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Abstract
* Investigacin realizada durante el curso denominado Dimensiones Jurdicas de las Polticas de Suelo, y
evaluada por el Lincoln Institute of Land Policy, mayo de 2008.
Recibido: 21-10-2008
Aprobado: 28-06-2009
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Palabras clave
Key words
INTRODUCCIN
El fenmeno urbano y su dinmica en cualquier parte del mundo se presenta
como un proceso complejo de intercambio entre las personas, las actividades, el
ambiente, los intereses, las culturas, los poderes, los deberes y derechos, siendo
finalmente la ciudad una respuesta del compromiso colectivo logrado.
Sin embargo, este compromiso se construye no slo sobre las bases de un
deseo de colaboracin, de identificacin con una causa especfica, de la bsqueda
de la solucin a los problemas, sino tambin resulta importante contar con una
base normativa social, poltica, econmica y urbanstica, que gue la convivencia
en sociedad y que sea aplicable igualitariamente a todas las personas naturales y
jurdicas que conforman un territorio, una regin, un municipio o una ciudad.
Partiendo de esta informacin, entonces resulta de particular inters revisar y
evaluar, a la luz del caso venezolano, cules son los conceptos y principios consti
tucionales que condicionan el urbanismo, la planificacin urbana y el ordenamiento
territorial de nuestras ciudades y, muy concretamente, la Caracas del siglo XXI, y
cules han sido los principales avances o limitaciones en su aplicacin.
A los efectos de poder realizar esta evaluacin crtica y constructiva, para
posteriormente aportar algunas observaciones y recomendaciones, se estructur
y concentr la presente investigacin en cinco aspectos:
Con este diagnstico se pretende identificar y comprender los fundamentos
orientadores que se derivan de la normativa constitucional en materia urbana,
como parte de la poltica pblica, as como tambin interpretar la aplicacin que
le han dado las instituciones y los ciudadanos a estos fundamentos y sus resultados
en trminos del logro del crecimiento y desarrollo armnico del contexto urbano.
Se ha logrado el modelo desarrollo y de ciudad que queremos? La ciudad es
efectivamente parte de la poltica pblica? Debemos construir un nuevo modelo
de desarrollo? Requerimos repensar nuestro marco jurdico urbanstico? Estas
preguntas son parte de esta bsqueda.
REFERENCIA CONCEPTUAL DEL URBANISMO, LA PLANIFICACIN
URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
En el marco del estudio de la ciudad como fenmeno dinmico y complejo,
resulta apropiado manejar conceptos vinculados con esta rea temtica, tales
como urbanismo, planificacin urbana, ordenamiento territorial, lo cual permite
facilitar y potenciar el mejor aprovechamiento de la informacin y el intercambio.
Del manejo y alcance de estos conceptos y de su inclusin en los instrumentos de
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Planificacin urbana
Dentro de la complejidad del concepto de urbanismo en s mismo, la planifi
cacin urbana surge como ese proceso de descripcin, anlisis y evaluacin de las
condiciones de funcionamiento de las ciudades para poder generar propuestas de
diseo y formular proyectos que permitan regular la dinmica urbana y ambiental
de toda la ciudad (Real Academia Espaola, 2001) y atender las anomalas existen
tes entre sus condiciones del desarrollo econmico, social y espacial (Snchez de
Madariaga, 2008), dentro de un plazo de tiempo que demanda una programacin,
seguimiento y control bien definido (Osorio, 1974).
Dada la complejidad de este proceso, resulta muy til incorporar los plantea
mientos aportados por Jorge Ahumada (1966:2-3), quien consideraba a la planifi
cacin como
una metodologa para escoger alternativas, que se caracteriza porque permite
verificar la prioridad, factibilidad y compatibilidad de los objetivos y selec
cionar los instrumentos ms eficientes... La planificacin no es el proceso de
elaborar un documento que se denomina plan o programa, esto es slo una
parte del proceso.
Sin embargo, las prioridades y los objetivos de la ciudad cambian en el tiem
po, por lo que la planeacin urbana o planificacin urbana igualmente evoluciona
en su concepcin, a partir de los distintos momentos histricos de las ciudades,
respondiendo a los procesos de industrializacin, densificacin poblacional, ex
pansin de las actividades e incompatibilidad con las infraestructuras y servicios
que las mismas registran.
Inicialmente fue considerada la planificacin urbana como una plataforma de
reglamentacin y restriccin de las prcticas en infraestructura y equipamiento de
la ciudad, respondiendo a un entorno de insalubridad y aglomeracin poblacional
y funcional caracterstico de las ciudades de mediados del siglo XIX. Posterior
mente, hacia finales del siglo XIX y principios del siglo XX, el rol de la planifi
cacin urbana se centr en atencin de la demanda de viviendas y en el logro de
un modelo ms estructurado, que ms all de las intervenciones aisladas lograra
planes urbanos con una visin integral, como lo afirmaba John Nolen, planificador
norteamericano (citado por Snchez de Madariaga, 2008). De esta forma, se transita
hacia la delimitacin de las funciones de la ciudad y la atencin de su condicin
esttica, una apuesta por la renovacin urbana que armonice los espacios con las
caractersticas de las actividades y los nuevos requerimientos de la vida social.
Evidentemente, esta condicin demandaba la existencia de reglamentaciones y
legislaciones urbansticas que facilitaran el proceso de ordenamiento, abrindole
las puertas a las propuestas de arquitectos como Cerd y Arturo Soria y Mata, en
territorio europeo, y otros en el resto del mundo.
En este recorrido merecen destacarse los argumentos de Manuel Castells
(1974) durante la segunda mitad del siglo XX, quien consideraba que toda
planificacin puede analizarse como la intervencin del Estado sobre las di
mensiones y relaciones entre lo social, econmico, ideolgico y poltico de la
ciudad o territorio, con la finalidad de maximizar la produccin y riqueza de
la misma y sus actores locales. Esta posicin no parece ser extraa para otros
autores del siglo XXI, como Jan Bazant (2001), quien asegura que la planeacin
urbana debe ser la expresin espacial del proyecto nacional de desarrollo social
y econmico. Por ende, la planeacin urbana no es un mecanismo que funciona
aislado, sino que est integrado y responde a un consenso poltico entre gobierno
y sociedad.
En consecuencia, y tomando los interesantes planteamientos de Friedman
(citado en Gutirrez, 2007: s/n), se puede concluir que el dominio esencial de la
planeacin urbana se origina en la interseccin de procesos socio-espaciales que
en conjunto producen el hbitat urbano.2
A partir de estos procesos, resulta claro que la ciudad debe ser analizada
y evaluada de forma integral e interrelacionada, reconociendo los intereses y
poderes de los distintos actores que la activan y hacen posible. Y basndose en
las palabras de Vallmitjana (2002:121-122), la planificacin urbana pasa a ser
una actividad negociadora y mediadora del complejo sistema de relaciones que
se establecen entre la administracin y la comunidad, que opera en un medio so
cial, econmico y poltico variable a lo largo del tiempo, y requiere disponer de
Los procesos socio-espaciales son: 1. El proceso de urbanizacin: que genera la forma y estructura del es
pacio urbano, 2. El crecimiento econmico regional e interregional y los procesos de cambio, 3. El proceso
de construccin de la ciudad, vinculado con el aspecto inmobiliario y la disposicin de estructuras fsicas
diversas en la ciudad, 4. La diferenciacin y cambio cultural, 5. La transformacin del entorno natural, a
causa de los desequilibrios en el entorno, 6. La poltica urbana y el poder, que condiciona el sano desarrollo
de la ciudad.
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Dimensin
espacial
En el caso venezolano, esta dimensin se apoya sobre los lineamientos y
ejes de desarrollo establecidos en el Plan Nacional de Ordenacin del Territorio
(1998).4
Dimensin
social
En este caso, la participacin ciudadana y la poltica habitacional comienzan
a tener mayor preponderancia dentro de la poltica pblica local.
Decreto N 2.945, 14 de octubre de 1998.
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Dimensin
econmica
Cada decisin de intervencin e inversin entonces se sustentan en su co
rrespondiente regulacin para su sistematizacin, respetando los principios del
desarrollo socioeconmico del pas.
Dimensin
legal
Dimensin
poltica
Los gobiernos locales comienzan a ser responsables de su propio destino y las
competencias gubernamentales se definen como concurrentes y complementarias,
incorporando a las comunidades organizadas en la accin local.
Dimensin
tributaria
Sobre la base del anlisis de las dimensiones antes descritas, se puede afirmar
que para llevar con xito la regulacin del desarrollo urbano, con base en los prin
cipios del derecho urbanstico, es preciso contar con una adecuada y gil estructura
del Estado, que permita evolucionar desde la acumulacin demogrfica, de recursos
y de excedentes, hacia un modelo sustentado en criterios de corresponsabilidad,
respeto a la propiedad privada y contribucin amplia hacia la construccin de
ciudades incluyentes, justas y con igualdad de oportunidades para todos.
ASPECTOS DEL TEXTO CONSTITUCIONAL VENEZOLANO
RELEVANTES PARA EL DERECHO URBANSTICO
El derecho urbanstico es una rama del derecho administrativo formada por
un conjunto de normas jurdicas que normalizan el urbanismo, el uso del suelo
y la ordenacin del territorio, y este derecho fija de una forma resumida las di
ferentes facultades y obligaciones del propietario (destacado nuestro) del suelo
(Fernndez y Fernndez, 2004:21).
Esta definicin constituye la base del presente anlisis, de tal manera que se
presentan los siguientes cuadros, los cuales incluyen algunas de las premisas y
principios contenidos en la Constitucin venezolana vigente desde el ao 1999,
segn Gaceta Oficial N 36.860, vinculados con las variables del derecho urba
nstico incluidas en los captulos anteriores.
Cuadro 1
Implicaciones del concepto urbanismo
Variables
Artculos de la Constitucin
Artculo 156. Es de la competencia del Poder Pblico Nacional:
Urbanismo
Palabra clave
Competencia pblica
Poltica pblica
Coordinacin
interinstitucional
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Cuadro 2
Implicaciones del concepto ordenacin del territorio
Variables
Ordenacin
del territorio
Artculos de la Constitucin
Artculo 128. El Estado desarrollar una poltica de ordenacin del
territorio atendiendo a las realidades ecolgicas, geogrficas, pobla
cionales, sociales, culturales, econmicas, polticas, de acuerdo con
las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la informacin,
consulta y participacin ciudadana. Una Ley Orgnica desarrollar
los principios y criterios para este ordenamiento.
Palabra clave
Competencia pblica
Poltica pblica
Modelo de desarrollo
Inters colectivo
Uso del
suelo
Artculos de la Constitucin
Artculo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la
actividad econmica de su preferencia, sin ms limitaciones que las
previstas en esta Constitucin y las que establezcan las leyes, por
razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, proteccin del
ambiente u otras de inters social. El Estado promover la iniciativa
privada, garantizando la creacin y justa distribucin de la riqueza,
as como la produccin de bienes y servicios que satisfagan las
necesidades de la poblacin, la libertad de trabajo, empresa, co
mercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas
para planificar, racionalizar y regular la economa e impulsar el
desarrollo integral del pas.
Palabra clave
Iniciativa privada
Inters colectivo
Justa distribucin
de la riqueza
Regulacin y control
del desarrollo
Satisfaccin de
necesidades
Cuadro 4
Implicaciones del concepto de propiedad del suelo
Variables
Artculos de la Constitucin
Artculo 55. Toda persona tiene derecho a la proteccin por parte del
Estado a travs de los rganos de seguridad ciudadana regulados por
ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o
riesgo para la integridad fsica de las personas, sus propiedades, el
disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.
Artculo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona
tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposicin de sus bienes.
La propiedad estar sometida a las contribuciones, restricciones y
obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de
inters general. Slo por causa de utilidad pblica o inters social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin,
podr ser declarada la expropiacin de cualquier clase de bienes.
Facultades
y obligaciones
del propietario
del suelo
(propiedad
del suelo)
Palabra clave
Derecho
Usufructo
Contribuciones
y restricciones
Inters social
Reconocimiento por
parte del Estado
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Cuadro 4 (continuacin)
Implicaciones del concepto de propiedad del suelo
Variables
Artculos de la Constitucin
3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la partici
pacin en la contribucin por mejoras y otros ramos tributarios
nacionales o estadales, conforme a las leyes de creacin de
dichos tributos.
Facultades
y obligaciones
del propietario
del suelo
(propiedad
del suelo)
Palabra clave
Derecho
Usufructo
Contribuciones
y restricciones
Inters social
Reconocimiento por
parte del Estado
Oposicin al
latifundismo
Posibilidad de
propiedad colectiva
Modelo de desarrollo
Al tratar de establecer el hilo conductor de cada una de las variables iden
tificadas (las cuales integran la definicin de derecho urbanstico), a travs de
palabras clave, se tiene entonces que definitivamente la Constitucin venezolana
reconoce:
A los usos del suelo, como variables que se activan a partir de la iniciativa
privada y de la garanta del sector pblico en asegurar la justa distribucin
de la riqueza, a partir de estrategias de regulacin y control del desarrollo, y
en correspondencia con la satisfaccin de las necesidades de la comunidad.
En consecuencia, se puede afirmar que el derecho urbanstico es responsa
bilidad e inters del Estado venezolano, entendido como el Gobierno nacional,
regional y local, y demanda una plataforma jurdica que permita su instrumen
tacin y sistematizacin en todos y cada uno de los niveles de Gobierno, para la
efectiva coordinacin y actuacin en materia de planificacin y ordenamiento del
territorio.
Igualmente, el derecho urbanstico es tema de inters para la colectividad, en
la medida en que el poder ciudadano se incorpore en la efectiva formulacin de
la poltica pblica; la toma de decisiones, en funcin del orden de prioridad de
sus necesidades; y en el reconocimiento de su corresponsabilidad en el acontecer
urbano.
PRINCIPALES PROBLEMAS Y OBSTCULOS PARA LA APLICACIN
DEL DERECHO URBANSTICO VENEZOLANO
En el orden jurdico venezolano, el derecho urbanstico nace a partir del
reconocimiento de la cuestin urbana como un asunto de orden constitucional,
al afirmar que es justamente el Estado (la nacin) el responsable de establecer,
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Otra debilidad manifiesta para la aplicacin de nuestro marco jurdico urbans
tico es el frgil acompaamiento que tienen los planes urbanos (Plan de Ordenacin
del Territorio, Plan de Ordenacin Urbanstica, Plan Especial, Esquema Sumario)
con respecto al financiamiento y gestin de las intervenciones urbanas propuestas,
manifestndose de la siguiente manera:
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Ante esta realidad, el prximo paso de la planeacin o planificacin urbana
es que los habitantes de la ciudad se constituyan en el elemento transversal de
la poltica pblica urbana al nivel de cada uno de estos componentes, formando
parte de la toma de decisiones, de manera conjunta y guiada con las instituciones
gubernamentales, para efectivamente asegurar logros y avances en la superacin
de los problemas.
Figura 1
Estructura funcional de la poltica urbana
Planificacin
Habitantes
o ciudadanos
Financiacin
Gestin
Esta aclaratoria acerca de la efectiva conduccin de las comunidades por parte
del poder constituido se hace por cuanto en la actualidad venezolana el marco
jurdico vinculado con el poder ciudadano y comunal parece estar desvirtuando
seriamente las competencias institucionales de los niveles de Gobierno existentes,
en materia urbana. Se pretende, a travs de la Ley de los Consejos Comunales,6
asignar a las comunidades organizadas responsabilidades y competencias de plani
ficadores sin la necesaria capacitacin y concepcin de la ciudad como un sistema
integral. Existe el riesgo de que cada uno de los grupos comunitarios vele por la
Previsto en los artculos 2 y 21 de la Ley de los Consejos Comunales, 2006.
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Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y Plan Regional de Ordenacindel Territorio: de carcter nacional, aprobados por el Presidente de la
Repblica y los gobernadores, respectivamente, y establecen los lineamientos
de la inversin pblica y de la ordenacin de la inversin privada en el mbito
territorial del plan, al nivel de todos los componentes del desarrollo.
Dentro de esta estructura jerarquizada de planes,8 el rol del sector pblico ha
sido de regulador, tomador de decisiones, legislador e inversor por excelencia, con
Captulo I de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, 1987.
base en el inters colectivo, pero sin la debida distribucin de las cargas y benefi
cios (captacin de plusvalas) entre el mencionado sector pblico y el privado. Por
una parte, por falta de voluntad poltica, y por la otra por la resistencia del sector
privado a reconocer los beneficios obtenidos por sus propiedades, derivados de
las decisiones e intervenciones urbansticas pblicas, alegando doble tributacin
o desvalorizacin de la propiedad (Smolka y Mullahy, 2007).
Esta condicin ha dado como resultado, 20 o 25 aos ms tarde, que se cuente
con ciudades excluyentes, tipo isla, pocas de las cuales cuentan con planes urba
nos aprobados, construidas a partir de una planificacin de oportunidad, de corto
plazo, no contando as con una visin integral e integradora de la ocupacin del
territorio.
En consecuencia, podemos afirmar de manera general que Venezuela tiene
comprometida la sostenibilidad de sus ciudades, por falta de planificacin efectiva
y estratgica, pudiendo encontrarse entre alguna de las razones para explicar esta
realidad:
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Adicionalmente a lo anterior, las leyes venezolanas no cuentan con la defini
cin de suficientes instrumentos de financiacin de la poltica urbana, en los cuales
tenga un protagonismo y compromiso fundamental el sector privado. Slo existen
algunos enunciados acerca de la obligacin del privado de donar algn porcentaje
de su propiedad para equipamientos y servicios, en caso de urbanismos completos,
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territorio sin definicin clara del ente administrador y/o regulador de los recursos;
la creacin de nuevas autoridades con fuerte vinculacin con el Ejecutivo Nacional
(agentes) a las cuales estarn sometidas las administraciones pblicas estadales y
municipales; la exclusin de los entes municipales y regionales, ms all de sus
mximas autoridades, de las competencias autnomas en materia de ordenacin
del territorio y urbana; y el vaco en la definicin de variables de desarrollo espe
cficas, ya que se apela a la futura formulacin de reglamentaciones ad hoc.
Como se puede observar, se est al frente del cambio de los principios y valores
democrticos y del respeto a la propiedad privada, condicin que distorsiona los
principios de seguridad jurdica necesarios para el crecimiento y desarrollo del pas,
y genera efectos desfavorables sobre el valor de la tierra y de las propiedades.
Por ello, el llamado es a la no generacin de nuevos vacos jurdicos, contra
dicciones, indefinicin de competencias, centralizacin del poder, desconocimiento
de la autonoma local y desconocimiento de los derechos humanos y ciudadanos.
La historia y la experiencia debe invitar a fortalecer el proceso de descentraliza
cin, corrigiendo sus fallas y replicando sus xitos, dado que est demostrado que
los niveles municipales y regionales son por excelencia los representantes ms
cercanos a las comunidades y, por consiguiente, a la solucin de sus problemas.
CONCLUSIONES
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El futuro de las ciudades debe decidirse desde lo local, por lo que el modelo
venezolano debe asumir este reto y responsabilidad, ms all de la disponi
bilidad de un modelo petrolero sin lmites y complaciente que no ha insti
tucionalizado la necesidad de corresponsabilidad, de transparencia y de una
efectiva rendicin de cuentas del dinero pblico.
Se debe luchar contra el vaco existente entre los tiempos institucionales y los
tiempos del colectivo, a los fines de planificar y lograr respuestas efectivas y
oportunas, en el momento requerido, para la ciudad y sus ciudadanos.
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