements dont les cots auraient flamb, ltat choisisse de privilgier le pouvoir
dachat des usagers et refuse de les satisfaire, en contradiction avec les modalits de calcul
de la compensation. Les mmes causes produisant les mmes effets, comme pour les TRV
du gaz naturel, il appartiendrait alors au Conseil dtat denjoindre au gouvernement
daugmenter les tarifs des pages afin de couvrir les surcots enregistrs par les SCA. In
fine, ce sont donc les consommateurs qui assumeront seuls, lors du bilan des contrats de
plan tous les cinq ans, le risque dune baisse temporaire du trafic comme celui du drapage
du cot des travaux, bien rel si tait supprime lincitation les matriser que constitue la
compensation via une estimation ex ante de leur cot.

102

Le constat dune surcompensation des investissements lissue des concessions

ne bnficierait pas aux consommateurs

449. Le constat dune sous ou dune surcompensation des investissements prvus par les
contrats de plan ne pourra se faire qu lissue du contrat de concession. Dans ces
conditions, deux cas sont distinguer qui, pour des raisons diffrentes, sont galement
dfavorables aux consommateurs :
- en cas de surcompensation des investissements par les pages, la logique voudrait
que les SCA remboursent le trop-peru. Toutefois, comment le pourraient-elles
puisque ltat ayant repris lexploitation des autoroutes, elles se retrouveront sans
actif, sans objet et sans revenu ; logiquement, elles devraient tre liquides par leur
actionnaire. supposer toutefois quelles aient constitu des provisions dans cette
ventualit, elles ne pourront rembourser le trop-peru quau concdant et non aux
usagers qui, individuellement, auront surpay pendant vingt ans les tarifs des pages.
Cest pourquoi, paradoxalement, alors mme que ltat serait peut-tre lorigine de
la surcompensation en nayant pas ngoci correctement la loi tarifaire, cest lui qui
bnficierait in fine de sa propre dfaillance ;
- linverse, en cas de sous-compensation, ce sera au concdant de combler la perte
des SCA, c'est--dire aux contribuables via le budget de ltat.
450. En dfinitive, pour lAutorit, le mcanisme actuel de compensation ex ante des
investissements prvus dans les contrats de plan, malgr ses imperfections videntes,
prsente moins de risque pour le concdant et les usagers quune compensation au cot
rel. Toutefois, des amliorations de ce mcanisme, conformes aux rgles de la concession,
sont possibles et mme ncessaires afin que les intrts de ces derniers soient mieux
protgs.
c) La loi tarifaire des contrats de plan devrait se limiter compenser les
investissements quils prvoient
451. Quelle que soit la formule dindexation retenue, elle naura pas vocation sappliquer si
elle nest pas par ailleurs incluse dans les contrats de plan puisque ce sont ces derniers qui
dfinissent la loi tarifaire applicable. Il sera donc toujours possible au concdant et aux
SCA, comme cest le cas actuellement, de ngocier dans le cadre dun contrat de plan une
volution du tarif des pages suprieure la hausse rglementaire. Cest pourquoi la mise
en uvre dune nouvelle formule dindexation serait vaine si les contrats de plan allaient
au-del de la hausse en rsultant. Aussi doivent-ils se limiter la stricte compensation des
investissements sans rajouter la hausse dcoulant de la nouvelle formule.
452. Le dcret du 24 janvier 1995 pourrait donc tre modifi afin de prvoir expressment que
la hausse du tarif des pages rsultant dun contrat de plan ne pourra tre suprieure la
hausse rglementaire complte par la compensation des investissements.
453. Le fait que la loi tarifaire naille pas au-del de la hausse rglementaire pourrait toutefois
tre de nature compromettre la signature des contrats de plan. En effet, sans lincitation
que constitue une hausse du tarif des pages plus importante que la hausse rglementaire,
les SCA nauraient rien gagner consentir des investissements supplmentaires dont
elles porteraient seules les risques et ce, dautant plus que la cration dune autorit
indpendante pourrait rquilibrer les ngociations en faveur du concdant (voir infra).
454. Cependant, mme si les SCA refusaient de signer un contrat de plan, le concdant serait
nanmoins en mesure de leur imposer des travaux supplmentaires dans lintrt du service
103

public. Comme lexplique la SANEF, les investissements compenss sont dtermins par
le concdant dans le cadre de ses prrogatives de puissance publique, au-del du contrat
de concession. [Ils] sanalysent juridiquement comme des modifications des ouvrages
prvus par le contrat de concession dorigine et il est normal, conformment aux principes
gnraux du droit des contrats administratifs, quils fassent lobjet dune compensation
tarifaire spcifique . Contrat de plan ou pas, ltat dispose dun pouvoir de modification
unilatrale, reconnu par le Conseil dtat depuis larrt du 21 mars 1910 Compagnie
gnrale franaise des tramways prcit. Il pourra donc modifier dans lintrt du service
public autoroutier le contrat de concession des SCA condition que les modifications
consistant en des travaux supplmentaires leur soient intgralement compenses, comme
cest le cas actuellement.
455. Sur ce point, rien ne changera donc, si ce nest lventuelle opposition des SCA. Parce
quelles seraient en droit de saisir le juge du contrat contre cette modification unilatrale du
contrat de concession et se lancer dans un long contentieux, la ralisation des travaux
pourrait tre considrablement retarde par rapport un contrat de plan.
Recommandation n 2 : Limiter la loi tarifaire des contrats de plan la stricte
compensation des investissements sans aller au-del de lindexation rglementaire.
2. LE CONTRAT DE PLAN DEVRA TRE SOUMIS POUR AVIS UNE AUTORIT INDPENDANTE
DE RGULATION DES TRANSPORTS TERRESTRES

456. Si les investissements ne peuvent tre compenss sans risque pour le concdant et les
usagers leur cot rel, le corollaire de cette impossibilit doit tre le renforcement de la
rgulation ex ante de la compensation. En effet, comme la montr la Cour des comptes,
celle-ci est dfaillante (a), conduisant lAutorit recommander ce quelle soit transfre
une autorit indpendante charge notamment de donner un avis public sur les contrats
de plan (b).
a) Les insuffisances structurelles de la rgulation tatique des socits
concessionnaires dautoroutes
457. Dans son rapport prcit, la Cour des comptes fait le constat de deux insuffisances
structurelles, par ailleurs lies entre elles, de la rgulation par ltat des socits
concessionnaires. Celles-ci ont t rappeles par le Premier Prsident de la Cour des
comptes lors de la prsentation du rapport la commission des Finances de lAssemble
nationale : au sein du ministre des transports, la sous-direction charge du rseau
autoroutier concd ngocie presque seule les contrats de plan et les avenants aux
contrats de concession. [] Or, les socits concessionnaires appartiennent des groupes
importants, Vinci et Eiffage notamment. Pour ces groupes, les tractations tarifaires
sinscrivent dans un ensemble plus large dinteraction avec ltat sur dautres projets
fort enjeux, notamment ferroviaires ou de construction et de concessions de btiments dans
le cadre de partenariat public-priv . La rgulation souffre donc, dune part, du
dsquilibre des forces entre une administration isole et des entreprises puissantes et,
dautre part, de linfluence de ces dernires sur lappareil tatique et ses prises de
dcisions.
458. Si la premire insuffisance doit tre relativise, ne serait-ce que parce que la DIT peut
sappuyer sur des soutiens internes comme externes, il nen reste pas moins que la Cour
104

des comptes a donn plusieurs exemples de la faiblesse de ltat dans ses ngociations
avec les SCA. Ainsi, COFIROUTE refuse quasi systmatiquement de raliser des
investissements ncessaires, relevant des obligations courantes du concessionnaire, si elles
ntaient pas compenses sans encourir aucune sanction alors mme que larticle 39 du
cahier des charges stipule que le concdant peut exiger de la socit concessionnaire
aprs mise en demeure infructueuse dans le dlai fix et aprs lavoir mise en mesure de
prsenter ses observations, le versement dune pnalit pour tout manquement aux
obligations du prsent cahier des charges 48. De mme, la Cour souligne qu en dpit
de constats dfavorables figurant dans les audits, les dispositions contraignantes
susceptibles dtre mises en oeuvre lencontre des socits concessionnaires (mise en
demeure, pnalits) ne sont quexceptionnellement utilises, ce qui pourrait engager la
responsabilit du concdant en cas daccident. Ltat na pas non plus jug utile de
subordonner louverture des ngociations relatives aux contrats de plan au respect par les
concessionnaires de leurs obligations de base en matire dentretien du rseau .
459. En revanche, la deuxime est plus lourde de consquence. Dans son rapport prcit, la
Cour des comptes rapporte ainsi les tapes de la ngociation relative la dtermination du
taux de rentabilit des investissements dans le cadre du contrat de plan 2009-2013
dAPRR. lorigine, APRR dfendait un taux de rentabilit de 7,5 %. La DIT, qui jugeait
celui-ci inacceptable , proposait un taux de 6,7 % appuy par un modle plus tay et
crdible que celui dAPRR. Ds lors, la DIT avanait deux options :
-

soit rester sur une position de principe 6,7 % ;

soit accepter un taux 7,5 % mais avec les hausses tarifaires quelle proposait,
c'est--dire 0,85 % de linflation + 0,472 %.

460. Or, dans la note qui a t transmise au directeur de cabinet du ministre, signe par le
Directeur gnral, aprs contact avec le PDG dAPRR M. Jean-Franois Z 49, une
troisime option a t retenue : 0,85 % de linflation + 0,5 %, soit un taux de rentabilit de
8,08 %, la note prcisant que cette proposition a la prfrence de Jean-Franois Z .
Par consquent, alors que la DIT dfendait un taux de rentabilit et une loi tarifaire limits,
les arbitrages ultrieurs ont abouti un taux de rentabilit plus lev que celui demand par
APRR elle-mme lorigine.
461. Le mme constat a t fait par la Cour sagissant de certains investissements prvus par le
contrat de plan 2010-2014 de COFIROUTE : le chiffrage de la provision de limpact de
la LGV Sud Europe Atlantique sera de 14 millions deuros HT contre 7 millions estims
par COFIROUTE, celui du regroupement des services lusager sera de 19,15 millions
deuros HT contre une estimation basse de COFIROUTE de 14,32 millions deuros .
462. Si lAutorit partage le constat fait par la Cour des comptes dune dfaillance de la
rgulation de ltat, elle a cependant une analyse divergente quant la forme de la
rgulation qui doit tre mise en uvre. La Cour sest en effet prononce, sagissant des
contrats de plan, pour une procdure interministrielle de conduite des ngociations et de
dcision comportant notamment un mandat de ngociation interministriel [et] un suivi
interministriel rgulier de lavance des ngociations . En dautres termes, ce sont
toujours les services ministriels de ltat, incluant ceux dautres ministres que celui des

48

Il convient de souligner que tant COFIROUTE que la DIT ont contest, lors de leur audition, ces
affirmations de la Cour des comptes et maintenu que ces investissements devaient tre compenss car nonprvus par le contrat de concession.
49
galement prsident dEiffage.

105

transports, en particulier le ministre de lconomie et des finances, qui devront assurer la

rgulation du secteur des autoroutes concdes.
463. Une telle mesure pallierait peut-tre la premire insuffisance en renforant la capacit de
ngociation de ltat. Toutefois, les risques demeurent non seulement dune contradiction
entre les diffrents ministres qui peuvent poursuivre des intrts divergents, mais
galement les risques darbitrages dfavorables pour des raisons extrieures aux
problmatiques du transport routier.
b) Les formes dune nouvelle rgulation par une autorit indpendante
464. LAutorit estime quune autorit indpendante contribuant la rgulation des autoroutes
concdes, comptente par ailleurs sur lensemble des transports terrestres, serait plus
efficace que le mcanisme actuel de ngociation pour protger les intrts du concdant et
les usagers tout en assurant une meilleure rgulation des SCA, en particulier sagissant des
contrats de plan.

Une autorit indpendante, rgulant le secteur au bnfice des usagers

465. LAutorit a le sentiment que la rgulation actuelle du secteur par la seule direction des
infrastructures de transports (DIT) et, au sein de celle-ci, par la sous-direction ddie au
rseau autoroutier concd, nintgre pas toutes les dimensions quune rgulation efficace
doit avoir. En effet, cette sous-direction, ainsi que lont confirm en sance les
reprsentants de lensemble des SCA historiques se rvle trs exigeante dans
lexercice de ses missions et, en particulier, dans le contrle de la qualit des
infrastructures comme celui des investissements prvus par les contrats de plan, mesure
partir dune batterie dindicateurs assortis de sanctions. En revanche, avec la Cour des
comptes, lAutorit a pu constater quelle ne semble pas sintresser suffisamment
lanalyse financire des SCA, pas plus quaux cots de ces investissements quelle ne
connat pas ou peu, ce qui est de nature lempcher de ngocier au mieux les contrats de
plan.
466. Le rgulateur sectoriel des autoroutes, dont lAutorit recommande la cration, devrait non
seulement veiller garantir la qualit de linfrastructure autoroutire et la scurit des
usagers mais galement mettre en uvre une rgulation au bnfice des usagers. Cest
ainsi que sa mission pourrait tre calque sur celle des autres autorits de rgulation
sectorielle, parmi lesquelles lAutorit de rgulation des activits ferroviaires (ARAF).
467. La rgulation du secteur des autoroutes concdes devra, comme celle des secteurs
susmentionns, se faire au bnfice des usagers. Celui-ci consiste, bien sr, en des
autoroutes de qualit, mais galement en un prix le plus comptitif possible.
468. Or, des entreprises aussi puissantes que les SCA et les groupes auxquels elles
appartiennent, il est pertinent dopposer un interlocuteur indpendant rassemblant en son
sein toutes les comptences utiles, plutt que plusieurs directions et sous-directions de
diffrents ministres, comme le recommande la Cour des comptes. En effet, leurs
positions, mme coordonnes par une procdure interministrielle, pourraient tre
contradictoires, harmonises seulement par un chelon suprieur qui, au nom denjeux
extrieurs la rgulation autoroutire, nhsitera pas renverser celles-ci au dtriment des
intrts des consommateurs. Identifie comme telle, cette autorit serait
institutionnellement plus forte pour changer avec les socits dautoroutes quune sousdirection du ministre du dveloppement durable, quelle que soit la qualit des

106

fonctionnaires qui composent cette dernire ; ces personnels constitueraient dailleurs,

nen pas douter, pour une part, lossature de ce nouveau rgulateur.

Un rgulateur comptent sur lensemble des transports terrestres

469. Comme le relve la Cour des comptes, loutil autoroutier trouve sa finalit dans
loptimisation des flux de transports qui animent le pays, en concurrence avec dautres
modes de transport, et les socits qui concourent le mettre en uvre nont pas dautres
vocations que servir cette finalit . LAutorit considre elle aussi que les problmatiques
sont similaires (notamment en termes de tarification) et que les enjeux se recoupent
largement, notamment avec le ferroviaire.
470. Cest pourquoi lautorit indpendante dont lAutorit recommande la cration pourrait
sappuyer sur les comptences actuellement dvolues lARAF qui seraient ainsi largies
au secteur autoroutier. ce propos, lAutorit a observ, dans lavis n 14-A-05 du 27
fvrier 2014 relatif au fonctionnement concurrentiel du march du transport interrgional
rgulier par autocar qu une institution bimodale contribuerait lunification de laction
publique en matire de transports, notamment sur des questions de fond tenant au
dveloppement de lintermodalit et lintgration croissante des acteurs et de leurs
offres, tant horizontalement (dveloppement doprateurs multimodaux) que verticalement
(gestion intgre des infrastructures et des services). Son intrt dpasse les besoins de
transport de voyageurs et concerne galement le secteur du fret, dans lequel les modes
routiers et ferroviaires sont potentiellement concurrents. Des questions de choix modal sy
posent avec une acuit forte, en lien par exemple avec des considrations de
dveloppement durable et denvironnement, et sur lesquelles des arbitrages publics tenant
aux niveaux respectifs des redevances ferroviaires et routires ont une influence. Cette
autorit exercerait ses responsabilits sur lensemble des transports terrestres.
Un rgulateur dot dun pouvoir davis assorti dun large pouvoir de
communication et de sanction
471. Lune des principales comptences de cette autorit serait de donner un avis sur les projets
de contrat de plan que la DIT, comme aujourdhui, continuerait ngocier avec les SCA.
Sur ce point, lAutorit relve que lARAF a rcemment rendu un avis sur un projet
dautoroute ferroviaire et que le CSA donne lui aussi un avis sur les contrats dobjectifs et
de moyens de France Tlvisions et Radio France. Lavis, qui serait public et rendu aprs
un dlai suffisamment long pour permettre une analyse approfondie des contrats de plan,
rpondrait en pratique deux questions :
-

la premire porterait sur lopportunit de signer un contrat de plan. En effet,

aujourdhui, la signature dun contrat de plan semble aller de soi et ceux-ci
senchanent presque sans interruption. Or, dans certains cas, il pourrait tre
prfrable de ne pas les signer et darbitrer en faveur dune limitation de la hausse
du tarif des pages au lieu dune amlioration de linfrastructure autoroutire. Une
autorit indpendante, rgulant le secteur au bnfice des consommateurs et, ce
titre, indiffrente dautres enjeux comme lactivit dans le secteur des travaux
publics, serait en mesure de recommander cet arbitrage ;

la deuxime porterait sur le contenu du contrat de plan. En effet, il appartiendra au

rgulateur de dfinir sa doctrine sur les investissements qui peuvent faire lobjet
dune compensation et les autres. LAutorit considre quelle devrait refuser les
investissements qui, comme le tlpage sans arrt, auraient t raliss par les
107

SCA, mme sans compensation, parce quils taient dans leur intrt. Seuls les
investissements dicts par lintrt gnral et lui seul, lexclusion des
investissements bnficiant directement aux SCA, doivent tre compenss. Par
ailleurs, le rgulateur devra tre en mesure dexpertiser les montants de ces
investissements, que ce soit le montant initial, les cots de maintenance ou de
renouvellement, mais galement les hypothses macroconomiques sous-jacentes
la loi tarifaire (en particulier le TRI).
472. Pour mener bien cet avis, apporter la contradiction aux SCA et, dune manire gnrale,
assurer le suivi de lensemble du secteur des autoroutes, le rgulateur devra disposer du
droit de communication le plus large lui permettant davoir accs lensemble des donnes
et des comptes des SCA. Comme le relevait le Conseil dans son avis du 2 dcembre 2005
prcit, la rgulation ne peut tre efficace que si le rgulateur a une connaissance
suffisante des cots rels de lactivit en cause. Or, lorsquil nest pas lui-mme oprateur
sur le march, le rgulateur dpend largement des informations que lui fournissent les
entreprises soumises sa rgulation . Paralllement, les SCA devront tre en mesure de
fournir au rgulateur, une fois le contrat de plan sign, tous les lments lui permettant de
reconstituer le cot rel des investissements compenss. Or, comme a pu le constater
lAutorit (voir supra), ce nest pas le cas aujourdhui.
473. En revanche, la dcision de signer un contrat de plan comme celle dengager des
ngociations avec les SCA doit rester dans la comptence du concdant. De mme, il
napparat pas opportun de transfrer lARAF les missions actuellement dvolues la
Commission nationale des marchs qui sont trs spcifiques et distinctes de la rgulation,
en tant que telle, du secteur autoroutier.
474. Enfin, aucune rgulation ne peut tre efficace si elle est dpourvue de sanction.
Aujourdhui, ce pouvoir de sanctionner le concessionnaire pour un manquement ses
obligations est, certes, reconnu au concdant par le cahier des charges mais celui-ci nen
fait que trs rarement lusage et pour un montant trs limit, dveloppant un sentiment
dimpunit relev par la Cour des comptes. Plus prcisment, les SCA pourraient encourir,
comme les entreprises relevant de lARAF, une sanction pcuniaire pouvant atteindre 5 %
de leur chiffre d'affaires dont le produit pourrait tre revers lAgence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF).
475. Pour lensemble de ces raisons, lAutorit renouvelle, dans le cadre du prsent avis, sa
recommandation de crer une autorit de rgulation indpendante des transports terrestres
via llargissement des missions de lARAF qui serait galement comptente pour rguler
le secteur des autoroutes concdes.
Recommandation n 3 : Crer une autorit indpendante de rgulation des transports
terrestres ayant galement comptence sur les autoroutes concdes, dote dun pouvoir
davis et disposant dun large pouvoir de communication et de sanction.
3. LENSEMBLE DES INVESTISSEMENTS DES CONTRATS DE PLAN DEVRAIENT TRE SOUMIS
AU MCANISME DE LARTICLE 7.5 (OU 7.4) DU CAHIER DES CHARGES

476. Lexploitation dune concession de service public se fait aux risques et prils du
concessionnaire, lequel a cependant droit au maintien de lquilibre financier de la
concession. Par consquent, tous les investissements supplmentaires prvus par le contrat
de plan font lobjet dune compensation. Toutefois, si un investissement est ralis avec
retard, larticle 7.5 (ou 7.4 pour APRR et AREA) du cahier des charges stipule que la
108

socit concessionnaire sera redevable ltat dune compensation au titre de lavantage

financier ventuel dcoulant de ces retards . En effet, si, aux termes de lchancier
annex au contrat de plan, les travaux devaient normalement dbuter lanne n et dbutent
finalement lanne n + 3, laugmentation tarifaire sest applique, quant elle, ds lanne
n. Cest pourquoi, en cas de retard, la compensation est recalcule (selon des modalits
complexes) lchance du contrat de plan afin de dterminer lavantage financier dont a
bnfici ce titre la SCA. Comme lindiquent la SANEF et la SAPN, larticle 7.5 (ou 7.4)
a pour objectif de valoriser, au profit du concdant, les dcalages de planning, que le
concessionnaire soit fautif ou non, de manire viter les surcompensations . Cest donc
une responsabilit sans faute du concessionnaire.
477. Toutefois, pour ncessaire quil soit, ce mcanisme souffre dun champ dapplication
limit. En effet, comme lindique la DIT, les articles 7.4 et 7.5 ont t introduits dans les
contrats de concession des anciennes SEMCA loccasion de leur privatisation. Il avait
alors t fait le choix dintgrer les oprations les plus significatives dun point de vue
financier et dont le terme tait le plus loign. Ainsi, la majorit ou la totalit des
nouveaux investissements de construction sur autoroutes en service (ICAS) sont soumises
aux dispositions de ces articles .
478. Tous les ICAS ne sont pas soumis au mcanisme de larticle 7.5 (ou 7.4). La Cour des
comptes, dans son rapport prcit, relve ainsi, sagissant en particulier du contrat de plan
2012-2016 dASF, que dautres ICAS auraient probablement d relever du 7-5,
notamment la requalification environnementale de lA9 Montpellier (34 millions
deuros), lamnagement du diffuseur de Piolenc (15 millions deuros), lamnagement des
bifurcations A61/A9 et A7/A54 (53 millions deuros) . De plus, les investissements
dexploitation sur autoroutes en service (IEAS) ne sont gnralement pas inclus dans le
champ dapplication de larticle 7.5 (ou 7.4). Lexplication de ce champ dapplication
variable selon les investissements et les SCA se trouve dans le fait que celui-ci, comme
lensemble du contenu des contrats de plan, rsulte dune ngociation entre ltat et les
SCA. La DIT nest pas toujours en mesure dobtenir des SCA quelles consentent
lapplication de cette disposition la totalit de leurs investissements.
479. Le tableau suivant retrace, par SCA, le montant des investissements (ICAS et IEAS) ayant
t intgr dans le champ dapplication de larticle 7.5 (ou 7.4) 50 :
Investissements compenss inclus dans
le champ de larticle 7.5 (ou 7.4)

Investissements compenss non inclus

dans le champ de larticle 7.5 (ou 7.4)

Total

% des investissements
inclus dans le champ
de larticle 7.5 (ou 7.4)

ASF (2012-2016)

780,0

975,0

1 755,00

44,4 %

ESCOTA (2012-2016)

38,0

70,0

108,00

35,2 %

COFIROUTE (2010-2014)

97,0

116,0

213,00

45,5 %

APRR (2009-2013)

234,70

90,50

325,20

72,2 %

AREA (2009-2013)

105,75

35,35

132,10

80,0 %

En millions deuros

0,00
165,80
165,80
0,0 %
SANEF (2010-2014)
Note : larticle 6.4 du contrat de plan de SANEF prvoit toutefois des pnalits forfaitaires en cas de retard dans la ralisation des
investissements.

Source : contrats de plan

50

Pour ASF, les montants intgrent les oprations engages (et compenses) lors du prcdent contrat de
plan (2007-2011) et se poursuivant dans le contrat de plan actuel.

109

487. LAutorit constate donc que les investissements inclus dans le champ de larticle 7.5 (ou
7.4) ne reprsentent pas forcment la majorit des investissements compenss dans le cadre
des contrats de plan, voire mme aucun, comme dans le cas de la SANEF. Une analyse
plus fine rvle que si les ICAS sont gnralement inclus dans ce champ, ce nest pas le
cas des IEAS, sauf dans les contrats de plan dAPRR et dAREA. Or, les IEAS
reprsentent une part trs importante des investissements compenss, ce qui explique par
consquent la faible proportion du total des investissements inclus dans le champ de
larticle 7.5 (ou 7.4).
488. Toutefois, lAutorit remarque que les contrats de plan dAPRR et dAREA signs en
janvier dernier marquent un progrs significatif dans lapplication de larticle 7.4 de leur
cahier des charges, en particulier pour les IEAS, comme le montre le tableau suivant :
En millions deuros

Investissements compenss inclus dans

le champ de larticle 7.5 (ou 7.4)

Investissements compenss non inclus dans

le champ de larticle 7.5 (ou 7.4)

Total

% des investissements
inclus dans le champ de
larticle 7.5 (ou 7.4)

APRR (2014-2018)

318,5

24,3

342,8

92,9 %

AREA (2014-2018)

158,2

12,8

171,0

92,5 %

Source : contrats de plan

492. Ce que ltat a russi obtenir dAPRR et dAREA pour ces nouveaux contrats de plan ne
prsume cependant en rien le rsultat des ngociations avec les autres SCA.
493. Enfin, de la mme manire que la disparition des distorsions tarifaires ne se traduira pas
par des baisses des tarifs des pages (voir supra), lavantage financier retir par une SCA
du fait du retard de ralisation dun investissement ne fait pas lobjet dune moindre hausse
des tarifs des pages lors du futur contrat de plan. En effet, larticle 7.5 (ou 7.4) stipule que
la compensation est assure par la ralisation en priorit des investissements
supplmentaires non prvus au cahier des charges sur le rseau concd pour un montant
[actualis] gal la somme des avantages financiers pour lensemble des oprations
faisant lobjet dun retard . En dautres termes, ltat a la possibilit dchanger la
baisse des tarifs des pages (ou leur moindre progression) par des investissements
supplmentaires. Or, jusqu prsent, ce fut toujours le cas puisque les contrats de plan se
sont succds sans interruption.
494. ce propos, lAutorit rappelle que le moyen le plus simple de limiter la hausse du tarif
des pages est de ne pas signer de contrat de plan, rduisant ainsi celle-ci 70 % de
linflation. Toutefois, par cette dcision, le concdant se priverait de toute marge de
manuvre en matire de politique autoroutire. Il lui appartient donc de faire un arbitrage
entre le pouvoir dachat des consommateurs et lamlioration du service qui leur est rendu
via des investissements supplmentaires sur linfrastructure autoroutire.
495. LAutorit estime que lensemble des investissements faisant lobjet dune compensation
doivent tre inclus dans le champ de larticle 7.5 (ou 7.4) du contrat de concession afin que
les SCA ne puissent bnficier de lavantage financier rsultant dun retard dans la
ralisation desdits investissements et ce, quelle quen soit la cause. Elle recommande donc
que ltat naccepte plus, dans les futurs contrats de plan, de compenser un investissement
(ICAS comme IEAS) qui en serait exclu.
Recommandation n 4 : Appliquer larticle 7.5 (ou 7.4) du cahier des charges
lensemble des investissements faisant lobjet dune compensation.

110

C.

LA LIMITATION DE LA RENTE AUTOROUTIRE DANS LINTRT DU CONCDANT

496. Le constat fait par lAutorit est celui dune rente autoroutire. La rentabilit
exceptionnelle des SCA ne parat pas justifie par leurs cots ni par les risques auxquels
elles sont exposes. Sil est possible, via une modification de la formule dindexation du
tarif des pages et un encadrement plus strict de la loi tarifaire issue des contrats de plan,
de limiter la progression de cette rente, cette limitation serait toutefois dans le seul intrt
des consommateurs et non du concdant. Cest pourquoi lAutorit a galement cherch
rendre au concdant une partie de cette rente. Sil apparat difficile dutiliser la fiscalit
compte tenu des dispositions du contrat de concession (1), deux moyens sont nanmoins
envisageables cette fin : lobligation de rinvestissement des bnfices et le partage de
ceux-ci (2).
1. LA LIMITATION DE LA RENTE PAR LA FISCALIT EST CONTRAINTE PAR LES DISPOSITIONS
DU CONTRAT DE CONCESSION

497. Lorsquune entreprise, en particulier en monopole, dispose dune rente, le moyen le plus
simple de la rduire est la fiscalit. Toutefois, le recours celle-ci apparat difficile en
lespce compte tenu du cadre juridique de la concession autoroutire.
498. Les cahiers des charges annexs aux contrats de concession des six SCA privatises
comportent tous un article 32 ainsi rdig : en cas de modification substantielle ou de
cration aprs lentre en vigueur du prsent contrat de concession, dimpts, de taxes ou
de redevances spcifiques aux socits concessionnaires dautoroutes, susceptibles de
compromettre gravement lquilibre de la concession, ltat et la socit concessionnaire
arrteront dun commun accord, dans lintrt de la continuit du service public, les
compensations qui devront tre envisages . En revanche, le mme article dans le contrat
de concession de COFIROUTE est rdig dune manire plus favorable au
concessionnaire : en cas de modification ou de cration dimpt, de taxes et redevances
spcifiques aux concessionnaires douvrages routiers page ou aux concessionnaires
dautoroutes, ltat et la socit concessionnaire arrtent dun commun accord les
compensations, par exemple tarifaires, qui devront tre apportes pour assurer la
neutralit de ces modifications ou crations sur lensemble constitu des comptes sociaux
et de lquilibre de la socit concessionnaire, tels quils se prsenteraient, la mme
date, en labsence de ces modifications ou crations .
499. Par consquent, dans le cas de COFIROUTE, cest toute modification ou cration
dimpts, taxes ou redevances qui doit tre compense, mme celles qui ne sont pas
susceptibles de compromettre gravement lquilibre de la concession .
500. cet article 32 du cahier des charges sajoutent les dispositions spcifiques la taxe
damnagement du territoire (TAT) institue par la loi du 4 fvrier 1995 d'orientation pour
l'amnagement et le dveloppement du territoire. Larticle 37 de celle-ci dispose en effet
que les consquences de la [TAT] sur l'quilibre financier des socits concessionnaires
sont prises en compte par des dcrets en Conseil d'tat qui fixent notamment les dures
des concessions autoroutires . Sur la base de cette disposition, la cration puis les
augmentations successives de la TAT ont t compenses aux SCA, la dernire fois en
2011 la suite de laugmentation dcide par larticle 66 de la loi de finances pour 2010.
501. Toutefois, lAutorit observe que laugmentation de 50 % de la redevance domaniale mise
en uvre par le dcret n 2013-436 du 28 mai 2013 na pas t compense aux socits
111

concessionnaires dautoroutes, malgr un montant atteignant 100 millions deuros. Si le

dcret a fait lobjet dun recours pour excs de pouvoir rejet par le Conseil dtat dans
son arrt du 16 dcembre 2013, la DIT a confirm que les SCA nont pas, aujourdhui,
malgr leurs dclarations publiques, saisi le juge du contrat ni cherch obtenir la
compensation de cette hausse en application de larticle 32 de leur contrat de concession, y
compris COFIROUTE. Cette retenue pourrait toutefois sexpliquer par le contexte de la
validation en cours du Plan de relance autoroutier. Rien ninterdit cependant lavenir aux
SCA de chercher en obtenir la compensation, que ce soit judiciairement via la saisine du
juge du contrat ou par la ngociation, via par exemple les contrats de plan.
502. Par consquent, le recours la fiscalit afin de limiter la rente autoroutire est contraint par
les dispositions du contrat de concession. Le risque ne peut en effet pas tre cart que
ltat soit oblig de compenser les nouvelles dispositions ds lors que, substantielles ,
elles seraient susceptibles de compromettre gravement lquilibre de la concession .
Quant COFIROUTE, la compensation serait de droit, son contrat de concession tant
bien plus protecteur que celui des autres SCA.
2. LES DEUX MOYENS DE LIMITER LA RENTE AUTOROUTIRE

503. Avant daborder ces deux moyens, lAutorit souligne que leur mise en uvre se heurterait
un certain nombre de difficults juridiques, notamment celles voques pour la formule
dindexation du tarif des pages (voir supra) ainsi que larticle L. 122-4 du code de la
voirie routire prcite. Ds lors, la saisine pour avis du Conseil dtat que lAutorit
recommande sagissant de cette dernire apporterait des claircissements utiles sur la
possibilit ou non dintroduire ces clauses dans le contrat de concession des SCA.
a) Lobligation de rinvestissement des bnfices
504. Comme la constat lAutorit dans la section 2 (voir supra), les SCA grent toutes leur
dette dans lintrt de leurs actionnaires. Les bnfices considrables tirs de leur activit
sont, pour une large part voire pour la totalit, distribus une structure financire ddie
afin que celle-ci puisse rembourser la dette dacquisition et, le cas chant, rmunrer ses
actionnaires. La consquence, cest quen contribuant limiter la capacit
dautofinancement des SCA, ce choix des actionnaires les oblige emprunter pour financer
leurs investissements alors mme quelles portent dj une dette considrable.
505. LAutorit recommande donc quune obligation de rinvestissement dune partie (
dterminer) de leurs bnfices dans linfrastructure autoroutire soit introduite dans leur
cahier des charges des SCA, afin de limiter la fois la distribution des bnfices et
laugmentation de lendettement. En revanche, moins quelle soit fixe un niveau trs
lev, elle naura pas deffet sur le montant des investissements eux-mmes, les SCA
ralisant chaque anne des investissements importants sur linfrastructure autoroutire
(incluant son entretien). Par ailleurs, un niveau trs lev, elle serait de nature
compliquer le schma de remboursement de la dette dacquisition et mettre en difficult
les structures financires ddies, en particulier Eiffarie. En effet, comme indiqu supra,
cette dernire utilise la quasi-totalit des dividendes dAPRR pour rembourser la dette
dacquisition de celle-ci.
506. Une telle obligation aurait en outre un avantage supplmentaire pour ltat. En limitant
lendettement des SCA, elle pourrait rduire le montant de leurs charges financires et, par
consquent, lavantage fiscal qui en dcoule (lequel slve 430 millions deuros par an).
112

b) La clause de partage des bnfices

507. Comme la relev la Cour des comptes, les nouvelles conventions de concession
protgent les intrts du concdant avec une clause de partage des rsultats de la
concession si le chiffre daffaires est plus important que ne le prvoyaient les parties au
contrat . Ces clauses peuvent prendre les deux formes suivantes :
-

une redevance verse au concdant dans le cas o la somme des cash-flows

disponibles pour le service de la dette du concessionnaire depuis le dbut de la
concession dpassera un certain seuil (cas dALIS) ;

une redevance verse au concdant (et, le cas chant, aux collectivits locales
contributrices) lorsque le chiffre daffaires cumul du concessionnaire dpassera un
certain seuil (cas dALIENOR, dATLANDES et dARCOUR) ;

508. Ces clauses de partage des rsultats sont ainsi trs particulires puisque le cumul des
redevances qui seront ventuellement verses sera plafonn au montant des concours
publics apports par ltat et, le cas chant, les collectivits territoriales contributrices. De
plus, ces redevances sont dues sur le seul critre dun seuil de chiffres daffaires, quelle
que soit donc la rentabilit de la SCA concerne. Par consquent, ces clauses sapparentent
plus des clauses de remboursement (ventuel), par les SCA, des concours publics dont
elles ont bnfici qu de vritables clauses de partage des rsultats.
509. Bien quil nen existe pas actuellement pour les SCA historiques , lAutorit
recommande dintgrer dans le contrat de concession de ces dernires une vritable clause
de partage des bnfices, non limite par le montant des concours publics, lesquels
reprsentent dailleurs pour elles des montants limits 51. Le rsultat net incluant, par
dfinition, le remboursement de la dette, limpact dune telle clause sur leurs cash-flows et
donc sur leur capacit assumer leur dette, serait nul.
510. Si le concdant suit cette recommandation, il lui faudra dterminer le seuil partir duquel
les bnfices seront partags avec le concessionnaire et, surtout, la part qui lui revient. Sil
apparat logique, dans la perspective dune limitation de leur rente, que le partage des
bnfices se dclenche partir dun seuil de rentabilit et non dun seuil de chiffres
daffaires, ce dernier prsente lavantage dtre moins susceptible de manipulation
comptable que le rsultat. Le concdant, sil devait laborer cette clause, devra tenir
compte dun tel risque. Enfin, ces sommes pourront tre verses directement au budget
gnral ou abonder celui de lAFITF et contribuer ainsi au financement de nouvelles
infrastructures de transport.
Recommandation 5 : Inclure dans les contrats de concession des SCA une obligation de
rinvestissement partiel des bnfices ainsi quune clause de partage de ceux-ci

51

Pour APRR et APREA, ils se sont levs respectivement 53,1 millions deuros (dont 20,3 millions
deuros pour le tunnel Maurice Lemaire) et 27,2 millions deuros depuis 2004. Pour SANEF et SAPN, ces
concours stablissent respectivement 43,6 et 4,5 millions deuros. Enfin, pour ASF et ESCOTA, ils se sont
levs respectivement 104,7 et 22,8 millions deuros. Quant COFIROUTE, elle constitue un cas part
puisquelle a bnfici dune subvention de ltat de 120 millions deuros en 2010 pour le duplex A86,
portant le total des concours publics sur la priode 168,8 millions deuros.

113

II.

Amliorer les conditions de la concurrence dans les appels

doffres des SCA

511. Les obligations actuelles de publicit et de mise en concurrence, si elles sont formellement
respectes par les SCA, sont appliques de telle sorte que la pondration du critre prix
quelles ont pu retenir comme les mthodes de notation de celui-ci peuvent entraner des
risques concurrentiels identifis supra. Ds lors, le seul renforcement de ces obligations
(A), sil est ncessaire, ne peut suffire garantir une concurrence normale dans les appels
doffres des SCA. Il doit tre complt par un renforcement des contrles de celles-ci un
triple niveau : au sein des groupes Vinci et Eiffage eux-mmes, de leur commission
consultative des marchs et, enfin, de la commission nationale des marchs (B).

A.

RENFORCER LES OBLIGATIONS DE PUBLICIT ET DE MISE EN CONCURRENCE

1. ABAISSER LES SEUILS DE PUBLICIT ET DE MISE EN CONCURRENCE

512. Lanalyse faite par lAutorit des marchs de travaux des SCA a montr quune part non
ngligeable de ceux-ci - les marchs dun montant infrieur 2 millions deuros
chappait leurs obligations de publicit et de mise en concurrence. Certes, elles ont toutes
institu, de leur propre initiative, pour ceux-ci, des procdures particulires de publicit et
de mise en concurrence mais celles-ci sont par consquent laisses leur discrtion. De
plus, celles dASF et dESCOTA ont fait preuve dune efficacit trs limite puisque
certaines annes, la part des travaux ralise par des entreprises lies a atteint 100 %.
513. LAutorit recommande donc que les obligations de publicit et de mise en concurrence
inscrite dans larticle 6 du cahier des charges des SCA soient dsormais applicables partir
dun seuil de 500 000 euros HT. En revanche, il napparat pas opportun dabaisser dans
les mmes proportions le seuil applicable aux fournitures et aux services (240 000 euros),
ces marchs ne prsentent pas les mmes enjeux concurrentiels que les marchs de travaux.
Enfin, lapplication des lourdes procdures formalises de mise en concurrence du dcret
du 30 dcembre 2005, pourraient tre prfre, pour les marchs de travaux entre 500 000
et 2 millions deuros HT, une procdure adapte et harmonise entre les SCA.
514. Labaissement du seuil de mise en concurrence prsente galement un autre avantage.
LAutorit a pu constater, avec la CNM, que les SCA appartenant au groupe Vinci (ASF,
ESCOTA et COFIROUTE) et Eiffage (APRR et AREA) ne transmettaient pas leur
CCMC les informations relatives leurs achats de travaux dun montant suprieur
500 000 euros HT et infrieurs au seuil de mise en concurrence. Ds lors, ces achats
pourraient tre examins par les CCMC et celles-ci tre en mesure, comme la CNM le
recommande, de vrifier que les SCA ne fractionnent pas leurs marchs de manire
chapper leurs obligations de publicit et de mise en concurrence.
Recommandation n 6 : Abaisser 500 000 euros HT le seuil de mise en concurrence
pour les marchs de travaux des SCA et leur appliquer, le cas chant, une procdure
adapte jusqu 2 millions deuros HT.

114

2. IMPOSER LA PUBLICATION DUN AVIS DE PR-INFORMATION

515. En application de larticle 15 du dcret du 30 dcembre 2005, partir du seuil de

750 000 HT pour les fournitures et les services et de 5 186 000 HT pour les travaux, un
avis de prinformation, conforme au modle fix par le rglement communautaire
n 1564/2005 susvis, est soit adress pour publication l'Office des publications
officielles de l'Union europenne, soit publi sur le profil d'acheteur du pouvoir
adjudicateur []. La publication d'un avis de prinformation n'est obligatoire que pour le
pouvoir adjudicateur qui entend recourir la facult de rduire les dlais de rception des
offres en application du 2 du I de l'article 29 et du II de l'article 32 . Consultes sur ce
point, les SCA ont toutes fait savoir quelles appliquaient trs rarement, voire jamais cette
disposition.
516. Toutefois, afin de renforcer la concurrence sur les marchs de travaux des SCA et, en
particulier, de contrecarrer leffet dventuels changes dinformations entre celles-ci et les
socits lies (voir supra), il serait souhaitable de leur imposer la publication systmatique,
pour les marchs dun montant suprieur au seuil susmentionn, dun avis de prinformation. Par ailleurs, cet avis de prinformation ne devra pas, comme il est prvu dans
larticle 15 du dcret prcit, se traduire par la rduction du dlai de rception des offres.
517. De mme, il pourrait tre utile que lannexe des contrats de plan rcapitulant lensemble
des investissements prvus pour les cinq prochaines annes soit rendue publique, les
montants de ceux-ci pouvant bien sr tre confidentialiss.
Recommandation n 7 : Imposer aux SCA, pour leurs marchs de travaux soumis
publicit et mise en concurrence, une obligation de pr-information par la publication dun
avis au moins six mois avant le lancement de lappel doffres ainsi que la publication des
investissements prvus par les contrats de plan.
3. PRIVILGIER LAPPEL DOFFRES OUVERT POUR LES MARCHS SIMPLES

518. Il a t constat que, dans la quasi-totalit de leurs appels doffres pour des marchs de
travaux, les SCA recourent la procdure de lappel doffres restreint. Certes, en
application de larticle 7 du dcret du 30 dcembre 2005, elles ont la libert de choix entre
celle-ci et la procdure de lappel doffres ouvert. Toutefois, ce choix privilgi de lAOR,
y compris pour des marchs sans difficult technique particulire et dun faible montant, a
pour consquence de limiter le nombre doffres en concurrence, notamment du fait des
exigences requises pour postuler. Les PME sont les premires victimes de cette pratique
alors que les majors du BTP que sont Vinci et Eiffage disposent videmment des
rfrences ncessaires pour voir leur candidature retenue.
519. Dans lidal, les SCA ne devraient utiliser que la procdure de lappel doffres ouvert mais
celle-ci prsente des inconvnients et nest pas adapte lensemble des marchs, en
particulier les plus complexes. Cest pourquoi, plutt que la systmatisation de lappel
doffres ouvert, lAutorit estime que la procdure restreinte doit tre limite aux marchs
pour lesquels elle est strictement ncessaire.
Recommandation n 8 : Privilgier lappel doffres ouvert pour les marchs de travaux
techniquement simples

115

4. RENFORCER LES OBLIGATIONS PESANT SUR COFIROUTE

520. COFIROUTE ayant toujours t une entreprise prive, elle bnficie de formalits de mise
en concurrence trs allges en comparaison des autres SCA. En particulier, les
dispositions de larticle 6 d leur cahier des charges ne se retrouvent pas dans le sien, si bien
quelle est soumise aux seules obligations lgales et communautaires de publicit et mise
en concurrence. Or, celles-ci ne sappliquent qu partir du seuil de 5,186 millions deuros
et uniquement pour les marchs passs avec des tiers, ce qui nest jamais le cas de
COFIROUTE. De plus, celle-ci ne dispose pas en son sein dune commission consultative
des marchs et ne relve donc pas du contrle de la commission nationale des marchs
(voir annexe 10).
521. LAutorit considre que depuis 2006, COFIROUTE est dans la mme situation que
lensemble des autres socits concessionnaires dautoroutes. Que cette entreprise ait
toujours t prive ne justifie en rien quelle chappe aujourdhui aux obligations pesant
sur des socits elles aussi prives, dont lactivit est identique et qui, comme elle, sont
finances par les pages des automobilistes.
522. COFIROUTE a toutefois fait savoir, lors de linstruction de lavis, avoir dcid de
revoir ses procdures de dvolution des contrats dans lesprit des recommandations de
lavis n 05-A-22 du 2 dcembre 2005 du Conseil de la concurrence en rapprochant
celles-ci de celles applicables aux autres SCA. Ces procdures, intgres dans une note
interne, ont t valids par le Conseil dAdministration de COFIROUTE.
523. Si lAutorit se flicite que, delle-mme, COFIROUTE aligne ses obligations de publicit
et de mise en concurrence sur celles applicables aux autres SCA, elle considre toutefois
quun tel alignement ne doit pas tre laiss la discrtion de lentreprise qui, lavenir,
aura toujours la possibilit de le remettre en cause. Cest pourquoi elle recommande que
lesdites obligations soient, comme pour toutes les autres SCA, intgres dans le cahier des
charges de COFIROUTE. En sance, le prsident de Vinci-Autoroute sest dclar
favorable une telle modification du contrat de concession.
524. De plus, il serait galement souhaitable que le gouvernement modifie la rdaction du dcret
n 2004-86 du 26 janvier 2004 prcit afin que ses dispositions sappliquent galement et
sans quivoque COFIROUTE. En effet, aux termes de larticle 1er du dcret, la
commission nationale des marchs veille au respect, par les socits publiques
concessionnaires d'autoroutes ou d'ouvrages d'art, de la rglementation applicable en
matire de passation et d'excution des marchs de travaux, de fournitures et de services .
Toutefois, malgr le terme publiques , la CNM est aujourdhui bel et bien comptente
tant pour les deux dernires SCA publiques que sont lATMB et la SFTRF que pour les six
SCA ex-publiques et dsormais prives. Ds lors, soit la CNM nest comptente que pour
les SCA publiques (interprtation stricte), soit elle est comptente pour lensemble des
SCA, quelles soient publiques ou prives (interprtation large). Dans ce dernier cas, qui
est linterprtation actuelle de cette disposition, il serait incohrent que COFIROUTE ayant
dcid dappliquer les mmes rgles que les autres SCA et ayant cr en son sein une
commission des marchs chappe lavenir au contrle de la CNM.
Recommandation n 9 : Modifier le cahier des charges de COFIROUTE afin de lui
appliquer les mmes obligations de publicit et de mise en concurrence que celles des
autres SCA et modifier par coordination le dcret du 26 janvier 2004 afin que
COFIROUTE relve explicitement du contrle de la Commission nationale des marchs.

116

B.

RENFORCER LE CONTRLE DES OBLIGATIONS DE MISE EN CONCURRENCE

1. LE CONTRLE PAR LES SCA ELLES-MMES ET LES GROUPES AUXQUELS ELLES

APPARTIENNENT

525. La privatisation des socits concessionnaires dautoroutes sest faite, en 2006, au profit
des deux grands groupes de travaux publics que sont Vinci et Eiffage. Avec COFIROUTE,
qui appartient dsormais en totalit Vinci, ces deux groupes sont propritaires, en totalit
ou en majorit, de cinq des sept SCA historiques . Lappartenance des SCA des
groupes comportant des filiales mme de candidater des appels doffres pour des
marchs de travaux dun montant considrable pose, en elle-mme, un risque
concurrentiel : les ventuels changes dinformations de nature favoriser lentreprise lie
et au-del, facilitant une rpartition des marchs.
526. LAutorit considre que des procdures internes aux groupes Vinci et Eiffage ou, dfaut
ou en complment, de mesures lgislatives ou rglementaires inspires de celles prvues
dans le projet de loi portant rforme ferroviaire en cours dexamen au
Parlement 52 pourraient tre adoptes, parmi lesquelles :
- la sensibilisation des responsables oprationnels des marchs des SCA au droit de
la concurrence et au risque encourus en cas dchanges dinformations ;
- lencadrement de la mobilit entre les socits concessionnaires dautoroutes et les
entreprises de travaux routiers de toute personne ayant eu connatre des
informations confidentielles du fait de ses fonctions, sous le contrle et selon des
modalits dfinies par lautorit indpendante.
Recommandation n 10 : Instituer, au sein des groupes Vinci et Eiffage, des procdures
tendant prvenir les changes dinformations entre les filiales autoroutires et les filiales
de travaux routiers
2. LE CONTRLE PAR LES COMMISSIONS CONSULTATIVES DES MARCHS

527. Parmi les recommandations rgulirement mises par la Commission nationale des
marchs, lAutorit estime galement ncessaire que la liste des achats de travaux dun
montant suprieur 500 000 euros soit transmise aux CCMC afin quelles puissent
sassurer que les SCA nont pas fractionn leurs marchs. Toutefois, ds lors que le seuil
de mise en concurrence serait, pour les marchs de travaux, abaiss 500 000 euros, cette
recommandation rcurrente de la CNM pourrait tre dans les faits satisfaite.
528. En revanche, lAutorit appuie une autre recommandation de la CNM que toutes les SCA,
lexception de la SANEF et de la SAPN, refusent dappliquer alors mme quelle serait
de nature renforcer le contrle des CCMC. En effet, ASF et ESCOTA, dune part, APRR
et AREA, dautre part, ne transmettent pas leur CCMC tous les avenants aux marchs
quelles ont examins alors mme que ceux-ci sont de nature, comme le rappelle
rgulirement la DGCCRF, remettre en cause les conditions de la mise en concurrence
initiale.
529. Aujourdhui, aprs quAPRR et AREA ont fait savoir quelles allaient dsormais
transmettre leurs avenants, les pratiques des SCA en la matire sont les suivantes :
52

Voir ce propos lavis n 13-A-14 rendu par lAutorit le 22 octobre 2013 sur ce projet de loi.

117

Rgles de transmission des avenants la CCMC

ASF

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission lorsquils excdent

20 % du montant initial de ceux-ci

ESCOTA

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission lorsquils excdent

25 % du montant initial de ceux-ci

APRR

Avenant relatifs aux marchs soumis la commission lorsquils excdent

15 % du montant initial de ceux-ci

AREA

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission lorsquils excdent

15 % du montant initial de ceux-ci

SANEF

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission lorsquils excdent

5 % du montant initial de ceux-ci

SAPN

Avenants relatifs aux marchs soumis la commission lorsquils excdent

5 % du montant initial de ceux-ci

530. Ces pratiques, lexception de celle de la SANEF et de la SAPN, ne sont pas satisfaisantes
considrant le fait que les avenants peuvent remettre en cause les conditions initiales de la
mise en concurrence et prsente, en tant que tels, un risque concurrentiel identifi supra.
531. LAutorit recommande donc que les SCA transmettent leur CCMC tous les avenants qui
excdent 5 % du montant initial des marchs quelle a examins.
Proposition n 11 : Imposer aux SCA de transmettre leur CCMC les avenants excdant
5 % du montant initial des marchs que celle-ci a examins.
3. DONNER LA COMMISSION NATIONALE DES MARCHS LA COMPTENCE DE SAISIR LE
JUGE ADMINISTRATIF DUN APPEL DOFFRES DONT ELLE ESTIMERAIT LA LGALIT
DOUTEUSE

532. La Commission nationale des marchs dispose de pouvoirs limits qui, par ailleurs, en
raison de dysfonctionnements internes, nont jamais t utiliss jusqu prsent. Toutefois,
son nouveau prsident M. Christian Descheemaeker, nomm le 21 fvrier 2014, a confirm
lors de linstruction de lavis sa volont de mettre en uvre les prrogatives que confre
la CNM le dcret n 2007-940 prcit. LAutorit se flicite dune telle volution qui ne
peut qutre favorable au respect, par ces dernires, de leurs obligations de publicit et de
mise en concurrence.
533. LAutorit estime toutefois que les pouvoirs de la CNM pourraient tre largis sur un point
prcis dont la ncessit a t mise en vidence supra. En effet, la particularit des marchs
de travaux des SCA, qui sont juridiquement des contrats administratifs 53, est quils nont
quasiment jamais fait lobjet dun recours en particulier dun rfr prcontractuel
depuis 2006. En tout et pour tout, sur plus de 500 marchs passs depuis cette date, seuls
trois ont fait lobjet dun contentieux qui, dans les trois cas, a abouti lannulation de
lappel doffres 54.
53

Depuis larrt du Tribunal des conflits du 8 juillet 1963 Socit entreprise Peyrot, confirm par larrt du
Conseil dtat du 3 mars 1989 Socit des autoroutes de la rgion Rhne-Alpes, il est acquis que mme
passs par des personnes prives, les contrats portant sur les travaux autoroutiers sont par leur objet mme
des contrats administratifs..
54
March de la ralisation dun ouvrage dart sur la Loire (87) pass par ASF en 2008, annul par
lordonnance du juge des rfrs du tribunal administratif de Versailles du 2 avril 2008 (confirme par larrt
du Conseil dtat du 1er avril 2009), march de la ralisation de travaux dentretien sur les autoroutes A41S
et A43, pass par AREA en 2009, annul par le juge des rfrs du tribunal administratif de Lyon le 9 mars

118

534. Cest dautant plus surprenant quil a t dmontr supra que la pondration du critre prix
comme lutilisation de certaines mthodes de notation du critre prix auraient pu justifier,
en ltat de la jurisprudence, un recours de la part dune entreprise vince. Pourtant, ce na
quasiment jamais t le cas et lexplication nest pas juridique mais conomique.
Considrant limportance des groupes Vinci et Eiffage dans le domaine des travaux publics
et le fait que leurs concurrents sont peu nombreux et quils travaillent tous avec eux en
sous-traitance ou en groupement sur dautres marchs, il nest pas dans leur intrt de
sopposer eux par des recours contentieux contre un appel doffres particulier de leurs
filiales autoroutires, aussi contestable soit-il, a fortiori lorsquil est remport par une de
leurs filiales de travaux publics.
535. Ce fait est regrettable car il empche le juge administratif de se prononcer sur lapplication,
par les SCA, de leurs obligations de publicit et de mise en concurrence. Cest pourquoi
lAutorit recommande, afin de contourner labsence de saisine du juge administratif par
ceux qui auraient intrt le faire, de donner comptence la Commission nationale des
marchs de le saisir elle-mme dun march dont elle estimerait la lgalit douteuse.
536. Cette recommandation, pour tre mise en uvre, exige une modification lgislative. En
effet, larticle L. 551-10 du code de justice administrative limite la possibilit dengager un
rfr prcontractuel :
-

aux personnes qui ont un intrt conclure le contrat et qui sont susceptibles d'tre
lses par le manquement invoqu, ainsi que le reprsentant de l'tat dans le cas o
le contrat doit tre conclu par une collectivit territoriale ou un tablissement public
local ;

ltat, sauf si la demande porte sur des marchs ou contrats passs par celui-ci,
lorsque la Commission europenne lui a notifi les raisons pour lesquelles elle
estime qu'une violation grave des obligations de publicit et de mise en
concurrence applicables a t commise.

537. Aux termes de cette disposition, telle quinterprte de manire constante par la
jurisprudence 55, la Commission nationale des marchs ne peut tre considre comme un
tiers ayant intrt agir car elle nest ni directement ni indirectement susceptible dtre
lse par les manquements dune SCA ses obligations de publicit et de mise en
concurrence, nayant pas vocation excuter les prestations du march 56. Le prfet ne
pourrait pas plus saisir le juge des rfrs, les contrats ntant pas passs par une
collectivit territoriale ou un tablissement public local, de mme que ltat, sauf dans le
cas trs particulier et indit dune demande de la Commission europenne.
538. Dans ces conditions, institue pour veiller au respect, par les SCA, de leurs obligations de
publicit et de mise en concurrence, la Commission nationale des marchs doit pouvoir

2009 (infirm par le Conseil dtat dans son arrt du 30 septembre 2009 pour des raisons de comptence), et
march de ralisation dun barreau de liaison entre lA13 et la RD613, pass par la SAPN en 2010, annul
par le tribunal administratif de Caen par sa dcision du 28 dcembre 2012.
55
Par exemple CE 3 octobre 2008 Syndicat mixte intercommunal de ralisation et de gestion pour
llimination des ordures mnagres du secteur de la Sarthe : les personnes habilites agir pour mettre fin
aux manquements du pouvoir adjudicateur ses obligations de publicit et de mise en concurrence sont
celles susceptibles dtre lses par de tels manquements ; quil appartient ds lors au juge des rfrs
prcontractuels de rechercher si lentreprise qui le saisit se prvaut de manquements qui, eu gard leur
porte et au stade de la procdure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de lavoir lse ou de risquent
de la lser, ft-ce de faon indirecte en avantageant une entreprise concurrente .
56
Sur ce point, voir CE 16 dcembre 1996 Conseil rgional de lordre des architectes de la Martinique.

119

empcher la poursuite dune procdure de passation de march dont elle estimerait la

lgalit douteuse et, ainsi, prserver lordre public concurrentiel.
539. Compte tenu de la configuration du secteur des travaux publics et de la puissance des
groupes Vinci et Eiffage, lAutorit considre que permettre la CNM de saisir le juge
administratif est le seul moyen de garantir effectivement le respect, par leurs filiales
autoroutires, de leurs obligations de publicit et de mise en concurrence.
540. De plus, la possibilit dun recours est de nature donner plus de poids aux ventuelles
recommandations de la CNM en matire de bonnes pratiques dans les appels doffres des
SCA. Le rapport annuel de cette dernire, aujourdhui confidentiel, pourrait par ailleurs
tre rendu public de droit, sans quil soit besoin dune dcision en ce sens des ministres
concerns.
Recommandation n 12: Par drogation aux rgles applicables lintrt agir, permettre
la Commission nationale des marchs, dont le rapport annuel serait rendu public, de saisir
en rfr le juge administratif contre un appel doffres dune SCA dont elle estimerait la
lgalit douteuse.

III.

Rquilibrer le Plan de relance autoroutier en faveur du

concdant et des usagers

541. Aux deux enjeux structurels prcdemment examins que sont la rgulation du secteur des
autoroutes et la prservation dune concurrence quilibre dans les appels doffres des
SCA, lAutorit a ajout dans son analyse un enjeu plus conjoncturel : le Plan de relance
autoroutier (PRA), qui est actuellement en cours dexamen par la Commission europenne.
En effet, il sintgre dans lenjeu plus gnral de la rgulation du secteur. Ds lors que la
tarification des autoroutes ne pourra tre remise plat qu la fin des concessions, il est
dans lintrt du concdant comme des usagers que celles-ci ne soient pas prolonges audel de leur terme actuel (entre 2027 et 2033).
542. Or, le PRA propose justement de prolonger jusqu six ans, sans mise en concurrence, les
concessions autoroutires en change de 3,6 milliards dinvestissement destins relancer
le secteur des travaux publics (A), faisant suite une premire prolongation par le Paquet
vert en 2010 (B). Il retarderait donc dautant la remise plat de la tarification des
autoroutes tout en posant, en tant que tel, des problmes concurrentiels (C). Par
consquent, lAutorit recommande quun tel Plan, dfavorable lintrt du concdant
comme celui des usagers, soit rquilibr en leur faveur (D).

A.

UN PLAN DE RELANCE AUTOROUTIER PRINCIPALEMENT DICT PAR LE SOUTIEN

LACTIVIT DU SECTEUR DES TRAVAUX PUBLICS

543. linverse du Paquet vert , le Plan de relance autoroutier comporte principalement des
travaux de construction et dlargissement, impliquant galement le transfert aux SCA de
certaines sections actuellement non concdes (1). Ainsi conu, ce Plan de 3,6 milliards

120

deuros est explicitement prsent par le gouvernement comme un moyen de relancer

lactivit dans le secteur des travaux publics (2).
1. UN PLAN DE RELANCE CENTR SUR DES OPRATIONS DE CONSTRUCTION ET
DLARGISSEMENT IMPLIQUANT GALEMENT LE TRANSFERT DE CERTAINES SECTIONS
NON CONCDES AUX SCA

544. A partir de novembre 2012, ltat a ngoci avec les SCA un Plan de relance
autoroutier . Les ngociations ont t difficiles en raison des positions divergentes des
parties la fois sur le montant des investissements et sur leur contrepartie quest la
prolongation de la dure des concessions ; elles ont galement t perturbes par
laugmentation de la redevance domaniale verse par les SCA. Les discussions ont
finalement abouti un an plus tard.
545. Ce plan de relance, dont lAutorit a obtenu la communication vise attribuer aux
concessionnaires autoroutier la ralisation de travaux complmentaires afin de poursuivre
lamnagement de leurs rseaux, dans une logique de parfait achvement de ces rseaux,
en ladaptant aux besoins des usagers et en assurant une mise aux nouvelles normes
environnementales de sections existantes pour lesquelles une telle obligation ne simpose
pas rglementairement, en contrepartie dun allongement proportionn de la dure des
concessions 57.
546. Les oprations concernes (qui peuvent regrouper plusieurs sous-oprations) se
rpartissent comme suit entre les diffrentes SCA :
Socit
concessionnaire

Montant total

Nombre
doprations

TRI

Prolongation de
la concession

Fin prvue de la
concession aprs
prolongation ventuelle

ASF

[]

[]

[6,5-8,5%]

[2 6 ans]

[]

[6,5-8,5%]

[2 6 ans]

[]

[6,5-8,5%]

[2 6 ans]

[]

[6,5-8,5%]

[2 6 ans]

[]

[6,5-8,5%]

[2 6 ans]

[]

[6,5-8,5%]

[2 6 ans]

[]

[6,5-8,5%]

[2 6 ans]

[]

ESCOTA
COFIROUTE
APRR
AREA
SANEF

[]
[]
[]
[]
[]

SAPN

[]

Total

3 601 000 000

[]
[]
[]
[]
[]
[]

Source : Plan de relance autoroutier

547. La grande majorit des oprations concernent des travaux de construction de sections
nouvelles et douvrages dart ainsi que des travaux dlargissement 2x3 voies de sections
existantes. Toutefois, deux exceptions sont signaler :
-

les tudes : figurent parmi les oprations dAPRR les tudes pralables la
construction du [], dont les travaux ne dbuteront qu compter de 2018-2019.
De mme, parmi les oprations dASF figurent les tudes pralables lopration
dlargissement 2x3 voies [] ;

57

Toutefois, pour la SAPN, la compensation se fera aussi, pour une part, par une lgre augmentation du tarif
applicable aux poids lourds via une augmentation du coefficient interclasse.

121

les amnagements environnementaux : si des mises aux normes environnementales

sont parfois intgres aux oprations dlargissement, certaines oprations portent
sur le rseau concd lui-mme, notamment en matire de protection de la
ressource en eau ou de la faune. Cest le cas pour SANEF, ASF et COFIROUTE ;

548. Les oprations dlargissement peuvent quant elles tre rassembles en trois catgories :
-

les oprations dlargissement 2x3 voies portant sur des sections autoroutires
dj intgres dans le primtre de la concession ;

les oprations dlargissement 2x3 voies portant sur des sections autoroutires
aujourdhui non concdes et qui seront intgres dans le primtre de la
concession des SCA afin de financer llargissement. Cest le cas pour une section
de 11 km de lautoroute [] qui sera intgre la concession dAPRR afin de
financer les travaux de mise niveau et dlargissements 2x3 voies de cette mme
section ;

les oprations dlargissement 2x2 voies portant sur [].

549. Il convient par ailleurs de signaler le cas de lintgration dans la concession dESCOTA du
tunnel de Toulon, de la section non concde de lautoroute A50 situe entre la sortie 15
Toulon Ouest et lentre Ouest du tunnel de Toulon (1,5 km) ainsi que de la section de
lautoroute A57 situe entre lentre Est du tunnel de Toulon et la bifurcation autoroutire
A57/A570 Pierreronde (7,5 km), celle-ci devant tre largie 2x3 voies. Sagissant de
cette dernire opration, lA50 entre Marseille et Toulon et lA57 entre Toulon et Le
Cannet-des-Maures pntrent chacune dans le centre de la ville de Toulon mais leurs
sections urbaines ainsi que le tunnel de Toulon sont actuellement hors de lassiette de la
concession dESCOTA. Elles sont exploites par ltat aprs avoir t construites en
matrise douvrage publique. Si lintgration de ces sections est justifie par le
gouvernement comme permettant de parachever la concession dESCOTA et, ainsi,
damliorer la fluidit et la scurit du trafic, il lui permet galement de transfrer le tube
sud du tunnel de Toulon dont les surcots ont t financs hauteur de [] par ltat et les
collectivits territoriales. Lintgration du tunnel de Toulon dans la concession dESCOTA
lui fera prendre en charge ces surcots, sous la forme du versement dune soulte de ce
montant. En dautres termes, ltat et les collectivits territoriales se feront rembourser ces
surcots par ESCOTA qui en sera compens via un allongement de la dure de sa
concession.
550. Par consquent, sous couvert dun Plan de relance autoroutier, plusieurs sections du rseau
routier et autoroutier non concd seront transfres aux SCA en change doprations
dlargissements de celles-ci.
551. Enfin, le cahier des charges des SCA sera modifi afin de prvoir des pnalits spcifiques
supplmentaires en cas de non-respect par celles-ci de certaines dates cl du calendrier de
ralisation des travaux. De plus, larticle 7.5 (ou 7.4) sera galement complt afin de
rcuprer les gains en trsorerie lis au dcalage de la ralisation des investissements (voir
supra). Ces modifications sont encore en cours de finalisation par la DIT.

122

2. UN PLAN DE SOUTIEN AU SECTEUR DES TRAVAUX PUBLICS

552. Sil se prsente sous la forme dune relance du secteur autoroutier, contribuant amliorer
linfrastructure autoroutire et, avec elle, la rapidit et la scurit des transports
automobiles terrestres, ce plan vise surtout, en pratique, relancer lemploi et soutenir les
entreprises de BTP, en particulier les PME 58. Le gouvernement ne fait dailleurs pas
mystre de cet objectif qui nest pas contestable en soi. Dans sa rponse une question
crite du 26 dcembre 2013 59, il considre que ces investissements importants
permettraient d'alimenter la relance de l'conomie franaise, avec la cration de milliers
d'emplois. Le gouvernement a bien la volont d'engendrer de l'activit et de l'emploi pour
les entreprises de travaux publics affectes par la crise conomique . Par ailleurs, les
concessionnaires veilleront l'galit d'accs pour les PME et les trs petites entreprises
(TPE) aux marchs engendrs par ce plan de relance autoroutier, en poursuivant l'objectif
de 55 % de marchs attribus aux entreprises non lies, dans le respect des dispositions
lgales et contractuelles en vigueur pour les processus d'attribution. Par ailleurs, elles
sont d'accord pour mettre en place un observatoire associant l'Association des socits
franaises d'autoroutes (ASFA) et la FNTP afin de suivre la dvolution des marchs de
travaux pour le plan de relance .
553. Sur ce point, lAFSA et la FNTP ont en effet sign le 30 septembre 2013 une dclaration
commune affichant un objectif de 55 % des marchs se rapportant ce Plan de relance
attribus des entreprises non-lies.
554. Plus prcisment, les chiffres publis dans la presse, notamment linitiative du prsident
du groupe Vinci (M. Xavier A) font tat de 40 000 emplois pouvant tre crs grce ce
plan de relance et ce, sans impact sur les finances publiques. Comme lindique la
Fdration nationale des travaux publics (FNTP) dans un communiqu du 23 juillet 2013,
ce ncessaire programme dinvestissement peut se raliser sans consquence pour les
quilibres budgtaires puisque ltat a la possibilit de mettre profit le systme de
concession autoroutire page .
555. Toutefois, selon les dernires dclarations du secrtaire dtat aux transports M. Frdric
Cuvillier, lors de la notification officielle du Plan la Commission europenne, le nombre
demplois crs ne devrait pas dpasser 15 000, soit un cot de 240 000 euros par emploi
cr.

B.

LE PRCDENT DU PAQUET VERT

556. Alors que les investissements supplmentaires prvus par les contrats de plan sont
compenss par une augmentation tarifaire, le Paquet vert adopt en 2009 dans le cadre
du plan de relance de lconomie a innov par une compensation via la prolongation des
concessions (1). Toutefois, selon le rapport dexcution dudit Paquet vert transmis par

58

En effet, mme interprtant trs largement, cest--dire en intgrant les parkings de covoiturage ou
lamnagement global des aires darrt, le volet mise aux normes environnementales du PRA), elles
reprsentent environ 400 millions deuros, soit 11 % du montant total du PRA, essentiellement concentre
sur les rseau dASF et de SANEF
59
Question crite n 07333 de M. Herv Maurey, Snateur, publie dans le JO Snat du 11 juillet 2013,
page 2 045 ; rponse du Ministre charg des transports, de la mer et de la pche publie dans le JO Snat du
26 dcembre 2013, page 3 732.

123

le gouvernement la Commission europenne en 2014, il apparat que la rentabilit des

investissements est, aujourdhui, plus leve que celle estime lorigine (2).
1. LE PAQUET VERT AUTOROUTIER

557. Le plan de relance de lconomie franaise, dcid par le gouvernement en 2009,

comportait un volet autoroutier consistant verdir les autoroutes franaises. En
change dune prolongation dun an de leur concession, lensemble des socits
concessionnaires dautoroutes, lexception dAPRR et dAREA, se sont engages
raliser des investissements amliorant les performances environnementales de leur rseau.
Parmi ceux-ci figuraient des investissements pour rsorber les nuisances sonores, protger
la ressource en eau et la biodiversit et, surtout, rduire les missions de dioxyde de
carbone par le dveloppement du tlpage sans arrt (TSA).
558. Par SCA, les investissements se sont rpartis comme suit 60 :

559. Juridiquement, ces investissements et leur modalit de ralisation ont t intgrs par
avenant dans le cahier des charges des SCA, avenants approuvs par le dcret n 2010-328
du 22 mars 2010. Auparavant, larticle 25 de la loi n 2009-179 du 17 fvrier 2009 pour
l'acclration des programmes de construction et d'investissement publics et privs avait
autoris la prolongation, pour une dure maximale dun an, des concessions autoroutires.
560. Toutefois, parce que celle-ci pouvait tre assimile une aide dtat, le Paquet vert a,
pralablement sa mise en uvre lgislative et rglementaire, t notifi la Commission
europenne. Celle-ci, dans sa dcision du 17 aot 2009, sest attache vrifier que le
montant de la compensation, correspondant la perception pour une anne
supplmentaire de recettes de page, ne dpasse pas ce qui est ncessaire pour couvrir les
cots occasionns par lexcution de lobligation de service public, savoir la ralisation
des travaux en cause, en tenant compte des recettes relatives ainsi que dun bnfice
raisonnable pour lexcution de ces obligations .
561. Afin de sassurer de labsence de surcompensation et de satisfaire, sur ce point, la
Commission, le gouvernement a dfini la mthodologie suivante prsente comme suit
dans la dcision prcite : afin de sassurer que la mesure dallongement ne surcompense
60

Cette rpartition est issue du rapport dexcution. Elle est lgrement diffrente de celle initialement
prvue dans le Paquet vert

124

pas les charges nettes nouvelles dinvestissement imposes aux socits concessionnaires
concernes, les autorits franaises ont dfini pour chacune dentre elles le cot brut des
travaux raliser de telle sorte que la valeur actualise des travaux corresponde la
valeur actualise de lanne dallongement de la concession en tenant compte dun
bnfice raisonnable . La mthodologie de compensation repose notamment sur quatre
hypothses macro-conomiques, communes lensemble des SCA, que sont lvolution de
lindice des prix la consommation (hors tabac), des cots de construction et du trafic
autoroutier (VL et PL).
562. Considrant, sur la base de la mthodologie ainsi labore par le gouvernement, que
lallongement dun an des conventions de concession constitue, en principe, la
compensation juste et ncessaire la ralisation des travaux , la Commission europenne
a considr que la mesure daide en cause est compatible avec le march commun sur la
base de larticle 862 du trait CE sous rserve du respect des engagements souscrits par
le gouvernement franais.
2. LE RAPPORT DEXCUTION DU PAQUET VERT FAIT APPARATRE UNE RENTABILIT
SUPRIEURE AUX PRVISIONS

563. Parmi ces engagements figurait la transmission la Commission europenne dun rapport
qui vrifiera notamment labsence de surcompensation par la ralisation des travaux
imposs . Ce rapport a t galement transmis lAutorit qui a pu, ds lors, comparer les
quatre hypothses la base de la mthodologie labore par le gouvernement avec leur
ralisation.
564. Or, il apparat que sur les cinq dernires annes, les quatre hypothses macro-conomiques
sur lesquelles a t btie la compensation du Paquet vert ne se sont pas ralises. Les
divergences sont particulirement significatives sagissant de lvolution du trafic et ce,
dans un sens favorable aux SCA. Une telle divergence sur ce point nest dailleurs pas
surprenante. La Cour des comptes relevait en effet, dans son rapport prcit, que, pour les
contrats de plan, le modle financier du ministre charg des transports calcule les
hausses tarifaires de base sur des hypothses macroconomiques qui sont souvent
lavantage des concessionnaires, notamment celles relatives aux perspectives dvolution
du trafic .
565. En raison de lvolution divergente des hypothses macroconomiques servant de base la
compensation des investissements, les taux de rentabilit interne de ceux-ci, recalculs sur
la base de lIPC, de lindice TP1 et de lvolution du trafic (VL et PL) rels, se rvlent
suprieurs aux taux initialement prvus :
TRI initial

TRI recalcul

Variation

Variation (en %)

ASF

[]

[]

[]

+ 4,5 %

ESCOTA

[]

[]

[]

+ 6,3 %

COFIROUTE

[]

[]

[]

+ 4,7 %

SANEF

[]

[]

[]

+ 3,3 %

SAPN

[]

[]

[]

+ 4,6 %

Source : rapport dexcution

566. Ce tableau qui figure dans le rapport dexcution comporte un biais de prsentation. Les
variations quil prsente (quatrime colonne) y sont exprimes en pourcentage alors quen
125

vrit, elles devraient tre exprimes en point. Calcule en pourcentage par lAutorit
(cinquime colonne), la variation des TRI est en effet bien plus importante.
567. De plus, les investissements prvus par le Paquet vert devaient, comme le rappelle ce
mme rapport dexcution dbuter dans le courant du dernier trimestre 2009 et se
concentrer sur la priode 2010-2011. Les amnagements nouveaux imposs aux socits
concessionnaires devront tre raliss entre lapprobation de lavenant aux conventions de
concession et la fin de lanne 2011 . Toutefois, en raison de retard pris par la rdaction
desdits avenants, qui a en outre exig une nouvelle base lgislative 61, les socits ont
obtenu jusquau 26 mars 2013 pour raliser leur programme de travaux.
568. Par consquent, alors quils devaient dbuter au dernier trimestre 2009, les travaux nont
commenc tre raliss que six mois plus tard, si bien quils se sont prolongs en 2012 et
en 2013. Or, dans la mthodologie servant de base au calcul de la compensation, les cots
taient actualiss partir des dcaissements, lesquels taient senss tous intervenir avant la
fin 2011. Les travaux ayant t retards, la valeur actualise de leur cot aurait d tre
recalcule en consquence. Cependant, la DIT a confirm que les effets de dcalage ne
sont pas pris en compte tant que le dlai dexcution est respect . Comme une seule
opration na pas t acheve dans les temps, la SCA fautive (ESCOTA) ayant dailleurs
t sanctionne par le versement dune indemnit, les effets de ce dcalage sur la
compensation nont pas t mesurs dans le rapport dexcution.
569. Quoi quil en soit, le gouvernement a pris acte de ces divergences mais considre qu
lavenir, la ralisation va revenir au niveau de la prvision en raison dune volution
long terme moins dynamique que prvue du trafic. Alors que celle-ci tait estime 1 %
par an jusqu la fin des concessions, les services du ministre des transports anticipent
dsormais une hausse moindre, de lordre de 0,8 % par an. Ds lors, compte tenu des
observations rcentes sur les niveaux de trafic et de la rvaluation ( la baisse) de la
dynamique des trafics long terme et des prvisions dinflation en 2013 et 2014, les
autorits franaises estiment que le TRI recalcul est amen revenir des valeurs
proches de celles initialement prvues , supprimant ainsi le risque de surcompensation,
laquelle ne peut tre dfinitivement constate qu la fin de la concession.

C.

ANALYSE CONCURRENTIELLE DU PLAN DE RELANCE

570. Le Plan de relance autoroutier prsente des enjeux concurrentiels la fois identiques et
diffrents de ceux du Paquet vert : identiques parce que son principe est le mme,
savoir que les concessionnaires changent des investissements immdiats contre une
prolongation terme de leur concession, mais aussi diffrents car il consiste non pas en des
investissements verts , mais principalement en la construction de sections nouvelles et
dlargissements de sections existantes, pour un montant bien plus important, comme est
bien plus longue la dure de la prolongation envisage (jusqu six ans).
571. Comme le Paquet vert , le Plan de relance autoroutier est constitutif dune aide dtat
et, ce titre, il a t notifi la Commission europenne le 16 mai 2014. La dcision de
celle-ci est attendue lautomne.
572. Sil nappartient pas lAutorit de se prononcer sur la conformit au droit communautaire
du PRA, tant dailleurs larticle prcit qu la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004
61

Article 117 de la loi n 2009-1674 de finances rectificative pour 2009, lequel a repris les dispositions de
larticle 25 de la loi n 2009-179 du 17 fvrier 2009 prcite.

126

relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de travaux, de

fournitures et de services, elle sest nanmoins livre une analyse concurrentielle de
celui-ci et de ses consquences sur le concdant et les usagers.
1. LATTRIBUTION DE CONCESSIONS AUTOROUTIRES SANS MISE EN CONCURRENCE

573. Ainsi quil a t dit supra, la pratique franaise en matire de construction dautoroutes a
pendant longtemps t celle de ladossement. La construction des nouvelles sections
dautoroutes dans une mme zone gographique tait confie de gr gr, sans mise en
concurrence, un unique concessionnaire qui, en change, voyait la dure de sa concession
allonge et la liste de ses concessions largie par avenant son contrat de concession. La
pratique de ladossement a t abandonne la suite de lavis du Conseil dtat du
16 septembre 1999 qui lavait estime contraire aux rgles de mise en concurrence, en
particulier la loi du 29 janvier 1993 (dite loi Sapin) et la directive du 14 juin 1993 (dite
directive travaux ). Depuis lors, les nouvelles sections autoroutires ne sont plus
concdes de gr gr mais lissue dune mise en concurrence et font lobjet dun contrat
de concession spcifique.
574. Or, ce que propose le PRA rappelle fortement la pratique de ladossement. En effet, en
application dudit Plan, les concessionnaires existants se verront attribuer de gr gr, sans
mise en concurrence, la construction et lexploitation de nouvelles sections autoroutires
via la modification par avenant de la liste de leurs concessions.
575. Sappuyant sur les caractristiques des sections concernes, notamment leur situation
gographique, leur niveau de trafic, leur cot au kilomtre et leur rentabilit ventuelle, le
gouvernement soutient toutefois quune mise en concurrence pour lattribution de celles-ci
ne prsenterait pas de pertinence juridique et conomique. Cest pourquoi il sappuie sur
larticle 61 de la directive 2004/18/CE prcite qui autorise le concdant attribuer des
travaux complmentaires au concessionnaire sans publicit ni mise en concurrence, par
avenant au contrat de concession, sous rserve que toutes les conditions suivantes soient
satisfaites :
-

lexistence dune circonstance imprvue ;

la ncessit des travaux complmentaires lexcution de louvrage initial, soit

parce que ceux-ci lui sont indivisibles techniquement ou conomiquement, soit par
quils sont strictement ncessaires son perfectionnement ;

la limitation 50 % du montant des travaux complmentaires par rapport au

montant de louvrage initial faisant lobjet de la concession.

576. Le gouvernement considre que toutes ces conditions sont remplies. Il appartiendra la
Commission europenne de juger de la pertinence de ses arguments et, notamment des
choix quil a faits pour dfinir le contrat initial et valoriser son montant, choix que
lAutorit nest par ailleurs pas en mesure dexpertiser 62. Sa dcision du 17 aot 2009 ne
constitue ds lors pas un prcdent totalement pertinent puisque, comme elle le soulignait,
les travaux projets et imposs aux socits concessionnaires dans le prsent contexte [le
62

En effet, pour valoriser le montant initial du contrat de concession, le gouvernement a propos dutiliser le
produit de la longueur du rseau concd la date du 31 dcembre 1997 par un estimateur du cot
kilomtrique moyen de ce rseau. Celui-ci est calcul partir du cot kilomtrique dune section
reprsentative du rseau tant par ses caractristiques gomtriques et son environnement gographique que
par sa date de construction .

127

Paquet Vert] nincluent pas la ralisation de sections nouvelles, lesquelles ne sont

attribues qu'aprs mise en concurrence .
577. De plus, non seulement de nouvelles sections autoroutires seront intgres dans le
primtre des concessions existantes sans mise en concurrence mais la prolongation de ces
dernires elles-mmes pourrait tre assimile une attribution sans mise en concurrence.
En effet, si une concession comme celle de la SAPN doit prendre fin en 2029, le fait
quelle soit prolonge jusquen [] pourrait sanalyser, non seulement comme une
modification de la concession, mais aussi comme une rattribution de celle-ci, sans mise en
concurrence, au concessionnaire actuel.
578. Il convient de rappeler que les concessions autoroutires des sept SCA historiques ont,
lorigine, t attribues de gr gr par ltat partir des annes 60 et prolonges deux
reprises (par lordonnance du 28 juin 2001 puis par le Paquet vert ) sans mise en
concurrence. Si la Commission considrait, avec le gouvernement, que les travaux prvus
par le Plan de relance entrent bien dans le champ dapplication de larticle 61 prcit et,
qu titre de compensation, ils peuvent tre assortis dun allongement de la dure des
concessions, il ne faudrait pas crer un prcdent qui conduise le pouvoir adjudicateur,
lapproche de lchance de la fin des concessions, cder systmatiquement la demande
de retarder celle-ci.
2. UNE COMPENSATION REPOSANT SUR DES HYPOTHSES INCERTAINES

579. Les oprations prvues par le Plan de relance ne figurant pas dans le contrat de concession
des SCA, ltat ne peut les leur imposer qu la condition de compenser les charges
nouvelles qui en rsultent et ce, afin de maintenir lquilibre financier de la concession.
580. Lquilibre du Plan de relance autoroutier, comme celui du Paquet vert , reposera
donc sur une compensation des investissements raliss aujourdhui par les SCA par un
allongement de la dure de la concession de celles-ci. En dautres termes, cest seulement
au terme de leur concession actuelle quelles se feront rembourser. LAutorit a analys la
mthodologie de la compensation retenue par le gouvernement qui est exactement la mme
que celle prvue pour le Paquet vert , savoir, pour chaque SCA :
-

la dtermination, dune part, de lensemble des cots (dpenses dinvestissement

initiales, de gros entretien et de renouvellement, lexclusion des dpenses
dentretien normales) et des charges dexploitation et, dautre part, des recettes
(mise page des nouvelles sections) et des conomies ventuelles (conomies
dimpt sur les socits notamment). La comparaison entre ces charges et ces
produits, qui fait lobjet dune actualisation, aboutit au montant devant tre
compens la SCA ;

le calcul de la dure dallongement ncessaire pour compenser exactement ce

montant restant la charge de la SCA, celui-ci reposant sur la mthode dite des
discounted cash flows .

581. Par construction, le modle est quilibr et lallongement strictement ncessaire et

proportionn au cot actualis des oprations du Plan de relance. Toutefois, comme pour le
Paquet vert , il repose sur une srie dhypothses conomiques dont les principales sont
les suivantes :
-

inflation : [] ;

volution des cots de construction : [] ;

128

volution du trafic VL : [] ;

volution du trafic PL : [] ;

taux de rentabilit interne : variable selon les socits (voir supra).

582. Toutefois, le prcdent du Paquet vert montre toute la difficult dtablir des prvisions
conomiques sur une dure aussi longue que celle dune concession autoroutire. De plus,
sagissant du Plan de relance, les incertitudes sont encore plus grandes compte tenu de ses
caractristiques.
583. En effet, les investissements prvus par le Paquet vert , non seulement reprsentaient
des montants bien moindres mais ils ntaient pas des investissements de capacit.
Destins amliorer le bilan cologique des autoroutes, ils ne gnraient pour lessentiel
que des flux ngatifs de trsorerie. En revanche, les investissements prvus par le Plan de
relance seront en majorit des investissements de construction ou dlargissement de
sections autoroutires, lesquelles sont susceptibles, selon les hypothses du gouvernement,
de gnrer un surcrot de trafic et, par consquent, des flux de trsorerie positifs
supplmentaires.
584. Certes, les recettes induites par les oprations concernes ont bien t prises en compte
dans le calcul de la compensation. Toutefois, limpact de lvolution du trafic, en
particulier, sera considrable sur lquilibre de celle-ci, bien plus que pour le Paquet
vert . Or, lvolution du trafic, plus que lvolution de lindice des prix ou des cots de
construction, est justement celle qui a fait lobjet de la plus mauvaise prvision dans le
cadre du Paquet vert . En effet, non seulement elle est corrle lvolution du PIB ou
du prix des carburants mais elle est galement fortement influence par des dcisions
politiques. Certaines peuvent tre favorables, comme lcotaxe 63, dautres dfavorables
comme un ventuel alignement de la fiscalit du diesel sur celle de lessence. Dans tous les
cas, il est impossible de garantir, sur vingt ans, partir dhypothses dvolution de trafic
aussi incertaines, une compensation quilibre des investissements raliss aujourdhui.
585. Ce qui vaut pour les hypothses de trafic vaut galement pour les autres hypothses. Pas
une seule de celles du Paquet vert ne sest ralise. Certes, il est possible de considrer,
avec le gouvernement, qu long terme, les hypothses se raliseront et que le dcalage ne
sera que temporaire. Toutefois, rien nest moins sr et la seule chose certaine dans le Plan
de relance autoroutier, comme dans le Paquet vert , est la dure de la prolongation des
concessions autoroutires au bnfice des concessionnaires actuels.
586. En effet comme lexplique le gouvernement, le plan de relance est conclu sur un
quilibre financier reposant notamment sur un certain nombre dhypothses macroconomiques qui ne seront pas rvises une fois le contrat conclu. Les concessionnaires
garderont donc leur charge ou leur bnfice tous les risques et prils relatifs
lvolution des variables du modle financier prsent par rapport aux hypothses
prvisionnelles de rfrence retenues dans le cadre de la ngociation. Il sagit l du
principe mme de la concession . Toutefois, si lventualit dune surcompensation est
inhrente au contrat de concession, larticle 1062 du TFUE (ex-article 862 du Trait
CE), tel quinterprt par la Commission europenne dans sa dcision prcite, exige que
lallongement de la dure de la concession soit strictement ncessaire et proportionn aux
63

Applicable aux poids lourds circulant sur les routes nationales, elle aurait d entrer en vigueur au 1er
janvier 2014, avec un effet de report de trafic sur les autoroutes. Dans son rapport de 2013, la Cour des
comptes chiffrait, sur la base des donnes du gouvernement, 450 millions deuros HT laugmentation du
chiffre daffaires qui en rsulterait pours les SCA. Toutefois, elle a t suspendue par le gouvernement le
29 octobre 2013.

129

cots des travaux. La question se pose donc du degr dincertitude que la Commission
europenne peut raisonnablement admettre pour considrer quil ny aura pas de
surcompensation et, par consquent, que la dure dallongement prvue naffectera pas le
dveloppement des changes dans une mesure contraire lintrt de lUnion.
3. UNE COMPENSATION PAR LALLONGEMENT DE LA DURE DES CONCESSIONS

587. Parce quils ne figurent pas dans le contrat de concession, les investissements figurant dans
le plan de relance doivent tre compenss aux concessionnaires. Toutefois, comme le
reconnat le gouvernement, cette compensation peut prendre la forme soit dune hausse des
tarifs des pages, soit dun allongement de la dure de la concession, soit un mix des deux.
588. La compensation aurait donc pu prendre la forme, en partie ou en totalit, dune
augmentation du tarif des pages. Toutefois, le gouvernement considre qu une
compensation par une hausse des tarifs des pages autoroutiers excderait largement
linflation et le niveau dacceptabilit sociale des pages par les usagers. Pass ce niveau
dacceptabilit, les usagers sont fortement incits dlaisser lautoroute page au profit
ditinraires alternatifs gratuits, mme lorsque ceux-ci noffrent pas le mme niveau de
service que lautoroute page. Il nest donc pas possible de financer les projets du plan
de relance par une hausse des pages au risque de voir le trafic seffondrer .
589. Le gouvernement a calcul, par SCA, la hausse des tarifs des pages qui serait ncessaire
afin de compenser sur un an lintgralit des projets du Plan de relance :
Socit concessionnaire

Allongement de la dure de la
concession prvue par le PRA

Augmentation des tarifs des pages

ncessaire pour compenser le PRA

ASF

[2 6 ans]

[3-10,55%]

ESCOTA

[2 6 ans]

[3-10,55%]

COFIROUTE

[2 6 ans]

[3-10,55%]

APRR

[2 6 ans]

[3-10,55%]

AREA

[2 6 ans]

[3-10,55%]

SANEF

[2 6 ans]

[3-10,55%]

SAPN

[2 6 ans]

[3-10,55%]

590. Si lon peut admettre quune hausse de 10,55 % du tarif des pages de [] est
difficilement acceptable par les usagers dans le contexte actuel, une augmentation de 3 %
des tarifs des pages [] aurait un impact limit, mme si ceux-ci ont fortement augment
au cours de la priode rcente. Dailleurs, malgr ces fortes hausses, [] na pas enregistr
un effondrement du trafic mais au contraire une lgre progression depuis 2007. Le
niveau dacceptabilit sociale invoqu par le gouvernement tient de laffirmation, non de la
dmonstration, et doit sapprcier la fois en fonction de la hausse envisage comme du
niveau actuel des tarifs, lesquels peuvent considrablement varier selon les SCA.
591. Par ailleurs, aux termes de larticle L. 122-4 du code de la voirie publique, il peut tre
procd un allongement de la dure de la dlgation lorsque leur financement ne peut
tre couvert par l'augmentation raisonnable des tarifs de page . moins de supposer
augmentation de 3 % nest pas raisonnable, lAutorit sinterroge sur la conformit du
choix de lallongement de la dure des concessions avec cette disposition lgislative.

130

4. LOBJECTIF DATTRIBUER 55 % DES TRAVAUX DES ENTREPRISES NON LIES, NON

FORMALIS ET NON SANCTIONN, EST DUNE PORTE INCERTAINE

592. Dans le Plan de relance tel quil a t notifi la Commission europenne, le

gouvernement prcise que les travaux objets de la prsente mesure seront mis en
concurrence par les socits concessionnaires dautoroutes . Il rappelle les obligations de
publicit et de mise en concurrence applicables celles-ci, notamment celles dcoulant de
larticle 6 du cahier des charges, ainsi que la dclaration commune de lASFA et de la
FNTP du 30 septembre 2013 affichant un objectif de 55 % des marchs attribus des
entreprises non lies.
593. Toutefois, lobjectif de 55 %, dont on ne sait sil sapplique au nombre ou au montant des
marchs de travaux ainsi qu la sous-traitance, nest quun objectif dcoulant dune
simple dclaration dorganisations professionnelles dont la ralisation est dailleurs
subordonne au respect des procdures de publicit et de mise en concurrence. Le seul
contrle dont il fera lobjet sera un suivi, par un observatoire AFSA/FNTP de la dvolution
des marchs de travaux dont les comptes rendus seront transmis pour information au
concdant. Ce contrle ne sera assorti daucune sanction.
594. Par ailleurs, si le gouvernement rappelle dans le PRA les obligations pesant sur
COFIROUTE au titre de lordonnance du 15 juillet 2009, celles-ci sont de simples
obligations de publicit et non de mise en concurrence. De plus, elles ne sont applicables
que pour les marchs de travaux passs avec des tiers dun montant suprieur
5,186 millions deuros HT, ce qui na jamais t le cas daucun march de COFIROUTE.
Il convient toutefois de rappeler que cette dernire a dcid, delle-mme, daligner ses
obligations de publicit et de mise en concurrence sur celles applicables aux autres SCA.

D.

CONCLUSION : DFAVORABLE EN LTAT CONCURRENCE COMME LINTRT

DU CONCDANT ET DES USAGERS, LE PLAN DE RELANCE DOIT TRE
RQUILIBR

1. UN PLAN DE RELANCE DFAVORABLE LINTRT DU CONCDANT ET DES USAGERS

595. La prolongation des concessions est lobjectif principal des SCA puisque sans leur
concession, elles sont sans objet, ni actif, ni revenu. Il est donc logique quelles cherchent
la prolonger, a fortiori sans mise en concurrence.
596. De plus, une telle prolongation, parce quelle se justifie par la construction de sections
nouvelles, bnficiera galement aux groupes de travaux publics auxquels elles
appartiennent pour cinq dentre elles. Dans ces conditions, le Plan de relance autoroutier
prsente un double avantage : non seulement les SCA bnficieront, pendant plusieurs
annes supplmentaires, sans mise en concurrence, du produit des pages mais leurs
actionnaires se verront attribuer, comme actuellement, une part importante des travaux.
Ces mmes actionnaires bnficieront galement, pendant plusieurs annes
supplmentaires, des dividendes verss par les SCA.
597. Si lintrt pour ce Plan des SCA et des groupes auxquels elles appartiennent est vident, il
nen va pas de mme pour le concdant et les consommateurs. Si ltat le justifie par la
ncessit de relancer lactivit dans le secteur des travaux publics, relance quil est dans
limpossibilit aujourdhui de financer lui-mme, et par lamlioration de linfrastructure
autoroutire, ce plan aura pour effet de retarder jusqu six ans la fin des concessions
131

autoroutires et, avec elle, la matrise par le concdant de lexploitation des autoroutes et
une ventuelle baisse trs importante du tarif des pages au bnfice des usagers (car
linfrastructure aura t amortie). Certes, les automobilistes empruntant les sections sur
lesquelles porteront les investissements ont intrt la mise en uvre de ce plan, mais
celles-ci reprsentent une part trs limite du rseau alors que lallongement de la dure
des concessions portera sur lintgralit de celui-ci.
2. UN PLAN DE RELANCE CONTRAIRE AUX GAINS ATTENDUS DE LA CONCURRENCE POUR
LE MARCH

598. Le plan de relance autoroutier cre un dangereux prcdent en ce quil lie la relance de
lactivit dans le secteur des travaux publics avec la prolongation des concessions sans
mme lhabillage du verdissement utilis en 2009 pour le Paquet vert . Le risque,
cest que ce mme secteur connaisse dans quelques annes une nouvelle crise et les mmes
causes produisant les mmes effets, les SCA obtiennent une nouvelle fois, sans mise en
concurrence, la prolongation de leurs concessions en change dinvestissements
supplmentaires. Ceux-ci ne manqueront pas puisquinitialement, dans le cadre des
ngociations du Plan de relance, elles avaient propos une liste dinvestissements dun
montant trs suprieur 3,6 milliards deuros.
599. En dfinitive, le mme scenario pourrait se rpter linfini, de la mme manire que les
crises dans les travaux publics sont cycliques, loignant toujours plus le retour des
autoroutes concdes dans le giron de ltat ainsi que leur ventuelle rattribution aprs
mise en concurrence.
600. Or, comme la dmontr depuis longtemps la littrature conomique 64, il existe une
diffrence entre la concurrence sur le march et la concurrence pour le march . La
concurrence sur le march , cest la concurrence telle quelle est communment
comprise, c'est--dire entre oprateurs conomiques fournissant le mme bien ou service
dans des conditions juridiques identiques. Toutefois, certains secteurs ne se prtent pas
cette forme de concurrence, notamment lorsquils sont constitus sous forme de monopole.
Le recours la concurrence pour le march , qui se dfinit alors comme la mise aux
enchres entre les oprateurs intresss, du droit de servir seul la demande pour une dure
et sur un territoire donn, apparat alors comme le substitut possible. En effet, lattribution
du droit peut se faire, de manire trs simplifie, selon les deux modalits suivantes selon
lintrt que poursuit le titulaire du droit (en principe, la personne publique) :
-

loprateur qui propose le prix le plus lev pour ce droit. Cette modalit sera
choisie si le titulaire du droit vise maximiser le prix de vente de celui-ci ; en
contrepartie, le prix de vente du bien ou du service sera libre ou rgul de manire
permettre loprateur de couvrir son cot dacquisition tout en lui assurant une
rmunration raisonnable. Le prix de vente du bien ou du service sera donc lev,
la mesure du prix de vente du droit lui-mme ;

loprateur qui propose le prix de vente du bien ou du service concern le plus bas
sur le march, dont le corollaire est bien sr un prix dacquisition du droit
galement plus bas.

64

E. Chadwick, Results of Different Principles of Legislation and Administration in Europe of Competition

for the Field, as compared with Competition within the Field of Service , Journal of the Royal Statistical
Society, 22(A), 1959, pp. 381-420 ; H. Demsetz, Why Regulate Utilities? , Journal of Law and
Economics, 11, 1968, pp. 55-66.

132

601. La concurrence pour le march peut donc permettre, en particulier dans sa deuxime
modalit, de rintroduire des mcanismes de march et garantit en thorie que les prix
pratiqus ex post sont proches de ceux pratiqus en situation de concurrence sur le
march . Il assure ainsi la redistribution de la rente monopolistique aux consommateurs et
soumet les titulaires du monopole des pressions concurrentielles, bnfiques aux
consommateurs en termes de prix et de qualit du service. En dautres termes, la
concurrence pour le march ne joue que lorsque le monopole est attribu. Une fois
celui-ci attribu, ce nest plus le domaine de la concurrence, quelle quelle soit, mais de la
rgulation.
602. Dans ce contexte, le pouvoir de ngociation des pouvoirs publics est dautant plus fort au
moment de la rattribution des concessions qui constitue son principal levier daction. Se
priver de ce pouvoir, en plein milieu des concessions actuellement en cours et pour une
dure importante, alors mme que le tarif des pages est une proccupation majeure de
lusager, nest stratgiquement bon ni pour ce dernier, ni pour le concdant.
603. Les concessions autoroutires sont des monopoles gographiques qui ne se font pas
concurrence entre eux, ne sont pas (sauf exceptions) soumis une pression concurrentielle
de la part des autres moyens de transport et bnficient dune volution favorable de leur
tarif en raison dune rgulation dfaillante. Comme la dmontr lAutorit, il sensuit une
rente au dtriment des usagers. Malgr ses recommandations, cest seulement la fin des
concessions que le concdant, sil le souhaite et quel que soit le mode dexploitation qui
sera choisi (rgie ou rattribution des concessions aprs mise en concurrence ou aux
enchres), pourra liminer cette rente et la redistribuer aux usagers via une remise plat de
la tarification des pages.
3. UN PLAN DE RELANCE RQUILIBRER

604. Si le Parlement devait tre saisi de ce Plan de relance, comme il la t du Paquet

vert 65, il devra mettre en balance le sacrifice de lintrt long terme du concdant
quest la matrise des concessions et du tarif des pages avec la ncessit de relancer
immdiatement lemploi dans le secteur des travaux publics.
605. Cest pourquoi en ce qui la concerne, lAutorit recommande que le Plan de relance
autoroutier soit rquilibr en faveur des intrts du concdant et des usagers. Ce
rquilibrage, qui passerait par une rengociation de ce plan, pourrait consister dans
lintroduction dans le contrat de concession des SCA, la faveur de lavenant ncessaire
pour mettre en uvre le Plan de relance, de plusieurs dispositions ayant fait lobjet des
recommandations n 1 et 5 :

65

une nouvelle formule dindexation du tarif des pages telle que celle propose par
lAutorit supra (voir 409 et suivants). Cette formule, qui nest pas assise sur les
cots mais qui prend en compte lvolution du trafic autoroutier, est de nature non
seulement limiter la hausse du tarif des pages mais galement permettre une
baisse de ceux-ci en cas daugmentation forte du trafic ;

une clause de rinvestissement des bnfices (voir supra 504 et suivants). Une
telle clause viendrait limiter le montant des dividendes pouvant tre distribus aux
actionnaires des SCA et contraindrait celles-ci autofinancer, pour une partie plus
importante, leurs nouveaux investissements. En rduisant le recours

Cette saisine, qui nest pas obligatoire, nest pas prvue par le gouvernement.

133

lendettement, elle sera galement de nature diminuer lavantage fiscal quelles

retirent de la dductibilit illimite des intrts demprunts ;
-

une clause de partage des bnfices. (voir supra 507 et suivants). LAutorit a fait
le constat de la rentabilit nette exceptionnelle des SCA, celle-ci stablissant entre
20 et 24 % du chiffre daffaires en 2013. Une telle clause, prvoyant qu partir
dun seuil dterminer, les bnfices des SCA seraient partags avec le concdant,
serait de nature limiter la rente autoroutire et fournir ltat les ressources
ncessaires pour financer dautres projets dinfrastructures.

Recommandation n 13 : Rquilibrer le Plan de relance autoroutier en faveur du

concdant et des consommateurs en introduisant dans le contrat de concession des SCA, en
contrepartie de la prolongation de leur concession, une nouvelle formule dindexation du
tarif des pages ainsi que des clauses de rinvestissement et de partage des bnfices.

CONCLUSION
606. LAutorit de la concurrence, saisie par la commission des Finances de lAssemble
nationale, a men une analyse approfondie du secteur des autoroutes concdes et, en
particulier, des sept socits concessionnaires dautoroute historiques , privatises (
lexception de COFIROUTE) en 2006. Sur la base de celle-ci, elle fait un double constat :
- les SCA affichent toutes une rentabilit nette exceptionnelle, comprise en 20 et
24 %, nourrie par laugmentation continue du tarif des pages. Cette rentabilit
napparat justifie ni par leurs cots ni par les risques auxquels elles sont exposes,
en particulier leur dette qui apparat largement soutenable. Celle-ci est par ailleurs
gre dans lintrt des actionnaires qui est distribue la totalit de leur bnfice
dont seule une partie est utilise pour le remboursement de la dette dacquisition
(sauf pour APRR). Ntant pas justifie par les cots ni par les risques, cette
rentabilit est donc assimilable une rente ;
- une part importante, voire prpondrante des marchs de travaux des SCA est
attribue une entreprise lie (ou un groupement lincluant) selon des modalits
qui sont contestables, en particulier pour ASF et ESCOTA. Ces dernires attribuent
ainsi, globalement, plus de la moiti de leurs marchs de travaux (en montant) une
entreprise lie au groupe Vinci (ou un groupement lincluant), en particulier les
marchs dun montant unitaire lev.
607. Le constat dune rente autoroutire justifie les recommandations de lAutorit visant
rduire celle-ci dans lintrt des usagers et du concdant. Cest ainsi quelle recommande,
dans la mesure o elle serait juridiquement faisable, une indexation du tarif des pages qui
rende possible une baisse desdits tarifs en cas de forte hausse du trafic. En outre, afin que
cette indexation ne soit pas contourne par les contrats de plan, la loi tarifaire de ces
derniers devra se borner la stricte compensation des investissements. Sagissant de ces
mmes contrats de plan, aujourdhui ngocis secrtement entre ltat et les SCA, ils
pourraient utilement soumis pour avis public une autorit indpendante qui, disposant de
lensemble des informations ncessaires, serait plus mme de porter la contradiction aux
SCA comme de prendre en compte lintrt des usagers.

134

608. Lensemble de ces recommandations participent une amlioration de la rgulation,

aujourdhui insuffisante, du secteur des autoroutes concdes au bnfice du concdant
comme des usagers de celles-ci.
609. Le fait quune part importante, voire prpondrante des marchs de travaux des SCA soit
attribue une entreprise lie (ou un groupement lincluant) nest pas contestable en soi,
pour autant que les obligations de publicit et de mise en concurrence soient bien
respectes. Or, celles-ci forment un cadre lintrieur duquel les SCA ont toute libert
pour choisir leurs modalits dapplication. Ce sont ces choix, en particulier de pondration
du critre prix et de formules de notation de celui-ci qui sont contestables, voire dune
lgalit douteuse. Ces choix, de mme que lappartenance en tant que telle des SCA des
groupes de travaux publics sont ds lors susceptibles de crer des risques pour la
concurrence.
610. LAutorit formule donc plusieurs recommandations de nature renforcer les obligations
de publicit et de mise en concurrence autant que leur contrle, parmi lesquelles :
- labaissement 500 000 euros HT (contre 2 millions deuros HT aujourdhui) du
seuil de mise en concurrence pour les marchs de travaux ;
- la transmission la commission consultative des marchs des SCA des avenants
excdant 5 % du montant initial des marchs que celle-ci a examins ;
- la possibilit, pour la Commission nationale des marchs, de saisir en rfr le juge
administratif contre un appel doffres dune SCA dont elle estimerait la lgalit
douteuse.
611. Mme si, compte tenu de la compensation ex ante des investissements, les usagers ne
bnficieront pas directement de ces recommandations, elles sont nanmoins de nature
renforcer la concurrence dans les appels doffres des SCA et limiter lventuelle viction
des entreprises non lies, en particulier les PME.
612. Enfin, lAutorit a pu constater combien le cadre juridique des concessions contraint toute
volution de la rgulation du secteur autoroutier, en particulier tarifaire. Ainsi, cest
seulement entre 2027 et 2033, la fin des concessions, que ltat, rcuprant lexploitation
de linfrastructure autoroutire, pourra remettre plat une tarification qui sest
progressivement loigne des cots. Par consquent, lAutorit considre que le Plan de
relance autoroutier, parce quil tend prolonger les concessions jusqu six annes
supplmentaires, sans mise en concurrence, en change de 3,6 milliards deuros
dinvestissements destins relancer lactivit dans le secteur des travaux publics, devrait
tre rquilibr en faveur du concdant et des usagers en introduisant dans le contrat de
concession des SCA une nouvelle formule dindexation du tarif des pages ainsi que des
clauses de rinvestissement et de partage des bnfices.

135

Dlibr sur le rapport oral de M. Julien Barbot et Mme Audrey Sabourin, rapporteurs et
lintervention de M. Umberto Berkani, rapporteur gnral adjoint, par M. Bruno Lasserre,
prsident de sance, Mme Claire Favre et M. Thierry Dahan, vice-prsidents, et Mme
Pierrette Pinot et M. Olivier dOrmesson, membres.

La secrtaire de sance,
Caroline Chron

Le prsident,
Bruno Lasserre

Autorit de la concurrence

136

ANNEXE 1. TABLEAU DES RECOMMANDATIONS

Axes damlioration

Modifier les modalits de

tarification des pages dans un
sens favorable aux usagers

Recommandations
Recommandation n 1 : Saisir pour avis le Conseil dtat sur la possibilit de
modifier la formule actuelle dindexation des tarifs des pages sur linflation en lui
substituant la formule propose par lAutorit ou, dfaut, une autre formule
prenant en compte la rentabilit des SCA, lvolution de leurs cots et celle du
trafic.
Recommandation n 2 : Limiter la loi tarifaire des contrats de plan la seule
compensation
des investissements sans aller au-del de laugmentation
rglementaire.
Recommandation n 3 : Crer une autorit indpendante de rgulation des
transports terrestres ayant galement comptence sur les autoroutes concdes,
dote dun pouvoir davis et disposant dun large pouvoir de communication et de
sanction.

Renforcer la rgulation des

concessions autoroutires

Recommandation n 4 : Appliquer larticle 7.5 (ou 7.4) du cahier des charges

lensemble des investissements faisant lobjet dune compensation Cet article 7.5
(ou 7.4) institue un mcanisme de rcupration par ltat de lavantage en trsorerie
dont bnficient les SCA en cas de retard dans la ralisation des travaux prvus par
les contrats de plan. Il nest aujourdhui appliqu qu un nombre limit
dinvestissements.
Recommandation n 5 : Inclure dans les contrats de concession des SCA une
obligation de rinvestissement partiel des bnfices dans la concession ainsi quune
clause de partage de ceux-ci
Recommandation n 6 : Abaisser 500 000 euros HT le seuil de mise en
concurrence pour les marchs de travaux des SCA et leur appliquer une procdure
adapte
Recommandation n 7 : Imposer aux SCA, pour leurs marchs de travaux soumis
publicit et mise en concurrence, une obligation de pr-information par la
publication dun avis au moins six mois avant le lancement de lappel doffres ainsi
que la publication des investissements prvus par les contrats de plan.
Recommandation n 8 : Privilgier lappel doffres ouvert pour les marchs de
travaux techniquement simples

Amliorer les conditions de la

concurrence dans les appels
doffres
des
socits
concessionnaires dautoroutes

Recommandation n 9 : Modifier le cahier des charges de COFIROUTE afin de lui

appliquer les mmes obligations de publicit et de mise en concurrence que celles
des autres SCA et modifier par coordination le dcret du 26 janvier 2004 afin que
COFIROUTE relve explicitement du contrle de la Commission nationale des
marchs
Recommandation n 10 : Instituer, au sein des groupes Vinci et Eiffage, des
procdures tendant prvenir les changes dinformations entre les filiales
autoroutires et les filiales de travaux routiers.
Recommandation n 11 : Imposer aux SCA de transmettre leur CCMC les
avenants excdant 5 % du montant initial des marchs que celle-ci a examins.
Recommandation n 12 : Par drogation aux rgles applicables lintrt agir,
permettre la Commission nationale des marchs de saisir en rfr le juge
administratif contre un appel doffres dune SCA dont elle estimerait la lgalit
douteuse.

Rquilibrer le plan de relance

autoroutier en faveur du
concdant et des usagers

Recommandation n 13 : Rquilibrer le Plan de relance autoroutier en faveur du

concdant et des consommateurs en introduisant dans le contrat de concession des
SCA, en contrepartie de la prolongation de leur concession, une nouvelle formule
dindexation du tarif des pages ainsi que des clauses de rinvestissement et de
partage des bnfices.

137

ANNEXE 2. CHIFFRE DAFFAIRES

Chiffre d'affaires
GROUPE
SCA
ABERTIS ALIS
SANEF/SAPN
Total ABERTIS
EIFFAGE A'LIENOR
APRR/AREA
Tunnel Maurice Lemaire (APPR)
Viaduc de Millau (CEVM)
Total EIFFAGE
VINCI
ARCOUR
ASF/ESCOTA
COFIROUTE
Tunnel du Puymorens (ASF)
Tunnel Duplex A86
(COFIROUTE)
Total VINCI
Autres
ADELAC
ALICORNE
ATLANDES
ATMB
ATMB Tunnel du Mont Blanc
CCI Pont de Normandie
CCI Pont de Tancarville
SFTRF
SFTRF Tunnel de Frjus
SMTPC
Total Autres
Total gnral

2007
37,8
1 334,3
1 372,1

2008
43,8
1 367,6
1 411,4

2009
44,9
1 391,4
1 436,3
1 860,0

2010
50,2
1 451,7
1 501,9
1,9
1 939,6

2011
53,6
1 489,0
1 542,6
34,9
2 021,6

2012
55,7
1 495,5
1 551,2
38,3
2 038,6

2013
57,9
1 553,0
1 610,9
42,7
2 099,0

1 802,6

1 833,7

28,9
1 831,5

31,5
1 865,2

33,1
1 893,1
17,7
2 967,0
1 110,5

33,9
1 975,4
34,8
3 074,0
1 149,8

35,8
2 092,3
37,1
3 170,2
1 202,0

36,7
2 113,6
39,7
3 191,6
1 208,5

38,3
2 180,0
48,0
3 308,0
1 241,4

2 811,4
1 038,5

2 894,8
1 077,1

3 849,9

3 971,9
1,5

4 095,2
25,6
3,5

4 258,6
27,6
6,3

4 409,3
32,7
13,5

4 439,8
36,6
11,8

91,0
51,0
32,0
18,1
35,0
72,0
33,1
332,2

93,9
52,6
31,8
18,3
34,0
73,0
33,2
338,3

93,2
48,6
32,3
17,9
32,0
64,0
33,9
351,0

97,5
55,4
33,4
18,7
34,0
71,0
34,7
378,6

102,1
60,7
35,0
19,7
35,0
75,0
34,5
408,2

106,0
61,3
35,2
20,1
34,0
73,0
35,2
413,2

4 597,4
41,5
12,4
110,0
62,1
37,4
20,1
35,0
76,0
36,8
57,0
488,3

7 386

7 587

7 776

8 115

8 452

8 518

8 877

138

ANNEXE 3. COMPARAISON AVEC LES AUTRES SECTEURS

Excdent brut d'exploitation en % du chiffre d'affaires

secteur

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Ptrole et gaz

14 %

15 %

18 %

18 %

15 %

12 %

15 %

17 %

15 %

15 %

18 %

24 %

Chimie

15 %

15 %

15 %

14 %

13 %

12 %

13 %

13 %

12 %

13 %

13 %

14 %

Matires premires

13 %

13 %

16 %

12 %

11 %

13 %

16 %

15 %

17 %

17 %

18 %

18 %

Matriaux de construction

10 %

11 %

10 %

11 %

11 %

12 %

12 %

12 %

14 %

14 %

13 %

14 %

Biens d'quipement et services l'entreprise

12 %

12 %

12 %

10 %

9%

10 %

11 %

11 %

12 %

12 %

13 %

14 %

Automobile

11 %

12 %

11 %

10 %

11 %

11 %

11 %

11 %

10 %

12 %

11 %

12 %

Alimentation
Biens de consommation et de services la
personne

11 %

11 %

11 %

11 %

11 %

11 %

11 %

12 %

12 %

11 %

12 %

12 %

13 %

13 %

12 %

12 %

12 %

12 %

12 %

12 %

12 %

13 %

13 %

14 %

Sant

15 %

14 %

12 %

10 %

11 %

8%

7%

10 %

10 %

11 %

13 %

15 %

Distribution

9%

9%

8%

8%

7%

7%

8%

8%

8%

7%

8%

8%

Mdia

13 %

15 %

13 %

10 %

13 %

13 %

16 %

16 %

15 %

16 %

17 %

18 %

Transport et loisirs

17 %

15 %

15 %

13 %

13 %

16 %

15 %

15 %

15 %

16 %

15 %

17 %

Tlcommunications

36 %

31 %

27 %

22 %

28 %

28 %

29 %

26 %

26 %

30 %

32 %

33 %

Services publics

31 %

27 %

23 %

21 %

22 %

20 %

22 %

20 %

22 %

24 %

22 %

23 %

Technologie

12 %

11 %

9%

6%

4%

6%

9%

9%

10 %

10 %

12 %

13 %

Source: Infinancials - Finance d'entreprise 2009 - Vernimmen - Titre 3 - Le diagnostic financier:

analyse et prvisions
Rsultat d'exploitation en % du chiffre d'affaires
secteur

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Ptrole et gaz

5%

8%

11 %

10 %

6%

6%

8%

11 %

10 %

8%

11 %

15 %

Chimie

8%

9%

8%

6%

6%

5%

7%

8%

7%

9%

9%

10 %

Matires premires

7%

7%

10 %

7%

6%

6%

9%

11 %

13 %

12 %

12 %

13 %

Matriaux de construction

6%

6%

6%

6%

6%

6%

7%

9%

10 %

10 %

10 %

10 %

Biens d'quipement et services l'entreprise

8%

7%

7%

6%

5%

5%

6%

7%

8%

9%

10 %

10 %

Automobile

6%

6%

5%

5%

6%

6%

6%

6%

6%

7%

7%

7%

Alimentation
Biens de consommation et de services la
personne

7%

6%

7%

7%

6%

6%

6%

8%

7%

7%

8%

9%

9%

9%

9%

8%

8%

7%

8%

8%

9%

10 %

10 %

10 %

Sant

9%

8%

6%

5%

5%

5%

4%

5%

5%

5%

7%

9%

Distribution

6%

6%

5%

4%

4%

5%

5%

5%

5%

5%

6%

6%

Mdia

10 %

9%

8%

4%

4%

5%

8%

10 %

10 %

11 %

12 %

15 %

Transport et loisirs

9%

9%

7%

5%

5%

5%

6%

8%

8%

10 %

9%

10 %

Tlcommunications

20 %

17 %

12 %

7%

9%

12 %

14 %

13 %

12 %

16 %

17 %

19 %

Services publics

15 %

14 %

13 %

13 %

11 %

11 %

12 %

12 %

17 %

15 %

13 %

15 %

Technologie

8%

6%

4%

-1 %

-2 %

1%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

Source: Infinancials - Finance d'entreprise 2009 - Vernimmen - Titre 3 - Le diagnostic financier:

analyse et prvisions

139

ANNEXE 4 : LES SCA HISTORIQUES ET LES GROUPES

AUXQUELS ELLES APPARTIENNENT

A.

VINCI AUTOROUTES (ASF, COFIROUTE, ESCOTA)

1. LVOLUTION DE LA STRUCTURE CAPITALISTIQUE

Actionnaire majoritaire de trois socits concessionnaires dautoroutes historiques , le

groupe Vinci sest efforc, depuis 2006, de racheter la part des minoritaires afin de dtenir
lintgralit de leur capital et, le cas dchant, dorganiser le retrait de ces socits de la
bourse de Paris.
Le groupe Vinci, qui possdait dj 23 % du capital dASF, a acquis 50,4 % de plus lors de
la privatisation dASF en 2006, portant ainsi sa part 73,4 %. Il a lanc cette mme anne
une OPA sur les 26,6 % restants du capital d'ASF sous la forme d'une garantie de cours qui
lui a permis de dtenir 97,5 % de celui-ci. Une offre publique de retrait suivie dun retrait
obligatoire visant les actions ASF restantes lui a finalement donn la totalit du capital.
Au 31 dcembre 2013, ESCOTA est dtenue plus de 99 % par ASF qui elle-mme est
dtenue 100 % par ASF Holding, elle-mme dtenue 99,99 % par Vinci Autoroutes.
Quant COFIROUTE, socit prive depuis sa cration en 1970, elle est aujourdhui
entirement dtenue par Vinci Autoroutes depuis que la filiale de Bouygues Colas lui a
cd les 16,67 % quelle dtenait (fin dcembre 2013).
2. LA PLACE DES CONCESSIONS AUTOROUTIRES DANS LE GROUPE VINCI

Le groupe Vinci sarticule autour de deux grands axes : concessions et contracting .

Laxe concessions est constitu de :
-

Vinci Autoroutes qui runit les socits concessionnaires dautoroutes franaises

dont les principales sont le groupe ASF/ESCOTA et COFIROUTE.

Vinci concessions qui est spcialis dans la conception, le financement, la matrise

douvrage, lexploitation et la maintenance de grands quipements publics
(aroports, infrastructures routires et ferroviaires, parcs de stationnement, stades).

Laxe contracting est quant lui constitu de :

-

Vinci Energie qui propose aux entreprises comme aux collectivits publiques de
dployer, quiper, faire fonctionner et optimiser leurs infrastructures dnergie, de
transport et de communication, leurs sites industriels et leurs btiments.

Eurovia qui est spcialis dans les travaux dinfrastructures de transport (routes,
voies ferres, etc.) et damnagement urbain, exploitant par ailleurs un rseau de
carrires et dinstallations industrielles (usines de liants, postes denrobage, etc.).

Vinci construction qui regroupe les mtiers du btiment, du gnie civil, des travaux
hydrauliques et des mtiers de spcialit associs la construction.

En 2013, Vinci Autoroutes a ralis un chiffre daffaires total de 5 496 millions deuros.
qui reprsentent 11 % du chiffre daffaires total consolid du groupe Vinci (40 337
millions deuros). Si cette proportion du chiffre daffaires est faible, Vinci Autoroutes
140

contribue pour une part considrable au bnfice du groupe. En effet, avec 2 031 millions
deuros, cette filiale reprsente 55 % du rsultat oprationnel du groupe (3 670 millions
deuros), consquence dun ratio rsultat oprationnel /CA qui atteint prs de 44 %,
comparer aux autres activits dont le taux de marge nest que de 11-12%. Les concessions
autoroutires sont donc une activit indispensable la rentabilit du groupe Vinci.
Toutefois, il convient de rappeler que lactivit de concession autoroutire, mme trs
rentable, reprsente 15,4 milliards deuros dendettement net, soit une part considrable de
lendettement du groupe Vinci.

B.

LE GROUPE EIFFAGE (APRR, AREA)

1. LVOLUTION DE LA STRUCTURE CAPITALISTIQUE

Contrairement Vinci qui, avant 2006, tait dj actionnaire de COFIROUTE et dASF,

cest seulement cette date que le groupe Eiffage a pntr le march des autoroutes
concd, lorsque ltat la choisi pour acqurir APRR (Autoroutes Paris-Rhin-Rhne) et sa
filiale AREA (Autoroutes Rhne-Alpes), en partenariat avec le groupe financier australien
Macquarie. Par consquent, alors que Vinci est lactionnaire unique dASF, dESCOTA et
maintenant de COFIROUTE, Eiffage doit composer avec un actionnaire minoritaire.
Plus prcisment, au 31 dcembre 2013, AREA est dtenue plus de 99,84 % par APRR,
socit dtenue 100 % par Eiffarie, elle-mme contrle 100 % par Financire Eiffarie.
Financire Eiffarie est dtenue par Eiffage (50 % + 1 action) et Macquarie Autoroutes de
France (MAF, 50 % - 1 action). Macquarie Autoroutes de France est dtenue 100 % par
des fonds dinvestissements grs par Macquarie.
2. LA PLACE DES CONCESSIONS AUTOROUTIRES DANS LE GROUPE EIFFAGE

Le groupe APRR est consolid en intgration globale au sein du groupe Eiffage depuis
2006. Pour faciliter la comparaison et le traitement des donnes sur toute la priode 2004
2013, les activits du groupe Eiffage ont t regroupes de la manire suivante :
-

concessions et partenariats public-priv (PPP) ;

construction et travaux publics ;

nergie et mtal ;

holding (qui ne dtient pas dactivit dexploitation par nature).

Le chiffre daffaires des concessions est compos en moyenne 86 % du chiffre daffaires

dexploitation consolid du groupe APRR/AREA. Or, celui-ci reprsente, en 2013, 18 %
du chiffre daffaires consolid mais 73 % du rsultat opration consolid du groupe
Eiffage. En effet, en comparaison du taux de marge (rsultat oprationnel/chiffre
daffaires) de 37 % pour les concessions, celui des autres activits est plus de dix fois
infrieur puisquil stablit 3 % en 2013 pour les deux autres activits que sont
Construction & travaux publics et Energie & Mtal . Cette activit est dautant plus
stratgique pour Eiffage que le taux de marge oprationnelle des deux autres activits a
sensiblement diminu. Les taux de marge taient respectivement 5 % sur la priode 2005-

141

2006 pour lactivit Energie & Mtal et 4 % pour lactivit Construction & travaux
publics .

C.

LE GROUPE ABERTIS (SANEF ET SAPN)

1. LVOLUTION DE LA STRUCTURE CAPITALISTIQUE

Au 1er janvier 2014, SAPN est dtenue 99,97 % par Sanef SA qui elle-mme est dtenue
100 % par la holding dinfrastructure de transport (HIT SAS).
HIT SAS est un consortium compos de la socit Abertis infrastructuras hauteur de
52,55 % et dinvestisseurs institutionnels hauteur de 47,45 % (la Caisse des Dpts et
consignations (20 %), PREDICA (12,42 %), ARDIAN (AXA Rpublique) (9,93 %) et FFP
Invest (5,10 %)).
2. LA PLACE DES CONCESSIONS AUTOROUTIRES DANS LE GROUPE ABERTIS

Le groupe SANEF/SAPN est consolid en intgration globale au sein du groupe Abertis

depuis 2006. SANEF/SAPN reprsente 99 % du chiffre daffaires consolid relatif aux
autoroutes pages que le groupe Abertis ralise en France.
Abertis est un groupe espagnol, leader mondial dans la gestion des autoroutes pages et
lun des premiers oprateurs dinfrastructures au niveau international. Premier oprateur
mondial dautoroutes, en 2013, le groupe Abertis gre plus de 7 300 kms dautoroutes
page qui se rpartissent de la manire suivante : 3 250 kms au Brsil, 1 761 kms en
France, 1 512 kms en Espagne, 771 kms au Chili et 425 kms dans le reste du monde. Il
ralise plus de 62 % de ses recettes en dehors des frontires espagnoles.
En 2013, le chiffre daffaires mondial consolid relatif aux autoroutes pages slve
4 139 millions deuros et reprsente 89 % du chiffre daffaires consolid global du groupe
Abertis.
La part des autoroutes pages dans le chiffre daffaires mondial consolid est croissante.
Elle est passe de 63 % en 2005 89 %, en lien avec une politique de restructuration de ses
activits aux seules activits dautoroutes pages et de tlcommunication.
La France reprsente, pour Abertis, le deuxime march des autoroutes page le plus
important en termes de kilomtres et le premier en termes de chiffre daffaires. Le chiffre
daffaires relatif aux autoroutes page ralis en France en 2013 est de 1 566 millions
deuros sur un total de 4 139 millions deuros soit 38 % du chiffre daffaires consolid
mondial relatif aux autoroutes page.
La part de la France, qui est compose quasi-exclusivement de SANEF/SAPN, est
substantielle dans les comptes du groupe Abertis que ce soit dans sa contribution au chiffre
daffaires, lEBITDA ou au rsultat. Sur la priode 2006 2013, elle contribue hauteur
de 47 50 % du chiffre daffaires consolid groupe relatif aux autoroutes pages et de 34
38 % du chiffre daffaires consolid total du groupe. De faon similaire, elle contribue
hauteur de 43 46 % de lEBITDA consolid groupe relatif aux autoroutes pages et de
33 % 39 % de lEBITDA consolid total du groupe.

142

ANNEXE 5. COMPARAISONS EUROPENNES

Pays

Nb de
socits

CA (en
millions
d'euros)

Km

Trafic moyen
journalier

dtention
majoritaire
par

Dure

Garantie

Nord

Allemagne

4 364

13 999

tat

n.d.

n.d.

Nord

Autriche

1 622

2 177

tat

50 ans

Nord

Belgique

tat

n.d.

Nord

Danemark

Zone

34 200

492

34

48 252

tat

25 35 ans

Garantie de l'tat
Garantie de la Rgion flamande
Garantie de l'tat

Nord

Irlande

193

337

244 803

tat

n.d.

Nord

Norvge

38

641

935

729 367

tat

n.d.

Garantie de l'tat

Nord

Pays-Bas

27

20

15 807

tat

n.d.

En cas de faillite financire, mme

temporairement, la proprit est
transfre l'tat.

Nord

Royaume-Uni

72

42

35 699

Priv

50 ans

Existence d'un cadre contractuel pour

assumer en cas de faillite (rle de
l'tat)

Est

Croatie

283

1 251

13 934

Priv

28 ans

Garantie de l'tat

Est

Fdration de
Russie

19

75

26 630

n.d.

n.d.

Est

Hongrie

168

1 111

25 338

Priv/tat

35 ans

Pologne

157

468

22 890

Priv

n.d.

n.d.

151

631

25 997

tat

n.d.

n.d.

347

1 381

tat

n.d.

n.d.

tat

Toutes les autoroutes sont dtenues

par l'tat
Toutes les autoroutes sont dtenues
par l'tat

Est
Est
Est

Rpublique
Slovaque
Rpublique
Tchque

n.d.

n.d.
Aucune garantie de l'tat

Est

Serbie

131

603

Est

Slovnie

295

607

29 181

tat

Sud

Espagne

34

1 624

3 404

17 324

Priv

60 ans

Aucune garantie de l'tat

Sud

France

23

8 450

8 891

26 454

Priv

35 ans

Aucune garantie de l'tat

Sud

Grce

516

1 659

474 675

tat

Aucune
fixe

Garantie de l'tat

Sud

Italie

26

4 805

5 715

37 633

Priv

n.d.

Aucune garantie de l'tat

Sud

Portugal

628

1 720

16 639

Priv

60 ans

Aucune garantie de l'tat

25 156

46 476

Total Rseau ASECAP I

Total ASECAP Network

Note : Ces informations sont toutefois considrer avec prcaution dans la mesure o les donnes
communiques par lASECAP ne sont pas forcment bases sur les mmes rfrentiels dun pays lautre.
Les donnes ne peuvent tre objectivement compares. Des efforts et travaux dharmonisation entre les
21 pays membres de lASECAP sont en cours pour les exercices suivants.

143

ANNEXES 6. VOLUTION DES EFFECTIFS MOYENS

2006
ASF/ESCOTA
Cadres
669
Agents de maitrise 2 523
Employs/ouvriers 4 121
Total
7 313
COFIROUTE
Cadres
200
Agents de maitrise
302
Employs/ouvriers 1355
Total
1857
APRR/AREA
Cadres
544
Agent de Maitrise
1 643
Employ Ouvriers 1 910
Total
4 097
SANEF/SAPN
Cadres
319
Agents de maitrise
865
Employs/ouvris
2 259
Total
3 443
TOTAL SCA
CDI
1 731
CDD
5 333
Intrimaires
9 644
TOTAL SCA
16 709

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

en nombre

en %

669
2 502
3 888
7 059

636
2 604
3 476
6 716

629
2 751
3 018
6 398

639
2 751
2 868
6 258

655
2 733
2 714
6 102

657
2 699
2 559
5 914

640
2 616
2 424
5 679

- 29
93
- 1 697
- 1 633

-4%
4%
- 41 %
- 22 %

213
312
1351
1876

228
315
1400
1943

252
335
1354
1941

262
349
1303
1914

278
359
1278
1915

288
367
1270
1925

276
359
1166
1801

76
57
- 189
- 56

38 %
19 %
- 14 %
-3%

522
1 712
1 768
4 002

511
1 742
1 663
3 916

520
1 758
1 557
3 835

528
1 774
1 482
3 784

529
1 784
1 409
3 722

521
1 781
1 344
3 646

527
1 783
1 291
3 601

- 16
140
- 619
- 496

-3 %
8%
- 32 %
- 12 %

326
863
2 205
3 393

328
875
2 071
3 275

325
897
2 009
3 230

326
909
1 919
3 154

323
929
1 912
3 163

314
888
1 821
3 022

308
864
1 680
2 852

- 11
-1
- 579
- 591

-3%
0%
- 26 %
- 17 %

1 730
5 389
9 212
16 330

1 703
5 536
8 611
15 850

1 725
5 740
7 938
15 404

1 755
5 783
7 572
15 110

1 785
5 805
7 312
14 902

1 780
5 734
6 993
14 507

1 751
5 622
6 560
13 933

20
288
- 3 084
- 2 776

1%
5%
- 32 %
- 17 %

Source : Socits concessionnaires dautoroutes

2006
ASF/ESCOTA
CDI
6 875
CDD
438
Intrimaires
134
Total
7 446
COFIROUTE
CDI
1 685
CDD
172
Intrimaires
1
Total
1 858
APRR/AREA
CDI
4 097
CDD
75
Intrimaires
254
Total
4 426
SANEF/SAPN
CDI
3 094
CDD
337
Intrimaires
11
Total
3 443
TOTAL SCA
CDI
15 751
CDD
1 022
Intrimaires
400
TOTAL SCA 17 173

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

en nombre

en %

6 698
361
157
7 216

6 378
339
120
6 837

6 132
266
80
6 477

6 007
252
72
6 330

5 849
253
63
6 166

5 695
220
30
5 945

5 497
182
12
5 691

- 1 377
- 256
- 122
-1 755

- 20 %
- 58 %
- 91 %
- 24 %

1 703
173
2
1 878

1 806
136
5
1 947

1 826
114
7
1 947

1 808
106
2
1 916

1 814
101
6
1 921

1 816
110
2
1 928

1 726
75
1
1 802

41
- 97
0
- 56

2%
- 56 %
0%
-3%

4 002
35
272
4 309

3 916
34
230
4 180

3 835
20
218
4 074

3 784
29
193
4 006

3 722
41
146
3 909

3 646
24
122
3 792

3 601
20
93
3 713

- 496
- 55
- 162
- 712

- 12 %
- 74 %
- 64 %
- 16 %

3 017
370
6
3 393

2 948
319
8
3 275

2 919
306
5
3 230

2 870
279
5
3 154

2 838
322
4
3 163

2 743
277
2
3 022

2 643
208
1
2 852

- 452
- 129
- 10
- 591

- 15 %
- 38 %
- 92 %
- 17 %

15 420
939
437
16 796

15 048
827
363
16 238

14 712
706
311
15 728

14 469
666
272
15 406

14 223
716
219
15 158

13 900
630
157
14 687

13 467
485
106
14 059

- 2 284
- 537
- 294
- 3 114

- 15 %
- 53 %
- 73 %
- 18 %

Source : Socits concessionnaires dautoroutes

Note : Les carts entre les chiffres dASF/ESCOTA et COFIROUTE sexpliquent par le fait que les
intrimaires ne sont pas comptabiliss dans la rpartition des effectifs par catgorie. Sagissant dAPRR et
dAREA, les intrimaires et les CDD ne sont pas comptabiliss dans cette mme rpartition.

144

ANNEXE 7. IMMOBILISATIONS NETTES, DOTATIONS AUX

AMORTISSEMENTS ET INVESTISSEMENTS TOTAUX NETS

Donnes en millions d'euros

SANEF/SAPN

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total immobilisations nettes

5 424

5 267

5 102

5 017

4 960

4 928

4 793

4 640

4 527

4 350

252

271

283

278

286

297

265

282

288

299

5%

5%

6%

6%

6%

6%

6%

6%

6%

7%

194

146

94

189

232

239

246

192

177

149

4%

3%

2%

4%

5%

5%

5%

4%

4%

3%

7 260

7 222

7 245

7 382

7 467

7 505

7 487

7 315

7 161

7 124

317

333

329

346

333

352

362

383

388

395

4%

5%

5%

5%

4%

5%

5%

5%

5%

6%

(2)

458

509

430

371

246

258

347

-3 %

6%

7%

6%

5%

3%

4%

5%

Dotations nettes aux amortissements

% dotations aux amortissements vs
Total immobilisations
Investissements totaux nets (1)
% des investissements vs Total
immobilisations
APRR/AREA
Total immobilisations nettes
Dotations nettes aux amortissements
% dotations aux amortissements vs
immobilisations nettes
Investissements totaux nets
% des investissements vs Total
immobilisations

64
1%

827 (222)
11 %

ASF/ESCOTA
Total immobilisations nettes
Dotations nettes aux amortissements
% dotations aux amortissements vs
immobilisations nettes
Investissements totaux nets
% des investissements vs Total
immobilisations

11 865 11 874 11 820 11 740 11 664 11 636 11 894 12 390 12 747 12 535
472

487

523

535

547

558

542

553

580

697

4%

4%

4%

5%

5%

5%

5%

4%

5%

6%

644

505

482

412

443

534

670

861

886

564

5%

4%

4%

4%

4%

5%

6%

7%

7%

4%

3 396

4 096

4 852

5 505

5 766

5 888

5 785

5 718

5 649

5 525

120

128

143

153

192

213

224

249

254

262

4%

3%

3%

3%

3%

4%

4%

4%

5%

5%

486

760

757

557

350

321

102

174

187

142

14 %

19 %

16 %

10 %

6%

5%

2%

3%

3%

3%

COFIROUTE
Total immobilisations nettes
Dotations nettes aux amortissements
% dotations aux amortissements vs
immobilisations nettes
Investissements totaux nets
% des investissements vs Total
immobilisations
TOTAL
Total immobilisations nettes
Dotations nettes aux amortissements
% dotations aux amortissements vs
immobilisations nettes

27 944 28 458 29 019 29 644 29 856 29 956 29 959 30 062 30 084 29 533
1 161

1 219

1 278

1 311

1 358

1 420

1 392

1 467

1 510

1 652

4%

4%

4%

4%

5%

5%

5%

5%

5%

6%

Investissements totaux nets

1 388 2 237 1 110 1 615 1 535 1 524 1 389 1 473 1 508
% des investissements vs Total
immobilisations
5%
8%
4%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
Note 1 : Cessions dimmobilisations non significatives lexception dAPRR/AREA en 2006. Les
acquisitions sont composes majoritairement dimmobilisations corporelles.
Note 2 : Les investissements nets totaux de 2006 comprennent des investissements pour 321 millions deuros
et des cessions pour 543 millions deuros.
Source : Comptes consolids (2004-2013)

1 202

145

4%

ANNEXE 8. MONTANT DES DIVIDENDES (PAR EXERCICE)

en millions d'euros

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

159

240

277

374

450

356

610

718

915

640

735

ASF/ESCOTA
Dividendes distribus
Exceptionnel

3 300

Dividendes avec Exceptionnel

159

240

277

374

3 750

356

610

718

915

640

735

Rsultat net

325

399

444

476

483

602

628

735

790

788

744

taux de distribution des dividendes hors dividendes exceptionnels 49 %

60 %

62 %

79 %

93 % 59 % 97 %

98 %

116 %

81 %

99 %

125

139

151

163

188

188

188

312

294

294

134

Dividendes avec Exceptionnel

125

139

151

163

188

188

188

312

294

294

134

Rsultat net

220

260

284

301

355

325

312

312

295

295

303

taux de distribution des dividendes

57 %

53 %

53 %

54 %

53 % 58 % 60 % 100 % 100 % 100 %

41

104

92

293

332

1 185

536

COFIROUTE
Dividendes distribus
Exceptionnel

44 %

APRR/AREA
Dividendes distribus
Exceptionnel

192

95

208

1 216

400

453

Dividendes avec Exceptionnel

41

104

92

1 478

868

192

95

208

1 216

400

453

Rsultat net

102

146

195

263

341

312

349

419

395

392

442

taux de distribution des dividendes

40 %

71 %

47 % 111 % 98 % 62 % 27 %

50 %

17

139

176

217

227

255

280

279

215

250

Dividendes avec Exceptionnel

17

139

176

217

227

255

280

279

215

250

Rsultat net

42

98

125

176

237

238

259

283

282

287

304

100 % 92 % 95 % 99 %

99 %

99 %

75 %

82 %

308 % 102 % 102 %

SANEF/SAPN
Dividendes distribus
Exceptionnel

taux de distribution des dividendes

40 % 142 %

0%

Total des dividendes verss exceptionnel inclus

342

622

520

2 191 5 024

964 1 148

1 518

2 704

1 549

1 572

Total des dividendes verss hors exceptionnel

342

622

520

1 006 1 188

964 1 148

1 518

2 704

1 549

1 572

Source : Comptes consolids (2004-2013)

146

ANNEXE 9. COMPARAISON DES TUDES PRVISIONNELLES DES SCA

RELATIVES LENDETTEMENT NET
i
[]i

147

ANNEXE 10. COFIROUTE

A.

LES OBLIGATIONS DE PUBLICIT ET DE MISE EN CONCURRENCE APPLICABLES

Comme elle le dit elle-mme, COFIROUTE est une socit de droit priv
concessionnaire de travaux publics, non soumise au code des marchs publics et qui nest
ni un pouvoir adjudicateur, ni une entit adjudicatrice . Par consquent, seules les
dispositions des articles 63 65 de la directive 2004/18/CE prcite, transposes par
lordonnance n 2009-864 du 15 juillet 2009, ainsi que les obligations de publicit
dcoulant du dcret n 2010-406 du 26 avril 2010 lui sont applicables. Cest ainsi que pour
les seuls marchs de travaux passs avec des entreprises tierces dun montant suprieur
5,186 millions deuros ( lexclusion donc des marchs de fourniture et de services et des
marchs de travaux passs avec des socits lies, quel que soit leur montant),
COFIROUTE doit faire connatre son intention au moyen dun avis, tant prcis que les
critres dattribution du march sont libres, sous rserve du respect de lgalit de
traitement entre les candidats.
Larticle 6 du cahier des charges de COFIROUTE stipule que pour lexcution des
travaux, la socit concessionnaire sera libre de sadresser aux entreprises de son choix.
Toutefois, les marchs de travaux ventuellement passs avec les entreprises tierces seront
soumis aux rgles de publicit vises lalina 2 de larticle 11 de la loi du 3 janvier
1991 . Cet article, abrog par larticle 26 de lordonnance du 15 juillet 2009 prcite,
prvoyait des mesures de publicit pour les contrats de travaux dun montant gal ou
suprieur 32,7 millions de francs HT (soit environ 4 985 082 euros HT) que les
concessionnaires avaient lintention de conclure avec un tiers. Par consquent,
contrairement aux autres SCA, larticle 6 du cahier des charges de COFIROUTE napporte
rien de plus aux obligations de publicit qui lui sont par ailleurs applicables.
COFIROUTE a indiqu, dans le cadre de linstruction de lavis, navoir jamais publi un
tel avis, nayant jamais eu lintention, pour les marchs concerns et comme elle en a le
droit, de contracter avec une entreprise non lie.
Toutefois, bien que lobligation de publicit nait jamais trouv sappliquer et que
COFIROUTE ne soit soumise aucune obligation de mise en concurrence, elle a pu
dcider, de sa propre initiative, dorganiser une mise en concurrence pour lun de ses
marchs, en consultant soit des entreprises tierces, soit des entreprises lies ses deux
actionnaires que sont Vinci et Bouygues, selon une procdure non formalise.
En effet, comme elle lexplique dans une note du 28 mars 2008 relatives aux rgles
internes de passation des contrats et marchs, les contrats de services et de fournitures
signs par COFIROUTE ne sont soumis ni au code des marchs publics, ni une
commission des marchs ni des procdures rglementaires dattribution. Seuls les
contrats de travaux dun montant gal ou suprieur 4,985 millions deuros [5,186
millions deuros aujourdhui] que passe COFIROUTE avec des entreprises tierces, c'est-dire des entreprises autres que celles lies aux groupes des actionnaires, sont soumis des
obligations de publicit pralable . Ds lors :
-

il appartient chaque directeur dorganiser et de contrler les modalits de

passation des contrats dachat qui relvent de son domaine de responsabilit

148

les choix oprs relvent du directeur : contrat de gr gr avec des entreprises

lies, appels doffres externe ou partenariat, critres de dsignation de lentreprise
attributaire .

Interroge sur sa pratique lors de linstruction de lavis, COFIROUTE a expliqu que les
directeurs rgionaux agissent par dlgation du prsident, dans la limite dun montant qui
peut varier selon les services. Lorsquune mise en concurrence est organise, parce quil a
t jug dans lintrt de la socit de le faire pour un march particulier, cest
COFIROUTE elle-mme qui contacte les entreprises potentiellement intresses, quelles
soient lies ou non. Bien que la procdure ne soit pas formalise, les offres font lobjet
dun rapport danalyse qui dtermine laquelle satisfait le mieux au cahier des charges.
Par ailleurs, COFIROUTE est la seule SCA ne pas disposer, en son sein, dune
commission consultative des marchs, pas plus quelle nest soumise au contrle de la
Commission nationale des marchs.
Ce dcalage entre les obligations pesant sur COFIROUTE et celles applicables aux autres
SCA, avait t identifi par le Conseil dans son avis prcit. Ce dernier sinterrogeait en
effet, dans lhypothse de la privatisation au profit de groupes de travaux publics, sur la
cohrence dun dispositif juridique qui laisserait le quatrime concessionnaire priv,
COFIROUTE, sans aucune obligation en matire de mise en concurrence, dans une
situation privilgie, sans autre justification que l'antriorit . Force est de constater que
sur ce point, aucune volution nest intervenue depuis lavis et la privatisation des
SEMCA.
COFIROUTE a toutefois fait savoir, lors de linstruction de lavis, quelle avait dcid
de revoir ses procdures de dvolution des contrats dans lesprit des recommandations de
lavis n 05-A-22 du 2 dcembre 2005 du Conseil de la concurrence en rapprochant
celles-ci de celles applicables aux autres SCA :
-

les contrats de travaux dun montant suprieur 2 millions deuros HT et les

contrats de fournitures et services dun montant suprieurs 240 000 euros HT
seront soumis publicit et passage en commission des marchs lissue de la
procdure de mise en concurrence ;

une commission des marchs sera institue dont le rle sera de vrifier la bonne
application de la procdure de dvolution des contrats et dmettre un avis
pralablement lattribution des marchs dun montant suprieur son seuil de
dclenchement. Cette commission, prside par une personne dsigne par le
reprsentant lgal de COFIROUTE, et laquelle sera invit - de droit - un
reprsentant de la DGCCRF, est compose de personnalits qualifies et de
personnalits indpendantes .

Lors de la sance tenue par lAutorit de la concurrence le 22 juillet 2014, COFIROUTE a

confirm que son conseil dadministration a valid la note interne tablissant cette nouvelle
procdure de publicit et de mise en concurrence. Celle-ci est donc dores et dj
applicable, sous rserve de la constitution effective de sa commission des marchs.

B.

LES TRAVAUX DE COFIROUTE REPRSENTENT DES MONTANTS CONSIDRABLES

LAutorit a demand COFIROUTE de lui transmettre la totalit de ses travaux raliss

de 2006 2013 dun montant suprieur 500 000 euros, quils aient ou non fait lobjet

149

dune mise en concurrence. Le tableau suivant retrace le nombre de ces travaux, en

distinguant selon leur montant :
Nombre de travaux dun montant
de 500 000 et 2 M

Nombre de travaux dun montant

suprieur 2 M

Total

211

102

313

Le tableau suivant retrace le montant de ces travaux en distinguant selon leur montant :
Montant total des travaux dun
montant de 500 000 et 2 M

Montant total des travaux dun

montant suprieur 2 M

Total

212,0

495,7

707,7

Le montant total des travaux de COFIROUTE slvent donc environ 700 millions
deuros. Si, en nombre, les travaux dun montant suprieur 2 millions deuros sont
minoritaires (32,6 %), en montant, ils reprsentent 70,0 % du total. Comme pour les autres
SCA, le montant des travaux varie considrablement dune anne sur lautre, sans
volution cohrente dans la dure, reflet de la stratgie dinvestissements de la socit
comme des investissements dcoulant des contrats de plan ou du paquet vert .
Dune manire gnrale, selon les informations quelle a transmises, COFIROUTE a
attribu ses travaux dun montant suprieur 500 000 euros HT des entreprises lies dans
les proportions suivantes :

Marchs attribus par COFIROUTE une entreprise lie

Part en nombre

Part en montant

89,8 %

95,1 %

Une analyse plus fine rvle que les 32 marchs attribus des entreprises non-lies, outre
leur faible montant, ont une nature trs spcifique. Ils se rapportent essentiellement la
construction de refuges, de cabines ou de sanitaires, de bassins de rgulation ou encore le
dploiement de la fibre optique ou dmetteurs dAutoroute FM.
Toutefois, mme si elle nen a pas lobligation, COFIROUTE a pu choisir, de sa propre
initiative, de recourir une procdure de mise en concurrence pour certains marchs. Le
tableau suivant rcapitule, pour les annes 2006-2013, le pourcentage du nombre et du
montant des travaux dun montant suprieur 2 millions deuros ayant fait lobjet dune
mise en concurrence :

Nombre de marchs dun montant suprieur 2 millions

deuros ayant fait lobjet dune mise en concurrence

Part en nombre

Part en montant

29,4 %

31,1 %

Une part non ngligeable des marchs de travaux de COFIROUTE a donc fait lobjet dune
mise en concurrence. Cependant, la totalit de ces 30 marchs a t attribue une socit
lie ses deux actionnaires : Bouygues et Vinci. LAutorit sinterroge donc sur la porte
de la procdure de mise en concurrence puisqu lexception dun march en 2009 (travaux
de chausses sur lA11 entre Thivars et Ablis), pour lequel Siorat a prsent une offre, les
29 autres marchs nont mis en concurrence que des filiales de Vinci et/ou de Bouygues.
Comme elle en a le droit, pour ses marchs de travaux dun montant suprieur 2 millions
deuros, COFIROUTE organise en pratique une mise en concurrence exclusivement entre
entreprises lies, ce qui la dispense en outre de la publication dun avis.

150

En conclusion, COFIROUTE constitue un cas part parmi les SCA en ce quelle se fournit
quasi-exclusivement chez des entreprises lies ou groupes, y compris lorsquelle organise
delle-mme une concurrence qui, en pratique, ne concerne que des entreprises lies des
actionnaires. Le fait que COFIROUTE bnficie dobligations de publicit et de mise en
concurrence trs allges par rapport aux autres SCA dmontre a contrario la ncessit de
celles-ci ds lors que les SCA appartiennent, comme COFIROUTE, des groupes
comportant des filiales spcialises dans les travaux routiers. Ce sont les obligations de
publicit et de mise en concurrence qui, renforces la suite de lavis de lAutorit du
2 dcembre 2005, expliquent quune concurrence significative ait t conserve sur les
marchs de travaux des SCA au profit des entreprises non lies de travaux routiers.

151

ANNEXE 11. PROCDURES INSTITUES PAR LES SCA POUR LES MARCHS
DUN MONTANT INFRIEUR AUX SEUILS DE MISE EN CONCURRENCE

A.

LES PROCDURES INSTITUES PAR ASF ET ESCOTA

ASF comme ESCOTA ont indiqu avoir mis en place, pour les achats de travaux comme
de fournitures et de services, deux procdures distinctes prvoyant soit la mise en
concurrence de plusieurs entreprises retenues sur la base de la vrification pralable de
leurs capacits, soit la consultation directe dune seule entreprise . Plus prcisment,
cest aux directeurs rgionaux quil appartient de choisir entre les deux procdures en
fonction de lobjet des travaux mais galement de leur caractre urgent ou non. La
rpartition des achats entre ces deux procdures nest pas connue. Lorsque la procdure de
mise en concurrence est choisie, elle obit aux mmes principes que la procdure
formalise, notamment en termes de publicit et de slection des offres selon les critres
prix et valeur technique.

B.

LES PROCDURES INSTITUES PAR LA SANEF ET LA SAPN

Pour les achats de travaux, de fournitures et de services dun montant infrieur aux seuils
de mise en concurrence, la SANEF et la SAPN organisent en principe une publicit et une
mise en concurrence, les seules exceptions tant dictes par lurgence. En pratique, un avis
est publi et les offres sont analyses sur la base dun cahier des charges partir de critres
permettant de slectionner la mieux-disante. Dans certains cas, par exemple pour des
achats dont lestimation est proche du seuil de mise en concurrence, la SANEF et la SAPN
ont pu appliquer lune des procdures prvues par le dcret du 30 dcembre 2005, le dlai
de rception des candidatures puis des offres pouvant toutefois tre rduit.

C.

LES PROCDURES INSTITUES PAR APRR ET AREA

APRR et AREA ont institu, ds 2006, deux procdures distinctes selon le montant des
achats de travaux, de fournitures et de services :
-

sagissant des travaux compris entre 50 000 et 500 000 euros HT (et des fournitures
et services compris entre 50 000 et 100 000 euros HT), les achats sont effectus
selon une procdure ngocie sans publicit pralable dun avis, les entreprises
tant contactes directement par AREA et APRR. Le choix du fournisseur se fait
entre trois offres au minimum selon des critres prix et valeur technique ;

sagissant des travaux compris entre 500 000 et 2 millions deuros HT et des
fournitures et services compris entre 100 000 et 240 000 euros HT, un avis est
pralablement publi. Comme dans la procdure prcdente, un dossier de
consultation est tabli, contenant les critres partir desquels seront apprcies les
offres. Toutefois, lorsque la concurrence est inexistante, ou lorsque ce choix est
justifi pour des raisons conomiques et/ou techniques, ou en cas durgence, le
PDG pourra autoriser selon le cas, soit la conclusion dun march ngoci

152

directement avec une entreprise, soit une procdure ngocie sans publicit avec
mise en concurrence entre 3 entreprises au moins .
Au final, alors que les SCA auraient pu de droit attribuer lensemble de ces marchs des
entreprises lies, lAutorit constate la mise en place de procdures de publicit et de mise
en concurrence en dehors de leurs obligations rglementaires et contractuelles. Elle relve
toutefois que lesdites procdures ne sont pas cohrentes entre elles, mme si certains traits
se retrouvent systmatiquement, comme le choix entre procdure ngocie et procdure de
mise en concurrence (choix gnralement dlgu aux responsables locaux), cette dernire
pouvant sinspirer des mcanismes formaliss.

153

ANNEXE 12. DURE DES CONCESSIONS AUTOROUTIRES

Fin de la concession telle quelle est

actuellement prvue

Fin de la concession en cas de mise en

uvre du Plan de relance autoroutier

ASF

31 dcembre 2033

[]

ESCOTA

31 dcembre 2027

[]

COFIROUTE

31 dcembre 2031

[]

APRR

31 dcembre 2032

[]

AREA

31 dcembre 2032

[]

SANEF

31 dcembre 2029

[]

SAPN

31 dcembre 2029

[]

154