La reforma del estado de los aos 90. Lgica y mecanismos de control.

Luiz Bresser
Presenta los fundamentos histricos y lgicos de la reforma del estado, presente en las agendas
gubernamentales durante los 90.
Considera los cuatro aspectos centrales (objetivos) que orientan dichas reformas y que interactan
para la reconstruccin del Estado y su fortalecimiento, manteniendo el supuesto del rgimen
democrtico como nico capaz de garantizar que el estado d respuestas a la ciudadana.
Los cuatro aspectos son: (objetivos de las reformas)
1) la delimitacin del tamao del estado,
2) la redefinicin de su papel regulador,
3) la recuperacin de la gobernancia, y
4) el aumento de la gobernabilidad.
Y delinea la nueva tendencia en las relaciones del estado con la sociedad.
Analiza las actividades exclusivas del Estado, define la nocin de propiedad pblica no estatal, y
seala los mecanismos de control.
Las reformas de los aos 90 mostraron su verdadera naturaleza cuando se demostr la
inviabilidad del estado mnimo:
La necesidad de reconstruir el Estado, para que pueda realizar sus tareas bsicas de garantizar la
propiedad y el cumplimiento de los contratos, y a la vez su papel de garante de los derechos
sociales y de promotor de la competitividad del pas en cuestin.
La reforma del Estado comprende cuatro problemas:
1.

un problema econmico- poltico, que atae a la delimitacin del tamao del Estado.
Este problema comprende las ideas de privatizacin, publicitacin y terciarizacin.

2.

otro problema econmico- poltico, referido a la redefinicin del papel regulador del
Estado. Esta cuestin se vincula con el mayor o menor grado de intervencin del Estado en el
funcionamiento del mercado.

3.

un problema econmico- administrativo, que hace a la recuperacin de la gobernancia o

capacidad financiera y administrativa del Estado para implementar las decisiones polticas, y

4.

un problema poltico, que refiere al aumento de la gobernabilidad o capacidad poltica del

gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y poder gobernar. Incluye el
aspecto de la legitimidad del gobierno ante la sociedad y el de la adecuacin de las
instituciones polticas para la intermediacin de intereses.

La coordinacin del sistema econmico en el capitalismo contemporneo es realizada no slo por

el mercado, sino tambin por el Estado. El mercado coordina la economa a travs del intercambio,
y el Estado a travs de transferencias entre los sectores que el mercado no logra compensar
adecuadamente.
La crisis del Estado est asociada al carcter cclico de la intervencin estatal, y al proceso de
globalizacin, que reduce la autonoma de las polticas econmicas y sociales de los estados
nacionales. (Se manifiesta en la prdida del crdito pblico y la incapacidad del Estado de obtener
ahorro pblico para financiar sus polticas). Como consecuencia el Estado crece y se convierte en
un estado social- burocrtico que, para promover el bienestar social y el desarrollo econmico
contrataba directamente como funcionarios pblicos a especialistas en diferentes reas (maestros,
mdicos, artistas, etc.). Como consecuencia aument la capacidad de recaudacin de impuestos y
transferencias del estado, y aparecieron distorsiones tales como que dichas transferencias eran
capturadas por intereses particulares de empresarios, burocracia pblica, clase media, etc.
La burocracia pblica revela ser ineficiente para atender las demandas de los ciudadanos- clientes,
y aparece la necesidad de sustituir al gran Estado social del siglo XX por una administracin
pblica gerencial.
Entonces, como consecuencia de 1) su captura en manos de intereses privados, 2) la ineficiencia
de su administracin, 3) el desequilibrio entre las demandas de la poblacin y su capacidad de
atenderlas, el Estado fue cayendo en una crisis fiscal, que en los `80 se manifest bajo la forma
de endeudamiento externo.
Como consecuencia de la globalizacin el mercado gan ms espacio a nivel mundial, debilitando
las barreras creadas por los estados nacionales. A su vez, signific un doble desafo para los
Estados: puso en riesgo la soberana y dificult el rol de protector de los intereses ciudadanos que
ejerce el Estado, y exigi que el Estado se tornara ms barato, ms eficiente en la realizacin de
sus tareas.
La crisis del modo de intervencin estatal se manifest de tres formas:

la crisis del estado de bienestar en el primer mundo,

el agotamiento del ISI,

el colapso del estatismo en los pases comunistas.

En lugar del estado mnimo se propuso la reconstruccin del estado que significaba:

recuperacin del ahorro pblico y superacin de la crisis fiscal,

redefinicin de las formas de intervencin en lo econmico y lo social a travs de

empresas privatizadas,

reforma de la administracin publica por implantacin de una administracin pblica

gerencial.
Este programa fue apoyado por una gran coalicin de centroderecha y de centroizquierda.
El estado del siglo XXI ser un estado social y bien liberal porque proteger los derechos sociales
promoviendo el desarrollo econmico, utilizando ms los controles de mercado que los controles
administrativos.
Los procesos que conducirn a dicho estado social liberal son cuatro:
1.

la delimitacin de las funciones del estado, reduciendo su tamao en cuanto a personal a

travs de programas de privatizacin, terciarizacion y publicitacin (transferencia hacia el sector
pblico no estatal de los servicios sociales y cientficos que hoy presta el estado). En la reforma
del estado las actividades que le son exclusivas deben permanecer dentro de su rbita
(ejemplo: garantizar la estabilidad de la moneda, legislar, juzgar, definir polticas). Por el
contrario, las actividades auxiliares (limpieza, vigilancia, transporte) que permiten que el estado
desempee sus actividades principales deben ser terciarizadas para que puedan ser realizadas
competitivamente.

En cuanto a los mecanismos de control existen seis, adems del

sistema jurdico

que los antecede a todos:

a) el mercado, que es el ms difuso y automtico.
b) el control social o democracia directa.
c)

el control democrtico representativo.

d) el control jerrquico gerencial.

e) el control jerrquico burocrtico.
f)

el control jerrquico tradicional, que es el mas concentrado y fruto de la deliberacin.

El principio general establece que es preferible aquel mecanismo de control que sea ms general,
ms difuso y ms automtico. Por eso el mercado es el mejor de los mecanismos de control: a
travs de el se obtienen mejores resultados con menores costos y sin la necesidad del uso del
poder. Sin embargo hay situaciones que escapan al control del mercado, como cuando deja de
funcionar adecuadamente. Como consecuencia es necesario recurrir a otras formas de control.
1.

la reduccin de la interferencia del estado al mnimo necesario a travs de programas de

desregulacin que aumenten el control va mercado.

1.

el aumento de la gobernancia del estado (capacidad de hacer efectivas las decisiones del
gobierno) a travs del ajuste fiscal que devuelve autonoma financiera al estado, de la reforma
administrativa burocrtica hacia una administracin publica gerencial, y la separacin entre la
formulacin de polticas publicas y su ejecucin. La crisis del estado de los aos `80 fue una
crisis de gobernancia ya que se manifest como una crisis fiscal donde el estado no tenia las
condiciones financieras y administrativas necesarias para concretar las decisiones que tomaba.

1.

el aumento de la gobernabilidad mediante la existencia de instituciones polticas que

legitimen a los gobiernos perfeccionando la democracia representativa. La reforma del Estado
comprende una reforma poltica que garantice la gobernabilidad. Sin gobernabilidad es
imposible la gobernancia. La gobernabilidad en los regmenes democrticos depende de: a) la
existencia de mecanismos de responsabilizacin de los polticos hacia la sociedad
(accountability), b) la capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y del gobierno de
atender las que prosperan, c) de la existencia de un contrato social bsico.

El gran desafo de la reforma es tener partidos polticos que respondan a orientaciones ideolgicas,
desarrollar un sistema electoral que permita la formacin de gobiernos representativos y estables,
contar con una oposicin que luche dentro de un campo comn de intereses, disponer de una
prensa libre y responsable, desarrollar sistemas de control ciudadano, contar con poderes
independientes, responsables y transparentes y con un sistema de financiacin transparente de las
campaas electorales.